취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 이규용 강병식 김동헌 노용진문병기 반정호 안준기 장은숙
목차 요약 i 제 1 장서론 ( 이규용 ) 1 제 1 절연구의필요성 1 제 2 절연구내용및보고서의구성 4 제2장취업취약계층노동시장정책동향과특징 ( 이규용 김동헌 ) 8 제1절적극적노동시장정책의논의동향 8 1. 적극적노동시장정책의유형화 8 2. 적극적노동시장정책거버넌스와최근개혁동향 11 제2절우리나라취업취약계층노동시장정책동향 17 1. 취업취약계층노동시장정책의최근동향 17 2. 재정지원일자리사업의효율화전개 23 3. 소결 29 제3장취업취약계층일자리사업참여현황및특징 ( 이규용 안준기 ) 30 제1절분석대상사업현황 30 제2절분석대상사업의참여실적 39 1. 참여자특성 39 2. 반복참여 43 제3절참여자의민간노동시장이행 46
1. 조건부이행특성 46 2. 사업유형별이행특성 50 제4절사업참여자의민간부문취업실태 54 1. 취업률 54 2. 일자리유지율 59 제5절소결 62 제4장취업취약계층의노동시장이행성과분석 ( 안준기 이규용 ) 64 제1절분석모형및자료 64 제2절민간일자리이행성과분석 67 1. 민간일자리취업성과 67 2. 민간일자리이행기간 77 3. 민간일자리지속기간 84 제3절성향점수 (PSM) 를이용한민간일자리이행성과비교 88 1. 분석방법 88 2. 분석결과 91 제4절소결 95 제5장직접일자리사업운영실태평가 : 사례연구를중심으로 ( 반정호 강병식 ) 99 제1절연구방법 99 제2절정책대상별평가사례 103 1. 고령층대상사업 103 2. 저소득층대상사업 : 자활사업 117 3. 저소득층대상사업 : 산림서비스증진사업 122 4. 여성대상사업 126 5. 장애인대상사업 132
제 3 절소결 136 제6장취업지원서비스운영실태평가 : 사례연구를중심으로 ( 노용진 문병기 ) 142 제1절취업성공패키지사업 142 1. 문제인식 142 2. 취업성공패키지사업개요와성과 144 3. 취업성공패키지사업운영실태평가 152 4. 요약및시사점 164 제2절결혼이민자및경력단절여성취업지원서비스전달체계평가 167 1. 결혼이민자취업지원사업 167 2. 경력단절여성고용지원사업사례분석 173 제7장취업취약계층노동시장정책해외사례 ( 장은숙 노용진 김동헌 ) 179 제1절독일의사례 179 1. 독일의취업취약계층에대한적극적노동시장정책의변화 179 2. 적극적노동시장정책사업의유형과특성, 내용 182 3. 노동시장정책프로그램별참가자수와비용 210 4. 취업취약계층대상의개별노동시장정책사업에대한평가 214 제2절영국의사례 222 1. 영국의취업취약계층노동시장정책의변화 222 2. 영국의취약계층노동시장정책개요 : 활성화정책을중심으로 224 3. 근로프로그램 (Work Programme) 230 4. 소결 241
제3절핀란드의사례 245 1. 들어가는말 245 2. 핀란드의실업자사회안전망과전달체계개요 247 3. 핀란드의 LAFOS 사례 249 제4절외국의시사점 256 제8장요약및결론 ( 이규용 ) 260 제1절연구결과의요약 260 제2절취업취약계층노동시장정책효율화방안 263 1. 기본방향 263 2. 전달체계의효율화 264 3. 지역단위의취약계층정책모색 271 참고문헌 272
표목차 < 표 2-1> 적극적노동시장정책의네가지유형 9 < 표 2-2> 고용서비스거버넌스의네가지유형과특성 13 < 표 3-1> 취업취약계층대상일자리사업현황 33 < 표 3-2> 직접일자리사업유형과특징 38 < 표 3-3> 사업유형별참여현황 40 < 표 3-4> 성 연령별참여현황 42 < 표 3-5> 취약계층유형별참여현황 42 < 표 3-6> 직접일자리사업유형별참여현황 42 < 표 3-7> 직접일자리연령별 사업유형별참여현황 43 < 표 3-8> 반복참여율 44 < 표 3-9> 2010년참여자분포 47 < 표 3-10> 일반사업참여자의노동시장이행 48 < 표 3-11> 취업성공패키지참여자의노동시장이행 49 < 표 3-12> 사업유형별이행특성 51 < 표 3-13> 사업별취업률 (6개월이내 ) 55 < 표 3-14> 사업별취업률 (1년이내 ) 57 < 표 3-15> 연령별취업률 58 < 표 3-16> 일자리유지율 60 < 표 3-17> 연령별일자리유지율 62 < 표 4-1> 분석자료의기초통계 66 < 표 4-2> 민간일자리이행모형 (Logit : 종속변수 - 6개월이내취업 ) 68 < 표 4-3> 민간일자리이행모형 (Logit : 종속변수 - 6개월이내취업 ) : marginal effect 69
< 표 4-4> 민간일자리이행모형 (Logit : 종속변수 - 12개월이내취업 ) 70 < 표 4-5> 민간일자리이행모형 (Logit : 종속변수 - 12개월이내취업 ) : marginal effect 71 < 표 4-6> 민간일자리이행모형 (Logit : 종속변수 - 6개월이내취업 ) 73 < 표 4-7> 민간일자리이행모형 (Logit : 종속변수 - 6개월이내취업 ) : marginal effect 74 < 표 4-8> 민간일자리이행모형 (Logit : 종속변수 - 12개월이내취업 ) 75 < 표 4-9> 민간일자리이행모형 (Logit : 종속변수 - 12개월이내취업 ) : marginal effect 76 < 표 4-10> 민간일자리이행기간모형 (Cox Reg. : 종속변수 - 민간일자리이행기간 ) 81 < 표 4-11> 민간일자리이행기간모형 (Cox Reg. : 종속변수 - 민간일자리이행기간 ) 83 < 표 4-12> 민간일자리지속기간모형 (Reg. : 종속변수 - 민간일자리지속기간 ) 86 < 표 4-13> 민간일자리지속기간모형 (Reg. : 종속변수 - 민간일자리지속기간 ) 87 < 표 4-14> 6개월이내취업확률비교 92 < 표 4-15> 12개월이내취업확률비교 93 < 표 4-16> 6개월이내취업확률비교 94 < 표 4-17> 12개월이내취업확률비교 94 < 표 4-18> 6개월이내취업확률비교 95 < 표 4-19> 12개월이내취업확률비교 95 < 표 5-1> 정책대상별직접일자리사업분류 : 22개사업 102 < 표 6-1> 취업성공패키지사업참여자격 148 < 표 6-2> 취업성공패키지사업참여자취업률 153
< 표 6-3> 기초생활수급자대상취업성공패키지사업의실적 153 < 표 7-1> 전체실업자수, 특정집단실업자수의변화 180 < 표 7-2> 실제적인실업자수의변화 181 < 표 7-3> 실업자수, 적극적노동시장정책사업참가자수 (2013년 7월기준 ) 181 < 표 7-4> 만 25세미만청소년대상의적극적노동시장정책사업 189 < 표 7-5> 중요한공공추진근로사업총참가자수의변화 200 < 표 7-6> 작센-안할트주시민근로사업모델지역의실업률변화 209 < 표 7-7> 만 25세미만청소년집단이참가한노동시장정책사업 211 < 표 7-8> 만 50세이상의고령자실업집단이참가한노동시장정책사업 211 < 표 7-9> 1년이상의장기실업자집단이참가한노동시장정책사업 212 < 표 7-10> 중증장애인집단이참가한노동시장정책사업 213 < 표 7-11> 중요한노동시장정책사업 ( 사회법전제2 권, 실업급여 II 수급자에든비용 ) 214 < 표 7-12> 노동시장도구와효과 219 < 표 7-13> 근로프로그램에강행적으로참여하는구직수당수급자들 236 < 표 7-14> 근로프로그램에강행적으로참여하는고용지원수당수급자들 236 < 표 7-15> 근로프로그램의자발적참여자들 237 < 표 7-16> 영국의취약계층노동시장프로그램들의변천과정 243 < 표 7-17> 고용경제개발사무소와 LAFOS 비교 248 < 표 7-18> LAFOS 협력기관과서비스의범위 251 < 표 7-19> 헬싱키시 Durri 고용서비스센터의인적구성 251 < 표 7-20> 2010년 LAFOS 서비스위탁현황 253 < 표 7-21> LAFOS 서비스과정 253 < 표 7-22> LAFOS 서비스과정종료후의고객상황 255
그림목차 [ 그림 4-1] 성별에따른구직기간 (Kaplan-Meier Curve) 78 [ 그림 4-2] 참여유형에따른구직기간 (Kaplan-Meier Curve) 79 [ 그림 4-3] 성별에따른구직기간 (Kaplan-Meier Curve) 84 [ 그림 4-4] 참여유형에따른구직기간 (Kaplan-Meier Curve) 85 [ 그림 4-5] 6개월이내취업확률분포 92 [ 그림 4-6] 12개월이내취업확률분포 93 [ 그림 6-1] 경력단절여성지원사업전달체계 174
요약 ⅰ 요약 연구의목적 본연구는취업취약계층을대상으로추진되어온적극적노동시장정책의성과제고를위한정책방안을모색하는데초점을맞추고연구를수행하였다. 이에대한논의가매우활발히진행되어온만큼본연구에서는기존의논의에서중요한이슈로제기되어온고용서비스전달체계의혁신이라는논의에초점을맞추고이에대한실증분석과현실의문제점이무엇인지에대한사례연구를통해정책의방향성에대한논거를제시하는데주된목적을두고있다. 보다구체적으로언급하면, 취약계층에대한적극적노동시장정책은크게직접일자리, 훈련, 고용서비스, 고용장려금, 장애인통합등으로구분되며, 최근들어이러한정책을통합하는노력이이루어지고있다. 이러한통합은정책프로그램및정책추진체계간전달체계의효율화가중심이되고있다. 이에따라본연구는취업취약계층을대상으로추진되고있는직접일자리사업, 훈련, 노동시장서비스라는세가지정책수단의연계방향성을어떻게가져가야할것인지에대한논거를제공하고자하였다. 다만본연구에서훈련의경우직접적으로훈련참여자를분석하지는않았으며, 취업성공패키지의연계프로그램내에서훈련의매개역할을중심으로분석하였다. 주요분석결과 연구의주요결과를요약하면다음과같다. 첫째, 취업취약계층의 참여실태에서나타나는특징중의하나가동일사업에서의반복참여
ⅱ 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 가주로이루어지고있다는점이다. 반복참여문제는반복참여가허용되는사회서비스유형도있지만일반적으로는반복참여를제한하고있다. 그럼에도불구하고소득지원및공공재일자리사업에속하는세개의사업은반복참여율이상대적으로높다. 노인일자리사업의경우반복참여율이 50% 수준이다. 이러한반복참여는민간일자리에서의수요가없거나취업지원서비스의부재등에기인한다. 이에대한적극적인대처가필요하다. 둘째, 노동시장이행실태를분석한결과를보면취업으로의이행확률과해당정보없음으로의이행이비슷한비율로가장높은비중을차지하고있다. 해당정보없음은일자리사업에서제외되었거나고용보험 DB에서포착되지않는것을의미한다. 일반사업참여자는취업성공패키지사업참여자의해당정보없음이 40~50% 로나타나취업의질적제고나노동시장이행을위한취업지원서비스를보다강화할필요가있음을시사한다. 한편인적특성이달라두사업간비교가어렵기는하지만일반사업참여자에대해사업종료후취업알선서비스를즉각적으로시행하는것이유효하며, 필요한경우취업성공패키지와같은사업프로그램에참여하도록하는것이필요함을알수있다. 셋째, 정부의취약계층일자리사업참여이후민간일자리로의이행성과를분석한결과에따르면취업성공패키지참여자는여러참여유형가운데가장높은취업성과를보이고있다. 참여경로별노동시장이행성과를보면직접일자리사업에만참여한경우에비해직접일자리사업이후훈련을받은경우취업확률이높은것으로나타났다. 훈련대신에취업성공패키지과정을거쳤을경우취업확률은더높아지는것으로확인되었다. 직접일자리사업을경험한사람이취업성공패키지와훈련을모두연계할경우에는 6개월이내취업확률이직접일자리만을경험한사람에비해 13.6% 높은것으로나타났다. 취약계층유형을통제하였을경우에는직접일자리에참여한후훈련을받는경우는유의하지
요약 ⅲ 않았지만, 취업성공패키지에참여한경우엔직접일자리에만참여한경우에비해 6개월이내에취업할확률이 7.1%, 취업성공패키지와훈련을연계하였을경우엔 9.7% 높은것으로나타났다. 민간노동시장이행기간을분석한결과를보면직접일자리만참여한경우에비해다른과정에연계한모든경우에서구직기간이짧게나타나고있으며, 직접일자리와취업성공패키지 ( 훈련제외 ) 를연계한경우또는직접일자리와훈련을연계한경우가그다음으로나타났고, 직접일자리에참여한후취업성공패키지과정과훈련과정을연계한경우과정종료이후취업에도달하는기간이가장짧은것으로나타나고있다. 민간일자리지속기간을분석한결과취업성공패키지의경우소득지원및공공재형에비해근속기간이유의하게긴것으로나타나고있다. 다음으로참여경로별근속기간을분석한결과를보면직접일자리사업에비해취업성공패키지를통하는것이근속기간이길고, 취업성공패키지와훈련까지연계한경우가취업을했을때에근속기간이긴것으로나타났다. 넷째, 앞의분석결과들은내생성문제가지적될수있다. 따라서이문제를해결하기위해성향점수를이용하여분석하였으며그결과는앞의분석결과와크게다르지않다. 이러한분석결과가함의하는바는다음과같다. 즉직접일자리사업참여보다는훈련이나취업성공패키지사업참여자의민간노동시장이행성과가높고, 직접일자리사업참여자가사업참여종료이후훈련이나취업성공패키지를거쳤을때민간노동시장으로의이행성과가더높다. 이는정부가지속적으로직접일자리사업참여종료자를직접일자리예산을투입하여참여하도록하기보다는민간노동시장으로의이행촉진을위한서비스를제공하는것이보다바람직함을시사한다. 그런데이러한연구결과가직접일자리사업참여대신취업성공패키지나훈련에우선적으로참여하도록함을주장하는것은아니다. 직접일자리사업참여자와, 훈련이나취업성공패키지사업에참여하는사람들의특성은
ⅳ 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 매우다양하고, 직접일자리사업의경우사회적수요에의한서비스제공이라는목적도있기때문에사업의선후의참여문제로확장하는데는좀더추가적인논의가필요하다. 이러한분석결과와더불어본연구에서는취업취약계층일자리사업에대한현장사례연구를통해운영과정에서의실태를분석하여문제점을도출하고제도개선방안을모색하였으며, 해외사례연구를통해시사점을도출하였다. 정책과제 1. 기본방향 첫째, 프로그램연계를통한취업취약계층일자리지원의효율화이다. 취업취약계층별로다양한사업연계가필요하지만기본적으로사업참여종료후취업지원을위한훈련이나취업알선및심층상담과같은취업지원서비스가연계될수있도록할필요가있다. 이는사회서비스의경우에도마찬가지이다. 사회적경제의활성화에따른민간사회서비스시장의촉진정책이진행되고있지만, 이들에대한지속적인취업지원연계서비스의제공은노동시장의적극적인참여를통해이분야의수급문제를해결할수있다는긍정적인측면이있다. 둘째, 노동시장사각지대에대한배려가필요하다. 직접일자리사업참여자의일부는민간노동시장으로의이행이어려운, 다시말하면민간부문에서의수요가없거나수요가있더라도지속적인일을하기가쉽지않을수있다. 또한민간부문으로이행하더라도다시직접일자리사업과같은정부의일자리사업에의존할가능성이크다. 이문제는또한편으로는정책의사각지대이다. 결혼이민자나일가정양립이필요한경력단절여성, 장애인, 고령자등은인적특성에따라복지서비스의결합이필요할수있다. 또한현행에서는사업의중
요약 ⅴ 복참여가불가능하지만, 파트타임일자리에종사하는이들의경우추가소득이필요한경우정부의직접일자리사업이적절한대안이될수있다. 셋째, 취업취약계층의특성을고려할때이들의대부분은지역단위의노동시장권역에서노동시장참여를하고있다. 이런점에서중앙정부의정책과지역단위의정책의결합을어떻게할것인지에대한논의가필요하다. 취업취약계층에대한일자리수요와공급이대부분일정한지역내에서이루어지고있기때문에지역내에서의일자리정보, 일자리유인을위한사업주지원고용보조금이나근로자지원인센티브, 지역노동수요에적합한맞춤형훈련및이러한정책을수립하고추진할수있는지역고용전략의필요성이높다. 2. 전달체계의효율화 첫째, 상위취업취약계층노동시장정책전체거버넌스구조의변화를생각할수있다. 이는주로취업취약계층지원사업의실행계획수립단계에서필요한범정부차원에서의중앙부처간, 중앙과지방간, 그리고상위광역지자체와기초지자체간의사업및예산상의협의와조정메커니즘의복구내지는활성화를말한다. 보다구체적으로언급하면, 현재범국가적 동시다발적으로이루어지고있는취업취약계층지원사업들의총괄조정기구를어디에두고, 그에대한조정권한을얼마나실제적으로확보해줄것인가의문제이다. 이에대해서그총괄조정기구를기존의총리실로할지, 아니면대통력직속의특별위원회로할것인지에대한범정부차원의결단이있어야할것이다. 그러나이러한정부조직설계차원의고려보다더우선시되어야할것은, 취업취약계층에대한고용지원사업이갖는중요성을인식하고범정부적차원에서그에대한대응책을모색하는것이다. 둘째, 취업취약계층노동시장정책이실행되는구체적인전달체계,
ⅵ 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 즉조직수준에서의개선이필요하다. 취업취약계층고용지원사업전달체계간협력을위해서는무엇보다도사업집행기관에대한감독관리기관의평가체계와지표에대대적인변화를가져와야한다. 즉지금까지의증빙서류중심의지도점검관행을취업취약계층의현실에맞게수정보완하여적실성을제고할필요가있다. 나아가, 대부분의취업취약계층고용지원사업들이매연도취업실적위주로획일적으로평가되는관행도수정되어, 사업의성격이나사업대상자의성격에비추어 2~3 년을주기로하거나, 평가지표에있어서도일부분질적 정성적요소를과감히포함할필요가있다. 대표적인사례로서패키지형취업지원사업들이상담-( 교육및훈련 )-알선- 사후관리의생애주기적서비스제공을표방하고있으나, 실제로는취업성과건수라는정량적지표의비중이워낙크기때문에상담이나교육을통한취업의욕고취및기초적직업적성함양에충분한노력을기울이지못하고있는부분을보완하여야한다. 셋째, 장 단기적으로시계를구분하여취업취약계층노동시장정책전달체계의개혁을진행하여야한다. 즉취업취약계층노동시장정책전달체계내관련주체들간이해관계의경쟁성과역학관계를고려하여보다입체적인연계 협력구조를구축하여야한다는것이다. 다시말해, 현재상당히견고한형태로분립되어있는중앙부처별수직적취업취약계층고용지원사업전달체계를일정부분그대로인정하면서도, 취업취약계층의실질적고용상태제고를위해부처별, 사업별로시간적 논리적개입의농도와순서를달리하는방식이필요하다. 3. 사업유형별정책효율화방안 취약계층일자리사업전달체계서비스의논의의핵심은이논의의 대상이되는일자리사업의범위를어떻게설정할것인가가핵심이 라고볼수있다. 유형별특징을파악하고이에적합한전달체계의
요약 ⅶ 방향성을모색할필요가있다. 먼저, 돌봄노동영역이다. 여기에는서비스수혜대상과제공되는서비스의영역을고려하여사업예산이나일자리지원대상을설계하여야할것이다. 가사간병돌봄, 장애인지원, 방과후서비스등서비스영역의세분화와이러한영역의수혜대상자의분포, 그리고정부지원의범위등을파악하는것이중요하다. 또한민간시장과의연계라는점에서정부의사업범위를세부분야별로설정하고이를토대로예산규모및일자리참여자의자격요건및참여자의규모, 그리고참여자에대한교육훈련과의연계등융합적정책설계가필요하다. 다만사업수행방식이바우처로진행되는지아닌지에따라사업내용이달라지기때문에이에대한고려가필요하다. 이사업참여자의경우해당산업에서지속적으로노동시장활동을유도하는것이바람직하며, 사업탈락자를중심으로민간시장이행촉진을위한취업지원서비스를수행하도록한다. 둘째, 경력형성형일자리다. 여기에는참여자의경력형성을지원하기위한정책으로취업을지원하거나혹은일자리를경험하도록사업을설계하되, 단순한경험이아닌취업능력제고나일자리경험이후의노동시장진입으로의연계방안이함께사업설계에반영될필요가있다. 정부나공공기관의필요한업무를충당하기위해임시직인력을채용하는것이라면일자리정책에포함될이유가없다. 경력형성을통해일자리참여가이후의직업생애에기여할수있도록보다세심한접근이필요하다. 이사업참여자의경우취업성공패키지나훈련사업참여와공동으로추진하는방안을검토할필요가있다. 즉 1차적으로취업지원서비스를제공한후이사업을통해일자리를찾지못할경우경력형성형일자리제공을통해소득안정과노동시장활동을지속하도록할필요가있다. 셋째, 공공서비스제공이다. 돌봄노동일자리가구체적인서비스수혜대상자를목표로하고있다면, 이사업은참여자의소득지원과사회나일반국민들을대상으로한공공재제공을동시에추구하고
ⅷ 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 있다고볼수있다. 경기변동에따라탄력적인접근이가능하도록사업을설계할필요가있으며, 다른사업들에비해지자체와의협력을통해다양한사업들이발굴될수있도록해야한다. 일자리제공의목적이소득지원의성격이강하다면, 대상자선정에소득취약계층을적극적으로반영할필요가있다. 이참여자의경우반복참여나민간시장으로의이행이어려운계층이될수있다. 따라서이들의노동시장참여문제를어떻게할것인지가핵심이라고볼수있다. 현행과같이반복참여금지를지속할경우고용보험 DB에도포착되지않고정부의일자리사업에도포착되지았아비경활이나실업혹은저고용상태에머물가능성이큰집단이여기에속한다고볼수있다. 따라서이사업참여자의사업참여이후의관리가매우중요하다. 사업참여후취업알선이어려우면다시직접일자리사업에참여하도록하거나혹은직접일자리사업과민간일자리사업을오가도록프로그램을설계할필요가있다. 4. 직접일자리사업과취업지원서비스의연계 본연구의결과가함의하는바는직접일자리사업참여자의정책사각지대의문제를해소할필요성이있다는점을강조하는것이다. 즉직접일자리사업선정과정에서탈락하였거나직접일자리사업참여종료후이들에대한취업지원서비스의연계방안의모색이보다적극적으로이루어져야할필요성이있음을강조한다. 특히취업지원서비스의경우지방자치단체의취업알선이나고용노동부의고용센터혹은심층상담이이루어지는취업성공패키지사업과의연계등어떤형식으로든전달체계간유기적연계가이루어져야함을다시한번확인하였다고볼수있다. 이런점에서한가지실현가능한방법은정부의평가를자체사업의성과가아닌연계서비스에초점을두고평가하는방안이다. 이를통해사업예산의조정및부처혹은사업의성과평가를수행함으로
요약 ⅸ 써결과적으로는정책대상별맞춤형서비스의제공이가능할수있을것이다. 또한가지는취약계층의특성상민간일자리로의이행이가능하지만개인적인특성으로인해이행이어려울경우복지서비스와결합하여운영할필요가있다. 그동안각부처가수행하여온취약계층일자리대책은엄밀하게보면일자리지원과해당대상에대한복지서비스가결합되어있는형태이다. 따라서일률적으로이러한서비스가중복되어있다고보는것은바람직하지않다. 오히려각부처에서수행하는서비스기능 ( 자활, 새일센터, 다문화센터, 장애인지원서비스, 돌봄서비스등 ) 과일자리지원을어떻게연계할것인가로논의가재정립될필요가있다. 이런점에서인적특성에기초한고용서비스의효율화논의에서취업성공패키지와같은범용성있는사업내에서는장애인이나결혼이민자와같이일자리지원외에복지지원이필요한계층에대한결합서비스를제공하기가쉽지않고이해도도부족한탓에취업지원서비스가효율적으로작동되기가쉽지않다. 따라서이경우에는기능적연계가무엇보다도중요하다. 즉일반적인의미에서의복지서비스와취업지원서비스의기능적연계를정립하고예산이나평가도이에맞추어융합형으로전달체계를가져가도록함으로써부처간갈등의소지가없도록할필요가있다. 5. 지역단위일자리전달체계효율화 현행일자리사업전달체계는대체로중앙정부주도로추진되는경향이강한것으로평가되나, 대내외적환경변화나사업실효성을고려하여지역차원의일자리사업전달체계의효율화방안을추진하여왔다. 중앙부처지침을완화하여사업의기획및추진과정에서지역의재량권을확대하면서동시에성과관리와평가를통해책임성을부과하는정책개선이필요하다.
ⅹ 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 지자체가위탁받아수행하는직접일자리사업의대부분은중앙정부의세부적인지침에따라추진되어지자체의자율권이제한적이기때문에지자체는사업방향 전략수립이나사업기획보다는실행자체에중점을둘수밖에없는구조이다. 따라서사업종료이후중앙부처와의피드백, 지침수정등을통해지역특성을고려하는개선이일부이루어지지만지역실정에맞는충분한사업개선이어렵다. 지자체단위의기능적통합체계를구축하여취약계층을중심으로취업상담 알선, 훈련, 취업, 사후관리등서비스를함께제공하는원스톱서비스지원체계를구축하며, 여기에는중앙부처및지자체일자리사업담당자가모두참여하도록한다. 단기에기구를통합하는것은현실적으로쉽지않고, 일자리사업과복지서비스의연계및통합방안도고려해야하는만큼이는중장기과제로하고, 단기적으로는기능적통합체계를구축하여운영하는방안을검토하도록한다. 지역단위의통합기능은중앙단위의거버넌스주관기관과지자체가협의하여구성한다.
제 1 장서론 1 제 1 장 서론 제 1 절연구의필요성 한국의노동시장이안고있는문제점중하나로고용률정체라는양적측면과노동시장의이중구조라는질적측면을지적할수있다. 전자의경우광범위한유휴인력이존재하고있음에도불구하고인력부족률또한높아인력수급의미스매치가확대되고있는현실을반영하고있다. 후자의문제는노동시장의저고용 근로빈곤과노동시장의이중구조의심화로나타나고있다. 이양자에걸쳐있는계층이취업취약계층이라고볼수있는데, 이들의고용성과제고를위해정부는그동안적극적노동시장프로그램의일환으로교육훈련, 직접일자리창출, 노동시장서비스선진화등을중심으로다양한프로그램을실시하여왔으며지속적으로제도개선을모색중에있다. 주된논의의방향은직접일자리사업에대한의존도 1) 를줄이고훈련을통해직업능력을향상시키며, 노동시장서비스의효율화를통해취업지원을촉진시키는것이다. 최근의정책방향은취업취약계층대상별맞춤형취업지원정책으로모 1) 2011 년기준으로 GDP 대비직접일자리지출비중은한국이 0.19% 로 OECD 평균의 0.05% 보다높으며, 전체노동시장정책지출을 100 으로하였을때한국의직접일자리비중은실업급여다음으로많은 29.7% 인데비해 OECD 평균은 4.1% 에불과하다. OECD(2011), OECD Employment Outlook 2011, Paris : OECD.
2 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 아지고있다. 맞춤형이갖는궁극적인함의는대상자의노동시장이행에따른적합한프로그램을제공함으로써직업능력개발을통한인적자본축적기회확대, 적절한일자리제공을통한지속적인소득안정, 일- 복지연계 일-가정양립등대상자의특성별패키지형프로그램제공, 그리고이러한정책이가능하도록정책의거버넌스를구축하고전달체계를효율화하는것이라고볼수있다. 대체로취업성공패키지와같은다양한패키지형으로맞춤형서비스를제공하는것은성공적인것으로보이나, 노동시장이행단계에따른프로그램간연계는원활하지못한것으로보인다. 여기에는정책이나프로그램을추진하는정책주체나사업추진기관간의거버넌스및전달체계의비효율성이내재되어있는점이가장큰이유중의하나이다. 취업취약계층이지속적인일자리를통해소득을안정화하고인적자원투자를통해보다양질의일자리를찾을수있도록하는것은노동시장정책의당면목표이며, 이는사회통합의토대가된다고할수있다. 취약계층에대한이러한정책방향은선진국의노동시장정책프로그램의개혁에서도공통적으로나타나고있는특징이다 (Bonoli, 2010). 1990년대중반이후서구복지국가들은실업 복지급여수급자의노동시장재진입을유인하고촉진시키려는정책으로적극적노동시장정책의방향을전환하였다. 1980년대에광범위하게시행되었던일자리정책과조기퇴직을권장하는전략이실패하면서, 1990년대에들어서구의복지국가들은시기와정도의차이는있지만실업 복지급여수급자가노동시장에재진입하여일자리를구하도록요구하고지원하는활성화정책으로방향을선회하였다. 이시기에수급자에게수급요건을보다강화하거나수급조건으로훈련혹은근로경험프로그램에의의무적참여를부과하고, 근로능력이있는복지급여수급자의취업역량을강화하여노동시장통합을도모하는정책이본격적으로추진되었다. 활성화정책은유인강화와고용지원프로그램의다양한결합에의해시행되었고, 활성화전략의추진으로인해기존의소극적정책과적극적정책간의경계는모호해지고소극적정책과적극적정책의두영역이통합되는추세를보여주고있다. 최근주요선진국의활성화개혁을살펴보면, 활성화정책의대상과수
제 1 장서론 3 단이보다확장되고다양화되는추이를보이고있다 ( 김동헌, 2009). 초기의활성화정책이실업급여혹은사회부조수급자의활성화에중점을두었다면, 2000년대중반부터는활성화정책의목표와대상이상병 장애급여수급자등비경제활동인구까지확장되어이들의노동시장재통합이복지개혁의현안으로대두되고있다. 기존의활성화정책의주된대상인실업급여수급자들과는달리, 이들취업취약계층은복합적인장애요인들을가진자들이기에노동시장진입에큰어려움을겪고있어보다특별한지원을필요로한다. 복합적인장애요인들을가진취업취약계층에게는단순히취업알선이나직업훈련만으로는노동시장통합이라는소기의정책목표를달성하기어렵다 ( 유길상외, 2011; 유길상외, 2012). 따라서적극적노동시장정책프로그램도개인의욕구와선호에대응하는개별적맞춤형서비스가제공되어야하며, 노동시장진입에걸림돌이되는문제점들을우선적으로해결해주기위해각종사회서비스가결합되어제공되어야한다. 이런맥락에서취업취약계층대상의적극적노동시장정책프로그램이효과적으로작동하기위해서는개인별맞춤형서비스의설계와제공에있어지역차원에서의의사결정권한이확대되고고용 복지서비스제공에있어지역의다양한이해관계자들의참여가필요하다. 최근일부선진국에서는적극적노동시장정책프로그램을개별적맞춤형으로설계하고, 민관파트너십이라는네트워크형거버넌스를통해프로그램을실행하는선진화된방식의적극적노동시장정책프로그램을시행하고있다. 취업취약계층에대한노동시장정책지원은고용률제고라는노동시장성과목표뿐만아니라이들의사회통합이라는점에서매우중요한의미를갖고있다. 그동안취업취약계층의노동시장이슈에대한연구는광범위하게수행되어왔다. 정책프로그램에대한평가, 대상별노동시장정책방향에대한논의, 고용- 복지연계에대한논의, 취약계층에대한노동시장정책사각지대해소논의, 근로빈곤논의, 활성화대책이슈등다양한정책이슈를중심으로활발히논의가전개되어왔다. 이러한정책논의의귀결은정부가 2013년에발표한고용률 70% 로드맵에서제시하고있듯이근로빈곤층 비경활인구의일을통한자립지원으로서노동시장참여촉
4 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 진을위한고용-복지연계, 적극적노동시장프로그램강화와각대상 ( 여성, 청년, 고령자, 장애인 ) 에대한맞춤형취업지원서비스의제공으로요약할수있다. 결과적으로여기에서강조하고있는것은취약계층에대한근로유인을어떻게제공하며이들의노동시장정착을어떻게지원할것인가에초점이모아지고있다고볼수있다. 본연구는이러한논의의연장선에서그동안취업취약계층을대상으로추진되어온적극적노동시장정책의성과제고를위한정책방안을모색하는데초점을맞추고연구를수행하였다. 이에대한논의가매우활발히진행되어온만큼, 본연구에서는기존의논의에서중요한이슈로제기되어온고용서비스전달체계의혁신이라는논의에초점을맞추고이에대한실증분석과현실의문제점이무엇인지에대한사례연구를통해정책의방향성에대한논거를제시하는데주된목적을두고있다. 보다구체적으로언급하면, 취약계층에대한적극적노동시장정책은크게직접일자리, 훈련, 고용서비스, 고용장려금, 장애인통합등으로구분되며최근들어이러한정책을통합하는노력이이루어지고있다. 이러한통합은정책프로그램및정책추진체계간전달체계의효율화가중심이되고있다. 이에따라본연구는취업취약계층을대상으로추진되고있는직접일자리사업, 훈련, 노동시장서비스라는세가지정책수단의연계방향성을어떻게가져가야할것인지에대한논거를제공하는데목적이있다. 제 2 절연구내용및보고서의구성 본연구의주제와관련한기존의연구들은주로취업취약계층대상별노동시장분석및정책평가에초점을맞추고수행되어왔다. 정책평가또한주로관련분야의개별사업의성과평가가중심이어서각사업간연계및이를통한사업의효율화라는관점에서의분석은제대로이루어지지못하였다. 개별사업의효율성이나정책효과성에대한연구는매우많이이루어져왔으며, 특히패키지정책의대표유형인취업성공패키지
제 1 장서론 5 에대한심층평가 ( 전병유외, 2013) 결과에나타난정책시사점이크다. 또한직접일자리정책에대한연구 ( 이규용, 2012) 도시사점이크지만, 직접일자리참여자특성및사업평가에초점을맞추고있어서직접일자리사업참여자를중심으로이들의노동시장이행에대한문제를심층적으로다루지는않고있다. 한편최근의고용-복지서비스연계논의의핵심에서다루고있는주제는전달체계의효율화로복지서비스수혜자에게노동시장정책을접목하여탈수급을도모함을목적으로하고있는데, 이이슈의핵심은정책의연계를어떻게할것인가에초점이맞추어져있다. 사실본연구도고용- 복지서비스연계논의의연장선에있다고볼수있는데, 논의의담론보다는본연구는일자리서비스의효과성제고를위한연계방안의모색을위한기초분석및사례연구에초점을맞추고있기때문에이러한논의에대한정책시사점을제공한다는점에서의의가있다. 취업취약계층의노동시장정책이매우많지만정책수단이라는점에서보면주로직접일자리, 훈련, 고용서비스등이주를이루고있다. 따라서본연구에서는이세영역의정책수단을기초로하여여기에포함되는대표적인취업취약계층정책프로그램을노동시장정책대상과결합하여분석을수행하고자한다. 그동안직접일자리정책의문제로많이지적되어온내용은주로공공일자리에대한높은의존도, 일자리제공의일회성에따른정책체감성의저하, 민간일자리로의이행의제약등이다. 그러나이문제는직접일자리정책자체적으로해결하는데는한계가있다. 몇차례에걸친사업의효율화방안에서제시된취약계층비율확대, 모집및선발과정의개선, 반복참여의제한등 ( 고용노동부, 2010, 2011, 2012년재정지원일자리사업효율화 ) 과같은직접일자리사업자체적인프로그램의혁신만으로는정책의효과성을달성하는데한계가있다. 취업지원서비스의경우대표적인통합서비스인취업성공패키지의성공적인사례에도불구하고참여자가대부분중복되고있는직접일자리사업과의연계성이낮아, 고용서비스와직접일자리의연계의필요성에대한논의는활발히이루어지고있지만연계에따른실증적인분석은제대로이루어지지못하였다.
6 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 본연구는이러한문제인식에기초하여크게다음의세가지정책목표를두고연구를수행하였다. 첫째, 정책프로그램간연계가노동시장성과를제고하는지를분석함으로써취약계층노동시장정책의효율화에대한논거를제시하고자한다. 구체적으로직접일자리사업참여자가훈련이나취업성공패키지와같은심층상담이제공되었을때민간노동시장으로의이행성과가보다촉진될수있는지를분석한다. 이러한분석이갖는함의는단순히직접일자리사업참여대신훈련이나노동시장서비스로곧바로연계하는것이바람직함을주장하는것이아니다. 직접일자리정책이나훈련, 또는노동시장서비스는자체목적이있으며훈련이나노동시장서비스의심층상담에는시간과비용이많이소요된다. 직접일자리사업은각부처의정책수요가있고복지서비스의성격을갖고있는프로그램들이많으며, 참여자의지역에서의접근성이높고, 사회안전망으로서의기능을갖고있다는장점이있다. 다만그동안문제점으로지적되어온공급자방식의사업참여로인해노동시장의이행에대한고려가제대로이루어지지못하고있는문제점이지적되어왔다. 따라서사업참여이후노동시장이행을어떻게할것인지에대한논의가필요한시점에서이들의사업참여이후의노동시장상태에대한분석은정책방향에대한논의에서중요한시사점을제공할수있을것으로보인다. 둘째, 분석대상사업이매우많아사례연구의제약이있지만노동시장이행촉진이나프로그램전달체계의효율성이라는관점에서본연구에서는취약계층프로그램중직접일자리사업과취업지원서비스 ( 취업성공패키지와여성취업지원서비스 ) 사업을대상으로현장방문을통한사례연구를수행, 정책전달체계의효율성에대한방향성을모색하였다. 셋째, 해외사례연구이다. 취약계층에대한노동시장정책의개혁사례는최근들어많은국가에서볼수있다. 본연구에서는독일과영국, 핀란드를대상으로사례연구를수행하였다. 독일과영국은대표적으로노동시장정책방향이대비되는국가로서두국가의사례는최근의취약계층프로그램의방향성에대한시사점을제공할수있을것으로보인다. 핀란드의경우실업자의사회안전망및전달체계의개선이라는점에서최근적극적인제도개선이이루어졌는데, 고용서비스와복지서비스의연계라는
제 1 장서론 7 점에서의의가있다. 본보고서의구성은다음과같다. 제2장에서는국내외취업취약계층에대한노동시장정책동향을살펴본다. 제3장에서는취업취약계층일자리사업참여현황및특징을분석하고, 제4장에서는취업취약계층의노동시장이행성과를분석한다. 제5장과제6장은현장사례연구를통해취업취약계층프로그램의실태및문제점을분석하고, 제7장은취업취약계층노동시장정책해외사례및시사점을정리하고, 제8장에서는결론을제시한다.
8 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 제 2 장 취업취약계층노동시장정책동향과특징 제 1 절적극적노동시장정책의논의동향 1. 적극적노동시장정책의유형화 적극적노동시장정책은사회정책중에서도특히엄밀하게개념을정의하기어려운분야이다. 적극적노동시장정책은국가간에, 그리고시대에따라다양한의미와내용을가지고전개되어왔고, 활성화정책 (Bonoli, 2010) 혹은고용서비스 (Goerne, 2012) 라는용어와혼용되어사용되기도한다. 하지만적극적노동시장정책혹은활성화정책을다룬문헌을검토해보면적극적노동시장정책은대체적으로두가지접근방식으로구분할수있다. 첫째는 친시장고용지향 의접근방식이다. 이는실업급여혹은복지급여수급자가민간부문이나공공부문에서제공하는일자리에신속하게취업하는것에우선적인가치를부여하는접근방법을의미한다. 둘째는 인적자본투자 에기반을두는접근방식이다. 기본적으로이접근방식은미취업자들에게조기에취업하기를요구하기보다는훈련과숙련향상프로그램을제공하여이들의취업역량을강화하는데에중점을두고있다. Bonoli(2010) 는이두가지접근방식을지향하는정도의결합방식에따라적극적노동시장정책을유인강화, 고용지원, 일자리, 숙련향
제 2 장취업취약계층노동시장정책동향과특징 9 < 표 2-1> 적극적노동시장정책의네가지유형 친시장고용지향 약함 강함 인적자본투자 없음약함강함 ( 소극적급여 ) 일자리 - 공공부문일자리창출제도 -단기훈련프로그램 ( 기본교육 ) 유인강화 - 세액공제, 재직급여 - 급여수급기간제한 - 급여삭감 - 급여조건부과 고용지원 - 알선서비스 - 고용보조금 - 상담 - 구직활동프로그램 숙련향상 - 일자리관련직업훈련 주 : 소극적급여와기본교육은일반적으로적극적노동시장정책에속하지않음. 자료 : Bonoli(2010). 상등의네가지유형으로구분하고있다. 첫째유형인유인강화는급여수급자의근로유인을강화시키려는목표를가지고있는정책수단을말한다. 유인강화는여러가지방식으로실행이될수있다. 우선실업급여와같은소극적급여의수급금액을삭감하거나수급기간을제한하는방식이다. 근로프로그램이나다른노동시장프로그램에참여하는조건으로급여가지급되기도한다. 또한제재를통해유인이강화되기도한다. 이러한유인강화정책수단은어느국가에나존재하지만특히영어권국가들에서강력하게사용되고있다. 둘째유형인고용지원은노동시장참여에의장애요인들을제거하는것을목표로하는정책수단을의미한다. 예를들어, 고용센터에서기본적으로제공하는알선서비스혹은구직활동프로그램은구직자와구인자간의연결을지원하는프로그램이다. 상담과고용보조금은노동시장에서장기간벗어나있었던수급자나, 고용주가고용을꺼리는인적특성을가진대상자의고용을제고하는데에특히유용하게활용될수있는수단이다. 육아의부담을가진수급자에게보육시설의부족은노동시장참여에장애요인으로작용한다. 이런장애요인을제거할수있는프로그램이나제도적지원을제공하는것도고용지원유형에포함된다. 이런유형의정책적개입은구직활동과같은소프트기술의개선과활용에도움을준다.
10 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 고용지원은앞에서언급한유인강화와함께 1990년대중 후반부터영어권국가들에서주로사용되어왔다. 물론이유형의적극적노동시장정책은북유럽이나유럽대륙국가들도활발하게사용하고있는정책이기도하다. 셋째유형인일자리정책은정규노동시장에의진입을촉진하기보다는실업자에게일자리를제공하여실업기간으로인한인적자본의마모를방지하려는목적에서시행되는정책을말한다. 공공부문이나비영리부문에서의일자리창출과근로경험프로그램이이유형의대표적인예이다. 일부프로그램에서는단기과정과같은훈련이포함되기도한다. 하지만이런훈련이정책대상자의직업능력을근본적으로변화시키려는의도에서제공되는것은아니다. 유럽대륙국가들은 1980년대와 1990년대초에이유형의적극적노동시장정책을활발하게사용하였다. 넷째유형은숙련향상으로미취업자에게직업훈련을제공하는것이다. 숙련향상정책은실업자나복지급여수급자의취업역량을강화하여안정적인일자리에취업할수있도록인적자본에대한투자를강조하는적극적노동시장정책이다. 적극적노동시장정책은 1950년대스웨덴에서노동시장정책에있어적극적인접근방식을채택하면서처음시작되었다 (Bonoli, 2010). 이후여러유럽국가들이스웨덴의모형을따라하면서적극적노동시장정책은다양한방식으로전개되었고, 각국의노동시장구조와경제상황이변화하면서적극적노동시장정책은많은변화를겪게된다. 1950년대이후적극적노동시장정책의발전단계는대체적으로세가지단계로구분해볼수있다. 첫째, 1950년대와 1960년대에는전후선진국들의경제가호황을누리면서노동시장에서노동력의부족이심각한문제로대두되었다. 따라서각국은적극적노동시장정책을시행하여쇠퇴하는산업에서성장을누리는산업으로숙련을갖춘노동력을재배치하고자노력하였다. 이시기에적극적노동시장정책의주요목표는인적자본의투자를통한숙련향상이었다. 둘째, 1970년대에두번에걸쳐오일쇼크를경험하면서선진국들의경제가침체됨에따라선진국들은사상유례가없는지속적인대량실업과
제 2 장취업취약계층노동시장정책동향과특징 11 장기실업에직면하게된다. 이런고용위기에직면하여많은국가들의경우적극적노동시장정책의주요기능이공공부문의일자리를제공하는것으로변모하게된다. 마지막으로 1990년대중반부터선진국들은실업자와복지급여수급자의노동시장재진입을유인하고촉진시키려는정책으로적극적노동시장정책의방향을전환하였다. 많은유럽국가에서 1980년대에광범위하게시행되었던공공부문의일자리정책과조기퇴직을권장하는전략은지속가능하지않은실패한정책으로판명되었다. 1990년대에들어서구의복지국가들은시기와정도의차이는있지만실업자와복지급여수급자가노동시장에재진입하여일자리를구하도록요구하고지원하는활성화정책으로적극적노동시장정책의방향을선회하였다. 이시기에수급자에게수급요건을보다강화하거나수급조건으로훈련혹은근로경험프로그램에의의무적참여를부과하고, 근로능력이있는수급자의취업역량을강화하여노동시장에의통합을추진하는정책이본격적으로추진되었다. 활성화정책은유인강화와고용지원프로그램의다양한결합에의해시행되었고, 활성화전략이본격적으로추진되면서기존의소극적정책과적극적정책간의경계는모호해지고소극적정책과적극적정책의두영역이통합되는추세를보여주고있다. 2. 적극적노동시장정책거버넌스와최근개혁동향 1990년대에는복지국가개혁에있어실업자를대상으로하는소득보장제도의변화와활성화프로그램의도입, 즉복지정책내용에대한개혁논의가주종을이루었다. 그런데 2000년대들어서는정책의전달과실행이라는제도적영역에대한개혁논의가활발하게이루어지고있다. 2) 특히유럽에서는고용서비스분야에서전달체계의개혁과새로운거버넌스의모색이중요한정책이슈로대두되고있다. 고용서비스개혁에관한최근문헌에서는전자의개혁을형식정책개혁 (formal policy reforms), 2) 이하의논의는김동헌 (2012), 유길상외 (2011), 유길상외 (2012), 정병석외 (2011), 정원호외 (2011) 등의연구에바탕을두고있다.
