한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 33 사회서비스연구 제 1 권 (2010.10) C 한국사회서비스학회 사회서비스정책의지향가치와활성화과제 The New Policy Values for Social Service and Activating Agenda 이재원 (Lee, Jae Won) [ Abstract ] In the ear of new social risks, social service policy has been focused for rebuilding the social infrastructure. There are several different policy approaches in new social service policies compared with traditional social welfare policies such as consumer-directed, marketizing, devolution, etc. In this paper, I analyzed the issues of new policy orientations about Korean social service policies and suggested several policy recommendations. First, I had filed the recent situations about new social risks in Korean society and three stages of governmental welfare policy governance. In this section, I issued the agenda of responsibility in social service policy. Second, I review the historical context of state and market, and then found the balancing clue as a method of social service delivery. Third, for the community-oriented social service policy, the intergovernmental relations 부경대학교행정학과교수. jaewon@pknu.ac.kr 사회서비스정책의지향가치와활성화과제 33
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 34 have been focused as an important area in social service policy. I analyzed the critical issues structures for devolution with social welfare, and then suggest regionalizing alternative as a compromise proposal. Finally, social service industry is also hot potato in Korean social policy, in the ear of growth without employment. I reviewed the issues and points of that policy area and proposed a few policy recommendations. Keywords: Social Service, Social Investment, Social Service Market, Decentralization Ⅰ. 서론 : 사회복지와사회서비스 최근몇년동안사회복지는정치적상징이상을넘어국가정책과사회의중심담론이된적이있다. 90년대말 IMF 외환위기이후사회안전망과국민기초생활보장에대한정책과논의가있었지만전체적인비중은크지않았다. 하지만 2000 년대중반이후에많은변화가있었다. 시작은신사회위기와사회투자에대한논의에서출발하였다. 새로운위기현상들이실업에대한우려와결합하면서사회서비스일자리정책국정과제로논의되고관련재정지출이대폭확대되었다. 비슷한시기에사회서비스전자바우처제도가도입되었다. 여기서부터논란의장이본격적으로마련되었다. 사회복지와사회서비스를구분하고보편성과시장그리고산업화를주제로복지혼합 welfare mix이정책의기본기조로자리를잡기시작했다. 전자바우처사업만이사회서비스라는좁은인식도형성되었으며수요자중심접근과복지시장에대한비판과찬성이동시에발생했다. 이후사회서비스정책의논의와실천은품질과성과그리고벤처육성까지확대되었다. 보충성원칙에 34 사회서비스연구
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 35 기초한지방분권의혁신이복지사업에집중되면서누구도원치않았던분권교부세의비극도시작되었다. 아무도책임지지않는가운데지방분권은반복지이며지방자치단체는복지기피주체로느닷없이갈등의중심에서게되었다. 그러한가운데사회서비스정책은분권과혁신에대한가치도강조하였다. 결과적으로만해석하면최근에전개된일련의담론과정책들은누군가의정교한조작틀속에서일관성있게추진된것같다. 하지만이론보다는현실의정책이앞섰던상황에서체계적인논의틀이정립되지는않았으며외국에서유사사례도없었던독특한상황에서사회서비스정책은적당한담론의포장속에서단기적인정치편향에따라질곡을거듭하였을뿐이다. 정부를비롯한정책주체들과현장의관련이익부문들은나름의자기논리속에서현상을해석하고적응적수준에서대응하고있다. 초기의복잡한상황들은피상적형태이지만이제어느정도정리된것처럼보인다. 사회적으로도간헐적인이슈로제기될뿐별다른관심이없다. 몇년동안잠시있었던찻잔속의태풍정도였다. 그런데, 전문가집단들은여전히혼란상황에서벗어나지는못하고있다. 사회서비스에대한학계의반응은냉담하거나아니면복잡한것두가지가운데하나이다. 주류사회과학분야에서는보편적사회서비스를사회복지의한부분으로서그리고국가정책과재정에서여전히예외적인일부에불과하다고인식한다. 사회투자, 생산적복지, 그리고사회서비스등과같은담론의가치자체를인정하지않는경향이있다. 그것은복지재정의총량을확대하려는사회운동과정책상징에불과하며결국재정지출의소비를확대시켜국가재정위기의원인이될수있다고우려한다. 한국사회의주류적인인식을형성하는전통적인보수주의담론들은개발연대의성장주의경로의존성을벗어나지못한 사회서비스정책의지향가치와활성화과제 35
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 36 가운데신자유주의의논리적기반이되는 작은정부- 복지축소 가아닌 큰정부-SOC 투자확대 -복지억제 의독특한정책시각을가지고있다. 여기서사회서비스는소비적특성이강한잔여적복지이상의특별한비중을가지지않는다. 사회복지학계에서도사회서비스정책이시도하는새로운가치에대한검증과비판이활성화되지는않았다. 외국사례들에대한부분적인소개이외에여전히전통적인잔여적복지정책의틀속에서비판들이많은편이며사회위기와변화에대한적극적인대안으로서사회서비스에대한접근은체계적으로정립되지않고있다. 그러한원인가운데하나는기존의복지담론들이가진가치들과새로운사회서비스정책가치들이양립하기힘든상충요소가있기때문이다. 대표적인것으로국가와시장, 집권과분권, 그리고기업과 NGO이다. 역사적으로이들가치묶음은서로를부정하면서당시의사회모순을해결하기위한서로에대한대안이었다. 그런데, 최근에는서로가절대적인대안이되지못한가운데시기적으로공존할수밖에없는불편한동거시대가전개되고있다. 사회서비스담론에서는그러한불안정한균형들을양립할수있게조정해야하는과제가있다. 아직사회서비스에대한개념과범주그리고정부와개인의책임분담범위와공식및비공식영역에대한일관된구분도없다. 2009 년도에한국사회서비스학회가출범하면서학제적으로개별관점들을융합하여대안들을만들기위해시도하고있지만새로운담론의필요성에대한공감이상의진전은이루어지지않고있다. 이글에서는사회서비스담론에서절충의영역을마련해야하는대표적인정책지향가치의내용과특성들을정리하면서새로운담론들이활성화되기위한조건들을모색하였다. 36 사회서비스연구
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 37 Ⅱ. 신사회위기와사회서비스 : 3 단계복지의주제 책임 1. 신사회위기와사회적책임의위기동시진행 최근의 10여년동안은그이전의근대산업사회에서는부각되지않았던새로운사회위기현상들이급속히진전되는사회 경제적전환기였다. 다양한국가의대응정책에도불구하고현재의추세는당분간지속될것으로예측되고있다. 전통적으로사회문제는저소득취약계층이나일탈자등대부분평균적인범주를상당히벗어난편차를가진비정상적인사회구성원들에대한것이었다. 전체인구에서사회적으로문제가되는집단의규모가크지않기때문에정부의일반적인사회 경제적지출활동에서비중역시크지않았다. 하지만최근의상황들은과거와다른형태로진행되고있다. 무엇보다사회위기의규모가클뿐아니라유형이다양화되고있어과거의지식에서규정하였던 정상 의기준과경계가모호하여구분하기힘들정도이다. 저출산 고령화, 근로빈곤, 계층양극화와고착화, 가족해체등과같은사회병리현상들이모든계층에서확인되면서빈곤이나질병과같은과거의전통적사회위기와는대상과내용에서구분되는새로운사회현상이확산되고있다. 최근의현상에대해학자들은전통적사회위기와구분하여 신사회위기 로규정하고있다. 위기가지속적으로진전되면서사회의근간을이루었던가족과일상생활기반들이해체되고구성원들의노동활동과사회 경제적성장의궁극적인목적이었던공동체의삶의질과지속가능성이위협받고있다. 이에따라소득및건강보장을중심으로하는전통적인사회복지정책이외에보육과 사회서비스정책의지향가치와활성화과제 37
