October 06 Vol.9 GLOBAL SOCIAL POLICY BRIEF 글로벌사회정책브리프 교육강국핀란드에서배운다 국제학생성취도평가를계기로핀란드는자국의교육제도가학생들에게질높은교육의기회를공평하게제공하고있다는사실을온세계에알리게됐고, 세계각국의교육관계자와전문가들은그비책을배우기위해핀란드로몰려들었다. 세계적으로널리확산되고있는시장중심의교육개혁방향과는사뭇다른핀란드의독특한교육제도는 970 년대에시작된핀란드교육개혁의산물이다. 사회경제적배경에관계없이누구나교육의균등한기회를누릴수있는교육강국핀란드에서교육개혁의교훈을배운다. 찬란한등장 00년 월초, 세계교육계는깜짝놀랐다. 경제협력개발기구 ( 이하 OECD) 가실시한국제학생성취도평가 ) ( 이하 PISA) 에서, 평범한줄만알았던핀란드학생들의읽기 수학 과학능력이평가에참여한 개국또래학생들보다월등히뛰어난것으로드러났기때문이다. 더욱이고득점자와저득점자의점수차, 그리고학교간의점수차가다른나라들보다비교적작게나타났다. 이는핀란드학생들의학습성과에사회 경제적배경이별다른영향을미치지못한다는것을뜻한다. PISA를계기로핀란드는자국의교육제도가학생들에게질높은교육의기회를공평하게제공하고있다는사실을온세계에알리게됐고, 세계각국의교육관계자와전문가들은교육비책을배우기위해핀란드로몰려들었다. 각국의교육관계자들은핀란드의교육정책이현재주류를이루는시장중심의교육개혁방향과사뭇다른데서한번더놀라게된다. 핀란드학생은대학입학자격시험 (Matriculation Examination) 을보기전까지는표준화된시험을보지않기때문이다. 핀란드학생은특히동아시아학생들사이에보편화되어있던개인과외나방과후수업, 많은숙제가없이도 PISA가요구하는지식과기술을모두학습한것이다. 이글에서는독특한핀란드교육제도의특징과이러한제도를가능케한핀란드교육개혁의역사를살펴보고, 핀란드에서교육개혁이성공한이유에대한분석을바탕으로시사점을도출하고자한다. 발행일 06. 0. 발행인김상호발행처 (07) 세종특별자치시시청대로 70 세종국책연구단지사회정책동 ( 층 ~5 층 ) 정리 편집라기태 kt@kihasa.re.kr TEL 0)87-80 FAX 0)87-805 www.kihasa.re.kr 핀란드교육제도의특징핀란드아동은 7세가되면종합학교에입학한다. 핀란드어로 페루스코울루 라불리는종합학교는총 9년제로되어있다. 6세아이는종합학교입학전에 년과정의유치원에다닐수있는데, 의무과정은아니지만핀란드 6세아동대부분 (98%) 이무상으로제공되는유치원교육을받는다. 핀란드교육제도는초 중등교육을포함한종합학교 (9년), 고등학교 (년), 대학교및평생교육으로구성돼있다. 고등학교는일반고등학교와직업학교 도제제도로나뉘어있으며둘간의학생전학이가능하다. 고등학교졸업후학생들은곧장취업하거나대학이나기술전문대학 (Polytechnics) 에입학하는데일반고등학교를졸업한학생들은대개대학으로진학하고직업학교를졸업한학생들은취업하거나전문기술대학에진학한다. 이들도원한다면대학에진학할수있지만이들중대학을선택하는학생은 % 미만이다. 종합학교초등과정에서는학급선생님이학급전체를가르치고, 중등과정이후부터는과목선생님들이담당교과과목을가르친다. 고등과정부터는수업이모듈식으로진행된다.
