2007 년제 1 차교육정책포럼 지방교육자치의실험 : 전망과과제 일시 : 2007 년 3 월 9 일 ( 금 ) 14:30 장소 : 한국교원단체총연합회대회의실 후원 : 한국교원단체총연합회 한국교육행정학회
교육정책포럼준비위원 회장 : 정영수 ( 충북대 ) 부회장 : 김명수 ( 교원대 ) [ 학술위원회 ] 위원장 : 임천순 ( 세종대 ) 부위원장 : 조동섭 ( 경인교대 ) 위원 : 강병운 ( 대교협 ) 김병찬 ( 경희대 ) 김인희 ( 교원대 ) 박선형 ( 조선대 ) 석성환 ( 영신여고 ) 송기창 ( 숙명여대 ) 양정호 ( 성균관대 ) 오헌석 ( 서울대 ) 전제상 ( 경주대 ) 정우탁 (UNESCO) 최준규 ( 가톨릭대 ) 하봉운 ( 경기대 ) 허종렬 ( 서울교대 ) 사무국장 : 김용 ( 청주교대 ) 간사 : 박영상 ( 청주교대 )
초대의말씀 무 릇, 법은새로운시대를열어가기위하여마련되고개정되는것입니다. 이러한이유로새로운법을마련하고정책을공포하는일은마땅히국민모 두에게새로운희망과기대를불어넣어주는것이어야할것입니다. 지난해연말개정된, 지방교육자치법이새해부터시행되고있습니다. 이법률이시행됨에따라막연한기대가없는것은아니지만, 지방교육자치가또하나의정책실험의무대에던져져있다는우려를간과할수없습니다. 실상, 아직도지방교육자치에대한역사적, 학문적, 실제적논쟁이그치지않고있습니다. 주요논쟁의하나는과연이법률이시행됨으로써교육계에희망을주고, 지방장관이소신껏교육발전을위해, 힘을집결시켜나갈수있는지하는것이며, 다른하나는지금까지교육계가겪어왔던, 교육자치의중요성에대한역사적인식과경험을외면할만큼, 현재시행되는법률이그토록정당하다는것인지하는것입니다. 금번, 한국교원단체총연합회의후원으로마련한교육정책포럼의장에서잠복, 또는간과되어있는지방교육자치법의의미와가치들을드러내고, 새시대를열어가기위한열린담론을전개하기를원합니다. 이제, 지방교육의발전을위해염원하는우리모두는, 교육의정치적수단화, 예속화를예방하고, 교육발전의잠재역량을극대화할수있는제도적방안을찾아나서야하겠습니다. 2007 년 3 월 한국교육행정학회회장정영수 ( 충북대 )
프로그램 [ 개회식 ]14:30~14:45 사회 : 김용 ( 본회사무국장, 청주교대 ) 개회사 : 정영수 ( 본회회장, 충북대 ) 환영사 : 윤종건 ( 한국교총회장, 한국외대 ) [ 주제발표및토론 ] 사회 : 임천순 ( 본회학술위원장, 세종대 ) 주제발표 14:45~15:15 지방교육자치의실험 : 전망과과제 / 송기창 ( 숙명여대 ) 토 론 15:15~16:10 주삼환 ( 충남대 ) 이기우 ( 인하대 ) 조흥순 ( 한국교총 ) 김진성 ( 서울시의회 ) 김장중 ( 인간교육실현학부모연대 ) [ 패널토론 : 질의및응답 ] 16:10~17:00 [ 패회 ] 17:00 폐회사 : 김명수 ( 본회부회장, 한국교원대 )
목 차 주제발표 송기창 3 토 론 주삼환 33 이기우 33 조흥순 45 김진성 51 김장중 57
주제발표 참여정부지방교육자치실험의 전망과과제 발표자 : 송기창 ( 숙명여자대학교교수 )
발표 참여정부지방교육자치실험의 전망과과제 송기창 ( 숙명여자대학교교수 ) Ⅰ. 서론 지방자치와교육자치의연계성강화 를선거공약으로내걸었던참여정부는정부혁신지방분권위원회를통해교육자치제를교육정책과제가아닌지방분권과제의일환으로다루어왔다. 2003년 7월정부혁신지방분권위원회를통해지방분권로드맵을발표하였고, 2004년 1월 5년한시법인 지방분권특별법 을공포하면서 특별지방행정기관의정비등 을규정한제10조제2항에서 국가는지방교육에대한지방자치단체의권한과책임을강화하고, 지방교육에대한주민참여를확대하는등교육자치제도를개선하여야한다. 고천명하였다. 교육인적자원부장관과교육학자및교육계인사를배제한채구성된정부혁신지방분권위원회는일반행정학자만으로구성된지방분권전문위원회를두고교육자치제개선과제를다뤄왔다. 지방분권전문위원회는정책토론회, 정책협의회, 공청회등을거쳐교육자치개선방안을마련한후, 2005년 4월 19일의원입법형식 ( 열린우리당백원우의원대표발의 ) 으로 지방교육자치에관한법률 ( 이하, 지방교육자치법 ) 개정을추진하였다. 개정법률안은교육위원회를시 도의회내상임위원회로전환하는안과교육감 교육의원을주민직선으로선출하는안을담고있었다. 그러나 지방교육자치법 개정법률안은교육계의반대에부딪쳐국회통과에실패하였다. - 3 -
한편, 정부혁신지방분권위원회는 2005년 5월 20일제주도를국제자유도시로육성하고이상적분권모델로발전시킨다는내용을담은 제주특별자치도기본구상안 을발표하면서교육자치제도, 지방경찰제도를최대한조례로위임하여다른자치단체와는차별적으로먼저제도를도입할수있도록자치조직권과인사권을강화하겠다고밝혔다. 이에따라정부는 2006년 2월 21일법률제7849호로 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 ( 이하, 제주특별자치도법 ) 을공포하고, 제79조에도의회에교육 학예에관한소관사항을심의 의결하기위하여상임위원회로서교육위원회를두도록규정하였다. 지방교육자치법 개정안의통과가늦어지자 2006년 9월부터제주특별자치도에서만도의회상임위원회로서의교육위원회가구성되고, 다른시 도에서는종전규정에의한제5기교육위원회가출범하였다. 시 도의회상임위원회형태의교육위원회제도에대하여교육계내부에서도찬반이갈리는상황이었기때문에, 당시교육계의정서는제주특별자치도교육위원회의운영상황추이를지켜봐가면서보다시간을가지고교육자치제도개선방안을모색하고자하였다. 정부는 2005년 11월 22일국회에제출한 제주특별자치도법 제안이유에서, 제주특별자치도를설치하여자치조직 인사권및자치재정권등자치권을강화하며, 교육자치제도의개선과자치경찰제의도입을통하여실질적인지방자치를보장함으로써선진적인지방분권모델을구축 하겠다는의지를표명하였기때문에제주특별자치도교육자치제도가실험적인성격을띠고있는것으로이해하였다. 1) 그러나그러한교육계의기대는오래가지못했다. 2006년 9월 19일국회교육위원회위원장과여야간사가정기국회중 지방교육자치법 을중점적으로다루기로합의하였고, 9월 20일에는시민단체들이 지방교육자치법개정네트워크 를결성하였으며, 10월 24일당정간에도정기국회에서개정 지방교육자치법 을처리하기로합의하였다 ( 정병익, 2007: 63-65). 교육위원회를시 도의회내상임위원회로전환하는 지방교육자치법 개정안은교육계다수의반대속에 2006년 12월 7일국회본회의에통과되어 2006년 12월 20일공포되었고, 개정법률에의해 2007년 2월 14일부 1) 이러한취지에대하여는국회행정자치위원회수석전문위원검토보고서 (2005.11, p.33) 에도다음과같이나타나있다. 사회 경제 문화적특수성을가지고독자성이비교적강한제주도가분권모델의선도지역으로적합하다고보아, 자치입법, 조직및인사, 재정등자치행정전분야에걸쳐획기적인자치권을보장함으로써선진적인지방분권모델을구축하려는논의가진행되어왔음. - 4 -
산광역시교육감이주민직선에의해선출되었다. 현행위임형의결기구형태의교육위원회제도는 지방교육자치법개정법률 부칙제2조경과조치규정에따라 2010년 8월 31일까지존속하게되었지만, 2010년 9월 1 일부터는제주특별자치도교육위원회의운영결과와관계없이모든시 도가교육위원회를시 도의회상임위원회형태로개편하게되었다. 또한, 학교운영위원으로구성된선거인단에의해선출된교육감은 2009년 6월 30일까지순차적으로사라지고, 2010 년 7월 1일부터는모든시 도가교육감을주민직선에의해선출하게되었다. 당초교육계가기대하였던시 도의회상임위원회형태의교육위원회에대한제주특별자치도의실험은법적으로무의미해졌지만, 교육위원회가시 도의회상임위원회로이행하는데 3년여의시간이남아있고, 2007년 12월대통령선거를앞두고있기때문에교육위원회의위상과교육의원및교육감선거제도에대한변화가능성은현실적으로얼마든지열려있다. 교육감과교육의원에대한주민직선은교육계가찬성입장을표명해왔으므로개정 지방교육자치법 에대한논란은교육위원회의성격으로모아진다. 그러나교육감과교육의원선거방식은교육위원회제도와밀접한관련을맺고있기때문에, 이연구에서는논란이되고있는시 도의회상임위원회형태의교육위원회제도뿐만아니라교육감및교육의원주민직선제도에대하여도그운영실태를분석한후, 법적 제도적과제를탐색하고자한다. Ⅱ. 교육상임위원회운영및교육의원 교육감주민직선실험 1. 제주특별자치도의교육상임위원회운영실험 제주특별자치도의회는 2006년 7월 1일개원했지만, 교육상임위원회는 4명의일반의원으로위원회가구성되고, 5명의교육의원은 9월 1일부터임기를시작하였다. 입장에따라교육상임위원회운영에대한평가는달라질수있기때문에다양한인사 ( 전문위원실직원, 교육청관계자, 교육위원회소속교육의원및일반의원 ) 를전화로면담하고, 웹사이트에올려진회의록을분석하였다. 이하의내용은면담내용과회의록분석결과를연구자가정리한것이다. - 5 -
우선, 교육위원회의위상과관련한의회내갈등이상존하고있다는점이다. 교육의원도도의회의장이될수있도록해야한다는주장과함께, 교육위원회의교육의원들은일반의원에비해대표성이크므로교육위원회를일반상임위원회로두기보다는의장직속의특별상임위원회로해야한다는주장이교육의원들로부터제기된바있다. 규정상으로는교육의원과일반의원이동등한지위로되어있으나, 현실적으로는지역대표성이일반의원보다큼에도불구하고, 교육의원은의장피선거권이없고, 지역행사에서의전순위가밀리는경우도빈발하고있었다. 지역구행사에의원을초청할경우지역구일반의원, 비례대표의원, 교육의원순으로우선순위가정해지는경우가많다는것이다. 이에교육의원들은교육의원예우에관한조항을새로이제정하여일반의원보다의전순위를우위에놓아야한다고주장한바있다. 상임위원회운영과관련된문제도제기되었다. 상임위원회별로 3인이내의정책자문위원을둘수있다는 제주특별자치도법 제45조의규정에따라현재상임위원회별로 2명의정책자문위원을두고있는바, 다른상임위원회는 6명의의원으로구성되어있으나, 교육위원회는 9명의의원으로구성되어있기때문에정책자문위원을추가배치해야한다는것이다. 교육의원들이도의회상임위원회로서의교육위원회의위상과위임형의결기구로서의교육위원회위상에대한혼동으로교육위원회에부교육감이업무보고하는대신교육감이업무보고할것을요구하는진풍경도연출되었다. 한편, 교육의원선거는지방선거와동시에실시되었지만 5기교육위원회의임기가 2006년 8월말에만료되는관계로일반의원의임기는 7월 1일부터시작된데반해교육의원의임기는 9월 1일에시작되었다. 교육의원이임기를시작한 9월에는이미원구성이완료된상태였으므로교육위원회몫의운영위원은교육의원출신이아닌일반의원출신의전임교육위원장이이미차지하고있었다. 이에교육의원들은현임교육위원장에게운영위원직을양도하거나, 운영위원회정수를 7명에서 8 명으로늘려서라도교육의원이운영위원회에참여하는길을열어달라고요구하고있으나받아들여지지않고있다. 교육의원들은일반의원들로부터따돌림을당하기도한다고한다. 정책을보는관점의폭이좁은경우도있고, 교육청이나교장출신의원의경우교육계에대하여자유롭지못한경우도드러나고있다. 교육의원들은정치적으로중립적일수있으나, 교육계에대하여는중립적이지못하다는비판도제기되고있다. 또한, 교육감 - 6 -
선거등을의식한나머지교육의원상호간에견제가심한것도문제점으로지적되고있다. 교육위원회를운영하는과정에서교육의원과일반의원사이에큰의견충돌사례는없었던것으로알려지고있다. 일반의원들이교육의원의나이와전문성을배려하여교육의원의의견을존중하기위해노력하고있기때문이라는분석이있다. 교육의원도교육외의도정에대한질의를할수있기때문에다른의원들도교육에대한질의를할수있도록되어있다. 이에따라교육의원이아닌의원들도교육의원과중복적으로교육청에자료를요청하는경우가발생하여교육청업무를가중시키는사례가발생하기도하였다. 교육의원들이교육외의일반도정에대한질의는수준이떨어진다는평가도있다. 제주특별자치도의원수가 19명에서 41명으로늘었는데의원수가지나치게많기때문에교육청에요구하는자료도많아져업무부담이늘었다는비판도제기되고있다. 일반의원들은교육위원회에배정되는것을원치않는경향이있다. 이런경향때문에제주도의경우 2명의부의장이모두교육위원회에배정되어있다. 지역구차원에서다룰교육문제가많지않아생색이나지않고, 교육의원들이고령인데다가교육자출신이기때문에대하기가어렵다고본다는것이다. 도의원중에는교육의원의제자도여러명있다고했다. 교육위원회에배정된일반의원들은교육에대한이해가부족하기때문에질의에매우조심하는경향이회의록에나타나고있으며, 기본적인개념에대한이해부족으로평생교육의대상에학생들이포함되는지에대한질문이나사이버가정학습콘텐츠개발이무엇이냐는질문과같이매우사소한질문도제기되고있다. 예결위원회에서는학교회계의회계연도가 3월 1일부터다음해 2월말까지라는교육청간부의답변에대하여진위여부를따지는소동이벌어지기도했다. 교육의원의질문은교육과정이나교사, 학생등에관한정책에집중되는경향이있지만, 일반의원의경우, 원론적인문제위주의질의를주로하는경향이있다. 학력문제, 교원노조문제, 교원의책무성문제등과같은원론적인질문에대해질문의깊이가없다는평가가있는가하면, 2) 교육의원들이하지않는원론적인질문도필요하다는평가도있다. 2) 예컨대, 관내고등학교의명문대진학률을높이라는요구로교육청관계자를당황스럽게한적이있으며, 여러명의교사가담당하는교과목의경우담당교사가공동으로시험문제를출제를하는것이좋겠다는매우신선한 (?) 제안을했다가이미그렇게하고있다는답변에머쓱해진적도있었다. - 7 -