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 38 < 그림 2-1> 신사회위기와사회서비스대안 저출산고령화 (2008) - 출산율 : 1.19 명 - 고령화율 : 24.3(2030 년 ) - 생산인구평균연령 : 38.7 세 신사회위기 양극화중산층붕괴 - 고용없는성장, 청년실업률 : 10.0%(2010) - 중소기업급여 : 대기업의 65.1%(2003) - 중산층비중 : 56.4%(2008) [ 사회서비스 ] 로위기대응 가족기반의재구성 - 여성의사회참여확대와돌봄부재 - 이혼등가족해체급증 - 다문화가정급증과사회통합과제 노인돌봄등과같이일상생활분야에서보편적사회서비스를공급하는새로운정책대응이강조되고있다. 우리나라에서 2000 년대에접어들면서본격적으로진행되고있는신사회위기는여전히현재진행형이며위기에대한대응수준은아직충분하지않다. 각종사회통계에서도부정적인지표들이지속되고있다. 위기의첫번째현상가운데하나는양극화와중산층붕괴이다. 1998 년중소기업근로자급여는대기업의 72.8% 였는데 2003 년에 65.1% 수준으로격차가심화되었다. 1993 년에서 2000 년까지소득 5, 6분위의중간수준일자리는 27만개축소된반면하위 1, 2분위와상위 10분위일자리는각각 62만개와 56만개증가하였다 ( 김연명, 2007: 69). 또한소득양극화경향으로인해중산층이붕괴되고있다. 중산층비중변화추세를살펴보면 1996 년 68.7% 에서 2008 년에는 56.4% 로감소하였다 ( 보 38 사회서비스연구
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 39 건복지부, 2009a). 두번째현상은압축적저출산 고령화이다. 1990 년중반까지합계출산율은 1.6 명전후였지만 2005 년에는 1.08 명까지감소하였다. 통계청의전망에따르면 15세이상신규노동력공급은 2015 년 63만명, 2020 년에는 152 만명이부족할것으로예측되었다. 생산가능인구의평균연령은 2008 년 38.7 세에서 2020 년 41.8 세그리고 2050 년에는 43.1 세로예측되고있다 ( 보건복지부, 2009a). 인적자산이감소되고생산연령이증가하면사회전체의생산성이낮아지는문제가발생한다. 세번째, 한국사회에서독특한현상으로다민족 다문화사회로의진입역시새로운사회기반쟁점을창출하고있다. 한국국적이없는 90일이상외국인체류자, 국적취득자및외국인주민의자녀를포함한외국인주민은 2009 년기준으로 1,107 천명이다. 이는주민등록인구의 2.2% 비중을차지하는규모이며앞으로도지속적으로증대할것으로전망된다. 혼인이주자가국적취득이후에국내에정주하는비율도높아지고있다. 이에따라국제결혼가정에서태어난아동의양육과사회통합등에대한정책수요가급증하고있다. 마지막으로전통적가족기반의해체가새로운위기로전개되고있다. 지금까지비공식영역에서복지역할을담당하였던가족기능들이지속적으로약화되고있는데, 노인, 아동, 장애인과같이돌봄이필요한의존적가족원들이보호를받지못하여일상생활이위협받고있다. 전통적으로가족구성원에대한돌봄은여성들이담당하였다. 여성경제활동참여율이높아지면서이영역에서위기가발생한것이다. 2005 년기준으로여성경제활동참여율은 54.5% 였는데가족돌봄에대한책임은여전히여성이부담하는경우가많다. 여성경제활동참여율이앞으로도계속높아질것으로전망된다. 지식기반사회경제에서여성의인적자산가치가보다중요해지고있어이러한경향은국가의경제적 사회서비스정책의지향가치와활성화과제 39
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 40 경쟁력을높이기위해서도필수적이다. 이에따라가족돌봄부담을사회적돌봄으로대체해야한다는주장이강하게제기되고있다. 다른한편으로이혼에따른가족해체는 2000 년대에 73% 증가하고있어안정적인가족구성에대한전통적인인식이위협을받고있다. 이에따라가족이담당하였던전통적인사회화의기능에서도적지않은변화가발생하고있다. 이와같은신사회위기는 사회책임에대한위기 를동시에창출하고있다. 1인 1표의민주주의사회체제에서다수를차지하는인구집단이그사회의주류가된다. 근대산업사회에서는남성을중심으로한중간계층과경제활동가능인구계층이사회주류였고그들이사회를책임졌다. 주류집단 ( 계층 ) 들은국민경제의생산을책임졌고감당가능한수준에서국가재정기반을구축했고국가는그것을바탕으로복지국가체계를형성하였다. 그런데, 최근의사회적위기진전에따라모든계층이잠재적위기상황에접어들고있으며생산을담당하는계층보다는비생산적혹은의존적계층이확대되면서 양적주류- 질적책임 구조가해체되고있다. 양적인주류계층의사회 경제적욕구를소수의책임계층들이과도하게부담해야하는기형적사회 경제구조가형성되고있다. 예를들어고령화가급진전되면서소비특성이강한노인인구가사회주류계층이되는데, 이들에대한부양책임은보다축소된 30, 40대의생산연령계층에부과한다. 지식기반사회의진전으로근대산업사회에서생산연령의실질적인기반이었던 20대역시청년실업의구조적문제속에서과거와는다른양상을보이면서새로운의존계층이되고있어생산연령계층이가지는부양의무는보다강화된다. 이에따라생산을책임지지않는인구계층이자신을위한정책을결정하는구조가만들어지는것이다. 40 사회서비스연구
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 41 < 그림 2-2> 고령사회의주류 - 책임불일치구조예시 근대산업사회 A B C 생산 / 부양연령구조 0 20 65 70 고령사회생산 / 부양연령구조 A' B' C' 0 30 55 80 이와같은구조를 < 그림 2-2> 에서예시적으로정리하였다. 즉, 근대산업사회에서는 B 계층이 A와 C를위한부양양식과수준을결정하고재정을감당했다. 하지만고령사회가되면인구규모상 A' 와 C' 가부양수준을결정하고 B' 에대해재정을강요하는구조가형성될수있다. 이러한구조는성주류화를추진하는여성정책에서도확인되고있으며중산층붕괴와양극화가진전되는사회계층전반에서진전되고있다. 이러한상황들이지속되면궁극적으로는누구도누구에게책임지지않는사회적으로구조화된도덕적해이에직면할수있다. 사회적책임 이상실되면누구도국가재정부담을희망하지않는가운데공허한실체인국가재정만바라보면서사회적기반의원동력이상실될가능성이있다. 2. 신사회위기극복대안으로서사회서비스 1) 사회서비스의의의신사회위기를극복하기위해유럽은아동, 노인, 가족등에대한사회서비스투자정책을대안으로주목하였다. 보건복지부도 2007 년사회서비스전자바우처제도를추진하면서보편적사회서비스투자정책의가능성을점검한바있다. 하지만현실의정책은현재의사회위기에충분히대응할수있을정도의정책규모와운용체계를갖추지못하 사회서비스정책의지향가치와활성화과제 41
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 42 고있다. 중산층붕괴와신빈곤층이급증하는새로운위기상황에서영유아보육과아동및노인에대한돌봄을중심으로하는일상생활과사회활동을지원하는보편적사회서비스가절대적으로부족하다. 신사회위기를극복하는대안으로서사회서비스에주목하고있지만의미있는수준에서구체적인정책을만들기위해서는일차적으로개념부터정립해야한다. 가족과지역사회공동체가비공식적으로담당하였던일상생활지원기능들을망라하는 사회서비스 로묶을수있다 ( 이재원, 2008). 하지만정부에서관련분야에대해정책으로서제도화를추진하기위해서는잠정적으로구체화된조작적정의와유형화가필요하다. 각종선행연구들을종합하여사회서비스를정의하였던정경희외 (2006) 에서는 사회서비스는이윤추구를일차적목적으로하지않으면서사회적욕구충족에초점을두는집합적이고관계지향적인활동 으로정의하였다. 사회복지분야에서는학문의고유특성상 보건복지부, 취약계층 과 비영리 요소를강조하지만현실은그이상으로진행되고있다. 윤영진 (2010) 에서는사회서비스개념을정리하기위한최초의시도가있었다. 다만개념정립을위한논의의틀은마련하였지만여전히구체적으로합의할수있는개념을정립하지는않았다. 사회서비스 에서 사회 social 를공공public 으로인식하면특정서비스부문에서국가가개입해야하는절대적범위와타당성에대한쟁점이발생한다. 사회 를일상적인비공식영역informal area으로접근하면기존의비공식영역에대해국가가개입해야하는이유들이명확하지않게된다. 아직사회서비스의패러다임과범주에대해이론적으로합의된개념정의는성립되어있지않다. 다만국가정책운영을위해서보건복지부는잠정적으로 사회서비스란개인또는사회의복지증진및삶의 42 사회서비스연구
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 43 < 표 2-1> 한국표준산업분류에서의사회서비스일자리분류 표준산업분류사회서비스해당직종 ( 예시 ) N. 공공행정, 국방및사회보장행정 O. 교육서비스업 사법및공공질서행정 ( 법원, 검찰, 교도기관, 경찰, 소방등 ), 사회보장행정등 교육기관 ( 유아, 초중등, 고등 ), 특수학교, 직업훈련학교 P. 보건및사회복지사업의료 ( 병원, 의원등 ), 복지시설 ( 노동, 아동등 ) R. 기타공공, 수리, 개인서비스업 하수 폐기물처리, 개인간병인등 Q. 오락 문화 운동서비스도서관, 박물관, 사적지, 식물원, 동물원등 S. 가사서비스업 가사도우미 ( 가정탁아, 세탁부등 ) M. 사업서비스업 고용알선, 경비, 사업장청소, 사무지원등 자료 : 사람입국일자리위원회 (2006), 이인재 (2006) 에서재인용. 서비스업분류상사회서비스 일부포함 사회서비스 일자리 질제고를위해사회적으로제공하는서비스 로규정한바있다 ( 보건복지부, 2010). 이러한서비스의경우초기단계에서는요보호대상자욕구에초점을맞추었지만, 점차보편적인시민의욕구로대상이확장되고있다고하였다. 하지만여전히 사회적 이라는개념이명확하지않다. 사회서비스와사회적기업을연결하면서노동부는보다포괄적으로개념을규정하였다. 즉사회적기업육성법제2조에서 사회서비스란교육, 보건, 사회복지, 환경및문화분야의서비스, 그밖에이에준하는서비스로서대통령령으로정하는분야의서비스를말한다. 라고하였다. 이것은정책실천을위한방편이며학문적개념과정의로서는적절하지못하다. 한편, 정부에서는사회서비스일자리의경제적효과를강조할때통계적분석을위해일자리유형가운데사회서비스를구체적으로식별할필요가있었다. 이에따라 2000 년대중반사회적일자리정책을확대추진하면서 < 표 2-1> 과같이표준산업분류코드에서사회서비스의 사회서비스정책의지향가치와활성화과제 43
