371 김재묵 ( 성균관대학교박사과정 ) 박형준 ( 성균관대학교 ) 박사과정 Ⅰ. 머릿말 현재우리나라는인터넷이용자수가 3,536만명으로전인구의 77.1%(2008 년말 ) 를차지하고있으며, 초고속인터넷가입자수는 1,559만명 (2009.2월) 에이르러인터넷이용에관한한세계최고수준이다.(2009.5.22, 한국인터넷진흥원홈페이지 ) 이는그동안정부주도로인프라중심의공급과 H/W 위주의정책이꾸준히이루어져왔고, 이러한정책이국민적특성과잘조화되어나타난결과라고할수있다. 하지만급속한정보화의이면에나타나는여러역기능들은가상공간의존립을위태롭게하고있으며, 이용자의인간의존엄성을심각히훼손하는수준에이르러인터넷은마치야간의어두운거리처럼위험한공간이되고있다. (Fischer, 2006: 144) 특히사이버상의개인정보취득을통해외설적공격과협박에악용되는사례가빈발하고, 인터넷을통한무분별한상호비방, 욕설, 명예훼손등이심각한사회문제를야기함에따라, 그부작용의정도가점점더심화되어이에대한사회적우려와함께정부의적절한정책적대응이요구되고있다. 이러한사회적맥락하에서그해결방안의하나로등장한강력한규제정책의하나가인터넷실명제이다. 그동안인터넷실명제는인터넷의특성상여러해동안상당한찬반논의끝에지난 2007년 7월부터완화된형태의실명제인 제한적본인확인제 의형태로시행되고있지만, 여전히이를둘러싼논쟁은계속되고있다. 특히최근에는인터넷논객미네르바의구속여부를놓고인터넷상의표현의자유를둘러싼찬반논란이뜨거웠으며, 비록법원에의해무죄판결이이루어졌지만익명성에자신을숨긴채정제되지않은정보를생산해네티즌을현혹시켰을때표현의자유라는헌법상의기본권을어느정도까지허용할수있는지는여전히
372 / 서울행정학회추계학술대회발표논문집 어려운과제이다. 이와관련하여인터넷정화방안의하나로정부가추진중인 사이버모욕죄 의신설을둘러싼논쟁도확산되는분위기이다.( 전자신문 2009.4.21, 한국경제신문 2009.4.22) 또한최근에는세계최대인터넷기업인구글이운영하는유투브코리아가본인확인제의수용을거부함으로써, 인터넷실명제의시행을둘러싼논쟁은여전히현재진행형이라고할수있다.( 조선일보, 2009.4.29) 인터넷실명제는그동안인터넷의폐해를경험하고있는일부선진국에서논의는되어왔지만실제정책으로채택되어시행되고있는경우는우리나라가최초이다. 이는그만큼우리의인터넷을둘러싼역기능이심각한수준이라는것을반증하는것임과동시에우리만의독특한정책적환경과문화적특성이작용한결과라고도보인다. 특히인터넷이용률이높아짐에따라인터넷과그이용자에대한정책결정자의인식, 달리표현하면사회적형성 (social construction) 이크게변화되어가고있는점이인터넷을둘러싼여러가지규제정책의논의와채택에가장핵심적인요인으로작용한것으로생각된다. 현실의정책은사회적가치를권위적으로배분하는것으로특정집단의정책효과에대한예상을토대로전개하는정치적행위이며, 정책결정주체가지니고있는중심적인가치판단의문제라고할수있다.( 이영범외, 2008:2) 이러한인식을바탕으로 Ingram, Schneider & deleon(2007) 은정책결정의공식적인권한이있는국회의원이나행정부관료가가지고있는정책대상집단에대한인식이정책내용을결정짓는중요한요소라고주장하였다. 즉정책결정자는정책에의해영향을받게되는대상집단을확인하고, 대상집단에대한인식에근거하여특정집단에게는편익을, 다른집단에게는비용을부담케하는내용의정책결정을하게된다는것이다. 국내에서는그동안사회적형성이론에따른정책설계에관한연구는별로이루어지지않았으며, 인터넷실명제에관하여이러한관점에서접근한연구는없는것으로보인다. 특히인터넷실명제는인터넷이라는가상공간과그이용자들을보는정책결정자의사회적인식이크게변화함에따라등장한규제정책이라는점에서사회적형성의관점에서이를분석하는의의가있다고생각된다. 따라서본연구는 Schneider & Ingram이제시한대상집단의사회적형성이론의틀을인터넷실명제에적용하여분석하는데목적이있다. 이를위해이하에서는우선대상집단의사회적형성이론에대해서살펴본후, 이를바탕으로분석틀을제시하고자한다. 또한연구사례인우리나라의인터넷실명제의내용과경과를살펴본후, 이를분석틀에적용하여분석할것이다. 끝으로이러한이론적틀이인터넷실명제를어느정도설명할수있는지, 나아가우리의상황에도적절한것인지등그시사점과한계등을논의하고자한다. 연구의시간적범위로는인터넷실명제에관한정책의제화를최초로시도한 2003년초부터현재까지이다. 특히관련법시행령 1) 개정안을통해제한적본인확인제가마련되어실제
대상집단의사회적형성에따른정책설계에관한연구 : 인터넷실명제를중심으로 / 373 정책으로시행된 2007년 6월까지의기간이정책형성과관련하여집중적으로조명되어야할시기이며, 그이후시행을거쳐대상집단이점차확대되는최근까지의기간도포함하여검토할것이다. 연구의공간적범위로는인터넷실명제가전세계적으로유례가없는온라인상의규제정책의하나라는점에서우리나라로한정이되며, 필요시인터넷게시판의표현의자유와규제에관한외국의사례를참고하고자한다. 본연구는이론적연구와사례분석을병행하고자한다. 이를위해서기본적으로는관련문헌의연구와사례분석을통한질적연구에중점을둘것이다. 자료수집및분석을위해서는문헌조사와함께인터넷상에서사회문제가된상호비방, 명예훼손등에대한실태조사결과, 인터넷실명제에대한각종여론조사결과, 정부의정책자료, 정보통신관련연구기관의검토자료및통계자료, 주요언론보도기사등을참고하고자한다. Ⅱ. 대상집단의사회적형성이론에관한고찰 1. 대상집단의사회적형성이론 그동안정책학은 Lasswell(1951, 1971) 에의하여정책연구에있어서문제지향, 맥락지향과다양한연구방법의중요성이강조되어왔음에도불구하고, 정책분석및평가에대한과학적인연구를중시하는경향이정책연구의주류를형성하여왔다. 이러한접근법은사회문제를해결하는데있어정책의도구적역할을강조하는기술적합리성을중요시하여일정부분정책연구에기여를하였음에도불구하고, 왜특정한형태의정책이설계되고그결과는무엇인가와같은공공정책의본질에대한설명을제공하는데는한계를가진다. 즉정책의맥락으로서의사회문화적인요인을강조하면서, 정책설계의원인과결과를설명하는데있어서사회적형성의중요성에대한통찰력을제공하는연구가미약하였다.(Schneider & Ingram, 1997) 사회적형성주의는경험적으로입증된현상의규칙성과인과성을분석하여어떠한객관적인실제를찾는것보다, 사람들간의관계와그속에서만들어진실제에대한의미를해석하는데주안점을둔다. 또한사회에서발생하는것에대한이해와이에바탕을둔지식을형성하는데있어서맥락의중요성을강조하는데, 정책분석을통해공공정책의효과성, 또는능률성에관해절대적인진리를발견할수있다고가정하지않는다. 그것은각정책에있어서효과성과능률성은단순한주장, 정당화및합리적근거일뿐이며, 사회적형성물로서맥락 1) 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 ( 이하 정통망법 이라한다 ) 시행령을말함.