12 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 후자의개혁을운영정책개혁 (operational policy reforms) 으로구분하고있다 (Larsen and Van Berkel, 2009; Van Berkel, 2010; Van Berkel et al., 2011). 형식정책개혁은급여와고용 활성화서비스와관련된법률, 프로그램, 제도, 정책도구의내용을대상으로한다. 여기에는급여수급권, 권리와책임, 대상집단혹은서비스성격의변화를포함한다. 한편운영정책개혁은급여와서비스제공의실행과운영을위한거버넌스의개혁으로정의할수있다. 운영정책개혁에는서비스기관간의협력, 분권화, 준시장의도입과구매자-제공자분리, 새로운공공관리기법과도구, 신규기관의도입혹은기존기관의구조개편등이있다. 최근거버넌스개혁의동향을파악하기위해서는우선거버넌스체제에대한이론적인접근이필요하다. 거버넌스체제란거버넌스모형의이념형을의미한다. Considine(2001) 은고용서비스라는정책영역에서네가지의거버넌스이념형을제시하고있는데, 절차거버넌스, 기업거버넌스, 시장거버넌스, 네트워크거버넌스가그것이다. 그의연구는합리성의근원, 통제형태, 주요가치, 서비스전달의초점이라는네가지차원에서각거버넌스유형의특성을규정하고있다. 우선절차거버넌스의경우합리성의근원은법률이며, 통제형태는규칙이다. 주요가치는안정성이며, 서비스전달의초점은보편성이다. 이렇게절차거버넌스는전통적공공행정과유사한개념이다. 기업거버넌스의경우합리성의근원은관리, 통제형태는계획, 주요가치는목표지향, 그리고서비스전달의초점은대상집단이다. 한편시장거버넌스에있어합리성의근원은경쟁, 통제형태는계약, 주요가치는비용지향, 그리고서비스전달의초점은가격이다. 그런데최근호주, 영국, 네덜란드, 뉴질랜드 4개국의고용서비스일선기관의직원들을대상으로한조사에서, Considine and Lewis(2003) 는실제일선직원들은기업거버넌스와시장거버넌스유형을인식적으로구분하지않고오히려단일모형으로종합적으로인식하고있음을보여주었다. 즉시장적속성과기업적속성이혼합된시장- 기업거버넌스유형이 4개국에걸쳐가장강력하고지배적인거버넌스로나타났다 ( 김근세 이경호 김철, 2005). 마지막으로네트워크
제 2 장취업취약계층노동시장정책동향과특징 13 < 표 2-2> 고용서비스거버넌스의네가지유형과특성 거버넌스유형 합리성근원 통제형태 주요가치 서비스전달초점 절차 법률 규칙 안정성 보편성 기업 관리 계획 목표지향 대상집단 시장 경쟁 계약 비용지향 가격 네트워크 문화 공동생산 유연성 고객 자료 : Considine and Lewis(2003); 김근세 이경호 김철 (2005). 거버넌스의경우합리성의근원은문화, 통제형태는공동생산, 주요가치는유연성, 그리고서비스전달의초점은고객이다. 2000년대들어유럽에서고용서비스전달체계의개혁과새로운거버넌스의모색이주요한정책이슈로등장하게된배경에는활성화프로그램의제공, 소득보장제도와활성화정책간의유기적연계를추진하는데에기존의관료적거버넌스로는충분하지않다는문제인식이있다. 실제로 2000년대이후여러유럽국가들에서고용서비스전달체계의혁신이이루어지면서기존의지배적인절차거버넌스모형은점차쇠퇴하고있는추세를보여주고있다. 이미많은국가에서새로운공공관리에입각한시장-기업유형의거버넌스를도입하였고, 일부국가들은더나아가네트워크유형의거버넌스를시도하고있다. 하지만아직전통적인절차거버넌스를대체하는새로운지배적인거버넌스가등장한것은아니며, 모든거버넌스체제의요소들이공존하고있는것이현실이다. 최근선진국의고용서비스전달체계의개혁동향을살펴보면몇가지특징들을파악할수있다. 첫째, 서비스전달의분권화혹은지방화과정이다. 분권화는기존의중앙정부중심의수직적인전달체계하에서는지역노동시장의여건과상황에효과적으로대처하기어렵기에, 다양한지역문제에보다효과적으로대처하기위한정책적대응에서비롯되었다. 고용서비스전달체계의개혁에있어분권화과정은거스를수없는추세일것이다. 하지만분권화의범위와정도는국가간에상당한차이를보여주고있고, 일부국가에서는분권화와함께중앙화가강화되는현상이관찰되기도한다. 즉중앙정부에서지방정부로의권한이이양되면서,
14 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 이와동시에중앙정부의지방정부혹은지역고용서비스전달기관에대한통제와감독이강화되는경향을보이고있다. 가장대표적인사례로는덴마크를들수있다. 덴마크에서는 OECD 국가들가운데유일하게 2009 년 8월부터고용서비스전달체계가지자체로완전히이관되었다. 그러나고용서비스의분권화가추진되면서이와함께중앙정부의지자체고용센터에대한감독과성과관리도강화되었다. 따라서고용서비스운영상의책임은지자체로넘어가고용서비스전달체계의분권화가이루어졌지만, 고용서비스정책의전략적계획, 재원조달, 감독기능은중앙화가이루어진것이다. 덴마크의고용서비스체제는 중앙화된분권화 라는새로운양태를보여주고있다. 분권화과정에서는지역 지방정부의전문성과역량구축이중요한이슈이다. Mosley(2011) 는분권화과정에는지역 지방정부차원에서지역행위자들을조정할수있고, 지역의요구를분석하고, 적절한전략을개발하고, 프로그램을실행하며, 성과를감독 통제 평가하고, 상위기관에서요구하는책무성기준에따를수있는역량이요구된다고주장한다. 분권화과정에서지역정부의전문성과역량이얼마나중요한가는이탈리아의사례가상징적으로보여준다. 이탈리아의경우고용서비스전달체계의분권화가이루어져현재주정부차원에서고용서비스가제공되고있기는하지만, 지역별로큰편차를보이고있고양질의고용서비스제공은물론고용서비스의전국적인표준화가이루어지지못하고있는실정이다. 고용서비스전달체계의분권화가이루어지기위해서는지역 지방정부의전문성과역량구축이전제되어야하며, 고용서비스수요자가전국어디에서나양질의표준화된서비스를받을수있는체제가구축되어야할것이다. 둘째, 서비스전달기관간의협력과서비스통합의경향이다. 선진국에서는공공기관들이협력하여원스톱종합고용서비스체계를구축하기위해노력하고있다. 본보고서의제7장에서살펴볼독일, 영국, 핀란드의사례는복지급여, 고용서비스, 복지서비스등을통합적으로제공하는전달체계를구축한사례이다. 공공기관간의통합혹은협력에비해, 지역파트너십은서비스제공에
제 2 장취업취약계층노동시장정책동향과특징 15 있어공공기관은물론민간기관까지포함하는보다포괄적인형태의네트워크이다. 특히제7장에서다룰핀란드의 LAFOS는가장혁신적인형태의지역파트너십을보여주고있다. 핀란드의 LAFOS는장기실업자의노동시장통합을위해자발적인네트워크방식으로조직화된고용서비스센터이다. 이조직은일종의네트워크거버넌스에바탕을두며, 지방고용사무소와지자체가협약을맺고공동으로업무를수행하는방식으로운영된다. 장기실업자의노동시장통합을위해 LAFOS는다양한분야의기관들과협력을하고필요한지원을받게되는데, 여기에는건강보호기관, 재활기관, 사회보험기관등이포함된다. 지역의고용서비스기관에서취업취약계층의노동시장진입을촉진하기위해서는지역의다양한이해관계자와의네트워크를구축해야하지만, 특히민간기업과고용주, 시민단체와같은제3섹터와의긴밀한네트워킹을구축하는것이중요하다. 지역고용서비스기관의입장에서지역민간기업과고용주와의네트워킹을구축하는것은쉽지않은과제이다. 하지만구직자가원하는민간일자리는결국민간기업의고용주가제공하는것이기에, 고용 복지서비스네트워크에서고용주의적극적인참여를이끌어내는것이구직자의노동시장성과를제고하는데에결정적으로작용한다. 이점의중요성을인식하고최근스웨덴, 네덜란드, 캐나다, 영국, 핀란드등의국가들에서공공고용서비스의비즈니스모형이구직자지향에서고용주지향으로전환되었다 (De Koning and Gravesteijn, 2011). 특히취업취약계층의안정적인노동시장진입을위해서는지역고용서비스기관과고용주간의지속적인신뢰관계를바탕으로활성화프로그램에대한고용주의이해와적극적인협조를얻는노력이필요하다. 셋째, 서비스제공의시장화와경쟁의도입이다. 1990년대후반이후고용서비스의효과성과효율성을제고하기위해공공고용서비스민간위탁시장을도입하고, 정부가공공고용서비스의일부혹은전부를민간에위탁하는국가들이늘어나고있다 ( 유길상외, 2010). 물론공공고용서비스의시장화와민간위탁의수준은국가별로차이를보이고있지만, 2000년대들어다양한복지국가체제에서민간위탁이확대되고있는추이는분명하다. 자유주의적복지국가에서고용서비스의
16 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 시장화가가장활발하게이루어질것으로기대되는데, 실제로호주, 미국, 영국등영어권국가들에서민간위탁이가장활발하게추진되고있다. 하 지만이들선도적국가의성과를벤치마킹하여그간민간위탁에소극적 이었던독일등보수주의적복지국가와덴마크등의사회민주주의복지 국가에서도민간위탁사업을시범적으로시행한후단계적으로확대하고 있는추세이다. 또한보수주의적특성과사회민주주의특성을복합적으 로보여주는네덜란드는호주를제외한다면민간고용서비스시장이가장 활성화된국가이다. 고용서비스의민간위탁을추진하는목적은공공기관과민간기관간의 경쟁과협력을통해공공기관의관료주의를탈피하고보다효율적인전 달체계를구축하여, 저렴한비용과높은품질의고용서비스를구직자와 구인자에게제공하자는것이다. 즉고용서비스민간위탁의가장중요한 목적은고용서비스의효과성과효율성을제고하기위한것이다. 그렇다 면최근호주, 네덜란드, 영국등의선도적인국가들을중심으로전개되 고있는고용서비스개혁은이러한목표를달성하고있는가? 이들국가 의경험을살펴보면고용서비스의민간위탁이반드시고용서비스의효과 성과효율성을보장하는것은아니다 ( 유길상외, 2010; Bredgaard and Larsen, 2008). 고용서비스의시장화와경쟁모형에는주인 - 대리인논리 가내재되어있고, 주인인서비스구매자가대리인인서비스제공자에게 서비스에대한책임을지도록할때가장선호되는성과지표는취업률과 같은단기적고용효과이다. 서비스제공자가단기적고용효과에만너무 초점을둘경우기대했던혁신적인프로그램은도입하지도않고, 소위크 리밍과파킹현상과같은부정적인효과가발생할수도있다. 3) 시장경쟁 의도입으로인한부정적인효과를줄이기위해정부는정교하게민간위 탁사업을설계하여야하지만, 본연구제 7 장의영국사례에서구체적으로 살펴보듯이이러한제도설계에도불구하고민간위탁사업은여러가지한 3) 크리밍 (creaming) 혹은체리피킹 (cherry picking) 현상은민간고용서비스기관이손쉽게취업할것으로기대되는구직자만을골라서비스를제공하는현상을말한다. 반면에파킹 (parking) 현상이란서비스의비용이많이소요되면서도취업시키기어려운구직자에게는서비스를전혀제공하지않거나소홀하게다루는현상을의미한다 ( 유길상외, 2012).
제 2 장취업취약계층노동시장정책동향과특징 17 계를드러내고있다. 마지막으로, 개별적맞춤형서비스의제공이다. 전통적인사회서비스제공방식은장애인, 편부모, 청년층등지원을필요로하는정책대상을유형화한후각유형별로표준화된프로그램을제공하는방식이었다 ( 유길상외, 2012; Van Berkel and Valkenburg, 2007). 하지만이런서비스제공방식은동일한정책대상자유형내에서도개인별로욕구와선호가상이하다는점을간과하고있다는단점을가지고있다. 특히복합적인고용문제를가지고있는취업취약계층의경우노동시장진입에큰어려움을겪고있어보다특별한지원을필요로한다. 이들취업취약계층에게개인별특성과상황을감안하지않고표준화된서비스만을제공한다면취업에실질적인도움을주지못하게될것이다. 따라서최근고용서비스를비롯한사회서비스제공에있어고객의개인별특성과고객이처한개별적상황에맞추어서비스를제공하는개별적맞춤형서비스의제공방식이새롭게등장하고있는추세이다. 이러한개별적맞춤형서비스의제공방식을블랙박스접근방법이라고한다. 영국의유연뉴딜프로그램과근로프로그램 (Work Programme) 은블랙박스접근방법을적용한대표적인사례이다. 제 2 절우리나라취업취약계층노동시장정책동향 1. 취업취약계층노동시장정책의최근동향 취약계층을대상으로하는노동시장정책은매우많을뿐만아니라매우광범위하며, 정책방향에대한논의또한매우다양하기때문에이를간략히정리하는것은쉽지않을뿐만아니라최근의논의동향을호도할가능성도있다. 따라서여기서는정부의정책이라는관점에서최근의정부의공식적인문건에나타난내용을중심으로정리하고자한다. 먼저 2013년이전의정책동향을보면다음과같다.
18 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 2010년 10월에발표한 성장 고용 복지의선순환을위한 2020 국가고용전략 ( 관계부처합동, 2010) 은취업취약계층대상노동시장정책의장기방안을제시하고있다. 노동시장의문제점과과제중하나로노동시장의이중구조화와소득분배악화를지적하며, 취약계층을위한사회안전망은지속적으로확충되고있으나여전히사각지대가존재하고, 고용과복지의연계가미흡함을지적하고있다. 취약계층고용전략의핵심은크게두가지이다. 첫째, 취약인력의활용과직업능력개발강화를통해취약인적자원을적극활용하고직업역량을강화하는것을목표로하며, 주요정책으로여성 ( 가사 육아부담 ), 고령자 ( 숙련인력 ) 등의특성을고려한맞춤형정책지원강화및평생직업능력개발체제의구축을제시하고있다. 둘째, 빈곤에서탈출할수있도록근로유인형으로사회안전망을개편하는것이다. 이전략의일환으로기초생활보장제도개선, 근로빈곤층의일을통한자립지원정책등을제시하고있다. 이하에서는주요부처별정책을중심으로살펴본다. 고용노동부는 2010 년일자리과제추진실적에서노동시장유연 안정성제고를주요과제로삼았다. 취업취약계층과중소기업에대한직업능력개발지원강화를정책목표로하고, 단기에는취약계층대상의직업능력개발강화를위한제도개선, 중 장기적으로는단기과제달성을통한유연한노동시장의평생고용가능성제고를설정하고있다. 이를위한정책수단에는생계비대부제도개선, 현장훈련활성화및사업주능력개발금지원금지원체계개선, 근로자능력개발지원금및근로자능력개발카드제와직업능력개발계좌제의단계적통합운영, 취약계층세부집단별맞춤형고용지원강화가있다. 2011년에도취약계층을위한여러가지정책과제추진을도모하였는데주요내용은다음과같다. 첫째, 일을통해빈곤층이자립할수있도록지원하여고용 복지 성장이선순환을이루는사회적모델의중요성이증대됨에따라취업성공패키지를통한취약계층취업지원을주요과제로정하고정책이추진되었다. 둘째, 실업급여수급자의재취업촉진이다. 실업급여수급자의원활한구직활동지원과생계안정도모로재취업을촉진하고, 실업급여수급자가일을통해자립할수있도록지원하는것을
제 2 장취업취약계층노동시장정책동향과특징 19 주요과제로삼았다. 이를달성하기위한정책수단으로는유형별재취업서비스, 구직활동확인강화와실업인정방식개선이있다. 취약계층지원의셋째과제는고용지원서비스망확충이다. 공공고용환경이급변하고노동시장이점점복잡해지면서일자리를효율적으로매칭할수있는고용서비스망보강이시급하다는판단에따라취약계층취업지원사업을민간에위탁하는비율을늘리고, 고용정보에대한접근성을강화하여취업을통한빈곤탈출을지원하기로하였다. 고용노동부의 2012년일자리과제상반기추진실적에나타난취약계층지원과제는총네가지이다. 첫째과제는취약계층취업성공지원이다. 2011년과제였던취업성공패키지를통한취약계층지원을확대하여취업성공패키지및청 장년층내일희망찾기사업을운영하기로하였다. 취업취약계층에게단계별로통합취업지원서비스를제공하여근로의욕과취업역량을높이고, 양질의일자리취업을통해빈곤탈출지원및노동시장진입을촉진하는것이목표이다. 둘째과제는개인의능력개발지원이다. 실업자등고용센터의상담을거쳐훈련의필요성이인정된사람들에게내일배움카드제를통해능력개발을지원하는제도이다. 내일배움카드제는직업능력개발을지원하기위하여직업능력개발훈련비용을지원하는계좌 ( 카드 ) 를발급하고이들의직업능력개발에관한이력을종합적으로관리하는제도이다 ( 구직업능력개발계좌제 ). 고용노동부과제중 2012 년에새롭게추가된과제로여성 장애인고용촉진이있다. 여성의고용촉진및일과가정의양립을지원하는것과장애인일자리및직업훈련확충을위해추진되었다. 마지막으로 2011년에는고령자고용촉진지원이었던과제가장년층고용연장 촉진지원으로확대되었다. 보건복지부의취약계층에대한주요정책추진내용을보면다음과같다. 복지부는 2010년에노동취약계층의노동참여를통한서민일자리창출을주요과제로선정하였다. 단기정책목표는장애인 노인 저소득층 4.5만개일자리를신규로창출하는것이고, 중장기목표는취약계층에대한맞춤형일자리개발보급및사업인프라확충지원을통해지속적인일자리창출기반을마련하는것이다. 이를위한정책수단으로는자활공동체활성화를통한탈빈곤일자리확충, 장애인일자리의지속적확대와
20 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 장애인직업재활시설확충등의장애인일자리확충, 노인일자리확충등이있다. 2011년에는취약계층에대한지원사업을강화하였다. 첫째, 노인사회참여확대가있다. 2000년대들어우리나라는노인인구증가에따라잠재성장률이둔화되고사회적부양부담이증가하고있다. 한편노인의사회참여욕구는확대 다양화되고있으나노인일자리공급량은부족하며사회참여기회도제한적이다. 이에취업취약계층인노인에대한맞춤형일자리창출 보급으로보충소득보장, 건강증진, 사회관계개선등종합적인복지향상을도모하기위하여노인사회참여확대를과제로정하였다. 이를위해공공분야노인일자리를확충하고민간분야노인일자리를내실화하는것을주요수단으로삼았다. 또한시장자립형일자리모델을새로이도입하고, 노인자원봉사도활성화하기로하였다. 둘째, 장애인일자리창출및확대이다. 일자리는장애인의실질적자립을도모할수있는최고의복지이다. 뿐만아니라사회통합및공정사회실현을위해서도장애인일자리의지속과확충이필요하다. 장애인일자리창출및확대의정책목표는장애인에게일자리를지원하여장애인의자립기반을강화하고장애인의소득보장및사회참여를확대하는것이다. 주요내용및정책수단으로는시장진입등이어려운중증장애인및여성장애인등을위해국가재정지원확충을통해장애인일자리지원을확대한다. 또한장애유형별맞춤형장애인일자리를발굴하고적용하는것을확대하는것도포함되어있다. 중증장애인생산품의무구매비율을확대하고중증장애인생산품생산시설의확충도정책수단중하나이다. 직업재활기관에서는직업상담, 훈련, 취업알선등일자리지원을강화한다. 셋째, 자활사업등탈빈곤일자리내실화이다. 이과제를추진하게된것은경제위기로서민경제어려움이가중되는가운데일을통한빈곤탈출의중요성이대두되고있기때문이다. 이를극복하기위해서일을통한탈수급촉진및빈곤층의수급자전락을예방하기위하여자활사업성공률을높이는방안을모색하는과제가자활사업등탈빈곤일자리내실화이다. 자활제도내실화를통해탈빈곤지원을확대하고자활생산품판매촉진, 자활공동체활성화등을통해안정적인탈수급을유도한다. 노
제 2 장취업취약계층노동시장정책동향과특징 21 인과장애인, 자활사업은보건복지부 2012년일자리과제상반기추진실적에서도취약계층지원을위한과제로선정되었다. 다만 2012년에는장애인과노인지원사업이통합되어자활사업과장애인 노인일자리사업이과제가되었다. 여성가족부의 2010년일자리정책추진실적의주요특징은여성의고용촉진및취업지원강화이다. 여성을경제성장의새로운동력으로삼고새로운사회서비스분야직업훈련및일자리창출로여성인력의효율적활용을도모하기위하여여성의고용촉진및취업지원강화를주요정책목표로정하였다. 단기정책목표는경력단절여성직업교육훈련및취업지원이다. 고학력경력단절여성을다문화가족방문교육지도사로양성하고지역사회의서민층중장년여성을돌봄전문인력으로양성하여사회적일자리를창출하는것이다. 중 장기목표는여성인력의효율적활용을통한지속가능한사회실현을비전으로 2014년까지여성경제활동참가율을 60% 로끌어올리는것이다. 이를달성하기위하여경력단절여성직업교육훈련및취업지원과다문화가족방문교육지도사일자리창출, 아이돌보미사회적일자리창출을주요정책수단으로활용한다. 여성가족부의 2011년일자리과제추진실적에서도경력단절여성등취업지원강화는주요과제로선정되었다. 여성가족부의 2011년정책의주요특징은수요자중심의아이돌보미서비스확대이다. 2010년에는여성의고용촉진및취업지원강화를위한세부과제였으나, 아이돌보미수요가지속적으로증가할것으로보고 2011년에는주요과제로선정하였다. 이과제의정책목표는일할기회제공으로경력단절중장년여성의취업을지원하고일과가정양립지원으로우수한여성인력을활용할기반을마련하는것이다. 또아동의안전한양육환경제공으로시설보육의사각지대를보완하는것도포함된다. 이과제의주요내용은돌봄수요증가에따른서비스시행지역및예산을매년확대하는것과, 만 12세이하아동을둔취업부모등대상시간제돌봄을지원하는것이다. 만 3~12개월의자녀를둔취업부모등에게는대상영아종일제돌봄을지원한다. 아이돌보미모집, 선발, 교육및일자리제공도주요내용이다.
22 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 이와같이 2013 년이전에추진되어온정책의주요흐름을보면고용 - 복지연계, 취업지원서비스의강화, 맞춤형정책추진전략으로요약할수 있다. 2013 년고용률 70% 로드맵에서는이러한내용이보다강화되고있 다. 주요내용을보면다음과같다. 전반적인핵심내용은근로빈곤층 비 경활인구의일을통한자립지원에두고있다. 이에대한방안은 (1) 고용 - 복지연계로일을통한빈곤탈출지원이다. 여기에는근로유인형급여체 계구축 4), 취업을통한자립 자활을위해고용서비스우선지원대상확 대, 취업성공패키지내실화 5) 등이있으며, 재정지원일자리도민간일자 리로의디딤돌역할을강화하여고용서비스및직업훈련비중을확대하 되, 직접일자리는경기상황에따라탄력적으로운영하도록한다. 아울러 맞춤형고용 - 복지서비스연계를강화하여저소득취약계층의접근성제 고를위해자치단체 ( 시군구 ) 에가칭 내일행복지원단 을설치 운영하고 근로능력있는저소득층은고용센터 ( 취업성공패키지 ) 에우선의뢰, 개인 가구여건등으로취업이어려운경우에는특화프로그램 ( 자활센터등 ) 을 제공한다. (2) 고용서비스선진화추진이다. 이를위해고용센터를확충하여취약 계층의접근성을제고하며, 청년층에대해서는역량있는민간고용서비 스기관위탁을효과적으로활용하고, 경력단절여성에대해서는새일센터 등여성친화적전달체계를활용하고, 복지급여수급자에대해서는사회적 기업 협동조합, 지역자활센터등위탁을확대하도록한다. 또한민간고 용서비스를육성하여규제완화및민간위탁내실화를통해경쟁력을향 상시킨다. 고용서비스의질제고를위해 ( 가칭 ) 고용서비스발전법 제정 을추진 (2014 년 ) 한다. 취업취약계층대상별정책추진방향도제시하고있는데, 먼저여성에 대해서는경력단절방지와재취업지원을추진하며주요내용으로는 1) 육 아휴직정착, 양성평등문화확산, 맞벌이에대한보육서비스확충등을 4) 기초생활보장제도를미취업수급자보다취업자가일반노동시장에서일할수록더유리하게개편하도록한다. 5) 근로빈곤층및비경활인구의노동시장진입을촉진하는방향으로제도를강화하며, 구체적으로근로능력있는저소득층은취업성공패키지를우선제공하고일반노동시장으로의취업역량을제고 (Activation 강화 ) 한다.
제 2 장취업취약계층노동시장정책동향과특징 23 통해여성의경력단절을미연에방지하고, 2) 양질의시간제일자리창출과함께사회서비스업활성화로재취업기회를확대하는데중점을두고있다. 청년층에대해서는조기노동시장진입을목표로청년취업기회확대를위한공공부문일자리확대, 해외일자리영토확장 (K-Move), 창업등창조경제활성화와서비스업선진화를통한민간부문취업기회확대를추진한다. 또한지난정부의열린고용정책에이어스펙초월및능력중심사회구축을위해직업교육및훈련을현장중심으로개편하고스펙초월채용시스템을확산하여미스매치해소및청년고용률제고에기여하도록한다. 장년의경우 60세정년제의조기정착지원, 초고령사회진입 (2026년) 에대비하여 65세까지일할수있는고용연장기반조성 (2016년 ), 퇴직후생애재설계및재취업지원시스템구축등을주요과제로제시하고있다. 끝으로장애인에대해서는기업의자발적고용지원, 장애특성별맞춤형지원을통해일을통한자립을지원하며, 이를위해장애인일자리기회확대, 맞춤형취업지원강화, 직업훈련을통한취업능력향상기회확대방안등을제시하고있다. 2. 재정지원일자리사업의효율화전개 취약계층을대상으로하는노동시장정책의대표적인것은재정지원일 자리사업이라고볼수있다. 재정지원일자리사업은분류의범주나개 념적인틀에서노동시장정책 (Labor Market Policy : LMP) 6) 과거의같은 개념으로이해할수있다. 7) 정부는 2009 년이후재정지원일자리사업을 6) 노동시장정책 (Labour Market Policies : LMPs) 은그정의에따르면실업자및기타노동시장에서일자리를얻거나유지하는데특히어려움을겪고있는집단을대상으로하는정치적개입만을의미하는등범위가매우제한되어있다. 일차적대상집단은공공고용알선기관에등록된실업자이다. 하지만최근들어서는비경제활동인구의노동시장참여활성화도정책의우선과제로부상하였다. 이를반영한적극적노동시장정책의정의는다양할수있으나, 일반적으로 실업자 ( 또는비경제활동인구 ) 를대상으로노동시장참여를촉진시키기위한정부의다양한조치 로정의할수있다.
24 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 본격적으로정비하면서각정책유형별사업내용을확정하고 효율화 라는틀하에서제도개선방안을모색하여왔다. 2010년 7월부터 2012년 9월까지고용노동부는고용정책심의회를통해총 3회에걸쳐재정지원일자리사업에대한효율화방안을마련했는데주요내용을정리하면다음과같다 ( 고용노동부, 2010, 2011, 2012년보도자료참조 ). 2010년 7월에발표된제1차효율화방안의주요내용을살펴보면, 유사 중복성문제를해결하기위해일자리사업종류와전달경로를단순화하여수요자의이용편리성을제고하기위해일자리사업을정비하였다. 이에따라일자리사업은 24개부처의 202개사업에서 22개부처의 134개사업으로통합되었다. 다음으로취약계층중심의일자리사업효과를높이기위해직접일자리사업은취약계층 30% 이상고용 ( 일부사업 50% 참여 ), 참여비율평가, 일괄모집등의내용을담고있다. 2011년 8월에발표된제2차효율화방안에서는취약계층의확대를위해직접일자리사업개념정립및누락사업발굴, 취약계층최소참여비율단계적확대 (70%), 반복참여제한등의내용을담고있다. 근로능력자의다년간반복참여제한 (2년연속 ), 고액재산가 (1.35 억원 ) 참여제한등과함께자치단체사업도통합관리추진하는등관리대상확대를위해관리시스템을변경하는내용을담고있다. 2012년 9월제3차효율화방안에서는민간일자리이동과취약계층의참여활성화를도모하고자하는내용을담고있다. 그간세차례에걸쳐제시된재정지원일자리사업의효율화방안을토대로제기된문제점을정리하면다음과같다. 7) 재정지원일자리사업의현황은다음과같다. <2012년재정지원일자리사업개수및참여인원 > ( 단위 : 개 ) 전체 직접일자리 훈련 고용서비스 창업지원 고용장려금 실업소득 전체 1,282 782(68.6만명 ) 153 195 42 105 5 중앙부처 ( 매칭포함 ) 190 68(56.4만명 ) 48 37 16 16 5 자치단체 1,092 714(12.2만명 ) 105 158 26 89 - 자료 : 고용노동부.
제 2 장취업취약계층노동시장정책동향과특징 25 첫째, 민간일자리로의이동미흡의문제이다. 직접일자리사업은사업간중복참여와행정비효율성이발생한다는것이다. 사업간선발시기등이달라사업간중복참여, 행정비효율등의문제가세번에걸친효율화추진과정이후에도여전히존재하고있다. 안행부지역공동체일자리의경우직접일자리사업은한시적일자리를제공하는사업임에도특정대상자들이반복참여하여직업능력쇠퇴, 인근농공단지인력난가중을가져오는등부정적현상을초래하고있다. 8) 일자리사업참여자의민간일자리이동의문제는민간수요창출과밀접한관련을갖고있다. 소득지원및공공재제공형일자리는경제위기나경기침체로발생한실업때문에겪는개인이나가족의빈곤을예방하는수단으로이용되는한편, 개인의고용가능성을높이기위한수단혹은사회적자본형성이라는목적을동시에내포하고있다. 사업내용과참여자의특성이민간일자리로의이행가능성이높은사업은일부에지나지않고경기변동기에일시적으로제공되는소득지원기능만존재하고있다는평가가주를이룬다. 현재로서민간노동시장으로이행을원활히할수있는부분은공공업무지원형중경력형성형 (3-2 유형 ) 과취업지원및연계형 (4유형 ) 이며, 이를제외하면돌봄및사회서비스제공형과소득지원형의극히일부사업으로제한적이다. 9) 이에대한개선방안으로제3차효율화방안에서는참여자선발시기의통일을추진하고반복참여를제한하며지자체별공동모집선발위원회를구성하여유사사업간효율적관리방안을마련하였다. 실제로지자체에서는지역공동체일자리와공공근로는모집시기를같이하고있다. 또한 8) 일모아 DB( 09.1~ 12.5) 분석결과, 중앙부처직접일자리사업참여인원 1,371,179 명중 2 년이상반복참여자는 37.8%(518,296 명 ) 로높게나타났으며, 민간일자리이동지원과제 의일환으로실시된전화설문에서 12 개주요사업담당자가민간일자리이동을지원하기위해서는직업훈련을내실화할필요가있다고응답하였다. 또한일자리사업참여자대상 (1,000 명 ) 조사결과에서는일자리사업참여횟수가많을수록민간일자리로의이직의향이감소한다고응답하였다 ( 고용노동부자료 ). 9) 지역공동체사업이나자활사업의경우저소득층의일자리창출을통해빈곤으로부터탈피하는것을궁극적인목적으로삼고있다. 그럼에도불구하고동사업의사업발굴에어려움이존재하고지자체의자율성 ( 사업확장 ) 이없어서지역실정에맞는일자리를발굴하는것에어려움이존재하고있다.
26 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 근로능력자의경우사업참여기간내민간일자리로의이동을유도지원 하는취업알선과직업훈련제공을의무화 ( 직업상담취업알선서비스제 공을의무화 ) 하고 (3 회이상 ) 직업능력개발이필요한경우직업훈련을제 공 ( 고용부 ) 하는방안을제시했다. 이에따라재정지원일자리사업참여 후실업급여수급이종료한뒤다시공공근로나유사사업에참여할경우 취업지원프로그램 ( 취업성공패키지 ) 을마친후참여하도록하는지침을 마련했다. 둘째, 취업취약계층의참여미흡문제이다. 중앙부처직접일자리사업 에대해 2011 년부터사업별취약계층참여비율을설정 관리하고있으나, 취약계층모집이어렵고서비스의질제고등을이유로상당수사업이목 표에미달하는실정이다. 2012 년 7 월말기준직접일자리 ( 중앙부처 68 개 ) 중목표달성사업은 37 개에불과한실정 ( 미달성 31 개 ) 이며, 취약계층참 여율은전체참여자의 73.7% 에해당한다. 노인일자리, 자활근로, 장애인 일자리등취약계층 100% 참여사업을제외하면나머지 63 개사업은 32.5% 에해당하는것으로나타난다. 이에대한개선방안으로중앙부처단위에서는 2013 년부터취약계층참 여목표비율을현저히미달한사업에대해예산삭감등재정상불이익을 부여하겠다고발표했다. 지자체에서는 2013 년부터취업취약계층의최소 참여목표비율제도를도입 ( 운영 ) 하고, 광역단위전체의 70% 를할당하 는방식으로추진중에있다. 셋째, 사업간경쟁및참여자쏠림문제이다. 현행소득지원및공공재 제공형의대표적인사업 ( 지역공동체일자리및노인일자리사업등 ) 은글 로벌금융위기이후에지방정부에자체적으로남아있는공공근로사업 과경쟁하여야하는요소가존재한다. 중앙차원의재정지원일자리사업 의효율화방안으로제시된지역공동체일자리사업에참여제한 ( 연령과 급여수준제한등 ) 10) 을두는한편, 노인일자리사업의경우사업유형 ( 공 10) 2013 년부터 65 세이상고령자는전체사업참여자의 27% 를넘지못하게되어있으며, 3 년내 3 회사업참가는불가하다. 따라서 2 회를연속적으로참여하면 1 회를사업에참여하지못하는지침이마련되어있다. 사업참여시간이주당 28 시간이내 ( 일급 3 만 4 천원수준 ) 로제한되어있어지역공동체일자리참여로지급받는급여수준은 65 만원정도이다.
제 2 장취업취약계층노동시장정책동향과특징 27 익형, 교육형, 복지형 ) 간사업내용과급여수준의차이는존재하지만급여수준이대략월평균 20만원에불과하여사업참여를통한참여자 ( 노인 ) 의생계유지를위한급여수준이불충분한실정이다. 이러한이유로말미암아사업참여자들은연령제한이있거나급여수준이낮은사업에참여하기보다지자체에별도로존재하고있는공공근로사업에참여하는것을선호하는경향이있다. 실제로지자체사업담당자와의면담에서지역공동체일자리의경우참여자모집에상당한어려움이있음을호소하고있었다. 이에대한효율화방안 ( 중복참여제한, 연령기준제한, 근로시간및급여수준인하등 ) 은지역공동체일자리의참여활성화를도모하고자이루어졌으나, 정책의실행단계에서는오히려지역공동체일자리에대한선호를낮추는실정이다. 이와함께지자체별로중복참여를제한하기위해사업모집을동일기간에실시하는방안은실행단계에서일부사업에참여자쏠림현상으로나타나대안이되지못하고있는것으로평가된다. 넷째, 참여자경력형성및숙련수준향상을위한고용서비스부재이다. 돌봄및사회서비스제공형의경우향후사회서비스에대한수요확대에따라지속가능성의측면에서유효한사업이지만, 서비스의질문제및경력형성등서비스제공자 ( 사업참여자 ) 의숙련수준의문제가존재하고낮은임금수준으로말미암아잦은이직현상이발생하는등중장년층 ( 특히경력단절여성 ) 의참여제고를위한노력이필요해보인다. 사회서비스수요가급증한다고해도단기간내민간 ( 시장 ) 을통한공급체계가형성되기어렵기때문에이부문은원조모형 ( 서비스생산자에게정부가재정을원조하는방식 ) 이나바우처모형 ( 서비스생산자가아닌소비자에게바우처의형태로재정을공급하여서비스를선택하게하는방식 ) 으로서비스시장이형성될것으로예측된다. 사회서비스부문의일자리중가장높은비중을차지하는돌봄서비스의경우, 바우처방식의공급체계및수요불확실성으로인한문제가존속하며, 참여자의경력형성을위한사업수행기관의노력이부재한것도문제로지적된다. 서비스수혜대상이소득수준이높은계층으로제한되어있어수요가한정되어있으며, 저소득층돌봄서비스수요가시장가격을
28 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 감당할수없기때문에서비스구매를포기하는상태여서일부취약계층만바우처를이용하여활용하고있다. 노동공급방식에있어서도주로비공식부문일자리로형성되어있고, 노동집약적노동형태와낮은임금수준으로말미암아서비스질이담보되지못하는실정이다. 수요자의소득증대를통한돌봄서비스구매력향상과서비스단가의조정을통해시장가격을상승시킬수있지만, 이는경제성장과관련된문제로단기간내해결하기어려운면이존재한다. 노인및장애인등의취약계층대상일자리사업의경우, 사업참여자의숙련형성과그에따른민간일자리이행에대한관심도가낮고이들에대한민간의수요도많지않은실정이다. 11) 이에사업참여자모집후직업능력개발및고용서비스제공을통해민간일자리이동을지원하려는정책의지가실제사업현장에서제대로반영되고있는지에대한평가도진지하게이루어져야한다. 사업참여자의직업훈련이나구직상담을위해행정DB( 워크넷일모아시스템 ) 에등록하지만구인구직및취업지원을위한서비스제공방식에대한대안도모색될필요가있다. 다섯째, 직접일자리사업을둘러싼전달체계의문제이다. 전달체계의문제는중앙과지방간의문제와함께공공과민간사업수행기관간발생하는문제로요약될수있다. 우선중앙과지방정부간발생하는문제로지역일자리사업이중앙정부로부터어느정도의자율성을가지고있는가, 지역의일자리사업에대한중앙정부의통제방식의형태에따라지자체의일자리사업의분권화와지역화 (localization) 정도가결정된다 ( 윤윤규외, 2012). 현재중앙부처가제시한표준계획안에따른사업운영은지역의실정이나참여자의특성에맞는사업을발굴하기어려운점이있다. 또한사업보고체계나행정절차상의문제로말미암아지역의자율성이저해되며사업의내실화에대한고려보다단기간의성과에치우치는경 11) 노인일자리사업의경우, 사업의유형중실제민간일자리이행이가능한사업은시장형과인력파견형인데, 시장형은 9 개월동안월 20 만원의임금을지급하는형태여서취업지원을위한직업훈련프로그램의연계는미비하며, 일자리에참여할수있는분야가주차요원, 경비, 베이비시터, 간병인등으로제한되어있다. 인력파견형의경우기본직무소양교육등에참여하는비용지급 ( 실비지원 ) 만있을뿐취업성공단계까지지원이없어서노인들의참여가저조한편이다.
제 2 장취업취약계층노동시장정책동향과특징 29 우도발생한다. 다음으로중앙 ( 지방 ) 과사업수행기관간협조체계미흡이 나사업수행기관의역량및기관간파트너십정도는해당사업의총체적 성과를좌우하는주요한요소이다. 3. 소결 재정지원일자리사업의효율화는현재진행형이다. 다만재정지원일자리사업의효율화는여전히개별사업단위의관점에서의효율화에초점을맞추고있으며, 핵심적인내용이라고볼수있는전달체계의관점에서는논의가제대로이루어지지못하고있다. 특히재정지원일자리사업이주로취약계층을목표집단으로하고있음에도불구하고여전히정책공급방식을통한대상자의모집, 일자리제공, 계약해지등의형태로이루어지고있어서무엇보다도중요한프로그램간연계를통한일자리의지속성이라는핵심과제에대한접근에대한논의가미흡하다. 취업지원서비스가중요한매개역할을수행할수있지만직접일자리와의연계성이크지않고, 고용장려금사업또한별개의사업으로이루어지고있음으로인해결과적으로단선적인정책이라는비판에서여전히자유롭지못한것으로평가할수있다.
30 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 제 3 장 취업취약계층일자리사업참여현황및특징 제 1 절분석대상사업현황 취업취약계층에대한노동시장정책의범위를포괄하는것은쉽지가않다. 여기에는두가지요건에대한검토가필요하다. 첫째는취업취약계층의범주를어떻게설정할것인가의문제이고, 둘째는노동시장정책의범위를어떻게가져가야할것인가의문제이다. 본연구에서는이두가지개념적범주를재정지원일자리사업에서설정하고자한다. OECD 12) 에서는매년노동시장정책 (LMP) 에대한정부지출을세부항목별로구분하여국가별비교를수행하고있다. 한국도매년노동시장정책범주에따라 OECD 에자료를제출하고있는데, 여기에기초가되는내용이재정지원일자리사업이다. 제2장에서밝히고있듯이재정지원일자리사업은그동안몇차례에걸쳐사업의범주에대한논의를통해개편이이루어져왔으며, 2012년부터는일자리사업분류체계내에취업취약계층의항목을추가로포함하여각사업들이취업취약계층을포괄하고있는지여부를판단할수있도록하였다. 따라서본연구에서는재정지원일자리사업중취업취약계층을주된정책대상으로하고있는사업들을연구대상으로하였다. 다만사업분석 12) OECD, OECD Employment Outlook, 각호.
제 3 장취업취약계층일자리사업참여현황및특징 31 을위해서는원자료의확보가필수적인데, 본연구에서는일모아 DB 중심으로분석을하고있어서실제분석대상사업으로는주로직접일자리사업을중심으로하였고, 추가적으로취업성공패키지사업, 장애인취업지원사업, 고용장려금 2개사업, 직능훈련 2개사업을분석대상으로하였다. 취약계층을대상으로하는사업은다음과같다. 정부의재정지원일자리사업은정부 ( 자치단체포함 ) 가재정지출을통해취업취약계층등의고용안정을직간접적으로지원하기위하여추진하는사업이다. 재정지원일자리사업은 2011년이후분류기준이 4개분류 ( 직접일자리창출, 일자리나누기 지키기, 고용촉진, 교육및훈련 ) 에서 6개분류 ( 직접일자리창출, 직업능력개발훈련, 고용서비스, 고용장려금, 창업지원, 실업소득유지및지원 ) 로바뀌었다. 직접일자리창출은공공부문또는민간기업에미취업자를취업시킬목적으로임금의대부분을정부가직접지원하는사업이다. 재정지출을통해장기실직자등취업취약계층등에대하여한시적성격의일자리를제공한다. 직업능력개발훈련은실업자및재직근로자등을대상으로대학, 훈련기관, 기업연수원등을활용하여실시하는직업훈련및인력양성사업이다. 여기에는산업육성을위한실업자및재직자양성사업도포함된다. 고용서비스는실업자및구직자의노동시장통합을용이하게하거나사용자의직원채용과선발을지원하는서비스로, 보조공학기기지원등을통한장애인취업지원사업도여기에해당한다. 사업주및구직자 ( 재직자포함 ) 에대해구인 구직정보제공, 취업알선등취업지원서비스 13) 를제공한다. 고용장려금은실업자등의채용을촉진하거나자발적실직위험이있는자의계속고용을지원하기위한것으로, 고용촉진지원금, 고용유지지원금등고용촉진 고용유지등을위해보조금을지원하는사업을말한다. 창업지원은직접적인지원 ( 현금 ) 외간접적인지원 ( 창업자금대부, 시설제공, 경영조언등 ) 을통해창업을지원하는사업이다. 마지막으로실업소득유지및지원은실업급여, 취업촉진수당, 체당금지급, 직업훈련생계비대부등공적자금으로실직자의임금보전을지원하는사업이다. 13) 구인 구직정보제공, 일자리알선, 취업지원계획수립지원, 취업상담등.