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 44 범주들을규정한바있다. 이는통계분석을위한임의적인분류이며절대적기준으로서는적절하지못한측면이있다. 이와같이개념과범주에대한구체성이높지않은가운데여전히신사회위기에대한대안으로서사회서비스가자리매김하고있다. 위기는눈앞의현실이며정도는지속적으로강화되고있다. 사회서비스를대안이라고생각하지만그러한인식이타당한지에대한논의는활발하지않다. 그리고아직개념조차낯선단계에머물고있는사회서비스가의미있는사회정책으로체계화되기에는적지않은시간과노력이필요하다. 2) 사회서비스에대한정책적관심사회서비스가정책적관심을불러일으킨것은첫째, 사회복지의발달단계와밀접한관련이있다. 사회복지정책의흐름이잔여적복지에서보편적복지로변화하는과정에서공공부조와사회보험중심의복지체계가사회복지서비스를확대하는체계로변화하고있다. 복지국가체제발전의단계상사회서비스가공공부조로부터분리되어그기능과범위가확대될필요성이제기되면서사회서비스에대한정책적관심이증대되었다 ( 이현주외, 2003). 이러한제도적변화는사회서비스에대한수요의증대를반영한시대적산물이다. 전통적현금급여중심의복지체제는소득상실이라는전통적위험외에도고용불안정, 가족에의한돌봄의한계, 인구고령화등의위기에적절히대응하는데한계가있기때문에사회서비스에대한욕구가확대되었다 (Gooby, 2004). 둘째, 사회서비스의수요증대는세계화와 IT 발전에의해초래된고용절약현상으로인한시장의낙오자의증가와도밀접한관련이있다. 고용없는성장 이지속되면서실업자와비정규직등시장낙오자에대 44 사회서비스연구
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 45 한정책적해결책을제시하기위해등장한것이사회적경제social economy 이다. 시장의퇴출자를돌보고배려하기위해서기존의시장경제와는다른사회적경제가등장하였으며, 사회적경제가제공하는서비스가사회서비스인것이다 ( 임혁백외, 2007: 18). 선진국에서는사회서비스를담당하는사회적일자리분야에서고용이빠르게증가하였으며, 이에대한대응으로서사회서비스정책에대한관심이증폭되고있다. 셋째, 사회서비스분야가정책적관심을끌게된또하나의배경은 1980 년대전후로돌봄영역이여성주의연구의핵심주제가된것과도관련이있다. 사회서비스는여성을가정에머물게하는돌봄의책임을사회적으로분담하고여성의경제 사회활동의참여를가능하게하는주요지원수단으로작용한것이다. 가정내자녀양육및노인부양의부담을분담하고여성돌봄노동의경제적가치에대한직 간접적인사회적보상을제공함으로써사회서비스확충을위한정책적노력이기울여진것이다. 우리나라의경우에도선진국의사회복지정책의흐름과맥락을같이한다. 2000 년대중반에사회투자국가론이소개되면서사회서비스에대한관심이증폭되었다. 사회서비스에대한관심은학문적측면보다정책적제도화측면에서먼저발생했다. 저출산 고령화, 여성의사회참여확대, 인적자본에대한투자필요성과사회서비스에대한관심에대응하는복지정책의기조로서사회서비스정책이추진되었다. 또한고용없는성장이가시화되면서고용잠재력을지닌사회서비스부문이고용정책차원에서주목되면서사회서비스확충정책은탄력을받게되었다 ( 강혜규외, 2008: 182). 2007 년노인돌보미사업등 4대전자바우처사업이추진되고노인장기요양보험제도와보육서비스의바우처도입등은사회서비스정책의새로운기조를정립한계기가되었다. 고용정책차원에서사회적기업 사회서비스정책의지향가치와활성화과제 45
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 46 육성법을제정하여사회적일자리확대정책을추진한것도사회서비 스에대한관심을확대재생산하는데에기여하였다. 3. 복지정책의세가지 : 3 단계의시작 사회복지가국가정책의제로설정되었던 80년대이후부터사회복지정책및관리체계는 3단계의과정을경험하고있다. 전반적으로사회복지정책들에대해시간범위를넓게살펴보면, 거시적인복지정책의발전단계별로적합한정책및재정관리수단들이묶음으로연결되었음을확인할수있다. 제1단계복지는모든국민의소득과건강을보장하는기초사회기반확충정책이다. 이를위해국민연금과건강보험을중심으로보편적사회복지체제가구축되었으며, 구체적인정책추진을위해관련입법 ( 정책 ) 과기금재원 ( 재정 ) 그리고국민연금관리공단등과같은전문기관 ( 조직 ) 의정책조합이형성되었다. 제2단계복지정책은 90년대말 IMF 외환위기이후잔여적복지를위한사회안전망체계구축으로요약된다. 정부는저소득취약계층들을우선적으로고려하면서그들의빈곤과질병에대한전통적인사회위기대응체계를구축하였다. 이를추진하기위해국민기초생활보장법 ( 정책 ) 과일반회계의국고보조금을재원으로빈곤선의제도화를통한의무적지출 ( 재정 ) 그리고일선행정관리조직으로서지방자치단체에행정관리기능을위임하는정책조합을설계하였다. 다른한편으로, 보건복지부를중심으로한중앙부처에서는 2000 년대중반부터신사회위기극복을위해사회서비스를중심으로 제3단계복지 를추진하고있다. 기존사회복지정책의특성이잔여성, 표준화, 집권화, 비영리성으로요약되는것과는대조적으로사회기반확충을위 46 사회서비스연구
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 47 < 표 2-2> 복지정책과정책거버넌스구조 목적기초이론복지정책조직구조재정관리운영원칙비고 Ⅰ 유형 소득보장위험관리 복지국가포드주의 국민연금사회보험 공공기관전국조직 기여금사회보장세 적립 부과의무적가입 중앙정부직접공급 / 책임 Ⅱ 유형 국민기초생활보장 상대적빈곤사회안전망 기초보장잔여적복지 기초자치단체위임사무 일반회계국고보조 국가표준잔여적선별주의 전달체계로서정부간관계 Ⅲ 유형 사회기반일상생활 사회개발사회투자 보편적사회서비스 성과계약전자급부체계 특별회계포괄보조 다양성과보편성소비자중심 수평적관계와사회서비스정책 한접근방식으로보편성, 다양성, 분권화, 시장화및산업화 ( 복지혼합 ) 의적용을시도하고있다. 새로운사회서비스정책이요구되는사회 경제적맥락으로서신사회위기인저출산 고령화와근로빈곤 소득양극화가있다. 가족과지역사회공동체가비공식적으로담당하였던일상생활체계가해체되는사회실패에대응하기위한보편적사회서비스정책들이추진되고있다. 여기에는개인과국가그리고중앙과지방간책임분담에대한고민들이담겨있다. 일반서민전체를대상으로하는일상생활지원에서어느정도의범위로사회권을인정해야하는지에대한가치적논란에서시작하여전달체계의효율성과투명성그리고결과지향적인성과책임조건에대한담론들도제기되고있다. 새로운전달수단으로서전자바우처와사회복지통합전산망시스템등이접목되면서복지공학의영역들이성장하고있다. 대부분의복지서비스전달기능을지자체에위임하는것은과거와비슷하다. 다만, 한국사회서비스관리원과같이중앙차원에서총괄적으로행정업무를지원하는독특한전문조직들이신설되어전통적인복지거버넌스와는구조와내용에서차별화되고있다. 사회서비스정책의지향가치와활성화과제 47
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 48 그런데, 2009 년도에당시보건복지부에서는사회서비스전자바우처와관련된각종설명회에서기존의사회안전망과는구분되는영역으로새로운사회서비스정책을추진한다고강조하였다 ( 보건복지부, 2009). 하지만이후논의들은아직확대되지않고있다. 전통적인주류정책 ( 혹은학문 ) 에서는, 자신들이사용하는기본담론으로구성된제3 유형의내용들이사회복지에는적용될수없거나상징적인무늬에불과하다고인식하는경향이있다. 숨겨진의도를실현하기위한개념의포장에불과하다는의문도제기한다. 사회복지분야에서는제2유형의시각이여전히지배적이며제3유형은복지축소를위한구실에불과한것으로비판하기도한다. 또한제2유형과제3유형에서는서로공유하기힘든상충요소들이상당히많아사회복지학의관점에서적정수준의균형을찾기가쉽지않다. 이러한혼란상황들은무엇보다두가지유형모두공공재원에의존해야하는특징때문에발생한다. 인적자산투자와관련된프로그램이많은사회서비스는단기적으로스스로투자의이윤을확보하지못하는소비특성이강하여국가의재정지출에의존해야하는비중이크다. 이에따라주류경제학에서는투자수익이확보되지못한각종사회서비스프로그램에대해 투자 의상징을인정하지않는다. 다른한편으로국가재정지출은서비스에대한욕구가강한순서대로우선순위를설정해야하는 소비 에대한암묵적인관행이있기때문에보편적사회서비스가지역사회의현장에서쉽게수용되지않는다. 더욱이기초자치단체중심으로중앙정부의지침을단순히실천하는 전달체계 속에서지방중심의사회개발과수평적관계그리고보편적사회서비스가양립하기쉽지않다. 중앙지침에의존하는정책거버넌스의관행에서복지서비스의수혜자의선택을강조하는수요자중심가치의비중을높이는데에도현실적인한계가있다. 새로운정책 48 사회서비스연구
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 49 접근에대해일시적으로혼란은있어도대부분제2유형의해석속에서프로그램들이운영되면서제3유형이실제로들어설자리들이제대로확보되지못하고있다. 제3유형이새로운복지정책단계로성숙하기위해서는 책임 에대한담론들이있어야한다. 제2유형에서는사실상사회적책임의가치가차지하는비중이크지않다. 저소득취약계층의상대적빈곤에대한정책에서수급자들에게사회적책임을강조하는것이쉽지않다. 대신주류계층들에게잔여적취약계층에대한책임을강조한다. 하지만보편적사회서비스에서는국가재정의혜택을받는수혜자들의책임이필요하다. 그것은정책이지향하는가치에대해구체적인결과로서실현되어야한다. 그렇지않으면국가정책은여전히제2유형수준으로관리될수밖에없다. 제2유형의정책거버넌스를대표하는개념은 중앙 ( 국가 ) 집권적복지정책과 NGO를중심으로하는전달체계 이다. 반면제3유형에서는이와는대조적으로 지방의분권적정책운영과사회서비스전문기업을통한시장과산업활성화 를강조한다. 감성적수준이상에서사회서비스정책에서시도되고있는새로운가치와쟁점구조들에대해좀더구체적으로살펴볼필요가있다. Ⅲ. 국가와시장 : ( 통합 ) 시장수단을통한정부재정기능 1. 시장과국가에대한인식의변천 1) 인간해방과최적배분수단으로서시장 시장은 선택 과 경쟁 을통한효율적자원배분수단 tool 인동시에사 사회서비스정책의지향가치와활성화과제 49