의무교육연령 GLOBAL SOCIAL POLICY BRIEF 그림 핀란드교육제도 5 대학 기술전문대학 전문직업자격증 직무경험 직업자격증 고등학교 실업고등학교및도제제도 직무경험 0 9 8 7 6 5 기초교육 ( 종합학교 ) 유치원 6 5 0 9 8 7 6 잘하는학생은잘하는대로틀에가두지않고, 못하는학생들은최대한도와줘기초학습능력을갖추도록하려는게핀란드교육정책의핵심목표이다. 공평한교육 세부터무상으로육아서비스가제공되며 6세아동은유치원을무상으로이용할수있다. 7세부터시작되는기초교육 ( 종합학교 ) 역시무상으로제공되며교재 교구, 급식등학교에서사용되는모든것이무상으로제공된다. 학생이스스로고등학교진학준비가미흡하다고판단하면자발적으로 0학년을더다닐수있다. 하지만 009년기준으로 5세아동 (9학년) 이종합학교 0학년을선택한비율은.8% 로, OECD 국가의학생유급률 % 에훨씬못미치는수준이다. 교사를비롯한교육관계자가학업에문제가있는학생에게즉각적이고개별적인방법으로도움을주는제도는핀란드의유급률을낮추는데큰역할을한다. 초등과정에서는두학년을묶어학급을구성하기도하며, 경직된학습진도가아니라개별학생의학습진도에따라교육이유연하게이뤄진다. 국가교육청에서승인한국가기본교육과정을기준으로학년별교과과정은교사의재량에따라유연하게구성되고, 개별학생의학습능력별로별도의진도가정해진다. 학교마다사회복지및보건전문가를두어학생들이학교생활이나학업능력에서문제를보이면체계적으로개입한다. 잘하는학생은잘하는대로틀에가두지않고, 못하는학생들은최대한도와줘기초학습능력을갖추도록하려는게핀란드교육정책의핵심목표이다. 모든지방자치단체와규모가큰학교는교사, 간호사, 상담사, 학교심리사, 교장으로구성된학생복지팀을갖추고있다. 학생복지팀은정기적으로모여정보를교환하고학생들의복지와관련된이슈를논의하고대책을강구, 실행한다. 핀란드의교사는이론적으로나실무적으로탄탄한사범교육을받으며변호사, 의사와견줄만한수준의전문직대우를받는다. 교사, 신뢰받는전문직핀란드의교사는이론적으로나실무적으로탄탄한사범교육을받으며변호사, 의사와견줄만한수준의전문직대우를받는다. 핀란드에서교사가되려면교육학이나전공과목에서석사학위를받아야하는데, 해마다뛰어난인재들이교사가되기위해치열하게경쟁 ( 평균적으로 0대 의경쟁률 ) 을벌인다. 핀란드에는교사검열기관이없으며교육당국은교사들을감독하기보다는교사들이교육을잘수행할수있도록돕는역할을한다. 사회적으로신뢰받는 전문직 교사들은교육청이승인한국가기본교육과정을독립적으로해석하고이를바탕으로교육방법이나교재를채택하며학생들의학습능력도주도적으로평가한다. 학생평가의목적은등수를매기기
위함이아니라학생들의부족한학습능력을도우려는것이다. 0 년을기준으로초중고과정 모두에서핀란드교사의연간수업시간은 OECD 평균보다낮았다. 대학이상학력자의소득을 기준으로했을때핀란드교사의소득은 OECD 평균수준을조금상회한다. 학교평가결과는학교들의순위를매기는데활용되지않고학교개발의근거자료로만활용한다. 교육평가 교육개선을위해서는제대로된평가 사정이필수적이다. 핀란드교육평가센터는그동안 세기관으로흩어져있었던교육평가를 0 년부터총괄적으로진행하게되었다. 핀란드교육 평가센터는국가교육평가, 국제학생평가, 학교자율평가, 외부평가등을통해핀란드교육제도를 평가한다. 학교평가결과는학교들의순위를매기는데활용되지않고학교개발의근거자료로만 활용한다. 핀란드의학교는자율적으로평가를한다. 학교검열제도 (school inspection) 는 99 년에 폐지됐으며, 별도로학교의순위를평가하는제도는없다. 학교는자율적으로교육평가센터가 주관하는외부평가에참여할수도있다. 핀란드의교육제도는교사들에대한신뢰와전문성에큰중요성을부여한다. 국가적으로 교사를평가하는제도는없으며지방정부와교사노조간단체협약을통해교사평가에대한 가이드라인만정해진다. 매년실시하는자율평가는교장과교사들이교육방법이나필요한 서비스의문제점및개선상황을알아보기위해진행한다. 기초교육 ( 종합학교 ) 에서의학생평가는교사들의책임이다. 