374 / 서울행정학회추계학술대회발표논문집 에따라다르게적용될수있기때문이다.( 김명환, 2005: 36) 현실세계에서이루어지는정책들에서정책결정자의역할은공익달성을위한최선의대안을설계하고결정하는것이어야하고, 각정책의내용과그러한정책의대상집단에대한편익및비용부담은객관적이고공정해야할것이다.( 이영범외, 2008: 2) 그러나현실정책은합리성에따른객관적이고공정한집행과정책에의한편익제공보다는어떤집단에게는종종혜택이부여되고, 또다른집단에게는항상혜택보다는부담이많이부여됨으로써집단간의혜택불균형이발생하는불공정한모습을보여준다. 이러한현상에대해사회적형성주의의관점에서, Schneider 와 Ingram은대상집단의사회적형성이론을주장하였다. 이들에따르면공공정책결정자들이대상집단을긍정적으로인식되는집단과부정적으로인식되는집단들로구조화하고, 그러한구조들을영속시키고반영하기위하여정책을통해긍정적으로인식되는집단에게는이익을제공하고, 부정적으로인식되는집단들에게는부담을분배한다고가정하고있다. 즉대상집단에대한사회적형성이정책선택을정당화하는근거를제시할뿐만아니라, 정책의제와정책도구의선택에영향을미친다는것이다. 이에관해그들은다음과같은명제들을제시하고있다.(Schneider, Ingram & DeLeon, 2007) 정책은사회문제를해결하고목표를성취하기위해, 어떤사람들의행동을어떻게변화시
대상집단의사회적형성에따른정책설계에관한연구 : 인터넷실명제를중심으로 / 375 킴으로써바람직한결과를이끌어낼것인지를설정해야한다. 정책은이러한사람들의행동변화를유도하기위해혜택과부담을부과하게되며, 대상집단은정책설계의다양한요소들을통해서혜택과부담을받도록택해진개인들의집합으로정의될수있다. 이것은누가, 무슨이유로, 무엇을, 어떻게할것인가를구체화하는정책설계과정에서선택 2) 되기때문에, 이익집단과는다르다. 또한대상집단은정책에의하여만들어지므로기존의사회집단들과일치할수도, 혹은그렇지않을수도있다.(Schneider & Ingram, 1993) 이렇게정책에의해서만들어진대상집단은설계된정책에의해서정부가어떻게행동할지, 그들을어떻게취급할지에대한메시지를받게되고, 이것은다시대상집단이그러한정책에어떻게반응을할것인지, 어떤참여행태를보일것인지로나타나게된다. 이러한대상집단에대한성격규정과선택은단순한기술적적용이아닌정치권력의행사를내포하고있다는점에서정치적이며, 정책의대상자체와그와관련된자격요건을정하는것은가치선택의문제로서규범적이다. 대상집단은각집단이가지고있는정치적권력의범위와각집단에대한사회적인식을통해 4개의집단으로구분이가능하며, 정책결정자는이러한기준을통해각집단에게정책에있어서의혜택과부담을할당한다. 그러한기준에따라혜택과부담을부과하는정책도구와그정책을실시하게되는근거역시달라지게된다. 정치적권력은대상집단이다른집단과쉽게연합을형성할수있는지, 얼마나많은자원을보유하고동원할수있는지, 집단구성원들이높은전문성을가지고있는지의여부로결정되며, 사회적인식 3) 은대상집단에대한긍정적혹은부정적인식을나타낸다.(Schneider & Ingram, 1993: Schneider, Ingram & DeLeon, 2007) 대상집단에있어서이러한사회적인식이어떤방향으로형성되느냐에따라정책의내용도상당히달라지게된다. 이때중요한점은어떤대상집단이하나이상의형태로인식되고, 형성되며, 규정될수있다는것이다. 이러한정치적권력과사회적인식을통해나누어진집단과그주된구성원을그림으로정리하면다음과같다. 2) Ingram & Schneider 는정책설계에서대상집단의선택기준으로기술적, 행태적, 윤리적및경제적기준등을제시함 (1991: 338-339) 3) 대상집단의사회적인식은행태와복지가공공정책에영향을받는사람들이나집단들의문화적특징화나이미지들을지칭한다. 이러한특징화또는이미지들은정책, 문화, 사회화, 역사, 미디어, 문학, 종교등을통해형성된다. 기본적이고평가적이며, 상징적은어, 은유및이야기들을통하여집단들을긍정적또는부정적으로묘사한다. 예를들어긍정적인인식은 자격이있다 똑똑하다 정직하다 공익적이다 등과같은이미지들과관련되어있는반면에, 부정적인인식은 자격이없다 바보같다 정직하지못하다 이기적이다 등의이미지들을포함하고있다.(Schneider & Ingram, 1993: 335)
376 / 서울행정학회추계학술대회발표논문집 사회적인식 정치 적 권력 정책설계는누구의입장에서누구의이익을보다많이반영할것인가와직결되어있다는점에서정치적이다. 또한정책설계는대상집단과다른시민들에게영향을미치는정책의속성들로구성되어있으며, 설계과정을통해정책의요소가특정의가치, 목적및이익에부합되게배열되게된다는점에서의도적인동시에규범적이다.( 김명환, 2005) 정책설계는 대상집단과다른시민들에영향을미치는정책의내용에서찾아볼수있는요소들 로서 대상집단의방향과행태에영향을줄수있는정책의속성 (Ingram & Schneider, 1993: 71-72) 들로구성되어있다. Ingram & Schneider 는사회적형성을포함한대상집단의성격규정, 정책의정치적속성들 ( 수혜또는부담 ), 정책논리, 정책이대상집단에게적합한행동을취하도록동기부여를하기위한도구들, 정책을정당화하거나설명하기위한논리적근거및정책속에내포된메시지등정책설계에담겨져있는여섯가지요소들을제시하였다. 