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 50 회적기구 mechanism 이다. 시장주체들의자유로운선택의패러다임은 1960 년대미국케네디대통령의소비자주권원칙선언이후완성되었다. 그이전까지는독점기업이소비자의권리를억압하였기때문에진정한선택과자유를실현하지는못하였다. 시장은인간이만들었던다양한자원배분방식가운데가장효율적인수단이다. 따라서자본주의사회의주류계층들은시장의원리를억제하는것은모두비효율적이고비합리적이며바람직하지못하다는생각을가지게되었다. 아담스미스의국부론에서내용과원칙그리고속성들이정리된이후, 산업혁명을거쳐중상주의이전시대까지국가의권력을통한지시와통제로부터인간을자유롭게해방시킨것이시장이다. 따라서시장은곧인간해방이라는자유주의철학과동일한맥락을유지한다. 이후인간사회는시장기구를중심으로하는자본주의경제체제속에서고대국가체제에서부터중상주의체제까지작동하였던국가의권력적억압 ( 폭력 ) 으로부터해방되었다. 아담스미스, 리카도, 밀에이르기까지고전경제학에서는자원배분수단으로서 국가 를인정하고비록야경국가라고그의미를최소화시켰지만기본적으로국가의역할을제시하였다. 하지만하이에크와프리드먼의자유주의철학에서는국가의역할자체를인정하지않는다. 2 차세계대전의파시즘과나치즘을경험한하이에크는국가는양의탈을쓴늑대와같이결국에는인간을통제하고파괴시키는리바이어던으로인식하였다. 이들의철학을고전적자유주의와구분하여신자유주의라고한다. 신자유주의관점에서국가는문제를해결하기보다는더악화시키는존재에불과하다. 2) 사회적정의의실천자로서국가 시장은국가권력으로부터인간을해방시켰지만완벽한존재는아 50 사회서비스연구
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 51 니었다. 성장중심의시장논리속에서는기본적으로분배와환경문제가잠재되어있다. 시장친화적접근을고민해도분배와환경은시장이해결할수없는다른차원의문제이다. 특히자유주의철학자체가가진결과의형평관점에서분배접근의결함으로인해사회계층의양극화는시장논리의자연스러운결과이다. 시장실패에대응하기위한대안적인접근이국가의분배개입이었다. 2차세계대전기간중에국가의전시물자배분방식이비교적합리적이었다는사회적인식과사회주체의동등한가치에대한공감대가형성되면서미국과영국은전후 1980 년대이전까지적극적인국가개입을지지하는정권이형성되었다. 영국에서는 2차세계대전을승리로이끈처칠의보수당이애틀리의노동당에게패하였다. 집권한노동당은베버리지보고서에기초하여요람에서무덤까지의복지국가정책을추진했다. 미국의경우공화당의닉슨행정부시절에도국가의사회개입은그대로유지되었다. 국가의권력을통한자원배분은국민들의삶의질을보장하는구원자가되었으며서구자본주의사회는복지국가의황금시대를만들었다. 3) 도덕적해이에빠진낭비의원천으로서국가 2차세계대전이후 1970 년대까지복지국가황금시대는사회적으로엄청난비효율성을창출하였다. 중앙정부의재정적자는국가의성장잠재력을침식시킬정도가되었다. 개발도상국의성장과두차례의석유파동이후복지국가의비효율성은더이상인내하기힘든상황을맞이하였다. 이에따라미국과영국에서는국가중심의자원배분방식을폐지하고시장의기능을활성화시키는보수주의정권이집권하게되었다. 이들의정책은하이에크의신자유주의철학에기초하기때문에자원배분수단으로서 국가 자체를인정하지않는다. 사회서비스정책의지향가치와활성화과제 51
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 52 대처주의와레이건주의로대표되는신자유주의체제는 2000 년대까지지속되고있다. 미국의클린턴행정부는신자유주의의철학위에피터드러커의신관리주의 ( 성과관리 ) 경영방식을접목하는신공공관리주의를정부혁신의기본관점으로채택하였다. 이에따른정부혁신에따라 1990 년대후반미국의 1인당국민소득은일본을추월하는팩스아메리카시대를부활시켰다. 4) 딜레마의시작하지만 2000 년대부터신자유주의와신공공관리에대한비판이본격적으로제기되었다. 국가중심의자원배분체제를통한복지국가시대에생성 성장하였던중산층은급속히붕괴되었다. 중산층붕괴와함께사회전체의총생산성도하락하기시작했다. 이는벤담의공리주의철학 ( 최대다수의최대행복 ) 에기초한시장의정당성을부정하는비판이될수있다. 신고전경제학의논리에따르면, 분배의문제가있어도경제체제의총생산성을증대시키는데는시장화가최적의방식이라고하였다. 하지만지난 30여년동안의세계자본주의 시장 은생산성과성장에서도부정적인결과를창출하였다. 그러한원인중하나로중산층의붕괴를들수있다. 견고한중산층이유지되어야사회 경제적성장과생산성을확보할수있다. 그러한중산층은복지국가시대에국가의권력을통한자원배분방식에기초하여형성된것인데국가권력은복지국가시대의엄청난정부실패의주된요인이었다. 정부 ( 국가 ) 자체는시장과논리적 경험적으로양립하기쉽지않은자원배분주체이다. 덴하르트의 신공공서비스론 에서는국가와관료의윤리를강화하고공익성을극대화하는신공공서비스접근을대안으로제시한바있다. 하지만이미국가의윤리와공익은역사속에묻힌구시대유물이되고있으며개인 52 사회서비스연구
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 53 화된이기적관료들에게과거와같은공익과도덕성을요구하기는쉽 지않다. 그것은역사를거꾸로되돌리려는오류에불과할수있다. 5) 편견에대한인정 : 역사인식시점이중요지금이러한딜레마속에서시장과정부 ( 국가 ) 의최적조합 ( 균형 ) 을모색해야한다. 자원배분의수단과주체로서국가와시장은논리적으로는양립할수없지만현실의정책에서는적정수준에서균형조합이가능하다. 국가와시장을어떠한역사적시점에서접근하는가에따라가치판단이달라진다. 우선, 아담스미스의국부론이실현되기이전시대에서국가는개인의자유를억압하는전제권력의상징이었다. 따라서이에대항하는시장은인간해방의수단이되었다. 주류경제사고인신고전경제학은 1800 년대아담스미스의철학에기초하고있어국가 = 폭력자, 시장 = 해방자의이원적시각이강하게전제되어있다. 반면, 1960 년대복지국가에서출발하면국가는시장의폐해를억제하고인간의권리를보호하는사회정의의실천수단이었다. 이들에게서시장과이윤은사회악의근원이되었다. 현대사회복지학이이당시에형성되었기때문에그학문체계에서는시장 = 악 ( 문제원인자 ), 국가 = 선 ( 문제해결자 ) 이라는이원적도식이강하게내재되어있다. 1980 년대이후가되면서구의논의에서는국가에대한비판을강하게제기하였다. 보수주의가보는국가는주인인국민을기만하는대리인으로도덕적해이에빠진비효율과낭비의원천이며인간자유를억압하는잠재적폭력행위자였다. 사회서비스정책의지향가치와활성화과제 53
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 54 2. 사회서비스분야에서국가와시장 1) 사회서비스에서국가의역할강화최근 30여년동안선진국복지국가의흐름은복지국가축소경향을보여준것으로평가하는학자들이있다. 그러나 OECD 국가의사회지출social expenditure 을분석한 Rothgang 외 (2006: 254) 에의하면 1980 년대이후복지국가는양적으로후퇴하지않았다. 다만국가간다양성의감소라는수렴 convergence 현상이있었다고말하고있다. 선진국의복지국가의변화는복지지출의절대적감소가아닌국가간수렴현상과내용의변화현상으로요약할수있다. 내용상의변화는국가간에편차를보이고있지만공통된흐름이있다 ( 윤영진외, 2009: 15). 그것은복지국가활동능력의두가지측면에서의변화이다. 하나는조직의축organizational axis을중심으로한수평적변화이다. 이것은공공 public 과민간 private 의축의변화로서국가역할의축소및민영화와관련된변화이다. 다른하나는공간의축territorial axis을중심으로한수직적변화이다. 이것은분권화및지방화로부터국제화영역의변화이다. 이러한변화는 1970 년대중반이후세계화, 경제위기, 국가채무누적, 인구구조변화, 일및가족구조의변화에서비롯된새로운사회적위험등의요인이영향을미친것으로보인다. 사회서비스분야에서의국가의역할도복지국가의새로운흐름과맥락을같이한다. 사회서비스분야의시장화, 민영화등의흐름이있지만국가의근본적역할은크게변하지않고시장및민간의기능이보완되었다고볼수있다. 국가의기획자와규제자, 그리고재정부담자로서의역할은크게변하지않고여전한기능을수행하고있다. 다만사회서비스의생산자및제공자의역할은비영리기관등의민간부문에대폭이양되는흐름을보여준다. 최근의복지혼합 welfare mix 추세는 54 사회서비스연구