32 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 재정지원일자리사업에서지원하는취약계층의인적속성은다음과같다. 재정지원일자리사업의취약계층에는저소득층, 6개월이상장기실업자, 여성가장, 고령자, 장애인, 북한이탈주민, 결혼이주자, 기타가있다. 먼저최저생계비 150% 이하의저소득층이취약계층에해당한다. 저소득층여부는 2013년가구원수별건강보험료부과액 ( 납입액 ) 한도를통해판정한다. 6개월이상의장기실업자도취약계층으로분류한다. 고용보험피보험자확인서를보고담당자가일모아시스템을통해장기실업자여부를확인한다. 만 29세이하청년은졸업일을기준으로한다. 여성가장도취약계층인데여성가장은배우자의유무에따라판정에필요한서류가다르다. 배우자가없는여성가장은가족관계등록부만있으면판정이가능하다. 단, 해당자에한하여부모가근로능력이없음을증명하는서류를제출해야한다. 배우자가있는여성가장은장애, 질병등 9개항목에대하여배우자가해당사항이있는경우관련서류를제출해야한다. 만 55세이상은고령자로취약계층에해당한다. 장애인은장애인증명서를제출하면취약계층으로판정받을수있다. 북한이탈주민도북한이탈주민등록확인서만있으면취약계층으로분류된다. 결혼이주자는국적취득전과취득후각각관련서류를제출해야한다. 일자리사업은사업계획수립 예산지원 수행기관선정 사업추진 ( 예산집행 ) 사업평가의단계를거쳐추진된다. 사업계획수립은주로정부의각부처에서수립하지만지방자치단체나협회, 연구원등에서수립하기도한다. 예산지원은사업계획을수립한곳에서수행기관으로선정된조직으로예산을지원하는방식으로이루어진다. 수행기관선정은정해진기관이있지않고수행기관선정에가장적합한조직이수행한다. 수행기관이선정되면예산집행을통해사업이추진되고사업추진후사업평가가실시된다. 본연구의분석대상인일자리사업현황은 < 표 3-1> 과같다. 한편직접일자리사업은성격상유형이매우다양하기때문에여기서는유형화를시도하였다. EU(2006) 의정의에따르면, 직접일자리창출은장기실업자또는그밖에취업이어려운사람들에게일자리를찾아주기위
< 표 3-1> 취업취약계층대상일자리사업현황 고용노동부 교육과학기술부 농림수산식품부 세부사업 사업유형 장기실업자 장애인저소득층 주된참여자 인적속성연령성별 결혼이민자 여성가장 북한이탈주민 기타청년중장년고령남여기타 장년희망찾기지원직접일자리 사회적기업육성직접일자리 사회적기업육성 ( 광특 ) 직접일자리 신규실업자등직업훈련 ( 광특 ) 직업훈련 실업자및근로자능력개발지원직업훈련 실업자직업능력개발지원직업훈련 장애인직업능력개발지원직업훈련 장애인취업지원고용서비스 취약계층취업지원고용서비스 취업성공패키지지원고용서비스 고용촉진지원금고용장려금 글로벌현장학습프로그램운영직접일자리 연안어장및내수면환경개선직접일자리 33
< 표 3-1> 의계속 세부사업 사업유형 장기실업자 장애인저소득층 주된참여자 인적속성연령성별 결혼이민자 여성가장 북한이탈주민 기타청년중장년고령남여기타 법무부교정기관시설관리인고용지원직접일자리 보건복지부 가사간병방문도우미사업직접일자리 노인돌봄서비스지자체보조직접일자리 노인일자리지원직접일자리 노인일자리지원 ( 광특 ) 직접일자리 방과후돌봄서비스직접일자리 산모신생아도우미지원직접일자리 자활사업직접일자리 장애인일자리지원직접일자리 지역사회서비스투자사업직접일자리 대한노인회취업지원센터운영지원 고용서비스 성과중심자활사업고용서비스 중증장애인직업재활지원고용서비스 산림청산림서비스도우미직접일자리 34
< 표 3-1> 의계속 산림청 여성가족부 중소기업청 통일부 안전행정부 세부사업 사업유형 장기실업자 장애인저소득층 주된참여자 인적속성연령성별 결혼이민자 여성가장 북한이탈주민 기타청년중장년고령남여기타 산림재해모니터링직접일자리 산불방지대책직접일자리 숲가꾸기직접일자리 결혼이민여성인턴직접일자리 경력단절여성취업지원직접일자리 다문화가족정착및자녀양육직접일자리 지원경력단절여성취업지원직업훈련 저소득장애인맞춤형창업창업지원 인큐베이터구축북한이탈주민적응센터고용서비스 북한이탈주민정착금지급고용장려금 국가기록물정리직접일자리 지역공동체일자리직접일자리 북한이탈주민지원고용서비스 자료 : 정부의일자리사업내부자료 (2012) 를이용하여정리. 35
36 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 해일반적으로지역사회에도움이되거나사회적으로유용한추가적인일자리를창출하는조치로이해되며, OECD 는일반적으로실업자에게공공부문이나비영리부문의한시적이거나정기적인일자리를제공하는것으로정의되고있다. 직접일자리창출정책은중앙이나지방정부가직접고용주나대리고용주의역할을함으로써공공부문과비영리부문에일자리를제공하는형태들을통칭하며, 빈곤으로부터보호하기위해또는고용을증진시키고사회적이거나실질적인자산을형성하기위한목적을가지고있다. 또한이사업은장기실업자나한부모, 장애인, 노인등사회적약자나실업빈곤층에게한시적이거나최저임금혹은낮은임금을제공하는것을일컫는다. 직접일자리사업은공공개입이없으면존재하지않거나창출되지않는임시적이고비시장적인일자리를위한보조금 ( 즉이러한일자리는통상적인시장수요에부가적인것 ) 성격을가지며, 참여자의근로능력을유지시키고, 기술수준을향상시켜일반적인고용가능성을증대시키는한편지역사회에혜택을주는일자리를제공한다는의미를가진다고할수있다. 직접일자리사업을통해창출된일자리는대체로공공또는비영리부문에존재하나, 민간부문에서도지역사회의관심사또는이와유사한프로젝트는자격을가질수있으며, 두부문간특별한차별을두지않는특징을가지고있다. 직접일자리창출조치로투입되는공공자금은일반적으로사용자가부담하는인건비의대부분을차지하는고용지원금성격을가지고있다. 비생산적인고용에서평생보호된일자리의제공은노동시장밖에있는것으로간주되며, 따라서사회정책으로볼수있는만큼노동시장정책데이터베이스의범위밖에있는것으로간주되는경향이있다. 이규용 (2012) 은직접일자리사업을크게네가지유형으로분류하였다 14). 첫째, 돌봄노동및사회서비스제공형으로주로돌봄을필요로하는대상층에게사회서비스를직접혹은바우처방식을통해제공하는일자리를의미한다. 복지정책과일자리정책이결합된특징을갖고있으며, 14) 정부는 2013 년하반기에직접일자리사업을다시분류하였는데분류내용은다음과같다.
제 3 장취업취약계층일자리사업참여현황및특징 37 사회서비스제공을통해일자리참여자는경력형성을지원할수있다는특성이있다. 둘째, 소득지원및공공재제공형은취약계층의소득지원형일자리로민간부문에서일자리를찾기어려운인력을대상으로하는점이특징이나경기침체기에일자리제공을통한소득지원기능도병행한다. 경기대응적성격이강하기때문에 2010년글로벌금융위기상황에서가장많은예산이투입되고참여인원도가장많았으며, 위기이후감소경향이뚜렷하지만 2012년기준전체직접일자리사업중에서예산과참여인원이높은편에속한다. 셋째, 공공업무지원형은정부나공공기관의행정업무를보조하는인력을파견하는성격을갖고있으며, 주로중고령자의인적자본을활용하는전문역량활용형과청년층의경력형성을지원하는경력형성형으로구분할수있다. 넷째, 취업지원및연계형은직접일자리제공을통해민간부문으로의취업연계를지원하며, 주로청년층대상의사업이이유형에속한다. 사업목적사업성격유형구분주요사업운영방향 정부기능 ( 공공업무 ) 수행 순수일자리제공 상시적 지속적업무수행 Ⅰ. 상시적공공일자리 비상시적업무수행 Ⅱ. 사회서비스형 - 사회서비스제공공공일자리 ( 복지 문화 안전등 ) 비상시적업무수행 - 공공근로성일자리 Ⅲ. 공공근로형공공일자리 민간일자리이동지원을위한징검다리일 Ⅳ. 경과적일자리자리 복지제도보완적일자리 유급근로와자원봉사결합일자리 Ⅴ. 복지성일자리 Ⅵ. 봉사형일자리 영어회화전문강사, 문화재종합관리, 정보화마을조성 아이돌봄지원, 장애학생활동지원, 박물관진흥지원 하천하구쓰레기정화, 산림재해모니터링, 국가기록물정리 청년인턴등인턴류일자리, 사회적기업, 지역공동체일자리 노인일자리, 장애인일자리 - 중복참여허용 ( 숙련형성 ) - 단계적무기계약직전환을통한안정적인력활용필요 - 사회서비스수요에따라확대 - 숙련형성및서비스의품질개선필요 - 취업지원프로그램연계 - 경기대응에탄력적운영 - 반복참여제한 - 취약계층중심운영 - 취업지원프로그램연계강화 - 경기대응에탄력적운영 - 반복참여제한 - 취약계층중심운영 - 취업지원프로그램연계강화 - 복지제도보완 - 민간일자리연계에한계 - 취업지원프로그램과느슨한연계 사회공헌일자리, 월드 - 반복참여가능프렌즈코리아 ( 해외봉 - 취업지원프로그램과느슨한연계사 )
38 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 < 표 3-2> 직접일자리사업유형과특징 대분류소분류내용 1. 돌봄노동및사회서비스제공형 2. 소득지원및공공재제공형 3. 공공업무지원형 4. 취업지원및연계형 11 서비스직접제공형 12 바우처제공형 20 소득지원및공공재제공형 31 전문역량활용형 32 경력형성형 41 취업역량강화형 42 보조금지원실무연수형 - 사업목적 : 돌봄노동의사회서비스를직접제공 - 특징 : 반복참여, 안정적고용관계를통한서비스질제고, 양질의일자리창출고려 ( 예 ) 노인돌봄서비스, 방과후돌봄서비스등 - 사업목적 : 바우처제공을통해돌봄노동의사회서비스를제공 - 특징 : 시장경쟁을통해수익률제고및추가적인일자리창출 ( 예 ) 가사간병도우미사업, 아이돌봄지원사업등 - 사업목적 : 공공근로를통해일자리창출 - 특징 : 취약계층 ( 주로고령자중심 ) 의소득지원, 경기변동시탄력적인대응, 임시일자리 ( 예 ) 지역공동체일자리, 노인일자리지원사업등 - 사업목적 : 정부나공공기관의행정업무지원형으로공공서비스를제공 -특징: 주로중고령자가참여대상이고, 참여자의전문성이요구되는업무가많으며, 사업참여의지속성이요구 ( 일자리지속성 ) ( 예 ) 국민문화향유권확대, 문화관광해설사육성, 국가기록물정리등 - 사업목적 : 정부나공공기관의행정업무지원형으로공공업무의보조를통해참여자의경력형성에기여 -특징: 주로청년층이참여대상이며, 해당사업참여를통해경력을향상 ( 예 ) 영어회화전문강사, 박물관진흥지원, 생활체육지도자활동지원등 - 사업목적 : 현장실무연수등을통해경력을형성하고관련분야로의일자리창출에기여 - 특징 : 주로청년층이참여대상이며, 해당사업참여로인해경력을형성하고관련분야로의일자리창출에기여 ( 예 ) 글로벌청년리더양성, 해외봉사단, 지역사회서비스청년벤처지원등 - 취업역량강화유형과유사하나주로인턴과같이보조금지급을통해일자리를창출 ( 예 ) 중소기업청년인턴, 농촌현장지원인턴십등 자료 : 기재부 (2012 년 ) 자료를이용하여작성, 이규용 (2012) 에서재인용.
제 3 장취업취약계층일자리사업참여현황및특징 39 제 2 절분석대상사업의참여실적 1. 참여자특성 < 표 3-3> 은분석대상유형별참여자현황이다. 여기서참여자는순인원개념으로파악하였다. 표에서보듯이노인일자리사업이분석대상사업의절반가까이차지하고있기때문에노인일자리사업을포함하는지여부가분석결과에중요한영향을미친다. 따라서후술하겠지만, 기초통계에서는노인일자리사업을분석대상에포함하고있지만노동시장이행성과분석에서는노인일자리사업을제외하고분석을하였다. 취업취약계층노동시장정책참여자의인적특성을 2009년이후를중심으로살펴보면다음과같다. 성별참여자비중을보면여성참여자비중이높을뿐만아니라비중크기도증가하고있다. 2009년여성참여자비중은 58.34% 였으나 2012년에는 66.7% 로증가하여전체참여자의 2/3를차지하고있다. 연령별참여자비중을보면노인일자리영향으로 60세이상이절반이상을차지하고있으나그비중은줄어드는추세이고, 청년층참여자의증가세가두드러진다. 성 연령별참여자특성을보면청년층과고령층은남성비중이높은데비해 40~50 대에서는여성참여자비중이더높다. 취약계층유형별참여자현황을보면저소득층참여자비중이뚜렷하게증가추세를보이고있다. 저소득층참여자비중은 2009년 8.1% 에서 2012년에는 35.8% 로크게증가하였다. 직접일자리사업유형별참여자비중을보면소득지원및공공재제공형비중이가장많다. 직접일자리유형별 연령별참여비중을보면청년층은취업지원연계형참여자가많고, 고령층은소득지원및연계형참여비중이높으며, 중장년층은전문역량활용형이나돌봄노동및사회서비스제공형참여비중이높다.
< 표 3-3> 사업유형별참여현황 ( 단위 : 명 ) 대분류중분류 부처명 사업명 참여인원 2009 2010 2011 2012 전체 노인일자리운영 ( 노인일자리지원 ) 225,987 216,385 215,872 238,732 896,976 보건복지부자활사업 ( 성과중심자활사업 ) - - - 2,056 2,056 A 안전행정부지역공동체일자리 - 71,133 52,445 27,676 151,254 산림청 산림재해모니터링 8,230 2,192 1,515 1,004 12,941 다문화가족정착및자녀양육지원 ( 다문화가족방문교육서비스 ) 2,899 2,762 3,447 2,897 12,005 여성가족부 다문화가족정착및자녀양육지원 ( 다문화가족자녀언어발달지원 ) 103 107 206-416 다문화가족정착및자녀양육지원 ( 결혼이민자통번역서비스 ) 164 238 - - 402 직접 B 산림서비스도우미 2,121 2,331 1,857 1,413 7,722 일 산림청 산불방지대책 ( 산불전문예방진화대 ( 보조포함 )) 2,760 9,660 5,947 7,529 25,896 자숲가꾸기 24,263 14,575 6,998 4,850 50,686 리법무부교정기관시설관리인고용지원 - - 65 8 73 교육부 전문대현장학습 555 675 589 611 2,430 유럽글로벌기업해외인턴사업 - - - 87 87 C 여성가족부결혼이민여성인턴운영 - - - 689 689 안전행정부국가기록물정리 ( 국가기록물정리 ) - 624 402 292 1,318 고용노동부 사회적기업육성 26,414 11,802 10,764 12,350 61,330 보건복지부 장애인일자리지원 ( 장애인복지일자리 ) 3,214 3,575 5,435 6,606 18,830 40
< 표 3-3> 의계속 대분류중분류 부처명 사업명 참여인원 2009 2010 2011 2012 전체 장애인일자리지원 ( 특수교육복지일자리 ) - - 494 807 1,301 C 보건복지부 장애인일자리지원 ( 장애인행정도우미 ) 1,960 2,376 3,326 3,615 11,277 직 장애인일자리지원 ( 시각장애인일자리 ) - 252 337 346 935 접노인돌봄서비스지자체보조 3,097 10,504 14,037 12,680 40,318 일자방과후돌봄서비스 ( 아동복지교사운영지원 ) 3,656 3,819 3,768 3,886 15,129 리 D 보건복지부 가사간병방문도우미사업 4,494 8,114 3,627 2,509 18,744 산모신생아도우미지원 1,603 9,562 9,129 7,028 27,322 지역사회서비스투자사업 47 131 142 1,835 2,155 고용서비스 고용노동부 장애인취업지원 ( 중증장애인지원고용 ) 1,428 1,347 2,514 2,716 8,005 취업성공패키지지원 9,866 25,615 64,243 144,678 244,402 고용장려금 고용노동부 고용촉진지원금 ( 신규고용촉진지원금 ) 7,058 2,594 - - 9,652 고용촉진지원금 ( 고용촉진지원금 ) - - 2,682 3,351 6,039 고용노동부 장애인직업능력개발지원 44 459 1,269 988 2,760 직능경력단절여성취업지원 ( 경력단절여성직업교육훈련 ) - - 7,475 9,199 16,674 훈련여성가족부경력단절여성취업지원 ( 새일여성인턴 ) - - 4,261 5,353 9,614 전체 329,963 400,832 422,846 505,791 1,659,432 주 : A : 소득지원및공공재제공형, B : 전문역량활용형, C : 취업지원및연계형, D : 돌봄노동및사회서비스제공형. 41
42 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 < 표 3-4> 성 연령별참여현황 ( 단위 : %) 남성 여성 2009 2010 2011 2012 전체 2009 2010 2011 2012 전체 30 미만 7.0 5.2 11.9 16.3 10.3 5.1 4.1 9.3 14.0 8.8 30 이상 40 미만 4.5 4.4 5.8 8.4 5.9 5.2 5.9 8.0 10.7 7.9 40 이상 50 미만 6.0 6.9 6.4 7.9 6.8 8.4 11.3 11.6 12.3 11.2 50 이상 55 미만 4.4 5.5 4.5 4.7 4.8 4.0 6.9 6.6 5.5 5.8 55 이상 60 미만 5.0 6.5 5.3 5.1 5.5 3.1 5.9 5.6 4.5 4.8 60 이상 73.2 71.5 66.1 57.6 66.7 74.2 66.0 58.8 53.0 61.5 전체 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 < 표 3-5> 취약계층유형별참여현황 ( 단위 : 명, %) 참여인원 비중 2009 2010 2011 2012 전체 2009 2010 2011 2012 전체 저소득층 26,673 57,112 110,652 181,079 375,516 8.1 14.2 26.2 35.8 22.6 6개월이상장기실업자 58 8,898 5,054 14,013 0.0 0.0 2.1 1.0 0.8 여성가장 4,799 2,710 7,509 0.0 0.0 1.1 0.5 0.5 고령자 225,987 216,402 230,449 250,559 923,397 68.5 54.0 54.5 49.5 55.6 장애인 4,686 5,634 14,985 14,302 39,607 1.4 1.4 3.5 2.8 2.4 북한이탈주민 31 300 331 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 결혼이민자 2,663 2,054 4,717 0.0 0.0 0.6 0.4 0.3 기타 72,618 121,629 50,369 49,733 294,349 22.0 30.3 11.9 9.8 17.7 전체 329,963 400,835 422,846 505,791 1,659,436 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 < 표 3-6> 직접일자리사업유형별참여현황 소득지원및공공재제공형 (A) 참여인원 ( 단위 : 명, %) 비중 2009 2010 2011 2012 전체 2009 2010 2011 2012 전체 234,221 289,710 269,832 267,412 1,061,175 75.2 78.1 76.6 76.0 76.5 전문역량활용형 (B) 32,310 29,673 18,520 16,697 97,200 10.4 8.0 5.3 4.7 7.0 취업지원및연계형 (C) 32,143 19,304 33,083 39,955 124,485 10.3 5.2 9.4 11.4 9.0 돌봄노동및사회서비스제공형 (D) 12,897 32,130 30,703 27,938 103,668 4.1 8.7 8.7 7.9 7.5 전체 311,571 370,817 352,138 352,002 1,386,528 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
제 3 장취업취약계층일자리사업참여현황및특징 43 < 표 3-7> 직접일자리연령별 사업유형별참여현황 2009 2010 ( 단위 : %) A B C D 전체 A B C D 전체 30 미만 0.2 5.1 21.8 5.1 3.1 0.9 5.8 24.3 2.4 2.6 30 이상 40 미만 0.2 8.4 21.4 15.1 3.9 1.2 8.6 20.3 9.9 3.5 40 이상 50 미만 0.7 20.4 24.6 39.4 6.8 2.9 21.4 22.7 36.1 8.3 50 이상 55 미만 0.6 16.9 10.9 20.1 4.1 2.7 17.6 9.6 24.4 6.2 55 이상 60 미만 0.8 19.2 8.1 12.9 4.0 3.5 18.7 8.1 17.3 6.2 60 이상 97.5 30.0 13.2 7.5 78.1 88.8 27.8 15.1 9.8 73.2 전체 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 2011 2012 A B C D 전체 A B C D 전체 30 미만 1.3 5.0 18.6 2.2 3.2 0.4 3.5 18.6 3.8 2.9 30 이상 40 미만 1.2 8.4 24.0 8.3 4.3 0.5 7.5 22.8 8.5 4.0 40 이상 50 미만 2.1 23.6 26.2 33.4 8.2 1.1 21.8 25.9 30.1 7.2 50 이상 55 미만 2.1 17.4 9.9 25.4 5.7 1.1 17.1 9.4 23.9 4.6 55 이상 60 미만 2.9 18.2 7.5 19.7 5.6 1.6 18.3 7.7 19.9 4.5 60 이상 90.5 27.4 13.9 11.1 73.0 95.3 31.8 15.6 13.7 76.8 전체 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 주 : A : 소득지원및공공재제공형, B : 전문역량활용형, C : 취업지원및연계형, D : 돌봄노동및사회서비스제공형. 2. 반복참여 취업취약계층일자리사업에서핵심적인쟁점중의하나는반복참여문제이다. 반복참여에대한평가는사업성격에따라다를수있다. 직접일자리내에서도소득지원및공공재제공형은가급적이면반복참여보다는민간시장으로의이행을촉진하는것이바람직하며, 전문역량활용형은사업에따라다르기때문에일률적으로평가할수는없으나사업성격상여성가족부사업참여자는반복참여가필요하지만산림청사업의경우에
44 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 는이에대한판단이쉽지않다. 이에비해돌봄노동및사회서비스제공 형은반복참여가문제되지않는다. 고용서비스참여자의경우가급적반 복참여가없는것이바람직할것이다. < 표 3-8> 반복참여율 대분류 직접일자리 직접일자리 중분류 A B C C 부처 사업명 사업내반복참여 10 11 11 12 10 12 ( 단위 : %) 동일사업반복참여 10 11 11 12 10 12 보건복지부노인일자리운영 ( 노인일자리지원 ) 57.7 66.5 50.1 56.8 65.8 49.4 산림청산림재해모니터링 49.5 51.0 36.5 37.3 38.2 22.2 안전행정부지역공동체일자리 33.4 26.2 21.6 23.9 17.3 9.5 여성가족부 산림청 다문화가족정착및자녀양육지원 ( 다문화가족방문교육서비스 ) 다문화가족정착및자녀양육지원 ( 다문화가족자녀언어발달지원 ) 다문화가족정착및자녀양육지원 ( 결혼이민자통번역서비스 ) 76.3 72.5 57.6 74.1 70.6 55.2 4.4 4.7 0.0 0.0 4.2 3.8 0.0 0.0 산림서비스도우미 40.2 38.6 24.4 31.5 28.7 16.3 산불방지대책 ( 산불전문예방진화대 ( 보조포함 )) 34.5 43.5 29.3 29.9 38.7 24.8 숲가꾸기 35.6 46.5 26.3 28.6 39.4 18.4 법무부교정기관시설관리인고용지원 1.5 0.0 교육부전문대현장학습 5.2 1.5 1.8 0.3 0.0 0.0 경력단절여성취업지원 ( 경력단절여성여성가족부직업교육훈련 ) 6.4 0.1 경력단절여성취업지원 ( 새일여성인턴 ) 3.1 0.3 안전행정부국가기록물정리 ( 국가기록물정리 ) 32.4 36.1 22.0 28.0 33.1 19.1 고용노동부사회적기업육성 29.9 30.8 13.0 26.3 0.0 8.6 장애인일자리지원 ( 장애인복지일자리 ) 60.3 62.2 50.5 52.2 55.9 41.7 장애인일자리지원 ( 특수교육복지일자리 ) 38.5 13.4 보건복지부장애인일자리지원 ( 장애인행정도우미 ) 78.1 76.4 66.5 74.5 71.8 61.6 장애인일자리지원 ( 시각장애인일자리 ) 60.3 64.4 46.0 55.6 61.1 42.5
제 3 장취업취약계층일자리사업참여현황및특징 45 < 표 3-8> 의계속 대분류 중분류 부처 사업명 사업내반복참여 10 11 11 12 10 12 동일사업반복참여 노인돌봄서비스지자체보조 87.5 69.3 68.1 84.7 67.4 65.0 직방과후돌봄서비스 ( 아동복지교사운영접지원 ) 55.5 54.4 36.0 51.7 52.0 33.2 일 D 보건복지부가사간병방문도우미사업자 12.7 18.2 9.0 8.4 14.5 5.0 리 산모신생아도우미지원 61.3 56.0 40.0 59.5 54.4 38.0 지역사회서비스투자사업 11.5 2.8 3.1 10.7 0.7 0.0 장애인취업지원 ( 중증장애인지원고용 ) 16.1 17.2 15.1 10.5 9.3 6.6 고용서비스고용노동부취업성공패키지지원 19.1 20.7 7.4 1.1 0.7 2.3 고용촉진지원금 ( 신규고용촉진지원금 ) 3.3 3.3 고용장려금고용노동부고용촉진지원금 ( 고용촉진지원금 ) 66.7 26.9 66.7 0.0 24.8 33.3 직능훈련 고용노동부장애인직업능력개발지원 15.3 12.7 15.5 0.7 0.3 5.4 주 : A : 소득지원및공공재제공형, B : 전문역량활용형, C : 취업지원및연계형, D : 돌봄노동및사회서비스제공형. 10 11 11 12 10 12 < 표 3-8> 은반복참여율을보여주고있고, 연도는해당기간동안반복참여비율을의미한다. 여기서는반복참여를시간의흐름에따라구분한후동일사업에서의반복참여와동일사업을포함하여분석대상사업내에서의반복참여로구분하여살펴보았다. 후자의경우분석대상사업에한정하였기때문에이들사업외에여기에포함되지않은사업들에참여한경우도있을수있기때문에동일사업이외의반복참여율은과소평가될수있다. 해당분석기간중사업내반복참여에서동일사업반복참여를차감하면순수한사업내반복참여비율을구할수있다. 전반적으로볼때동일사업에서의반복참여가주로이루어지고있음을알수있다. 직접일자리사업의유형별로반복참여율을보면, 사업유형별로차이가있으나전반적으로반복참여율이높은것으로나타나고있다. 소득지원및공공재제공형유형에속하는사업중노인일자리지원사업참여자의반복참여율은 50 60% 에이르고있다. 전문역량활용형으로분류된사업을보면, 여성가족부의다문화가족정착및자녀양육지원사업참여자의반복참여율은 70% 수준이며, 산림청사업의반복참여율은 30 40% 수준
46 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 이다. 취업지원및연계형유형의경우, 사업에따라반복참여율이크게차이가난다. 교육부와여성가족부사업의반복참여율은낮은데비해, 복지부사업참여자의반복참여율은높다. 돌봄노동및사회서비스제공유형에속하는사업의반복참여율은사업에따라차이가있는데노인돌봄서비스, 방과후돌봄서비스, 산모신생아도우미지원사업의반복참여율은 50 80% 수준인데비해, 가사간병방문도우미사업과지역사회서비스투자사업참여자의반복참여율은 10% 수준이다. 다음으로취업지원서비스에속하는취업성공패키지사업참여자의반복참여율을보면, 사업내반복참여가 2010 2011년기간은 19.1%, 2011 2012년기간동안의반복참여율은 20.7% 이며, 2010년참여자중 2012년에동사업에참여한반복참여율은 7.4% 이다. 제 3 절참여자의민간노동시장이행 여기서는 2010년참여자를기준으로이들이노동시장에서어떤이행을하는지를살펴보고자한다. 노인일자리사업의경우노동시장이행이큰의미가없기때문에여기서의분석에서는노인일자리사업은제외하고분석하였다. 1. 조건부이행특성 본연구에서는노동시장이행분석을위해 3개년을추적하였으며따라서기준연도를 2010년으로설정하였다. 2010년참여자의분포를보면 < 표 3-9> 와같다. 표에서일반사업참여는 2010년에직접일자리사업에참여하였으나훈련이나민간일자리에취업하지않은사람들이다. 일반사업참여 + 훈련은 2010년에일반사업참여이후정부의훈련사업에참여하는경우이고, 일반사업참여 + 취업은일반사업참여이후같은해에바로취업하는경우이다. 여기서취업은고용보험 DB에포착된민간일자리에
제 3 장취업취약계층일자리사업참여현황및특징 47 취업한경우를의미한다. 같은방식으로일반사업참여 + 훈련 + 취업은 2010년에일반사업참여자가훈련을받은후민간일자리에참여한사람들을의미한다. 전체분석대상은 19만 7,929명이고이중일반사업참여자가 70.2% 로가장많으며 2010년일반사업참여이후같은해에취업한사람은 10.3% 이다. 취업성공패키지참여자는 5.4% 이고취업성공패키지참여이후같은해에취업한사람의비중은 2.5% 이며취업성공패키지참여후훈련에참여한비중은 8.8% 이다. 이제이들사업참여자가 2011년과 2012년에어떤경로를이행하는지를살펴보도록하자. < 표 3-10> 은 2010년취업성공패키지사업이나훈련을제외한사업에참여한사람들 (138,934명) 이이후에어떤경로를선택하고있는지를보여주고있다. 여기서비율은 2010년사업참여자중 2011년에남아있는비율을의미하며 ( 총 70.2%), 조건부확률은 2011년및 2012년이행인원을 100으로한분포를의미한다. 즉 2010년일반사업참여자가 2011년으로이행하였을때, 해당사업참여자의전체인원 (138,934명) 의 2011년이행분포를, 그리고 2012년의해당분포를각각보여준다. 가장많은비중을보여주고있는사업은여전히일반사업참여 (33.7%) 이고 2012년에도 24.7% 가일반사업에참여하고있다. 해당정보없음은 2010년일반사업참여자 < 표 3-9> 2010 년참여자분포 ( 단위 : 명, %) 인원 비중 1. 일반사업참여 ( 취성패, 훈련제외 ) 138,934 70.19 2. 일반사업참여 ( 취성패, 훈련제외 ) + 훈련 2,395 1.21 3. 일반사업참여 ( 취성패, 훈련제외 ) + 취업 20,414 10.31 4. 일반사업참여 + 훈련 + 취업 338 0.17 5. 취업성공패키지 10,723 5.42 6. 취업성공패키지 + 훈련 17,395 8.79 7. 취업성공패키지 + 취업 4,944 2.50 8. 취업성공패키지 + 훈련 + 취업 2,786 1.41 전체 197,929 100.0
48 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 < 표 3-10> 일반사업참여자의노동시장이행 사업 1. 일반사업참여 ( 취성패, 훈련제외 ) 2010 사업빈도비율빈도비율조건부확률 138,934 70.2 1. 일반사업참여 ( 취성패, 훈련제외 ) 2. 일반사업참여 ( 취성패, 훈련제외 )+ 훈련 3. 일반사업참여 ( 취성패, 훈련제외 )+ 취업 ( 단위 : 명, %) 2011 2012 빈도조건부확률 46,801 23.6 33.7 34,299 24.7 199 0.1 0.1 62 0.0 14,012 7.1 10.1 7,172 5.2 4. 일반사업참여 + 훈련 + 취업 70 0.0 0.1 13 0.0 5. 취업성공패키지 250 0.1 0.2 525 0.4 6. 취업성공패키지 + 훈련 272 0.1 0.2 460 0.3 7. 취업성공패키지 + 취업 221 0.1 0.2 213 0.2 8. 취업성공패키지 + 훈련 + 취업 69 0.0 0.0 93 0.1 9. 해당정보없음 52,586 26.6 37.8 61,850 44.5 10. 훈련 633 0.3 0.5 426 0.3 11. 취업 23,459 11.9 16.9 33,700 24.3 12. 훈련 + 취업 362 0.2 0.3 121 0.1 가이후해당일자리사업이나고용보험 DB에포착되지않은비율을의미한다. 이는실업이나비경활혹은고용보험에나타나지않은취업자이거나, 여기서분석대상으로한일자리사업이외의정부일자리사업에참여하였을가능성이있다. 이비율은 2011년 37.8% 이고 2012년에는이보다증가한 44.5% 로절반가까이가분석자료에포착되지않는다. 취업자비율은 2011년 16.9% 이고 2012년에는 24.3% 이다. 여기서는이러한방식으로 < 표 3-9> 의사업참여자의이행실적을각각분석하였다. 일반사업참여자의경우분포의차이는있지만대부분이와유사한특징을보여주고있다. 표에는제시되어있지않지만 2010년일반사업참여 + 훈련참여자의경우 2011년일반사업참여의조건부확률은 20.5% 이고 2012년에는 12.9% 이며, 해당정보없음은 2011년 37.7% 이고
제 3 장취업취약계층일자리사업참여현황및특징 49 2012년에는 44.9% 이다. 취업자비율은 2011년 24.1% 이고 2012년에는 33.5% 이다. 2010년일반사업참여 + 취업자의경우 2011년일반사업에참여한조건부확률은 28.7% 이고 2012년에는 24.3% 이며, 해당정보없음은 2011년에는 0이고 2012년에는 13.7% 이다. 취업비율은 2011년 70.0% 이고 2012년에는 60.8% 이다. 사업종료후바로훈련을받거나취업을한경우그이듬해와다음해의취업성과가상대적으로더좋음을알수있다. 다음으로 2010년에취업성공패키지에참여하였던사람들의이행경로를보자. 2010년취업성공패키지참여자는 10,723명이며, 이중해당정보없음은 2011년 44.1% 이고 2012년에는 52.1% 로절반이약간넘는다. 취업비율은 2011년 30.8% 이고 2012년 40.1% 이다. 2010년취업성공패키지참여자중일반사업참여자는 2011년과 2012년각각 1.9% 이다. 취업성공패키지참여자의취업비율은일반사업참여만하였거나일반사업참여 + 훈련에비해높지만일반사업참여직후취업한비율에비해서는낮다. < 표 3-11> 취업성공패키지참여자의노동시장이행 사업 5. 취업성공패키지 ( 단위 : 명, %) 2010 2011 2012 사업빈도비율빈도비율조건부확률빈도조건부확률 10,723 5.4 1. 일반사업참여 ( 취성패, 훈련제외 ) 205 0.1 1.9 200 1.9 2. 일반사업참여 ( 취성패, 훈련제외 ) + 훈련 3. 일반사업참여 ( 취성패, 훈련제외 ) + 취업 41 0.0 0.4 2 0.0 260 0.1 2.4 73 0.7 4. 일반사업참여 + 훈련 + 취업 52 0.0 0.5 3 0.0 5. 취업성공패키지 50 0.0 0.5 197 1.8 6. 취업성공패키지 + 훈련 49 0.0 0.5 167 1.6 7. 취업성공패키지 + 취업 33 0.0 0.3 50 0.5 8. 취업성공패키지 + 훈련 + 취업 9 0.0 0.1 28 0.3 9. 해당정보없음 4,732 2.4 44.1 5,586 52.1 10. 훈련 1,394 0.7 13.0 89 0.8 11. 취업 3,307 1.7 30.8 4,302 40.1 12. 훈련 + 취업 591 0.3 5.5 26 0.2
50 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 한편표에는제시되어있지않지만 2010년에취업성공패키지 + 훈련에참여한경우취업비율은 2011년 26.1% 이고 2012년에는 35.3% 이며, 해당정보없음은 2011년 43.2%, 2012년에는 56.1% 이다. 반면에 2010년에취업성공패키지 + 취업한사람의경우 2011년취업상태에있는사람의비율은 93.3% 이고 2012년에는 87.8% 이며해당정보없음은 2011년 0이고 2012년에는 5.1% 이다. 이러한분석결과는직접일자리사업참여자에대해사업종료후취업알선서비스나훈련등을시행하는것이노동시장이행에기여함을알수있다. 2. 사업유형별이행특성 < 표 3-12> 는앞의사업참여유형 ( 표 3-9) 을크게두집단으로대별하여노동시장이행실태를분석한결과이다. 일반사업참여자 (1~4 유형 ) 162,081 명중 2011년일반사업참여자는 67,669 명 (41.8%) 이며, 이중 2012년에일반사업에참여한인원은 36,891명이다. 2010년일반사업참여자중 2011년에일반사업에참여한비중이 41.8% 로가장크고, 그다음으로해당정보없음 (33.0%) 으로나타났다. 이러한특징은 2012년에도이어진다. 2010년일반사업참여후 2011년에취업성공패키지에참여한사람은 942명인데이중 2012년에취업한비율은 20.3% 로 2012년일반사업참여자의취업비율 (20.3%) 보다높다. 2011년훈련참여자의 2012년취업비율은 23.8% 로 2011년취업성공패키지사업에참여한후 2012년에취업한비율 (20.3%) 과비슷하다. 끝으로 2010년취업성공패키지사업에참여한 35,848명의노동시장이행을보면 2011년에취업이 42.1% 로가장많고, 그다음으로해당정보없음이 34.2% 이다. 2011년취업자의 2012년노동시장이행실태를보면취업이 93.2% 로나타나대부분취업상태가지속되고있음을알수있다. 한편 2011년취업정보없음으로나타난 12,245명의 2012년의이행실태를보면취업이 16.7% 이다.