선출직공무원, 언론, 이익집단및정당등과같은행위자들은이러한정책설계에있어공공정책에연관된실제를사회적으로형성하는과정에참여하며, 정책결정자들이사회현상의특정한형성을받아들이도록지속적으로노력한다.(Schneider & Ingram, 1997: 74-75) 그리고정치가와공무원들은해당정책을유권자들에게제시하면서정책적입장을설명하고이를정당화한다. 따라서정치적권력이강하며사회적인식이긍정적인 ( 즉투표에있어서강한영향력을행사할수있는 ) 수혜집단에대해서는정책목표달성과큰연관이없더라도혜택위주의정책이부여되고, 정치적권력이약하며사회적인식도부정적인 ( 선거로인한보복의위협이적으며, 일반대중도처벌에대해용인하는 ) 이탈집단에대해서는특별한효과가없을지라도부담위주의정책이부여된다. 4) Schneider & Ingram (1993: 336) 의내용을재구성
대상집단의사회적형성에따른정책설계에관한연구 : 인터넷실명제를중심으로 / 377 그러나이러한사회적인식은고정된것이아닌, 변화할수있는것이고, 공공정책의설계는그변화를위한중요한요소이다. 사회구조는일반적으로변화에저항하는속성을가지고있다. 정책설계는사회구조가더강하게유지되도록강화할수도있는반면, 대상집단의상황을변화시키기위한각집단의노력이나타나게할수도있으며, 그러한노력들을강화하거나감소시키는요소들을포함하고있다. 또한새로운정보와사건들은문제를만들어내는인과적고리와정책의적합한대상에대한인식을변경시킴으로써대상집단에대한기존의사회적인식을변화시키기도한다. 따라서기존정책이수정되거나새로운정책이만들어지면서대상을구체화하고그들의권력과자격을형성하는과정은역동적이며, 대상집단의사회적형성은고정되어있는것이아니라계속변한다고할수있다. (Schneider & Ingram, 1993: Schneider, Ingram & DeLeon, 2007) 2. 선행연구의검토 먼저우리나라에서대상집단의사회적형성이론을바탕으로정책설계에대한분석을시도한논문들을살펴보도록하겠다. 김명환 (2005) 의연구에서는미국의통신품위법 (Communication Decency Act of 1996, 이하 CDA) 에대상집단의사회적형성이론을적용시켜보고있다. 이를통해, CDA 사례가같은현상, 행위 ( 대상집단 ) 에대한사회적인식이어떻게형성되는가에따라상반된정책 ( 설계 ) 이만들어질수있을뿐만아니라, 그것이정책의성공과실패와도관계가있음을보여주고있다고한다. CDA의경우대상집단의사회적형성이인터넷상에서다른사람에게폭언등으로정신적인피해를입히거나포르노를유포함으로써청소년들에게해를입히는자에서언론의자유를향유할권리가있는자로변경됨으로써결국헌법에위반되어폐지되는결과를초래하였다고분석하고있다. 김명환 안혁근 (2006) 의연구에서는성매매특별법을대상으로하여대상집단의사회적형성이론을중심으로정책변화를설명하는보다포괄적인이론모형을제시하려고했다. 이들은대상집단의사회적형성이론이사회적인식의형성또는전환과정에서의관련행위자들간의역동성을설명하는데한계를노출하여왔다고하면서, 보다포괄적인이론모형을보완 확장하기위해격발기제, 이슈확산모형, 지지연합이론을가미하여이론을제시하고, 그것을성매매특별법에적용시켜보았다. 성매매특별법사례를분석해본결과성매매여성이과거의윤락행위방지법에서는이탈집단으로주로처벌의대상이었으나, 성매매특별법에서는의존집단으로분류됨으로써사회적구제의손길이필요한, 정부정책을통하여보호를받아야하는대상으로전환되는정책적변화의모습을보여줬다고분석했다. 이영범 허찬행 홍근석 (2008) 의연구에서는 IPTV 도입정책의과정을대상집단의사회적
378 / 서울행정학회추계학술대회발표논문집 형성이론을통해분석하고있다. 이연구에서는사회적형성이론에서주장하는, 정책결정자는대상집단의정치적권력과사회적형성에따라대상집단을형성하며, 이러한인식에따라정책설계시편익과부담을차별적으로적용한다는것을바탕으로 KT로대표되는통신사업자와케이블TV 로대표되는방송사업자들로나누어분석하고있다. 그결과 IPTV 정책결정의주된행위자인국회방송통신특별위원회는 KT로대표되는통신사업자를수혜집단으로인식하여 IPTV사업자로선정될수있는편익을제공한반면에, 케이블 TV로대표되는방송사업자들을이탈집단으로인식하여향후전개될 IPTV 시장에서 KT라는거대기업과경쟁하도록하는부담을부과하였다고분석하고있다. 외국의경우대상집단의사회적형성이론을바탕으로여러분야에서연구가진행됨을알수있는데, Baker(1993) 는그녀의연구에서 1986년제정된미국의이민개혁및통제법 (The Immigration Reform and Control Act) 이나타난이유를불법이민자들에대한사회적형성이범죄자에서국가가제공하는서비스를받을필요가있는고객으로변화했기때문이라고설명하고있다. Donovan(1993) 은 AIDS에관한정책연구에서, Ryan White 사건이전의 AIDS감염자들은이탈집단으로간주되었으나, Ryan White 사건과이후 Ryan White법이제정되면서 AIDS에대한사회적인식이변화되었고, 그에따라대상집단에대한인식과정책에대한근거등에서변화가일어났다고주장하고있다. 이러한선행연구들을통해서볼때대상집단의사회적형성이론은다양한영역의정책설계와집행에적용될수있는이론이라고할수있다. 특히정치권력이강한집단이반드시정책을통해자신들의이익을더많이관철시키리라는일반적인예상과는달리, 정책결정자들에의한대상집단의인식이긍정적인가아니면부정적인가에따라수혜와부담이달라질수있다는점을설명해준다. 