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 55 이를잘반영하고있다. 이렇게사회서비스분야에서의국가의역할이 중요하게기능하고있는것은사회서비스의공공재적특성, 공익성, 사 회적목적수행등의특성을반영한흐름이라고볼수있다. 2) 사회서비스정책수단으로서시장사회서비스정책수단으로시장요소를강화하는대표적인국가는영국이다. 출발은대처정부의정부실패에대한인식이다. 중앙정부와지방정부간이념갈등도주요한변수가운데하나였지만대체적으로국가중심의사회서비스정책자체의근본적인문제점을제기한바있다. 1) 정부실패에대한대안은시장요소를도입하는것이다. 그런데, 사회서비스분야에서시장화라고할때오해의여지가있다. 사회서비스제공에대한국가의책임을외면하고이윤동기를강조하는영리화에대해우려할수있다. 그런데, 수단으로서시장과주체로서의시장을구분하면이러한오해는쉽게해결된다. 시장에는다양한형태가있으며획일적인개념으로규정할수없다. 시장의속성이이윤추구활동을포함하는경우가많지만본질적속성은 자발적교환 에있다. 자발성에근거한소비자의선택권이강화되고다수의공급자 ( 또는소비자 ) 가존재함으로써경쟁을통한효율성을확보할수있는점이시장의특성의핵심이다. 그러한속성을국가재정이뒷받침되는사회서비스공급정책에활용하면전달과정의비용- 효과성이높아질수있다는것이다. 최근사회서비스분야는선택과경쟁, 그리고인센티브에의한보상 1) 대처정부에서지방정부의사회서비스담당자들은이기적이고무능하다고공격받았다. 사회서비스담당자들이문제가있는사람들로하여금지배적인사회적가치를받아들이도록하기보다는오히려도전하도록만들고, 가족과자원부문이서비스를제공하도록지원하는것이아니라국가에의한서비스로대체했다는것이다. 대처정부에서추진한사회서비스개혁이이후노동당정부에서도대체로큰변화없이추진되었고대부분의논자들이대체로대처정부개혁의연속선상에놓여있다고평가했다 ( 황덕순, 2008: 71). 사회서비스정책의지향가치와활성화과제 55
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 56 체계를강화하는정책또는프로그램을개발 확대하는흐름을보여준다. 바우처제도의도입, 민간위탁, 성과계약등이그러한예이다. 그리고사회적기업등을중심으로하는사회서비스산업육성도시장화의흐름을보여주는예이다. 그러나사회서비스의시장화는사회적목적과공익지향성때문에영리추구의시장경제보다는사회적경제를지향한다. 사회적경제는비이윤추구적인경제이고공익을추구하는공적인경제가될수있다 ( 임혁백외, 2007: 18). 사회적가치또는목적과공공성을지향하면서경제적효율성을달성하기위한방법으로내부시장화 external market, 즉준시장화 quasi market 를도모하는시도가이루어지기도한다. 대표적인준시장화의예가 1990 년에도입된영국 NHS의내부시장화이다. 영국의료보호영역에서의준시장화는병원들로하여금더많은환자를확보하고정부재정보조금을더많이확보하기위하여더낮은비용의서비스를구매자에게제공함으로써경제적효율성이증대되었다는연구결과가있다 ( 윤영진외, 2009). 이러한시도들은주체로서시장을활성화하기보다는공공서비스의자원배분과정에시장이라는수단을활용한것이다. 우리나라에서도사회서비스전달수단으로서시장의비용- 효과성에대한실험이진행되고있다. 2007 년도에전격실시되었던사회서비스전자바우처는각종돌봄서비스에서소비자선택과제공기관간경쟁을유도하는시장화방식을실험하여상당한성과를거두었다. 500 여가지의프로그램이설계 운영되는지역사회서비스투자사업에서는영리기업들의참여도확대하여사회서비스제공기관의다양화를실현하였다. 지역대학까지포함하여지역사회전체적으로사회복지인프라가지속적으로확대되는효과를창출한것이다. 자활사업에서는성과주의가도입되어참여자개인별취업성과에따른재정보상방식도실험하고있다. 56 사회서비스연구
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 57 3) 사회서비스정책에서국가와시장의절충 : 중범위접근시장과국가의쟁점에접근하기위해서는우선논자들간에논의의역사적시점을일치시켜야한다. 시장과국가에대한상이한관점은모두정답인동시에모두오답일수있다. 따라서서로의단점만을보면서비판하기보다는각각의장점을극대화하고부정적영향을최소화할수있는적극적인식이필요하다. 따라서국가와시장에대한선택보다는그두가지를조합 운영하는 관리 management 가중요할수있다. 이를위해첫째, 이론의논리세계 ( 이상형 ideal type) 와현실에서채택하는수단의세계를분리해야한다. 따라서시대적혹은사회적상황에따라적합한정책수단이다를수있다는점을인정해야한다. 이론의체계를곧바로현실에접목하려는근본주의와비교하여이와같은관점을중범위접근이라고한다. 둘째, 중범위접근에서는정책대상에따라다른수단들의조합이필요하다. 사회서비스정책수단을국가와시장의조합으로볼때네가지차원에서절충과조합이시도되고있다 (Burchardt, 1997; 강혜규외 2007; 황덕순, 2008). 즉, 1 재원조달, 2 서비스의공급주체, 3 의사결정권과서비스배분방식, 4 규제등이다. 2) 동일한정책부문내에서도하위부문별로적용수단이다를수있다. 적정수준에서의균형을도출하고그것을정당화할수있는새로운패러다임이필요하다. 2) 재원조달은조세에의한국가부담, 중앙정부와지방정부의재원분담, 사회보험, 수혜자부담등으로구분될수있다. 서비스의공급주체는복지혼합형태를의미한다. 의사결정권과서비스배분방식은이용자의선택권강화, 바우처, 현금급여, 세액공제등에관한것이다. 규제는공급자에대한진입규제방식, 특정서비스의품질관리방식, 중앙정부와지방정부의규제에대한역할분담등에관한것이다. 사회서비스정책의지향가치와활성화과제 57
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 58 Ⅳ. 집권과분권 : 대안으로서사회서비스정책관리의광역화 1. 사회복지와지방자치 : 분권 = 반복지 (?) 보편적사회서비스가사회안전망프로그램을중심으로하는사회복지서비스와상대적으로구분이된다고는하지만사회서비스에대한전반적인관련정책의기조는전통적인사회복지정책의특성을가지고있다. 이에따라사회서비스와정부간관계에대한특성의상당정도는사회복지분야와성격이같다. 신공공관리주의에기초한정부혁신이지속적으로진전되면서사회복지서비스에서분권화혹은권한이양에대한주제와관련정책들이보편적으로추진되고있지만우리나라에서는아직복지분권화를적극적으로수용하지않는다. 이는지방자치제도가부활되었던 90년대초반부터의실제및담론전개상황과맞물려있다. 복지와분권에대한 90년대초기논의에서지방자치가주민들의복지증진에순기능으로작용할것이라는기대와다양한형태의복지서비스등장에대한기대가있었다 ( 김용일, 1991; 신섭중, 1990). 하지만비판적인주장도적지않았다. 백종만 (1994) 은지방자치가사회복지의발전과단선적으로연결될수없다고전망하였으며, 이인재 (1995) 는지방자치가사회복지를비롯한삶의질의문제를오히려후퇴시킬가능성이크다고강조하였다. 3) 윤찬영 (2003) 은 2000 년대초반까지상황을전제로지방자치이후사회복지의쟁점을정리하였는데결론적으로지 3) 다만중앙집권적복지체제가유지된다고해도 90 년대중반당시의사회복지제도가발전될가능성도크지않다고했다 ( 이인재, 1995). 58 사회서비스연구
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 59 방자치제도이후지방자치단체에의한지역사회복지의발전적변화는미미하다고결론지으면서지방정부는중앙정부의사무를집행하는전달자의역할에그쳤다고하였다. 복지부문에서재정관리혹은재원배분방식의개편에대해서는중앙정부의시도를비판적으로해석하였다. 사회복지서비스에서정부간성과계약방식이적용된미국 TANF의특성들이의미있게고려되기보다는미국의레이건행정부당시의신연방주의와일본의삼위일체분권개혁이우선제시되었다. 4) 지방자치제도가부활하던 90년대초반시기에복지분야에서는사회복지향상에대한기대가없었던것은아니었다. 하지만이는사회복지서비스수준향상보다는정책과정에지역복지단체들의참여활성화에대한기대였다. 당시지역복지운동은노동운동을대체할수있는새로운사회운동으로부각되었으며국가의복지정책에적극적으로참여할수있는지역사회운동에대한기대가있었다. 그와같은기대와노력속에서전국적인시민단체네트워크가형성되었고 90년대후반의국민기초생활보장체제를만들었다. 하지만지방자치단체와지역사회복지에대한관계는제한적이었다. 오히려 분권 = 반복지 라는전통적인인식이지속되고있다. 이와같은사회적인식속에서분권화를통한정부간사회서비스성과관리체계구축이의미있게자리잡기는쉽지않다. 4) 일본의삼위일체분권개혁은중앙정부의재정적자문제를해결하기위한것으로특히고령자정책에서의중앙정부재정부담을지방자치단체에이전하는형식으로추진되었다 ( 소순창외, 2001). 사회서비스정책의지향가치와활성화과제 59
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 60 2. 복지분권과정부간행정및재정관계 1) 사회복지와지방재정복지분권에대한비판적시각에도불구하고사회복지서비스에서지방정부의역할비중은지속적으로증대되고있다. 특히 2003 년의사회복지사업법개정은사회복지사업의실시주체및단위로서시 군 구의역할과중요성을보다분명히해주었고, 그결과종전중앙정부주도의사회복지수행체계가지방중심으로전환되는계기가조성되었다 ( 강혜규, 2005). 하지만보건복지부가제도는만들었어도지자체가적극적으로수용하지는않았다. 중앙정부의복지재정확대목적에기초한일방적지시에불과했다. 중앙정부의정책목적에따른지방재원의징발이라는비판도많았다. 2000 년대중반부터는사회복지지출에서지방비부담이급증하면서정부간재정갈등이표면화되었다. 사회복지재정의운용과정에서중앙과지방간에적절한재정분담과재정수단의선택이이루어지지못할경우국가재정자원의비효율적인활용결과가초래될수있음은충분히인지할수있다. 특히 자금지원없는의무적부담정책 unfunded mandate 문제와도밀접한연관성을지닌다 ( 임성일, 2007). 김흥식 (1994) 은 1991 년지방의회선거이후지방자치단체의복지재정에대한부정적영향을실증분석하였다. 다만, 연구방법에따라재정규모증감효과는상이하였다. 김태일 (1998) 은지방자치가기초자치단체의복지지출을증가시켰고유재원 (1999) 과강윤호 (2000) 는지방자치와복지지출은자치단체유형별로상이하다고했다. 한가지확실한것은많은논의들이지방자치로인한재정적이득에만관심이있고지방의복지역량과복지책임등과같은실질적인내용에대한관심은소홀하다는점이다. 60 사회서비스연구