제 3 장취업취약계층일자리사업참여현황및특징 51 < 표 3-12> 사업유형별이행특성 일반사업참여 (1~4) 2010 2011 2012 인원비중인원비중인원비중 일반사업참여 (1~4) 취업성공패키지 (5~8) 일반사업참여 (1~4) 36,891 54.5 취업성공패키지 (5~8) 562 0.8 훈련 152 0.2 67,669 41.8 취업 6,079 9.0 훈련 + 취업 43 0.1 해당정보없음 23,942 35.4 전체 67,669 100.0 일반사업참여 (1~4) 142 15.1 취업성공패키지 (5~8) 14 1.5 훈련 66 7.0 942 0.6 취업 191 20.3 훈련 + 취업 33 3.5 해당정보없음 496 52.7 전체 942 100.0 162,081 81.9 일반사업참여 (1~4) 65 7.0 취업성공패키지 (5~8) 45 4.8 훈련 50 5.4 훈련 929 0.6 취업 221 23.8 훈련 + 취업 13 1.4 해당정보없음 535 57.6 전체 929 100.0 일반사업참여 (1~4) 4,452 11.5 취업성공패키지 (5~8) 409 1.1 훈련 171 0.4 취업 38,606 23.8 취업 33,574 87.0 훈련 + 취업 0 0.0 해당정보없음 0 0.0 훈련 + 취업 전체 38,606 100.0 일반사업참여 (1~4) 29 6.5 446 0.3 취업성공패키지 (5~8) 10 2.2
52 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 < 표 3-12> 의계속 일반사업참여 (1~4) 취업성공패키지 (5~8) 2010 2011 2012 인원 비중 인원 비중 인원 비중 훈련 27 6.1 취업 0 0.0 훈련 + 취업 446 0.3 훈련 + 취업 0 0.0 해당정보없음 380 85.2 전체 446 100.0 162,081 81.9 일반사업참여 (1~4) 5,371 10.0 취업성공패키지 (5~8) 482 0.9 훈련 105 0.2 해당정보없음 53,489 33.0 취업 7,081 13.2 훈련 + 취업 44 0.1 해당정보없음 40,406 75.5 전체 53,489 100.0 일반사업참여 (1~4) 298 19.3 취업성공패키지 (5~8) 67 4.3 일반사업 훈련 19 1.2 참여 1,546 4.3 취업 252 16.3 (1~4) 훈련 + 취업 8 0.5 해당정보없음 902 58.3 전체 1,546 100.0 일반사업참여 (1~4) 22 5.5 취업성공패키지 (5~8) 7 1.7 35,848 18.1 취업성공 훈련 47 11.7 패키지 402 1.1 취업 35 8.7 (5~8) 훈련 + 취업 6 1.5 해당정보없음 285 70.9 전체 402 100.0 일반사업참여 (1~4) 78 1.8 취업성공패키지 (5~8) 189 4.3 훈련 4,423 12.3 훈련 53 1.2 취업 827 18.7 훈련 + 취업 15 0.3
제 3 장취업취약계층일자리사업참여현황및특징 53 < 표 3-12> 의계속 취업성공패키지 (5~8) 2010 2011 2012 인원비중인원비중인원비중 35,848 18.1 해당정보없음 3,261 73.7 훈련 4,423 12.3 전체 4,423 100.0 일반사업참여 (1~4) 186 1.2 취업성공패키지 (5~8) 612 4.1 훈련 223 1.5 취업 15,075 42.1 취업 14,054 93.2 훈련 + 취업 해당정보없음 훈련 + 취업 0 0.0 해당정보없음 0 0.0 전체 15,075 100.0 일반사업참여 (1~4) 43 2.0 취업성공패키지 (5~8) 77 3.6 훈련 46 2.1 2,157 6.0 취업 0 0.0 훈련 + 취업 0 0.0 해당정보없음 1,991 92.3 전체 2,157 100.0 일반사업참여 (1~4) 136 1.1 취업성공패키지 (5~8) 661 5.4 훈련 78 0.6 12,245 34.2 취업 2,048 16.7 훈련 + 취업 32 0.3 해당정보없음 9,290 75.9 전체 12,245 100.0 전체 197,929 100.0 197,929 197,929
54 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 제 4 절사업참여자의민간부문취업실태 1. 취업률 여기서취업률이란 2010년에취약계층일자리사업에참여한사람이사업종료후 6개월및 1년이내에취업한비율을의미한다. 취업률자료는고용보험 DB를결합하여작성하였기때문에자영업이나고용보험미가입사업장또는고용보험신고가되지않은사업장에취업한사례는누락되어있어실제취업률보다과소평가되어있다. 정부의일자리사업참여자도고용보험 DB에포착되어있기때문에민간부문취업이아닌정부사업참여취업자라도제외하였다. < 표 3-13> 은취업취약계층을대상으로하는재정지원일자리사업참여이후 6개월이내에민간일자리로이행한실적을보여주고있다. 평균적으로볼때민간부문의취업률은 20% 전후이며, 연령별로보면젊은층일수록취업률성과가다소높다. 구체적으로살펴보면다음과같다. 2013년 4월말기준으로고용보험 DB자료를확보하였기때문에 2012년취업성과는상대적으로낮다. 2011년을기준으로취업실적을보면사업별로편차가크다. 소득지원및공공재제공형 (A그룹 ) 에속하는사업에서는지역공동체일자리사업참여자의취업실적이 19.7% 이고교정기관시설관리인고용지원사업참여자도 18.5% 로높다. 노인일자리사업참여자는 6개월이내민간부문일자리취업률은 1.2% 로낮다. 교육부의유럽글로벌기업해외인턴사업참여자의 2012년취업률은 26.7% 이다. 전문역량활용형 (B그룹) 의경우산림청사업들의취업률이높다. 산림서비스도우미사업의도시녹지관리인, 수목원코디네이터, 학교숲코디네이터, 산촌생태마을운영매니저등이 20% 를상회하는취업실적을보이고있다. 이에비해숲가꾸기사업참여자의취업률은 8.0% 로상대적으로낮다. 취업지원및연계형 (C그룹) 을보면교육부의전문대현장학습참여자의 2011년취업률은 34.1% 로높다. 장애인일자리지원사업의경우특수교육복지
제 3 장취업취약계층일자리사업참여현황및특징 55 < 표 3-13> 사업별취업률 (6 개월이내 ) 분류세분류부처일자리사업명 직접일자리 A B C D 6 개월이내취업률 2010 2011 2012 교육부유럽글로벌기업해외인턴사업 26.7 법무부교정기관시설관리인고용지원 18.5 12.5 보건복지부 노인일자리운영 ( 노인일자리지원 ) 1.3 1.2 2.3 자활사업 ( 성과중심자활사업 ) 14.1 산림청산림재해모니터링 10.2 6.8 7.6 안전행정부지역공동체일자리 24.6 19.7 20.2 여성가족부다문화가족정착및자녀양육지원 ( 다문화가족방문교육서비스 ) 산림청 여성가족부 3.0 8.0 10.1 산림서비스도우미 ( 도시녹지관리인 ) 26.8 26.8 23.2 산림서비스도우미 ( 수목원코디네이터 ) 30.8 22.5 29.4 산림서비스도우미 ( 숲길조사관리원 ) 21.2 17.1 28.7 산림서비스도우미 ( 숲생태관리인 ) 21.6 15.9 16.4 산림서비스도우미 ( 숲해설가 ) 15.6 10.8 19.7 산림서비스도우미 ( 등산안내인 ) 21.6 19.6 20.9 산림서비스도우미 ( 산촌생태마을운영매니저 ) 27.6 22.4 30.6 산림서비스도우미 ( 학교숲코디네이터 ) 32.6 25.6 24.2 숲가꾸기 13.3 8.0 8.0 산불방지대책 ( 산불전문예방진화대 ( 보조포함 )) 다문화가족정착및자녀양육지원 ( 다문화가족자녀언어발달지원 ) 다문화가족정착및자녀양육지원 ( 결혼이민자통번역서비스 ) 36.0 18.8 21.2 12.1 16.0 고용노동부사회적기업육성 14.1 17.2 9.8 교육부전문대현장학습 31.3 34.1 20.8 보건복지부 20.3 장애인일자리지원 ( 시각장애인일자리 ) 18.3 14.9 15.3 장애인일자리지원 ( 장애인복지일자리 ) 6.0 5.3 17.4 장애인일자리지원 ( 특수교육복지일자리 ) 20.1 30.6 장애인일자리지원 ( 장애인행정도우미 ) 10.0 10.2 15.2 안전행정부국가기록물정리 ( 국가기록물정리 ) 29.1 21.2 21.6 여성가족부결혼이민여성인턴운영 17.3 보건복지부방과후돌봄서비스 ( 아동복지교사운영지원 ) 12.7 13.5 21.5
56 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 < 표 3-13> 의계속 6개월이내취업률 분류 세분류 부처 일자리사업명 2010 2011 2012 가사간병방문도우미사업 0.3 0.6 0.2 직접 노인돌봄서비스지자체보조 0.1 0.6 0.2 일자리 D 보건복지부 산모신생아도우미지원 0.0 0.3 0.0 지역사회서비스투자사업 19.4 17.1 16.9 고용장애인취업지원 ( 중증장애인지원고용 ) 54.8 54.2 51.4 고용노동부서비스취업성공패키지지원 54.3 43.3 32.1 고용 고용노동부고용촉진지원금 ( 신규고용촉진지원금 ) 6.0 장려금 법무부 고용촉진지원금 ( 고용촉진지원금 ) 66.7 41.6 20.2 고용노동부장애인직업능력개발지원 27.9 22.2 19.5 직업훈련 여성가족부 경력단절여성취업지원 ( 경력단절여성직업교육훈련 ) 23.8 25.0 경력단절여성취업지원 ( 새일여성인턴 ) 27.4 23.8 실업자계좌제훈련 1.3 7.8 2.5 취성패 + 훈련 45.2 41.7 23.8 주 : A : 소득지원및공공재제공형, B : 전문역량활용형, C : 취업지원및연계형, D : 돌봄노동및사회서비스제공형. 일자리의취업률은 20.1% 이고시각장애인일자리는 14.9% 이다. 장애인복지일자리참여자의경우 2011년취업률은 5.3% 였으나 2012년에는 17.4% 이다. 안전행정부가수행하고있는국가기록물정리사업참여자의 2011년취업률은 21.2% 이다. 돌봄노동및사회서비스제공형 (D그룹) 은민간부문으로의적극적인이행이주된목표가아니어서일부사업의경우취업률이낮다. 가사간병도우미사업참여자의 2011년취업률은 0.6% 로매우낮으며, 노인돌봄서비스지자체보조사업, 산모신생아도우미지원사업등도이와비슷한수준으로낮다. 이에비해방과후돌봄서비스 ( 아동복지교사운영지원 ) 사업참여자의 2011년취업률은 13.5% 이고 2012년에는 21.5% 로높으며, 지역사회서비스투자사업의 2011년취업률은 17.1% 로역시높은편이다. 고용서비스사업은 40~50% 의높은취업률을보이고있으며, 직업훈련사업참여자의취업률은 20% 대수준을보이고있다. 한편실업자계좌제훈련참여는전체참여자가아닌일모아 DB에서본연구의분석대
제 3 장취업취약계층일자리사업참여현황및특징 57 상사업에참여한사람들중실업자계좌제훈련을받은사람만을대상으로분석한것이다. 표에서보듯이이들의 6개월취업률은매우낮음을알수있다. 이에비해취업성공패키지사업에참여한후훈련을받은사람들의취업률은 2011년에 41.7% 를보여주고있다. < 표 3-14> 는 1년이내의취업률을분석한결과로시간이흐름에따라전체적으로취업률이높아졌음을알수있다. 연령별취업률을보면연령이낮을수록취업률이높다. < 표 3-14> 사업별취업률 (1 년이내 ) 분류세분류부처일자리사업명 직접일자리 A B B C 1 년이내취업률 2010 2011 2012 교육부유럽글로벌기업해외인턴사업 26.7 법무부교정기관시설관리인고용지원 20.0 25.0 노인일자리운영 ( 노인일자리지원 ) 1.8 1.6 2.4 보건복지부자활사업 ( 성과중심자활사업 ) 14.3 산림청산림재해모니터링 12.6 9.6 8.2 안전행정부지역공동체일자리 37.0 29.0 25.5 여성가족부다문화가족정착및자녀양육지원 ( 다문화가족방문교육서비스 ) 산림청 산림청 여성가족부 5.5 9.7 10.2 산림서비스도우미 ( 도시녹지관리인 ) 33.5 30.3 23.2 산림서비스도우미 ( 수목원코디네이터 ) 34.9 30.6 30.9 산림서비스도우미 ( 숲길조사관리원 ) 25.0 22.0 29.3 산림서비스도우미 ( 숲생태관리인 ) 23.7 20.0 16.4 산림서비스도우미 ( 숲해설가 ) 19.3 12.6 19.9 산림서비스도우미 ( 등산안내인 ) 26.3 26.8 22.0 산림서비스도우미 ( 산촌생태마을운영매니저 ) 31.7 28.6 30.6 산림서비스도우미 ( 학교숲코디네이터 ) 40.9 34.4 24.2 숲가꾸기 17.9 10.5 9.1 산불방지대책 ( 산불전문예방진화대 ( 보조포함 )) 45.2 23.4 28.2 다문화가족정착및자녀양육지원 ( 다문화가족자녀언어발달지원 ) 다문화가족정착및자녀양육지원 ( 결혼이민자통번역서비스 ) 15.9 22.8 고용노동부사회적기업육성 20.0 23.0 11.0 교육부전문대현장학습 46.8 50.8 26.7 20.7
58 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 < 표 3-14> 의계속 분류 세분류 부처 일자리사업명 1년이내취업률 2010 2011 2012 장애인일자리지원 ( 시각장애인일자리 ) 7.9 10.7 17.9 장애인일자리지원 ( 장애인복지일자리 ) 33.9 31.3 보건복지부장애인일자리지원 ( 특수교육복지일자리 ) 15.7 25.7 15.4 C 장애인일자리지원 ( 장애인행정도우미 ) 33.9 21.8 15.9 안전행정부국가기록물정리 ( 국가기록물정리 ) 39.9 25.6 22.0 직접일자리 여성가족부결혼이민여성인턴운영 19.5 방과후돌봄서비스 ( 아동복지교사운영지원 ) 17.5 26.9 21.9 가사간병방문도우미사업 0.3 0.8 0.2 D 보건복지부노인돌봄서비스지자체보조 0.1 0.9 0.2 산모신생아도우미지원 0.0 0.5 0.1 지역사회서비스투자사업 23.3 22.1 18.0 고용장애인취업지원 ( 중증장애인지원고용 ) 59.9 59.1 52.4 고용노동부서비스취업성공패키지지원 60.1 47.8 32.8 고용 고용노동부고용촉진지원금 ( 신규고용촉진지원금 ) 12.4 장려금 법무부 고용촉진지원금 ( 고용촉진지원금 ) 66.7 51.1 21.6 고용노동부장애인직업능력개발지원 35.7 30.0 21.1 직업경력단절여성취업지원훈련여성가족부 ( 경력단절여성직업교육훈련 ) 31.8 29.9 경력단절여성취업지원 ( 새일여성인턴 ) 38.4 25.4 실업자계좌제훈련 1.7 13.2 3.7 취성패 + 훈련 51.2 46.7 24.2 주 : A : 소득지원및공공재제공형, B : 전문역량활용형, C : 취업지원및연계형, D : 돌봄노동및사회서비스제공형. < 표 3-15> 연령별취업률 ( 단위 : %) 6개월이내취업률 1년이내취업률 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 30 미만 27.0 31.2 40.6 28.8 39.4 39.2 48.4 29.7 30 이상 40 미만 30.4 30.2 30.6 22.1 40.3 36.9 37.4 23.2 40 이상 50 미만 25.4 22.6 21.8 19.3 34.2 28.6 27.4 20.5 50 이상 55 미만 23.8 20.4 16.7 16.9 32.7 27.5 21.7 18.2 55 이상 60 미만 25.7 20.4 16.2 17.1 34.7 28.7 21.8 19.0 60 이상 8.9 4.5 3.1 4.0 11.1 6.6 4.4 4.4 전체 13.5 10.8 12.2 12.4 17.7 14.5 15.5 13.2
제 3 장취업취약계층일자리사업참여현황및특징 59 2. 일자리유지율 일자리유지율이란재정지원일자리사업참여이후 1년이내에민간부문에취업한사람을고용보험 DB를통해식별한후해당사업장에서 6개월및 1년을유지한비율을의미한다. 자료의제약등으로다른직장으로이직한경우에는제외되어있기때문에일자리유지율이과소평가될수있다. 앞의취업률분석과마찬가지로여기서도 2013년전체의기간을대상으로자료를수집하지않았기때문에 2012년참여자의일자리유지율은제외하였다. < 표 3-16> 을통해 2011년을기준으로살펴보도록하자. 전체적으로 6개월유지율과 1년유지율을비교하면 1년유지율은 6개월유지비율의절반이하로크게감소한다. 소득지원및공공재제공형 (A그룹 ) 에속하는사업중지역공동체일자리사업참여자의유지율이가장낮다. 즉이사업참여자의 6개월일자리유지율은 30.2% 이며 1년유지율은 14.8% 이다. 이에비해노인일자리의 6개월유지율은 51.4%, 교정기관시설관리인고용지원사업의 6개월유지율은 61.5%, 그리고다문화가족정착및자녀양육지원사업참여자의 6개월유지율은 67.0% 이다. 전문역량활용형 (B그룹) 의경우산림청사업들은앞에서보았듯이전반적으로취업률도높았으며일자리유지율도높다. 6개월유지율을중심으로보면산촌생태마을운영매니저 92.9%, 숲해설가 71.4%, 수목원코디네이터 67.6%, 도시녹지관리인 62.3%, 등산안내인 63.4% 등으로높다. 이에비해산불전문예방진화대는 29.5% 로상대적으로낮다. 그런데 1년유지율은마찬가지로하락한다. 2011년을중심으로살펴보면다문화가족자녀언어발달지원 40.4%, 산촌생태마을운영매니저 35.7%, 수목원코디네이터 32.4% 등은상대적으로유지율이높으며, 그외에등산안내인 24.4%, 학교숲코디네이터 22.6% 이며나머지사업참여자들의 1년일자리유지율은 20% 미만이다. 취업지원및연계형 (C그룹) 을보면고용부의사회적기업육성사업참여자의취업후 6개월일자리유지율은 52.6% 이고 1년유지율은 25.2% 이며, 전문대현장학습참여자의취업후일자리유지율도이와비슷하다.
60 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 < 표 3-16> 일자리유지율 분류세분류부처일자리사업명 직접일자리 A B C D 6 개월유지율 1 년유지율 2010 2011 2010 2011 교육부유럽글로벌기업해외인턴사업 - - - - 법무부교정기관시설관리인고용지원 61.5 38.5 보건복지부 노인일자리운영 ( 노인일자리지원 ) 41.5 51.4 22.2 19.9 자활사업 ( 성과중심자활사업 ) - - - - 산림청산림재해모니터링 48.4 42.4 21.6 12.1 안전행정부지역공동체일자리 32.3 30.2 14.8 여성가족부다문화가족정착및자녀양육지원 ( 다문화가족방문교육서비스 ) 산림청 여성가족부 32.5 67.0 17.2 16.7 산림서비스도우미 ( 도시녹지관리인 ) 55.8 62.3 20.5 11.5 산림서비스도우미 ( 수목원코디네이터 ) 64.7 67.6 35.3 32.4 산림서비스도우미 ( 숲길조사관리원 ) 57.0 48.9 24.1 15.6 산림서비스도우미 ( 숲생태관리인 ) 72.7 40.8 34.8 14.3 산림서비스도우미 ( 숲해설가 ) 68.4 71.4 20.2 12.7 산림서비스도우미 ( 등산안내인 ) 70.5 63.4 27.3 24.4 산림서비스도우미 ( 산촌생태마을운영매니저 ) 69.2 92.9 23.1 35.7 산림서비스도우미 ( 학교숲코디네이터 ) 70.4 64.5 29.6 22.6 숲가꾸기 47.6 48.8 19.5 10.2 산불방지대책 ( 산불전문예방진화대 ( 보조포함 )) 24.6 29.5 13.6 10.8 다문화가족정착및자녀양육지원 ( 다문화가족자녀언어발달지원 ) 다문화가족정착및자녀양육지원 ( 결혼이민자통번역서비스 ) 88.2 74.5 58.8 40.4 81.6 2.0 고용노동부사회적기업육성 62.5 52.6 42.2 25.2 교육부전문대현장학습 60.8 58.9 41.4 34.8 보건복지부 장애인일자리지원 ( 시각장애인일자리 ) 75.3 58.9 50.0 39.7 장애인일자리지원 ( 장애인복지일자리 ) 53.3 39.4 38.4 17.9 장애인일자리지원 ( 특수교육복지일자리 ) 65.3 32.9 장애인일자리지원 ( 장애인행정도우미 ) 81.1 31.8 63.0 19.8 안전행정부국가기록물정리 ( 국가기록물정리 ) 51.1 29.3 29.1 13.1 여성가족부결혼이민여성인턴운영 - - 보건복지부 방과후돌봄서비스 ( 아동복지교사운영지원 ) 76.6 41.9 58.7 26.8 가사간병방문도우미사업 50.0 87.5 50.0 62.5 노인돌봄서비스지자체보조 54.5 67.9 45.5 46.4
제 3 장취업취약계층일자리사업참여현황및특징 61 < 표 3-16> 의계속 분류세분류부처일자리사업명 직접일자리 고용서비스 고용장려금 직업훈련 6 개월유지율 1 년유지율 2010 2011 2010 2011 산모신생아도우미지원 25.0 52.3 25.0 18.2 D 보건복지부지역사회서비스투자사업 73.3 45.2 40.0 22.6 장애인취업지원 ( 중증장애인지원고용 ) 64.2 65.7 49.3 48.5 고용노동부취업성공패키지지원 58.7 53.6 37.8 30.0 고용노동부고용촉진지원금 ( 신규고용촉진지원금 ) 65.3 42.2 법무부 고용촉진지원금 ( 고용촉진지원금 ) 100.0 94.2 50.0 75.2 고용노동부장애인직업능력개발지원 58.9 49.3 42.3 22.1 경력단절여성취업지원 ( 경력단절여성직업여성가족부교육훈련 ) 56.1 33.9 경력단절여성취업지원 ( 새일여성인턴 ) 62.9 37.7 실업자계좌제훈련 53.3 58.4 35.6 35.9 취성패 + 훈련 59.7 55.2 37.5 28.4 주 : A : 소득지원및공공재제공형, B : 전문역량활용형, C : 취업지원및연계형, D : 돌봄노동및사회서비스제공형. 장애인일자리지원사업의경우특수교육복지일자리의 2011년 6개월유지율은 65.3% 이며 1년유지율은 32.9% 이다. 시각장애인일자리사업참여자의 6개월일자리유지율은 58.9% 이고 1년유지율은 39.7% 로상대적으로 1년유지율이높다. 안전행정부가수행하고있는국가기록물정리사업참여자의 6개월일자리유지율은 29.3% 이며 1년유지율은 13.1% 로, 이그룹에속해있는다른사업의일자리유지율에비해낮다. 돌봄노동및사회서비스제공형 (D그룹 ) 참여자의일자리유지율을보면가사간병도우미사업참여자의경우 6개월일자리유지율이 87.5% 이고 1년유지율은 62.5% 로매우높다. 이에비해방과후돌봄서비스참여자의 6개월유지율은 41.9% 이고 1년유지율은 26.8% 이며, 산모신생아도우미지원사업참여자의 6개월일자리유지율은 52.3% 이고 1년유지율은 18.2% 로낮다. 고용서비스사업참여자의취업후일자리유지율을보면취업성공패키지사업참여자의경우 6개월유지율은 53.6% 이고 1년유지율은 30.0% 이며, 직업훈련참여자의취업후일자리유지율도이와비슷하다. 한편앞의
62 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 취업률분석에서와마찬가지로실업자계좌제훈련참여는전체참여자가아닌일모아 DB에서본연구의분석대상사업에참여한사람들중실업자계좌제훈련을받은사람만을대상으로분석한것이다. 표에서보듯이이들의취업후 6개월일자리유지율은 58.4% 이고 1년유지율은 35.9% 이다. 취업성공패키지사업에참여한후훈련을받은사람들의일자리유지율은 6개월이 55.2% 이고 1년유지율은 28.4% 로실업자계좌제훈련참여자에비해다소낮다. 한편일자리유지율을연령별로살펴본결과가 < 표 3-17> 에제시되어있는데표에서보듯이연령이낮을수록상대적으로일자리유지율이높은점이특징이며, 20~30대는거의차이가나지않는다. < 표 3-17> 연령별일자리유지율 ( 단위 : %) 6개월유지율 1년유지율 2010 2011 2010 2011 30 미만 56.4 54.7 38.4 31.3 30 이상 40 미만 55.7 55.2 36.4 31.1 40 이상 50 미만 47.8 50.6 31.2 27.4 50 이상 55 미만 40.3 42.5 26.2 20.9 55 이상 60 미만 38.9 39.3 24.7 17.6 60 이상 33.4 37.1 20.3 15.5 전체 43.5 48.8 28.0 25.9 제 5 절소결 이장에서는취업취약계층의노동시장참여실태를분석하였다. 주요분석내용은크게두가지이다. 먼저반복참여문제이다. 여기서는반복참여를시간의흐름에따라구분한후동일사업에서의반복참여와동일사업을포함하여분석대상사업내에서의반복참여로구분하여살펴보았다. 후자의경우분석대상사업에한정하였기때문에이들사업외에여기에
제 3 장취업취약계층일자리사업참여현황및특징 63 포함되지않은사업들에참여한경우도있을수있어동일사업이외의반복참여율은과소평가될수있다. 해당분석기간내에서사업내반복참여에서동일사업반복참여를차감하면순수한사업내반복참여비율을구할수있다. 전반적으로볼때동일사업에서의반복참여가주로이루어지고있음을알수있다. 반복참여가허용되는사회서비스유형도있지만일반적으로는반복참여를제한하고있다. 그럼에도불구하고소득지원및공공재일자리사업에속하는세개의사업은반복참여율이상대적으로높다. 노인일자리사업의경우반복참여율이 50% 수준이다. 이러한반복참여는민간일자리에서의수요가없거나취업지원서비스가미흡한데기인한다. 다음으로노동시장이행실태를분석한결과를보면취업으로의이행확률과해당정보없음으로의이행이비슷한비율로가장높은비중을차지하고있다. 해당정보없음은일자리사업에서제외되었거나고용보험 DB 에서포착되지않는것을의미한다. 일반사업참여자는취업성공패키지사업참여자의해당정보없음이 40~50% 로나타나취업의질적제고나노동시장이행을위한취업지원서비스를보다강화할필요가있음을시사한다. 한편인적특성이달라두사업간비교가어렵기는하지만일반사업참여자의민간노동시장이행촉진을위해서는사업종료후취업알선서비스를즉각적으로시행하는것이필요함을알수있다.
64 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 제 4 장 취업취약계층의노동시장이행성과분석 이장에서는정부사업에대한의존성이높은직접일자리참여자의민간노동시장으로의이행이라는정책목표에비추어, 핵심적인이행촉진기능으로서취업지원서비스및훈련참여를통해일자리의성과가높아지는가를실증적으로검증해보고자한다. 제 1 절분석모형및자료 취업취약계층의일자리사업참여유형별성과를확인하기위해 2010 년일자리사업참여자를기준으로다중모형을이용하여분석하였다. 물론모든취약계층일자리사업이민간일자리로이행하는것을목적으로하지는않지만, 근로취약계층에있어민간일자리이행을통한경제적자립을실현한다는점에서긍정적인효과임에는틀림없을것이다. 이에따라모든일자리사업별로비교하기보다는일반일자리사업과대표적인취업연계과정인취업성공패키지사업을비교함으로써, 민간일자리취업지원에대한정책과정으로서의함의를논의하고자한다. 취업성과지표는일자리사업또는훈련과정종료일이후 6개월이내의취업여부와 12개월이내의취업여부로구분하였다. 또한과정종료일
제 4 장취업취약계층의노동시장이행성과분석 65 이후취업까지의구직기간및취업이후근속기간을고려하였다. 즉취업에대한성과지표는취업여부, 구직기간, 근속기간이된다. 이를통제하기위해사용된설명변수가운데인적속성변수로는성, 연령이이용되었고, 연령은연령효과및연령에대한한계효과를동시에고려하기위하여연령대별로구분하였다. 또한일자리사업참여유형에따라소득지원및공공재제공형, 전문역량활용형, 취업지원및연계형, 돌봄노동및사회서비스제공형, 기타의유형으로구분하였으며, 취약계층유형에따라저소득층, 6개월이상장기실업자, 고령자, 장애인, 기타의유형으로구분하였다. 또한직접일자리사업의여러참여경로별효과를검증하기위해직접일자리참여경로를 1) 직접일자리사업만참여 2) 직접일자리사업참여이후훈련참여 3) 직접일자리사업참여이후취업성공패키지사업참여 ( 훈련은미참여 ) 4) 직접일자리사업참여이후취업성공패키지및훈련참여등네가지로구분하였다. 15) 분석에이용된데이터는일모아데이터베이스원자료및 HRD_net 데이터베이스원자료, 고용보험데이터베이스원자료이며, 이세자료를연결하여데이터셋을구성하였다. 데이터의연결은다음과같다. 정부일자리사업의정보를포함하고있는일모아 DB의 2009년 1월 1일부터 2012 년 12월 31일까지의참여자를기준으로참여종료일이후의고용보험 DB 정보를연결하였고, 같은기간정부일자리사업참여자모두에대하여 HRD_net 의훈련정보를추출하여연계하였다. 최종데이터추출일은 2013년 5월 13일이다. 각각의데이터를연계하기위한코드로는 일모아참여자구분키 변수를이용하였다. 또한고용보험연계시실제취업날짜와데이터입력날짜의차이에서오는오류를제거하고, 민간일자리와정부제공일자리의구분을명확하게하기위하여, 일모아 DB 내의사업시작일 7일부터 +7일내의고용보험내취업자는민간일자리취업에서제외하였다. 15) 분석대상일자리사업중 노인일자리사업 은전체사업에서차지하는비중이상당히높지만, 취업연계사업이라고보기어렵고, 노인계층이라는특성이여타계층과차이가있을수있어분석대상에서는제외하였다.
66 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 < 표 4-1> 분석자료의기초통계 변수 N 평균표준편차 6 개월이내취업자 177,778 0.235 0.424 종속변수 12 개월이내취업자 177,778 0.356 0.479 사업종료후구직기간 177,778 19.971 12.511 취업후취업유지기간 101,967 7.697 7.331 성별 남성 =1 177,777 0.395 0.489 30 미만 ( 기준변수 ) 177,778 0.088 0.283 30 이상 40 미만 177,778 0.114 0.318 연령 40 이상 50 미만 177,778 0.198 0.398 50 이상 55 미만 177,778 0.134 0.340 55 이상 60 미만 177,778 0.134 0.340 60 이상 177,778 0.333 0.471 저소득층 177,778 0.293 0.455 취약계층유형 6 개월이상장기실업자 177,778 0.000 0.019 고령자 177,778 0.000 0.010 장애인 177,778 0.031 0.173 기타 ( 기준변수 ) 177,778 0.676 0.468 소득지원및공공재형 (A) 177,778 0.411 0.492 전문역량활용형 (B) 177,778 0.160 0.367 참여유형 취업지원및연계형 (C) 177,778 0.108 0.310 돌봄노동및사회서비스제공형 (D1) 177,778 0.085 0.279 돌봄노동및사회서비스제공형 (D2) 177,778 0.068 0.252 취업성공패키지 (S) 177,778 0.143 0.350 직접일자리 148,032 0.965 0.184 참여경로 직접일자리 + 훈련 148,032 0.018 0.132 직접일자리 + 취성패 ( 훈련제외 ) 148,032 0.010 0.099 직접일자리 + 취성패 + 훈련 148,032 0.007 0.085
제 4 장취업취약계층의노동시장이행성과분석 67 일부사업의경우개인의반복참여가가능하고초단기로이루어지는경우가발생할수있다. 이경우연인원으로산출하는통계에서는큰문제가없으나실인원으로산출해야하는통계에서는문제가발생할수있다. 어느과정을특정개인이참여한기준으로삼을것인가라는대표성의문제가있는데, 과정별참여실인원과같은과정이중심이되었을경우에는개인의중복되지않는모든과정을모두이용하였고, 개인의과정참여와같은특정개인한사람이중심이되었을경우에는당해마지막으로참여한과정을이용하였다. 훈련의경우재직자훈련과정보다는실업자훈련과정이중심이되므로, 근로자직무능력향상훈련이나재직자내일배움카드제와같은재직자훈련은분석에서제외하였고, 국가기간전략산업직종훈련이나실업자훈련 ( 물량제 ), 농어민지역실업자직업훈련, 실업자계좌제훈련등과같은실업자훈련을분석모형에반영하였다. 본연구에서이용한변수들의기초통계는 < 표 4-1> 과같다. 제 2 절민간일자리이행성과분석 1. 민간일자리취업성과 가. 참여유형별성과 정부의취약계층일자리사업참여이후민간일자리로의이행성과를살펴보도록하자. 먼저정부사업참여종료일이후 6개월내의취업확률을보기위해로짓 (Logit) 모형을이용하였다. 로짓모형은비선형으로추정하기때문에추정계수값은일반적인회귀분석에서의계수값과는다르게해석된다. 하지만승산비 (odds) 를이용한계수값을선형 (linear) 으로근사시키면해석이편리하다는장점을갖는다. 이에따라로짓추정결과를이용하여한계효과 (marginal ef-
68 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 < 표 4-2> 민간일자리이행모형 (Logit : 종속변수 6 개월이내취업 ) 상수항 성별 ( 기준 : 여성 ) 연령 ( 기준 : 30 미만 ) 참여유형 ( 기준 : 소득지원및공공재형 (A)) 취약계층유형 ( 기준 : 기타 ) 30 이상 40 미만 40 이상 50 미만 50 이상 55 미만 55 이상 60 미만 60 이상 변수모형 1 모형 2 전문역량활용형 (B) 취업지원및연계형 (C) 돌봄노동및사회서비스제공형 (D1) 돌봄노동및사회서비스제공형 (D2) 취업성공패키지 (S) -0.942 (0.021) 0.265 (0.013) ** -0.055 (0.024) -0.153 (0.022) -0.270 (0.025) -0.295 (0.025) -0.735 (0.022) 0.093 (0.017) -0.358 (0.021) -1.489 (0.035) -4.950 (0.197) 1.001 (0.017) 저소득층 - 6 개월이상장기실업자 - 고령자 - -0.719 (0.022) 0.263 (0.013) -0.210 (0.024) -0.331 (0.023) -0.436 (0.025) -0.469 (0.025) -0.938 (0.023) ** 0.043 (0.017) -0.400 (0.022) -0.647 (0.040) -3.448 (0.201) 2.531 (0.049) -1.611 (0.047) -0.135 (0.287) -0.065 (0.570) 장애인 - -0.042 (0.035) Log likelihood 19998.9 21494.1 N 177,778 177,778 주 :, **, * 는각각 1%, 5%, 10% 유의수준에서유의함.
제 4 장취업취약계층의노동시장이행성과분석 69 < 표 4-3> 민간일자리이행모형 (Logit : 종속변수 6 개월이내취업 ) : 성별 ( 기준 : 여성 ) 연령 ( 기준 : 30 미만 ) 참여유형 ( 기준 : 소득지원및공공재형 (A)) 취약계층유형 ( 기준 : 기타 ) marginal effect 변수모형 1 모형 2 30 이상 40 미만 40 이상 50 미만 50 이상 55 미만 55 이상 60 미만 60 이상 전문역량활용형 (B) 취업지원및연계형 (C) 돌봄노동및사회서비스제공형 (D1) 돌봄노동및사회서비스제공형 (D2) 취업성공패키지 (S) 저소득층 6 개월이상장기실업자 고령자 장애인 0.039 (0.002) ** -0.008 (0.003) -0.022 (0.003) -0.037 (0.003) -0.040 (0.003) -0.099 (0.003) 0.014 (0.003) -0.047 (0.003) -0.144 (0.002) -0.229 (0.001) 0.179 (0.004) 0.038 (0.002) -0.028 (0.003) -0.044 (0.003) -0.056 (0.003) -0.059 (0.003) -0.121 (0.003) ** 0.006 (0.002) -0.051 (0.003) -0.077 (0.004) -0.199 (0.002) 0.518 (0.010) -0.187 (0.005) -0.018 (0.037) -0.009 (0.077) -0.006 (0.005) N 177,778 177,778 주 :, **, * 는각각 1%, 5%, 10% 유의수준에서유의함.
70 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 < 표 4-4> 민간일자리이행모형 (Logit : 종속변수 12 개월이내취업 ) 상수항 성별 ( 기준 : 여성 ) 연령 ( 기준 : 30 미만 ) 참여유형 ( 기준 : 소득지원및공공재형 (A)) 취약계층유형 ( 기준 : 기타 ) 30 이상 40 미만 40 이상 50 미만 50 이상 55 미만 55 이상 60 미만 60 이상 변수모형 1 모형 2 전문역량활용형 (B) 취업지원및연계형 (C) 돌봄노동및사회서비스제공형 (D1) 돌봄노동및사회서비스제공형 (D2) 취업성공패키지 (S) 저소득층 6 개월이상장기실업자 -0.279 (0.019) 0.340 (0.011) ** -0.008 (0.023) -0.098 (0.021) -0.136 (0.023) -0.177 (0.023) -0.700 (0.020) 0.214 (0.015) -0.563 (0.019) -1.992 (0.032) -4.989 (0.138) 0.546 (0.017) 0.001 (0.021) 0.352 (0.011) -0.202 (0.023) -0.331 (0.022) -0.361 (0.024) -0.410 (0.024) -0.962 (0.021) 0.153 (0.015) -0.553 (0.019) -1.216 (0.036) -3.664 (0.142) 1.870 (0.039) -1.424 (0.037) -0.026 (0.258) 고령자 -0.408 (0.505) 장애인 -0.471 (0.033) Log likelihood 26010.5 27813.3 N 177,778 177,778 주 :, **, * 는각각 1%, 5%, 10% 유의수준에서유의함.
제 4 장취업취약계층의노동시장이행성과분석 71 < 표 4-5> 민간일자리이행모형 (Logit : 종속변수 12 개월이내취업 ) : 성별 ( 기준 : 여성 ) 연령 ( 기준 : 30 미만 ) 참여유형 ( 기준 : 소득지원및공공재형 (A)) 취약계층유형 ( 기준 : 기타 ) marginal effect 변수모형 1 모형 2 30 이상 40 미만 40 이상 50 미만 50 이상 55 미만 55 이상 60 미만 60 이상 전문역량활용형 (B) 취업지원및연계형 (C) 돌봄노동및사회서비스제공형 (D1) 돌봄노동및사회서비스제공형 (D2) 취업성공패키지 (S) 0.071 (0.002) ** -0.002 (0.005) -0.020 (0.004) -0.027 (0.005) -0.035 (0.004) -0.136 (0.004) 0.045 (0.003) -0.104 (0.003) -0.264 (0.003) -0.360 (0.001) 0.120 (0.004) 저소득층 - 6 개월이상장기실업자 - 고령자 - 장애인 - 0.073 (0.002) -0.040 (0.004) -0.064 (0.004) -0.069 (0.004) -0.078 (0.004) -0.181 (0.004) 0.032 (0.003) -0.101 (0.003) -0.190 (0.004) -0.325 (0.002) 0.430 (0.008) -0.249 (0.005) -0.005 (0.052) -0.075 (0.083) -0.086 (0.005) N 177,778 177,778 주 :, **, * 는각각 1%, 5%, 10% 유의수준에서유의함.
72 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 fect) 를추정함으로써참여유형별민간일자리이행효과를확인해보도록하자. 한계효과를도출한결과를통해민간일자리이행효과를분석한결과는다음과같다. 이용할수있는변수의한계로인해모형이완전히통제되었다고보기는어려운면이있으나부호의방향이나상대적인효과는이러한한계에도불구하고어느정도타당성을갖는다고판단된다. 먼저성별변수를보면 0.039로 1% 유의수준에서유의미한양의값을갖는것을확인할수있다. 즉남성일수록여성에비해정부지원사업참여이후 6개월내민간일자리로이행할확률이 3.9% 높게나타난다. 또한연령이높은군일수록민간일자리이행확률이낮게나타나고있는데, 30세미만의저연령층에비해서 30세이상 40세미만은 0.8%, 40세이상 50세미만은 2.2%, 50세이상 55세미만은 3.7%, 55세이상 60세미만은 4.0%, 60세이상의고령층에서는 9.9% 낮게나타났다. 참여유형별로는소득지원및공공재형 (A) 에비해전문역량활용형 (B) 의경우 6개월내취업확률이 1.4% 높은것으로나타나고있으며, 취업지원및연계형 (C) 이나돌봄노동및사회서비스제공형의서비스직접제공형 (D1), 바우처형 (D2) 은취업확률이소득지원및공공재형에비해낮게나타나고있다. 취업성공패키지 (S) 의경우는소득지원및공공재형에비해 17.9% 높게나타나고있어여러참여유형가운데가장높은취업성과를보이고있다. 모형 2를통해취약계층유형별로살펴보면기타유형에비해저소득층만 18.7% 로낮게나타나고있으며, 나머지유형들은유의한결과를보이지않았다. 한편 12개월내민간일자리이행확률모형을분석한결과는앞의 6개월내민간일자리이행확률모형과방향성및유의도가거의유사하고, 영향력정도만조금다르게나타나고있기때문에자세한설명은생략하도록한다. 나. 직접일자리사업참여자의참여경로별성과 여기서는직접일자리사업참여자들을대상으로사업참여이후의훈
제 4 장취업취약계층의노동시장이행성과분석 73 < 표 4-6> 민간일자리이행모형 (Logit : 종속변수 6 개월이내취업 ) 변수모형 1 모형 2 상수항성별 ( 기준 : 여성 ) 30 이상 40 미만 40 이상 50 미만연령 50 이상 55 미만 ( 기준 : 30 미만 ) 55 이상 60 미만 60 이상직접일자리 + 훈련참여경로 ( 기준 : 직접직접일자리 + 취성패 ( 훈련제외 ) 일자리 (A)) 직접일자리 + 취성패 + 훈련저소득층 -1.249 (0.026) 0.636 (0.014) -0.192 (0.033) -0.418 (0.029) -0.536 (0.030) -0.474 (0.030) -0.725 (0.027) 0.094 (0.049) 0.630 (0.057) 0.740 (0.064) * -0.876 (0.026) 0.302 (0.014) -0.237 (0.033) -0.283 (0.030) -0.355 (0.031) -0.381 (0.031) -0.823 (0.027) -0.015 (0.050) 0.503 (0.058) 0.652 (0.066) -3.474 (0.069) 6개월이상장기실업자취약계층유형 ( 기준 : 기타 ) 고령자장애인 -0.037 (0.286) -0.015 (0.569) -1.188 (0.058) Log likelihood 3276.7 11892.0 N 148,117 148,117 주 :, **, * 는각각 1%, 5%, 10% 유의수준에서유의함.
74 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 < 표 4-7> 민간일자리이행모형 (Logit : 종속변수 6 개월이내취업 ) : marginal effect 변수모형 1 모형 2 성별 ( 기준 : 여성 ) 30 이상 40 미만 40 이상 50 미만연령 50 이상 55 미만 ( 기준 : 30 미만 ) 55 이상 60 미만 60 이상 0.099 (0.002) -0.027 (0.004) -0.057 (0.004) -0.071 (0.004) -0.064 (0.004) -0.103 (0.004) 0.037 (0.002) -0.026 (0.003) -0.031 (0.003) -0.038 (0.003) -0.041 (0.003) -0.092 (0.003) 참여경로 ( 기준 : 직접일자리 (A)) 직접일자리 + 훈련직접일자리 + 취성패 ( 훈련제외 ) 직접일자리 + 취성패 + 훈련 0.014 (0.008) 0.113 (0.012) 0.136 (0.014) * -0.002 (0.006) 0.071 (0.009) 0.097 (0.012) 저소득층 -0.211 (0.001) 취약계층유형 ( 기준 : 기타 ) 6개월이상장기실업자고령자 -0.004 (0.033) -0.002 (0.067) 장애인 -0.094 (0.003) N 148,117 148,117 주 :, **, * 는각각 1%, 5%, 10% 유의수준에서유의함.
제 4 장취업취약계층의노동시장이행성과분석 75 < 표 4-8> 민간일자리이행모형 (Logit : 종속변수 12 개월이내취업 ) 상수항 성별 ( 기준 : 여성 ) 연령 ( 기준 : 30 미만 ) 참여경로 ( 기준 : 직접일자리 (A)) 취약계층유형 ( 기준 : 기타 ) 변수모형 1 모형 2 30 이상 40 미만 40 이상 50 미만 50 이상 55 미만 55 이상 60 미만 60 이상 직접일자리 + 훈련 직접일자리 + 취성패 ( 훈련제외 ) 직접일자리 + 취성패 + 훈련 -0.764 (0.023) 0.830 (0.012) -0.120 (0.030) -0.350 (0.026) -0.354 (0.027) -0.276 (0.027) -0.571 (0.025) 0.217 (0.042) 0.384 (0.054) 0.521 (0.062) 저소득층 - 6 개월이상장기실업자 - 고령자 - 장애인 - -0.323 (0.024) 0.457 (0.012) -0.180 (0.031) -0.204 (0.028) -0.138 (0.029) -0.167 (0.028) -0.701 (0.025) ** 0.093 (0.044) 0.228 (0.055) 0.410 (0.065) -3.403 (0.048) 0.169 (0.257) -0.314 (0.504) -1.572 (0.050) Log likelihood 5950.4 22173.4 N 148,117 148,117 주 :, **, * 는각각 1%, 5%, 10% 유의수준에서유의함. 련이나취업성공패키지연계등의경로에따라취업성과에차이가있는지살펴보도록하자.
76 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 < 표 4-9> 민간일자리이행모형 (Logit : 종속변수 12 개월이내취업 ) : marginal effect 변수모형 1 모형 2 성별 ( 기준 : 여성 ) 30 이상 40 미만 40 이상 50 미만연령 50 이상 55 미만 ( 기준 : 30 미만 ) 55 이상 60 미만 60 이상 0.181 (0.003) -0.025 (0.006) -0.072 (0.005) -0.072 (0.005) -0.057 (0.005) -0.119 (0.005) 0.088 (0.002) -0.033 (0.005) -0.037 (0.005) -0.025 (0.005) -0.030 (0.005) -0.127 (0.004) 참여경로 ( 기준 : 직접일자리 (A)) 직접일자리 + 훈련직접일자리 + 취성패 ( 훈련제외 ) 직접일자리 + 취성패 + 훈련 0.048 (0.010) 0.087 (0.013) 0.120 (0.015) 0.018 (0.009) 0.045 (0.011) 0.085 (0.014) ** 저소득층 -0.350 (0.002) 취약계층유형 ( 기준 : 기타 ) 6개월이상장기실업자고령자 0.033 (0.052) -0.054 (0.080) 장애인 -0.191 (0.003) N 148,117 148,117 주 :, **, * 는각각 1%, 5%, 10% 유의수준에서유의함.
제 4 장취업취약계층의노동시장이행성과분석 77 본모형도앞에서해석했던방법과동일하게한계효과 (marginal effect) 를도출하여살펴보도록하자. 성별이나연령별분석은앞의참여유형별분석결과와거의일치하므로, 여기서는핵심변수인참여경로별민간일자리이행성과를살펴보자. 참여경로별로는직접일자리사업 (A) 에만참여한경우에비해직접일자리사업이후훈련을받은경우 6개월이내취업확률이 1.4% 높은것으로나타났다. 또한훈련대신에취업성공패키지과정을거쳤을경우취업확률은 11.3% 높아지는것으로확인되었다. 또한직접일자리사업을경험한사람이취업성공패키지와훈련을모두연계할경우에는 6개월이내취업확률이직접일자리만을경험한사람에비해 13.6% 높은것으로나타났다. 취약계층유형을통제하였을경우에는직접일자리에참여한후훈련을받는경우는유의하지않았지만, 취업성공패키지에참여한경우엔직접일자리에만참여한경우에비해 6개월이내에취업할확률이 7.1%, 취업성공패키지와훈련을연계하였을경우엔 9.7% 높은것으로나타났다. 앞에서와마찬가지로 12개월내민간일자리이행확률모형의경우도 6개월내민간일자리이행확률모형과방향성및유의도가거의유사하고, 영향력정도만약간차이가난다. 2. 민간일자리이행기간 다음으로는직접일자리사업참여종료일이후민간일자리로의이행기간, 즉구직기간에대해살펴보자. 구직기간이짧은것이무조건좋은가는계층별로차이가있을수있다. 하지만취업취약계층의경우에는단기간에민간일자리로이행하는것이좋다는것에는이견이없을것이다. 사업참여종료후민간일자리이행기간및취업한일자리의근속기간에영향을주는요인들을파악하기위하여의학데이터에서기간분석에사용되는통계적기법인생존분석 (Survival Analysis) 방법을이용하였다. 우리는먼저 Kaplan-Meier Method 를통해계층 (strata) 별로사업참여종료후민간일자리이행기간을살펴본후, 비례적위험 (hazard) 모형인콕스회귀모형 (Cox Regression) 을통해논의를확장한다. 여기서
78 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 계층이란성별이나참여유형을의미한다. Kaplan-Meier Method 는 1958년 Kaplan 과 Meier 에의하여고안된방법이다. 이방법은관찰된생존시간을크기순으로순서대로나열하여계산되며, 사건 (event) 이관측된시점마다생존확률을산출한다. 우리의모형에서는사업참여종료후민간일자리이행기간이생존시간이된다. 기간은월단위로환산하여산출하였으며, 중도절단된 (censored) 유형의경우 - 구직자가취업을한경우를사건 (event) 이발생하였다고판단하고, 데이터추출시점 (2013년 6월 ) 당시미취업상태에남아있는경우를중도절단 (right censored) 되었다고판단함 - 변수를 0으로처리하였고사건이발생했을경우 1로처리하였다. 먼저성별에따른구직기간을살펴보도록하자. [ 그림 4-1] 은성별에따라구직기간이어떠한차이가있는지를 Kaplan-Meier Curve 를통해살펴본것이다. [ 그림 4-1] 의세로축은생존확률값을의미하고, 가로축 [ 그림 4-1] 성별에따른구직기간 (Kaplan-Meier Curve)
제 4 장취업취약계층의노동시장이행성과분석 79 [ 그림 4-2] 참여유형에따른구직기간 (Kaplan-Meier Curve) 주 : 1. 소득지원및공공재형, 2. 전문역량활용형, 3. 취업지원및연계형, 4. 돌봄노동및사회서비스제공형 ( 서비스직접제공형 ), 5. 돌봄노동및사회서비스제공형 ( 바우처형 ), 6. 취업성공패키지. 은생존기간 ( 월 ) 을의미한다. 성별분석에서는여성의구직기간이남성보다짧은것으로보이고있으나큰차이를보이지않는것으로나타났고, 차이검정결과에서도유의미한차이를보이고있지는않다. 참여유형별로보면취업성공패키지가원점에가장가까이분포되어있는것을확인할수있다. 이는구직기간이다른유형에비해짧다는것이고, 다시해석하면취업까지걸리는시간이짧다는것을의미한다. 가장바깥에분포한유형은돌봄노동및사회서비스제공형의서비스직접제공형 (D1) 으로나타나고있다. 사업참여이후취업또는실업이라는두가지사건사이에시간간격 (time interval) 은여러가지인자 (factors) 들의영향을받는다. 앞선 Kaplan- Meier Method 의경우에있어선각각의카테고리를나눈후직장이행기간에
80 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 대하여단편적인분석을실시할수밖에없는한계점을지니고있었다. 따 라서이러한분석은각속성에대한시간간격만파악할수있을뿐이지 참여유형이나참여경로과정이복합적일경우기간에따른효과를명확 하게확인할수없다. 그렇기때문에설명변수의집합과종속변수의관계 를연구하는데있어다중회귀가굉장히중요한방법으로이용된다. 그러 나다중회귀는중도절단된관측치를처리할수없기때문에어떠한사건 에대한시간을분석할수없다. 이러한여러가지단점을보완하기위하 여사용할수있는방법이콕스회귀 (Cox Regression) 모형이다. 우리는 직장이행기간에대한분석을하기위해콕스회귀분석의위험률모형을 이용하였다. 콕스모형에서사용되는해저드모형은관측기간동안일자리를취득 한경험이없는우측절단된표본이존재하는경우에도일치성을가진추 정을할수있다는장점이있다. 해저드함수 는어떤사건 ( ) 이시 점 까지발생하지않았다는조건하에서, 이사건이이시점 에서발생 할조건부순간탈출확률이다. 본추정에서는미취업상태가지속되다가 취업으로순간적인이행을하는경우가해저드에해당된다. lim Pr 본연구에서사용된콕스회귀모형은위의식을통하여구체화할수 있다. 라는설명변수벡터를가지는관측치의 기에서의해저드는다음 과같이표현할수있다. exp 이때 는설명변수와는독립적인 기에서의기본해저드 (baseline hazard) 를나타낸다. 따라서콕스모형에서는매기에서의해저드변화가 기본해저드에의해결정되며, 설명변수 는그크기와 의값에따라 단순히기본해저드를증가하거나감소시키는역할을한다. 우리는콕스 모형을통해기본해저드의분포에대한함수를가정하지않고서도, 즉 분포의정확한형태를알지못하는경우에도설명변수가해저드에미치
제 4 장취업취약계층의노동시장이행성과분석 81 < 표 4-10> 민간일자리이행기간모형 (Cox Reg. : 종속변수 민간일자리 성별 ( 기준 : 남성 ) 연령 ( 기준 : 30 미만 ) 참여유형 ( 기준 : 소득지원및공공재형 (A)) 취약계층유형 ( 기준 : 기타 ) 이행기간 ) 변수모형 1 모형 2 30 이상 40 미만 40 이상 50 미만 50 이상 55 미만 55 이상 60 미만 60 이상 전문역량활용형 (B) 취업지원및연계형 (C) 돌봄노동및사회서비스제공형 (D1) 돌봄노동및사회서비스제공형 (D2) 취업성공패키지 (S) 저소득층 6 개월이상장기실업자 고령자 장애인 -0.115 (0.009) -0.090 (0.019) -0.131 (0.017) -0.142 (0.018) -0.157 (0.018) -0.186 (0.016) -0.707 (0.016) 0.056 (0.013) -0.284 (0.013) -0.433 (0.013) 0.596 (0.014) -0.088 (0.009) -0.064 (0.019) -0.106 (0.017) -0.128 (0.018) -0.149 (0.019) -0.190 (0.017) -0.725 (0.016) 0.315 (0.015) -0.136 (0.023) -0.275 (0.025) 0.749 (0.025) -0.149 (0.023) 1.980 (0.333) 0.576 (0.447) -0.757 (0.024) Log likelihood 7531.7 8718.0 N 177,778 177,778 주 :, **, * 는각각 1%, 5%, 10% 유의수준에서유의함.