전문위원실인사의증언에의하면, 조례안이나예 결산안심의에서는일반의원과교육의원간전문성의차이를찾아보기어려우나, 정책질의나행정감사의경우에는일반의원에비해교육의원의전문성이월등하다고했다. 예산부서직원들은 15명의예결위원회에 3명의교육위원 ( 교육의원 2명포함 ) 이참여함에따라종전에비해수월하게예결위심사를받을수있었다고한다. 그러나교육청직원들이보기에는일반의원들의경우교육위원회참여가소극적인경향이있다고증언하고있다. 교육의원을주민직선에의해선출하였기때문에종전보다교육위원회에힘이실리고있다는평가도있다. 그러나교육의원은교육자적양심에따라정책을다루는데반해일반의원의경우소속정당과지역구를가지고있어서교육적인것보다는지역구의요구를관철하는데관심이많다고한다. 교육의원의지역구가일반의원의지역구보다 5~9배넓음에도불구하고의정활동비는동일하여지역구관리에어려움을겪고있다는주장도있다. 지역구가넓기때문에일반의원과달리자투리시간을이용하여지역구행사에참여하기어렵고, 지역구사정을파악하기도어렵다는것이다. 지역주민들도일반의원은알고있으나교육의원에무관심한경우가많아, 교육의원보다는행정시장이나도의원을통해교육청에교육관련민원을해결하려는경우가많다는것이다. 교육의원의지역구가일반의원 5~9명의지역구와중복되기때문에교육의원과일반의원간에동일한지역구의교육문제에관해경쟁적관계가형성되기도한다. 지역구일반의원이교육의원에게민원을부탁하는경우도간혹있으나, 교육의원입장에서는다른지역구의원을의식하여드러내놓고해결하기도어렵다고한다. 교육의원과일반의원의선거구차이는교육의원의위상에대한갈등과함께선거구의형평성에대한논쟁도상존하고있다. 교육의원의경우소속정당이없고, 계속교육위원회만소속되기때문에일반의원과어울릴기회가부족하여의원간의인간관계에어려움이있을수있다는지적도있었다. 교육위원회소속일반의원의증언에따르면, 교육의원들이학사에대한전문성은확실히높은것이사실이지만, 예산이나일반행정업무에대한전문성은일반의원에비해떨어지는측면이있다고했다. 그러나교육의원들이모두초선이기때문에생길수있는현상일수있다는의견을덧붙였다. 제주특별자치도의회연간회기가 130일인데, 교육위원회의경우소관업무가적어서 60여일분량밖에안된다는지적도있다. 2007년예산규모를보면, 제주도교육 - 8 -
청예산이 4,980억원으로제주도청예산 2조 3,130억원의 21.5% 지만, 제주도교육청의업무는일상적인단순업무가많아교육위원회심의안건이다른위원회심의안건보다적어위원회간업무가불균형하다는것이다. 교육위원회의교육전문성을보완하기위하여교육의원대일반의원의구성비율이현행 5:4에서 6:3으로바뀌어야한다는주장하는인사가있는가하면, 교육의원만으로교육위원회를구성해야한다는주장도있다. 일반의원으로교육위원회에배정된한의원은교육의원을비례대표로선출해야한다는주장도하고있다. 한교육의원의증언에따르면종전의교육위원회보다교육전문성은떨어지지만본회의에참석하여교육문제에대한협조를구할수있고, 일반의원과의인간관계를통해교육문제를설명할수있는장점이있다고했다. 종전의교육위원회에비해교육위원을지원하는행정조직이줄어들어교육위원의활동이많이위축되고있다는평가도나오고있다. 2개과를가지고있던의사국조직이하나의전문위원실 ( 전문위원 1, 자문위원 2, 행정직 3) 로축소됨에따라예산지원과행정지원에어려움을겪고있다는것이다. 2. 교육의원과교육감주민직선실험 제주특별자치도교육의원선거가 2006년 5월 31일지방선거와동시에치러졌다. 많은기대속에교육의원주민직선이이뤄졌지만많은문제점도노정하였다. 제주교육의원주민직선과정에서드러난가장큰문제점은선거구가넓어후보자를알리기에어려움이있고, 선거구가좁은일반의원과선거비용은동일하기때문에선거운동에제약이많았다는것이다. 또한, 지역주민들이교육의원에대한이해가부족하여후보에관심도가낮았다는문제도지적되었고, 교육문제야말로지역주민의최대관심사라는교육자치통합론자들의주장 3) 과달리교육문제가지역현안문제에가려져주민들의관심을끌지못했다는문제도지적되었다. 3) 오늘날교육문제는지방자치단체의가장중요한문제이고주민들의가장큰관심사의하나임에도불구하고어느누구도정치적으로책임지는자가없이교육관료들의관리에맡겨져있다. 지방주민들의최대의관심사가교육서비스에있다면지방정치인은당연히지방교육의발전에정치적인생명을걸것이고그성과가지방정치인을평가하는중요한기준이될것이다. ( 이기우, 2001) - 9 -
< 제주도 교육의원도뽑는데 > 지방선거에서제주도에한해처음교육의원의투표가실시되지만유권자들의무관심으로후보자들이속앓이를하고있다. 제주특별자치도특별법 에따라지방선거에서제주지역은학교운영위원들이뽑았던교육의원을 19세이상유권자들이직접선출한다. ( 중략 ) 교육의원선거는제주시 2명, 북제주군, 서귀포시, 남제주군등에서각각 1명씩선출한다. 하지만상당수유권자들이교육의원선거실시자체를모르고있는실정이다. 이는교육의원후보의경우정당공천이배제돼 `나홀로선거전 에뛰어들어야하는데다도교육청과선관위의홍보부족도한몫하고있다 ( 서울신문, 2006.5.1) < 교육의원이뭐예요? 유권자절반이 부동층 > 교육의원후보에대한무관심은여전했다. 아직도유권자의절반은해당지역구에출마하는교육의원후보들을모르는것으로나타났다. 제민일보가중앙여론조사기관인케이엠조사연구소에의뢰, 지난 22 23일이틀간교육의원 5개선거구의여론조사를실시한결과후보자를모른다는응답과지지후보가없다는부동층이절반에달했다. ( 중략 ) 교육의원에대한홍보가미흡한데다, 유권자들도도의원후보에비해상대적으로교육의원에관심을보이지않으면서교육의원주민선출의취지가퇴색할우려를낳고있다 ( 국민일보, 2006.5.25). < 선거코앞 교육의원후보는누구야? > 지방선거가엿새앞으로다가온가운데도지사와도의원선거에만초점이맞춰지면서교육의원후보에대한무관심이심각하다. ( 중략 ) 교육의원선거는도의원선거구에비해 5~7배나넓은지역에서선거운동을벌여야하는데반해교육현안이제주특별자치도나국제자유도시추진, 감귤및관광등지역의다른현안에가려지면서유권자들의관심을얻지못하는실정이다. ( 중략 ) 심지어일부후보들은 교육의원은정당공천을배제했는데도, 기호를보고특정정당소속으로오해하는경우가많다 며 유권자들이투표하는당일에야교육의원선거를알게되고, 지지하는정당과같은기호에투표하게되면큰실수를저지르게된다 고호소했다 ( 한겨레, 2006.5.26). 교육의원후보를특정정당소속으로오해한결과인지분명하지는않지만, 공교롭게도 5명의교육의원당선자중 4명이기호 1번후보였다. 제주교육의원선거는지방의원선거와동시에치러졌기때문에투표율이떨어지는문제를고민할필요는 - 10 -
없었다. 그러나다른시 도의교육위원선거와비교할때투표율이낮았던것은사실이다. 제5기교육위원선거의전국평균투표율이 86.9% 임에비해제주교육의원투표율은 67.3% 에불과하였다. 경쟁률면에서는제5기교육위원선거에서는 3.0:1( 가장높은곳충북 4.1:1) 이었으나, 제주도교육의원의경우 5명선출에 14명이입후보하여 2.8:1의경쟁률을보여교육위원선거의경쟁률보다는약간낮은수준이었다 ( 고전, 2006: 148). 2007년 2월 14일에주민직선으로치러진부산시교육감선거도제주교육의원선거와비슷한문제점을드러냈다. 정당조직의기반이없는상황에서단기간에선거운동을하는데어려움이있었고, 교육감직위에대한일반인의이해가부족하여주민의관심을이끌어내는데어려움을겪었다. 또한과도기적으로교육감선거가단독으로치러진탓에투표율이매우저조하였다. 투표율은 15.3% 였으며, 당선자의득표율은 33.8%( 전체유권자의 5.16%) 였다. < 교육감직선제 빨간불 > 거리의플래카드를보니교육감선거를하는가본데설대목으로바쁜시기여서관심밖입니다. 오는 14일첫주민직선제로치뤄지는부산교육감선거가무관심, 무휴 ( 설대목투표 ), 무쟁점, 무경쟁 ( 후보자간 ) 등의 4무 ( 無 ) 선거로전락해사상최저투표율이우려되고있다. 부산에서극히낮은투표율로당선될경우향후다른지역으로이어질교육감직선에도악영향을미칠가능성이높아부산시선관위가온갖방법을동원해홍보에주력하고있지만분위기는별로뜨지않고있다 ( 문화일보, 2007.2.12). < 부산교육감선거투표율왜낮았나 뚜렷한쟁점없이주민무관심 > 첫주민직선으로뽑는부산시교육감선거가 15% 대의낮은투표율을기록하자교육당국은당혹감을감추지못했다. ( 중략 ) 5명의후보가열띤선거전을펼쳤지만뚜렷한쟁점이없었던것이주민들의무관심을초래했다는지적이나오고있다. 또후보자가정당공천을받을수없었기때문에정당의조직력을동원할수없었던것도낮은투표율의이유로제기됐다 ( 국민일보, 2007.2.15). < 교육감직선 투표율 15% 가남긴숙제 > 14일치러진부산시교육감선거는사상첫주민직접선거였다는의미보다초라한투표율 (15.3%) 이더욱부각됐다. 부산시민 10명중 8.5명이선거와교육에관심이없었다는것을보여줬기때문이다. - 11 -
( 중략 ) 공식선거운동은고작 14일이었다. 정책과후보를평가하기에는시간이너무짧았다. 지금까지접한정치권선거와달리출마후보의면면은유권자에게낯선얼굴이었고직선제변경사실조차모르는시민이부지기수였다. 선거운동기간에후보들이개개인의공약보다교육감직선제홍보에열을올린이유가여기에있다. 유권자의인식또한문제였다. 시민들은 왜우리가교육감을뽑느냐 며선거의당위성을느끼지못했다. 교육에관심이많은학부모들의참여도저조했다. 이번선거의유효투표수는 43만4600여표. 100만명으로추정되는부산지역학부모의절반이상이투표하지않았다는계산이다. 학부모들의무관심이선거운동의가장어려운점이었다 는선거캠프관계자의말은이번선거의문제점을단적으로보여준다 ( 동아일보, 2007.2.16). 주민들의선거에대한무관심때문에투표율이낮고, 선거운동에어려움이있었다는문제외에도교육의정치적중립성을해칠수있는문제도노출되었다. 일부후보자들이특정정당의내천설 ( 內薦說 ) 을흘리는가하면일부시민단체가특정후보를공개적으로지지해물의를빚었다는것이다. < 부산교총, 정당 시민단체선거개입중단촉구 > 부산교총 ( 회장조금세 ) 은 15일성명을내고, 부산시교육감선거가공정하게치러질수있도록정당및시민단체는선거개입을중단하라고촉구했다. 부산교총은 다음달 14일주민직선으로실시되는부산시교육감선거와관련, 일부후보자들이특정정당의내천 ( 內遷 ) 설을흘리는가하면일부시민단체가특정후보를공개적으로지지하는것은교육의정치적중립성을훼손하는행위로즉각중단돼야한다 고주장했다 ( 한국교육신문, 2006.1.22). < 주민직선교육감 취지살려야 ( 사설 )> ( 전략 ) 주민직선제라는이유로선거과정에서후보자별로사용할수있는선거비용규모가천문학적으로늘다보니후보자의인물보다는경제력에따라빈익빈부익부가드러날수밖에없는결과를초래한다는문제점을드러냈다. 뿐만아니라선거인력운영에있어서도일부에서정치권줄대기를시도하는가하면, 시민 사회단체와정당들은이번선거를통해일정지분을차지하기위하여조직적으로개입하는등의모습도보이는등많은문제점이드러났다 ( 한국교육신문, 2007.2.19). - 12 -
Ⅲ. 지방교육자치실험결과에대한논의 1. 지방교육자치실험을보는관점 지방교육자치실험은그것을바라보는관점에따라각각다르게평가될수있다. 지방교육자치의성격을어떻게규정하느냐에따라지방교육자치실험을바라보는관점이달라질수있을것이다. 지방교육자치의성격은논자에따라여러가지로구분할수있겠지만, 크게보면지방교육자치를 교육의지방자치 로보는통합론적관점과 지방의교육자치 로보는분리론적관점으로구분할수있다. 통합론적관점을가진사람들은지방교육자치의근거를 지방자치법 제112조라고주장한다. 지방자치단체의교육 과학및체육에관한사무를분장하게하기위하여별도의기관을둔다. 고규정하면서별도의 기관의조직과운영에관하여필요한사항은따로법률로정한다. 고규정했기때문에 지방교육자치법 은교육 과학및체육에관한사무를분장하는집행기관의조직과운영에관하여필요한사항을정하는법률이라는논리다. 4) 그러나분리론적관점은지방교육자치의근거를교육의자주성 전문성 정치적중립성을규정한헌법제31조제4항이라고주장한다. 교육의자주성 전문성 정치적중립성및대학의자율성은법률이정하는바에의하여보장된다고했기때문에 지방교육자치법 은교육의자주성 전문성 정치적중립성을보장하기위한법률이라는논리다. 교육 과학 체육에관한집행기관으로서별도의기관을규정한 지방자치법 제 112조는 1988년 4월 6일개정당시에새로이추가된조항이다. 그런데같은날동시에개정된구교육법은제15조 5) 에서의결기관으로서교육위원회의설치를규정하고있다는문제점이있다. 지방자치법 제112조는 1986년 10월 10일정부가 지 4) 통합론자들이주축이되어제정한 지방분권특별법 제 10 조제 2 항은 국가는지방교육에대한지방자치단체의권한과책임을강화하고, 지방교육에대한주민참여를확대하는등교육자치제도를개선하여야한다. 라고규정함으로써, 지방자치단체가아닌별도의지방교육을관장하는실체 ( 교육지방자치단체 ) 가있음을인정하는오류 (?) 를범하였다. 5) 구 교육법 ( 일부개정 1988.4.6, 법률제 4009 호 ) 제 15 조 : 교육의자주성 전문성과지방교육의특수성을살리고지방자치단체의교육 과학 기술 체육기타학예 ( 이하 " 교육 학예 " 라한다 ) 에관한중요사항을의결하기위하여특별시 직할시 도 ( 이하 " 시 도 " 라한다 ) 와시 군및자치구 ( 지방자치단체인구를말한다. 이하같다 ) 에교육위원회를둔다. - 13 -