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 61 2000 년대접어들면서사회복지예산은매년지속적으로증가하였다. 의무적지출경비는물가상승률등을감안하여중앙생활보장위원회에서매년점증시키기때문에자동적으로예산이증가한다. 또한추가적인사업들이많이만들어진다. 고령화진전과함께노인복지가급증하였고저출산문제와함께보육사업이많이강화되었다. 지방자치가부활하였던 90년대중반상황을제외하면지방재정에서사회개발비는경제개발비보다항상높은비중을차지했다. 최근몇년동안에는지방비부담을지시하는복지보조사업이급격히증대되어지방재정압박요인이되고있다. 이에따른지방재정의반응은상당히소극적이다. 지방이희망하지않는사업을중앙정부가일방적으로설계하여지방비부담을강요하고있으며지방재정여건을고려하지않고너무작게지원한다는것이다. 집행의재량과성과에대한비판이나주장은없다. 재원부족문제만거론되고있다. 즉, 총예산중사회복지관련국고보조사업예산이차지하는비율도 2002 년 7.7% 에서 2007 년 12.1% 에이르기까지매년증가하고있다. 이에따라자체사업예산비중이매년낮아져 2007 년도는 26.6% 에불과하였다 ( 이희봉, 2007). 즉, 복지예산의증가에따른문제는지역의사회복지사각지대발생으로연결되지않고지자체의자체사업비부족으로인식하는경향이강하다. 일부단체장은기초생활보장관련복지지출에대한비판이강했다. 지방정부입장에서는 3% 정도의비중을차지하는저소득취약계층에대한잔여적복지지출보다는주민전체가활용할수있는보편적인공공서비스투자가더중요하다는것이다. 이와같은지방재정의분위기를감안하면, 의무적지방비매칭부담이전제되어있는가운데지방자치단체가우수한성과를창출하여추가적으로복지재정을더지원받는다는것이선호되지않는다. 중앙정부의복지재정지원추가는지방 사회서비스정책의지향가치와활성화과제 61
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 62 재정의추가적인압박으로인식되기때문이다. 따라서성과평가는프로그램의발전으로환류되지못한다. 대신, 도덕적해이와납세자책임등의측면에서쟁점이제기될수있는표창과외국견학프로그램참여등과같은담당자의개인별인센티브지원에국한되는경향이있다. 2) 복지행정관리에서수직적정부간관계지방자치부활을앞둔 90년대중반까지국고보조사업이많았던복지프로그램에서일선행정기관인지방자치단체와중앙정부의행정및재정관계에대한고려는없었다. 복지정책자체의규모와내용이취약했으며도농통합형행정구역개편쟁점과자치제를둘러싼정치적논쟁들이많았기때문에정책관리에대한사회적관심은많지않았다. 다만, 사회복지전달체계개편에대한부분적인실험들이있었다. 초기의시범사업은다섯개지역에서 1995 년부터 1999 년까지시도되었던보건복지사무소설치 운영이었다 ( 이원희외, 2008: 354). 지방자치단체의외청으로존재하였던당시보건소조직에복지사업부서를신설하였다. 이후읍 면 동에서근무하던사회복지전문요원을배치하여공공부조업무를수행하는한편, 지역주민에대한공공복지서비스를제공할때가급적보건서비스와연계하도록하였다. 이후 2004 년부터 2006 년까지사회복지사무소시범사업이다시시작되었다. 2년간전국 9개지역에서기초자치단체직속기관으로설치하였다. 이사업의성과중일부가주민생활지원서비스행정개편모델로수용되었다. 즉, 민선단체장체제출범이후시도되었던두가지의시범사업의결과를반영하여 2006 년도에주민생활지원서비스체제가구축되었다. 기존의시 군 구단위의복지서비스전달체계가주민생활지원서비스제공방식으로개편된것이다 ( 이현주외, 2007: 56). 지자체에는주민생활지원국 ( 과 ) 이설치되어복지, 보건, 고용, 주거, 문화, 관 62 사회서비스연구
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 63 광, 평생교육, 생활체육등 8개분야 250 여개의서비스들이통합 연계될수있게조직을개편하였다. 하지만통합된조직에서운영할정책관리에대해서는별다른관심이없었다. 개별중앙부처의단위사업별관리체계에대한변화없이관련업무를지자체의동일한부서에통합 배치한다고기대한효과가창출될수있는것은아니다. 주민생활서비스가운데국고보조사업이많을경우지자체가일선에서단위사무에대한집행재량이없으며조직내부에서관련사회서비스프로그램예산이나계획을통합 운영할행정및재정권한을가지지못한다. 개별업무의물리적인단순집합만으로는성과관리가요구하는화학적융합이자동적으로보장되지않는다. 숙련된정책담당자들이개별서비스정보들을종합하여전달할수는있어도임시적이고우연적일수밖에없으며프로그램단위의통합관리와결과지향적성과창출로연결되지못한다. 수직적인행정체계개편을통해비용- 효과적인사회복지서비스관리체계가구축될것으로기대하였지만현실에서는대부분기대만큼작동하지않았다. 성과관리의큰틀에서접근은없었으며단순업무 ( 서비스 ) 전달체계구축에그쳤기때문이다. 1990 년대중반이후처음의두가지시도에서는 전략기획 가치가배제되었고세번째는 자율과책임 구조가형성되지못했다. 전통적으로정부간복지기능관계는 사회복지전달체계 에대한논의에포함되어있다. 하지만사회서비스의성과관리는정부간행정기능관계에국한되는전달체계의틀과는달리접근될필요가있다. 전달 이전의 내용과공급방식의설계 가중요하기때문이다. 전달체계는기본적으로중앙정부의재원및제도가사회서비스수급권자까지도달하는행정관리체계에초점이맞추어져있다. 이과정에서지방의다양성, 정부간협상, 재량과결과에대한책임등에대한정책가치들이포함되기가쉽지않다. 사회서비스정책의지향가치와활성화과제 63
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 64 3. 지방분권 : 복지축소와성과계약에대한미국사례 복지국가의재정위기와함께 80년대미국과영국에서는신보수주의정권이등장하였다. 정부간재정관계에서많은변화가있었는데, 미국에서는신연방주의 New Federalism 로요약되어사회복지정책에서주및지방정부의사회복지책임을강화시켰다. 영국은지역단위에서준정부기관Quango 을활성화시켜지방정부의통제와배제를확대하면서새로운정부간관계체계를구축하였다. 같은시기이들국가의정부간관계정책에영향을미친것은공공선택이론이었다. 여기서주목한것은사회복지분야에서독점적인정책을수행하는연방정부의비대화와재정적자였다. 브레넌과뷰캐넌 (Brenan & Buchanan, 1980) 을대표로하는공공선택학파에서정립한정부실패논리들은시장주의와신관리주의를결합한신공공관리주의정부혁신의기본전제가되었다. 공공선택이론이가지는이와같은이론적함의에대한분석이제시되면서사회복지서비스분야에서중앙과지방의재정관계를조정해야한다는신보수주의자들의주장과관련재정정책에대해사회복지학자들은상당히비판적으로인식하게되었다. 복지정책의황금시대였던 1970 년대까지미국의연방정부는사회서비스, 보건, 경제개발과같은영역에서새로운정책을개발하는데지방정부보다상대적으로더적극적이었다 (Anton, 1997: 704). 그러한상황에서지방정부로의재정기능이양과책임분담에대한주장들은복지재정의축소를의미하는것이었다. 실제로 1980 년대미국의레이건행정부는연방정부의재정적자문제를해소하기위해주와지방정부에대한각종보조금들을포괄보조금으로묶고전체총량을축소하였다. 특히당시휴먼서비스정책에서연방정부의재정역할을대폭축소했다. 아동복지, 정신보건, 지역사회개발에서개별보조사업들이포 64 사회서비스연구
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 65 괄보조로전환되면서 25% 의재원이축소되었다. 공공서비스의계약과민간화도가속화되었다 (Reish, 2009: 39). 1980 년대에는예산이실질적으로감축되는상황에서표적화된계약모델이발달하였다. 이후사회복지에서민간화경향 ( 특히아동복지와정신보건 ) 은공공복지행정가들로하여금 계약관리 방식을적극적으로활용하도록유도하였다. 이러한경향은 1990 년대에더강화되었다. 공공부문운영에서시장주의를본격적으로도입하는신공공관리주의NPM 에서는정부간재정관계에서도동일한논리를적용할수있다. NPM의기본논리는간단하다. 정책집행에서일선기관혹은담당자의집행재량을확대하고결과중심의구체적인성과책임을강화하는것이다. 정부간재정관계의관점에서, 중앙정부는개별보조금을묶어포괄적으로지원하고주및지방정부와결과중심의성과계약방식을설계 적용하여재정지원에따른정책의성과책임성을강화시키는구조를정립해야한다. 1980 년대정부생산성운동에서시작하여분권화와성과책임에대한관리주의정부혁신은일관성있게지속되고있다. 정부간재정관계재구축과정역시이와같은맥락에서진행되었다. 1990 년대중반이후새로운정부간재정관계를분석하면서미국학자들은 권한이양혁명 Devolution Revolution 이라고하였다 (Cho & Wright, 2004). 핵심은성과측정이었으며, 연방정부의책임성목표와지방정부의재량및집행유연성을연결하는매개로 성과와책임 이강조되었다. 성과주의운동과성과측정은전통적인명령과통제관점을대체하는새로운정책관리접근이되었다. 전통적인관리방식은규정에대한순응을강조하지만새로운성과측정혹은성과관리에서는결과 outcome 를특별히중요하게고려한다. 성과주의에대한관심은오스본과가블러 (Osborne & Gaebler, 1992) 의정부재창조운동에서구체적인정책으로확대되었다. 여기서는결과측 사회서비스정책의지향가치와활성화과제 65