82 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 는영향력의크기를추정할수있다. 직장이행기간에대한콕스회귀분석 을하기위해참여유형및참여경로별로나누어살펴보도록하자. 가. 참여유형별일자리이행기간분석 구직기간에대한변수는월단위로산출하였다. 구직기간에대한위험률모형이므로양의수치가갖는의미는취업까지의기간이짧다는것을나타낸다. 먼저인구통계학적변수가운데성별을보면 1% 유의수준에서통계적으로유의미한 0.115의값을갖는것을볼수있다. 이를해석하면, 남성은여성에비해민간일자리로이행하는기간이 0.1개월정도적다고볼수있다. 앞선 Kaplan-Meier 그림에서의결과와는다소상이한결과이지만, 앞선그림이통계적으로유의미한차이가발생하지않았던점에서충분히나타날수있는결과라판단된다. 연령별로는대체적으로젊은층으로갈수록구직기간이짧게나타나고있는데, 30대의민간일자리이행기간이가장짧은것으로나타났고, 30세미만 < 50~55세대 < 40대 < 55~60세대 < 60대의순으로민간일자리이행기간이긴것으로확인되었다. 참여유형별로는전문역량활용형, 돌봄노동및사회서비스제공형의민간일자리이행기간이가장긴것으로확인되고있으며, 취업지원연계형및취업성공패키지의경우가장적은구직기간을보이고있다. 취약계층유형별로는장애인및저소득층이기타유형에비해길게, 6개월이상장기실업자의경우는짧게나타나는것으로확인되었다 ( 표 4-10 참조 ). 나. 참여경로별일자리이행기간분석 참여경로별주요특성을보면직접일자리만참여한경우에비해다른과정과연계한모든경우에서구직기간이짧게나타나고있으며, 직접일자리와취업성공패키지 ( 훈련제외 ) 를연계한경우또는직접일자리와훈련을연계한경우가그다음으로나타났고 ( 모형 1과모형 2에서계수크기순서의변동이있음 ), 직접일자리에참여한후취업성공패키지과정과
제 4 장취업취약계층의노동시장이행성과분석 83 훈련과정을연계한경우과정종료이후취업에도달하는기간이가장짧 은것으로나타나고있다 ( 표 4-11 참조 ). < 표 4-11> 민간일자리이행기간모형 (Cox Reg. : 종속변수 민간일자리 성별 ( 기준 : 여성 ) 연령 ( 기준 : 30 미만 ) 참여경로 ( 기준 : 직접일자리 (A)) 취약계층유형 ( 기준 : 기타 ) 이행기간 ) 변수모형 1 모형 2 30 이상 40 미만 40 이상 50 미만 50 이상 55 미만 55 이상 60 미만 60 이상 직접일자리 + 훈련 직접일자리 + 취성패 ( 훈련제외 ) 직접일자리 + 취성패 + 훈련 저소득층 6 개월이상장기실업자 고령자 장애인 -0.116 (0.009) -0.064 (0.025) -0.106 (0.022) -0.106 (0.022) -0.081 (0.022) 0.119 (0.020) 0.414 (0.034) 0.340 (0.061) 1.406 (0.056) -0.198 (0.010) ** -0.053 (0.025) ** -0.051 (0.022) ** -0.044 (0.022) -0.035 (0.022) 0.097 (0.020) 0.368 (0.034) 0.396 (0.061) 1.306 (0.056) -0.239 (0.010) 1.957 (0.333) 0.590 (0.447) -0.460 (0.024) Log likelihood 1236.4 1825.7 N 148,117 148,117 주 :, **, * 는각각 1%, 5%, 10% 유의수준에서유의함.
84 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 3. 민간일자리지속기간 취약계층에있어일자리유지기간은고용안정성측면에서중요한요소다. 취약계층의근로빈곤의형태가취업과실업이반복되는양상으로나타난다는점에서일자리의지속적인유지는취약계층의탈빈곤에큰영향을끼친다. 민간일자리지속기간도구직기간과마찬가지로 Kaplan- Meier 곡선을통해먼저살펴본후콕스회귀분석결과를이용하도록하자. 성별로보면남성의취업지속기간이여성에비해긴것을확인할수있다. 참여유형별로보면가장바깥에취업성공패키지, 가장안쪽에취업지원및연계형이차지하고있다. 즉취업성공패키지를통해취업을한경우의근속기간이가장길다는것을확인할수있다. 참여유형별일자리지속기간을분석한결과를보도록하자. 본연구에서의근속기간의경우이직한경우지속하지못했다고가정하였다. 물론다른민간일자리로이직하는것이좋지않다고만볼순없지만, 취업 [ 그림 4-3] 성별에따른구직기간 (Kaplan-Meier Curve)
제 4 장취업취약계층의노동시장이행성과분석 85 [ 그림 4-4] 참여유형에따른구직기간 (Kaplan-Meier Curve) 주 : 1. 소득지원및공공재형, 2. 전문역량활용형, 3. 취업지원및연계형, 4. 돌봄노동및사회서비스제공형 ( 서비스직접제공형 ), 5. 돌봄노동및사회서비스제공형 ( 바우처형 ), 6. 취업성공패키지. 취약계층이라는점에서빈번한이직은부정적으로작용할것이라고판단하였다. 먼저성별을보면 1% 유의수준에서통계적으로유의미한양의값을갖고있는것을확인할수있다. 이는남성이여성에비해민간일자리로취업했을경우근속기간이길다는것을의미한다. 연령별로는고연령층으로갈수록근속기간이짧은것으로나타나고있다. 기준이되고있는 30세미만저연령층에서의근속기간이가장긴것으로나타났으며, 정부일자리사업참여유형별로는취업지원및연계형이가장짧은근속기간을보이고있으며, 돌봄노동및사회서비스제공형, 전문역량활용형이그다음으로짧은것으로나타났다. 취업성공패키지의경우소득지원및공공재형에비해근속기간이유의하게긴것으로나타나고있다 ( 표 4-12 참조 ).
86 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 < 표 4-12> 민간일자리지속기간모형 (Reg. : 종속변수 민간일자리지속기간 ) 성별 ( 기준 : 여성 ) 연령 ( 기준 : 30 미만 ) 참여유형 ( 기준 : 소득지원및공공재형 (A)) 취약계층유형 ( 기준 : 기타 ) 변수모형 1 모형 2 30 이상 40 미만 40 이상 50 미만 50 이상 55 미만 55 이상 60 미만 60 이상 전문역량활용형 (B) 취업지원및연계형 (C) 돌봄노동및사회서비스제공형 (D1) 돌봄노동및사회서비스제공형 (D2) 취업성공패키지 (S) 저소득층 6 개월이상장기실업자 고령자 장애인 -0.272 (0.014) 0.122 (0.024) 0.311 (0.023) 0.307 (0.026) 0.335 (0.027) 0.531 (0.023) 0.120 (0.018) 0.352 (0.019) 0.220 (0.029) -0.208 (0.302) -0.641 (0.021) -0.276 (0.014) 0.136 (0.025) 0.331 (0.024) 0.329 (0.028) 0.358 (0.028) 0.555 (0.025) 0.131 (0.019) 0.354 (0.019) 0.233 (0.030) -0.184 (0.302) -0.679 (0.042) 0.052 (0.040) 0.035 (0.334) ** 1.060 (0.447) 0.082 (0.028) Log likelihood 3369.4 3382.4 N 177,778 177,778 주 :, **, * 는각각 1%, 5%, 10% 유의수준에서유의함.
제 4 장취업취약계층의노동시장이행성과분석 87 다음으로참여경로별근속기간을분석한결과를보면직접일자리사 업에비해취성패를통하는것이근속기간이길고, 취성패와훈련까지연 계한경우가근속기간이보다긴것으로나타났다 ( 표 4-13 참조 ). < 표 4-13> 민간일자리지속기간모형 (Reg. : 종속변수 민간일자리지속기간 ) 성별 ( 기준 : 여성 ) 연령 ( 기준 : 30 미만 ) 참여경로 ( 기준 : 직접일자리 (A)) 취약계층유형 ( 기준 : 기타 ) 변수모형 1 모형 2 30 이상 40 미만 40 이상 50 미만 50 이상 55 미만 55 이상 60 미만 60 이상 직접일자리 + 훈련 직접일자리 + 취성패 ( 훈련제외 ) 직접일자리 + 취성패 + 훈련 저소득층 6 개월이상장기실업자 고령자 장애인 -0.285 (0.015) 0.123 (0.031) 0.287 (0.028) 0.228 (0.031) 0.211 (0.031) 0.365 (0.028) -0.049 (0.050) 0.176 (0.066) 0.224 (0.084) -0.296 (0.015) 0.160 (0.032) 0.346 (0.029) 0.286 (0.032) 0.270 (0.032) 0.418 (0.029) -0.013 (0.050) 0.182 (0.066) 0.242 (0.084) 0.055 (0.075) -0.011 (0.334) 1.122 (0.445) 0.788 (0.031) Log likelihood 590.7 1133.0 N 148,032 148,032 주 :, **, * 는각각 1%, 5%, 10% 유의수준에서유의함.
88 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 제 3 절성향점수 (PSM) 를이용한민간일자리이행성과비교 1. 분석방법 앞의분석결과들은내생성문제가지적될수있다. 여기서는이러한내생성문제를해결하기위해성향점수를이용한분석결과를살펴보고, 이러한분석결과들이앞의분석결과와일관성을여전히유지하고있는지를살펴보도록하자. 관찰되지않는이질성 (unobserved individual-specific heterogeneity) 을통제하기위한매칭방법은사회과학분야의정책이나제도의영향을파악할때많이사용된다. 사회과학은자연과학과달리무작위실험이불가능하기때문에그효과를파악하고자할때마땅한대조군을설정하는데어려움이있다. 원래의데이터를그대로분석에이용할경우인적속성요소에의한차이가현상황에의한차이와결합하여순효과를상쇄시킬수있기때문이다. 우리가밝히고자하는주제에서보면민간노동시장이행에관한효과가개인의어떤속성때문에비롯한것인지, 아니면이외의다른속성에의한것인지모호할수있다. 개인의속성요소는설명변수의설정만으로는다통제될수없기때문에관찰되지않는개인의이질성을통제하기위하여, 다른속성적요소는동일하지만현상황만다른그룹으로표본을재구성할필요가있다. 우리는그방법가운데하나로매칭방법을이용하고자한다. 일반적으로매칭방법은 ATT 의편의가 0이되는조건에근거하여부가성에대한일치추정량을추정하고자하는데서출발하였다. Rosenbaum and Rubin(1983) 으로부터제안되었으며, 프로그램에대한효과를측정하기위해개발된비모수적방법론이다. 매칭방법론의주목적은무작위실험이불가능할때, 그와유사한조건을만들어내는데있다. 특히성향점수매칭방법론은데이터분포에관한특별한가정을필요로하지않고, 다른많은방법론과함께사용되어
제 4 장취업취약계층의노동시장이행성과분석 89 여러강한가정을풀어주는효과가있다. 성향점수매칭방법론은우선 프로그램참여의강한무관성의가정 (strongly ignorable treatment assignment assumption) 의개념에기초하고있다. 이가정은두가지의세부가정을만족할때성립하는데, 구체적으로 가능한프로그램참여자에관한특성이주어진다면프로그램의참여여부와성과변수들은독립적이다 라는조건부독립성의가정 (conditional independence assumption) 과 프로그램참여집단과비참여집단의프로그램참여확률은공통의영역내에있다 는공통영역의가정 (common support assumption) 이그것이다 (Rosenbaum and Rubin, 1983; Dehijia and Wahba, 1998/1999; Zhao, 2000; 이상훈, 2007 재인용 ). 가정 1 : 조건부독립성의가정 (conditional independence assumption : CIA) 가정 2 : 공통영역의가정 (common support assumption) Pr 조건부독립성의가정은매칭방법론을정당화하는가장중요한가정으로, 성과와관련한모든차이는관찰된변수에의해통제가가능하다는것이다. 이는관찰되지않은어떤특성도프로그램참가에영향을주지않는다는것을의미한다. 즉관찰된변수들이프로그램의참가와성과를결정하게된다. 위의두가정이만족된다면, 프로그램의지원자들의특성을반영하는충분한수의통제변수가존재할때선택편의가없는프로그램의효과 (unbiased estimation of effect of a program) 를추정할수있다. 직업훈련의순수한효과는동일한참여자가한번은훈련에참여하고또한번은참여하지않았을경우에나타나는성과의차이라할수있는데, 사회과학에서는그렇게하기가불가능하기때문에직업훈련참여여부만다르고나머지성향은최대한비슷한그룹을통계적으로찾아매칭하는기법을사용하는것이다. 동일데이터에대하여같은설명변수를이용할경우매칭방법과다
90 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 중회귀분석은매우비슷한결과가나온다는것도발표되어있지만 (Friedlander & Robins, 1995), 매칭방법과회귀분석의가장큰차이점은성과변수나 의형태를가정할필요가없기때문에잘못된정식화에의해발생하는편향추정치를회피할수있다는점에있다 (Friedlander et al., 1997; 고영선외, 2007 재인용 ). 그러나한편으로는매칭법이가정하는제약은강력하여편의를최소한으로남겨두기위해서는프로그램참여자와미참여자에대한많은정보를필요로한다. 순수하게비모수매칭방법에다중회귀에의한통제나이중차분법등의요소를도입함으로써보다약한가정하에서일치추정량을얻는방법도개발되어있다 (Imbens, 2003). 앞선두가정하에서 ATT는관찰되는특징이동일할때실험집단과통제집단의훈련성과차이를비교함으로써파악할수있다. 이를수식으로표현하면다음과같다. 여기서실제관찰되는변수가많아지면실험군과대조군의동일한특성을찾는것은매우어려운일이될수있다. 따라서로짓 (Logit) 이나프로빗 (Probit) 분석에서집단을구분할때이용되는확률, 즉성향점수 (propensity score) 를바탕으로매칭하는성향점수매칭 (PSM) 방법이가장많이활용된다. Pr 매칭유형에는성향점수가가장유사한통제집단의관측치와매칭하는최근거리매칭, 커널함수를이용하여모든실험집단내관측치를통제집단의관측치와매칭시키는커널매칭방법등이대표적인방법으로이용되고있다. 매칭은회귀분석과달리변수들의관계에일정한함수적형태를가정
제 4 장취업취약계층의노동시장이행성과분석 91 하지않는다는장점이있지만프로그램효과를분석하기위해기본적으로도입한가정들이다소강한제약을부과한다는단점도가지고있다. 16) 본연구에서는이용할수있는변수들이다양하지못하다는문제점이있다. 이에활용할수있는최대한의변수를이용하여가상의쌍둥이 (paired sample) 를구성하여취업성과를비교하고자한다. 비교대상은직접일자리에참여한사람들을대상으로다음과같이구분하였다. Match1 : 직접일자리만참여한그룹 (A1), 직접일자리참여이후취업성공패키지에참여한그룹 (A2) Match2 : 직접일자리만참여한그룹 (B1), 직접일자리참여이후훈련과정에참여한그룹 (B2) Match3 : 직접일자리참여이후취업성공패키지에참여한그룹 (C1), 직접일자리참여이후취업성공패키지에참여하고훈련을받은그룹 (C2) 분석대상자가모두취약계층이라는점에서소득과같은일부환경적인요소들은대부분유사한성향이있다고볼수있다. 이에부가하여나타낼수있는특성인성별과연령을반영하여 Match 1부터 Match 3까지의요소만다르고나머지성향들은유사한집단으로각각구분하여살펴보았다. 성향점수매칭의최근거리매칭방법을통해 Match1 은 148,117개의관측치중 5,288개의관측치가매칭되었으며, Match2 는 5,224개의관측치가매칭되었고, Match3 는 2,042개의관측치가매칭되었다. 이러한방식으로새롭게구성된데이터셋을이용하여 6개월이내의취업확률과 12개월이내의취업확률을이용하여독립표본 T검정을실시하였다. 2. 분석결과 가. Match1 그룹 2010 년에직접일자리에참여한사람들만을대상으로이후취업성공패 16) 안준기 (2012: 54~56) 의내용을발췌하였다.
92 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 키지프로그램에참여했는지여부에따라취업성과에어떠한차이가있는지살펴보자. A1은직접일자리사업참여이후취업성공패키지에참여하지않은집단이고, A2는취업성공패키지사업에참여한집단이다. 일단 6개월이내의취업확률을보면, 각각 22% 와 33% 로약 10%p 차이가있는것으로나타나고있다. 이러한차이가통계적으로유의미한차이인지확인하기위해독립표본 T검정을실시하였다. 검정결과 1% 유의수준에서유의미한차이를보이는것으로확인되었다. < 표 4-14> 6개월이내취업확률비교 match1 N Mean 95% CL Mean StdDev 95% CL StdDev p-value A1 2,644 0.222 0.206 0.238 0.415 0.405 0.427 A2 2,644 0.327 0.309 0.345 0.469 0.457 0.482 <.001 Diff(1-2) -0.105-0.081 0.129 0.443 0.435 0.452 [ 그림 4-5] 6 개월이내취업확률분포
제 4 장취업취약계층의노동시장이행성과분석 93 < 표 4-15> 12개월이내취업확률비교 match1 N Mean 95% CL Mean StdDev 95% CL StdDev p-value A1 2,644 0.359 0.341 0.377 0.480 0.467 0.493 A2 2,644 0.427 0.408 0.446 0.495 0.482 0.508 <.001 Diff(1-2) -0.068-0.042 0.094 0.487 0.478 0.497 [ 그림 4-6] 12 개월이내취업확률분포 즉내생성을매칭방법으로통제한상황에서도직접일자리참여자의경우취업성공패키지와연계할때취업확률이통계적으로유의미하게높아지고있음을확인할수있다. 이러한결과는 12개월이내의취업확률을비교하여볼때도동일하게나타나고있다. 12개월이내취업확률은직접일자리만참여한그룹이약 36%, 직접일자리참여후취업성공패키지와연계할경우약 43% 정도로약 7%p 정도의격차를보이고있다. 6개월이내취업할확률의격차인 10%p 에비해다소감소하긴하였으나그래도상당히의미있는수치임은분명하다.
94 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 나. Match2 그룹 이번에는 2010년에직접일자리에참여한집단가운데참여이후훈련과정으로연계했는지여부를이용하여매칭한후취업성과에어떠한차이가있는지살펴보도록하자. B1은직접일자리사업참여이후훈련과정에참여하지않은집단이고, B2는훈련과정에참여한집단이다. 6개월이내취업확률의경우훈련을연계할경우가그렇지않은경우에비해취업할확률이약 3%p 높은것으로나타났다. 이는독립표본 T 검정결과 5% 유의수준에서유의미한결과이다. 즉직접일자리사업참여자의경우내생성을일부통제한상태에서훈련과정에연계한그룹의 6개월이내취업확률이그렇지않은그룹의확률을상회한다는의미이다. 하지만 12개월이내취업확률에있어선훈련을받은그룹이그렇지않은그룹에비해취업확률이다소높긴하나검정결과유의미한결과를보이진않았다. < 표 4-16> 6개월이내취업확률비교 match2 N Mean 95% CL Mean StdDev 95% CL StdDev p-value B1 2,612 0.219 0.203 0.235 0.413 0.403 0.425 B2 2,612 0.247 0.230 0.264 0.431 0.420 0.443.030 Diff(1-2) -0.028-0.005 0.051 0.422 0.415 0.431 < 표 4-17> 12개월이내취업확률비교 match2 N Mean 95% CL Mean StdDev 95% CL StdDev p-value B1 2,612 0.360 0.341 0.378 0.480 0.467 0.493 B2 2,612 0.373 0.354 0.392 0.484 0.471 0.497.693 Diff(1-2) -0.013-0.040 0.013 0.482 0.473 0.491 다. Match3 그룹 다음으로 2010년직접일자리사업참여자가운데취업성공패키지를연계한사람들을대상으로훈련과정을연계했는지여부를이용하여취업
제 4 장취업취약계층의노동시장이행성과분석 95 < 표 4-18> 6개월이내취업확률비교 match3 N Mean 95% CL Mean StdDev 95% CL StdDev p-value C1 1,021 0.322 0.294 0.351 0.468 0.448 0.489 C2 1,021 0.343 0.314 0.372 0.475 0.455 0.496.620 Diff(1-2) -0.021-0.062 0.020 0.471 0.457 0.486 < 표 4-19> 12개월이내취업확률비교 match3 N Mean 95% CL Mean StdDev 95% CL StdDev p-value C1 1,021 0.406 0.375 0.436 0.491 0.471 0.514 C2 1,021 0.443 0.412 0.473 0.497 0.476 0.520.712 Diff(1-2) -0.037-0.080 0.006 0.494 0.479 0.510 성과를비교하여보자. C1은직접일자리사업참여이후취업성공패키지만참여한집단이고, C2는취업성공패키지프로그램과훈련과정모두참여한집단이다. 직접일자리참여이후취업성공패키지와연계한그룹가운데훈련과정의이수여부에따라취업성과를보면 6개월이내취업과 12개월이내취업모두에서훈련과정을이수한그룹의평균취업확률이높은것으로나타났다. 하지만 T검정결과에서모두유의미한차이를보이지않는것으로나타나고있다. 제 4 절소결 이장에서는정부의취약계층일자리사업참여이후민간일자리로의이행성과를분석하였다. 분석한결과에따르면취업성공패키지참여자는여러참여유형가운데가장높은취업성과를보이고있다. 또한참여경로별노동시장이행성과를보면직접일자리사업에만참여한경우에비해직접일자리사업이후훈련을받은경우 6개월이내취업확률이
96 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 1.4% 높은것으로나타났다. 또한훈련대신에취업성공패키지과정을거쳤을경우취업확률은 11.3% 높아지는것으로확인되었다. 또한직접일자리사업을경험한사람이취업성공패키지와훈련을모두연계할경우에는 6개월이내취업확률이직접일자리만을경험한사람에비해 13.6% 높은것으로나타났다. 취약계층유형을통제하였을경우에는직접일자리에참여한후훈련을받는경우는유의하지않았지만, 취업성공패키지에참여한경우엔직접일자리에만참여한경우에비해 6개월이내에취업할확률이 7.1%, 취업성공패키지와훈련을연계하였을경우엔 9.7% 높은것으로나타났다. 민간노동시장이행기간을분석한결과를보면취업성공패키지가원점에가장가까이분포되어있는것을확인할수있다. 이는구직기간이다른유형에비해짧다는것이고, 다시해석하면취업까지걸리는시간이짧다는것을의미한다. 가장바깥에분포한유형은돌봄노동및사회서비스제공형의서비스직접제공형으로나타나고있다. 다음으로참여유형별일자리이행기간을분석한결과참여유형별로는전문역량활용형, 돌봄노동및사회서비스제공형의민간일자리이행기간이가장긴것으로확인되고있으며, 취업지원연계형및취업성공패키지의경우가장적은구직기간을보이고있다. 취약계층유형별로는장애인및저소득층이기타유형에비해길게, 6개월이상장기실업자의경우는짧게나타나는것으로확인되었다. 참여경로별주요특성을보면직접일자리만참여한경우에비해다른과정에연계한모든경우에서구직기간이짧게나타나고있으며, 직접일자리와취업성공패키지 ( 훈련제외 ) 를연계한경우또는직접일자리와훈련을연계한경우가그다음으로나타났고, 직접일자리에참여한후취업성공패키지과정과훈련과정을연계한경우과정종료이후취업에도달하는기간이가장짧은것으로나타나고있다. 한편민간일자리지속기간을분석한결과를보면정부일자리사업참여유형별로는취업지원및연계형이가장짧은근속기간을보이고있으며, 돌봄노동및사회서비스제공형, 전문역량활용형이그다음으로짧은것으로나타났다. 취업성공패키지의경우소득지원및공공재형에
제 4 장취업취약계층의노동시장이행성과분석 97 비해근속기간이유의하게긴것으로나타나고있다. 다음으로참여경로별근속기간을분석한결과를보면직접일자리사업에비해취성패를통하는것이근속기간이길고, 취성패와훈련까지연계한경우가취업을했을경우근속기간이긴것으로나타났다. 한편이러한분석결과들은내생성문제가지적될수있다. 따라서본장에서는내생성문제를해결하기위해성향점수를이용한분석결과를살펴보았다. 분석결과에따르면다음과같은결론이도출되었다. 첫째, 2010년에직접일자리에참여한사람들만을대상으로이후취업성공패키지프로그램에참여했는지여부에따라취업성과에어떠한차이가있는지살펴본결과내생성을매칭방법으로통제한상황에서도직접일자리참여자의경우취업성공패키지와연계할때취업확률이통계적으로유의미하게높아지고있음을확인할수있다. 둘째, 2010년에직접일자리에참여한집단가운데참여이후훈련과정으로연계했는지여부를이용하여매칭한후취업성과에어떠한차이가있는지살펴보았다. 그결과직접일자리사업참여자의경우내생성을일부통제한상태에서훈련과정에연계한그룹의 6개월이내취업확률이그렇지않은그룹의확률을상회하는것으로나타났다. 하지만 12개월이내취업확률에있어선훈련을받은그룹이그렇지않은그룹에비해취업확률이다소높긴하나검정결과유의미한결과를보이진않았다. 셋째, 2010년직접일자리사업참여자가운데취업성공패키지를연계한사람들을대상으로훈련과정을연계했는지여부를이용하여취업성과를비교하였다. 직접일자리참여이후취업성공패키지와연계한그룹가운데훈련과정의이수여부에따라취업성과를보면 6개월이내취업과 12개월이내취업모두에서훈련과정을이수한그룹의평균취업확률이높은것으로나타났다. 하지만 T검정결과에서모두유의미한차이를보이지않는것으로나타나고있다. 이러한분석결과가함의하는바는다음과같다. 직접일자리사업참여보다는훈련이나취업성공패키지사업참여자의민간노동시장이행성과가높고, 직접일자리사업참여자가사업참여종료이후훈련이나취업성공패키지를거쳤을때, 민간노동시장으로의이행성과가더높다. 이는
98 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 정부가지속적으로직접일자리사업참여종료자를직접일자리예산을투입하여참여시키기보다는민간노동시장으로의이행촉진을위한서비스를제공하는것이보다바람직함을시사한다. 그런데이러한연구결과가직접일자리사업참여대신취업성공패키지나훈련에우선적으로참여하도록함을주장하는것은아니다. 직접일자리사업참여자와훈련이나취업성공패키지사업에참여하는사람들의특성은매우다양하고, 직접일자리사업의경우사회적수요에의한서비스제공이라는목적도있기때문에사업의선후의참여문제로확장하는데는좀더추가적인논의가필요하다.
제 5 장직접일자리사업운영실태평가 : 사례연구를중심으로 99 제 5 장 직접일자리사업운영실태평가 : 사례연구를중심으로 제 1 절연구방법 1990년대이후노동시장불안정성증가와가족구조변화, 저출산 고령화의인구구조변화등사회경제적환경변화에따라근로빈곤층및저임금노동의증가등전통적고용및복지체제의위기를경험하게되었다 ( 최영준, 2011). 국내총생산에서제조업비중이하락하고제조업일자리대신서비스부문의고용이증가하는탈산업화현상과함께경제의고용창출력이낮아지거나정체되는현상을보여왔다. 2000년대에접어들면서일자리창출및활성화정책이고용정책의핵심의제로떠올라적극적노동시장에대한정부지출이증가했다. 특히경제위기상황에대응하는과정에서직접일자리사업은크게확장되는결과로이어졌다. 2000년기준한국의적극적노동시장정책수단별지출비중을살펴보면, 직접일자리창출사업의지출이 66% 로가장높았으며, 외환위기이후인 2002년에도그비중은 40% 수준으로가장높게유지되었다. 글로벌금융위기직후인 2009년에는추경을통해 2조 5천억원가량의예산이직접일자리에투입되었으며, 이는전체재정지원일자리사업의 43.6% 에해당한다. 일반적으로직접일자리창출예산을제외한우리나라의적극적노동시장프로그램의 GDP대비지출수준은 OECD 회원국의평균에
100 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 비해크게낮은수준이다. 2009년기준우리나라노동시장서비스에대한재정지출비중은 0.02% 로 OECD 평균 0.16% 에비해낮은수준이며, 지속적으로증가하고있는직업훈련비중은 0.07% 로나타나지만 OECD 평균인 0.18% 에비해낮은실정이다. 실업소득유지및지원에대한지출비중은 0.42% 로 OECD(0.95%) 의절반에미치지못하는반면, 직접일자리창출사업에대한지출은 0.22% 로 OECD(0.07%) 평균을상회하는수준을기록하고있다. 직접일자리사업은적극적노동시장정책수단중에서도경제위기상황에서취업취약계층에대해임시적일자리를마련하는기능을하였을뿐만아니라늘어난사회서비스수요에부응하는공급자역할을일부담당하는이중의기능을가지고있다. 실제우리사회는 고용없는성장 추세속에서사회서비스분야가일자리창출을주도해왔음을알수있다. 2000년부터 2008년사이총일자리증가분 (242 만명 ) 의 45% 가사회서비스분야 (108만명 ) 이며, 2009년고용위기상황에서공공행정 (19 만 1천명 ), 보건사회복지업 (15 만 6천명 ) 등사회서비스가고용안전판역할 (39 만 5천명 ) 을한것으로평가된다. 사회서비스에대한수요증가는시장화및산업화과정을거치면서일자리창출의핵심적인역할을담당하게되는결과를도출하게된다. 이규용 (2012) 에의하면, 직접일자리유형 ( 돌봄노동및사회서비스제공형, 소득지원및공공재제공형, 공공업무지원형, 취업지원및연계형 ) 중글로벌경제위기이후에도예산규모와참여자수 ( 일자리 ) 가지속적으로증가하는사업은돌봄노동및사회서비스제공형이라고지적하고있다. 직접일자리는취업취약계층의빈곤방지기능및사회적일자리창출이라는주요한기능을가지고있지만, 한편으로여러가지문제점을지니고있으며효율화방안에대한관심이높아지고있는실정이다. 직접일자리사업의효율화를저해하는요소로제기되는문제는첫째, 사업의지속성과관련된이슈이다. 경제위기에대거늘어난직접일자리사업이경기회복기에접어들면서어떠한조정과정을거쳐야하는가와연결된문제이다. 물론여기에는재정압박에도불구하고유지되어야하는사업을분류하는문제도함께포함하고있다. 둘째, 직접일자리사업의참여를통한민간
제 5 장직접일자리사업운영실태평가 : 사례연구를중심으로 101 일자리로의이행가능성의문제이다. 이사업의참여를통해일정한경력형성이이루어지며, 민간일자리로의이동을위한직업능력개발및고용서비스등이이루어지고있는가와관련된문제이다. 셋째, 사회서비스부문의속성자체와관련된문제로사회서비스의시장화과정에서품질저하, 서비스수요급증에따른재정지출의문제, 생애일자리로서의가능성 ( 저생산성, 저임노동, 저숙련문제등 ) 문제와관련된것이다. 이상의문제들은직접일자리사업에국한되기보다취업취약계층을대상으로하는적극적노동시장정책전반에대한문제제기이기도하다. 따라서여기서는직접일자리사업의효율성을저해하는요소들을평가하고효율성제고를위한대안들을제시해본다. 이를위해연구진은 2013년 6 월부터 7월간광역시 2개지자체 ( 구청 ) 와도농복합도시 2개지자체의직접일자리사업담당자와위탁기관등을방문 면접을진행하였다. 일부사업의경우사업을위탁받아수행하고있는전문기관을방문해사업운영책임자와의면담조사도병행하였다. 본연구에서직접일자리사업을참여자 ( 취업취약계층 ) 를중심으로재분류하면 < 표 5-1> 과같다. 직접일자리사업유형중공공업무지원형중경력형성형 (32유형) 과취업지원및연계형 (4유형) 은사업의내용이전문인력양성을주된목적으로하고있으며, 주요정책대상이청년층이기때문에취업취약계층의범주에서벗어나있다. 따라서관심대상인취업취약계층은 ( 장기 ) 실업자, 여성가장, 고령자, 장애인, 결혼이주자등으로분류할수있고, 이와같은분류에따라직접일자리사업의세부프로그램들이 < 표 5-1> 과같이배치된다. 그동안이들사업에대한정량적분석들이많이이루어졌기때문에여기서는현장면담을통해이들사업의운영과정에서나타난문제점을중심으로살펴보았으며, 평가요소는크게세부분으로구성된다. 첫째, 참여자모집및운영실태를통해선발기준이나작업내용등을검토하여운영과정의적절성을평가한다. 둘째, 사업의성과측면과관련된것으로서여기서는해당프로그램에대한취약계층의참여도 ( 포괄성과사각지대, 반복참여 ) 와사업을통한경력형성가능성, 민간의수요창출과일반노동시장으로의이행가능성을평가한다. 셋째, 예산효율성과적절성에대한평
102 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 < 표 5-1> 정책대상별직접일자리사업분류 : 22 개사업 돌봄노동및사회서비스제공형 소득지원및공공재제공형 공공업무지원형 사업명 정책대상 1( 포괄 ) 정책대상 2( 세부 ) 사회적기업육성 포괄 포괄 가사간병방문도우미 저소득층 고령여성 방과후돌봄 저소득층 경력단절여성 산모신생아돌봄서비스 저소득층 고령여성 지역사회서비스투자 기타 여성 노인돌봄서비스 저소득층 중고령여성 장년희망찾기지원 기타 기타 노인일자리지원 고령층 고령층 장애인일자리지원 장애인 장애인 자활사업 저소득층 수급자및차상위층 지역공동체일자리 저소득층 중고령 산림서비스도우미 장기실업자 남성 산림재해모니터링 장기실업자 남성 산불방지대책사업 기타 남성 숲가꾸기 장기실업자 남성 결혼이민여성인턴 결혼이민자 여성 경력단절여성취업지원 기타 여성 다문화가족정착및자녀양육지원결혼이민자 여성 연안어장및내수면환경개선 기타 남성 국가기록물정리 장기실업자 여성및기타 교정기관시설관리인고용지원 저소득층 남성 글로벌현장학습프로그램운영 저소득층 기타 가로, 해당사업의예산집행에있어서자율성및적절성을평가한다. 다만예산에대한적절성평가는해당사업참여자가사업에의참여를통해받는급여 ( 소득 ) 수준을결정하는만큼사업참여를통한금전적성과에대한적절성을위주로평가하고자한다. 평가대상으로살펴보고자하는재정지원직접일자리사업은전체 22개직접일자리사업의절반에해당하는 11개사업이다. 이하에서기술하고있는내용은지방자치단체에대한면담조사를통해확보한내용과자료 ( 면담자료및지역일자리공시제, 내부자료등 ) 를정리한결과다.
제 5 장직접일자리사업운영실태평가 : 사례연구를중심으로 103 본연구는이를통해취업취약계층을위한재정지원일자리사업에대한성과평가를해보고자한다. 사실재정일자리사업에대한노동시장정책적관점에서의평가연구는익히알려져있다. 통계적분석뿐만아니라여러사례연구를통해각각의일자리사업에대한효율성이나효과성측면을검증하고평가해왔기때문이다. 따라서이번연구결과가기존연구와비교해특별히새로운내용을갖거나뚜렷한차별성을제시하지는못할것이다. 그럼에도불구하고직접일자리사업의성과평가를또다시시도하는것은개별사업단위가아니라정책대상별로재정리하는데에나름의의미를두고있기때문이다. 일자리사업에대한성과평가를개별사업단위로만해서는취약계층별성과평가를하는데제약이따른다. 현실적으로이들취약계층은여러일자리사업에중첩적으로참여하고있고, 이에따라정책대상별성과평가를종합적으로하는것이더중요하다는생각이다. 요컨대, 본연구는재정지원직접일자리사업중각각의정책대상별사업의실태를살펴보고, 이에대한성과평가를통해취업취약계층별노동시장정책의효과성을평가하는데일차적인목적이있는것이다. 재정지원일자리사업이취업취약계층을위한적극적노동시장정책의일환이라고할때이에대한정책대상별성과평가가필요하다는이유에서다. 제 2 절정책대상별평가사례 1. 고령층대상사업 직접일자리사업중고령층의참여비중이높은사업은노인일자리사업과지역공동체일자리사업이다. 노인일자리사업은일자리를희망하는노인에게맞춤형일자리를제공하여근로소득을보전해줌과동시에사회참여의기회를보장하고자하는목적을갖고있다. 외부전문기관에의해위탁형태로추진되는노인일자
104 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 리사업은모두 5개의유형으로이루어져있다. 공익형, 복지형, 그리고교육형등은노인들을위한공공분야일자리를제공하는것이고, 시장형과인력파견형 17) 은민간분야의일자리에연계해주는것으로이해할수있다. 노인일자리사업의근로시간은유형마다상이하지만대체로하루에 3~4 시간근무하는시간제와일이있을때마다일하는간헐제유형으로구분할수있다. 임금수준은공공분야의경우대개월 20만원수준이다. 이에비해시장형과인력파견형은조금더높은편이다. 시장형은기본급 15만원에발생한수익금을월급으로추가배분해주고있는실정이다. 과거희망근로사업에서 2011년부터새롭게추진한지역공동체일자리사업은공공근로와의차별성을갖기위해생산적인사업을발굴하여마을기업등으로옮겨가기위한취지의사업이다. 지역의특성을반영한지역주도형일자리를창출해취약계층에게안정적인일자리를제공하는데목적을두고있다. 이사업이일차적으로타깃으로설정하고있는정책대상은저소득층이다. 그런데희망근로사업시기에고령층의참여율이높았고, 비록현재사업의명칭이바뀌었지만여전히노인들을위한일자리사업으로인식하는경향이강하고이들의참여도꽤있는편이다. 가. 참여자모집및운용실태 1) 노인일자리사업노인일자리사업은후술할지역공동체일자리사업과달리지자체가직접시행하지않고외부전문기관에위탁하고있다. 정부나지자체에등록된비영리단체또는기관으로서노인일자리사업계획서를제출한곳중에서위탁기관을선정한다. 사업수행기관이결정되면지자체와사업수행기관이공동으로모집공고를내고참여자를선발하여추진하게된다. 이사업의대상자는기본적으로만 65세이상의고령층이다. 다만정부 17) 노인일자리사업담당기관과의면담조사결과, 인력파견형은재정지원일자리사업이아니기때문에참여자에대한별도의인건비지원이없다고한다. 다만사업수행기관 ( 주로노인복지관등 ) 이이들을대상으로하는교육관련부대경비를지자체로부터지원받고있다는것이다.
제 5 장직접일자리사업운영실태평가 : 사례연구를중심으로 105 가특화한사업은만 60세까지참여가능연령대가내려가는경우도있다고한다. 연령을제외하고특별히사업참여를제한하는조건이없기때문에고령층이가장많이몰려드는일자리사업이다. 면담조사결과, 사업참여자중 70 75세의비중이가장많은편으로나타났다. 후술할지역공동체일자리사업과달리노동강도가약하고단순노무적성격의일이기때문이다. 이로인해지자체와사업수행기관입장에서는참여자모집과정에서부터많은어려움이있다고호소한다. 노인들이중복신청을함에따라세부사업별로대상자를선정하는문제가지자체와사업수행기관입장에서는가장큰골칫거리다. 본인의선정가능성을높이기위한차원에서중복신청을하는것으로이해되지만, 이과정에서일자리가실제로필요한노인에게기회가제공되지않는문제를유발한다는관점이다. 어르신들에게단위사업한개만신청을하시라고말씀을드려도여러기관에다그냥무조건신청하고보는것입니다. 그렇게하면하나라도되겠지라고생각하시는것같아요. 이렇게중복적으로신청하게되면정말로이일자리가필요한사람들이탈락할수있는문제점이있어요. 사업수행기관이이런점을아무리이야기해도어르신들이막떼를쓰고한마디로막무가내죠. ( 지자체 C) 사업수행기관이참여자를선정할때우선적으로적용하는기준은재산이나소득수준이다. 그외신청자의연령, 전년도참여경력, 건강상태등을기준으로대상자를선발하고있다. 일반적으로노인일자리사업의 5개유형중공익형과복지형은경쟁률이높은편이다. 이에따라재산세와건강보험납부실적을요구해소득과재산이낮은사람을우선적으로선발한다. 이에비해교육형, 시장형및인력파견형등의 3개유형은경력이나전문성등을선발기준으로적용하고있기때문에재산이나소득기준이중요하지는않다. 공익형과복지형은경쟁률이높아요. 그래서재산세를확인하고그순으로참여여부를결정합니다. 건강보험서류까지받아놓아야합니다. 선발기준이나근거를명확하게해놓아야민원이발생해도사업을운영하는데어려움이없어요. 이래야어르신들이수긍해요. ( 중략 ) 교육형, 시장형, 인
106 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 력파견형등은소득기준은없지만경력을보고있어요. 우리복지관자체적으로마련해놓은기준이있거든요. 시장형의경우사업별로기준을두고있습니다. 예를들어커피사업같은경우바리스타교육이가능해야하고또외모도어느정도보고있습니다. ( 사업수행기관 D) 면담조사결과노인일자리사업의반복참여문제는심각한수준은아닌것으로보인다. 지자체와사업수행기관이적용하고있는기준 ( 재산및소득수준, 참여횟수등 ) 에의해절대빈곤계층의노인을제외하고는연도별사업참여자가바뀌고있기때문이다. 사업에반복참여하는현상은좀약한편이에요. 왜냐면사업수행기관이참여를선정하는기준이소득인정액이기때문에해마다사업참여자가바뀔수밖에없어요. 아주어려운노인들은계속참여할수있겠지만어느정도재산이나소득이있으면탈락할수있거든요. ( 지자체 A) 재산이나소득수준등과같은기준을근거로사업참여자를선정하고있지만신청인들의민원이나항의로부터완전히자유로울수는없어보인다. 탈락자들이사업수행기관에서내세우는선정기준을인정하면서도옆집이나지인과비교하면서받아들이기곤란하다는반응을보이기때문이다. 이와관련해한지자체담당자는노인일자리사업참여자를선정할때지금처럼재산이나소득기준보다는사업참여경력을최우선으로적용하는것이필요하다는입장이다. 사실신청자의소득이나재산을다파악하기쉽지않잖아요. 전년도말기준으로재산을파악해야하지만그게정확하지않다는것입니다. 통장에있던돈을인출해버리면우리가알길이없어요. 그리고옆집누구누구는돈도많은사람인데됐고나는왜안되냐하며따져들면저희로서는참갑갑하죠. 그래서저는차라리참여횟수쪽으로제한하는게옳지않을까생각합니다. 한번참여했으면다음번에는점수를낮게주는거죠. 그래야여러사람들에게혜택도고루돌아갈수있을거아닙니까. ( 지자체 C) 대부분의지자체에서탈락하는경우가발생하고심지어대기자가상당수인경우도있어서일자리를필요로하는고령층모두에게일자리가제
제 5 장직접일자리사업운영실태평가 : 사례연구를중심으로 107 공되지는못하는실정이다. 이런현상은인구가많은대도시일수록강하다고한다. 하지만관련예산이부족하기때문에대기자를위한추가일자리사업을추진하기어렵다는것이다. 우리가올해노인일자리로 1,600 여명을하고있는데, 대기자가 1,500 명입니다. 대기자가몇명안되는소도시는그냥자기들예산조금더넣으면되는데, 우리같은대도시는지방비를투입해서일자리를만들어줄수가없어요. 기초노령연금만올해 31억원인데, 대기자한테또 30억원을예산으로배정하는게어렵거든요. ( 지자체 C) 2) 지역공동체일자리면담조사대상지자체마다상황은약간씩다르지만, 지역공동체일자리사업의경우고령자중심으로구성되어있고이마저도모집에어려움을겪고있는실정인것으로드러났다. 이사업에많은노인들이참여하고자하지만현실적으로는 65세이상의비율을제약하고있어서지자체가사업참여자모집에애로가많다는것이다. 앞서언급한바와같이과거희망근로시기에고령층이많이사업에참여하였고, 사업명칭이지역공동체일자리사업으로바뀐현재에이르러서도고령층의참여율이꽤유지되고있다. 이에비해처음부터연령제한을두고시작된공공근로사업은지역공동체일자리에비해참여자의연령대가상대적으로낮은편이다. 이에따라지역공동체일자리사업이다소어려운측면이있음에도불구하고노인들이많이몰려드는실정이다. 옛날에희망근로할때부터예산이너무많이투입되다보니우리시만해도한해에천명이상이나되었어요. 대부분노인들이었어요. 지역공동체일자리로바뀌었는데아직도사람들은그냥노인일자리로보는것이죠. 근데공공근로는처음부터 65 세안되는사람들만참여시켰어요. 이러다보니나이많은어른들이지역공동체사업에올수밖에없죠. ( 지자체 A) 하지만지역공동체일자리는지역특화사업을발굴하고참여자의기술개발등을통해생산적일자리를창출하려는목적을가진사업으로, 단순노무일자리인공공근로와는성격이다르다. 지역공동체일자리특성상
108 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 일정한기술과집단활동이요구되는업무의특성으로인해고령층이적극적인참여를꺼려하는경우가많다는것이다. 그러다보니고령층이많이몰려들지만막상사업의성격을접하고는실제참여는꺼린다는것이다. 이에따라지역공동체일자리보다는공공근로사업으로참여자쏠림현상이나타나는등운영상문제점이나타나고있다. 면담에응한한지자체담당자는위와같은현상으로인해정부가지역공동체일자리에 65세이상고령층의참여비율을 27% 이내로제한하게된것으로추정한다. 공공근로는단순노동성격이니까참여자들이거리낌없이신청하는데, 지역공동체일자리는이제잘안할려고그래요. 그리고지역공동체사업은노인들이감당하지못하는일들이많아요. 일이힘든거죠. 그런거는기술자들이맡아서합니다. 그래서사업을추진해오면서정부가노인참여비율을많이줄인거라고생각해요. ( 지자체 A) 면담조사결과, 지역공동체일자리사업의참여자를선발할때 65세이상노인들의참여를최소화하고있는지자체도있다. 사업의목적과취지에맞추어사업발굴과정에서부터일의전문성이나근로강도등을고려한다는것이다. 심지어사업에따라서는 65세이상을전혀모집하지않는경우도있다. 사업의지침상 65세이상에대해서는주 15시간으로근로시간을제한하고있지만이런기준에부합할수있는사업장이거의없다는것이다. 지침에는연령대별로조건이다른데, 문제는주 15시간으로운영되는사업장이거의없거든요. 그래서이사업에노인들참여도가굉장히낮아요. 실제로우리단위부서에서도세부사업을추진할때노동강도를이유로웬만하면 65세아래로요구하는편이에요. ( 지자체 C) 이에따라고령층에게는단순노무적성격의공공근로사업으로유도하거나노인일자리지원사업으로안내하고있다. 한마디로이지자체는지역공동체일자리와공공근로참여자를철저히분리하여운영하는사례인것이다.