방자치법 개정안을제안할때포함시켰던조항이다. 1986년제안당시에는교육법제15조에서의결기관이아니라집행기관으로서시 도교육위원회를규정하고있었기때문에 지방자치법 제112조와모순되지않았다. 6) 그러나 1988년에개정된구교육법제15조는의결기관으로서의교육위원회를, 제38조 7) 는집행기관으로서의교육장을규정하였기때문에 지방자치법 제112조는당연히삭제되었어야했다. 1988년교육법개정법률안을심의하는과정에서당시문교공보위원회전문위원은 지방자치법 개정법률안제112조가집행기관만규정하고별도의의결기관에대한규정을하고있지않아수정이필요하다는심사의견을제시하였으나 ( 국회사무처, 1988), 반영되지않았다. 8) 지방자치법 제112조가삭제되지않는상황이라면교육위원회와지방의회의관계를규정하는조항이 지방자치법 에추가되었어야했다. 법개정과정의흠결로존치되고있는조항을근거로통합론을주장하는것은전혀설득력이없어보인다. 교육위원회를교육상임위원회로전환한지방교육자치실험은 지방자치법 제 112조로부터출발했다해도과언이아니다. 112조는교육에관한의결기관의존재를무시하면서집행기관의존재만을인정하고있다. 따라서 112조를고수하기위해서는의결기관으로서의교육위원회는없어져야할존재라는것이다. 교육상임위원회실험은교육위원회운영에관한실험이아니라지방교육자치의결기관의폐지를목적으로하고있다. 교육의원및교육감주민직선제도는통합론자들에게내키지않는제도였다. 의결기관통합에대한유화책으로도입된교육의원및교육감주민직선제는분리론적관점에서시행되고있는실험이다. 통합론적관점에서보면, 종전교육자치에대하여주민대표성부족을문제삼은결과로얻은, 원치않았던부산물이다. 의결기관 6) 이기우교수는구 지방교육자치법 에심의 의결기관이라고규정한교육위원회에대하여도집행기관이라고주장했다. 지방자치법 제 112 조와본조항을연관지어서생각해보면교육및학예에관한의결기관은지방의회이며교육위원회는지방교육사무에관한집행기관에속한다. 교육위원회는집행기관에게위임된의사결정권한중에서제 8 조제 1 항에규정된사항을결정하는집행기관의일부라고할수있다. ( 이기우, 2001: 69) 7) 구 교육법 ( 일부개정 1988.4.6, 법률제 4009 호 ) 제 38 조 : 1 시 도와시 군및자치구에교육 학예에관한사무의집행기관으로서교육장을둔다. 2 교육장은교육 학예에관하여당해지방자치단체를대표하고, 그사무를통할한다. 다만, 법령에다른규정이있는경우에는그러하지아니하다. 8) 1988 년 지방자치법 개정당시제 112 조의정부안은 1 지방자치단체의교육ㆍ과학및체육에관한사항을분장하게하기위하여집행기관을둔다. 2 제 1 항의규정에의한집행기관의조직과운영에관하여필요한사항은따로법률로정한다. 로되어있었다. 내무위원회법안심사소위원회가대안을마련하는과정에서 집행기관 이 기관 으로수정되었다. - 14 -
통합을달성한통합론자들의다음표적은교육의원및교육감주민직선제폐지에모아질것이다. 분리론적관점에서보면교육감은교육 학예에관한집행기관이다. 그러나통합론적관점에서보면교육행정기관의장이다. 집행기관내에다양한일반행정기관과교육행정기관이있고, 일반행정기관에장이있듯이교육행정기관에도장인교육감이있다는논리다. 9) 이러한주장이가능한것은현행법령에표현상의일관성이없기때문이다. 지방교육자치법 제18조제1항은 시 도의교육 학예에관한사무의집행기관으로시 도에교육감을둔다. 고규정하였음에도불구하고, 지방교육재정교부금법 제5조제2항, 제5조의2 제2항 제4항, 제11조제4항 제5항, 제13조는시 도교육감을 시 도의교육행정기관의장 으로지칭하고있다. 10) 또한, 시 도교육감소속기관직제와정원기준등을규정한대통령령명칭이 지방교육행정기관직제, 지방교육행정기관의기구와정원기준등에관한규정 으로잘못표현되고있으며, 교육인적자원부령중에서도 지방교육행정기관재정투 융자사업심사규칙, 지방교육행정기관예산성과금운영규칙 등은잘못된명칭이다. 11) 초 중등교육법 제9조제2항에서도 시 도교육감 을 지방교육행정기관 으로잘못지칭하고있다. 그러나 제주특별자치도법 제95조준용규정에서는지방자치법상시 도지사, 지방자치단체의장은도교육감으로본다고규정하고, 지방재정법 제10조에서도교육 과학및체육에관한사항또는교육비특별회계에관하여는 지방자치단체의장 또는 시 도지사 는 교육감 으로본다고규정함으로써교육감이지방자치단체의장과동격임을나타내고있다. 지방교육자치의기반을공고히하기위해서는법령에서사용하는용어를우선 9) 지방자치법 제 6 장 ( 집행기관 ) 은제 1 절지방자치단체의장, 제 2 절보조기관, 제 3 절소속행정기관, 제 4 절하부행정기관, 제 5 절교육 과학및체육에관한기관으로구성되어있으나, 지방교육자치법 제 3 장의제목은집행기관이아니라교육감이며, 제 1 절지위와권한등, 제 2 절보조기관및소속교육기관, 제 3 절하급교육행정기관으로되어있어미묘한차이가보인다. 지방자치법상보조기관은집행기관이지만, 지방교육자치법상보조기관은교육감의보조기관이다. 10) 지방교육재정교부금법 에서는 1971 년제정당시부터교육행정기관의장이란표현을쓰고있는데이는지방교육자치의관점에서보면매우잘못된표현이다. 종전의 의무교육재정교부금법 과 지방교육교부세법 은 교육위원회 ( 당시에는합의제집행기관 ) 로적절히표기하고있었다. 11) 이외에도여러법령에서시 도교육감을지방교육행정기관의장으로잘못표기하고있다. 국가공무원법 제 2 조의 2, 직업교육훈련촉진법 제 19 조, 교원자격검정령 제 9 조, 교육인적자원부와그소속기관직제 제 7 조, 국가공무원총정원령 제 2 조, 사무관리규정 제 43 조, 직무분석규정 제 2 조, 학점인정등에관한법률시행령 제 2 조, 고위공무원단인사규정 제 9 조등 - 15 -
정비할필요가있다. 지방교육행정기관 은 교육지방자치단체 로, 지방교육행정기관의장 은 시 도교육감 또는 교육지방자치단체의장 으로통일시켜야할것이다. 12) 용어가통일되면교육의원및교육감주민직선에대한시비도사라질수있을것이다. 2. 지역주민의최대관심사는교육? 통합론자들은교육이야말로지역주민의최대관심사이기때문에지방자치단체장과지방의회의원선거에서정치적생명을걸고후보자들이교육에관한공약을할수있어야한다고주장했다. 그러나제주교육의원선거과정과부산교육감선거과정을보면지역주민들은교육에대하여관심이별로없었다. 제주교육의원선거의경우지역현안에밀려교육문제는전혀주목을끌지못했다. 부산교육감선거의경우투표율은 15.3% 에불과하였다. 한신문이분석한바에의하면, 지역주민은고사하고교육문제에대하여직접적인관심이있을것으로추정되는학부모의절반도투표하지않았다는것이다. 부산지역투표자수는 44만여명에불과하기때문에학부모의수를 100만명으로추정할때불과 44% 만이투표했다는결론이다. 학부모외의주민들도일부는투표했을것이므로학부모의투표율은높게잡아도 30% 대일것이다. 지방선거와동시에교육의원및교육감선거가이뤄질경우투표율은올라가겠지만, 지역주민의관심이시 도지사나시 도의원에집중되기때문에오히려교육에대한무관심이적나라하게드러날가능성이높다. 제주교육상임위원회운영과정에서도교육에대한무관심은그대로드러나고있다. 교육의원에대하여지역주민들이무관심할뿐만아니라교육위원회는가장기피하는상임위원회라는것이다. 도의원들이교육상임위원회를기피하는이유는두가지인듯하다. 하나는교육문제가지역주민의관심사항이아니기때문에지역구관리에도움이안된다는것이며, 다른하나는교육문제에대하여전문성이없기때문에자신감이없다는것이다. 적어도현재까지의지방교육자치실험결과는교육이지방정치인의최대관심 12) 교육지방자치단체를지방교육자치단체로, 교육지방자치단체의장을지방교육자치단체의장으로표현하는방안도검토할수있지만, 교육지방자치단체가지방교육자치단체보다일반지방자치단체와의관계를명확히나타내주는장점이있다. - 16 -
사일지는몰라도지역주민의최대관심사는아니었음을말해준다. 따라서교육을근거로지방정치의책임을묻는것은의미를찾기어려워보이며, 이러한주장이통합논리의하나로제기되는것은타당하지않았음을알수있다. 교육의전문성, 정치적중립성을훼손하면서까지지방자치단체장이나지방의원들에게교육에관한권한을부여할필요가없음이입증된것이다. 3. 주민대표성과교육전문성의혼동 교육상임위원회운영실험과교육의원및교육감선거실험의기저에는주민대표성을확보하겠다는의지가포함되어있는것으로보인다. 교육계가주민대표성에집착한것은교육자치에대하여 교육자자치 라는비판이쏟아졌고, 주민대표성이부족하다는이유로교육위원과교육감의지위를흔드는상황이계속되었기때문이다. 그러나주민대표성과교육전문성은상보적관계이기때문에, 주민대표성을강조하면교육전문성이약화되고, 교육전문성을강조하면주민대표성이약화되는사태를초래할수있다는문제가있다. 제주특별자치도교육상임위원회의경우, 주민대표성과교육전문성의조화를실험하는제도였으나교육전문성에대한문제가노출되었다. 우선, 교육위원회에서의안을심의할때교육전문가적시각보다는지역주민의이해관계를반영하려는정치적시각이빈번하게나타나고있고, 교육전문성을대표하는교육의원들도지역구관리에신경을많이쓰고있는것으로드러났다. 교육의원과교육감을주민직선으로선출할경우, 선거과정에서후보자의교육전문성에대한평가가제대로이뤄질수있을것인지에대한의구심이있어왔다. 제주도와부산시의경우교육의원과교육감선거과정에서교육전문성보다는대중적이미지와인지도가크게작용한것으로평가된다. 주민대표성을강조하면할수록교육위원회와교육감의존재의의는약화된다는문제점이있다. 제주도에서는이미교육의원제도를없애고일반의원만으로교육상임위원회를구성해야한다는주장이제기되는가하면, 교육의원제도를존치하되주민이직선하지말고비례대표로뽑아야한다는주장도제기되었다. 부산교육감선거를계기로교육감의자격을제한한 지방교육자치법 이평등권을침해한다는헌법소원이제기되었다 ( 동아일보, 2007.1.31). 교육의원과교육감의자격기준에서교육 - 17 -
경력이제외되어누구나교육의원과교육감에입후보할수있게한다면교육자치의존재의의는사라지고만다. 교육계가주민대표성을확보하는교육의원과교육감직선제는쟁취했지만, 교육의원과교육감의자격기준폐지에대한도전은더욱격화될전망이다. 교육전문성이도전을받는이유중의하나는교육전문성지표로교육경력이나교육행정경력을활용하는데있다. 교육기관이나교육행정기관에근무했다는이유만으로교육전문성이있다고보는데는무리가있다는것이다. 따라서교육전문성지표인경력을보완하는지표로학력을요구하는방안을신중히검토할필요가있다고본다. 주민대표성을강화한다는논리가교육위원회에일반의원이참여해야한다는것처럼인식하고있으나, 주민대표성은교육의원이나교육감선출과정의문제며, 교육위원회를구성하는방법은별개의문제다. 시 도의회소속의교육상임위원회위상을받아들인다해도본회의에서다시한번거르는절차가있기때문에교육상임위원회를교육의원만으로구성하는것이전혀문제가되지않는다고본다. 대통령이대표성을가지고있는상황에서굳이교육부장관이주민대표성을가질필요가없는것과마찬가지로시 도의회가대표성을가지고있다면교육상임위원회는교육전문성만가지고있다해도크게문제될것이없다는것이다. 주민대표성과교육전문성의혼란은교육계가지방교육자치제의원리로주민통제의원리와전문적관리의원리를동일한비중으로강조해온데서초래된측면도있다. 4. 이중의결의해소와겉도는교육정책 제주도교육청의일반행정직들은대체로교육상임위원회에대하여긍정적인시각을가지고있는것으로평가된다. 그들은긍정적평가의근거로종전의이중의결절차가해소되어업무부담이줄어들었고신속한업무처리가가능해졌다는점을들고있다. 그러나교육전문직들의생각은약간차이가있는것같다. 종전의교육위원회에비하여정책질의가전문적인것보다는원론적인내용에집중되는경향이있어겉도는경우가많다고평가하고있었다. 교육의원의지역구가일반의원의지역구와중복되는경쟁구조때문에교육의원들도교육전문가적시각보다는지역구의이해 - 18 -
관계를반영하려는시각에서접근하는경우가많아교육사업이왜곡될수있다는우려도제기되었다. 또한, 이중의결절차의해소로업무가줄었다는평가에대해서도이견이있었다. 종전의경우교육위원회에서심도있는심의가이뤄졌기때문에교육관광위원회심의는원안통과가많아큰부담이아니었지만, 현행교육상임위원회에서는종전교육위원회대신심도있는심의가이뤄지기때문에업무부담에별차이가없다는것이다. 교육청입장에서는종전의교육위원회가없어짐으로써, 교육계의시각에서교육청이꼭추진해야할정책에대해지지해줄버팀목이없어지는결과가되었다는평가도있다. 꼭추진해야할정책이교육위원회에서부결되는사례가나타나기도하고, 좀더심도있는심의가필요한사항임에도심의가겉도는경우도있다는것이다. 이중의결절차가초래된것은교육위원회때문이아니라교육위원회가설치되었음에도불구하고별도의교육상임위원회를고집한시 도의회때문이며, 교육위원회를설치한이유는업무의신속한처리를위한것이아니라의사결정의질을높이기위함이었다는점을고려한다면, 이중의결절차의해소를교육상임위원회제도의도입내지는유지근거로삼는것은논리적오류라할수있다. 교육위원회를교육상임위원회로전환하지않더라도종전의시 도의회교육관련상임위원회를폐지하면이중의결절차는해소되며업무의신속성은달성할수있다. 따라서교육상임위원회제도도입과유지의근거로이중의결절차해소를든다면문제를초래한원인이시 도의회에있음에도불구하고교육위원회에있는것처럼전가하는결과가된다는점을유념해야한다. 5. 교육상임위원회의위상추락 제주특별자치도교육상임위원회사례에서도극명하게드러나는것은교육위원회의위상추락현상이다. 종래의의사국이전문위원실로축소개편됨으로써교육위원회에대한행정지원이나재정지원이줄어들었다. 종전의사국직원의정원은 11 명이었으나, 교육정책자문위원 2명, 전문위원 1명을포함해도 6명에불과하다. 종전의교육위원회는비록불완전하기는했지만법적으로의결기관이었다. 그러나교육상임위원회는시 도의회의하부전심기관이다. 제주특별자치도의회다른상 - 19 -