그러나국내에서는이를적용하여정책설계를논의한연구는아직많지않으며, 특히인터넷실명제에관한연구는없는것으로보인다. 이러한현실인식을바탕으로, 본연구에서는대상집단의사회적형성이론을인터넷실명제의사례에적용하여분석하고자한다. 3. 연구문제와분석틀 본논문의연구문제는정책과정의참여자들이대상집단의사회적형성과정책설계에어떤역할을하는가, 대상집단이어떻게정의되고형성되는가, 정책의논리, 근거및도구의측면에서사회적형성이정책설계와어떠한관계를가지는가, 이러한이론적틀이인터넷실명제를어느정도설명할수있으며, 우리의상황에도적절한것인가등이다. 이를위해명문화된법률이라는텍스트를통하여정책결정자의대상집단에대한사회적인식을파악하고, 대
대상집단의사회적형성에따른정책설계에관한연구 : 인터넷실명제를중심으로 / 379 상집단의사회적형성과정책설계사이의관련성에대하여분석할것이다. 이러한연구문제를알아보기위해위에서살펴본대상집단의사회적형성이론에서주장하는정책설계에담겨져있는여섯가지요소와명제들을중심으로이를재구성하여분석틀을제시하면다음과같다. 먼저정책이형성되는사회적맥락을바탕으로하여대상집단의선정과사회적형성이이루어지며, 그이면에있는정책논리와합리적근거및가정을기반으로하여정책도구와정책메시지가결정된다. 이러한과정을거쳐형성되거나변동된정책은다시사회적맥락의형성에영향을미친다고보는것이다. 따라서이하에서는먼저인터넷실명제란무엇인지, 그리고우리나라에서논의된인터넷실명제에대한논쟁및진행경과는어떠하였는지를살펴본후, 이러한분석틀을바탕으로인터넷실명제에적용하여분석해보고자한다. 1. 인터넷실명제개요 Ⅲ. 인터넷실명제의내용과진행경과 인터넷은네트워크에연결되어있는전세계의수많은컴퓨터가서로연결되어정보를교환할수있는시스템으로구조적으로개방성, 분산성, 초국가성및기술적발전가능성등의특성을갖는다. 또한인터넷을이용한정보교환에참여하는사람들의행동패턴에따라접근의용이성, 익명성, 전파의신속성및광범위성등의특징을지닌다. 그러나이러한인터넷발
380 / 서울행정학회추계학술대회발표논문집 전에따른디지털혁명은비록그겉모습은부드럽게나타날지라도그급속함, 가속성, 세계화의논리, 모든활동영역에서의즉각적인팽창성으로인해급진적이고무자비한힘을폭발시켜왔다.(Fischer, 2006: 16) 정보의접근용이성은개인에관한정보가쉽게파악됨으로써예전에는일어나지않았던새로운범죄의원인이되기도한다. 사이버상에서취득한개인정보를외설적공격이나협박에악용하거나, 회사나브로커에의한체계적인개인정보수집과도용을통해이를판매하는행위, data mining 5) 등이이러한사례에해당된다.(Fischer, 2006: 144-145) 전파의신속성과광범위성의경우, 잘못된정보일지라도일단전파되기시작하면막기가힘들어지며그피해는오프라인과는비교할수없을정도로넓고깊다. 특히인터넷의익명성은장점과단점을동시에가지는, 가장논의가많이되는특징중하나이다. 익명성의장점으로는무엇보다의사소통의자유가거론되는데, 인터넷이용자는자유롭게의견을개진할수있을뿐만아니라정치적문제에있어서도자신의의견을가감없이밝힐수있다. 하지만익명성으로인해무책임한발언내지명예훼손적의사표현이많아지는단점이있다. 특히우리나라의경우다양한피해사례가속출하여심각한사회현상의원인이되고있어, 이를개선하기위해공직선거법개정을통하여인터넷언론사게시판의실명확인이요구되었고 ( 공직선거법제82조의6), 이어제한적본인확인제 ( 정통망법제44조의5) 가시행되기에이른것이다. 이러한인터넷실명제는사회전반적으로많이논의가되고있는사안이기는하지만, 그동안개념에대한확실한합의가없이포괄적으로논의가되어왔다. 단순히 인터넷게시판실명제 라고함께통합되어지칭이되고있지만, 그안의개념들을살펴보면다음과같이 4가지로구분할수있다.( 황용석, 2007: 110) 첫째, 순수인터넷실명제이다. 이것은 정보검색이나게시판이용을비롯한모든인터넷서비스이용 에이용자본인의실명을요구하는제도이다. 둘째, 인터넷게시판실명표시제이다. 이는 인터넷게시판을이용할때 성명및주민번호등으로본인여부를확인하여이용여부를결정하는제도이다. 셋째, 인터넷게시판실명확인제이다. 인터넷게시판을이용할때 성명및주민번호등을통해본인여부를확인하되, 실명은게시판운영자에게만노출되고게시판상으로는 ID를사용해활동할수있는제도이다. 넷째, 인터넷실명게시판우대제가있다. 실명게시판과익명게시판을병행하여운영하되실명게시판의접근성이나응답등에서우대하는제도이다. 일반적으로거론되는인터넷실명제의개념은첫번째인순수인터넷실명제이나, 정통망 5) 신용카드거래, 휴대폰, 웹서치등개인이남긴디지털흔적을이용하여개인의라이프스타일을파악함으로써이를 target marketing 에이용함