교사들은학생의학습능력평가에 관한자율성을갖고있으며학생들도자신들의교육수준함양에필요한자율평가를실시한다. 핀란드에서학생들이참여하는최초의국가평가는대학입학자격시험 (National Matriculation Examination) 이다. 교육재정, 지역교과과정편성, 교사채용 훈련등에관한책임이있는지방정부는학교에많은권한을위임한다. 교육거버넌스 핀란드교육제도는분권화되어있으며, 교육에관한권위와책임이지방정부에주어져있다. 교육재정, 지역교과과정편성, 교사채용 훈련등에관한책임이있는지방정부는학교에많은 권한을위임한다. 교육재정 핀란드는교육비대부분을공공재원으로충당한다. 00 년기준으로거의전부에가까운 교육비가공공재원 (97.6%) 으로충당되었다 (OECD 평균 8.6%). 핀란드의교육투자수준은 OECD 평균에가깝다. 전체교육비는국내총생산 (GDP) 의 6.5% 로 OECD 평균인 6.% 보다조금 높다. 중등과정과대학과정의학생 인당교육비는 OECD 국가들에비해높으나다른과정은 낮다. 전체적으로학생 인당교육비는 OECD 평균인 9, 달러보다높은 만 57 달러로 조사됐는데, 이는 005 년보다 % 상승한것이다. 핀란드교육개혁의역사 차세계대전이후핀란드국민은불안한정치와경제체제속에서자녀들의미래를위한균등한교육기회를강하게열망했고, 특히노동자계층이공교육을통한평등한교육혜택을적극적으로주장했다. 그결과 956년부터 959년까지다양한정치노선을포괄하는학교교육위원회의 00번이나넘는회의를거쳐 균등한교육기회제공 이라는국가교육비전이수립되었다. 960년대까지핀란드는독일의교육제도를모방해초등학교 년과정이끝나면학생들을인문계와실업계로나눈민간주도의중등학교중심교육제도를갖추고있었다. 이를새로운교육비전에따라정부가관리하고기금을대는통합교육시스템으로서서히바꿔나가기시작했다. 이에따라 970년대후반핀란드교육제도의핵심인 페루스코울루 라불리는핀란드종합학교가등장하게되었다. 일부에서는재능이뛰어난아이들이하향평준화될것이라며제도가도입되는것을반대했지만종합학교개혁은결국핀란드교육제도를오늘날세계최고수준으로끌어올리는데기여했다.
적절한기회와지원만뒷받침되면모든학생이배울수있고, 인간의다양성을이해하고이를통해배우는것이야말로가장중요한교육목표가되어야하며, 학교는 작은민주국가 의역할을해야한다는신념이다. 종합학교개혁은단순한구조개혁이아닌핀란드학교의새로운교육철학으로여기에는몇가지신념이담겨있다. 적절한기회와지원만뒷받침되면모든학생이배울수있고, 인간의다양성을이해하고이를통해배우는것이야말로가장중요한교육목표가되어야하며, 학교는 작은민주국가 의역할을해야한다는신념이다. 새로운종합학교는교사들로하여금기존과는전혀다른교수법을활용하고, 다양한학생이각자에게맞는방식으로배울수있는환경을만들고, 교직을사회적으로위상이높은직업으로인식하게했다. 이러한변화는대대적인사범교육개혁으로도이어졌으며직무능력개발과연구에기반을둔새로운사범교육관련법률을마련하는계기가되었다. 핀란드교육개혁이성공한이유핀란드출신의세계적교육전문가인파시살베르그 (Pasi Sahlberg) 는핀란드교육개혁의성공이유로다음세가지를꼽았다. 첫째, 핀란드의성공은다른나라들의교육제도를공부한데기인한다. 860년대공공교육이등장한이래핀란드는독일과스웨덴으로부터많은교육제도및정책아이디어와모델을빌려왔다. 학교구조, 커리큘럼, 직업훈련제도는이나라들의이론과실제사례에서영향을받은것이었다. 고등학교교과과정을학년보다는모듈식으로구성한점, 성과에기반한직업자질평가제도, 중학교와고등학교사이에필요시보충학년을 년더선택할수있는제도등핀란드교육제도에는핀란드가독자적으로개발한것도있지만, 많은교육혁신, 학생평가, 학교리더십등에관한아이디어는해외로부터수입한것들이다. 980년대부터는협력학습 (cooperative learning) 등을포함해미국에서들여온많은아이디어가핀란드교육제도의발전에지대한역할을했다. 핀란드교육당국은이외에경제협력개발기구, 유럽연합위원회, 유네스코등의국제기구에서개발된아이디어도많이활용했다. 