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 66 정, 성과보고서작성, 그리고민간위탁혹은성과계약활용등이강조되었다. 정부간역할분담에서중앙정부는정책결정이전문화되어있고지방정부는정책집행을담당한다. 그런데, 정부실패의비효율성에대한비판이정부간관계에서도적용되었다. 쟁점의핵심중하나는중앙정부차원에서필요이상의인원이관리업무를담당한다는것이다. 문제의해결은지방이양이다. 이를통해중앙정부와지방정부간책임성이재구조화되었다 (Anton, 1997: 703). 구체적인혁신조치들은신공공관리주의에기초하였다. 여기서전제하는효율화, 시장화, 분권화의세가지가치는사회 ( 복지 ) 서비스에서도그대로적용되었다. 그런데 1990 년대이후미국과영국에서정부혁신에는책임성 accountability 의가치가추가되었다 (Langan, 2000: 160). 4. 사회서비스정책과정부간관계 : 대안으로서광역관리 사회복지정책의전통적인논의에서자주설정되는주제중하나는중앙과지방정부간에복지재정기능을어떻게분담할것인가이다. 재정외부성이강한공공부조와같은기초적인복지는중앙정부가책임지고지방의선택에따라다양하게공급될필요가있는사회서비스는지방정부가담당하는것이합리적일수있다. 하지만사회적통합과인적자산의역량강화를강조하는사회기반투자에서는전통적인이분법적인기능분담접근은바람직하지않다고인식한다. 특히저소득취약계층의개인역량강화를위해서는공공부조와사회서비스가분리될수가없기때문이다 (Esping-Andersen, 2002; 김연명, 2007). 대안적으로중앙과지방정부모두가사회투자기능을공유해야하며수직적인행정계통으로관리 감독하는것이아니라서로역할을보 66 사회서비스연구
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 67 완할수있도록수평적으로기능을분담 연계하는방안이있다. 보조금만지원하고상부에서통제하는중앙정부가아닌현장의정책이원활하게집행될수있게 도와주는 중앙정부의관리지원역할도필요하다. 5) 중앙의목적과지방의자율성을절충하는대안으로광특회계지역개발계정과분권교부세가있다. 하지만모두기대한성과를달성하지는못하고있다. 광특회계는중앙예산담당부처인기획재정부가운용하지만재원배분이상으로사업성과의구체적인내용까지책임지지못한다. 분권교부세는지방으로기능을이양한이후사업자체에대한중앙의관리권한이나책임부담이소멸되어사업의운영과성과보다는제도개편이후재원총량의유 불리여부만관심을가진다는비판이많다 ( 윤영진 이재원, 2006; 김재훈 이재원, 2008). 이와같은쟁점들을감안할때사회서비스정책에서는새로운형태의정부간행정및재정관계를모색할필요가있다. 지역사회의기반과주민들의욕구가다양하며국가최저수준에대한획일적보장보다는다양성에대한유연한접근이필요하다는현실상황이고려되어야한다. 복지보조금이급증하면서지자체에서는중앙정부가사회복지사업을새로설계하는것에대해적지않은비판을제기하고있던시점에, 정부간재원동원및성과책임분담그리고포괄보조금관리의효율성을동시에고려하는정부간관계가정립되어야한다. 이를위한대안으로서전통적인기초중심의전달체계와는다른형태로서광역자치단체를중심으로하는사회서비스정책관리체계를고려할수있다. 이는분권과집권의절충이될수있다. 중앙정부의각 5) 이러한문제인식속에서보편적사회서비스공급체계를모색할때재원운영방식으로서성과계약요소를적용하여중앙과지방이공동으로성과를책임질수있는포괄보조의의의가부각된다. 사회서비스정책의지향가치와활성화과제 67
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 68 부처별로다기화된형태로수직적으로전달되는각종사회서비스들이개별기초자치단체에수직적으로전달되면사각지대와중복지원그리고지자체사회복지담당공무원들의업무과중문제는계속악화될수있다. 이러한쟁점을고려하면, 중간단계인광역차원에서종합적으로묶어지역사회단위로조정할수있는사회서비스광역관리체계가대안이될수있다. Ⅴ. 복지와산업 : 사회서비스산업화 1. 사회적일자리에서사회서비스산업화로의변화 사회서비스자체가가지고있는일자리특성때문에관련정책에서는제조업의빈자리를대체할수있는새로운산업으로서사회서비스에대한관심이높아지고있다. 사회복지와일자리의결합은 90년대말 IMF 외환위기이후의구조조정과대량실업에서출발하였다. 이전까지는경제성장을통한완전고용정책이일자리와복지를동시에해결하였다. 하지만 IMF의처방은한국의사회와경제를글로벌경제체제로급속히편입시켰다. 서구사회가 2차세계대전이후수십년간단계적으로겪었던사회쟁점들이압축적으로강하게작용하였다. 비교적건전한재정구조를유지했던정부는막대한공적자금투입 (168 조원 ) 과사회안전망구축의두가지소비적재정지출국면에있었다. 전자는경제분야에대한지출이었으며 투자 와 생산 의논리로정당화되었다. 하지만후자는소비영역이었으며노동재생산부문에서의간접적인경제효과만창출되는분야였다. 당시의정책거버넌스에서후자의프로그램들이사회적으로적극수용되기는쉽지않았다. 그 68 사회서비스연구
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 69 러한분위기속에서유럽의사회적일자리담론들을도입하였던 생산적복지 정책이추진되었다. 사회안전망구축정책도 생산 의상징이나개념과결합해야사회적인정당성을확보할수있었던시절이었다. 당시실업극복국민운동본부의 공공근로민간위탁사업 에서시작하여 2000 년 10월기초생활보장제도속에포함된자활사업까지 2000 년대초기의사회적일자리들은근로능력이있는빈곤자들에대한소득분배정책의일환이었다 ( 이인재, 2006). 대상은주로저소득취약계층이었으며기본적으로잔여적복지정책의틀속에서운영되었다. 6) 이후지속된사회적일자리정책에서는적지않은변화들이발생하였다. 노동부가일자리사업에본격적으로참여하면서공공부조와는구분되는고용지원사업으로서사회적일자리정책이구상되었다. 2004 년부터는노인일자리사업도본격적으로추진되었다. 자활사업에서시도되었던다양한사회적일자리들가운데일반적인시장의일자리영역과경합하던부분들은쉽게정착되지못했다. 대신가사간병과같은사회서비스영역의일자리들은제한적인형태이지만상대적으로경쟁력을가지게되었다. 사회복지에서사회서비스로의정책상징이전환되기시작했던 2006 년도에는신사회위기와사회기반해체에대한위기그리고사회투자정책에대한논의가전개되었다. 저출산 고령화와근로빈곤문제가가장심각하였다. 여기서정책대안으로서가족과지역사회의비공식역할을대체하는사회서비스의확충이주목받았다. 동시에사회서비스는일자리로서도매력이있다고소개되었다. 당시사회적일자리사업은 2007 년부터 2010 년까지총 80만개일자리창출을목표로설정하여민간에서 10만개, 재정지원을통해 10만개등 20만개의신규일자리 6) 사회복지의시각에서는저소득층자활프로그램에서새로운생산적가치가강조되었지만주류사회과학계를설득할수있을정도로 생산적 이지는않았다. 사회서비스정책의지향가치와활성화과제 69
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 70 < 표 2-3> 사회서비스일자리사업의현황 (A) 보건복지부의사회서비스사업일자리현황통계 (2008) 소계 ( 명 ) 보육교사 아이돌보미 결혼이민자가정아동양육지원 요보호아동그룹홈사업 보편형아동투자바우처 청소년동반자프로그램 청소년방과후활동 189,175 175,700 2,049 2,320 496 7,000 470 1,140 소계 ( 명 ) 노인돌봄서비스 방문보건사업활성화 가사간병도우미 산모신생아도우미 정신보건센터운영 중증장애인활동보조 지역복지서비스혁신사업 47,796 10,679 2,300 10,653 2,419 670 12,500 8,575 자료 : 강혜규 (2009) (B) 8개부처사회서비스일자리사업통계 2003 2006 2009 사업분류명 사회적일자리 사회적일자리 사회서비스일자리 참여부처 ( 사업수 ) 노동부 8개부처 (21개) 8개부처 (46개) 예산 ( 억원 ) 73 3,039 15,757 인원 ( 명 ) 2,000 133,509 164,589 자료 : 김혜원 (2009) 창출을추진했다 ( 최영순외, 2008). 2009 년국무총리실정책분석평가실에서는개념과용어혼란을이유로사회적일자리는사회서비스일자리로용어를일원화였다. 한편, 사회안전망과사회기반확충을위한사회복지서비스정책들이일자리창출에대한관심비중이높아지면서정책의초점에서변화가발생하였다. 여기에는보편적사회서비스공급을위한수요자중심방식의도입도한몫을했다. 전자바우처수단을통한수요자중심의사회서비스공급은사회서비스시장구조를만들었다. 이용자는수급자가아니라수요자가되었고서비스제공기관은생산자 ( 공급자 ) 가되었다. 자연스럽게시장구조가형성되었으며서비스제공인력은사회서비스근로자가되었다 ( 이재원, 2008). 70 사회서비스연구
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 71 < 그림 2-2> 사회서비스일자리와산업에대한정책접근의변화 < 구사회적위기 > < 신사회적위기 > < 고용위기 > 복지로서일자리 ( 소득보조 ) 사회기반확충실업대책일자리 사장일자리전문기업육성 사회복지서비스 사회서비스 서비스상품 사회안전망 사회기반 시장과산업 사회복지학 학제적 경제학 잔여성, 공급자중심비영리제 3 섹터국가표준 / 집권 수요자 - 공급자균형보편성과적정이윤지방분권과다양성 소비자주권가격과품질선택과경쟁 시 군 구전달체계관할구역, 할당사례관리자원봉사 연계절충 < 준시장, 복지혼합 > 공급방식의다양화 분절 상층 연계절충 광역관리체계개방과자율시장경쟁관리근로자와고용조건 수단으로시장 산업 주체로서시장 산업 <1998~2006> <2006~2010> <2010~?> 모험적인실험이었던지역사회서비스투자사업 (2007) 에서는민간영 리기업도서비스공급자로참여하도록시장을개방하였다. 참여기업 들이많아지면서협회와산업의담론이주목을받게되었다. 이영역 사회서비스정책의지향가치와활성화과제 71