제 5 장직접일자리사업운영실태평가 : 사례연구를중심으로 109 저희는지역공동체, 노인일자리, 그리고공공근로사업을철저히구분하고있어요. 지역공동체는연령대에일정한 참여제약 을두면서지역특화사업으로운영하고있고, 공공근로는단순노무일자리부문으로하고있는것이죠. ( 지자체 C) 지역공동체일자리사업의참여자모집이어려운이유로임금및근로조건의내용이변화한측면에서도찾을수있다. 정부가 2013년부터하루 8시간 (65세이상은 4시간 ) 에서주 28시간 (65세이상주 15시간 ) 이내로근로형태지침을변경하였고, 이에따라참여자급여수준이떨어지게되었는데결과적으로기존참여자뿐만아니라신규지원자도모집하기어려운실정에처하게되었다는것이다. 면담에응한지자체관계자는참가자에대한임금수준이저하됨에따라재정지원일자리사업에대한적극적인참여를유도하기어렵고, 따라서참여자에대한급여수준을현실화하는것이긴요하다고지적한다. 목표인원을채우기가정말어려운상황입니다. 임금조건이바뀌어서그런것같아요. 정부가지침을변경해보다많은사람들에게혜택을주고자하는취지로이해는되는데, 이게결과적으로는있던사람은떨어져나가고신규신청자도들어오지못하게하는결과만초래했다고생각해요. 저희가볼때임금수준이떨어진게가장큰원인이라고봅니다. 이걸개선하는게아주시급하다고생각합니다. ( 지자체 B) 한편지역공동체일자리사업은기준 ( 재산 1억 3천5백만원, 월소득최저생계비의 150% 미만 ) 이하인저소득층이라면누구나신청가능하다. 또지침상반복참여에대한별도의제한규정을두고있지는않다. 이에따라지자체들은참여자모집이어려운현실을감안해대개중복참여를허용하고있는것으로보인다. 이에비해한지자체는공공근로사업과마찬가지로지역공동체일자리참여자가중도포기하는경우차기신청에서배제한다는내부지침이있다고한다. 물론이또한신청인원이미달되는현실여건상지침을최대한넓게해석해서가급적참여를시킬수밖에없다고고백한다.
110 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 나. 경력형성및민간이행가능성 1) 노인일자리사업대부분의노인일자리사업은노동강도가약하고단순노무적성격을띠고있다. 이사업은공익형, 복지형, 교육형, 시장형, 그리고인력파견형등의 5개유형으로구분된다. 생계형사업인공익형과가사서비스나생활시설이용자돌봄서비스와같은복지형의경우사업참여에따른경력이형성될수있는측면은별로없어보인다. 사업참여자들이경력형성의측면보다는단순히생계비를마련하기위한차원으로접근하고있기때문이다. 동시에같은유형에속하는사업이라하더라도사업의성격에따라참여자가몰리거나반대로기피하는현상이발생한다. 일자리사업에참여하는것은생계비를벌기위한차원일뿐이고, 이를기반으로다른일을준비하거나새로운일자리로의취업에도움을얻겠다는의지가발견되지않는다는것이다. 아무래도어려운쪽은, 예를들어급식지원사업이나학교내 CCTV 사업같은경우신청이많지않아요. 애들식사챙겨주는일이힘드시다고생각하는거같구요. CCTV 는어르신들눈이침침하다고하면서기피해요. 이에비해도로변청소하는지역환경개선사업이있어요. 그냥비닐봉투들고다니면서쓰레기줍는거니까이런사업은좋아하세요. 또관리자가없기때문에강제성이떨어지는사업이거든요. 스쿨존교통지원사업도지원자가많은편이에요. ( 지자체 B) 참여자들이공익형특히그린시티사업 ( 쓰레기줍기 ) 에쏠리는경향이많아요. 어르신들이공익형에만반복적으로참여하려고하는것이죠. 저희복지관은공익형외의사업유형참여자에대해서는 14시간짜리직무소양교육을실시하는데, 이런교육에어르신들이좀힘들어해요. 이에비해공익형은일이좀수월하기도하고교육도없어서그런지선호하는편입니다. ( 사업수행기관 D) 이와같은노인일자리사업의성격이나참여자들의성향을고려해볼때현실적으로이사업에참여한대다수의노인들이민간노동시장으로
제 5 장직접일자리사업운영실태평가 : 사례연구를중심으로 111 이행할수있는가능성은아주낮다. 특히공익형이나복지형은사업의특성상경력형성의가능성을기대하기는힘들다. 현실적으로민간업체에취업하기는어렵다고봐야죠. 어르신들이가서취업할수있는자리가거의없어요. 실제로취업한사례도찾아보기어렵구요. 요즘경비나청소같은경우에취업하기가굉장히어렵습니다. ( 지자체 C) 이에비해그나마교육형, 시장형, 그리고인력파견형은일정한경력형성이가능한측면이있다. 지자체와사업수행기관은특히시장형과인력파견형의경우마을기업이나사회적기업으로의전환을권장하고있다. 이를위해참여자들이재정지원일자리사업에만머물지않고민간일자리로나갈수있게하기위한교육및훈련도진행하고있다고한다. 하지만지자체와사업수행기관의노력에도불구하고교육및훈련시스템이체계성이떨어지고또참여자들의의지와마인드부족으로뚜렷한성과를내고있지는못한실정이다. 공익형은현실적으로어렵다고봅니다. 그렇지만교육형이나시장형은한 3~4 년정도일자리사업에참여한경험을갖고민간업체에취업한적도있어요. 물론몇명안되지만요. ( 사업수행기관 D) 시장형과인력파견형사업에시니어클럽이라는사업이있어요. 체계적인시스템은아니지만어쨌든교육이나훈련을시키거든요. 노인일자리를하다가사회적기업으로나갈려고추진한것이죠. 그런데결과가별로안좋았어요. 참여자들마인드가, 우리끼리한번이끌어보자하는그런마음가짐이중요한데, 그냥나와서일만하는그런수준이었죠. ( 지자체 B) 그럼에도불구하고면담조사결과지자체들은마을기업의전단계형태로공동작업장을운영하고있는것으로나타났다. 이러한형태의일자리는일자리사업참여자의사업중단및참여기간제한에따른경력형성의문제가일정정도해소되기때문에활용이가능한모델이될것으로판단된다.
112 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 2) 지역공동체일자리사업지역공동체일자리사업은생산적인시장지향적일자리를창출하는것을목표로하고있지만참여하고있는대다수의사람들은단순노무를제공하고있는실정이다. 지자체입장에서는 60대이상의참여자에게난이도가요구되는업무를요구하기곤란하고, 단순하고보조적인역할에국한할수밖에없다는것이다. 비록지침상 65세이상의고령층비율을일정하게제한하고있음에도불구하고참여자모집에애로를겪고있는현실적인여건때문이다. 이에따라사업참여자들이근로능력을습득하지못하고지속적이고반복적으로일자리사업에의존하는경향이많은것으로파악된다. 지역공동체일자리쪽은젊은사람이거의없어요. 좀젊은사람들은공공근로쪽으로많이몰리고이쪽은노인들이많이몰려요. ( 지자체 A) 사업중집수리사업이있는데, 도배나지붕개량등과같이기능적인부문이필요한일에는나이많은어른들이참여하기어렵죠. 어르신들은그냥대부분단순보조역할만하는것으로보면돼요. ( 지자체 B) 사업참여자의경력형성을저해하는요소는위와같은사업의성격에서도비롯되지만, 근로조건이나참여기간제한등의문제에서도발견할수있다. 최대주 28시간만일할수있고, 상 하반기로나누어사업을시행함에따라참여자입장에서는 1 2 개월동안단절이발생한다. 상 하반기사업을연속적으로시행하는지자체도연간기준으로는여전히참여자의단절을방치할수밖에없는실정이다. 이와같은점은일자리사업참여자의숙련및경력형성을가로막는주요요인이라하겠다. 지역공동체일자리사업의참여자가주로단순노무를반복적으로제공하면서경력형성이잘되지않고, 이에따라이들이민간시장으로이행하는길은멀게만느껴진다. 일자리사업참여자가고령층이어서이들이다른일을찾아나가기에는연령에따른제약이많다. 현실적으로시장에서이들을원하는곳도거의없다. 게다가사업의내용을보면이들이노동시장으로나갈수있는기술이나전문성을갖추게하는것과는동떨어져있어보인다.
제 5 장직접일자리사업운영실태평가 : 사례연구를중심으로 113 재정일자리참여자들은대개학력도낮고연세도많은편인사업의취지로보면민간일자리로나갈수있어야하는데, 실상은공공근로와비슷한모습이에요. 사업참여자가그쪽으로나갈수있을정도의기술이나기능을취득하기어려운실정이기때문이죠. ( 지자체 B) 사실지역공동체일자리를통해서는많이부족하다고생각해요. 전문적인영역의일이아니기때문이죠. 이사업은정부가바라는바와는달리사실상그냥취약계층의생계유지지원의성격이강하기때문에이들의숙련형성을기대하기는곤란하다고봐야죠. ( 지자체 A) 면담조사에응한지자체들은일자리사업을통해참여자의경력형성이가능하기위해서는우선사업발굴이중요하다고강조한다. 하지만현실적으로담당인력이제한되어있어여력이없으며, 또중앙정부가재정지원일자리사업을주관하고있기때문에지자체에주어진권한도거의없고따라서지역맞춤형사업발굴에어려움이많다는것이다. 이와동시에지역공동체일자리사업의중복참여문제에대해재검토해보는것도필요하다는지적이있다. 중복참여를허용함으로써사업참여자의경력형성이나민간이행의가능성을조금이라도높일수있다는취지에서다. 지역공동체일자리와공공근로는대표적으로반복참여의문제를안고있는사업이다. 따라서 2년연속참여후실업급여수급이종료되면취업성공패키지에참여한후동일사업참여가가능하도록지침을변경한것도이와같은이유에서다. 지역공동체일자리의경우주된참여자가고령층이라면이들에대한민간일자리수요가적은점을고려해민간이행이가능한계층과그렇지않은계층에대한분리가필요하다. 민간이행이어려운계층은지역공동체일자리를통해일정한수익이발생한다면마을기업이나사회적기업으로의전환이필요해보인다. 이와관련해한지자체가추진하고있는일자리사업에주목해볼필요가있다. 해당지자체는아직지역에맞는세부사업발굴은어려움이있지만지역특화형사업이나중소기업취업지원사업등을통해수익도창출하고중장기적으로는민간이행의가능성을높이기위한노력을하고있다는것이다. 다만이런
114 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 부분들이빛을발하기위해서는정부의제도개선노력이뒷받침되어야한다고주문한다. 우선적으로는현재 2년으로묶여있는일자리사업참여기간을늘려주는것이긴요하다고강조한다. 기술습득이가능하고마을기업으로전환이가능한분야는참여자들의의지를이끌어낼수있기때문이라는것이다. 예를들어 자전거서비스센터운영 사업과같은경우한 4개월정도만일을하면웬만한수리는다할수있어요. 실제로 8개월동안이사업에참여한뒤직접자전거수리점포를차린경우도있습니다. ( 중략 ) 재산이나소득수준, 그리고참여제한규정으로인해더참여해배우고싶어도하지못하는경우를보면많이안타깝거든요. 이런경우제한규정을다소풀어주는것이어떨까합니다. ( 지자체 C) 다. 예산및급여수준 1) 노인일자리사업노인일자리사업의경우예산이지속적으로증가하고있다. 하지만실제로사업참여자수는줄었다. 사업기간이 2013년부터 7개월에서 9개월로늘어남에따라참여자개인별로지급되는인건비가증가하게되었고, 이는결국전체참여자의감소로이어지게되었다는것이다. 근로시간이많지않지만연간급여를조금높여준다는차원에서기간을 9 개월로늘린것으로알고있습니다. 예산이늘었지만월급여수준을높여주긴힘드니까기간을 2개월연장한것이죠. ( 지자체 B) 또하나의문제는노인일자리의급여수준이다. 이사업참여자들에게지급되는급여는지난 10년동안 20만원수준에머물러있다는점이다. 물론제한된예산에서고령자에게더많은일자리기회를부여하기위해서는급여수준을높이는데제약이있다. 그리고사업참여자에게지급되는급여가인건비의측면보다는생계보조적성격이강하고하루 3 4 시간 ( 주 3 4 일 ) 일을하고받는보상으로는부족하지않다는평가도있다. 그러나고령층에대한생계보조차원의급여라는점과일자리의질적수
제 5 장직접일자리사업운영실태평가 : 사례연구를중심으로 115 준향상을위해급여수준의인상이요구된다고할수있다. 결국양과질의문제이다. 어르신들이월 36 40 시간일하고, 20만원받습니다. 부족하다고느낄수있는부분이지만어르신들입장에서하루 3 4 시간투여해서그정도받으면부족하다는생각은안들어요. ( 지자체 A) 우리가객관적으로보기에노임으로보기는어렵습니다. 실비보상이나생계보조명목으로지급하는것이거든요. 지금수준이나름대로는충분하다고판단하고있습니다. ( 지자체 C) 제일큰문제는 20만원짜리일자리가 9년동안지속된다는점이에요. 서비스단가를높여주어야한다고봅니다. 사실물가는올라가는데일자리급여는그대로인상황이라는것이죠. 우리가참여자만족도조사를하면 왜매번 20만원인가 라는불만이가장많습니다. 일자리의양도중요하지만일자리의질을생각한다는측면에서급여수준을향상시켜주어야할것입니다. ( 사업수행기관 D) 2) 지역공동체일자리사업지역공동체일자리사업의경우사업시행이상반기와하반기두번으로나뉘어있는데, 사업추진과정에서예산을증액하는경우사업참여자를확대모집하거나사업을추가발굴해야하는어려움이있다고한다. 중앙정부가재정지원일자리사업예산을증액한다는것은지자체에사업집행의책임이넘어가는구조이기때문이다. 일자리사업예산증액에따른애로사항은이것만이아니다. 지자체가자체추가경정예산을확보하지못하면실무자입장에서는사업을추진하는데있어상당한어려움이있다고한다. 기본적으로재정지원일자리사업은중앙정부예산에지자체가매칭을해서추진하는체계로서, 매칭이이루어지지않으면사업을진척해나갈수없게된다는것이다. 아울러예산집행의일정한자율성을요구하는목소리도있다. 지자체별여건이나일자리사업의성격에따라세부항목의비율을조정할수있는자율성이필요하다는것이다. 각지자체별로상황이나사업의성격에맞추어인건비, 재료비등의비율
116 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 을조절할수있는여건이마련되면예산집행의효율성이높아질것으로판단됩니다. ( 지자체 B) 면담조사결과, 예전에비해지역공동체일자리사업의급여수준이저하되었기때문에현실화하는방향으로개정하는것이필요하다는의견이다. 지침상근로조건을변경함에따라과거에는월 100만원을지급받았지만이제는 70만원수준으로떨어졌다. 주 15시간이내로근로시간이제한되어있는 65세이상의노인들은더욱낮은급여를받는다. 일자리사업에참여하는사람들은생계에실질적으로도움이되는수준의급여를받고싶은경향이강하다는것이다. 이들에게근로시간은큰문제가아니라는것이다. 보수가줄어들면서참여자모집에애로가많습니다. ( 중략 ) 급여수준을낮추니까참여자모집이어려운것을정부도알거라고생각합니다. 이점이시군단위에서가장큰애로사항으로제기하는부분입니다. ( 지자체 B) 참여자들이사실은일자리사업에참여해생계에도움이되는수준의급여를받고싶어하는데, 현실적으로는그렇지못하단것이죠. 물론현재지급하는수준도나름대로의미있는측면도있겠지만, 대부분의일자리사업급여는생계를유지하기위한수준을충족시키지못하는실정이죠. ( 지자체 A) 일자리사업참여자에대한급여수준문제가의미가있지만이보다는급여수준이저하된배경을살펴보는것이필요하다는의견도있다. 한지자체담당자는우리사회가지난 IMF 외환위기이후적극적노동시장정책의일환으로재정지원정책을집행한결과이른바참여자의 도덕적해이 현상을부추긴측면이있다는지적이다. 재정지원사업이오랜기간추진되면서참여자의성향을나태하게만들었고, 정부가이런문제를예방하기위한차원에서지침을변경한것으로추측하는의견이다. 물론현재의급여가객관적으로낮은수준인것은사실이지만급여수준만평가해서는곤란하다는지적이다.
제 5 장직접일자리사업운영실태평가 : 사례연구를중심으로 117 예를들어공공근로사업이한 15년해왔는데, 이사업이국민들의속성을바꾸어놓았다는이야기를합니다. 옛날에는열심히일하고살았는데, 이제는사람들이많이나태해졌다는것이죠. 이런것때문에그랬는지모르겠지만작년부터급여수준을 70만원으로낮추었습니다. 이렇게하니까전에비해인기도떨어지고약간의변화가있어요. 그렇다고해서근본적인문제가없어진것은아니구요. ( 지자체 C) 2. 저소득층대상사업 : 자활사업 대부분의직접일자리사업들은저소득층을참여대상으로하고있다고해도과언이아니다. 대부분의사업들이참여자선정과정에서최저생계비 150% 이하의차차상위계층을건강보험료부과액 ( 납입액 ) 기준과재산 1.35억원이하기준을적용하여선발하고있다. 여기에서는저소득층이참여하는대표적인사업인자활사업과산림서비스증진사업을중심으로평가해본다. 자활사업은국민기초생활보장제도의조건부수급자, 자활급여특례자, 일반수급자, 차상위계층을대상으로실시하는자활근로 ( 시장진입형, 인턴 도우미형, 사회서비스형 ) 와자활공동체활동으로크게구분된다. 시장진입형자활근로는투입예산의 10% 이상수익금이발생하고, 일정기간내에자활공동체창업을통한시장진입을지향하는사업이며, 인턴 도우미형자활근로는지자체, 지역자활센터, 사회복지시설및일반기업체등에서자활사업대상자가자활인턴사원으로근로를하면서기술 경력을쌓은후취업을통한자활을도모하는취업유도형자활근로사업이다. 사회서비스형자활근로는수익성은떨어지나사회적으로유용한일자리를제공함으로써참여자의자활능력개발과의지를고취시키는사업이다 ( 한국지역자활협회홈페이지 ). 또한자활공동체는조합또는부가가치세법상의 2인이상의사업자가설립 ( 구성원 1/3 이상이기초생활보장수급자 ) 하여자활근로임금 ( 월 50만원 ) 이상의수익금이배분되는형태의사업장을의미한다. 저소득자나장기실업자에특화된산림서비스증진사업 ( 산림서비스도
118 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 우미, 산림재해모니터링, 산림 ( 숲 ) 가꾸기, 산불예방대책사업등 ) 은직무특성상주로남성이참여하는사업이다. 사업참여자들은농번기에농사일을하거나임시 일용직을전전하다일거리가없는농한기 (2 5 월및 10 12월 ) 나동절기에이사업에참여하는특성을갖는다. 가. 참여자모집및운용실태 1) 자활사업자활사업은조건부수급자및자활특례자외에도최저생계비 120% 이하의소득기준을적용하여참여자가선정되기때문에참여자의대부분이저소득층으로구성된다. 다만자활사업뿐만아니라국민기초생활보장제도의사각지대로말미암아제도내로포함되지않는경우는발생한다. 자활사업은기초생활수급권자와차상위계층을주대상으로한다. 원칙적으로만 18 64 세까지의기초수급권자중근로가능한조건부수급권자들을참여대상으로한다. 차상위계층은지침상최저생계비의 120% 를적용하고있다. 자활사업에참여하고자할경우신청자들은지자체의직업상담사와상담을하고, 상담결과에따라취업성공패키지, 희망리본, 그리고자활근로중어디로갈지결정된다. 자활사업은탈수급이최종목표이기때문에목표인원은별도로없다. 자활사업에참여하는사람들은여성이남성에비해압도적으로많고, 20 30대의젊은층은거의없고참여자의대부분은 50대이다. 이들은사업참여를통해기초수급권을유지하고자하는경우가많다고한다. 따라서이들에게근로능력이나의지를기대하는것은상당히어려운실정이다. 거의여성참여자들이절대적으로많죠. 한 8 대 2 정도로. 근로능력의측면때문이기도하고, 또요즘여성이한부모가정이많은데이들이수급권을갖는경우가많기때문으로보입니다. ( 지자체 A) 보통여기사람들은수급권에안주하려고하는습성이있기때문에사업참여로근로능력을기대하거나끌어낸다는것은무리이죠. ( 지자체 A) 자활사업의경우 2013년부터자활근로사업의연속참여기간을 3년으로
제 5 장직접일자리사업운영실태평가 : 사례연구를중심으로 119 제한하는지침이신설되었다. 다만하위유형 ( 사회서비스형 ) 에서상위 ( 시장진입형, 인턴 도우미형 ) 유형으로전환할경우 5년까지참여가능하다. 민간일자리취업이어려운대상이어쩔수없이자활사업에참여하는경우가많은데, 3 5 년까지참여자에대한제한을두고일괄적용하는것은저소득층의생계유지에어려움으로다가올것으로예상된다. 작년까지는없었는데올해부터자활에참여기간을 3년으로제한했죠. 오랫동안참여한사람들보고참여하지말라고하면많이어려울것입니다. 결국웬만하면자활사업에서나가라는취지인거죠. ( 지자체 B) 면담조사에응한한지자체는인구 60만명에수급권자가 1만명인데, 자활사업의목표인원이 117명에불과한것으로드러났다. 사업담당자는이에대해사업의지침에따라 18세미만, 65세이상, 집안에종일돌봄대상자 ( 미취학아동, 장애인, 간병이필요한경우등 ) 가있는경우등을제외하고실질적으로일할수있는여건이되는사람만해당되기때문이라고설명한다. 이렇듯자활사업참여자선정기준이까다롭기때문에수급권자중대상자가소수에불과한것이다. 특히올해부터참여제한을두게된것도이유가된다. 이와더불어차상위계층신청자에대한근로능력평가기준이엄격하게적용된측면도커보인다. 신청자의물리적 신체적특성을기준으로근로능력을평가함에따라차상위계층중자활사업참여자로선정된사람들은근로능력이미약한경우가많다는것이다. 의사나간호사들이하는근로능력평가가있는데, 대상자의물리적 생물학적부분으로평가하니까이쪽으로넘어오는사람중에제대로일할수있는사람들이별로없어요. ( 지자체 A) 자활지침에차상위를줄이려는경향이있어요. 아마도취성패로유도하려는의도가있어서그런거같아요. ( 지자체 B) 나. 경력형성및민간이행가능성 저소득층을대상으로하는자활사업중사회서비스형자활근로는대부
120 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 분경력형성가능성이아주낮은일자리인것으로보인다. 사회서비스형자활근로에참여하는사람들은수급을유지하기위해사업에참여하는경우가많으며, 일을잘하는것과는상관없이급여수준 ( 월 80만원 ) 이결정되어있기때문에근로유인이나성과를내고자하는의지가희박한것으로평가된다. 사업에참여하고수급을유지하고자하는분들이많아요. 열심히일하든그렇지않든 80만원정도월급이나오니까열심히일을하는사람이별로없어요. 특별한근로유인이없다는것이죠. 일을해서성과를높이고자하는의지도없고, 성과급도 10만원이있지만일을열심히해야하는유인이별로없는지. ( 지자체 B) 이에비해시장진입형과인턴 도우미형자활근로의경우일을통한경력형성이일부가능한부분이존재한다. 사회서비스형자활근로와다르게인턴형은단순노무지원형태를지양하고수급자의자활유도가용이한기술 ( 전기, 이 미용, 요리, 정비, 운전, 제과 제빵등 ) 습득이가능한업체및인건비지원후인턴형자활근로참여자를 6개월동안고용하기로확약한업체를대상으로급여를지급하는형태를띠고있다 ( 보건복지부, 2013). 복지도우미와자활도우미등도우미형자활근로는지역자활센터나지자체사회복지담당과에배치되어행정업무를보조하는역할로근로능력자관리지원, 자활근로사업장관리, 수급자가구방문지원, 사업홍보, 대장정리등의업무를부여한다. 이들은반기 1회이상의제도및업무등에대한기본교육, 자립의지촉진을위한소양교육을실시한다. 시장진입형과자활기업은일정한기술과자격을갖춘참여자가주로참여하며, 일정기간내창업을목적으로하고있는사업이다. 시장진입형의경우매출액이총투입예산의 30% 이상발생하는사업이라는점에서저소득층의근로유인이높은사업이라할수있다. 그러나자활기업 ( 자활공동체 ) 으로성공적으로이행한사례가많지않고, 자활공동체설립이후후속지원책이미미하여유인이존재하지않는문제점을갖고있다. 현재설립운영중인자활공동체가대부분인건비지원이되는사회적기업으로의전환을추진하고있는것도이와같은이유에서이다.
제 5 장직접일자리사업운영실태평가 : 사례연구를중심으로 121 전반적으로볼때자활기업을창업하는것외에는자활사업참여를통해민간일자리로진출하는경우는찾아보기힘들다. 주로자활근로가농작물, 택배, 집수리, 폐자원활용등의사업아이템을갖고있기때문에민간수요자체가크지않고탈수급도어려운실정이다. 자활사업을통해취업한사람은거의없어요. 농작물, 택배, 집수리등이존재하지만이를통해탈수급한다는것은쉽지않죠. 개인적으로는취성패나희망리본으로가는게탈수급하는데도움이될거라고생각해요. ( 지자체 B) 자활사업을통해갈수있는민간일자리가별로없어요. ( 중략 ) 취업이나실적개념으로받아들여서는안된다고봅니다. 어려운사람들을위해반드시필요한사업이라고생각합니다. ( 지자체 A) 다만근로능력이일정점수이상이거나근로의욕이강한참여자에게취업성공패키지나희망리본으로연계해민간일자리로의이동을유인할수있지만, 자활사업참여자중에서이런사례가많지않은것으로확인된다. 요컨대, 정부는자활사업에대한참여제한이이루어지고또일반노동시장으로의취업지원서비스연계가이루어지면취업사례가발생할것으로예상하지만실질적인취업성과에대해서는미지수인것으로판단된다. 다. 예산및급여수준 자활사업은중앙정부와지자체예산을 8 대 2의비율로지원받아운영된다. 지원받는예산이인건비도충당되지않는수준으로낮다는지적이있고, 예산부족으로인해사업단발굴과투자에어려움을겪고있다고호소하는경우도있는것으로파악된다. 그간예산은참여자의자활성공률, 취 창업률등의운영성과, 운영규모및사업실적에기초해이루어졌다. 그러나 2013년부터운영규모만평가에반영해예산을배정하는방식으로전환되었다. 실제로운영성과가좋음에도불구하고사업운영비가삭감된경우도존재했다. 이에대해자활참여자의자활성과보다단순참가자수확대에주력하는양상을보이고있다는비판이있다.
122 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 현재자활사업의임금은사회서비스형이월 73만원, 시장진입형이 83 만원, 그리고환경정비사업 ( 하루 5시간근로 ) 은월 55만원에불과하다. 최저임금수준에머물러있다. 참여제한등으로정부의지원이중단되면실제로대상자들이받는소득수준이더낮아질수있다는점에서관련정책의개선에신중할필요가있다. 3. 저소득층대상사업 : 산림서비스증진사업 가. 참여자모집및운영실태 면담조사에응한지자체의경우산림서비스증진사업은지자체산림녹지과에서담당하고있다. 해당지자체는산림재해모니터링 ( 예찰단 ), 산불예방진화대, 산림서비스도우미 ( 산불감시 ), 그리고숲가꾸기 ( 바이오매스 ) 등의일자리사업을수행하고있다. 예찰단은시청이직접운영하고있으며, 산불예방진화대는시와구청이, 산불감시사업은읍면동이담당하고있다. 바이오매스사업은외부기관 ( 산림조합 ) 에위탁하고있다. 산림서비스증진사업은특별한선발기준이없다. 다만 65세이상은되도록참여시키지않는정도의지자체자체기준이있을뿐이다. 산림재해모니터링이나산불예방진화대처럼신체적인활동능력을중시하는사업은고령층이참여하기어려운측면이있기때문이다. 산불감시원은면단위에서 1 2 명씩선발하고있는데, 사업에참여하는사람은모두남성이고이들의연령대는주로 50 60 대다. 감시원이수행하는일은단순한것으로, 위성수신기를부착하고오토바이나차량을타고다니면서산불이발견되는경우기기를작동하면된다고한다. 주로농촌지역에서농사일을하고있는사람들이농한기에참여하여소득을보조받는형식으로이루어지는특징을가진다. 면담대상자는이사업의경우뚜렷한선발기준이없어서읍면동의사업담당자가평소알고있는지인을중심으로반복적으로참여를시키는경우가많다고한다. 산불감시원은보통면에거주하는동네주민들이참여해요. 그사람들이
제 5 장직접일자리사업운영실태평가 : 사례연구를중심으로 123 면지리를잘알기도하고, 또면사무소에서관리나통제가쉬워야하기때문이죠. 면에서참여자를정해시에신청하는데, 대개면당 1 2 명으로정해집니다. 경쟁률은보통 2 대 1 정도수준입니다. ( 지자체 A) 산불예방진화대는 50대전후가 80% 정도를차지한다. 실제로산불에맞서진화작업을수행해야하기때문이다. 신청자의이력서와건강검진서류를보고, 면접과체력테스트를거쳐선발한다. 면접은주로인성을체크하는것으로이루어진다. 그리고이사업은특히음주문제를중시한다고한다. 시청이나구청에서상시대기상태로있다가산불이발생하면즉각출동해야하기때문이다. 산림재해모니터링 ( 예찰단 ) 사업참여자도산불예방진화대와마찬가지로상대적으로젊은 40 50대로구성된다. 잡목도제거해야하고병해충약도뿌려야하고또수목재해나가로수문제와같은민원에대처하는역할을담당한다. 숲가꾸기 ( 바이오매스 ) 사업은외부위탁기관에운영을맡기고있는데, 지자체담당자는외부기관이참여자관리에어려움을겪고있는부분이있다고한다. 시가참여자를선발함에따라외부기관은인사권이없기때문에이들에대한통제가제대로이루어지지않는다는것이다. 시가참여자를선발하고외부기관이지도감독을하는과정에서그쪽에서문제제기를많이해요. 사람들이지도감독업무를맡고있는기관쪽말을잘안듣는다는거죠. 우리가현장에나가보면참여자들이열심히하는것처럼보이는데, 기관쪽이야기는완전히다르거든요. ( 지자체 A) 한편지자체담당자에의하면 2013년부터고용노동부지침에따라 2년의녹색일자리사업참여의경력이있으면추가참여를보류하게되었다고한다. 작년까지는반복적으로사업에참여하는데있어별제약이없었다. 지침이변경된것은더많은사람에게일자리기회를제공해야한다는취지에따른것이다. 사업담당자는이렇게지침이변경되어업무수행에애로가많다고토로한다. 일자리사업참여경력을조회하는작업이쉽지도않고, 또대상자에서탈락한사람들이민원을제기해사업수행에어려움이많다는것이다.
124 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 이런게우리가일을하는데어렵게하는부분입니다. 어떤사람이이쪽일자리에참여한경험이있는지여부를확인하는것이어려운일이기도하고또그러다보니민원때문에골치아픕니다. ( 지자체 A) 나. 경력형성및민간이행가능성 산불예방진화대의경우산불원리및진화기술 ( 안전교육 ) 등관련업무수행에필요한전문교육 ( 산림인력개발원및산림항공본부 ) 을실시하지만, 사업참여기간종료후민간노동시장으로이동하는경우는찾아보기힘들다. 숲가꾸기 ( 바이오매스 ) 사업의경우에도산림청에서실시하는교육 18) 을 4회이상이수하면기능사3 급자격이부여되고있으며, 매년교육이수를통해자격증을취득하는인원도증가하고있는추세에있다. 자격을가진인력을활용한다는측면에서일자리사업선발시유리한조건을부여하고있기때문이다. 하지만참여제한기준 ( 지자체별로 65세이상고령자참여기준설정 ) 이나반복참여제한 (2년동안사업참여시추가참여보류 ) 조치등으로인해자격취득에대한긍정적효과가사라지고있다고한다. 가장큰문제는이같은사업에참여한경험을통해민간시장으로나갈수있는일자리가흔치않다는점이다. 특히바이오매스사업은톱이나낫을이용해숲을가꾸는일이어서안전이중시되는분야입니다. 이사업에참여하는사람들은산림청이주관하는 2주교육을받아야합니다. 이교육을 4회이수하면기능사자격증을받을수있어요. 아마 3급일것입니다. 이자격증이있으면활용할수가있거든요. 그런데앞으로중복참여문제때문에연속해서사업에참여할수없게되니까이사람들이항의를많이했습니다. 참여를제한하니까불만을표시하는것이죠. ( 지자체 A) 18) 숲가꾸기사업에참여하는모든근로자, 그리고산림보호감시요원의경우참여자의 50% 를선발하여산림인력개발원과임업기술훈련원에서각각교육을실시하고있다. 교육의주된내용은숲가꾸기의일반사항, 작업요령, 안전관리, 작업도구사용요령등이며 2 주 ( 신규및보수각 1 주, 합숙 ) 에걸쳐교육이진행된다.