임위원회와비교하면교육상임위원회의기능이조례가아니라 제주특별자치도법 에규정되어있다는점이다를뿐이다. 조례가아니라법률에소관사항이규정되어있다고해서다른위원회보다특별한지위를가지고있는것은아니다. 상임위원회구성상정원이다르다는점, 상임위원장은상임위원중에서본회의에서선출하지만, 교육위원회의위원장은교육위원회에서무기명투표에의하여선출한후, 본회의에보고하는점, 상임위원장은본회의의동의를얻어그직을사임할수있으나, 교육위원회위원장은교육위원회의동의를얻어그직을사임할수있다는점등은다르다. 그러나다른상임위원회의원수에비해교육상임위원회의원수가 2~3명많음에도불구하고정책자문위원수는 2명으로동일하여특별한지위를인정받고있지않다. 당초에교육계가검토했던교육상임위원회방안은교육의원으로만교육위원회를구성하되, 교육위원회를독립적으로두지않고시 도의회상임위원회로두는안이었다. 교육의원만으로교육위원회를구성한다해도시 도의회에부속되기때문에헌법제31조제4항에서규정한교육의자주성과정치적중립성이훼손될수있다는우려가제기되었는데, 교육위원회를일반의원과교육의원으로섞어서구성한결과교육의전문성마저흔들리는결과를낳았다. Ⅳ. 지방교육자치실험의전망과과제 1. 지방교육자치실험의전망 제주특별자치도에서시행되고있는교육상임위원회실험은성패와관계없이심각한문제를낳을것이다. 제주특별자치도의상황이나여건이다른 15개시 도와너무다르기때문에성공할경우에도다른시 도에서성공적일것이라고단정하기어렵고, 실패할경우에는제주도교육의실패를가져와제주도민에게상처를줄것이기때문이다. 제주특별자치도교육관계자들에게서교육상임위원회제도가교육의질이나의사결정의질을높이는데유용한제도라는증언을확보할수없었다. 증언은심의 의결절차와형식에집중되었다. 교육의원과교육감직선에대해서는향후긍정적인측면보다는부정적인측면이 - 20 -
더부각될가능성이높다. 교육행정에대한통제방법을중심으로우리나라의지방교육자치제의변천과정을분석해보면, 교육행정관료에의한관료적통제 에서 교육전문가에의한전문적통제 로이행하였다가교육의원및교육감주민직선제에따라 교육전문가에의한정치적통제 로바뀌었다. 교육의원과교육감은특정정당의기반을가지고있지않고, 정치적중립성을표방하고있지만, 주민직선에의해선출된다는점에서기본적으로정치적일수밖에없다. 주민직선에의해선출된교육의원과교육감은교육전문가지만, 이들의활동논리는전문적이기보다정치적일가능성이높다는것이다. 교육의원과교육감의정치적행태가부각될경우, 교육의정치적중립성논리는퇴색될것이며, 이는교육의원과교육감에대한정당공천논란으로확대될것이다. 또한, 교육의원과교육감의정치성부각은교육의전문성에대한도전으로이어져자격제한폐지논란으로이어질가능성이높다. 결국, 교육의원과교육감주민직선제는비례대표방식에의한교육의원선출과교육위원회의일반상임위원회전환 ( 교육의원분리선출제도폐지 ), 그리고시 도지사러닝메이트에의한교육감선출주장으로귀결될가능성이높다. 교육의원과교육감에대한주민직선제는교육위원회를교육상임위원회로전환하는데대한유화책으로도입된제도다. 그러나교육의원에대한주민직선제는표의등가성과주민대표성의문제를안고시작된것이기때문에어떤방식으로든후퇴할가능성이높다. 교육위원회의일반상임위원회전환논의가이뤄질경우, 합의제집행기관을설치하여현행교육위원회최종의결사항에대한심의를맡기는문제도논의될가능성이높다. 2. 지방교육자치실험의과제 교육의원과교육감에대한주민직선제에문제가있는것이사실이나, 현재로서는주민직선을포기할수있는상황이아니다. 이는교육의원과교육감주민직선제를기본바탕으로하여지방교육자치제를재구조화해야한다는의미다. 첫째, 선거구별로일정정원의교육경력자와비경력자를할당하여교육의원주민직선을유지하면서시 도의회로부터독립하여주민직선교육의원만으로교육위원회 - 21 -
를구성하는방안이교육의자주성 전문성 정치적중립성보장을위한최선의대안이다. 선거구별로일정정원의교육경력자와비경력자를할당하는방식의주민직선교육의원만으로교육위원회를구성하되, 그대로시 도특별상임위원회로남는방안은차선책일수있다. 교육의원은현행대로교육경력자를대상으로주민직선에의해선출하되, 교육위원회에배정되는일반의원도교육경력이있는비례대표의원으로제한하는방안도검토할수있으나, 현행교육의원주민직선제의문제가해결되는것은아니다. 비례대표만으로교육위원회를구성하는것은교육의자주성 전문성 정치적중립성을보장하는방안이아니다. 둘째, 교육감에대한주민직선은유지하되, 교육감의자격기준에대한재검토가필요하다. 교육경력또는교육공무원으로서의교육행정경력 5년은교육전문성을입증하기어려운기준이다. 어떤기관에몇년간근무했다는이유만으로전문성을입증하기어렵다. 근무경력이전문성의필요조건은될수있어도충분조건은될수없다는것이다. 경력기준을강화하고학력기준을보완하는방안을신중히고려할필요가있다. 교육감을시 도지사의러닝메이트로선출하는방안은교육자치의완전포기를의미하므로절대받아들일수없는방안이다. 시 도지사러닝메이트방안의기저에는교육의자주성 전문성 정치적중립성을교원의자주성 전문성 정치적중립성으로해석하는입장이있다. 13) 교육이냐교원이냐는한글자차이지만내용은전혀다르다. 교육은교원만으로이뤄지는활동이아니다. 학생과교원뿐만아니라, 교육과정선정 조직과교육행정지원이필수적이다. 교육과정선정 조직과교육행정지원, 교육정책결정및집행과정에도자주성 전문성 정치적중립성이요청되는것은당연하다. 헌법제31조제4항에서교원과교육을혼동한것처럼호도하고교육자치를학교자치로환원하여교육자치의본질을흐리는것은철저히차단해야할것이다. 13) 이입장에대한비판은 2004 년 12 월에발표한필자의논문을참고할것. - 22 -
Ⅴ. 결론 보는관점에따라지방교육자치실험에대한평가는달라질수있다. 필자는절차적정당성을결여한참여정부의지방교육자치실험자체에대하여부정적인시각을가지고있다. 지방교육자치는중요한교육정책임에도불구하고지방분권정책에포함시켜교육학자를배제한채일반행정학자중심으로논의를진행했고, 교육계의반대에도불구하고정치논리로밀어붙였기때문이다. 교육계는 17대대통령선거과정에서유력후보가교육의자주성 전문성 정치적중립성을보장하는지방교육자치제를공약하도록요구하고, 지방교육자치제가새정부의최우선개혁과제로다뤄질수있도록노력해야한다. 어떤제도라도비판에서자유로울수는없다. 지방교육자치제를비판하는논리로지방자치제를비판한다면지방자치제도비판에서자유롭지못하다. 불완전한사람이만든제도를불완전한사람이운영하는만큼비판의여지는없을수없다. 따라서비판의타당성은비판하는사람의동기에대한분석을통해평가되어야한다. 지방교육자치를비판하는동기가정말로지방교육의질적개선에있다면겸허하게수용하기위한노력이필요할것이다. 그러나지방교육을지방정치가의권한확대와권력연장수단으로보는관점에서지방교육을비판한다면수용을재고해야한다. 시 도지사선거는깨끗한데, 시 도교육감선거는오염되었다든지, 시 도청공무원들은청렴한데시 도교육청공무원들은부패했다든지, 시 도의회는잘운영되는데, 시 도교육위원회는문제가있다든지, 시 도의원들은배경으로부터자유로운데시 도교육위원들은교육계로부터부자유스럽다든지하는등의이분법적인비판은배격되어야한다. 문제는참여정부의지방교육자치실험의동기가일반지방자치단체는선하고교육지방자치단체는악하다는선입견을바탕으로출발했다는데있다. 대한민국헌법에서자주성 전문성 정치적중립성을보장해야한다고천명한분야는교육밖에없다. 지방교육자치에대한논의는헌법제31조제4항에서출발해야하고, 모든논의는헌법제31조제4항에비추어평가되어야한다. 이해관계가얽힌복잡한문제일수록상식으로돌아가해법을모색하는것이유용한경우가많다. 경제부처장관에경제전문가를임명하는것이옳은지, 경제를모르는정치인을임명하는것이옳은지, 대학교무처장에일반행정직을보임하는것이옳은지, 교수 - 23 -
출신의교육전문가를보임하는것이옳은지, 교육정책을결정할때교육전문가로구성된위원회가타당한지, 정당배경을가진정치인으로구성된위원회가타당한지상식적으로판단해볼일이다. 고전 (2006), 제5기교육위원선거결과및쟁점분석, 교육행정학연구, 제24권제3호. 국회사무처 (1988), 제138회국회문교공보위원회제2차회의록, 1988.1.25. 국회행정자치위원회수석전문위원 (2005), 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법안검토보고서. 송기창 (2004), 지방교육자치와지방자치의통합논리에대한비판적고찰, 교육행정학연구, 제22권제4호. 이기우 (2001), 지방교육행정기관과일반행정기관의관계에대한비판적검토, 한국지방자치학회보, 제13권제2호. 정병익 (2007), 참여정부의지방교육자치제도개편안형성과정연구, 연세대학교교육대학원석사학위청구논문. - 24 -
토 론 주삼환 ( 충남대학교교수 ) 이기우 ( 인하대학교교수 ) 조흥순 ( 한국교원단체총연합회사무총장 ) 김진성 ( 서울시의회의원 ) 김장중 ( 인간교육실현학부모연대이사 )
토론 1 지방교육자치제는헌법정신과원칙에충실해야 - 참여정부지방교육자치실험의전망과과제 에대한토론 - 주삼환 ( 충남대학교교수 ) 먼저발표자의상세한입법과정제시와새로운제도에의한구체적인현상분석을포함한성실한논문에토론자는감탄하지않을수없다. 특히 다양한인사 ( 전문위원실직원, 교육청관계자, 교육위원회소속교육의원및일반의원 ) 를전화로면담하고, 웹사이트에올려진회의록을분석 하고지방신문기사까지확인하는연구자세는연구자들이본받아야할자세라고본다. 기왕이면구체적인연구방법 ( 면접자수, 구조적, 비구조적등면접방법, 회의록수등 ) 을제시했으면더좋았을것이라고생각된다. 그리고발표자의대부분의논문내용에토론자도대체로의견을같이한다는점을밝히면서몇가지의견을제시한다. 첫째, 주제에서 참여정부지방교육자치실험의전망과과제 에서 실험 이란단어에놀라지않을수없다. 토론자는이제목을보자마자섬뜩한느낌을가졌었다. 이제목이학회에서주어진제목인지, 발표자가정한제목인지, 아니면참여정부가사용한용어인지발표문에는언급이없지만이 실험 이란용어가학회에서공식적으로사용되었다는사실은우리나라교육, 우리나라교육행정과교육정책에서큰문제가아닐수없다. 이에대한분명한해명이나언급이있어야할것이다. 참여정부 ( 토론자는이용어자체를쓰고싶지않지만 ) 가교육과지방교육자치를 실험 의대상으로삼고있다면아주큰문제이고, 정부가실험을하고있지않은데발표자가임의로 실험 이라는용어를썼다고해도문제이다. 이에대한토론이있어야할것이다. - 27 -
둘째, 새로운제도시행의전과후에나타난구체적인현상과현실을중심으로연구하는것도중요하지만무엇이우리나라헌법정신에맞고교육자치제의원리와원칙에맞느냐의기준과관점에서연구하는것이더중요하다고봐야한다는것이다. 헌법정신과교육자치제의원칙에맞는다면기대한현상이일시적으로나타나지않는다고하더라도참고, 기다리고, 일관되게밀고나가야활것이다. 교육자치제의원리와헌법정신은 (1) 자주성의원리, (2) 전문성 ( 전문적관리 ) 의원리, (3) ( 정치적 ) 중립성의원리, (4) 지방분권 ( 지방교육의특수성 ) 의원리, (5) 주민 ( 민중 ) 통제의원리로압축될수있을것이다. 새로운지방교육자치제가이러한원리와원칙에어느정도적합하고어느정도훼손하고있느냐의관점과기준에의하여먼저검토하고나서그다음에현상과현실의문제를다루는것이중요도로봐서순서일것이다. 이런다섯원리중에서 (1), (2), (3) 이교육의특수성으로유사하게묶을수있고 ( 다른분야의자치를안하면서특수하게교육자치를해야하는 ), (4) 와 (5) 가국민의참여에기본권한에해당하는것으로서로유사한것 ( 일반자치와공통되는것 ) 으로묶을수있을것이다. 이다섯원리중에서대표적인것이 전문적관리 와 민중통제 이다. 민중통제에뿌리를둔것이교육위원회이고, 전문적관리에근거를둔것이교육감이다. 그런데여기서전문적관리보다민중통제가우선한다는점이다. 전문적관리와민중통제가충돌할때는민중통제가우선한다. 통제 와 관리 에서 통제 (Control) 가 관리 (Management) 의상위개념에해당한다. 교육전문가에의한전문적통제, 교육전문가에의한정치적통제 등의 전문가통제 라는말은적절치못하고위험하기까지하다고본다. 전문가는시야가좁고전문적무능을범하기쉽기때문이다. 교육은국민의것이고, 교육에관한권한도 ( 전문가에게있기전에 ) 국민에게있는것이다. 민주주의국가에서모든권한은국민으로부터나오므로교육에관한권한도국민에게있는것이다. 그런데국민은교육에대한전문가는아니다. 비전문가인국민이교육을통제하기때문에교육에대한민중통제 (People control) 를 비전문가통제 (Lay control) 라고하는것이다. 국민 ( 주민 ) 에뿌리를두고있는것이 교육위원회 이고교육위원회가지방교육자치의교육을통제하게되어있는것이다. 그래서교육위원회는비전문가이어도되고, 교육위원이나교육의원의자격제한을하는것이오히려위헌의소지가있다. 선거권이있는국민이라면누구나민중통제를위한교육위원피선거권이있어야하는것이원칙이라고토론자는보는것이다. 민중통제의원리에서볼때교육위원은주민의대표 - 28 -
성이중요하다. 교육위원은주민의대표성이우선하는것이지교원의대표성이나교육행정가의대표성이중요한것이아니다. 교육의원을교육경력자로제한하는것은민중통제의원리에서볼때문제이다. 현재일반의원과교육의원으로구분하는것도잘못된것으로본다. 교육위 ( 의 ) 원은민중통제의원리에충실하려고주민에의한교육위 ( 의 ) 원직접선거를시도한것으로보아야할것이다. 민중통제의통제속에는전문가인교육감선택권까지포함시키는것 ( 합의제집행기과 ) 이옳다고본다. 다시말하면교육위원회에서교육감을선발하는것이다. 교육감까지주민으로부터권한을직접받아올경우 ( 주민이직접선거할경우 ) 집행기관인교육감이의결기관, 통제기관인교육위원회와대등한권한을가지고있어충돌하기가쉽다고보는것이다. 대신통제기관으로서의교육위원회의책임을엄중하게하여야한다. 민중통제의원리에충실하려면우리나라의교육자치제가기초단위까지내려가야하는데이번에는이슈가되지않아이논문에서는다루지못한것같다. 만일아예기초단위의교육자치를안하려면하급기관인시 군 구교육청을따로둘필요는없다고본다. 시 도교육청으로합쳐도아무런불편이없을것으로본다. 교통통신의발달로지역적고려는큰의미를갖지못하기때문이다. 편법보다는차라리잘못된원칙이라도어떤원칙을세우고이를지키려고하는것이낫다고보는것이다. 지금까지우리나라지방교육자치는원칙이없이편법과타협으로일관되어왔다는것이더큰문제이다. 원칙이잘못되었으면원칙만고치면되는데원칙이없다보니무질서로얼룩지게되는것이다. 혼란스러울때일수록원칙이있어야하고원칙에충실해야한다. 헌법에서 교육의전문성 이라고하는것을 교육위 ( 의 ) 원의전문성 으로축소하여생각하는것은오해라고본다. 교육의자주성 전문성 정치적중립성 은개인사람에게해당하는것이기도하지만 지방교육자치단체 의정체성에해당하는것으로봐야한다. 이정체성에의하여지방교육자치가성립되어지방교육위원회와지방교육청이탄생하게된다는말이다. 이를축소적용하여교육위원까지교육경력의전문성을요구하는것은헌법정신이라고보지않는다. 전문적관리에해당하는교육감은비전문통제기관이아니고전문적집행기관이기때문에교육감의자격기준을높여더전문성울확보해야한다는것은발표자와같은생각이다. 미국처럼교육감에게자격증을요구하고, 자격증소지자중에서선발하거나선거하게하는것을고려할수있을것이다. 교육위원의자격제한 - 29 -