둘째, 교육당국, 지방정부, 교사들 ( 교사노조 ) 의협력에기반해서교육정책이만들어지고이행되었다. 990년대부터교육개발전략은이러한이해관계자들의논의과정을통해만들어진 개년개발계획을통해이행돼왔다. 물론이러한개발계획의수립에는비즈니스리더, 비정부기구, 연구자, 부모등다른이해관계자들의의견도반영된다. 합의에기반한정책을만들기때문에정책적지향점이흔들리지않으며지속적인개혁이가능하다. 970년부터핀란드에서는정권이수시로바뀌고교육부장관이 0번이상바뀌었지만교육정책의주된원칙은거의변하지않았다. 끝으로핀란드교육발전의핵심동인은청소년들에게질높은교육을받을기회를균등하게제공하고이들의복지를추구해야한다는핀란드인과핀란드교육계의신념이었다. 핀란드의모든학교는학생들의영양, 건강, 안전, 행복을추구한다. 이런점에서핀란드교육당국은국제적관습을무시했다. 핀란드교육계는앵글로색슨국가를중심으로한세계교육계와달리교육을개선하기위해시험을자주치르고학교의순위를매겨야한다고생각하지않았다. 오히려교사들을잘양성하고제대로대우하며, 교사및교사노조와협력하고, 학습장애가있는아동에게조기에정기적으로개입하며, 유연성있는교과과정을수립하고, 학교재정을평등하게분배했다. 많은이들이교육에서형평성과수월성을동시에추구하는것은불가능하다고주장했다. 그러나핀란드가경험한바로는지혜롭고지속가능한노력과전문적으로헌신하는교사들이있는한둘다성취할수있다. 많은핀란드인들조차이두가지를모두이루는것은불가능하다고봤지만국제학생성취도평가 (PISA) 의결과로의심의목소리는잦아들었다. 표준화된시험과이에따른교사및학교책무성평가를거절함으로써핀란드는형평성, 전문성, 협력에중점을둔그들의길을고집했다. 세계교육개혁운동대핀란드교육정책파시살베르그는미국, 영국등을중심으로한앵글로색슨국가가이끄는시장중심의세계교육개혁운동 (Global Education Reform Movement) 을비판하면서핀란드가이운동의영향에서스스로를지킬수있었기때문에오늘날의공평하고질높은교육을성취할수있었다고주장한다 ( 표 참조 ). 핀란드가 OECD와유럽연합 (EU) 등을중심으로한국제기구로부터정책조언을잘
듣는 모델학생 으로불려왔으나세계교육개혁운동으로불리는바이러스에는감염되지 않았다는것이다. 표 990 년대초이후핀란드교육정책과세계교육개혁운동의핵심요소비교 세계교육개혁운동 (GERM) 교육의표준화학습성과의질과형평성을개선하기위해높고명확한성취기준을미리설정함. 공통된기준과일관성을갖추도록교육과정을표준화함. 읽고쓰는능력과산술능력에집중읽기, 쓰기, 수학, 자연과학의기본지식과기술을쌓는것을교육개혁의주된목표로삼음. 이들과목의수업시간이늘어남. 정해진교육과정으로수업성공과우수한학업성취도를위해더높은기준달성, 교육결과를예상할수있고획일적으로규정됨. 결과는보통외부에서관장하는표준화시험으로판단함. 시장중심의개혁방안차용입법이나전국프로그램을통해기업으로부터학교에들여온관리및행정모델을교육개혁의원천으로삼음. 그결과민간기업의운영논리에학교와지방교육제도를맞춰나감. 시험기반의책무성과통제학교의성과와학생들의학업성취도를향상시키는것이교사와학교의승격, 시찰, 보상과정과밀접하게연결됨. 승자들은재정적인보상을받는한편, 고군분투하는학교와개인들은불이익을당함. 여기에는고용조건과성과급이포함됨. 핀란드교육정책맞춤형교육학교중심의교육과정을계획할수있도록명확하되유연한국가교과과정을설정함. 모든사람에게최적의교육기회를제공할최선의방법을찾기위해지역별, 개인별해법을장려함. 특수교육이필요한사람들을위해개인별학습계획을제공함. 창의적인학습에집중개인의인격, 창의성, 지식, 기술발달을똑같이중요하게생각하며깊이있고폭넓은학습에역점을둔교육 ( 미술, 음악, 예술, 체육교육이여전히중요한국가 ) 모험적인태도장려학교중심으로교사가직접설계하는교육과정은새로운교육방법을찾는데용이하며, 모험적인리더십과교육을장려함. 과거와독자적인혁신을통해배움교사의전문적인역할, 학생들과의관계등교육학의전통적가치를중시함. 과거의경험으로입증된교육관례를학교개선의주요원천으로삼음. 