제 5 장직접일자리사업운영실태평가 : 사례연구를중심으로 125 지역내바이오매스등을전문으로하는업체혹은산림조합에서자체적으로운영하는사업단 ( 숲가꾸기패트롤사업단 ) 에취업을연계해보지만이마저도쉽지않은실정인것으로확인된다. 지자체내숲가꾸기패트롤사업단 (1개사업단 5~6 명구성 ) 은바이오매스사업과는달리기계톱, 예취기, 고지절단기등의기계 장비활용에숙련된기술을가진사람들을대상으로구성된다. 산림청에소속되어매년 10개월가량안정적으로일할수있는일자리이다. 실제숲가꾸기패트롤사업지침에는직접일자리창출사업의신청자또는참여자중임업훈련기관에서임업기술교육을이수하고기계톱등장비활용이가능한숙련된기술을가진자를채용할수있다고명시되어있지만, 직접일자리사업참여자가이사업단으로채용되는경우는드물다고한다. 이처럼대부분의녹색일자리사업이단순근로를제공하는특성을갖고있어일을통한경력형성은기대하기어렵고, 사업영역이민간부문에서수요창출이어렵기때문에사업종료후일반노동시장이행은어려운현실이다. 녹색일자리사업참여자가참여경험을통해지역단위의조림 ( 벌목 ) 업체, 조경업체등과같은민간일자리이행이가능한것으로보인다. 그러나일자리사업의참여자가대부분 50 60대인점을고려해볼때이들에대한민간부문의수요가많지않고따라서민간일자리이행또한쉽지않은실정이다. 민간일자리에서요구하는숙련수준과미스매치측면도민간일자리이행을저해하는중요한요소라판단된다. 예컨대, 민간벌목업체에서는기계톱등전동장비활용기술을요구하나일자리사업에서는상해위험이높은장비사용을불허하고있다. 산림조합의벌목단이나벌목업체를통해참여자의취업연계가능성은희박하게나마존재하지만, 지자체단위에서이러한취업지원에대한서비스가이루어지지않는것으로보인다. 다. 예산및급여수준 산림서비스증진사업의 2013 년예산을보면전년도에비해단순일자리 창출의목적을가진공공산림가꾸기사업 ( 숲가꾸기패트롤, 자원조사단,
126 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 산림바이오매스사업단 ) 은예산과인원모두축소되었다. 목표인원은 2012년 3,265명에서올해 2,380명으로 885명감소했으며, 예산은 307억원에서 236억원으로감소한것으로나타났다 ( 산림청, 2013). 참여자인건비의경우, 바이오매스, 숲가꾸기등은하루 46천원 ( 인건비 41천원, 간식비및교통비 5천원 ), 산림보호감시원은하루 40천원이다. 월단위로환산하면전자는월 1,125천원이고후자는 975천원수준에이른다. 산불예방진화대는참여기간이연간 4개월이고하루 42천원의급여를받는다. 인건비수준은다른직접일자리에비해낮지않은편이지만, 예산감소에따라참여인원감소가불가피하다. 특히이사업은 2년연속참여자에대한 1년간참여제한규정이있어동일사업의계속근로가현실적으로어렵다. 4. 여성대상사업 여성을대상으로하는대표적인직접일자리사업은돌봄서비스, 방과후돌봄, 경단여성일자리지원사업, 다문화가족정착및자녀양육지원사업등이존재한다. 여기에서는방과후돌봄사업, 다문화가족정착및자녀양육지원사업을중심으로평가하되, 필요한경우돌봄서비스사업 ( 노인, 장애인, 아이돌봄사업등 ) 에대한부분도같이살펴보고자한다. 돌봄서비스사업은서비스내용과특성상저소득층이면서경력단절여성이주로참여하는대표사업이다. 방과후돌봄사업은지역내아동센터를활용하여만 18세미만아동을대상으로방과후에돌봄서비스를제공하는사업이다. 주로저소득가구의초등학생이나중학생이많이이용하는편이며, 학습지도, 체험학습, 멘토링사업, 문화체험프로그램등을운영하고있다. 다문화가족정착및자녀양육지원사업은다문화가족을방문하여한국어교육, 부모교육, 자녀생활서비스를제공하는다문화가족방문교육사업과, 결혼이민자통 번역전문인력을채용 양성하여의사소통이어려운결혼이민자에게통 번역서비스를제공하는결혼이민자통 번역서비스사업, 다문화가족자녀중영유아및초등저학년을대상으로연령에
제 5 장직접일자리사업운영실태평가 : 사례연구를중심으로 127 맞는언어를사용할수있도록언어발달정도평가및교육을실시하는다 문화가족자녀언어발달사업을운영하고있다. 가. 참여자모집및운용실태 방과후돌봄사업참여자들은사회복지사나청소년지도사자격증을보유하고있다. 관내 37개 지역아동센터 에사업을위탁하고있는지자체는시설장과종사자 ( 참여자 ) 의자격요건으로사회복지사 2급을, 그리고관내 청소년문화의집 에위탁운영하고있는지자체는청소년지도사를기본자격요건으로하고있다. 그외별도의자격기준은없다고한다. 시설장과종사자들은사회복지사 2급자격증이있어야합니다. 교원자격이나공무원 7급이상도가능하구요. ( 지자체 B) 학생들입장에서보면 선생님 이기때문에기본적으로청소년지도사자격증을필요로합니다. 교사자격증이있는분도있어요. ( 지자체 C) 센터시설장이나총괄책임자는남성이많은편이다. 하지만 2010년이후최근에는여성이센터를설치하는경향도증가하고있다고한다. 하지만사업에참여하는사람들 ( 종사자 ) 은주로 40대의경력단절여성이고, 대학졸업후경과적일자리차원에서참여하는젊은여성의비율은낮은수준이다. 지역아동센터는사실사회복지시설중에서도가장열악한편이에요. 하지만 4년제사회복지학과를졸업한후전문사회복지기관에취업하는게어려우니까이쪽으로도오는경우가있어요. 무엇보다 40 50 대의경력단절여성이복지시설에취업하는데어려움이많은데, 이런경우센터를설립해서사업에참여하는의미가있다고봅니다. ( 지자체 B) 방과후돌봄사업은채용과정에서사업목적에부합하는인력을선발하기때문에생계보조및유지차원의일자리사업과는차별성을갖는다. 따라서대상자신청및선발과정에서항의를받거나민원이제기되는경우는찾아보기어렵다. 사업지침에반복참여제한규정이없으며, 한번
128 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 채용되면계속일을유지하는것으로확인된다. 세분의선생님이맡고있는청소년방과후활동사업은한번채용되면경험을살린다는취지에서그런지계속일을하고있습니다. 그러다보니모집과관련해서별문제는없습니다. ( 지자체 C) 돌봄서비스사업도참여자선발과정에서민원문제는크지않다고한다. 아이돌보미사업의경우연중수시로모집하고있고또선정요건이객관적으로정해져있기때문에이의를제기하는경우는거의없다는것이다. 노인일자리는선발과정에서신청자들이이의제기를많이하는편인데, 아이돌보미사업같은경우 1년내내모집도하고있고또이사업에참여하기위한기본조건으로여성인력개발센터이런데서하는양성교육수료증을요구하니까그런민원이거의없어요. ( 지자체 C) 한편사업을위탁하고있는지자체는사업수행기관에운영비를지원한다. 인건비와각종공과금, 아동프로그램비용, 그리고아동급식비등을지원하고있다고한다. 저희는 2012 년기준으로아동이 40명인센터는연간 8천 1 억원, 소규모는 4천 5 천만원을지원합니다. 인건비는대개센터당 2명을지원하는데, 평균월 240 만원을지원하고있어요. ( 지자체 B) 다문화가족정착및자녀양육지원사업도대부분외부전문기관에서위탁형식으로수행한다. 이사업과관련해면담에응한지자체는다문화가족지원센터에사업을위탁하고있는데, 현재다문화가족지원사업, 언어발달지도, 통역지도등전체 20명의지도사가활동하고있다고한다. 이들에대한채용은다문화가족지원센터가독자적인기준을갖고진행한다. 방과후돌봄사업과마찬가지로이사업도사업목적에부합하는전문인력을선발하기때문에채용과정에서의마찰이나민원이거의없다. 통 번역서비스를담당하는참여자들은주로결혼이주여성들이많고나머지분야는사회복지를전공한내국인으로구성되어있다. 이들의고용
제 5 장직접일자리사업운영실태평가 : 사례연구를중심으로 129 은센터가계속사업을수행하는한유지되고있다고한다. 나. 경력형성및민간이행가능성 방과후돌봄사업과다문화가족정착및자녀양육지원사업참여자의경우일정한자격이요구되기때문에일을통한경력형성가능성은다른직접일자리사업에비해상대적으로높은것으로평가된다. 방과후돌봄사업의경우근무시간이점심후 8시간근무하는형태이기때문에무엇보다 40 50대경력단절여성에게적합한일자리성격을갖고있다. 하루 8시간근무해요. 주로오후 1시에출근해서저녁 9시에퇴근합니다. 대상학생들이오전에는학교에가니까그이후에근무를하는것이죠. ( 중략 ) 특히주부들은오후에출근하는장점도있고또아동을직접케어한다는측면에서보면업무적으로도성격이잘맞지않을까생각합니다. ( 지자체 B) 다만방과후돌봄사업의급여수준 ( 월평균 120만원 ) 은사회복지시설중에서열악한실정이다. 급여수준이낮기때문에이직하는경우나일을그만두게되는경우가종종발생되기도한다. 특히젊은종사자들의이직률은매우높은것으로나타났다. 지역아동센터에서의근무경력이사회복지분야경력으로인정되기는하지만, 40 50대경력단절여성이관련분야의일자리로이동하는것은어렵다고평가된다. 이직률은좀높은편입니다. 급여수준이낮다보니그런거같습니다. 특히젊은대졸자는 1년정도하다거의 100% 이직을합니다. 다른사회복지시설로옮기는거죠. 이에비해주부들은오래하는편이긴합니다. ( 지자체 B) 여성취약계층을대상으로하는사업들은전반적으로일반노동시장으로의이행이어려운실정이다. 대부분의사업내용이민간이하기어려운영역일뿐아니라사업을통한수익창출을기대하기도힘들기때문이다. 따라서여성대상직접일자리사업은정부가단기적이고일회성사업으
130 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 로지원하기보다장기적인안목을가지고사업을설계할필요가있다. 왜냐하면단기간의사업참여경험으로습득한기술수준을가지고민간영역일자리로취업하는성격의일이아니기때문이다. 오히려이와같은경험을통해민간이담당하지않는분야를공적인영역에서지속적으로담당할수있도록지원하는것이중요하며그과정에서경력과숙련이형성될수있다는것이다. 한편돌봄서비스의경우참여자의사업중단 ( 중도탈락 ) 이일어나고있으나이는민간일자리로의이행과정에서발생하는중도탈락과는다르다. 돌봄서비스참여자가주로중고령여성으로이루어져있고, 또노동강도에비해급여수준이저급하고요구되는숙련도가낮기때문에민간일자리로이행하기보다는일자리자체를포기하는경우가빈번하게발생한다는것이다. 돌봄영역에서청년층참여자가대략 10% 정도인것으로추정되지만, 이들은주로대졸혹은관련자격취득 ( 사회복지사, 보육교사, 요양보호사등 ) 후더나은일자리로이동하기위해잠시일하는형태로참여할뿐이다. 이들대부분이민간일자리로이행하고있으나취업취약계층으로간주하기어렵고, 이들의재정지원일자리사업진입은오히려일자리를필요로하는취업취약계층의참여를저해하는요소라고평가된다. 다. 예산및급여수준 돌봄서비스사업은지속적으로예산이늘어나고있는추세에있는데비해방과후돌봄사업과다문화가족정착및자녀양육지원사업은예산규모가크게늘지않아참여자인원도일정하게유지되고있다. 방과후돌봄사업은지역아동센터운영비를지원하고있는데, 주로교사인건비로지출되고각종공과금, 이용자 ( 아동및청소년 ) 프로그램및급식비항목으로도지출된다. 시설규모별로차등하여지원하고있다. 방과후돌봄사업참여자급여는월평균 120만원내외로정해져있다. 다문화가족정착및자녀양육지원사업의경우는다문화가족지원센터의급여규정 ( 호봉제 ) 에따라급여가제공되는데, 신규참여자는월평균 160만원내외의급여를
제 5 장직접일자리사업운영실태평가 : 사례연구를중심으로 131 받는것으로나타났다. 돌봄서비스사업의경우돌보미로서의활동경력및전문성향상을위해반복참여를허용하고있다. 돌보미로활동중인참여자의평균급여수준은월평균 70만원수준으로최저임금수준이다. 물론돌봄시간과건수를늘리면급여수준이늘어나기도한다. 예를들어아이돌봄서비스사업을수행하는기관과의면담조사결과, 시간제로일하는돌보미가월 20 만원을받는경우도있었고, 하루 18시간돌봄을제공하고월 170만원을받는경우도존재하는것으로확인되었다. 참여자의급여편차가심한수준이다. 또한가지문제는지역적특성과여건을고려하지않고중앙정부가일방적으로예산을증액한다음사업실적을강요한다는점이다. 아이돌봄사업의예산집행률이상당히낮은수준에머물고있는상황에서추가로증액된만큼이용자수 ( 이용건수 ) 와아이돌보미수 ( 일자리창출 ) 를늘리라고요구받고있다는것이다. 예산집행률이낮은근본적인원인에대해고민하지않고, 예산만증액하면사업의실적이올라갈것이라는안일한사고를하고있다는지적이다. 우리가올해 6월달현재아이돌보미예산을 22% 밖에집행하지못하고있었거든요. 근데하반기에 1억을또다시증액했어요. 실적을더끌어올리라는것이죠. 이건말이안되는것이에요. 알다시피아이돌보미하는분들인건비가최저임금수준입니다. 그리고이사람들일도계속있는것도아니에요. 예산을쓰지못하는이유가바로여기에있는것이거든요. 그런데예산만늘린다? 이건한마디로넌센스입니다. 이런식으로하는문제는시급히개선되어야할것이라고봅니다. ( 사업수행기관 E) 나아가면담대상자는사업수행기관에대한지원도보다현실화해주는것이필요하다고목소리를높인다. 사업비가늘어난만큼사업의효율적인운영을위해이용자와서비스제공자간연결을담당하는위탁기관의직원인건비증액도긴요하다는것이다. 사업비는엄청나게많은데우리같은사업수행기관종사자들의인건비는인상이없어요. 예산이늘어난만큼이용자와서비스제공자연결업무도
132 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 늘어날거아닙니까. 기본적으로연결해줘야죠, 또행정처리해야죠. 거기다급여와수당지급, 그리고지출내용도입력해야하구요. 또서비스대상자들에게확인전화도해야하고, 걸려오는전화응대도해야하고, 정말로할일이산더미입니다. 직원들인건비지원이더늘어나야한다고생각합니다. ( 사업수행기관 E) 요컨대, 관련예산이할당되고집행되는과정에서지역별수요자특성에대한고려가필요하며, 아울러돌봄서비스를제공하는돌보미의급여와자존감향상을통해서비스의질이제고되는방향으로예산이활용될필요가있다. 아울러위탁기관의업무특성 ( 이용자와제공자연계, 급여및수당지급, 기타행정, 서비스제공여부확인등 ) 을고려하여기관운영비증액도고려되어야할것으로보인다. 5. 장애인대상사업 장애인일자리지원사업은일반사업장에취업이어려운장애인에게장애유형및정도에적합한일자리를제공하여사회참여기회를제공함으로써일반노동시장의진입을촉진하기위한사업이다. 장애인일자리사업과사회적기업육성등의사업이장애인을대상으로하는직접일자리사업에해당한다. 여기에서는장애인일자리사업을중심으로평가한다. 지자체가자체혹은위탁기관을통해시행하고있는장애인일자리사업은장애인복지일자리와장애인행정도우미파견사업, 그리고장애인공동작업장등으로구분된다. 장애인복지일자리는장애인주차구역모니터링, 장애인복지관도우미, 경로당행정보조, 어린이놀이터순찰대등의세부사업으로이루어져있다. 면담조사결과이를직접시행하는지자체도있고외부전문기관에위탁하는곳도있는것으로드러났다. 장애인행정도우미는기초지자체 ( 읍면동 ) 에행정업무를보조 ( 장애인신청등록접수, 초기상담, 문서편집, 컴퓨터활용등 ) 하는도우미를파견하는사업이다. 이사업은모든지자체가직접채용공고를내고관리하고있는것으로밝혀졌다. 장애인공동작업장은지자체가지자체기능보강사업예산을활용해장애인공동작업장을설치하고그운영을민간기관에위탁하
제 5 장직접일자리사업운영실태평가 : 사례연구를중심으로 133 여생산활동을하는사업이다. 가. 참여자모집및운용실태 전반적으로볼때장애인일자리지원사업은지자체가사업모집공고를하면대기자가발생할정도로지원자가많은편이다. 장애인인구가늘어나는추세와함께이들의취업욕구가과거에비해높아졌기때문으로평가된다. 예산도늘어나고있는추세여서일자리규모도꾸준히늘고있다. 특히새정부가들어선이후하반기에이분야의일자리가많이늘어났다고한다. 하지만하반기 6개월추가사업이어서그런지지원자가별로없어서참여자모집에어려움이많았다고토로한다. 시와보건복지부도장애인일자리사업확대방안을많이고민하는거죠. 최근에일자리에대한관심도높아지고이에따라사업량도많이늘어났습니다. ( 중략 ) 장애인인구가좀늘어나고있긴한데장애인들의취업욕구가예전에비해많이높아진측면이있어요. ( 지자체 A) 박근혜정부출범후올하반기에장애인분야일자리가많이늘어났습니다. ( 중략 ) 하반기모집은중간에모집을해서그런지아니면홍보부족때문인지신청자가별로없었어요. 이부분은시도예견한점이었는데, 그나마장애인공단이힘을좀보태줘서이정도로채워진행하고있죠. 복지관쪽에도억지로사람을배정했어요. ( 지자체 C) 그러나세부사업별로보면모집이원활한사업이있는가하면그렇지않은사업도있다. 장애인일자리사업중행정도우미는신청자가많은편인데비해복지일자리는지원자가모자라미달되는경우도많다. 이들에게지급되는급여수준때문이다. 행정도우미는세전기준으로 102만 120 만원수준으로급여를받지만복지일자리는주로경증및중증장애인이참여하는사업으로월 27만원내외의급여를제공받는다. 시간제일자리로서월소득이낮을수밖에없고이들의생계에큰보탬이되지않는다. 이는한편으로는장애인들이일자리사업을기피하게하는요인으로작용한다. 하지만이들에대한민간수요가부족하기때문에어쩔수없이
134 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 재정지원일자리사업에참여하는것으로파악된다. 한지자체실무자는장애인들가운데기초보장제도수급자가많은데, 이들이민간일자리에취업하면수급자격이박탈되는제약이있어서전일제보다는시간제일자리사업을선호하는경향도있다고평가한다. 복지일자리가월 27만원에불과하고시간제로운영되기때문에생계에큰도움은안될겁니다. ( 중략 ) 소득이발생하면기초수급권자격이박탈되니까사업참여를꺼려하는측면도간과할수없어요. ( 지자체 A) 지자체가제시한장애인일자리지원사업의참여자선발기준을보면, 우선적으로는신청자의사업참여경력, 장애정도, 소득환경등을고려한다. 다음으로는사회활동능력과참여욕구등을판단해서대상자를선발한다. 행정도우미의경우직무수행능력을별도로체크하고있다. 복지일자리에주로고연령층, 중증장애인이참여하는데비해행정도우미는저연령층의경증장애인이많이참여한다. 행정도우미의경우장애의정도가대개경증이고행정업무를보조할수있는능력 ( 문서편집, 컴퓨터활용등 ) 을갖고있기때문에장애인중에서도상대적으로덜취약하며, 따라서민간일자리이행가능성이높은것이사실이다. 그러나장애인도우미에게주어진행정접근권한이제한되어서일을부여하기어렵고참여자별로일에대한편차도심하기때문에기초단위에서행정도우미신청을꺼려하는편이라고한다. 나. 경력형성및민간이행가능성 복지일자리는사업취지가일을통한경력형성을돕고이를기반으로취업의기회를높여주는것이지만실제로취업가능성이낮다는평가가지배적이다. 시간제로운영하며일의내용이단순업무이어서숙련형성을기대하기어렵다는것이다. 행정도우미의경우기초단위에서채용해업무를부여하지만일반공무원과같은행정권한을줄수없기때문에복사나문서작성등단순업무로제한될수밖에없다. 일에대한열정이나의지에있어서도참여자간편차가심할뿐만아니라참여기간을제한하
제 5 장직접일자리사업운영실태평가 : 사례연구를중심으로 135 고있기때문에이들의숙련형성이저해되는측면이존재한다. 이런사업이장애인활동여건개선에는효과가있다고봐요. 개인에게의지를뒷받침해준다는차원에서긍정적으로평가할수있어요. 하지만말씀하신차원의경력형성에는큰도움이되지는않은것같아요. 장애인스스로위축되어있는경우도많이봤습니다. ( 지자체 C) 사업의취지는일의경험을쌓게하고취업기반을만들어주는것이지만실제로취업가능성은높지않죠. 행정도우미가읍면동에배치되어있는데, 그쪽사람들이어려움을많이호소합니다. 본인들도그렇고공무원들도마찬가지입니다. 왜냐면장애인들이일을하는데한계가많기때문이죠. 일을주는데아무런권한이없으니까그냥복사같은것만시키게되는거죠. 물론숙달된인력도있긴하지만그리많지않거든요. ( 지자제 A) 장애인일자리사업참여자의민간일자리이행은거의존재하지않는것으로파악된다. 복지일자리참여경험을통한일반노동시장으로의취업이라기보다장애인취업상담및알선을담당하는장애인직업지원센터를통해구직이이루어지고있는것으로보인다. 한편지자체들은장애인구증가와이들의취업욕구를충족하기위해소규모로장애인작업장을설치 운영하고있는것으로조사되었다. 장애인공동작업장은지자체가자체적으로시설을설치 ( 예 : 기능보강사업의일환 ) 하고지역의복지관을중심으로참여자를모집 관리하게하며, 지역의기업에서작업물량을안정적으로공급받을수있도록지자체가협조를요청하는구조를갖추었다. 지역의장애인복지관이나사회적기업형태로공동작업장을운영하는경우도있지만, 최근에는지자체가국비와시비를투입하여장애인공동작업장을개설하는경우가빈번하게나타나고있다. 다. 예산및급여수준 장애인일자리사업예산은큰변동없이유지되고있는실정이다. 예산 을확대하기위한근거를마련하기위해서는사업발굴이나민간일자리
136 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 수요를늘리는것이필요하다. 하지만지자체단위에서이를해소하기에는상당한어려움이존재한다. 예산은조금씩늘어나는정도입니다. 보다많은장애인들에게더좋은혜택을제공하기위해서는예산을확보해야하는데, 사업발굴이나민간일자리를찾아내는게우리입장에서는상당히어렵다는것이죠. ( 지자체 C) 행정도우미사업의경우만보더라도기초지자체에서도우미활용을기피하는경향이있으며, 또민간일자리수요조사를실시해보지만장애인을원하는기업도크게많지않다는것이현장에서의평가이다. 이러한점을감안한다면행정도우미는기초단위나지역의유관기관 ( 복지관, 공공도서관등 ) 의도우미수요에맞추어참여자규모를정하고, 복지일자리나공동작업장사업은확대하는방향으로전환하는것이예산의효율성을높이는방안이라생각한다. 장애인일자리지원사업참여자에대한급여수준은앞의참여자모집부분에서언급한바와같이복지일자리는상향조정될필요가있어보인다. 이와더불어이들이현장으로이동시교통비와식비등을현실화하는방안도마련되어야할것으로보인다. 복지일자리는급여가상당히낮은데, 이동교통비나점심값을생각하면참여를못하게돼요. 걸어다닐수있어야그나마신청하는편이죠. ( 지자체 C) 제 3 절소결 지금까지재정지원일자리사업의정책대상을고령층, 저소득층, 여성, 장애인등으로나누어이들을위한일자리사업에대한성과평가를정리해보았다. 위의내용을요약해보면다음과같다. 먼저, 고령층을대상으로하는직접일자리사업으로살펴본사업은노인일자리지원사업과지역공동체일자리사업이다.
제 5 장직접일자리사업운영실태평가 : 사례연구를중심으로 137 노인일자리지원사업은참여자모집시연령제한외재산이나소득기준을적용한다. 교육형이나시장형등은전문성이나경력사항등을우선시하기때문에재산및소득관련기준은덜중요한편이다. 이에비해공익형과복지형의경우이런기준을적용하여사업참여자를선발한다. 이에따라사업의반복참여현상은약한편이고참여자의교체가잦다고한다. 하지만후자의두유형에는신청자가많이몰려선정과정에대한민원이많을뿐만아니라특히대도시의경우대기자가많아지자체입장에서는대안마련이요구된다. 그리고노인일자리지원사업은사업참여에따른경력형성이나민간시장으로의이행가능성이매우낮아보인다. 사업의유형이나성격이단순노무적이기도하고또사업참여자들이그런측면보다는단순히생계비를마련하기위한차원으로접근하고있기때문이다. 그나마시장형과인력파견형사업의경우마을기업이나사회적기업으로의전환을권장하는성격이있지만뚜렷한성과를내지는못하고있는실정이다. 하지만지자체들이공동작업장을운영하는등사업참여자들이민간시장으로진출할수있는여건을만들고자하는노력을하고있음도확인된다. 이와관련해지자체는정부가일자리사업참여자에대한참여기간제한지침을재검토해줄것을주문한다. 이들의경력형성을위해서는무엇보다지속적인사업참여가이루어질수있어야한다는관점에서다. 지역공동체일자리사업도참여자모집에애로가많다. 한편으로는희망근로시절의관행때문에여전히신청자는많은편이다. 하지만이들이막상사업의내용이나성격을접하고는참여를기피한다는것이다. 또연령제한이없는공공근로와달리지침상만 65세이상의참여비율을제한하고있고, 이와더불어참여자에대한급여수준이낮아짐에따라참여자모집에어려움이많다는평가다. 지역별상황에따라반복참여가일부허용될수있는여건과참여자에대한급여수준을다소현실화하는대안마련이필요해보인다. 지역공동체일자리사업은시장지향적일자리를목표로하고있지만실상은주로단순노무를제공하는데그치고있다. 참여자의대다수가 60대이상이어서난이도가높은업무를요구하기곤란하고, 따라서이들에게
138 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 단순하고보조적인역할로국한할수밖에없다는것이다. 사업참여자의경력형성이나민간으로의이행을저해하는요소는이것만이아니다. 근로조건이나참여기간제한등의문제에서도발견된다. 근로시간이최대주 28시간 (65세이상은주 15시간 ) 이어서참여자의숙련형성에충분한시간확보가곤란하고, 또사업을상하반기로나누어시행함에따라참여자에게단절이발생하는문제가있다는것이다. 물론사업참여자가고령층이많아서현실적으로시장이이들을원하지않는근본적인이유도있다. 하지만이들의경력형성과민간이행의가능성을조금이라도높이기위해노인일자리지원사업과마찬가지로반복참여의문제를해소할필요가있다고본다. 다음으로는중앙정부가지정하는사업이아니라지역맞춤형일자리사업을발굴하는것도병행되어야한다. 지역적인특성에맞추어사업을발굴, 추진할때보다시장친화적인일자리사업으로자리매김할수있기때문이다. 둘째는저소득층이나장기실업자를대상으로하는자활사업과산림서비스증진사업에대한평가내용이다. 자활사업은기초생활수급권자와차상위계층 ( 최저생계비의 120%) 을주대상으로한다. 원칙적으로만 18 64 세까지의기초수급권자중근로가능한조건부수급권자들을참여대상으로한다. 자활사업은탈수급이최종목표이기때문에목표인원은별도로없다. 하지만자활사업참여규모가많지않다는것이현장의평가다. 올해부터참여기간을 3년으로제한을두게된지침과더불어차상위계층신청자에대한근로능력평가기준을엄격하게적용함에따른영향으로해석된다. 자활사업중사회서비스형자활근로는경력형성가능성이거의희박한일자리이다. 그나마인턴 도우미형과시장진입형의경우일을통한경력형성이일부가능한부분이있고, 특히시장진입형의경우저소득층의근로유인이다소높은사업이라고할수있다. 하지만자활기업 ( 자활공동체 ) 으로의성공적인이행사례가눈에잘띄지않는다. 자활사업의아이템이농작물, 택배, 폐자원활용등민간수요가크지않는부분이기때문이다. 이에따라지금단계에서는자활사업참여후민간일자리로이행하기위해서는자활기업을창업하는것이유일한대안이라여겨진다. 이
제 5 장직접일자리사업운영실태평가 : 사례연구를중심으로 139 와더불어정부는현재자활사업참여자중취성패나희망리본으로연계해민간일자리로의이행을유인할수있다고보고있지만이또한찾아보기힘든실정이다. 산림서비스증진사업은특별한선발기준이없고다만지자체가자체적으로 65세이상은되도록참여시키지않는정도다. 산림재해모니터링이나산불예방진화대처럼활동능력을중시하는사업에고령층이수행하기어려운측면이있기때문이다. 산불감시원은면단위에서 1 2 명씩선발하고있는데, 읍면동의담당자가지인을참여시키는경우가많은실정이다. 외부위탁기관이수행하는숲가꾸기사업은참여자선발과관리가이원화되어있는데따른문제점이도출되었다. 시가참여자선발을함에따라인사권이없는위탁기관이참여자에대한통제를제대로할수없는문제로이해된다. 그리고이사업또한다른일자리사업과마찬가지로참여자의반복참여를제한함에따라사업수행에있어애로사항이초래되고있다. 참여경력을조회하는것도쉽지않고또탈락한참여자들이항의성민원을제기하는경우가많기때문이다. 대부분단순노무를제공하는특성을띠고있는녹색일자리사업은경력형성을기대하기어렵고, 민간부문에서의수요창출이힘들기때문에일반노동시장이행은어려운현실이다. 산불예방진화대와숲가꾸기사업의경우참여자들을대상으로관련교육을실시하지만사업참여후민간노동시장으로이행한사례는찾아보기힘들다. 무엇보다사업의특성상참여자들이사업참여경험을통해민간수요처를찾기어렵기때문이다. 또반복참여제한지침을적용하게되면서교육을이수하고자격증 ( 기능사 ) 을취득하는유인마저사라질상황이다. 다만사업참여자는지역단위의조림 ( 벌목 ) 업체, 조경업체등과같은민간일자리이행이일부가능할수도있다. 그러나사업의참여자가대부분 50 60대인점과사업참여자와민간시장의숙련수준미스매치문제가해소되지않는다면민간이행은쉽지않아보인다. 셋째는여성을정책대상으로하는일자리사업부분이다. 방과후돌봄사업은사회복지사나청소년지도사자격증을보유한 30 40대의경력단절여성이많이참여하는사업이다. 대학졸업후경과적일
140 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 자리차원에서참여하는젊은여성은그리많지않다. 사업목적에부합하는인력을선발하기때문에대상자선발과정에서민원이제기되는경우는거의없는편이다. 반복참여제한규정이없어서계속일을하는데있어특별한제약은없는것으로확인된다. 다문화가족정착및자녀양육지원사업도방과후돌봄사업과마찬가지로사업목적에부합하는전문인력을선발하기때문에선발과정에서의마찰이나민원이거의없다. 통 번역서비스참여자들은주로결혼이주여성들이많고나머지분야는사회복지를전공한내국인으로구성되어있다. 사업수행기관인다문화지원센터가사업을계속수행하는한이들의고용은유지가능하다. 방과후돌봄사업과다문화가족정착및자녀양육지원사업참여자의경우일정한자격이요구되기때문에일을통한경력형성가능성은다른직접일자리사업에비해상대적으로높은것으로평가된다. 다만방과후돌봄사업의급여수준이사회복지시설중에서상대적으로열악한편이기때문에이직하는경우가잦은편이다. 지역아동센터에서의경력이사회복지분야경력으로인정되기는하지만, 경력단절여성이관련분야의민간일자리로이동하는것은어려운부분이많다고평가된다. 따라서사회적으로이와같은사업들이유지되어야할개연성이충분하다면이를공적영역에서지속적으로담당할수있도록정부의지원이뒷받침될필요가있다고본다. 마지막으로장애인일자리지원사업부분을정리해보면다음과같다. 전반적으로볼때장애인일자리지원사업은대기자가발생할정도로지원자가많다. 예산이늘어나는추세에따라일자리규모도꾸준히늘고있다. 그러나세부사업별로는참여자모집에있어차이가있다. 행정도우미는신청자가많은편이지만복지일자리는지원자가미달되는경우도많다. 복지일자리의급여수준 ( 월 27만원 ) 이낮기때문이다. 복지일자리는주로고연령층의중증장애인이, 행정도우미는저연령층의경증장애인이많이참여한다. 복지일자리는취업가능성이낮다는평가가지배적이다. 시간제로운영하며또단순업무성격이어서숙련형성을기대하기어렵다는것이다. 행
제 5 장직접일자리사업운영실태평가 : 사례연구를중심으로 141 정도우미는경증장애이고행정업무보조능력이있어서민간일자리로이행할가능성도있다. 하지만일반공무원과같은행정권한이없기때문에복사나문서작성등단순업무로제한되고, 더군다나참여기간을제한하고있어서숙련형성을기대하기는곤란해보인다.
142 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 제 6 장 취업지원서비스운영실태평가 : 사례연구를중심으로 여기서는취업지원서비스사업으로대표적인취업성공패키지사업과 여성취업지원서비스사업에대한사례연구를통해운영실태의문제점을 살펴보고자한다. 제 1 절취업성공패키지사업 1. 문제인식 본절은취업성공패키지사업을중심으로취업취약계층에대한고용서비스와직업훈련등고용지원사업을분석하는데목적을두고있다. 큰범주로보면, 고용지원사업은근로자들의취업의지와취업능력등을제고해서노동시장에진입하게하는데초점을맞추고있기때문에노동공급관리에해당된다. 취약계층에게사회보장제도가제공되는주요선진국들에서취약계층의노동시장복귀를위해서는그들의복지의존성을줄여야할필요성이제기되면서적극적노동시장정책에서노동공급측관리의중요성이부각되어왔는데, 그것의핵심적사업은취업취약계층에대한고용지원서비스였다. 복지정책적측면에서보면, 그것은국민경제가
제 6 장취업지원서비스운영실태평가 : 사례연구를중심으로 143 감당할수없는수준으로증가하고있는복지비용을절약하는데초점을맞추고있는근로연계복지정책의일부를구성하고있다. 국가복지를더욱강화해야할필요성이제기되고또실제로복지비용이점차증가추세에있는우리나라에서도지속가능한복지정책을추진하기위해서지금부터취업취약계층의고용률을높여서불필요한복지비용의누수를막는장치로서그들에대한취업지원서비스의강화필요성이제기되고있다. 그동안취업취약계층에대한고용지원사업은여러고용프로그램들의도입과폐지의시행착오과정을거쳐서발전되어오다가 2000년대말에들어서서취업성공패키지프로그램으로수렴되었기때문에, 여기서는취업성공패키지를주된분석대상으로삼고있다. 취업성공패키지사업은기본적인고용서비스와직업훈련, 직업경험, 집중적인고용서비스등을통합한프로그램이기때문에그것을통해서취업취약계층에대한고용서비스와직업훈련을동시에볼수있게해준다. 동시에이프로그램은고용센터뿐아니라민간위탁기관을통해서도전달되고있기때문에이것을통해서취업취약계층고용서비스와직업훈련에대한민간위탁측면을엿볼수있는이점도있다. 본절의주된문제의식들은다음과같다. 첫째문제의식은취업성공패키지는어떤방법을통해서취업취약계층을노동시장프로그램에참여하게하는가, 그리고그것이얼마나성공적인가에있다. 취약계층은통상취업장애요인이중첩적인경향이있는데, 그들이노동시장에참여하지못하게하는상황적조건이존재하거나취업의지가약할경우에취업성공패키지프로그램에대한참여의지가약할가능성이있다. 이런상황에서그들을취업지원프로그램에참여하게하는것이취약계층고용지원사업의일차적인관건이다. 둘째문제의식은취업취약계층을취업에이르게하는방법은무엇인가, 그리고그것이얼마나성공적인가에있다. 이와관련해서개별화된맞춤형서비스와집중적서비스의전달, 직업훈련, 직업경험등이주목을받고있는데, 취업성공패키지에서는그서비스들이어떻게운영되고있으며얼마나성공적인지를살펴보고자한다. 셋째문제의식은민간위탁방식에있다. 취업성공패키지에도민간기관들을활용하고있는데, 그것이얼마나효과적인지를살펴보고자한다. 마지막
144 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 으로넷째문제의식은취업성공패키지사업의전달체계일반이취업성공패키지의사업취지, 그리고보다근본적으로우리나라취업취약계층의고용서비스전달에얼마나적합한지에관한것이다. 이상의문제의식들에답을주기위해서본절은사례조사에의거하고있다. 사례조사는취업성공패키지사업담당자들에대한인터뷰에기초하고있는데, 인터뷰대상자들은고용센터취업성공패키지담당자, 민간위탁기관의취업성공패키지담당자, 지방자치단체의복지담당자와지방자치단체에배치되어있는자립지원직업상담사등이다. 이들현장전문가와의인터뷰는구두로진행되어서꼼꼼히체크할수없는부분들이생겨났고, 인터뷰대상자들의주관적기억이정확하지않은부분들도있을수있기때문에인터뷰결과들은취업성공패키지매뉴얼등고용노동부의공식적자료들과대조하여정확성을도모하였다. 본절의나머지항들은다음과같이구성되어있다. 제2항에서취업성공패키지사업개요에대해서간략하게소개하고, 제3항에는취업성공패키지프로그램의운영과정에대한평가를담고있다. 마지막으로제4항에서는본절의연구결과를요약 정리하고, 정책적시사점을도출하고자한다. 2. 취업성공패키지사업개요와성과 취업취약계층에대한취업지원서비스는실업자에대한전통적인고용서비스형태인직업소개외에도직업지도, 직업훈련, 직업체험등으로구성되고, 그러한서비스들이취약계층의개인적특성에맞춤형으로제공되는경향을보인다. 이처럼개별화된집중적형태를취하는취업취약계층고용서비스는 1980년대후반에먼저영미권에서주목을받기시작하면서 1990년대이후부터세계적으로확산되어갔다. 집중적고용서비스의확산추세는 1980년대부터불기시작한근로연계복지와활성화정책, 그리고집중적인고용서비스가직업훈련못지않게취업취약계층의취업성과에대한기여도가높다는연구결과들과맞물려있다. 우리나라에서취업취약계층취업지원서비스에대한관심이본격화된
제 6 장취업지원서비스운영실태평가 : 사례연구를중심으로 145 것은 2000 년대에들어선이후이다 ( 최병훈, 2010). 다른선진국들에비하 면그것의도입시기가늦었지만, 우리나라에서실업자에대한고용서비 스가본격화된시점이지난 IMF 사태이후였다는점을감안하면, 취업 취약계층고용서비스의시행도고용서비스의출범과시기를거의같이 하고있다. 초기에는청년층직업지도프로그램 (CAP+), 고령자재취업프 로그램, 취업희망프로그램, 주부재취업프로그램, 제대군인취업프로그 램, 디딤돌일자리사업등여러가지취약계층고용서비스프로그램들을 도입하였는데, 이것들은주로단독형태의직업지도프로그램들로서사 업대상이나사업내용등에서프로그램간상호연계성이약해서독립적 이고단절적으로운영되었다. 2000 년대중반에도계속개인별취업실행 계획 (Individual Action Plan), 심층상담전담제, 집중적취업교육등취업 취약계층을대상으로한집중적고용지원서비스기법들을추가적으로도 입하여시행하였다. 그런경험들을바탕으로해서집중적고용서비스와 직업훈련, 직업체험등을체계적으로결합시킨통합적인취약계층고용 서비스가 2000 년대후반에들어서면서시행되기시작했는데, 청년층뉴 스타트프로그램과취업성공패키지등이그대표적인프로그램들이었다. 그중청년층뉴스타트프로그램은청년층만을대상으로한프로그램이 었지만 2009 년에도입된취업성공패키지에통합되었기때문에취업성공 패키지사업이현재시행되고있는대표적인취약계층취업지원프로그 램이라고할수있다. 취업성공패키지사업은종전의취약계층고용서비 스와자활사업등의경험을흡수하고영국의뉴딜프로그램과같은외국 의우수사례들을벤치마킹하여설계된것으로알려져있다. 취업성공패키지사업 19) 은패키지 Ⅰ 과패키지 Ⅱ 로구분된다. 2012 년에 는유형이네개로구분되어있었는데, 2013 년부터두개의유형으로통 합하였다. 그중패키지 Ⅰ 은저소득층과여러가지취약계층들에대한사 업이고, 패키지 Ⅱ 는청년층과중장년층장기무직자들을대상으로하는 19) 취업성공패키지사업의개요를소개하는수준에머물러있는이섹션의내용은고용노동부 한국고용정보원워크넷홈페이지 (http://www.work.go.kr/pkg/) 와취업성공패키지매뉴얼등을참조하여작성되었다. 취업성공패키지에관한기본적인내용들로서대부분을그자료들에서인용한것이기때문에이하에서는따로출처를명시하지않고자한다.
146 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 사업이다. 어느유형이나일차적인자격기준은소득이지만, 소득과무관하게인적특성자체에취업장애요인들을가지고있는취약계층들도포함되어있다. 이런점에서엄밀하게말하면취업성공패키지사업은취업취약계층에대한고용지원사업이라기보다는저소득층소득개선사업에가깝다고할수있다. 취약계층고용지원사업과저소득층소득개선사업이많은부분중첩되기때문에양사업을구분하는것이유의미한것은아니지만, 어떤쪽의관점에서는가에따라서지원대상자의범위, 프로그램구성원리나운영방식등에차이가있을수있기때문에그점을지적하고넘어가고자한다. 먼저패키지 Ⅰ의대상자에는소득기준별로는기초생활수급자중조건부수급자, 최저생계비 150% 이하의차차상위소득계층 20) 까지포함되어있다. 기초생활수급자중일반수급자도자치단체가의뢰하면본인의취업의사와근로능력이확인되면참여가가능하다. 그밖에개인의특성들중취업장애요인을가지고있는노숙인, 북한이탈주민, 출소자또는예정자, 신용회복지원자, 결혼이민자 ( 취업에필요한한국어능력요건으로서 한국어기초능력진단 의초급 1급이상의한국어구사능력에준하는자 ), 위기청소년 ( 학교증도탈락이나가출, 폭력, 학대 / 범죄피해, 성매매등여러위험에노출되어있는만 15~24세이하의청소년 ), 여성가장, 영세자영업자 ( 연매출액 8,000만원미만 ) 및특수형태근로종사자 ( 골프장경기보조원, 학습지교사, 보험설계사등특수형태근로에 6개월이상종사하고있는자 ), 건설일용직, 장애인, FTA 피해실직자등도포함되어있다. 이들취약계층은통상소득이낮은경향이있기때문에소득을기준으로하더라도패키지 Ⅰ에포함될가능성이높은사람들이다. 패키지Ⅱ 는청년층과중장년층장기무직자가대상이다. 청년층들은부모의소득에의존해서자칫장기무직상태에빠질수있기때문에집중적인고용서비스가필요한계층인데, 고졸이하학력자중상급학교로진학하지도않고취업하지도않은청년, 대학교또는전문대학교졸업이 20) 차상위계층은최저생계비 120% 이하인가구, 차차상위계층은최저생계비 150% 이하인가구를말한다. 여기서최저생계비는건강보험료를통해서확인하고있는데, 가구원수에따라달라지고있다.
제 6 장취업지원서비스운영실태평가 : 사례연구를중심으로 147 후 6개월이상경과했음에도취업하지못한청년, 최근 2년동안교육이나취업, 직업훈련중어느하나에도참여하지않은니트족 (NEET : Not in Education, Employment or Training) 등이다. 중장년장기무직자지원사업참여자자격을얻기위해서는먼저만 35~64세연령대에있으면서최저생계비 250% 이하의가구원이어야한다. 그리고실업급여수급과관련된다음의세가지요건들중하나를충족해야하는데, 그세가지요건들은 (1) 실업급여수급종료후에도취업하지못한사람, (2) 고용보험에가입되어있으나실업급여수급요건을충족하지못한사람, (3) 고용보험에가입되지않아서실업급여수급자격이없으나신청일기준 6개월이상실직상태에있는사람등이다. 그밖에연간매출액이 8천만~1 억 5천만원사이에있는영세자영업자들도청년층이든장년층이든상관없이패키지 Ⅱ에참여할수있다. 이들지원대상자가자격을유지하기위해서는정부나지방자치단체의재정지원을받는다른취업지원사업에참여하고있지않아야한다. 그리고실업급여를수급하고있지않은상태여야하고, 무직상태에있어야한다. 또한가지요건은최근 1년이내에취업성공패키지에참여한적이없어야한다. 따라서취업성공패키지참여가종료되거나중단된경우에는그날짜로부터 1년을경과한뒤에만재참여가가능하게된다. 그러나취업성공패키지사업으로부터떠난지 1년을경과하지않았을때에도희망리본사업등다른취업지원프로그램에는참여할수있다는점을주목할필요가있다. 여러취업지원프로그램들을전전할가능성이남아있기때문이다. 이상의지원대상자들중에서조건부기초생활수급자들만이생계급여수급의요건으로취업성공패키지프로그램참여가의무화되어있고, 나머지대상들은자발적참여를원칙으로하고있다. 따라서지원대상자들의참여를유도하기위한인센티브필요성이제기되고있다. 취업성공패키지프로그램이무료로제공된다는점이가장큰인센티브겠지만, 그것외에각프로그램단계별로몇가지형태의수당들이지급되고있다. 먼저 1단계사업이종료된뒤에는최대 20만원까지참여수당이지급되고있다. 1단계수료자는모두 10만원의수당을받게되고, 단기취업,
148 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 < 표 6-1> 취업성공패키지사업참여자격 사업유형 패키지 Ⅰ 세부유형대상자들 저소득층 인적특성별취약계층 만 18~64 세의조건부수급자 ( 일반수급자중에서도취업의사와근로능력이있는경우참여가능 ), 차차상위소득계층 노숙인, 북한이탈주민, 출소 ( 예정 ) 자, 신용회복지원자, 결혼이민자, 위기청소년, 여성가장, 영세자영업자 ( 연매출액 8,000 만원미만 ) 및특수형태근로종사자, 건설일용직, 장애인, FTA 피해실직자 청년층 고졸이하학력자중미취업청년, 대학교 ( 전문대학 ) 졸업이후 6 개월이상경과한자로서미취업청년, 니트족, 영세자영업자 ( 연매출액 8 천만 ~1 억 5 천만원 ) 패키지 Ⅱ 중장년층 ( 만 35~64 세 ) 최저생계비 250% 이하의가구원으로서다음세가지요건중하나를충족하는자 (1 실업급여수급종료이후미취업자, 2 고용보험가입이력은있으나수급요건을충족하지못한미취업자, 3 고용보험가입이력이없으나신청일기준 6 개월이상계속실업상태에있은자 ), 영세자영업자 ( 연매출액 8 천만 ~1 억 5 천만원 ) 자료 : 고용노동부 (2011, 2013) 의취업성공패키지매뉴얼에근거하여작성. 취업특강, 집단상담프로그램참여및수료여부에따라서 10만원까지추가로지급되고있다. 1단계사업의최종결과물로서개인별실행계획 (IAP) 이가장중요하기때문에그계획을세우는데성공하지못한참여자들에게는수당이지급되지않는다. 취업성공패키지 2단계사업에서직업훈련에참여하는자에게는훈련비용이전액무료일뿐아니라훈련참여 1일당 18,000원씩 ( 월최대 284,000 원까지 ) 최대 6개월까지훈련참여지원수당이지급된다. 다만, 정부의다른재정지원을받고있는사람들은제외된다. 대표적으로, 생계급여를받고있는기초생활수급자, 국가기간전략직종훈련참여자, 양성훈련참여자등이훈련지원수당을받을수없는사람들이다. 그리고훈련참여중적격한일자리에취업한사람들에게는훈련수당이지급되지않는데, 주 30시간미만의일자리에취업한사람은훈련참여지원수당을계속받을수있다.
제 6 장취업지원서비스운영실태평가 : 사례연구를중심으로 149 마지막으로사업패키지 Ⅰ의참여자들 ( 일용근로자는제외 ) 이일정한프로그램들에참여한뒤일정한요건에부합하는일자리에취업하거나창업을하게되면취업성공수당을지급받게된다. 취업성공수당은근속기간 1개월후 20만원, 근속기간 3개월후 30만원, 근속기간 6개월후 50 만원이지급된다. 취업의일자리요건은주 30시간이상의고용보험적용대상일자리이고프로그램참여중이면서 1단계개인별취업활동계획 (IAP) 작성이후나종료된뒤 3개월이내의취업이어야한다. 여기서정규직인가비정규직인가는고려되지않지만, 정부의재정지원일자리나특수형태근로자, 직계존비속또는배우자가대표자인사업장의일자리, 일용근로자, 최저임금미만일자리, 공무원일자리등은제외된다. 그리고취업이고용서비스기관의알선뿐아니라본인의구직활동에의해서이루어진경우에도적격한것으로본다. 창업의경우에는사업용전용공간을확보하고자신명의의사업자등록및유지를하고있으면업종이나지역, 규모등에서제한을두고있지는않지만, 유흥주점업, 여관업, 도박, 무도장등은제외하고있다. 취업성공패키지사업의전달방식은주된포인트가참여자에대한개인별맞춤형의취업지원관리와단계별통합적인취업지원서비스제공등에있다. 참여자들에대한취업지원프로그램들은최장 1년동안제공되는데, 총 3단계로구분되어전달되고있다. 그중 1단계는진로 경로설정단계로서 1개월동안참여자들의취업역량과의지등을진단하고그결과에기초하여참여자의개인별취업활동계획 (IAP) 을수립하는데초점을맞추고있다. 이단계에서제공되는고용서비스들은초기상담, 구직등록, 직업심리검사, 집단상담프로그램등이고, 이러한서비스들에기초해서최종적으로개인별취업활동계획 (IAP) 을수립하고있다. 2단계는취업의욕 능력증진단계로서집단상담, 직업훈련, 직업경험등을통해서참여자의취업능력과취업의지를높이는데목적을두고있다. 2단계의취업지원프로그램들이가장핵심적인사업들인데, 최장 8개월까지제공되는직업훈련프로그램이주종을이루고있다. 그밖에직업경험지원사업으로서디딤돌일자리사업과중소기업청년인턴제, 그리고창업지원프로그램들도제공되고있다. 3단계는집중적취업알선단계로서 3개월
150 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 동안동행면접과취업알선등참여자에대한집중적인취업알선서비스를제공하고있다. 3단계의집중취업알선서비스는일반적인취업알선과정을밟아가지만동행면접과지정알선방식등을병행하도록요구되고있다. 마지막으로취업성공패키지사업참여기간이종료된사람들에대한사후관리절차도설정하고있는데, 이과정에서는미취업자에게는구인정보를제공하여취업의지를유지하게하고취업자에게는취업후직장적응시애로사항등을점검하는고용유지지원서비스들을제공하고있다. 취업성공패키지사업중일부는민간기관위탁을통해서전달되고있다. 2013년에전체참여예상자 10만명중민간위탁규모목표치로 6만명을설정하고있다. 민간위탁기관의선정은각지방고용노동청또는지청이담당하고있는데, 선정기준은사업계획의타당성과독창성 (60 점 ), 사업수행능력 (40 점 ) 등으로구성되어있다. 민간위탁기관의자격요건은상시근로자 5인이상의적격한직업소개사업자로서일정한면적이상의상담공간, 단체프로그램운용공간, 구직정보탐색공간등을갖추고있어야하고, 직업상담관련자격을소지하고있으면서경력이 6개월이상인전담자를두고있어야한다. 민간위탁기관의경우에는전담자 1인이담당할수있는참여자수상한을 80명으로묶어두고있다. 민간기관위탁대상자들은패키지 Ⅰ 참여자들이고패키지Ⅱ 참여자들은고용센터에서모두담당하고있다. 민간기관위탁을위해서참여자들에대한프로파일링을실시하여취업역량을판정하는데, 그중취업역량이가장높은 D등급은민간위탁이금지되고, 취업역량이가장낮은 A등급도 60% 에대해서는고용센터가담당하도록하고있다. 민간기관위탁과정에서참여자본인의의사를타진하는것으로알려져있다. 출소자나장애인, 결혼이민자와같이특수한취업장애요인을갖는특정유형의취약계층에대해서는전문민간기관에위탁하고있는데, 이경우에는 D등급도위탁하고있다. 민간기관에위탁된뒤에는취업지원서비스가 1단계부터제공되는데, 2단계의직업훈련이나직업경험프로그램참여는민간기관의의뢰에의해서고용센터가과정관리를담당하고있다. 민간기관의고용서비스내용과방식등에대해서는재량권이부여되고
제 6 장취업지원서비스운영실태평가 : 사례연구를중심으로 151 있지만, 성과통제는이루어지고있다. 민간위탁기관에대한성과통제장치로서먼저민간기관에대한위탁수수료에기본금외에취업인센티브가포함되어있다. 참고로, 기본금은참여자 1인당 70만원인데, 취업인센티브는참여자의프로파일링등급에따라 1인당 80만원 (C등급), 100만원 (B등급), 120만원 (A등급) 등으로분포하고있다. 보다구체적으로, 취업인센티브는나은일자리인센티브 (30 만원 ) 와근속인센티브 ( 등급에따라서 3개월시 20만~40만원과 6개월시 30만~50만원 ) 등으로구성되어있다. 그리고매년위탁기관들에대한실적평가를통해서성과가부진한기관들에대해서는약정을해지할수있도록규정되어있다. 취업성공패키지사업은취약계층대상의대표적인취업지원서비스로자리잡아가면서그규모도해가갈수록증가해왔다 ( 고용노동부, 2013). 취업성공패키지사업은원래 2009년에차차상위이하, 노숙인, 북한이탈주민, 출소 ( 예정 ) 자, 신용회복지원자, 위기청소년, 결혼이민자, 장애인, FTA 피해근로자, 건설일용근로자, 여성가장, 영세자영업자등취업취약계층을대상으로해서 1만명참여를목표로출범했지만, 2010년 2만명, 2011년 5만명, 2012년 7만명 ( 실제참여자 76,146명 ) 등으로참여자목표치가계속늘어났다. 더구나 2012년 3월에는기존의취업성공패키지사업 Ⅰ외에청년및중장년무직자를대상으로한패키지 Ⅱ가시작되면서청년층 5.1만명, 중장년층 10.5만명등총 15.6만명 ( 실제참여자는 67,182 명 ) 이신규사업목표치로추가되었다. 연이어 2013년에는목표치가패키지Ⅰ에대해서 10만명참여 ( 그중민간위탁은 6만명 ) 를목표로하고, 패키지사업 Ⅱ에대해서 12만명참여를목표로하는대형사업으로발전되었다. 이처럼갑자기불어난사업규모로인해서일선에서는참여자모집의어려움, 상담원들의업무량과중등여러가지혼란이발생하고있는것으로보이지만, 어쨌든그것은취업성공패키지사업이계속확대발전되고있음을알려주고있다.