대상집단의사회적형성에따른정책설계에관한연구 : 인터넷실명제를중심으로 / 381 법제44조의5 에서확인할수있듯이현재우리나라에서시행되고있는인터넷실명제의모습은세번째인터넷게시판실명확인제이다. 이는게시판이용시본인여부가파악되고나면게시판의이용에있어서는여전히가상적인 ID를사용할수있지만, 혹여문제가생길시에는등록된개인의실명, 주민번호를통해오프라인상에서그책임여부를묻겠다는제도이다. 2. 인터넷실명제를둘러싼논쟁 인터넷실명제는도입논의의초창기부터다양한찬반논란이있어왔다. 먼저실명제를찬성하는사람들의논거는현재까지인터넷의익명성이득보다실을더많이가져왔으며, 익명성이나름의장점을가지고있지만그로인하여인터넷이여러가지불법적정보의유통으로병들게되었다는것이다. 이러한찬성논거는크게다음과같이세가지로집약될수있다. 첫째, 지금까지익명성으로인하여인터넷에서발생되고있는불법적인권리침해가지나치게많아지고있으므로, 익명성을제한함으로써이러한문제가해결될수있다는주장이다. 인터넷실명제가주로사이버공간의익명성으로인해발생되는불법적인권리침해 ( 개인명예훼손, 폭력, 외설적정보등 ) 방지등, 사이버폭력의해결책으로당연한제어수단이라는입장 ( 명재진, 2003; 김재범, 2005; 정창호, 2003) 으로, 실명제를도입할경우이러한문제들이완전히제거되는것은아니라할지라도대부분사라질수있다는것이다. 둘째, 인터넷실명제를도입한다하더라도인터넷의자유로운이용에는큰문제가없을것이며, 정당한주장을실명으로당당하게내세우는경우에오히려건전한여론형성에도도움이될수있다는것이다. 셋째, 타인의인격권에대한침해, 표현의자유에따르는책임을져야한다는표현의자유에대한한계 ( 명재진, 2003; 강경근, 2005) 역시실명제를찬성하는주요한논거가되고있다. 인터넷실명제의도입을반대하는사람들의주된논거는국가의개입이인터넷을통한자유로운의사소통을크게저해하거나왜곡시키게될것이라는점에있다. 이러한주장은다음과같은세부적논거에의해뒷받침되고있다. 첫째, 익명표현의자유가헌법적으로보장되고있다는것이다. 특히사회적소수자가자신의인종이나신분, 나이, 성별등을밝히지않고자유롭게담론에참여할수있도록하는것은헌법제18조통신의비밀이전제하고있는내용에속한다는것이다.( 이인호, 2003) 둘째, 실명제로인하여글쓰는사람의심리를위축시키는것은사실상의검열에해당된다는주장으로, 실명제를도입함으로써표현의자유에대한위축효과를낳는다는것이다. ( 한상희, 2003; 전웅휘, 2005)
382 / 서울행정학회추계학술대회발표논문집 셋째, 실명제를위하여개인정보에관한 DB를이용하는것은개인정보의유용에해당되기때문에불법이라는주장이다.( 한상희, 2003; 진보네트워크, 2003) 다만이는근거하는법률규정이없는상황을전제하는것이기때문에근거법이제정될경우에는설득력을잃게될것이다. 인터넷실명제에대한찬반대립은결국인터넷상불법행위의차단과자유로운의사소통가운데어느쪽에더비중을두느냐의문제로귀결될수있으며, 양자의입장을합리적으로조정하는것이가능하다고할수있다. 따라서적정한선에서불법행위를차단하면서인터넷상의의사소통에대한제약을최소화하는방식을선택함으로써, 어느쪽도완전히만족스럽지는못하겠지만, 양측모두가받아들일수있는타협이이루어질수있을것이다. 이를위해서는실명제를도입하되구체적인유형의선택에있어서는그범위와방식을한정하는것이필요하다고할수있다.( 장영수, 2006: 51) 3. 진행경과 우리나라의주민등록법은모든국민에대하여주민등록을강제하고있다. 이러한상황에서법원에서사용하는일부문서를제외한거의대부분의공문서는물론, 일반적인사적거래에서나정보통신서비스에의가입행위대부분이이와같은주민등록번호와실명을제출하도록요구하고있는업계의관행은이미별도의법이나규정이필요없을정도로강력한인터넷실명제를담보하고있다.( 한상희, 2003) 이렇게잠재적으로인터넷실명제에대한관행이이전부터존재했음에도불구하고, 인터넷상에서익명성으로인한여러문제가발생하기시작했고, 2002년 12월대통령선거에서인터넷이강력한영향력을발휘한이후실명제의법제화에대한논의가일어나기시작했다. 그리고인터넷실명제에대한논란이급격히표출되기시작한것은 2003년 2월과 3월사이에정보통신부와한나라당에서실명제에대해그입법의필요성을본격적으로제기하고부터였다. 그러나이시기의실명제추진계획은국민들의심각한반대에부딪히게된다. 비록인터넷에서여러가지문제가발생되고는있었지만국민들은그러한문제보다는표현의자유에대해더욱큰가치를부여하고있었고, 따라서실명제에대한강한반발심을나타내었던것이다. 거기에 2002년 12월대통령선거에서나타났던인터넷의정치적영향력에대한시민들과정치권의체감과당시활발하게진행되고있었던시민단체들의참여로실명제의입법화는잠시유보되게된다. 특히 함께하는시민행동 을비롯한시민단체들의연대와상호작용
대상집단의사회적형성에따른정책설계에관한연구 : 인터넷실명제를중심으로 / 383 은이당시의실명제의실시유보에있어큰영향을미쳤다고평가되고있다. 실명제에대한논의는정보통신부에서 실명확인우대제 로선회한이후잠시수면아래로가라앉았지만, 얼마안있어국회정치개혁특별위원회에서이듬해열리는제17대국회의원총선거를대비해선거법개정안에각언론사온라인사이트나정치관련인터넷사이트에선거관련글을쓰고자하는모든사람은반드시본인여부를확인하는절차를거치도록하는안건을통과시켰다. 그러나이법안역시시민들의거센반대에부딪친다. 이전과달랐던점은이전정보통신부가시도했을때에는입법이되기전에그시도를봉쇄한것이었지만, 이번에는이미법제화가되었음에도불구하고그법이잘못되었다면서시민들이반발하였던것이었다. 시민들은비록선거게시판실명제가사회적으로바람직한결과를가져온다고할지라도도덕적으로잘못된행위라고인지하고있었으며, 2004년 4월국회의원선거를앞두고정치인에대한비판을원천봉쇄하려는의도가숨겨진법률이며유권자의의사표현자체를잠재적인범죄로보는제도라는비판을하였다. 또한개인정보자기결정권을침해할수있다는주장과표현의자유를침해하는위헌적인법률이라는비판도함께제기되었다. 