은없애원칙대로비전문가도될수있도록하여교육위원의자격제한을없애고대신교육감의자격은고도로높이는것이다. 헌법의나머지부분 대학의자율성은법률이정하는바에의하여보장된다. 에의하여대학자치의근거를헌법에서제시하고있다고보아우리나라교육은초중등교육의 지방교육자치 와대학교육의 대학자치 의양대자치로교육자치를하게되었다고토론자는보는것이다. 그래서지방교육자치와대학자치를교육부가지시하고감독하고통제하는것은잘못이라고보는것이다. 문제는 ---법률이정하는바에의하여보장된다. 고하였는데하위법률들이모두 보장 하는것이아니라 제한 하고 통제 한다는데에하위법률들의위헌성의여지가있다는것이다. 지방교육자치법을포함한모든하위법률들은위헌심판을받을필요가있다고본다. 셋째, 교육의정치적중립성을어느정도보장할것인가도문제이다. 교육위원이나교육감을선거하는자체가이미정치성을띄고있다고본다. 교육위 ( 의 ) 원이정당배경을가진것만가지고교육의정치적중립성을훼손했다고볼것인가의기준에대하여도헌법기관의유권해석이있어야할것이다. 그러나교육에관한의결기관자체를정치적인지방의회에예속시킨것은분명히위헌의소지가있다고본다. 교육에관한주요정책결정이정치적으로이루어질것이기때문이다. 넷째, 교육자치제에서중요한것은제도와법률의문제도있지만사회, 문화의요인이크게작용할수있다는점이다. 외국에서잘운영되는제도와법도우리나라에서는사회, 문화의요인때문에잘맞지않는다는점이이를뒷받침하고있다. 외국에서는정치성을가진일반행정의주지사가교육감과교육위원을임명해도교육자치가잘이루어지고있으며그런나라에는 교육자치 라는용어자체가없어도교육은자주성과전문성에의하여자치가잘이루지고있는것이다. 우리나라국민들에게교육에대한열과관심이높으면서도교육감과교육위원선거에무관심으로나타나는것도이런사회문화에서그원인을찾아야할것이다. 제도개선과법률개정때에도항상우리나라의사회문화적측면을고려해야할것이다. 다섯째, 지방분권 ( 지방의특수성 ) 의원리에서볼때이렇게저렇게지방교육자치에관한법률을고쳐도교육자치가잘이루어지지않고문제만발생하는것은중앙집권의획일적인교육부의통제에있다는것이다. 지금과같은중앙통제의체제에서는법률몇조문고치는것으로는아무런의미를갖지못한다는것이다. 지방교육자치를해서아이들에게무엇이달라지겠는가? 돈과사람, 교육과정과교과서, 대학입시가다중앙에서결정되는데지방에서무엇이달라지고학생들의교 - 30 -
육과학부모의이해관계에달라질것이무엇이있겠는가? 그러니까학부모와국민이지방교육자치에무관심으로대응하는것이다. 이런법률개정은교육감이나교육위원하고싶은어른들에게나깊은관심의대상이될것이다. 앞에서말한대로헌법의하위법률들이헌법정신을 보장 하는쪽으로획기적으로바뀌거나아예하위법률자체를모두없애고각지방마다자기들에게필요한법률을제정해서쓰도록해야할것이다. 지방교육자치법이지방교육자치를못하게 ( 제한, 통제 ) 하고사립학교법이사립학교를모두없애는기능을하고있는현상이우리나라에서벌어지고있는것이다. 여섯째, 정치가와일반행정학자나행정가들이집요하게새로운지방교육자치의입법과정을거치는동안토론자자신을포함한교육행정학자나학회가과연이에잘대처하고대응했느냐에대한반성을하게된다. 일곱째, 교육의원에대한기본적인사항이라도교육행정학회에서연수프로그램으로제공하는것을고려할필요가있다. 비상식적인교육의원을비난하는것으로그치지말고교육적으로유리하게정책결정을하도록안내하는역할을학회가하는것도좋을것이다. 비전문가인교육의원이비전문적으로행동하고지역구의이익을대변하려고하는것은너무나당연한일이고, 그것이오히려섣불리아는얼치기전문가보다교육적으로더유리할수도있다. 앞으로교육행정학자와학회는교육자치의원칙을제시하고원칙에의한대안을제시해야할것이다. 발표자의성실한연구와발표에다시한번더치하하고토론을마치고자한다. - 31 -
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토론 2 " 참여정부지방교육자치실험의전망과 과제 " 에대한토론요지 이기우 ( 인하대학교교수 ) 기초지방정부는배제시키고피선거권과선거권을제한하여별도의지방교육기관을구성하는한국의기존지방교육자치제도는이론적인타당성여부를떠나결과적으로지방교육문제를결정함에있어서지방의주권자인주민을배제시키고이른바교육전문가들의독과점이익을옹호하는데기여를해왔다고볼수있다. 한국에서 " 교육자치 " 논쟁에서이론적인논쟁은표면적인이유에불과하고그바탕의본질에는교육권력의독과점을보장하려는세력과지방교육권을주민에게로환원시키려는세력간의논쟁이라고볼수있다. 독일교육자치이론을체계화한가이슬러 (Georg Geißler) 는교육자치의문제는교육의모든것이라고할정도로중요시했으나한국처럼지방교육행정기관의구성방식을교육자치의문제로다루고있는나라는전세계에서한국을제외하고는없다. 세계의모든나라에서교육자치의문제를현장학교나교육주체인교사. 학무모, 학생의자율성을교회나독재정당, 교육행정청으로부터방어하여학생들의자유로운인격을형성하도록하려는이론으로구성되는데비하여유독한국의 " 교육자치 " 이론은교육행정기관의독립에초점이맞추어져있다는점에서매우특이하며세계학설사에유래가없다. 가이슬러의표현대로교육자치가교육관련학문의모든것이라면, 방향이잘못잡힌한국교육자치논쟁은한국교육의모든것을잘못이끌수있는위험성을지 - 33 -
닌교육관련학문의근본적인문제이다. 교육자치에관한본질적이고이론적인문제는적지않은글과논평을통하여지적했기때문에여기서는생략하기로한다. 2006년 12월 7일국회에서통과된지방교육자치법개정안기존의지방교육행정체제가주민을배제시켜교육전문가의독과점이익을보장하여지방교육의의사결정을왜곡시키기때문에이를시정하기위한것이었다. 기존의지방교육행정제도는다음과같이중층적인주민배제장치를갖고있었다. 지방교육기관인교육감이나지방교육대표기관인교육위원의피선거권을교육혹은교육행정경력자들에게한정시킴으로써교육비경력자이지만주민이입후보하여교육공직을담당할수없도록하여교육경력자들에게독과점이익을보장하였다. 주민을배제하기위한첫번째관문이었다. 교육감이나교육위원의피선거권제한을통하여피선거권을제한하여주민들이보다유능한교육책임자를선택할수있는가능성을차단시켜주민을소외시켰다. 또한주민의교육대표기관인교육위원회교육위원선거와교육감선거에서일반주민의선거권을제한하여배제시키고학교운영위원들이선거권을독점함으로써지방적인차원에서주권자인주민을배제시키고교육단체나교육이해당사자들이선거권을독과점하였다 ( 이중적주민배제 ). 또한지방의교육문제가도시계획이나청소년복지, 지역문화, 지역사회등과밀접한관계가있음에도불구하고이를관할하는행정청을교육정책결정과정에서배제함으로써교육행정에칸막이를둘러치고교육권력자들이독과점하여왔다. 일반주민의관심과이익을대변하는지방의회나일반지방행정기관이배제됨으로써주민의일반적인관심이교육행정에반영되지못하였다 ( 삼중적인주민배제 ). 또한대부분의선진국은지방교육을기초지방정부가책임을지고있는데비하여유독한국은광역지방정부만교육행정권을갖도록하고있다. 주민에가까운정부인기초지방정부로부터교육행정을배제시키고주민의구체적관심이지방교육에실현되기어렵게만들고, 교육문제를추상화시켜결과적으로주민의참여를배제시키고있다 ( 사중적인주민배제 ). 또한먼거리에있는중앙정부가교육에대한대부분의중요한결정권을가지고있어서주민들의다양한교육적수요를무시하고획일적인교육정책을전국적으로강요하고있다 ( 오중적인주민배제 ). 주민에게교육에대한결정권을돌려주기위해서이번입법에반영된것은극히일부분뿐이지만주민의교육주권회복을위한발걸음을옮기기시작했다는점에서 - 34 -
무척다행스럽다고본다. 19991년지방교육자치에관한법률이개정된후최초의개혁사례라는점에서앞으로의입법정책에이정표를제시하는일대사건이라고본다. 이하에서는송기창교수님의논문을중심으로몇가지논평을하고자한다. 먼저송기창교수님께서는저와의견은많이달리하지만학문적인열정과진지성, 성실성을가지고일관되게이론을주장하고있는것에대하여경의를표한다. Ⅰ. 서론부분에대한논평 1. 송교수님께서는서론에서지방교육자치문제를교육정책과제냐, 지방분권과제인지의문을제기하고있는데, 이는지방교육행정기관의구성에관한문제이기때문에교육에관한지방분권권의문제로파악하는것이타당하다고본다. 다만, 대상이교육이라는점에서교육정책의일환이기도하다고본다. 2. 제주특별자치도의문제를실험적성격이라고보고결과가나온후에전국적인확산을주장하시나제주특별자치도의설치는실험지역이라기보다는선도지역으로서의미를가지는것으로보아야한다. 교육문제외에도주민소환제도등도제주도에도입한이후다른지역에곧바로도입한사례가있다. 3. 송교수님께서는이논문에서 " 교육계반대 ", " 교육계인사 " 등 " 교육계 " 라는표현을 18번이나사용하고있는데누구를의미하는지분명하지않다. 같은교사들이나교육공무원들중에도생각이다양하다는점을확인할수있었는데이를무시하고 " 교육계 " 에속하는사람들이모두일치하여개정법률을반대하는것처럼표현하는것은사실에부합하지않을수있다는점을지적하지않을수없다. - 35 -
Ⅱ. 교육상임위원회에관련된부분에관한논평 4. 송기창교수님께서는교육위원회를지방의회의상임위원회로한것에대한문제점으로지방의회의장피선거권, 의전, 교육감혹은부교육감업무보고. 일반의원으로부터따돌림... 등을들고있다. 현장인사들을직접면접하시는등성실하고진지하게연구하였음을높이평가하고자한다. 다만, 이번개정법률의문제점이지적하신문제정도라면처음우려하였던것에비해서는매우사소한것이며, 앞으로운용과정에서얼마든지극복할수있는문제들이며교육의원들의자질향상과능력을향상시키면해결할수있을것으로보이는문제들이라본다. 5. 송교수님은 " 교육위원회에배정된일반의원들은교육에대한이해가부족하기때문에질의에매우조심하는경향이회의록에나타나고있으며, 기본적인개념에대한이해부족으로평생교육의대상에학생들이포함되는지에대한질문이나사이버가정학습콘텐츠개발이무엇이냐는질문과같이매우사소한질문도제기되고있다." 라고하여전문성부족을문제점으로지적하고있으나관점을달리하면비로소주민의눈높이수준에서지방교육문제를논의하기시작했다는점에서매우긍정적인평가를할수도있다. 주민이알아듣지도못하는전문용어로주민생활문제를결정하는것은주민을지방자치로부터배제시켜전문가독점을초래할우려가크므로주민의눈높이에서문제를논의해야한다고본다. 6. 송교수님은선거구넓음, 의정활동비과소, 교육의원에무관심등의문제를지적하고있으나본질적인문제는아니며, 교육의원의자질과능력에대한회의로볼수있는여지가있다. 7. 송교수님은 제주특별자치도의회연간회기가 130일인데, 교육위원회의경우소관업무가적어서 60여일분량밖에안된다는지적도있다 고문제점으로지적하고있으면서지원인력줄어교육의원활동위축이라는지적을동시에문제점으로제시하고있으나양자는모순된지적이라고본다. - 36 -
Ⅲ. 교육위원주민직선에관한부분에대한논평 8. 교육문제가지역현안문제에가려져주민들의관심을끌지못했다는것을곧바로직선제의문제점으로보는것은무리가있다. 교육위원후보자가교육문제를부각시켜선거의참여를끌어내지못했다는것을의미할뿐교육문제가중요하지않은것으로연결시키면논리의비약이라고볼수있다. 9. 선거구넓은문제는교육의원후보자들간에는같은여건이므로문제없다고본다. 또한대표의등가성의문제도교육의원은일종의직능대표에해당되므로차별에합리적인이유가있다고볼수있으므로큰문제는없다. 참고로미국지방의원의선거에있어서일부는소선거구에서, 일부는중선거구에서, 일부는지역전체에서선출하는혼합선거구제도를채택하고있는지방자치단체가많지만대표의등가성에관한문제를제기하는경우는없다. 일반주민대표끼리도선거구를달리할수있는데하물며전문가만을선출하기위해별도로교육의원선거구를설치하는것은나름대로충분한이유가있다고볼수있다. 10. 송교수님께서 제5기교육위원선거의전국평균투표율이 86.9% 임에비해제주교육의원투표율은 67.3% 에불과하다 고투표율을단순비교하는것은재고되어야한다. 주민일부선거인기존의선거방식과주민전체선거를단순히투표율로비교하는것은방법론적으로적합하다고보기어렵다. 11. 부산시교육감선거에서투표율은 15.3% 였으며, 당선자의득표율은 33.8%( 전체유권자의 5.16%) 에불과하여투표율이저조한것을문제점으로지적한것에대해서는전적으로공감한다. 이에중앙선거관리위원회의반대에불구하고지방선거와함께실시해야한다는주장을하여입법에반영시켰다. 투표율저조는과도기적현상이기도하고, 홍보부족도있지만, 교육문제를지역현안으로부각시키고주민의관심과참여를이끄는데성공하지못한입후보자들의능력문제도있다고본다. - 37 -