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 72 에서는사회안전망과사회복지서비스에대한담론비중은크지않다. 이용자들에게 1년만서비스를받을수있게하였기때문에서비스내용과구체적효과창출을중시하는사회복지프로그램으로는한계가있었다. 여기에서는시장과산업육성을통한일자리창출과제가주요정책담론이었다. 장기요양보험의전면시행과보육료지원대상의대폭확대등과같이사회서비스들이불과몇년만에대폭확대되면서복지분야에서시장과산업에대한담론이의미있게논의되고있다. 결국 2000 년초반의소득보전에서시작한지 10여년이경과한현재에는사회서비스와관련된정책논의들의중심은일자리와산업으로전환되었다. 사회적일자리사업을지속적으로확대하였던노동부는사회적기업활성화과제를추진하고있고보건복지부는사회서비스선도사업, 사회서비스청년사업단, 돌봄서비스산업등으로다양하게프로그램과정책논의들을확산하고있다. 이러한가운데사회복지와사회기반확충에대한정책논의의비중은상대적으로줄어드는경향이있다. 품질향상을통한소비자만족도제고와성과관리정책지향이있지만이는시장활성화의조건으로접근되는정도가더큰편이다. 신사회위기극복성과에대한정책가치는초기보다는약화된상태이다. 새로운프로그램의개발과효과검증에대한정책비중보다는청년실업대응이나일자리와산업에대한가치지향이더커지고있다. 2. 사회서비스산업화와새로운정책관리쟁점 1) 새로운주제새로운담론 사회서비스일자리와산업중심의정책지향경향이당분간지속된 다면사회서비스에대한담론의전제들역시적지않은변화가필요하 72 사회서비스연구
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 73 다. 사회서비스를통한사회기반확충의초기사회투자정책에서는산업과일자리에대한담론들은비중이크지않았다. 지역사회서비스투자사업의예산이사회적일자리창출과제에포함되었기때문에일자리에대한정책관리가없었던것은아니었지만기본적으로수요자중심의시장기구의도입과활용, 그리고전자급부시스템을통한전달체계의투명성과효율성제고가주요정책과제였다. 하지만시장과산업이새로운정책과제로추진되면사회복지와사회서비스자체에대한강조의비중은낮추고 산업 에대한정책접근과담론들을만들어야한다. 두가지는기본적으로상충되는특성이있기때문에통합적으로운용할수있는동일한접근틀을만들기가쉽지않다. 담론의구조적 질적전환이필요하다. 노대명 (2006) 은사회적일자리창출정책의목표를 노동양극화완화, 소득양극화완화, 사회연대성강화 등을통해실직빈곤층대상으로일자리창출과서비스공급을통한사회양극화해소로설정하고있다. 노동부의사회적기업육성법에서설정하고있는사회적기업의조건에서도이와유사한맥락들이확인된다. 노동자의의사결정참여, 이윤의사회적환원, 기업조직조건, 취약계층사회서비스공급등이제시되어있다. 최영순외 (2008) 에서도사회서비스분야의고용은단순한일자리창출측면에그치지않고국민의삶의질과복지수준제고에도의의가있다고했다. 그런데개별조건들이작동하는논리와토대가다르며서로양립하기힘든경우가있기때문에편의적으로담론의외형을확대하는데한계가있다. 이와유사한많은논의에서지나치게이상적인목표수단체계를설계하고있으며수단들간의상충성과목표의추상성문제를해결하는데상당한애로가예상된다. 정책의수단과목표는가급적간단하고단순해야한다. 보편적사회서비스를통한사회기반확충정책에서 시장과산업 은 사회서비스정책의지향가치와활성화과제 73
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 74 일종의공공서비스공급혁신을위한대안적인수단으로활용된것이다. 여기서초점은사회서비스자체에있으며정부가책임지는재정사업의성과는출산율, 건강관리, 아동인지능력향상, 가족돌봄대체등과같은사회기반확충에있다. 즉수요자측면에서의정책관리가핵심이며서비스제공기관과제공인력에대한것은이차적인성과이다. 7) 그런데, 사회서비스산업화가정책의주요주제로설정되면정책의초점과정책관리방식에서새로운요소가도입되는등많은변화가필요하다. 시장과산업화에서명목적인주체는물론이용자 ( 소비자 ) 이지만실제정책의내용은공급자와관련된것이많기때문이다. 서비스부문의일자리성장은경합하는힘들사이에끼어있다 (Esping-Andersen, 1999). 사회서비스기업과산업을활성화시키기위해서는그힘들의실체를인정하고전략적인접근방안들이모색되어야한다. 2) 사회서비스의부가가치와생산성독립적인산업으로서사회서비스가비중있게자리매김되기위해서는시장의주력부문으로성장할수있어야한다. 여기서핵심은사회경제적인부가가치창출잠재력과기업의생산성혁신가능성이다. 서비스제공기관들의시장경쟁력이확보되어야하며궁극적으로는스스로수익창출역량이형성되어국가재원에서의의존도비중이축소되는방향으로미래비전이설정되어야한다. 현재와같은수준에서부가가치낮은단순돌봄서비스중심의산업화는소비적재정투입과제살깎기식과잉경쟁으로지속가능성에서한계가있다. 자칫과도한시장화적용에서는보몰의비용질병딜레마로인한시 7) 보편적사회복지서비스의대표사례인건강보험정책과유사한구조이다. 일차적인목적은국민건강이며병원과의료진에대한정책은이차적이다. 국민건강을증진하는정책확대과정에서보건의료산업이자연스럽게성장한것이다. 보건의료산업활성화를위해건강보험정책을확대한것은아니다. 74 사회서비스연구
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 75 장청소의대상이될수있다. 이를회피하기위한대안으로가격지지와보조금수단이있지만전자는일자리공유 job sharing 에대한사회적합의가전제되어야가능하며후자는정치의영역에속한다. 전통적인사회복지의관점에서는국가의적극적재정정책을희망하지만재원배분에서경합하는힘들의역학관계를고려하면재원투입의수준은정치경제적상황에따라가변적이기때문에불안정한시장구조가지속된다. 이러한영역에서별도의독립적인사회서비스담론으로서시장과산업이활성화되기는쉽지않다. 3) 일자리와위계통로확보사회서비스일자리가제조업의빈자리를메우는실업대책이되기위해서는청년실업해소의가능성을실현시켜야한다. 여유시간의여가활용과부수적소득확보그리고은퇴자의중 저임금일자리기회등으로사회서비스일자리가고려되면산업화담론과는거리가있다. 여기서문제는일자리로서시장에진입하는젊은층이개인의미래비전을가질수있는가하는것이다. 이러한문제는사회서비스에국한되는것이아니다. 서비스산업자체가가지는구조적문제이다. 그런데사회서비스의생산성을고려하면초기단계에서임금이높아지는데는특히한계가있다. 국가의재정투입비중이높기때문에납세자책임을고려하면현실적으로실현되는생산성이상으로종사자의급여를높일수없다. 그런데취업대기자입장에서는진입초기의급여보다는생애일자리로서성장가능성이더중요할수있다. 제조업일자리는장기근속근무를통해상위위계까지이어지는수직상승의통로들이개방되어있어일자리로서직업비전이형성되어있다. 하지만서비스분야는그러한통로가단절되어있다. 서비스분야에공통적으로적용되고있는 사회서비스정책의지향가치와활성화과제 75
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 76 < 표 2-4> 산업사회와포스트산업사회에서의직업위계 산업사회에서의위계경영자와이사진관리자, 감독자숙련육체노동자미숙련육체노동자자료 : Esping-Andersen(1999) 서비스사회에서의위계전문가준전문가, 기술자숙련서비스노동자미숙련서비스노동자 일자리위계의진입장벽의문제이다. 정례적인교육훈련과복수자격증인증그리고공정한진입기회확보등과같이직업계층의위계에대한진입장벽을폐지하고일자리계층이동성을활성화시키는정책프로그램들이병행되어야한다. 그리고사회서비스일자리의위계별수직이동통로에대한비전을설계해야한다. 제조업과는달리한직장에서장기근속이수직이동의통로가되지않는다. 위계를결정하는 지식 과작은차이의지식이만들어내는진입장벽을살펴볼필요가있다. 청년일자리의비전영역으로서사회서비스산업이의미를가지기위해서는저임금의급여수준논의와동시에일자리위계진급의 기회의통로 에대한담론이병행되어야한다. Ⅵ. 맺음말 사회서비스는사회복지재정을확대하기위한또다른상징에불과 하다는냉소적인비판을극복하지않는한새로운사회정책의영역이자리매김할여지는크지않다. 최근몇년동안사회서비스가사회정책의중심주제로부각된것은사실이지만새로운정책체계와담론 76 사회서비스연구
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 77 의영역을마련하는데는여전히많은한계가있다. 긴축재정국면에서정책의내용과방향에서일관성을유지하기쉽지않은사회복지정책의특성이현재의사회서비스프로그램의재정과관리방식을결정하기도한다. 새로운사회적위기는여전히진행형이다. 하지만예측이가능한수준에서진행되고있다. 다행히아직한국사회는어느정도의시간적인여유를가지고있다. 새로운위기상황들과그것이진행되는요인은과거의경우와는구조적으로차별적이다. 그런만큼새로운위기에대한새로운담론의틀과정책거버넌스가필요하다. 보편적사회서비스정책이전통적인잔여적복지정책과차별화될수있는자리를확보하기위해서는새로운정책가치들이가지고있는독특한특성과기존질서와의상충성에대한절충과균형에대한고민이필요하다. 또한여기에더나아가사회서비스정책에서는사회기반투자에대한 책임 의담론도병행되어야한다. 사회서비스자체가가지고있는도덕적해이와소비적속성들을적정수준에서관리통제할수있는정도의책임구조가필요하다. 신사회위기가진전되면서사회적부양이필요한집단혹은계층과이를재정적으로책임지는집단의괴리가점차확대되면서책임의위기가심화될가능성도크다. 주류사회정책의기본조건가운데하나인 책임 이뒷받침되지않은사회프로그램의경우일관성있는재정투자전략을보장받기어렵다. 소비적지출에대한일방적요구와는구분되는사회적으로책임있는구체적인결과가정부재정지원과직접적으로연결될수있어야한다. 보육예산이급증해도출산율은계속낮아지고있으며사회안전망지출이확대되어도저소득취약계층의사회문제는더커지고있다. 정부의복지지출이지속적으로늘어도국민들은체감하지못한다. 이것은책임이아니다. 중앙정부의재정적자와지방재정의압박혹은위기 사회서비스정책의지향가치와활성화과제 77
한국사회서비스연구 _ 본문 _ 레이아웃 1 10. 11. 11 오후 2:25 페이지 78 국면들이잠재되어있는불안정한국면에서재정지원과책임구조가유기적으로연결되지않은가운데정치와운동을통한사회서비스재정확충전략들을경계해야한다. 다양하고복잡한가치들을혼합하여절충하는가운데사회서비스를중심으로신사회위기를극복할수있는사회기반확충방안들을만들어야한다. 78 사회서비스연구
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