이때에도시민단체에서는불복종선언발표, 서명운동및항의메일보내기운동, 헌법소원제출등여러가지활동을펼쳤다. 결국중앙선거관리위원회에서는전산망부족과선거게시판실명제적용대상인터넷언론선정미비등과같은이유로 2004년 4월부터적용하기로했던선거게시판실명제를유보하기로하는결정을내리게되었다. 그러나시간이지남에따라인터넷에대한사회적인식이달라지기시작했다. 2005년들어특히상반기에 연예인 X-파일, 개똥녀사건 등사이버폭력사례가빈발하면서정부의대책마련을요구하는목소리가높아지게되었고, 정부는 4대폭력근절관계장관회의 (2005. 6. 14) 에서실명제적용부분과비적용부분을구분하여실명제를도입하는논의를다시하게되었다. 이에따라업계, 학계, 시민단체등이참여하는연구반이구성되어총7차회의를거친결과 2005년 9월, 정부에사회적영향력이큰대형사이트를중심으로 제한적본인확인제 를권고하고정부는이를대책으로발표하게되었다. 이때에도시민단체들은프라이버시권과표현의자유에대한침해에대한우려를표명했지만, 대중을대상으로한여러여론조사결과는전반적으로제도시행에찬성하는여론이지배적으로나타나게되었다.
384 / 서울행정학회추계학술대회발표논문집 주관기관 시행일자 대상인수 찬성 (%) 반대 (%) 국무조정실, 한국갤럽조사 05. 9. 5~10 1,684명 75.6 10.7 네이버 Poll 05. 9. 12~10.13 4,947명 76.2 23.7 야후 Poll 05. 9.12~10.1 1,782명 80 19 YMCA 조사 05. 9.9~14 2,079명 71.7 8.2 국정홍보처, TNS Korea조사 05. 11. 4~7 1,000명 80.4 16.8 그후정부는업계, 법률전문가등이참여하는연구반을구성하였고, 관련법안에대한공청회도개최하였으며, 이어 2006년들어입법과정을진행하였다. 특히 2006년 5월에는그동안유보되어왔었던선거게시판실명제가처음실시되었으며, 이어대통령주재로인터넷기업 CEO와의간담회가, 정통부장관주재로인터넷기업 CEO 간담회가개최되는등본격적인의견수렴에들어갔다. 이때의인터넷기업들은 제한적본인확인제 도입에원칙적으로찬성하는입장을표명하였다. 이어정부는당정협의를거쳐구체적으로일일방문자기준으로포털 30만, 미디어 20만을기준으로실명제추진을검토하고있음을발표하였다. 10월에는관련법인정통망법개정안이국회에제출되었고, 12월 22일국회본회의를통과, 2007년 1월 26일공포되었다. 이어후속조치로 1~2월에학계, 법률전문가등이참여하는연구반을구성 운영하였으며, 시행령개정안에대한공청회가개최되었다. 개정안은일일평균이용자수 30만명이상 ( 포털 /UCC), 20만명이상 ( 인터넷언론 ) 인정보통신서비스제공자를본인확인의대상으로하였다. 이후정부는포털, UCC 등서비스제공자대상의설명회개최, 시행령개정안입법예고및관계부처의견수렴, 규제개혁위원회심의등의과정을진행하여이를확정하였다 7). 6) 제한적본인확인제진행경과, 정보통신부자료 (2007. 4) 의내용을재구성 7) 이후시행령개정으로 2009.1.28 부터적용대상집단은일일평균 10 만명이상인모든정보통신서비스제공자로확대됨
대상집단의사회적형성에따른정책설계에관한연구 : 인터넷실명제를중심으로 / 385 Ⅳ. 대상집단의사회적형성에따른인터넷실명제분석 이상에서논의된바와같이현재국내에서시행되고있는인터넷실명제와관련된제도는공직선거법상의선거게시판실명제와정통망법상의인터넷게시판실명제 ( 제한적본인확인제 ) 가있다. 선거게시판실명제는선거라는특수국면에작동되는한시적제도인반면, 인터넷게시판실명제는주요사이트에일상적으로적용하도록의무화되어있어그영향력의정도가매우크다. 따라서이하에서는인터넷이용자의일상적인접근에광범위하게영향을주고있는인터넷게시판실명제를중심으로사회적형성의관점을적용한논의를전개하고자한다. 1. 사회적맥락 사회현상은특정한맥락속에내재되어있으며그맥락속에서의미가부여되기때문에, 맥락적특성과설계가능성과의상호작용을포괄하는역동성을통하여정책설계와연계된다.( 김명환, 2005: 43) 즉, 정책은반드시특정한맥락에적합하게설계되어야한다는것이다. 따라서왜하나의정책이특정한목적을가지고특정한집단을대상으로하여특정한형태로만들어졌는가를이해하기위해서는, 그집단에대한사회적인식이형성된사회적맥락을분석하고이해하는것이중요하다. 사회적맥락은사람들이살고있는방식에대하여의미와해석을부여하는사람들이유지하고있는 신념, 인식, 이미지와틀에박힌사고의집합체 (Schneider & Ingram, 1997: 73) 이며, 정책설계는때로는장기간에걸쳐이러한사회적맥락에영향을받으며그속에서나타나는경우가많다. 1990년대들어서정보통신기술의발전과인터넷이라는새로운통신매체의등장은우리사회를산업사회에서정보사회로급속히변모시켰다. 특히초고속정보통신망의급속한보급, 컴퓨터의성능향상과수요증가에따른가격인하로인터넷이용자가급증하고있어, 사이버공간에서의현대인의활동범위는더욱광범위하게확산되고있다. 우리나라는특히세계최고수준을자랑하는초고속정보통신망의구축을계기로 1999년이후인터넷이용자가급속히증가하기시작하여, 2000년전체인구의 45%(1,904만명 ) 에서 2005년 72%(3,257만명 ) 로인구의 2/3 이상이인터넷을이용하게되었으며, 이용자는급속도로전연령대로확산되고있다. 2008년말에는이용자가인구의 77.1%(3,536 만명 ) 로증가하였고, 초고속인터넷가입자수는 1,559만명 (2009.2월) 에이르러인터넷이용에관한한세계최고수준을유지하고있다. 그러나이러한양적성장의이면에는해킹, 바이러스와같은전자적침해나정보격차의문제와함께사이버상의명예훼손, 사생활침해, 개인정보침해, 저작권침해등다양한역기