152 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 3. 취업성공패키지사업운영실태평가 가. 고용성과 취업성공패키지사업의실적은취업률과고용유지율, 기초생활수급자의탈수급률등으로구분되고있다. < 표 6-2> 에서먼저취업률은 2009년에 61.7%, 2010년에 60.2% 를유지하다가 2011년에 53.8% 로많이떨어지고있다. 상대적으로나은질의일자리로서고용보험에가입된일자리에취업한참여자의취업자수대비비율은 2009년에 76.1%, 2010년에 84.9%, 2011년에 84.6% 등으로나타나고있다. 취업률과이비율을곱해보면, 전체참여자중고용보험가입일자리취업자비율을구할수있는데, 그비율은 46~51% 정도에서분포를보이고있다. 고용유지정보가고용보험가입자에대해서만존재하기때문에고용보험가입자대비고용유지율을구하고있다. 그결과들을보면, 3개월이상고용유지율이 72.2%(2009 년 ), 73.3%(2010년 ), 67.8%(2011년 ) 등으로 70% 전후로나타나고, 6개월이상은 43.7%(2009년 ), 54.7%(2010년 ), 42.1%(2011년 ) 등으로 40~50% 대로나타나고있다. 이상의결과들을보면, 이시기가세계적금융위기상황임을감안할때취업성공패키지사업의실적은대체로양호한편이다. 그리고취업성공패키지의고용성과는이전의어떤사업보다양호한것으로평가되고있다 ( 방하남외, 2012). 이들이취업한일자리의종류가어떤것인가에대한통계는가지고있지않은데, 고용센터상담원들과의인터뷰를통해서보면, 음식점조리사나경리사무원등으로의취업이가장많고, 제조업에취업하는경우는드문편이다. 우선취업성공패키지사업의훈련직종중제조업관련기술이별로없고참여자들도제조업을기피하는경향이있다고한다. 취업성공패키지사업대상자들이진짜취업취약계층인가에대해서논란의여지가있기때문에대표적인취업취약계층중하나인조건부기초생활수급자들의취업성적을살펴보기위해서 < 표 6-3> 에기초생활수급자에대한취업성공패키지사업의실적을정리하고있다. 먼저기초생활수급자참여자들의취업률은 2009년에 38.9%, 2010년에 38.6%, 2011년에
제 6 장취업지원서비스운영실태평가 : 사례연구를중심으로 153 < 표 6-2> 취업성공패키지사업참여자취업률 2009 2010 2011 참여자수 (a) 9,082 25,228 63,973 취업자 고용보험가입자 고용유지율 인원수 (b) 5,600 15,125 30,397 비율 (b/a) 61.7% 60.2% 53.8% 인원수 (c) 4,264 12,834 25,711 비율 (c/b) 76.1% 84.9% 84.6% 3 월이상 6 월이상 자료 : 고용노동부 (2013). 인원수 (d) 3,077 9,411 17,435 비율 (d/c) 72.2% 73.3% 67.8% 인원수 (e) 1,865 7,024 10,824 비율 (e/c) 43.7% 54.7% 42.1% < 표 6-3> 기초생활수급자대상취업성공패키지사업의실적 2009 2010 2011 수급자수 2,368 2,505 7,869 종료자 (a) 2,368 2,499 7,010 취업자 (b) 921 964 2,859 취업률 (b/a) 38.9% 38.6% 40.8% 탈수급자 (c) 530 527 1,197 탈수급률 종료자대비 (c/a) 22.4% 21.1% 17.1% 취업자대비 (c/b) 57.5% 54.7% 41.9% 자료 : 고용노동부 (2013). 40.8% 등으로나타나고있다. 기초생활수급자에게보다중요한탈수급률을보면, 종료자수를기준으로할때 2009년에 22.4%, 2010년에 21.1%, 2011년에 17.1% 등으로나타나고있다. 기초생활수급자의취업률이나탈수급률등이전반적으로다소낮게나타나고있음을알수있다. 다만, 이들이취업취약계층이기때문에그것이얼마나낮은것인지를평가하기는쉽지않은상태이다. 취업성공패키지사업의고용성과를매칭표본과의비교를통해서엄격하게실증분석한전병유외 (2013) 에따르면, 취업성공패키지사업의실적
154 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 이다소간복잡한모습을보이고있다. 우선취업성공패키지의취업실적은단기적으로는통계적으로검증되지않고있다가신청후 6개월이지나면서양 (+) 의효과로전환되기시작하고신청후 1년 6개월이지난뒤에는 8% 포인트정도의취업효과가발생하고있다. 그런데특이하게도취업성공패키지의프로그램들중집단상담프로그램이나직업훈련의취업효과는통계적으로유의하지않는것으로나타나고있다. 이런분석에기초해서전병유외 (2013) 는개별화된상담이나 3단계의집중취업알선등개별화된심층고용서비스가취업에긍정적인효과를내는것으로추론하고있다. 그리고기관별로는비영리민간기관, 고용센터, 영리민간기관등의순으로취업실적이우수한것으로확인되고있다. 아래에서는이상에서살펴본취업성공패키지의고용성과에관한실증결과들을근거로해서그런결과들이나오게된이유가무엇인지, 그리고그런결과들에부합하는방식으로운영되고있는지등을사례조사를통해서정성적으로평가해보고자한다. 나. 참여자모집과정평가 취업성공패키지사업대상자들은의무적참여자와자발적참여자유형 으로구분되기때문에모집과정도참여자유형에따라다르게된다. 따라 서여기서는모집과정을참여자유형별로나누어서살펴보고자한다. 1) 의무적참여자모집영국이나독일등에서널리도입되고있는활성화정책의핵심은사회보장제도의수급을조건으로취약계층을노동시장정책으로끌어들이는데있는데, 우리나라에서는취약계층을노동시장정책으로끌어들일만한사회보장제도가약하기때문에취업성공패키지사업과같은취약계층노동시장정책에대한의무적참여자의비율이낮다. 그나마예외적으로조건부기초생활수급자들의경우에만취업성공패키지사업참여가생계수당수급의요건을충족하는활동중하나를구성하고있어서의무적참여의성격을가지고있다. 이들조건부수급자는지방자치단체들로부터의
제 6 장취업지원서비스운영실태평가 : 사례연구를중심으로 155 뢰를받게되면참여가의무화되기때문에지방자치단체와의협력관계가잘유지되면모집이상대적으로쉬운대상자들이다. 이처럼의무적참여자들에대한모집과정이비교적간단하기때문에여기서는지방자치단체와의관계를중심으로살펴보고자한다. 조건부수급자들은취업성공패키지사업이나희망리본사업, 자활사업등의노동시장프로그램들중하나에참여하게되는데, 그중어떤프로그램에보낼것인가는지방자치단체가결정하게된다. 이때의판단기준은근로능력인데, 그것은장애나건강상태, 학력, 연령, 가족수, 경력, 지자체의정성적평가등을종합한점수를근거로판단되고있다. 이러한평가에근거해서원칙적으로는근로능력이더높은조건부수급자들을취업성공패키지사업으로보내도록되어있는데, 그결정과정이지방자치단체주도로이루어지기때문에지방자치단체의주관아래있는노동시장프로그램들에게근로능력이더높은수급자들을선정해가는체리피킹문제가발생할우려가제기되고있다. 이런점에서고용센터주도로근로능력이더높은조건부수급자들을먼저선정한후희망리본사업이나자활프로그램사업의참여자들을결정하는순서로조건부수급자들의노동시장프로그램배정과정을변경할필요가있다. 이런우려들을감안해서조건부수급자중취업성공패키지참여자를선정할때고용노동부가지방자치단체에배치한자립지원직업상담사들을파견하고있다. 고용센터직원들과자립지원직업상담사의인터뷰를통해서보면, 취업성공패키지사업참여자선정에서지방자치단체와고용센터의매개역할을일정하게수행하고있고일정한성과를보이고있다. 정부도자립지원직업상담사의역할과성과를주목하면서그인원수를계속늘려오고있다. 고용노동부 (2013) 에따르면, 자립지원직업상담사의수는 2011년 48개소 48명, 2012년 93개소 100명이었는데, 2013년에는 170개소 178명으로늘어나고있다. 현재는자립지원직업상담사에게기초생활수급자뿐아니라차차상위이하계층, 청장년층도취업성공패키지사업참여자로추천할수있도록요구하고있다. 다만, 자립지원직업상담사도고용부의정규직원이아니기때문에여전히지방자치단체의영향력을받고있는것으로보인다.
156 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 마지막으로조건부수급자에대한취업성공패키지사업의인센티브구조를간단히언급하고넘어가고자한다. 상담원들과의인터뷰에따르면, 조건부기초생활수급자들의경우취업을통해임금을받는것이수급자자격을유지하는것보다경제적으로더이득인가에대해서상당한의구심이제기되고있다. 물론그들이양질의일자리에취업한다면임금이더높은경제적이득을주겠지만, 최저임금수준에서결정되는일자리라면기초생활수급자에대한의료비와자녀학자금지원까지를감안할때수급자격을유지하는것이차라리이득이된다는주장이제기되고있는것이다. 이런사정때문에조건부기초생활수급자들이취업성공패키지사업에참여하기는하지만취업에관심을두지않는경향이있다는지적은귀담아들을만한얘기들이다. 2) 자발적참여자모집취업성공패키지사업대상자들은대부분자발적참여에기초하고있다. 일반수급자들이나장애인, 노숙인, 성매매피해여성등보장시설수급자들중근로능력이있는사람들도해당보장시설기관이나지방자치단체등을통해서모집될수있지만, 이들은취업성공패키지사업참여가의무적이지않기때문에그기관들의추천에만의존하고있다. 더구나미취업청년층과장기실업상태에있는중장년층등으로구성되는패키지 Ⅱ 대상자들은참여가자발성에기초하고있어서그들의참여를강제할수단이나그들과접촉할수있는공식적통로가많지않기때문에이집단들에대한모집은다중을대상으로한홍보나고용센터방문고객중적격자를추천하는방식등에의존하고있다. 취업성공패키지사업의자발적참여를촉진하기위해서는그사업의참여에대한인센티브를제공해주는것을생각해볼수있는데, 취업성공패키지사업참여인센티브가충분하지않은편이어서사업참여자모집자체가상당히어려운상태에있다. 앞에서살펴본것처럼, 취업성공패키지사업참여수당들은제1단계고용서비스참여에대해서최대 20만원, 제2단계직업훈련참여에대해서월최대 28.4만원, 취업에이르게되었을때취업성공수당으로지급하는최대 100만원등으로구성되어
제 6 장취업지원서비스운영실태평가 : 사례연구를중심으로 157 있다. 이런정도의인센티브로는취업취약계층이한가구의생계를유지할수있는수준이아니기때문에한가구의생계를책임지고있는가구주의경우에는취업성공패키지사업에참여하기가어려운상태에있다. 실제로전병유외 (2013) 에따르면, 세대주본인보다자녀의비중이빠르게증가하고있는것으로확인되고있다. 이런특성때문에취업성공패키지사업이부닥치는일차적인과제가참여자의모집에있다. 취업성공패키지사업의주된목표중하나가참여자수를늘리는데있는점, 고용센터평가에서취업성공패키지사업에대한평가항목중참여자수가취업률만큼높은비중 ( 각각 40% 씩 ) 을차지하고있는점등이취업성공패키지사업에서참여자모집이얼마나어려운가를단적으로보여주는좋은근거들이다. 실제로, 고용센터직원들의말을들어보면대부분의지역에서취업성공패키지사업참여자모집에어려움을겪고있으며, 상담직원들이모집을위해서길거리로나서야하는것으로확인되고있다. 참여자모집에관한여러가지아이디어들을모으고있지만, 아직은홍보나유관기관의추천활성화를위한정례간담회등에주안점을두고있는초보적인수준에머물러있다. 특히 2012년에는당시기준으로패키지 Ⅱ가갑자기신규로들어오게되면서모집을위한길거리홍보가상담원들의주된업무가되어버렸다. 이처럼참여자모집이어렵게되는상황적조건은취업성공패키지사업의성격을취업취약계층에대한노동시장정책에서멀어지게하는부작용이있다. 현재의수당구조로는가구내에다른소득원이있는사람들이거나생계수당을받는사람들을제외하면취업성공패키지사업에참여하기가쉽지않은상황이기때문에, 취업성공패키지사업은생계수당을받고있는기초생활수급자나가구내다른소득원이있는청년층이나경력단절여성등에게나적합한노동시장프로그램이라고할수있다. 이들도취업취약계층이아닌것은아니지만, 이들은취업능력이상대적으로높은집단들이다. 사회적으로보다심각한집단은가구주취업취약계층인데, 취업성공패키지사업에는그런집단들의참여가쉽지않은인센티브구조를가지고있다. 이처럼참여자모집이어렵기때문에민간위탁기관을동원해서참여자
158 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 를모집할필요성이제기될수있다. 그러나민간위탁기관들에게참여자모집을허용하게되면참여자모집에는도움이되겠지만, 시장경쟁속에있는민간기관들이취업능력이양호한사람들을중심으로모집하는크리밍문제가발생할수있게된다. 이런사정때문에현재는민간위탁자들의참여자모집을허용하고있지않다. 21) 그러나민간위탁기관들에게참여자추천권을주고있어서크리밍문제의발생여지가여전히남아있다. 이과정에서민간기관에서추천한참여자가그민간기관에배당된다는보장은없지만, 고용서비스기관선정에서참여자의의사가가장많이반영되는현재의구조속에서는추천민간기관과참여자가매칭될가능성이높다. 다. 고용서비스전달과정평가 취업성공패키지사업의취업지원서비스는크게 3단계로구분되어있는데, 그중제1단계와제3단계가고용서비스로구성되어있다. 제1단계는진단과의욕증진, 경로설정등의취업준비를고용서비스단계로, 제3단계는취업알선단계로설정되어있다. 그밖에제2단계는직업훈련이나직업체험프로그램들로구성되어있는데, 그단계는아래의직업훈련평가에서다루고자한다. 이들세가지종류의지원서비스들을통합적으로운영하고참여자들에게개별화된서비스를집중적으로전달하는데취업성공패키지사업의포인트가있기때문에그프로그램들을얼마나충실하게전달하는가가가장중요한평가내용을구성하고있다. 1) 취업준비단계 취업성공패키지의제 1 단계는참여자의취업준비상태를점검하고, 취 업의욕을높이기위한집단프로그램들을제공하고, 그것들을기초로해 21) 기초생활수급자, 비주택거주자, 북한이탈주민, 출소예정자, 결혼이민자, 위기청소년등특정계층의경우에는취업지원서비스가전문성이요구되기때문에그들특정계층대상의취업성공패키지사업을운영하는비영리민간위탁기관의경우에는특정취약계층에대해서참여자모집을허용하고있다.
제 6 장취업지원서비스운영실태평가 : 사례연구를중심으로 159 서최종적으로개인별취업활동계획을수립하는데포인트가있다. 이단계의전체적인프로그램진행과정은초기상담 구직등록 직업심리검사 직업심리검사결과상담 취업의욕증진을위한집단프로그램 개인별취업활동계획서작성등의순서를따르게된다. 이단계에서전담상담원과참여자간대면면접이 4회이상의무화되어있는데, 상담원들의과중한업무량때문에통상 4회만나게된다. 첫번째대면에서는초기상담과구직등록이이루어지고, 두번째대면에서는직업심리검사가있으며, 세번째대면에서직업심리검사결과를중심으로한취업상담이있은후, 네번째대면에서개인별취업활동계획서가작성된다. 직업심리검사결과상담과개인별취업활동계획서작성사이에취업의욕고취를위한집단프로그램들이진행되는데, 패키지 Ⅰ참여자들에게는집단상담프로그램에, 패키지Ⅱ 참여자들에게는단기적인취업특강프로그램에참여하도록권하고있다. 이직업상담프로그램과취업특강프로그램은취업성공패키지담당부서가아니라별도의직업진로지도팀에게의뢰해서실시하고있다. 그중취업특강프로그램은일부지만외부전문강사들을초빙하여진행하기도한다. 전체적인프로그램진행과정에대한상담원들의재량권은크지않은편이고, 매뉴얼화된절차를준수하도록요구되고있다. 상담원들은매뉴얼에서지정하고있는최소수준의고용서비스를전달하고있는것으로보이는데, 주된이유를과중한업무량에서찾고있다. 이런점에서취업성공패키지사업은중앙에서만든프로그램들을지방에서전달하는중앙집중적전달체계를유지하고있다고볼수있다. 이상에서살펴본제1단계는후속단계들의예비적성격이강하고, 참여자에대한구직노력요구나취업알선지원등의직접적인취업지원활동지원은소홀한편이다. 외적조건에서는취약계층으로분류되더라도진짜취약계층인지는실제취업과정을통해서검증될필요가있기때문에제1단계는문지기 (gatekeeper) 역할을요구받고있는데, 취업성공패키지사업에서는제1단계가기계적으로거쳐가는단계인것처럼운영되고있다. 이런특성때문에취업성공패키지사업참여자들은대부분고비용을요구하는직업훈련단계를거치게되어있다. 실제로, 고용센터직원들과의인터뷰에의하면취업성공패키지사업참여자의 70~80% 정도가직
160 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 업훈련에참여하고있다. 특히패키지 Ⅱ참여자들은직업훈련을겨냥해서패키지사업에등록한사람들이많기때문에직업훈련참여율이더높다고한다. 이런점에서취업성공패키지사업의운영원리는 근로우선주의 (work first) 에기초한고용서비스방식과는차이가있고, 오히려비용의많은부분을직업훈련에투입하고있기때문에직업훈련에고용서비스를부가했다고보는것이실체에더가까운표현이다. 영국의뉴딜사업이나미국의순차적고용서비스강화방식등은일차적으로고용서비스를통해서취업에이르게하는데초점을맞추고있기때문에, 외적유사성에도불구하고우리나라의취업성공패키지는영국의뉴딜사업이나미국의순차적고용서비스강화방식등과는실제내용에서상당한차이를보이고있다. 2) 취업알선단계취업알선단계는 1~2 단계를거쳐온참여자에게구직활동을지원하는마지막서비스단계로서 3개월동안진행되고있다. 이서비스를제공하는사람은 1단계부터계속인터뷰를진행해왔던전담상담원이다. 이단계의취업알선에대해서 집중 이라는용어를덧붙여서집중취업알선단계로부르고있는데, 그이유는참여자를빈번하게만나서구직노력을모니터링하고재촉하며더적극적으로구직활동을지원하는등취업알선을집중적으로실시하겠다는의도가깔려있기때문이다. 그런의도에도불구하고취업알선은상당히형식화되어있는느낌을주고있다. 매뉴얼에서는구직활동에대한확인방법으로는전화통화나방문상담모두허용되고있지만, 상담원의과도한업무량때문에전화통화가일반적인확인방법으로사용되고있다. 그리고매뉴얼에는이단계의집중취업알선과일반적인취업알선의가장큰차이점으로동행면접을들고있지만, 전담상담원의과중한업무량때문에동행면접서비스는극히예외적으로만제공하고있다고한다. 이런점에서이단계의집중취업알선은실제로는일반적인취업알선과질적인차이를보이지않는것으로보인다. 외국의사례들에서도집중취업알선의고용효과가높다는점을감안하면이서비스를대폭강화할필요가있다.
제 6 장취업지원서비스운영실태평가 : 사례연구를중심으로 161 이상의논의에서상담원들의업무량문제가계속제기되고있는데, 그점에관해서잠시언급하고넘어가고자한다. 고용서비스는결국사람의일이기때문에직업상담원의역량과역할이매우중요한데, 직업상담원의인원수가절대적으로부족하다는점들이고용센터직원들과의인터뷰과정에서가장많이지적되고있다. 고용센터의인터뷰에기초해보면, 통상직업상담원 1인이 1년동안서비스를전달하는대상자수가평균적으로 200~250명정도이다. 이것은평균적인값이고, 상대적으로더많은업무량부하가걸리는패키지 Ⅰ담당자들의경우에는 150명정도이고, 패키지 Ⅱ담당자들의경우에는 250명정도인것으로알려져있다. 그것을 1 일업무량으로환산하면한상담원이 10명내외의참여자들을담당하고있는셈이다. 이런기본적인업무외에갑자기불어난사업규모에대응하기위해서참여자를모집해야하는데, 그것을위한거리홍보활동등에상담원들의업무시간을투입하고있는것으로알려져있다. 참고로, 민간기관에서는그들의고용서비스내실화를위해서상담원 1인이관리하는참여자수상한을 80명으로묶어두고있다. 현재이정도의인원으로할수있는업무량은매뉴얼에서정한최소수준의서비스를제공하는정도라고고용센터직원들은주장하고있다. 라. 직업훈련및일경험과정평가 직업능력 직장적응력증진단계는주로직업훈련과직업경험등으로구성되어있는데, 이단계는최장 8개월까지진행되고있어서취업성공패키지사업의핵심사업이다. 그중직업경험은공공기관이나비영리기관등에서의일경험, 청년인턴등으로구성되어있는데, 그프로그램에참여하는사람들의비율이매우낮기때문에이단계의주된사업은사실상직업훈련이라고볼수있다. 직업훈련상담의담당자는패키지 Ⅰ과패키지 Ⅱ 사이에약간의차이가있다. 패키지 Ⅰ 참여자에대해서는취업성공패키지전담상담원이계속담당하지만, 패키지 Ⅱ 참여자에대해서는취업성공패키지담당자들의업무량을줄여주기위해서직업훈련상담원에게맡기고있다. 참여자의
162 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 직업훈련에대해서는상담원이적정성여부를판단하도록되어있는데, 실제로는참여자들의의견을존중해주는경향이있다. 특히패키지 Ⅱ 참여자들은상당수가직업훈련을주된목적으로온사람들이기때문에직업훈련을배제하기가어려운상태에있고, 그런사정때문에취업성공패키지참여자들대부분이직업훈련을거치고있다. 전병유외 (2013) 에서도확인되듯이직업훈련의고용성과가낮다는점을감안하면직업훈련단계로진입하기전에고용서비스를강화하고게이트키핑 (gatekeeping) 역할을강화할필요가있는것으로보인다. 직업훈련서비스자체는민간훈련기관에위탁하고있는데, 직업훈련비용은참여자에게발급된내일배움카드를통해서지불하고있다. 직업훈련비용은패키지Ⅰ 참여자에게는 300만원까지, 패키지 Ⅱ 참여자에게는 200만원까지, 내일배움카드중소기업친화직종은 400만원까지전액지원하고자부담을없애고있다. 직업훈련비용지원금액이다른직업훈련프로그램들보다더많아서직업훈련만을받기위해서취업성공패키지사업에참여하는사람들도꽤있는것으로알려져있고, 참여자모집에어려움을겪고있는고용센터들도일반직업훈련참여자들중적격한사람들을취업성공패키지로유도하고있는것으로알려져있다. 이런경향들은취약계층을대상으로하는취업서비스라는취업성공패키지의성격을퇴색시킬우려가있다. 참여자들이희망하는직업훈련직종은제조업보다는서비스업관련분야들이많은것으로알려져있다. 대표적으로많이참여하는직종들로는음식서비스관련직종, 미용, 숙박, 여행, 오락, 스포츠관련직종, 문화, 예술, 디자인방송관련직종, 경영, 회계, 사무관련직종등이다. 이들훈련직종중에는취업목적외에일상적인가족생활이나취미활동등에쓰는기술들을습득하기위한것이아닐까라는의구심을받을만한직종들이꽤많이눈에띄고있다. 이런사정때문에 2013년 8월부터이들 4대과다직종에대해서는직업훈련적격성여부를더엄격하게심사하고있지만, 참여자모집자체가어려운취업성공패키지사업의특성상참여자가어떤근거를가지고요구하는경우에그것을막기는어려운상태에있다.
제 6 장취업지원서비스운영실태평가 : 사례연구를중심으로 163 일경험지원사업은희망자를중심으로참여자들에게실제직업경험을제공함으로써그들의취업의지와직장생활적응력을키워보려는데초점을맞춘프로그램이다. 일경험프로그램은취업의욕제고에서상당히중요한역할을할수있을것으로기대되었지만, 현재참여자수가극히예외적으로만존재하고있기때문에내년부터는폐지될예정이다. 고용센터전문상담원들과의인터뷰에따르면, 일경험자체가노동을수반해서직업훈련보다힘들고애초에직업훈련을받기위해서참여한사람들이많기때문에일경험참여자가많지않은것으로알려져있다. 일경험지원사업과유사한프로그램들로서중소기업청년취업인턴제, 청년창직인턴제, 50세이상의장년미취업자에대한기업인턴연수제등이있는데, 이들프로그램에대한참여자수도많지않은상태이다. 이프로그램들은패키지 Ⅱ 참여자들을대상으로하고있는데, 패키지 Ⅱ 참여자들중에는직업훈련을목표로하고온사람들이많기때문에인턴연수에대해서소극적인태도를보이고있다. 그리고이사업에참여하고자하는기업체들을발굴하는것도쉽지않은것으로알려져있다. 직업훈련이나일경험참여기간동안에도취업성공패키지사업의전담상담원은월 1회이상상담을진행하도록요구되고있다. 이때의상담은보통월 1회전화통화로진행하고있다. 이때점검하는내용들은직업훈련이나일경험이잘진행되고있는지, 그리고직업훈련이나일경험에애로사항은없는지등에관한것들로서다소형식적으로체크되는느낌을주고있다. 이런점에서도직업훈련과고용서비스의유기적연계성이높지않은것으로보인다. 마. 민간위탁평가 앞에서살펴본것처럼, 취업성공패키지사업은패키지 Ⅰ 유형중일부를민간기관에대한위탁을통해서취업지원서비스를제공하고있다. 민간위탁의대상자들은취업역량이가장낮은 A등급중 40% 미만, 그리고 B, C등급등이다. 참여자들의취업역량의판별은참여자의구직욕구, 건강상태, 연령대, 학력수준, 미취업기간, 고용보험가입기간, 취업희망분야
164 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 자격증보유여부, 직업훈련경험등에기초하고, 그리고상담원의재량점수도일부반영되고있다. 그것들중구직욕구와건강상태등은참여자에대한설문을통해서확인하는정성적지표들이고, 연령대, 학력수준, 미취업기간, 고용보험가입기간, 취업희망분야자격증보유여부, 직업훈련경험등은정량적지표들이다. 그중비중이가장높은항목들은구직욕구 (22점 ) 와건강상태 (19점 ) 등이고, 상담원재량점수는 10점인데정성적지표의점수가 51점을차지하고있어서상담원에의한조정여지가남아있다. 그런데상담원들과의인터뷰에서감지되는바는민간위탁으로할것인가아니면고용센터의서비스를받을것인가를결정할때상당부분참여자의의도를존중하고있다는점이다. 이상의사실에서확인되는또한가지특징은고용센터와민간위탁기관은상당히유사한참여자들을대상으로해서유사한고용서비스를전달하고있다는점이다. 영국은잡센터플러스의고용서비스로취업에성공하지못한취약계층들을민간위탁으로내보내고있는데, 우리나라의경우에는고용센터의초기적고용서비스시도도없이바로민간위탁으로내보내고있는점이주목된다. 이처럼우리나라의경우에는민간위탁에게고용센터와다른고유한역할을부여하는것이아니라고용센터와유사한역할을부여하고있으며, 담당하는서비스의종류도고용센터와민간기관이유사하게나타나고있어서민간기관이고용센터의업무량을분담하는방식으로진행되고있다. 그리고민간기관에게도고용센터와동일한취업지원프로그램들을진행하도록요구하고있어서민간기관의재량권도크지않은것으로알려져있다. 이런점에서민간위탁의위상은고용센터의업무를양적으로확대해놓은상태에있다고볼수있다. 4. 요약및시사점 이상으로인터뷰조사를통해서취업성공패키지사업을중심으로취업취약계층에대한취업지원서비스의현황을살펴보았다. 분석결과확인되고있는점들은다음과같다. 첫째, 우리나라에서는취약계층을적극적노동시장정책에편입할수
제 6 장취업지원서비스운영실태평가 : 사례연구를중심으로 165 있을정도의사회보장체계가갖추어져있지않기때문에취약계층을활성화시킬지렛대가약한상태이다. 이런사정때문에취업성공패키지사업은참여수당지급을통해서취약계층의참여를유도하고있는데, 참여수당의유인적성격이약해서참여자모집에애를먹고있다. 둘째, 취업성공패키지참여의무화정도가상대적으로높은조건부수급자의경우에도생계수당과자녀교육비, 의료비등을합한보장금액이취업을통해얻는임금보다더높을가능성이많아서취업에이르게하는데상당한어려움이있다. 그결과여러가지프로그램들을전전하면서기초생활수급자격을유지하는문제들이나타날우려가있다. 셋째, 조건부수급자들을취업성공패키지사업과희망리본사업, 자활사업등에배정할때취업능력이상대적으로높은사람들을편입시키게되는취업성공패키지사업담당자들이먼저선정할필요가있는데, 현재는반대로지방자치단체가먼저선정하는문제를안고있다. 넷째, 취업성공패키지사업이참여자모집에급급하다보니, 취약계층이아닌사람들도참여가능성이높은상태이다. 이런경우통상적으로고용센터에서먼저기본적인고용서비스를제공했음에도불구하고취업에실패한구직자들을취업성공패키지에포함해야하는데, 우리나라고용서비스전달체계에서는그런절차가없다. 오히려다른객관적인조건들을가지고취약계층여부를구분하다보니, 실제로는취약계층이아닌사람들이꽤포함되어있을가능성이있다. 다섯째, 취약계층의취업장애요인이복합적이고독특한성격을가지고있어서현업의전달자들에게재량권을부여하는경향이있는데, 우리나라에서는직업상담원들에게고용서비스전달의권한위임이약한편이다. 그들은중앙정부에서마련한프로그램들을전달하는데그치고있다. 이러한재량권부족은민간위탁기관들에대해서도동일하게적용되고있어서일선현장담당자들의재량권이전반적으로부족한상태에있다. 여섯째, 직업상담원들이업무량과다로인해서고용서비스전달이형식화되고있다는느낌을주고있다. 그결과매뉴얼의가이드라인에서요구하는최저선의서비스를제공하는경우들이많은것으로보인다. 취약계층에대한서비스는참여자에대한개별화된맞춤형서비스를제공할
166 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 필요가있는데, 참여자에대한시간투자가약한편이다. 그나마제1단계지원서비스의경우에는비교적양호한편이지만, 제3단계의집중적취업알선은일반적인취업알선과큰차이가없는것으로보인다. 일곱째, 취업성공패키지사업참여자들에대한직업상담원의주도성이다소약한느낌을주고있다. 개인별취업활동계획서작성이나직업훈련선정과정, 민간기관에의위탁과정, 취업알선과정등에서상담원들의개입정도가크지않은것으로보인다. 여덟째, 참여자들의직업훈련참여비율이지나치게높다. 직업훈련은고비용을수반하기때문에꼭필요한사람들에게제공될필요가있는데, 사전적고용서비스를통해취업에이르게하는데지나치게형식적으로접근하고있다. 이것은동시에음식조리나미용, 컴퓨터등의직업훈련을취업과무관하게이수하는경우들도다수존재하는것이아닌가하는의구심이들고있다. 아홉째, 민간위탁의역할이모호하다. 외국의경우에는민간위탁이공공고용서비스기관이해결할수없는심각한취업취약계층을민간기관의전문성으로접근하게하는데포인트가있다면, 우리나라의취업성공패키지사업은일손이부족한고용센터의업무량을분담하는방식으로접근하고있어서고용센터와차별적인역할을부여하지않고있다. 열째, 민간기관에참여자들을위탁하는방식에문제가있는것으로보인다. 취약계층을배정하는구조는취업능력이나준비정도가높은사람들을먼저주도적으로선정하는기관에배정해야체리피킹문제가발생하지않게된다. 그런데취업성공패키지사업의경우에는취업능력이떨어지는 A등급의 60% 를고용센터에배정하게함으로써이원칙을위배하고있다. 열한째, 고용센터와지방자치단체의관계가여전히취약계층을공동으로대처하기에는많은한계를가지고있다. 지방의고용센터차원에서지방자치단체와협력적관계를형성하는것이쉽지않은상태이기때문에이점에관해서는중앙에서정리를해줄필요가있는것으로보인다.
제 6 장취업지원서비스운영실태평가 : 사례연구를중심으로 167 제 2 절결혼이민자및경력단절여성취업지원서비스 전달체계평가 여기서는다문화가족센터및경력단절여성에대한전달체계서비스를 중심으로평가하고자한다. 1. 결혼이민자취업지원사업 가. 다문화가족지원센터와취업지원 1) 다문화가족지원센터의기능 다문화가족지원사업은다문화가족 22) 을위한가족교육 상담 문화 프로그램등의서비스제공을통해결혼이민자의한국사회조기적응및 다문화가족의안정적인가족생활을확보하도록지원하는사업이라고요 약할수있다. 다문화가족지원사업을위해설립한주전달체계로서의다문화가족지 원센터는다문화가족의안정적인정착과가족생활을지원하기위해한국 어 문화교육, 가족교육 상담, 자녀지원, 직업교육및다문화인식개선 22) 다문화가족이란우리와다른민족또는다른문화적배경을가진사람들이포함된가족을총칭하는용어이다. 다문화가족 이라는용어는 2003 년 30 여개시민단체로구성된건강가정시민연대가기존의혼혈아, 국제결혼, 이중문화가족등차별적용어대신 다문화가족 으로대체하자고권장하면서널리사용되기시작하였다 ( 한국학중앙연구원, 한국민족문화대백과사전 ). 한편 다문화가족지원법 에의하면, 다문화가족 이란 재한외국인처우기본법 제 2 조제 3 호의결혼이민자와 국적법 제 2 조부터제 4 조까지의규정에따라대한민국국적을취득한자로이루어진가족, 또는 국적법 제 3 조및제 4 조에따라대한민국국적을취득한자와같은법제 2 조부터제 4 조까지의규정에따라대한민국국적을취득한자로이루어진가족중의어느하나에해당하는가족을말한다. 한편 결혼이민자 란다문화가족의구성원으로서 재한외국인처우기본법 제 2 조제 3 호의결혼이민자, 또는 국적법 제 4 조에따라귀화허가를받은자중의어느하나에해당하는자를말한다고규정하고있다 ( 제 2 조 ).
168 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 등다양한프로그램을통합적으로제공및연계하는원스톱서비스기관 을말한다. 2) 결혼이민자취업연계및교육지원사업전달체계상의문제점주로기초적응교육이나자격증취득교육을중심으로하며, 고용노동부의일모아시스템또는워크넷상의정보를활용하여케이스바이케이스 (case by case) 로취업을알선하고있다. 구인업체에결혼이민자를알선하는경우에도결혼이민자의특성상내국인보다훨씬열악한근무여건이나보수수준에서동일한업무를수행해야하는경우가많아취업이성사되지못하거나, 취업이되었다하더라도고용지속성이그다지높지않은경우가빈발하고있다. 한편고용노동부나여성가족부등에서별도로예산지원을받은바없기때문에다문화가족지원센터에서결혼이민자의취업을직접적으로지원하는노력은매우취약하다. 즉결혼이민자의취업과관련한여성새로일하기센터및지자체와의연계가그다지활발히진행되고있지않다. 특히고용노동부에서별도의결혼이민자고용지원센터를지정 운영하고있기때문에, 이들과의연계노력도상당히미온적으로전개되고있다. 나. 결혼이민자고용지원사업 1) 결혼이민자고용센터사업의목적및개요결혼이민자고용센터사업은고용노동부민간위탁지원사업으로, 결혼이민여성들의사회적응력을강화하고한국생활정착을돕는데그목적이있다. 결혼이민자들의한국사회에대한적응력을강화하고취업의기회를제공하여한국사회의일원으로서연대감을형성함으로써사회통합과자활의기회가될수있도록한다. 또한결혼이민자들이전문성을갖게하기위한다양한취업교육의연계와장기고용을위한직업소양교육과집단상담, 사후관리를통해결혼이민자들의한국사회정착을지원하고자하며, 이를통해지역사회가다인종, 다문화에대한수용적인태도를가질수있도록긍정적인인식개선의효과도기대하고있다.
제 6 장취업지원서비스운영실태평가 : 사례연구를중심으로 169 2) 주요사업내용사업대상자로서구직자는취업을희망하는결혼이민자이고, 구인업체는결혼이민자채용을희망하는개인또는업체이다. - 운영시간 ( 상담시간 ) : 오전 9시~오후 6시 - 구비서류 : 1 구직자 : 외국인등록증지참후직접방문 2 구인처 : 사업자등록증사본 1부, 개인일경우주소와연락처, 전화접수또는직접방문주요사업은다음과같다. 1 결혼이민자심층상담및취업알선취업을원하는결혼이민여성에게심층취업상담을실시하며, 지하철통역요원 외국어강사 통번역 다문화알리미 생산직 요양보호사 사무보조 재단사보조등본인에게적합한직종의취업을알선한다. 또한동행면접을실시하여면접시갖는부담감을해소하고, 지역내홍보를통해구인처를지속적으로발굴한다. 2 결혼이민자직업교육취업을원하는결혼이민자에게집단상담및취업훈련교육을실시한다. 구체적으로는나에게맞는직업찾기, 취업어려움극복하기 ( 나라별진행 ), 이력서작성법및모의면접, 이미지메이킹, 고용노동부워크넷을통한컴퓨터교육등을실시한다. 3 사후관리구직자 구인처의욕구및애로사항파악을위한사후관리로서주기적인전화모니터링을실시한다. 또한근무사업장에찾아가만족도파악및취업자의현장불편사항을수렴하여사업주와의의견조율도실시한다. 4 단기집단상담인근고용노동부고용센터와 MOU 등의협약을통해매달단기집단상담을실시하며, 취업훈련교육에센터구직자와동행하여교육에참여하기도한다. 또한찾아가는상담서비스로서결혼이민자들의센터와의접근성을높일수있도록다문화행사에직접찾아가일대일심층상담을하기도한다.
170 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 3) 결혼이민자고용지원사업전달체계주체간상호작용결혼이민자고용지원사업수행을위한전달체계관련주요주체별목적, 이해관계및경쟁관계를분석해보면다음과같이정리될수있다. 첫째, 사업수요자인결혼이민자의경우, 그유형및수요 ( 목적 ) 별다양성이극심하다. 즉유형적측면에서볼때결혼이민자의지적능력또는직업적능력에서상당한다양성과격차를보이고있다. 또한결혼이민자들이보유하고있는목적측면에서도국적취득이후완전한사회적응및동화를추구하는적극적인경우도있지만, 국적취득만을목적으로하거나조만간출신본국으로다시돌아가려는의도를가지고서한국사회에서의적응에매우소극적인태도를견지하고있는경우도있다. 이들에대한이해관계자또는이해경쟁자들로서는남편과그의가족 ( 시댁 ), 그리고지역사회등이있는데, 이들의경우고용지원과관련해결혼이민자들과다소다른입장을보여이해관계가상충하는것으로나타났다. 즉결혼이민자들은조속히한국사회에적응하고취업을하여독립된사회성원이되고싶어하나, 남편과그의가족 ( 시댁 ), 그리고지역사회등은그들의적극적인사회생활을강하게원하지않으며, 최대한 무난한 생활을해주기만을바라는경우가많았다. 둘째, 중앙의정책부처들의경우, 분야별 예산별로상당히엄격하게분화된정책사업에치중하여해당사업의목적지향점만을추구한다는점에서정책초점이서로상이하다. 예를들어, 법무부의경우는한국법체계의수호에초점을맞추고입국이후부터한국법체계안으로결혼이민자들이신속하게편입되는데주로관심을두고있다. 여성가족부와보건복지부의경우는이들에대한인간다운삶의수준을확보한다는취지하에서결혼이후부터또는자녀출생이후부터매우다양한복지프로그램을제공하여야한다고생각하고있다. 한편고용노동부의경우는고용지원에초점을둠으로써결혼이민여성의한국사회에대한상당한적응을전제로하는입장을견지하고있다. 안전행정부의경우는지역사회의안정및발전에초점을두면서결혼이민자의입국이후부터지역사회동화에주로관심을표하고있다. 결국다양한중앙정책부처들이사업별로계획수립과평가및통제에
제 6 장취업지원서비스운영실태평가 : 사례연구를중심으로 171 주력하고하위집행체계에대해서는강력한수직적위임관계를유지하고있다는점에서는업무적동질성이있다. 그러나모든부처간에는강력한이해관계및경쟁관계가존재하여, 범정부적국민지지획득이라는공통의이해를공유하면서, 동시에사업및예산을둘러싼전방위적경쟁관계로인해상호연계가거의없고배타적인입장을취하고있다. 마지막으로, 현장기관 ( 집행체계 ) 들은형식적다양성을보이고있는데, 민간위탁기관들은순수복지기관, 학교 ( 대학 ), NGO, 종교단체등그조직적출신이매우다양하며, 그러한조직적근거에따라결혼이민자에대한접근방식이상당히다르다. 또한공공기관의경우, 지역출입국사무소에서부터지방고용센터와광역및구 읍 면 동의기초지자체가모두관여하고있다. 그러나업무적으로는상당한동질성을보이고있다. 먼저, 현장에서클라이언트를직접적으로접촉하는집행기관이라는독특한조직목적과현장직원 ( 강사, 복지사포함 ) 의전문목적이결합하여, 지속적으로욕구를개진하고있는클라이언트에대해어떠한서비스든자신들이보유한프로그램안에서최대한의욕구해결을시도하고있다. 그러면서도위탁받고예산지원을받은프로그램 / 사업그자체에초점을두어, 상층정책거버넌스구조에대해서는상당한무관심을보여누구든상관하지않는다는태도를보이고있다. 즉엄격한예산및성과평가로인해사업발주기관에순종하는예산귀속현상이상당히크다. 동시에과중한업무 ( 평가, 모니터링 ) 부담을호소하며사업수행에서의자율성을갈망하고있다. 이해관계및경쟁관계에있어서인근- 유사-동종기관인타부처의예산지원사업의일선위탁기관 ( 집행체계 ) 에대해배타적인태도를노정하고있다. 그러나이는상부사업관리기관의엄격한취업성과위주의평가태도에기인하는것으로, 심정적으로는인근-유사-동종기관과의광범위한연계와협조에대해개방적인태도를견지하고있다. 4) 결혼이민자고용지원사업전달체계현황및문제점 2013 년현재서울의중계종합사회복지관과영등포구다문화가족지원 센터, 경기도의부천여성청소년센터, 성남여성인력개발센터를위시하여
172 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 전국에 8개소의결혼이민자고용센터가운영되고있다. 고용노동부는이들위탁기관에대해매년사업수행평가를실시하여 2년연속 C등급을받을경우위탁기관에서제외하고, 새로운기관을선정하고있다. 결혼이민자고용센터지정, 운영추진계획및지침의수립및사업평가등결혼이민자고용센터에대한전반적관리는관할지역고용센터가담당하고있는데, 각종사업지도점검에있어서엄격한증빙서류비치를요구함에따라현장에서의결혼이민자고용지원에상당한어려움을토로하고있다. 하나의예로서, 결혼이민자의특성상영세구인업체위주의알선및취업이주를이루고있는현실임에도불구하고, 관련서류에구인업체의직인을날인하도록요구함으로써어렵게진행되고있던알선및취업이불발되는경우도발생한다. 또한대부분의결혼이민자들의고용지속성이취약하여빈번하게재등록이필요한상황이나, 당사자에게관련서류를매번제출하게함으로써결과적으로재등록또는취업을꺼리게하고있다. 이처럼엄격한고용센터의사업운영관리와실적에대한평가에있어서취업통계의비중이절대적으로높아, 결과적으로결혼이민자고용센터의다각적인유관기관간의연계및협조에도상당한제한을가하고있다. 즉결혼이민자고용센터가유사한결혼이민여성취업지원사업을운영하고있는여성새로일하기센터또는다문화가족지원센터와광범위한연계가가능하다면결혼이민자를보다폭넓게확보함으로써다양한구인업체의인력수요에부응할수있을것이다. 그러나취업실적위주의평가및사업지도점검으로인해각각의위탁기관들은동종사업전달체계기관들끼리만결혼이민자및구인업체관련정보를교환함으로써사업효과성을스스로떨어트리고있다. 나아가지방자치단체와의연계를통한결혼이민자의한국사회정착및취업성과제고가가능할수있으나, 이또한매우제한적인수준에서이루어지고있다. 즉인근지역기초지자체인구청이나 NGO 및자조모임등과는비교적긴밀하게업무협조가이루어지고있으나, 기본적으로광역적접근이필요한고용및취업지원사업의성격상이러한기관들과의연계가결혼이민자의취업및고용으로성사되기가쉽지않다. 반면서울
제 6 장취업지원서비스운영실태평가 : 사례연구를중심으로 173 시등광역지자체와의연계노력이나, 인근구청을여러개씩통합적으로연계하려는체계적인노력이나홍보가절대적으로부족해결혼이민자의취업및고용지원에실효성을거두지못하고있는것으로드러났다. 특히각결혼이민자고용센터에는통상적으로 2명의직원이배정되어결혼이민자고용지원사업들을수행한다. 따라서매우심각한인력난을겪고있다고보고하고있으며, 이러한심각한인력난은결혼이민자들의취업후사후관리에서도중대한한계점을드러내고있다. 결혼이민자의특성상취업후사업장에대한적응여부를주기적으로모니터링하고지속적이고성실한근무를계속독려할필요가있으나, 현실적으로이러한수요까지충족하기가매우어려운실정이다. 2. 경력단절여성고용지원사업사례분석 가. 사업개요 경력단절여성지원사업은직업상담, 직업교육훈련, 취업알선, 취업후사후관리까지취업지원서비스를종합적으로제공하여여성의경제활동참여율을제고함을목적으로한다. 이를위해고용노동부와여성가족부가공동으로, 출산 육아부담등으로경력이단절된여성의취업지원을전담하는원스톱종합취업지원기관으로서 여성새로일하기센터 ( 이하새일센터 ) 를지정 운영하고있다. 새일센터는여성인력개발센터등기존교육훈련기관의부족한기능을보완 활용한다. 2013년상반기현재전국에 112개소의새일센터가있다. 경력단절여성지원사업은여성가족부 고용노동부공동으로사업이추진되도록되어있다. 이에따라새일센터지정 운영추진계획및지침을여성가족부와고용노동부가공동수립한다. 이에대해지방자치단체는시설관리등일반운영예산의부담및운영을총괄한다. 한편신규시설을설치하지않고여성인력개발센터여성회관등기존시설을활용하여새일센터로지정 운영하도록노력하고있기때문에, 여성교육훈련기관기능합리화방안과연계하여추진하도록하고있다.
174 취업취약계층노동시장정책효율화방안연구 나. 경력단절여성지원사업의전달체계 경력단절여성지원사업의전체전달체계를정리하면아래의 [ 그림 6-1] 과같다. 경력단절여성지원사업의전체전달체계내사업주체별역할을정리하면다음과같다. 여성가족부와고용노동부는새일센터추진계획및운영지침의수립, 지정심사위원회의구성및평가시스템의구축 운영, 새일센터의지정및운영실적의평가, 새일센터운영및사업전반에대한총괄, 여성유망직종의발굴및교육훈련과정의개발, 여성구인 구직 DB의구축 관리, 직업상담원 취업설계사등새일센터종사자역량강화지원등을담당한다. 각종지방자치단체는자체추천심사위원회의구성및운영, 새일센터신청기관에대한현장실사및추천, 사업추진계획서의승인, 직업상담 [ 그림 6-1] 경력단절여성지원사업전달체계