Ⅳ. 실험결과에대한논의부분에대한논평 법률만만들어지고전면적인실시는되지않고있다. 부산에서는교육감선거만있고교육위원회의지방의회상임위원회화는아직실시되지않고있다. 제주도에서는교육상임위원회만구성되었을뿐교육감주민직선은실시되지않았다. 두가지가모두실시된경험을우리는갖고있지못하므로개정된지방교육자치에관한법률의결과나효과를경험적으로평가하는것은아직시기상조라고볼수있다. 12. 송교수님은 지방교육자치의성격은논자에따라여러가지로구분할수있겠지만, 크게보면지방교육자치를 교육의지방자치 로보는통합론적관점과 지방의교육자치 로보는분리론적관점으로구분할수있다. 고주장하여마치두주장이모두성립할수있는것처럼주장을하고있으나본질적인문제가있음을지적하지않을수없다. 지방교육행정기관의구성방식에대한통합론적관점과분리론적관점의차이는 " 교육자치 " 의본질에관한논쟁이아니라는점을명백히할필요가있다. 스위스와같이정치적지방자치단체 (Politische Gemeinde) 와별개법인으로교육지방자치단체 (Schulgemeinde) 가분리되어있는경우에도후자를교육에관한지방자치로파악하지, " 교육자치 " 문제로파악하는견해는없다 1). 자치의주체를누구로보느냐의문제에달린것이다. 지방자치는결정의주체를주민에서찾으려는것이다. 지방교육문제를주민이단일기관을통하여결정하느지, 아니면별개의기관을통해서결정하든지궁극적ㅇ로는주민의자기결정, 즉교육에관한지방자치를실현하기위한방법상의차이에불과하다. 지방의 교육자치 에중점을두고논의하게되는경우에는전혀다른문제에봉착하게된다. 지방정부마다고유한교육자치제도를갖게되면교육이이루어지는현장의자치즉, 학교자치, 학부모자치, 교사자치, 학생자치를의미하게되어자치의주체가완전히달라지게되므로지방정부의교육행정기관의구성과는무관한문제가된다. 1) 스위스의경우는최근에주민투표를통하여양자를통합해가는추세에있다. - 38 -
13. 지방교육제도의법적인근거에관한문제에관하여 : 헌법은지방교육기관의분리, 통합과는무관한중립적인내용을가지고있음을명백히하고자한다. 분리론은헌법제31조제4항이규정하는교육의자주성, 전문성, 정치적중립성을근거로하고있으나이조항은지방교육기관의분리나통합이론과는무관하다. 헌법제31조제4항은적용범위에제한이없으므로지방교육뿐만아니라중앙교육에도적용된다 2). 만약교육의자주성, 전문성, 정치적중립이기관분리를명한다면지방교육기관뿐만아니라중앙정부의교육관련기관에도마찬가지로적용되어야한다. 그렇다면국회의교육심의, 대통령의교육관여등도위헌이라는결론으로부당한결과가초래한다. 이는대의정치를근본적으로부정하는결과를가져오며민주주의이론과양립할수없다. 헌법제117조는주민의복리에관한사무를지방자치단체의사무로규정하고있다. 교육사무도법률에특별한규정이없는한교육사무는지방자치단체의사무라고해석된다. 결국지방교육기관구성을별도로하는지여부는입법정책적인문제이지헌법상분리. 통합에대한지침이있는것은아니다 ( 입법재량의문제 ). 다만원칙-예외의관계 (Regel-Ausnahme-Verhältnis) 에서분리를하는것은예외적인경우이고통합이원칙인것으로파악된다 ( 왜냐하면다른사무는모두지방자치단체기관에서처리하고교육만다르게규정하고있기때문이다 ). 따라서예외에대한필요성내지필연성에대한입증책임은예외를주장하는쪽에서부담해야한다. 따라서분리를해야만하는이유를주장하는쪽에서충분히설득력있는근거를제시해야하고그것을논리적으로입증하여이를반대하는쪽을설득시켜야한다. 만약충분한설득을하지못한다면원칙론에따라통합하는주장이채택되어야한다. 지방자치법제112조와지방교육자치에관한법률의관계를따지는것은실질적인의미는없으며지방교육행정기관에관한지방교육자치에관한법률이특별법으로서우선적효력을가지므로결국입법자의입법정책내지입법재량의문제에불과하다는결론이된다. 2) 헌법제 31 조제 4 항은다음과같다. 교육의자주성 전문성 정치적중립성및대학의자율성은법률이정하는바에의하여보장된다. 교육의자주성, 전문성, 정치적중립을규정하고있지지방교육과중앙교육의구별을의식하지않고있다. - 39 -
14. 용어문제가아니라지방자치의본질과주민복리적합성의문제가중요송교수님은 지방교육행정기관 은 교육지방자치단체 로, 지방교육행정기관의장 은 시 도교육감 또는 교육지방자치단체의장 으로통일시켜야할것 이라는주장을하고있으나어느용어를사용하더라도통합내지일원화의문제는여전히상존하며그장과위원을어떻게선임할것인지의문제는입법정책으로결정할문제이다. 이는지방교육행정의본질에대한이해를바탕으로하고있다. 어떻게하는것이주민의교육복지를향상시킬수있는지의관점에서논의되어야지용어문제로돌릴것은아니다. 15. 투표율을좌우하는것은교육문제에대한주민의관심과논쟁을끌어내는교육의원입후보자, 교육전문가들의능력의문제로보아야하며, 그책임을주민에게돌리는것은주민에대한원망내지주권자에대한힐책으로서민주주의국가에서는상상하기어렵다. 지방문제를이슈화하여주민의참여를이끌어내는일반지방지방선거가우월하기때문에선거도함께하고의사결정도함께하자는것이다. 16. 송교수님은 주민대표성과교육전문성은상보적관계이기때문에, 주민대표성을강조하면교육전문성이약화되고, 교육전문성을강조하면주민대표성이약화되는사태를초래할수있다는문제가있다... 주민대표성을강조하면할수록교육위원회와교육감의존재의의는약화된다는문제점이있다. 고주장하며전문성으로대표성을대체내지보완하려는시도를하고있다. 이는전문가에대한직접적통제 ( 직접민주제도 ) 혹은간접적통제 ( 대의민주제도 ) 를실현하기위한민주주의원리와양립하기어려운이론으로민주주의국가에서는깊은숙고가필요한주장이다. 17. 교육의원을비례대표로선출할필요라든지, 교육감이나교육의원의피선거권제한이합헌성에문제가있다는주장은충분히검토의가치가있다고본다. - 40 -
Ⅴ. 전망과과제에관련된부분에대한논평 18. 송교수님은 교육의원과교육감직선에대해서는향후긍정적인측면보다는부정적인측면이더부각될가능성이높다. 고예측을하고있는데대해서는전적으로공감을한다. 교육위원과교육가의주민직선이최선이라고생각하지는않으며다른좋은방법이있으면얼마든지바꿀수있다고본다. 전국의모든지방정부가동일한선거방식을획일적으로가져야하는것이바람직한것인지에대해서는의문의여지가있다. 지방마다다양한제도의도입도가능하다고본다. 예컨대교육감에대해서는주민직선, 러닝메이트주민직선, 단체장에의한추대등다양한방식을생각해볼수있으며교육위원에대해서도주민직선, 비례대표나일반상임위원회화, 혹은독일의전문가참여형식의교육상임위원회참여로서교육전문가참여등이검토될수있다. 위험의분산을위해서도조례에의한선거방식의다양화는매우추천할만하며지방자치의원리에부합한다. 다만, 어느경우이든주민을배제시키고학운위위원으로구성되는선거인단에의한기존의선거보다는훨씬진일보한제도라고본다. 19. 송교수님은 " 선거구별로일정정원의교육경력자와비경력자를할당하여교육의원주민직선을유지하면서시 도의회로부터독립하여주민직선교육의원만으로교육위원회를구성하는방안 " 을최선이라고제안하였으나지역교육문제를지역사회의제반문제로부터고립시킬우려가있는위험이있는제안이라고본다. 교육은지역의정치, 경제, 사회, 문화를떠나서독자적으로행해질수도없고, 해서도안된다는점을상기할필요가있다. 차선의방안으로제안한교육의원만으로구성하는방안도교육상임위원회의지방의회에서고립을초래할것이기때문에채택하기에부적합하다. 20. 교육감피선거권제한을강화하자는제안은주민직선의취지와도맞지않으며, 교육전문가의부당한특혜로독과점이익을강화하는결과를초래하므로평등선거에위배될우려가있고, 주민의선택가능성을미리협소하게만들기때문에바람직하지않다. - 41 -
송교수님은러닝메이트직선제를반대하고있으나전문가를추대하기위한제도로매우바람직하다고본다. 보다바람직하기는교육전문가를단체장이추대하여교육책임을맡기고, 그성과에대한정치적책임은단체장이부담하는제도가가장바람직하며, 대부분의국가에서그렇게하고있다. Ⅵ. 결론적인논평 지방교육행정체제를어떻게가져갈것인지, 지방교육기관의구성을어떤방식으로선임할것인지를결정함에있어서가장먼저고려해야하고, 동시에최종적인판단의기준이되는것은주민의교육적수요를가장잘충족시키는제도가, 선임방식이무엇인지이다. 주민의의사가가장잘반영될수있고, 주민의지방교육기관에대한통제를가장잘보장해줄수있는제도여야한다. 지방교육문제는주민들이주거지를결정하는데가장많은영향을갖는문제이기때문에지역간경쟁을통하여상생적인발전을가져오도록하는제도의도입이필요하다. 지방교육행정기관이존립하는목적은주민의교육복지를최대한달성하기위한것이다. 주민복리를떠나서지방교육기관은존립할이유가없다. 이에주민의의사와복리에민감하고기반을둔제도가무엇인지를판단해서지방교육제도를채택하여야한다. 결코조직화된집단이익이주민전체의복리를희생하여독과점이익을누리도록제도설계를해서는안된다. 지방교육기관을구성함에있어서주민들모두가 우리의교육감, 우리의교육위원 으로받아들일수있도록해야한다. 그런의미에서교육감이나교육의원을주민직선으로선출하도록한것과교육위원회를지방의회의상임위원으로한것은주민의자결권강화라는측면에서타당한방향이라고볼수있다. 하지만주민직선만이유일한방안은아니며예를들어교육감을단체장과러닝메이트로출마할수있도록하고이에대한주민직선을하도록하는방안, 주민직선단체장이교육책임도지도록하고그책임하에지방교육기관을구성하도록하는방식도도입할수있는방안이라고본다. 더구나개정법에서피선거권제한의범위를그대로유지한것은결국타협의산물로서주민의지방교육자결권을제한하는제도를유지하고있는셈이다. 더구나모든선진국에서도입되고있는기초지방정부의교육책임을이번개정안 - 42 -
에서반영하지못한것은매우유감스러운일이라고할것이다. 가까운정부인시 군 자치구가주민들의구체적인생활문제로서교육문제를다루지못하고먼정부인시 도의관할로서묶어둠으로서지방교육문제를주민들의실제생활욕구로부터유리시켜추상화시키고있으며교육책임을분산시켜무책임한지방교육행정을조장하기때문이다. 마지막으로한국의교육관련학계가 " 교육자치 " 문제를더이상지방교육행정기관구성문제에집착하여교육자치의본질적인문제에서벗어나지말고, 제대로된교육자치논쟁, 즉교육주체인교사, 학부모, 학생과그공동체인학교의자율성보장의문제에집중하여관료적힉일주의로부터학생들의자유로운인격실현을위한진정한교육자치제도의도입과정착에앞장설것을제안하고자한다. - 43 -
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토론 3 ' 참여정부지방교육자치실험의전망과과제 ' 토론문 조흥순 ( 한국교원단체총연합회사무총장 ) 발제문에대한논의를시작하며 송기창교수님의발제문을읽어본저의첫느낌은한마디로 시원함 이었습니다. 지난 4년간참여정부가지방교육자치제도와관련하여전개하였던많은정책들을접하면서말하고싶었던, 분개하였던그리고지금도걱정스러워하는부분을발제자께서하나하나가감없이제대로짚어주셨기때문입니다. 또한, 발제문은지방교육자치와관련하여법적 제도적논의뿐만아니라주요쟁점과관련된이론적 현실적사항들까지도상세하게제시하고있는바, 지방교육자치제도개편을둘러싼전반적인이해수준을높이는데많은도움을주고있다고생각합니다. 특히, 발제문은작년 9월부터시행되고있는제주특별자치도의통합운영사례를들어가면서, 개정지방교육자치에관한법률이갖고있는법적 제도적문제점들그리고앞으로교육계특히교육행정현상에가져올현실적문제점들을잘정리하고계십니다. 발제문을보면왜참여정부가무리수를둬가면서까지도통합을추진하고있는지안타까움과함께그무리수로인하여우리교육전반이교육적원리에서벗어나힘의논리, 정치적논리에의해좌지우지될밖에없는현실이안타까울따름입니다. 본토론문은발제자께서제시한대개의내용들에있어입장을같이한다는전제 - 45 -
아래에서, 일부쟁점이될수있는내용또는본토론자가다시금강조하고자하는사항에대한의견을피력하는방법으로진행하고자합니다. 헌법이보장하는제도적보장으로서지방교육자치제도 발제자께서는지방교육자치제도의근거가지방자치법제112조가아닌교육의자주성 전문성 정치적중립성을명시하고있는헌법제31조제4항임을역설하셨습니다. 이것은아래에서제시할헌법재판소판례에서도명시되어있듯이틀림없는사실입니다. 즉, 지방교육자치제도는단순히지방자치법제112조가교육 과학및체육에관한사무를분장하는집행기관을둘것을규정하고있기때문에도입된것이아니라, 그이전에헌법이우리국가 사회를유지하고발전시키는본질적제도의하나로상정하고있는것입니다. 이는통합론자들이강조하는지방자치법제112조가추가되기이전부터지방교육자치제도는비록불완전하나마시행되고있었음에서도알수있는것입니다. 한편, 아래의헌법재판소판례문들은지방교육자치제도의헌법적가치와함께개정지방교육에관한법률이갖는위헌성을보여주기에충분합니다. 지방교육자치도지방자치권행사의일환으로서보장되는것이므로, 중앙권력에대한지방적자치로서의속성을지니고있지만, 동시에그것은헌법제31조제 4항이보장하고있는교육의자주성 전문성 정치적중립성을구현하기위한것이므로, 정치권력에대한문화적자치로서의속성도아울러지니고있다 ( 헌법재판소 2000.3.30. 99헌바113). 지방교육자치는교육자치라는영역적자치와지방자치라는지역적자치가결합한형태로서, 교육자치를지방교육의특수성을살리기위해지방자치단체의수준에서행하는것을말한다고할것이다. 지방교육자치의기본원리로는주민참여의원리, 지방분권의원리, 일반행정으로부터의독립, 전문적관리의원칙등을드는것이보통이다. 헌법제31조제4항은 교육의자주성 전문성 정치적중립성및대학의자율성은법률이정하는바에의하여보장된다 고규정하고있고, 헌법제117조제1항은 지방자치단체는주민의복리에관한사 - 46 -
무를처리하고재산을관리하며, 법령의범위안에서자치에관한규정을제정할수있다 고규정함으로써제도보장으로서의교육자치와지방자치를규정하고있다 ( 헌법재판소 2002.3.28. 2000헌마283 778( 병합 )). 이와같이헌법재판소는지방교육자치를헌법상제도보장으로인정함과아울러, 지방교육자치의성격을지역자치로서의지방자치와영역자치로서의문화자치의복합적인것으로확인해주고있습니다. 또한, 그원리의중요한하나로서 일반행정으로부터의독립 과 전문적관리의원칙 을제시하고있는것입니다. 이러한헌법재판소의판례만을보더라도, 지방교육자치제도를폐지하거나그본질을침해하는행위는헌법에반하는것으로어떠한경우에도용인될수없으며, 시 도교육위원회를지방의회에흡수 통합하고자하는시도는 일반행정으로부터의독립 또는 전문적관리의원칙 이라는지방교육자치제도의기본원칙에반하여영역자치로서의문화적자치부분을유명무실하게하는위헌적작태임이분명함을말씀드립니다. 지방교육자치제도가지향해야할모습 사실, 개정지방교육자치에관한법률은말할것없거니와개정전의법률도우리현실에맞는지방교육자치제도를정착시키기에는많은제한점이있던것이사실입니다. 이것은발제자께서지적하고있는것과같이지방자치법제112조가교육에관한의결기관의존재를무시하면서집행기관의존재만을규정하고있으며, 이와연동되어현행관계법령들이시 도교육감을집행기관또는교육행정기관의장으로혼란스럽게규정하고있음과무관하지않다고할것입니다. 그런데본토론자는지방교육자치에관한법률은개정전이나개정이후에나똑같이동일지방자치단체내에서의복수기관주의를채택하고있는데, 이러한구조자체로는시 도교육위원회의완전독립형의결기구화를비롯한지방교육자치제도의온전한정착에일정한계가있을수밖에없다고봅니다. 이와관련하여본토론자는차제에완전한지방교육자치제도의실현을위하여보다적극적인제도개선의노력이요구된다고생각합니다. 구체적으로지방교육자치단체를지방자치법제2조제3항에근거하여특별지방자치단체화하는방안을본 - 47 -