386 / 서울행정학회추계학술대회발표논문집 능현상이만연하고있다. 특히이러한역기능들은사회문제의발생에정책적대응이시기적절하게따라가지못할정도로급속히발생하고있어, 사이버상의자율정화기능의필요성과함께정부의정책적대응에대한사회적수요를더욱높게하고있다. 오늘날인터넷은사회적여론이소통되는가장중요한커뮤니케이션의장이되었지만, 정제되지않은의견표명과사실적시로인해명예훼손과사생활침해등의인격권침해가빈번히발생하고있어, 인터넷상의표현의자유가어느선까지용인될수있는가 하는표현의자유에대한법적, 윤리적논란이끊임없이제기되고있다. 특히인터넷에게시된글은매우빠르게전파되어그파급효과가엄청나며, 게시판에올려진익명의글들이허위사실을유포하거나명예훼손, 저질표현, 욕설등의피해사례가늘어가고각종사건과사고로이어지면서게시판문화에대한비판론이대두되었다. 진행경과에서살펴본바와같이정부와여당은시민단체나인터넷언론사뿐만아니라실명제의이행주체인인터넷기업협회의반대에직면하여여러차례제도도입을유보하였으나, 지속적으로발생한게시판상의허위사실유포, 명예훼손과이에따른심각한사건발생으로여론이급격히악화되면서이를시행하게되었다. 특히실명제는인터넷상의익명성으로인한부작용이본격적으로사회문제가되던 2003년 3월부터본격적으로논의되기시작하였으나, 정부의실명제추진의지표명에대하여시민단체들이공개서한을발송하고, 집회, 고발등을통해강력히반발함에따라게시판건전화를유도하는자율규제정책으로방향을전환하게되었다. 그러나 2005년들어사이버폭력사례가빈발하면서정부의대책마련을요구하는목소리가높아지게되면서, 실명제를도입하는논의를다시하게되었다. 이시기익명성에의한부작용사례는매우심각하였는데, 2005년 9월정부에사회적영향력이큰대형사이트를중심으로 제한적본인확인제 를권고하고정부는이를대책으로발표하게되었다. 이러한정부의대책발표이후실명제실시에대한여러여론조사결과는당시여론의흐름과강도를잘보여주고있다.( 정보통신부, 2007) 8) 따라서인터넷실명제도입과관련한사회적맥락은인터넷의급속한활성화와역기능현상의만연, 그리고이에따른각종사건과사고의발생으로인한여론의악화로정리할수있다. 이러한사회적맥락하에서정부의정책적대응을요구하는여론이높아지고, 시민단체를중심으로표현을자유를주장하는강력한반대에도불구하고인터넷실명제라는강력한규제정책이등장하게된것으로생각된다. 8) < 표 1> 의여론조사결과를참고
대상집단의사회적형성에따른정책설계에관한연구 : 인터넷실명제를중심으로 / 387 2. 대상집단의선정과사회적형성 Ingram & Schneider(1991: 338-339) 는정책결정자들이정책의본질적인목표와관련하여대상집단을선정하는데, 그선정기준을기술적, 행태적, 윤리적및경제적기준등으로분류하였다. 기술적기준은어떤집단이정책목표의달성에가장공헌할수있는가에따라, 행태적기준은정책목표를달성하는데필요한행태를유인할수있는가능성에따라대상집단을선택하는것을말한다. 윤리적기준은정책을도구적목표에연관시키는기술적기준보다는정의와공정성과같은것을의미하며, 경제적기준은대상집단이시장기준또는지불능력등에따라구체화될수있다는것을말한다. 정통망법 9) 과동법시행령 10) 에따르면본인확인조치를하여야하는대상집단은공공기관 9) 정통망법제 44 조의 5( 게시판이용자의본인확인 ) 에서는 ➀ 다음각호의어느하나에해당하는자가게시판을설치 운영하려면그게시판이용자의본인확인을위한방법및절차의마련등대통령령으로정하는필요한조치 ( 이하 본인확인조치 라한다 ) 를하여야한다. 1. 국가기관, 지방자치단체, 공공기관의운영에관한법률 제 5 조제 3 항에따른공기업 준정부기관및 지방공기업법 에따른지방공사 지방공단 ( 이하 공공기관등 이라한다 ) 2. 정보통신서비스제공자로서제공하는정보통신서비스의유형별일일평균이용자수가 10 만명이상이면서대통령령으로정하는기준에해당되는자 ➁ 방송통신위원회는제 1 항제 2 호에따른기준에해당하는정보통신서비스제공자가본인확인조치를하지아니하면본인확인조치를하도록명령할수있다. ➂ 정부는제 1 항에따른본인확인을위하여안전하고신뢰할수있는시스템을개발하기위한시책을마련하여야한다. ➃ 공공기관등및정보통신서비스제공자가선량한관리자의주의로써제 1 항에따른본인확인조치를한경우에는이용자의명의가제 3 자에의하여부정사용됨에따라발생한손해에대한배상책임을줄이거나면제받을수있다. 전문개정 2008.6.13 시행일 2008.12.14 라고규정하고있다. 또한제 76 조 ( 과태료 ) 제 1 항제 6 호에는 제 44 조 5 제 2 항에따른방송통신위원회의명령을이행하지아니한자에게는 3 천만원이하의과태료를부과한다 고규정하고있다. 10) 정통망법시행령제 29 조 ( 본인확인조치 ) 에따르면, 법제 44 조의 5 제 1 항각호외의부분에서 대통령령으로정하는필요한조치 란다음각호의모두를말한다. 1. 