책임공유와신뢰학생들에게가장좋은것이무엇인지판단하는일과관련해교사와학교장의전문성을중시하는교육제도안에서책임과신뢰의문화를구축해나감. 실패하거나뒤처질위험이있는학교와학생들을지원하는데재원을투입함. 표본을기반으로학생을평가함. 핀란드교육제도가주는교훈은아이들을시험과경쟁으로몰지않고도잠재력을키워미래를밝힐수있는방법이현실이돼있다는점이다. 시사점 000년대국제학생성취도평가에서승승장구하던핀란드가 009년과 0년평가에서는다소주춤했다. 공부를즐거워하는것으로소문난 ~5세핀란드학생중절반은 OECD가실시한조사에서선생님들이자신들에게관심을갖지않는다고응답했다. 파시살베르그는핀란드교육제도가후퇴하는것은핀란드교육계가지속적으로혁신하는데실패한노키아의전철을밟고있기때문임을지적했다. 그러나핀란드는여전히 PISA 상위권에속한다. OECD 개국과추가 개국이참여한 0년평가에서핀란드는수학에서 위 (59점, 위중국 6점, 평균 9점 ), 읽기에서 6위 (5점, 위중국 570점, 평균 96점 ), 과학에서 5위 (55점, 위중국 580, 평균 50점 ) 를차지해동아시아국가를제외하면단연수성의자리를차지하고있다. 핀란드교육제도가주는교훈은아이들을시험과경쟁으로몰지않고도잠재력을키워미래를밝힐수있는방법이현실이돼있다는점이다. 또사회가교육에대한비전을공유하고, 교육계가배움에열려있으며, 교육계에대한사회적신뢰가쌓인다면핀란드가효과적으로해결하고있는, 오늘날교육제도가당면한두가지난제를우리도해결할수있는가능성이있다. 모름지기교육제도는변화를예측할수없는현대사회가요구하는새로운지식과기술을학생에게가르칠수있어야한다. 또한사회경제적배경과상관없이모든학생이새로운지식과기술을배울수있어야한다. 이두난제를해결하는것이우리사회의지도자에게주어진도덕적의무이자경제적의무이다. 5
학교개혁은복잡하고느린과정을거쳐야한다. 서두르다가는망치기십상이다. 모든정책은조사 연구를바탕으로세워야하고, 학자와정책입안자와교장과교사가모두협력해야한다. 끝으로교육개혁에대해파시살베르그는다음과같이충고한다. 핀란드는현재다른나라에서흔히볼수있는 뜬금없는개입 과는매우다르게, 교육개혁은체계적이고일관성이있어야한다는사실을보여주었다. 학교개혁은복잡하고느린과정을거쳐야한다. 서두르다가는망치기십상이다. 모든정책은조사 연구를바탕으로세워야하고, 학자와정책입안자와교장과교사가모두협력해야한다. 출처 OECD(0). Education Policy Outlook: Finland Pasi Sahlberg (0). Finnish Lessons: What Can the World Learn from Educational Change in Finland? Pasi Sahlberg (009). A Short history of educational reform in Finland http://pasisahlberg.com/finlands-educational-success-is-no-miracle에서 06. 9. 인출. http://pasisahlberg.com/global-educational-reform-movement-is-here/ 에서 06. 9. 인출. ) 국제학생성취도평가 (PISA, Program for International Student Assessment) 는경제협력개발기구가주관하는국제학력비교평가연구로, 학생들이미래지향적인시민으로살아가는데필요한능력을지니고있는가를평가하는데주안점을두고있다. 또한각국학생들의성취수준을국제적인맥락에서파악함으로써, 자국교육제도와교수 학습방법을개선할수있는정책적시사점을제공하는것을목적으로하는정책지향적연구다. 이목적을수행하기위해 OECD 회원국대다수에서의무교육이끝나는시점인만 5세학생을대상으로읽기, 수학, 과학영역의평가를시행하고이를비교한다. PISA는 997년공식적으로출범하였으며첫평가가 000년에실시된뒤 년을주기로 00년, 006년, 009년, 0년, 05년에각각실시되었고, 다음평가는 08년에실시될예정이다. 6