격적으로검토하고이를실현할필요가크다고봅니다. 즉, 지방자치법 및 지방교육자치에관한법률 을다시금전면개정하여, 현재와같이교육감과교육위원회가일반지방자치단체의교육 과학 기술 체육 기타학예에관한사무를관장하는기관으로서의불완전한위상이아니라, 지방자치법 제2조제3항이규정하고있는 지방자치단체외에특정한목적을수행하기위하여필요한별도의특별지방자치단체 로그법적위상을재정립하는방안을마련하여야한다고생각합니다. 이것은 1963년개정교육법이전의구교육법이시 군단위로일반자치단체와는다른별도의공법인으로서교육구를두도록하였던것그리고외국예로서미국이 school district 제도를운영하고있음을고려할때, 현실적으로불가능한것만은아니라고봅니다. 이러한지방교육자치기관의특별지방자치단체화즉, 교육구신설과관련하여한국교총은수년전부터광역단위교육구의경우특별시ㆍ광역시및도의행정구역과동일하게설치하고, 기초단위교육구는현행시ㆍ군ㆍ구교육청관할구역을기초로하면서도인구수, 학생수, 학교수등을고려하여일반행정구역과달리조정하는방안을제시하고있음을말씀드립니다. 잘못된실험그러나그결과마저기다리지못한조급함의원인 발제자가지적한것과같이제주특별자치도에서시행하고있는교육상임위원회실험은그자체에있어서많은문제점을갖고있는것이었습니다. 실패할경우제주특별자치도의교육전반에있어치유하기어려운많은문제점을노정시킬수밖에없는위험천만한것이며, 비록성공적인결과를내놓는다고해도제주특별자치도라는특수성으로인해그것이기타시 도에도같은성공적효과를가져올것이라는기대자체가불가능한것이기때문입니다. 그럼에도불구하고, 정부여당은제주특별자치도교육계의강력한우려와반대속에서도이를밀어붙이기식으로시행하여오늘에이르고있습니다. 물론제주특별자치도의예를전국적시행을위한사전예비실험수준으로그의미를격하시킬수있는것만은아닙니다. 그렇지만여기서지적하고자하는것은기왕에제주특별자치도가앞서서제도시행에들어갔다면, 비록불완전하나마새로운제도의장단점을미리점검할수있는기회가됨에도그기회를무시하면서까 - 48 -
지법률개정을서두른것은큰잘못이라는것입니다. 특히, 2006년 12월법개정을통해개정된통합체제의시행은 2010년에서나비로소시작된다는점을고려할때더욱아쉬운부분이며, 그저의까지도의심케하는부분입니다. 불완전한제도도입에따른문제점그리고, 이를계기로계속될 흔들기 사실, 전술한것과같이문화적자치로서교육자치의속성을고려한다면, 이미헌법재판소가판시하였듯이지방교육자치제도는헌법제31조제4항이보장하고있는교육의자주성 전문성 정치적중립성을구현하기위한것이므로, 정치권력에대한문화적자치로서의속성도아울러지니고있는바지방교육자치의민주적정당성요청은어느정도제한이불가피한것 ( 헌법재판소 2000.3.30. 99헌바113 판례집 12-1, 368-369) 입니다. 이러한관점에서는오히려기존의간선제가더욱합당한것일수있다는것입니다. 그럼에도불구하고, 한국교총을비롯한교육계가교육감, 교육위원직선제요구를수용하고함께그필요성을주장했던것은시 도교육위원회의독립성을지키기위한의미가컸던것입니다. 즉, 통합론자들이기존의교육자치제도를 교육자치 가아닌 교육자자치 라고하면서교육감및교육위원들의주민대표성에대해강한문제제기를하면서통합을주장함에, 민주성 주민대표성 그리고 전문성 이라는대립적가치에있어서전문성의저해를감수하면서까지주민대표성을확보하고자했던것입니다. 이렇게볼때, 주민직선제도입에는절대적전제가있었던것입니다. 시 도교육위원회의일반의회로의통합을저지하여기본적전문성만큼은유지한다는것이그것이었습니다. 그런데주민직선제도입을통해민주성 주민대표성의한계문제가해소되면통합을주장할주요명분을잃게되는통합론자들은이와같은전제도무시한것입니다. 즉, 기존제도가갖고있던문제점해소를통한지방교육자치제도의정착과발전의기회마저통합론자들은허용치않은것입니다. 이렇게보면통합론자들은지방교육자치제도의발전보다는통합을통한자신들의이익에더집착한것이아닌가하는의구심을받기에충분합니다. - 49 -
한편, 발제문에나와있듯이준비되지않은상태에서의교육감주민직선제의시행은적지않은문제점을드러냈습니다. 또한, 개정법률이규정하고있는교육의원선출방법은제주도사례에서볼수있듯이더욱큰문제점을갖고있는것이사실입니다. 이는결국, 발제자가말씀하신것과같이교육의원과교육감주민직선제는비례대표방식에의한교육의원선출과교육위원회의일반상임위원회전환 ( 교육의원분리선출제도폐지 ), 그리고시 도지사러닝메이트에의한교육감선출주장으로귀결될가능성이높음이사실입니다. 즉, 통합론자들의지방교육자치제도흔들기는끝이아니고아직진행중임을우리교육계는경계하지않으면안될것입니다. 글을맺으며 : 되돌릴시간은충분하다 발제자가말씀하신것과같이최대쟁점사항인시 도교육위원회가시 도의회의상임위원회로변환하는 2010년 9월 1일까지는아직 3년여의시간이남아있습니다. 또한, 금년 12월에는대통령선거가있기때문에교육위원회의위상을비롯한지방교육자치제도의재변화가능성은매우크다고할것입니다. 이제, 우리교육계도지방교육자치제도에대한비판에소극적으로대응하는자세에서벗어나, 시 도교육위원회의위상을과거의위임형심의 의결기구가아닌독립형의결기구로전환하거나, 차제에전술한것과같이교육구를특별지방자치단체로설립하는등의보다적극적이고공세적인입장을견지하는것이필요하다고생각합니다. 그런의미에서오늘의이자리는그시작점이될수있는중요한자리라고생각합니다. 아울러오늘논의하고있는지방교육자치제도문제를이번대선의주요이슈화시킴은물론지방교육자치제도강화를이룰수있는후보를전교육계가힘을합해교육대통령이름으로당선시킬수있는운동도필요한것이아닌가조심스럽게제안하며토론을마치고자합니다. 감사합니다. - 50 -
토론 4 교육자치와지방자치, 궁합을맞추는방법은없는가 김진성 ( 서울시의원, 전구정고교장 ) 지난해말국회는여야합의로지방교육자치법개정안을통과시켰다. 지금의교육자치는주민자치가아닌교육자자치이기때문에국민의교육주권을보장해야한다는것이법개정의취지로알고있다. 교육감과교육위원주민직선제를도입하고, 교육위원회를지방의회의특별상임위원회로한다는것이주요골자다. 지금교육계일부에서는교육위원회를독립형의결기구로해야한다는주장과함께지방의회에로통합에반대하고있으나주민직선에대해서는대체로동의하는것같다. 송기창교수의발표문을읽고받은느낌은송교수의교육에대한열정과의지를엿볼수있어마음든든함과동시에다른한편으로는우리교육계의저변에깔려있는패배주의와피해의식의한단면을보는것같아씁쓰레한마음을금할수가없었다. 교육을걱정하기보다교육위원회의위상을더걱정하는것같은느낌도받았다. 송교수는교육의자주성 전문성 정치적중립성을전가보도처럼내놓고있다. 이러한논리로무장하고살아온지난날의나의모습을보는것같아쓴웃음이나온다. 미래에있을지도모를정치적외풍을걱정하고이에대비하는것은매우바람직한일이다. 그러나이에앞서오늘의학교현장이어떤가를먼저살펴보는것이좋겠다. 현재초중고각급학교는교내에휘몰아치고있는정치바람에교실이붕괴되고교무실이붕괴되고있다. 이에대한분석부터시작해야하지않을까. 교육의 - 51 -
자주성 전문성 정치적중립성이라는이름으로어설프게창문을닫아걸었더니창문틈으로찬바람이들어와방안이다식어버렸다. 현재의교육자치제는교육의정치적중립성을지키기에그렇게무력하고취약할수가없다. 오늘의학교현장은날이갈수록정치장화되고이에따라학교붕괴현상이심화되고있다. 학교내에불고있는정치적바람을외면하고침묵하는것이정치적중립성은아닐것이다. 우리헌법이선언한 < 교육의자주성, 전문성, 정치적중립성 > 보장은이론과구호가아닌정치적결단과뒷받침없이는불가능하다. 현행교육자치제아래서대다수교육감과교육위원회가교사들의정치세력화를구경만해왔다. 이를어쩔수없는일로받아드리고있었다. 오히려이런현상에동조해온면도있다. 정말우리가교육전문가로자처하면서이런상황을만들어놓고이시기에교육의자주성전문성특히정치적중립성이란레퍼토리를불러댈수있을까. 교육자치의지방자치와의통합을둘러싸고이상한기류가흐르는것을발견했다. 첫번째, 시도교육위원회의전직교육위원과현직교육위원과는의견의차이가크다는것을알았다. 현직교육위원대다수가교육위원회의시도의회통합에반대입장인데반해전직교육위원은찬성하는사람이많았다. 두번째, 교육계인사들이대체로반대입장인데반해학부모들은대체적으로이를지지하고있다는사실이다. 여기서교육공급자와수요자간의의견충돌이일어난다. 세번째는교육학자들은반대편에선사람이많으나그목소리는여린데비해이를지지하는행정학자나경제학자들의목소리는매우높다는사실이다. 이는무엇을의미하는가. 현행지방교육자치법은교육감교육위원선거는시도지사, 시장군수및광역기초의회의원선거에적용되는 < 공직선거법 > 의적용을받지않는데다가헌법이보장한참정권, 평등권, 국민의알권리를침해하고있어위헌적요소를담고있기때문에토론자는헌법재판소에위헌소송을제기한바있다. 토론자는 < 지방교육자치법 > 을 < 교육감교육위원당선보장을위한특별조치법 > 이라고불렀다. 이법아래서는학교는정치장이되고교육감교육위원입후보자는범법자가될수밖에없으며, 교단은학연과지연으로갈라지고관권개입으로교육계는오염되고황폐화되기마련이다. 지금우리가걱정해야할것은학교가정치바람에휩쓸리지않고교사들이본연의임무에충실히근무할수있게하느냐하는것이다. 교육자치의가장이상적인방법은각시도에맡겨그지방실정에맞게실시하는것이다. 교육위원회를독립형의결기구로하든지, 위임형의결기구로하든지합 - 52 -
의제집행기구로하든지각시도에맡기면된다. 교육감도임명제로하든지주민직선으로하든지시도지사와러닝메이트로하든지맡길일이다. 그것이교육자치정신에맞는입법태도일것이다. 그러나정치권은이를현정치구도로보아현실화하기가어려워지자, 차선책으로교육위원회를지방의회의특별상임위원회로하고교육감교육위원주민직선제를제주도방식을택한것으로보인다. 송교수는교육감을시 도지사의러닝메이트로선출하는방안은교육자치의완전포기를의미하므로절대받아들일수없는방안이라고하면서시 도지사러닝메이트방안의기저에는교육의자주성 전문성 정치적중립성을교원의자주성 전문성 정치적중립성으로해석하는입장이라고설명하고있는데동의하기어렵다. 이제도를채택한다고해서송교수가걱정하는교육과정선정 조직과교육행정지원, 교육정책결정및집행과정에문제가발생하는것은아니며이는별개로다룰문제다. 교육에대한국민적관심을높이고범국민적참여를통해교육문제를해결해나갈수있다고본다. 2007년 2월 14일에주민직선으로치러진부산시교육감선거에서교훈을찾아야한다. 사상최저투표율을기록했다. 투표율 15.3% 에당선자득표율 33.8% 이기때문에전체유권자의 5.16% 의지지를얻어교육감에당선된것이다. 부산교육감선거에서선거를치르는데드는비용을계산하면투표 1장에 4만원이들었다고한다. 교육감직선 투표율 15% 와유권자 5.16% 지지당선이남긴숙제는무엇인가. 교육의자주성전문성정치적중립성이란벽을쳐놓고정당의접근을막으면서행해지는이런선거는교육자만의이벤트로끝날공산이크다. 국민의관심을끌고책임정치를위해서도교육정책이정치권의최대역점사업으로부각되어야한다. 그래야교육이살고나라가산다. 정당마다교육정책이있고이는국민들의최대관심사이다. 한국의교육위기는교육의정치적중립성이라는해석을잘못해서나온결과인지도모른다. 현재의상황에서교육감과교육위원의정책구상이정책화될수있는가. 어떤방법으로이를구체화시킨다는말인가. 우리가교육전문가이니까행정적재정적지원만하라는논리가먹혀들어가는세상이아니다. 지난날교육전문가들이많은노력을했으나국민들은학교를신뢰하지않고교육정책은끝없이표류하고있다. 발상의대전환이필요한때다. 이런상황에서앞으로교육감선거가충북을비롯하여줄을잇고있다. 사상최저의투표율아래서는현직교육감과전교조같은조직이결정적으로유리하여선거는선거로서의의미를상실하고만다. - 53 -
새제도도많은문제가있는것은사실이다. 이를보완하는방안을강구해야할것이다. 오해되고왜곡되어있는부분도있는것같다. 송교수님의발표내용을보면서이를지적하고자한다. 첫째, 교육자치가지방자치통합함으로써교육의자주성과전문성정치적중립성이훼손되지않겠느냐하는것이다. 교육감과교육위원을교육경력등을감안한일정자격자로제한하여직선하기때문에전문성확보에는큰문제가없다고본다. 부산교육감선거를계기로교육감의자격을제한한 지방교육자치법 이평등권을침해한다는헌법소원이제기되었다고한다. 교육의원과교육감의자격기준에서교육경력이제외되어누구나교육의원과교육감에입후보할수있게한다면교육자치의존재의의는사라지고만다. 자격제한을하지않는다면시도지사에게맡길일이지굳이별도의교육자치를해야할의미를상실하기때문에부당하다. 교육감의교육경력 5년을 15년으로고치는것이좋겠다. 둘째, 개정법은교육의정치적중립성을지나치게적용함으로써헌법상국민의참정권을제한하고있다. 본래정치적중립이란학교수업현장에서의문제이지정책심의에서문제되는것이아니다. 현재도국회와시도의회에서당적을가진의원이교육관련정책을다루고법과조례와예산을심의결정하고있는데이를두고정치적중립성을해친다는사람은없다. 그렇다면교육감교육위원을예외로해야할이유도없다. 그러나우리의지난날정치풍토로보아특정정파가교육을당리당략차원에서악용할소지가있다고하면어느정도의제약은있을수있다고본다. 교육감교육위원선거에서입후보당시과거 2년간무당적을자격요건으로한것은일종의공민권제한으로위헌적요소를지녔다할것이다. 형법이나국가보안법상사형수도사면복권되면공직선거에입후보할수있는데이는지나친제한이아닐수없다. 입후보당시당적을가지지않으면충분하다고본다. 대학교수의경우정당가입이허용되는데당적교수는출마할수없고무당적교수는출마할수있다는논리가과연타당한것인가. 셋째, 새제도아래서의교육의원의위상이현재보다격하되는것이아니냐하는데대해많은우려를하고있는것처럼생각된다. 현재의교육위원회의기능은시도의회의전심 ( 前審 ) 기관에불과하다. 엄격히말하면, 시도의회의상임위원회 ( 서울의경우, 교육문화위원회 ) 의전심 ( 前審 ) 기관이다. 교육위원회에서통과된조례와예산안이시도의회의교육상임위원회에서다시심의되고결정된다. 따라서교육위원 - 54 -
회의심의가큰의미가없다. 교육위원회에서수정통과된교육청의안건이시도의회의교육상임위원회에와서뒤집어지기도하고때로는이를시도교육청이작용하여원점우로되돌릴수도있다. 새제도아래서는조례와예산안을시도의회의교육상임위원회에서처음부터다루기때문에이러한일은있을수없다. 시도의회에교육전문가가다수포진하게되면교육예산확보를비롯한정책개발이더욱활발해질것은뻔한일이다. 교육문제는교육만의문제가아니다. 교통, 경찰, 보건, 의료, 건축, 도시계획, 환경등과맞물려함께풀어야할성질의것이다. 새제도아래서는교육의원은이런문제도간여하게된다. 회기도교육위원회보다배이상늘어나고처우도향상된다. 따라서교육의원의위상은더격상된다고보는것이옳다. 넷째, 교육의원선거를어떻게할것인가하는것이문제다. 지역구직선을할경우서울의경우교육의원지역구선거구가일반시의원선거구보다 12배가되는광역선거구가된다. 헌법재판소는국회의원선거구를획정함에있어선거인수가 3 배이상이되면위헌이라는판례를남겼기때문에앞으로이러한교육의원선거는할수없을것이다. 표의등가성 ( 等價性 ) 의문제가위헌이라는것이다. 그렇다고하면무슨방법이있는가. 직선제비례대표로선출하는방법밖에없을것같다. 각정당이현재당적을가지지않은교육경력자중에서학식과덕망이있는인사를발굴하여추천하면된다. 정당추천이교육의정치적중립성을해치지않겠느냐는반론이있을수있으나대법원의대법관이나헌법재판소재판관추천도실제로정당추천이있는데이를두고정치적중립운운하는일은없다. 오히려각정당은좋은교육정책을개발하기위해더욱노력할것이고정당지지도를높이기위해우수인사확보에최선을다할것이다비례대표선출은지역구득표율에의해의석수를배분하는것이아니라비례대표의원그자체에대해투표하는것이다. 평소정치적으로는 A당을지지하는사람도교육은따로생각하여 B당에서추천한인사가마음에들면그곳에투표할수있게하면되는것이다. 비례대표로교육의원을뽑는제도를도입하면학교현장에부는정치바람도잠재우고, 지연학연의풍토도개선하고, 여야가초당적으로교육문제를풀어갈수있다는장점도있다. 끝으로몇가지언급하고자한다. 송교수가조사한바에의하면, 제주도의경우교육위원회는가장기피하는상임위원회라고하는데서울의경우는교육문화위원회가최고인기위원회로선호도가제일높다. 행정자치, 재정경제, 환경수자원, 보건사회, 건설, 도시관리, 교통위원회보다더선호한다. 문화때문이아니라교육과 - 55 -
관련맺고싶어하기때문이다. 교육청입장에서는종전의교육위원회가없어짐으로써, 교육계의시각에서교육청이꼭추진해야할정책에대해지지해줄버팀목이없어지는결과가되었다는평가도있다. 꼭추진해야할정책이교육위원회에서부결되는사례가나타나기도하고, 좀더심도있는심의가필요한사항임에도심의가겉도는경우도있다고하는데나의경험으로는수긍하기어려울뿐만아니라그판단기준은무엇이며누가그런판단을하느냐가문제가된다. 좀더교육수요자입장에서교육계가마음의문을열어야한다고생각한다. - 56 -
토론 5 미완성교향곡인 지방교육자치법 을위하여 *3) 김장중 ( 인간교육실현학부모연대이사 ) Ⅰ. 들어가는말 작년 9월제주특별자치도 ( 이하 제주도 ) 도의회에교육상임위원회 ( 이하 교육위 ) 가설치되어주민이직접뽑은 교육의원 이활동을시작하였다. 또 12월 7일국회를통과한 지방교육자치에관한법률 ( 이하 지방교육자치법 ) 에따라주민직선에의한부산광역시교육감 ( 이하 부산교육감 ) 선거가지난달 14일치러졌다. 비록일부지역에국한된것이고, 관점에따라그평가는다소다를수있겠지만, 전체주민이참여하는 진정한지방교육자치제 가시작되었다는데큰의의가있다. 한편, 제주도교육위운영은전국의이목을집중시키고있으며, 지극히낮았던부산교육감선거의투표율 (15.3%) 은주민직선제에대한기대감을일순간무너뜨리기도했다. 이런상황에서지방교육자치에대한현실문제를진지하게분석하고, 건전한담론을형성하기위해한국교육행정학회가마련한이번정책포럼은시의적절하고매우중요한의미를가지고있다. 특히두지역의선거과정에서나타난문제의분석은물론, 관계자들의증언과여러자료검토를통해현재진행되고있는우리나라지방교육자치의수준과현주소를생생하게밝혀준발제자료는장차제도개선에 * 이내용은단체의공식적인의견이아닙니다. - 57 -
큰기여를할것으로본다. 좋은연구를해주신송기창교수님께감사드린다. 토론자는지난해 7월실시된제5대교육위원선거를직접치러본입장에서송교수님의현상분석에대해많은부분을동의한다. 하지만, 논의의핵심이라고할수있는 독립적의결기구형교육위원회 에대해서는견해를달리한다. 이부분은교육의자주성 전문성 정치적중립성, 특히 교육의전문성 문제가핵심이기에, 토론자는여기에대해집중적으로의견을제시하고자한다. 아울러아직은미완 ( 未完 ) 인지방교육자치법을위해몇가지의제도개선을제안하고자한다. Ⅱ. 발제자의 독립적의결기구형교육위원회 주장에대한반론 1. 발제자의시각과 독립된교육위원회 구상 발제자는지방교육자치법이교육계를배제하고개정된것에대해많은유감을표시하고있다. 또제주도와부산의경우부정적인사례가많음을지적하면서, 교육의전문성이담보되는교육자치제를강력히염원하고있다. 특히 12월실시될대통령선거등앞으로의정치지형에따라상당한변화가있을것이라고예상하고있다. 발제자는, 독립된교육위원회 가최선의대안이라고주장하였다. 그리고 시 도의 회특별상임위원회 로남는방안은차선책이며, 비례대표만으로교육위원회구성 은교육의자주성 전문성 정치적중립성을보장하는방안이아니라고보았다. 발제자가구상한교육위원회 ( 안 ) 는 - 시 도의회로부터독립된의결기구인교육위원회로서 - 주민이직선한교육의원으로구성되며 - 교육의원은교육경력자와비경력자를일정정원으로할당하는것이다. - 58 -
2. 발제자주장과근거 1) 지역주민이교육에무관심하다 제주교육의원선거과정과부산교육감선거과정을보면지역주민들은교육에대하여관심이별로없었다 교육의전문성, 정치적중립성을훼손하면서까지지방자치단체장이나지방의원들에게교육에관한권한을부여할필요가없음이입증된것 2) 주민대표성강조는교육전문성을약화시킨다 주민대표성과교육전문성은상보적관계이기때문에, 주민대표성을강조하면교육전문성이약화되고, 교육전문성을강조하면주민대표성이약화되는사태를초래 3) 직선제는정치적으로흐르게만든다 주민직선에의해선출된교육의원과교육감은교육전문가지만, 이들의활동논리는전문적이기보다정치적일가능성이높다 의안을심의할때교육전문가적시각보다는지역주민의이해관계를반영하려는정치적시각이빈번하게나타나고있고, 교육전문성을대표하는교육의원들도지역구관리에신경을많이쓰고있는것으로드러났다 3. 발제자의주장에대한반론 1) 지역주민은최대관심사는역시교육문제다지역주민들이교육에무관심하다는발제자의해석은잘못되었다. 주민의최대관심사는교육과지역경제발전이라는것은누구나다아는사실이다. 1) 교육선거가주민의관심이적었던이유를제대로밝혀야한다. 1) 지난해 5 31 지방선거때도자치단체장이나지방의원후보들이수많은교육공약을제시했다. 모두들 교육지사 ( 시장 ) 나 교육시장 ( 군수, 구청장 ) 그리고 교육의원 이되겠다고목소리를높였다. 교육이국민의최대관심사이자지방자치의핵심이라는사실은이것만으로충분히입증된다. 김장중 (2006), 지방교육자치와교육위원선거, 자유주의연대주최 교육자치실천을위한정책토론회자료집 (2006.7.5) - 59 -
주민참여가저조한것은교육에대한관심부족이라기보다는, 교육기관이주민들로부터외면을받은결과라고본다. 지금까지교육계외부로부터신선한요소가들어오기어렵도록짜여진 폐쇄적투입기능 은, 주민참여곤란 주민대표성부족 감시와견제장치미흡으로이어져교육감과교육위원을주민으로부터멀어지게만들었다. 이에따라지역주민과교육자치기관이따로노는 유리 ( 遊離 ) 현상 이발생하고, 상호활발한의사소통이부족했기때문이다. 그결과교육행정이주민의요구를따라가지못하는 부적응 내지는 발달지체 현상을보이기도한다. 이는자치단체장이나지방의회가교육감과교육위원회보다주역주민의교육적요구에더민감하게반응하고, 지방교육에대한의제설정과교육혁신에더적극적으로움직이는것에서도확인된다. 2) 주민과는 가까이하기에는너무먼 교육계가내부문제 ( 교원인사등 ) 에만관심을두는동안, 정작중요한교육과제는지자체에게선수를빼앗기고있는상황이아닌지냉정하게생각해봐야한다. 한편교육에대한국민의관심이지나치게 내아이 중심이라는것도중요한변수다. 자녀가다니는학교와국가교육정책 ( 특히입시 ) 에만관심이집중돼있다. 학부모는자녀의담임 - 학교 - 국가 ( 교육부 ) - 지역 ( 교육청 ) - 지방 ( 시도교육청 ) 순으로관심의우선순위를가진다. 따라서직접적인관심의영역밖에있는교육감이나교육위원이나 ( 우리 ) 에게무엇을해주고, 어떻게하는지를잘모르기때문에관심이없는것이다. 대한민국탄생후지난 60년동안 중앙집권적국가교육 과 교육계만의교육행정 을해온결과다. 교복값문제만보자. 교육위원과교육계가리더십을발휘해서지역단위에서힘을합치면능히해결할수있다. 3) 나라전체가술렁대고중앙정부가이문제를해결하겠다고나서는게과연제대로된것인가? 주민들이교육자치에관심을가지도록하기위해서는초중등교육에대한국가의관여를줄이고, 지방과지역단위로교육에대한더많은권한과자율성이주어져야 2) 지역마다경쟁적으로일어나는특목고유치활동이나지자체에서예산을투입하여기숙학사를운영하며 ( 전북순창군 ), 도시에서학원강사를초청하여특강을여는사례가바로그것이다. 3) 서울강남교육청관내중학교장들은 5 월까지교복착용을연기하기로협의하여실천하고있다. - 60 -
한다. 또주민들의현실교육문제 ( 예 : 과밀학급해소, 농어촌소규모학교살리기, 학력향상 ) 에교육계가더집중해야한다. 특히기초단위부터 ( 지역교육청차원 ) 교육자치가더필요하다. 2) 주민대표성을강조해도교육전문성이훼손되지않는다주민대표성과교육전문성은비례관계나상보적관계가성립되지않는다. 주민대표성을강조해도교육전문성이약화되지않으며, 그반대도성립되는것이아니다. 만일발제자의주장대로그런관계가성립된다면, 교육전문성을가진인사가주민의선택을받아교육감이나교육의원이되었다면어떻게설명할것인가? 문제는, 진정으로교육에대한전문성을가진유능한인사가주민의절대적인 지지를받아교육자치기관으로진입할수있게하는방안을만드는일이다. 3) 정치적행위 가교육전문성발휘에지장을주지않는다정치학자 D. Easton 이설파한것처럼정치가 가치의권위적분배 하는것이라고한다면, 교육정책결정과그실천도예외일수는없다. 주민에의해뽑힌대표라면주민의의견을수렴하고대변하며, 설득과이해관계를조정하는정치적행위를적극적으로해야한다. 의안심의때주민의이해관계를반영하고지역구관리에신경을쓰는것은잘못된행태가아니라, 교육정치인 인교육감과교육의원이당연히해야할책무다. 이를외면하면서전문가적으로판단하고행동함은과연어떤것인가? 또전문가의견해대로따르는것이가장좋은결과 ( 교육적효과 ) 를가져오는가? 교육부문이가장높은정치성을요구할수도있다. 인간과사회형성에기여하기위해무형의서비스를제공하는교육이오히려가장정치적인행위이기때문이다. 정치적행위 가교육전문성발휘에지장을준다는논리는 정치적중립유지 와 정치적행위 ( 활동 ) 에대한오해에서비롯된것으로보인다. - 61 -
Ⅲ. 교육자치의주민대표성과전문성의조화문제 : 헌법적가치의해석과실현 1. 교육권실현 에대한이념의해석문제 일부교육학자들은온전한지방교육자치를위해서는 교육계출신에의한, 교육대의기구가필요하다 고주장한다. 발제자도이같은맥락에서 독립된교육위원회 의필요성을역설해왔다. 이런논리라면 교육국회 도만들어야한다. 그리고이같은주장에서는항상금과옥조처럼 교육의자주성 전문성 정치적중립성보장 을규정한헌법제31조제4항을내세우고있다. 그러나이조항은교육이 교육자들만의전유물 이라고단정한것이아니고, 교육권의바람직한실현을위해이러한가치들이구현되어야함을선언한것이다. 따라서지방교육자치제 ( 특히의회구성방법에대한 ) 논의의핵심은 교육의자주성 전문성 정치적중립성 에대한해석의차이라고할수있다. 아울러이러한헌법적가치를어떻게하면원활하게구현할것인가가가장중요한과제인것이다. 우리헌법은국민의개별적기본권으로서제31조에 교육을받을권리 를명시하였는데, 능력에따라균등하게교육을받을권리 ( 제1항 ) 라는교육의기회균등이그핵심을이루고있다. 그러나이러한교육의기회균등은기본권주체의노력만으로는불가능하기에그실효성을높이기위해 가정과국가의교육책임 ( 제2항, 제3 항, 제5항 ) 을강조하고, 교육의자주성 전문성 정치적중립성및대학의자율성보장 ( 제4항 ) 등합리적인교육환경조성에노력하고있는것이다. 4) 따라서 교육의자주성 전문성 정치적중립성 은교육권의실현, 즉 교육을받을권리 를어떻게하면잘구현할수있을까하는실효성확보의구체적수단의다른표현이라고할수있다. 이와관련하여허영교수는교육기관의자유, 교육의자유, 교육환경의자유로구분하고있다.( 허영 : 432-433) 교육의자주성 전문성 정치적중립성 에대한저명한헌법학자들의견해를종합하여정리하면아래와같다. 5) 4) 허영 (2006), 한국헌법론, 박영사, 428. 5) 김철수 ((2006), 헌법학개론, 박영사, 834-845, 허영 (2006): 430-433, 성낙인 (2004), 헌법학, 법문사, 501-502. - 62 -