전자서명법 제 2 조제 10 호에따른공인인증기관, 그밖에본인확인서비스를제공하는제 3 자또는행정기관에의뢰하거나모사전송, 대면확인등을통하여게시판이용자가본인임을확인할수있는수단을마련할것 2. 본인확인절차및본인확인정보보관시본인확인정보유출을방지할수있는기술을마련할것 3. 게시판에정보를게시한때부터게시판에서정보의게시가종료된후 6 개월이경과하는날까지본인확인정보를보관할것 이라고규정하고있다. 제 30 조 ( 정보통신서비스제공자중본인확인조치의무자의범위 ) 에서는 ➀ 법제 44 조의 5 제 1 항제 2 호에서 대통령령으로정하는기준에해당하는자 란전년도말기준직전 3 개월간의일일평균이용자수가 10 만명이상인정보통신서비스제공자를말한다. 1. 전년도말기준직전 3 개월간의포털서비스 ( 다른인터넷주소 정보등의검색과전자우편 커뮤니티등을제공하는서비스 ) 일일평균이용자수가 30 만명이상인정보통신서비스제공자 2. 전년도말기준직전 3 개월간의인터넷언론서비스 ( 언론중재및피해구제등에관한법률 제 2 조제 1 항에따른언론을정보통신망을이용하여제공하는서비스 ) 일일평균이용자수가 20 만명이상인정보통신서비스제공자 3. 전년도말기준직전 3 개월간
388 / 서울행정학회추계학술대회발표논문집 과일일평균이용자수 10만명이상인정보통신서비스제공자중에서포털서비스는 30만명이상, 인터넷언론은 20만명이상, 디지털콘텐츠매개서비스는 30만명이상인정보통신서비스제공자이다. 11) 그러나여기에서공공기관은실명확인우대제를이미적용하고있었고, 그성격상정책의대상집단으로보기에는어려우므로논의의대상에서제외하는것이적절하다고생각된다. 실제대상집단은게시판이용자의본인확인을위한기술적조치를하여야하고, 이를이행하지않는경우시정명령과과태료부과의대상이되는일정규모이상의정보통신서비스제공자가우선해당된다. 나아가해당게시판에글을등록하려는게시판이용자도실질적으로는본인여부를등록해야하는부담을지게되므로잠재적인정책의대상집단이라고볼수있다. 따라서제한적본인확인제의대상집단은일정규모이상의정보통신서비스제공자와공공기관게시판및일정규모이상의정보통신서비스제공자가제공하는게시판을이용하는이용자들로규정할수있으며, 이렇게볼때대상집단의규모는잠재적으로매우방대하고정책의파급효과도상당하리라는것을짐작할수있다. 앞에서언급한대상집단의선정기준들중어떤특정한기준이사용되기보다는이러한여러기준들의조합이적용되는경우가많다. 제한적본인확인제의경우일정규모이상의정보통신서비스제공자를대상으로함으로써, 기술적및경제적기준을우선고려한것으로보인다. 하지만이차적으로는이러한게시판이용자들도모두대상집단의범주에포함되게함으로써, 이들이게시판을이용할시잠재적으로타인의명예훼손이나사이버폭력등의가능성이있는대상으로고려한다는점에서다분히행태적기준이나윤리적기준을우선시하는측면도있다고보인다. 즉사전본인확인절차없이도익명성으로인한피해발생시사후적으로 IP 주소확인을통해해당자를기술적으로추적하는것이가능함에도불구하고사전확인절차를부여한점은, 익명성으로인한피해가심각함을감안하더라도다분히행정편의적인측면을더고려한것이아니가생각된다. 이러한점이이정책을반대하는측의주된논리적근거로지적되고있음과동시에정책목표의달성정도와대상집단의선정측면에서되집어보아야할부분이아닌가생각된다. 정책은기존법령의개정, 새로운법령의추가, 정책에대한변화된해석등으로인하여지속적으로변한다. 사회내에존재하는상이한이익집단들은정책설계과정속에서어떤정책의대상이되느냐에따라다르게규정될수있다. 즉, 기존정책이수정되거나새로운정책이 의전문손수제작물매개서비스 ( 이용자가직접만든디지털콘텐츠를전문적으로매개하는서비스 ) 일일평균이용자수가 30 만명이상인정보통신서비스제공자 ➁ 방송통신위원회는법제 44 조의 5 에따른본인확인조치에필요한준비기간, 적용기간및제 1 항에해당하는자등을인터넷홈페이지에게시하는방법으로공시하여야한다. 개정 2009.1.28 라고규정하고있다. 11) 시행령개정으로 2009.1.28 부터적용대상집단은일일평균 10 만명이상인모든정보통신서비스제공자로확대
대상집단의사회적형성에따른정책설계에관한연구 : 인터넷실명제를중심으로 / 389 만들어지면서대상을구체화하고그들의권력과자격을형성하는과정은역동적이며, 대상집단의사회적형성은고정되어있는것이아니라계속해서변한다. 또한새로운대상집단이만들어지고그들에대한이미지가형성되기도하며, 기존의집단들은이미지가다시형성되거나그들의사회적형성이변하기도한다. 특히새로운정보와사건들은문제를만들어내는인과적고리와정책의적합한대상에대한인식을변경시킴으로써대상집단의기존사회적형성을변화시킨다. (Schneider & Ingram, 1997) 그동안우리나라의정책결정자들은정보통신인프라의지속적확충과초고속인터넷서비스보급정책에서나타난바와같이인터넷관련정책의경우, 서비스제공자와이용자들에대한사회적형성이긍정적이고, 정책의결과혜택을받을자격이있다고보았으며, 정치적권력도높다고보아이들을수혜집단으로인식해온것으로보인다. 하지만폭발적인인터넷성장의결과나타나는사이버상의폭력, 명예훼손, 유언비어의확산과이에따른일련의정보와사건들은인터넷이순기능적측면보다도역기능적측면이단기적으로는더심각하다는인식과함께부정적이고규제가필요한공간이라는인식이광범위하게확산되게되었다. 비록정치권력의측면에서인터넷이용자의잠재적정치적인힘이크다고여겨지나, 정책결정자의시각에서사회적형성이매우부정적으로형성되어이들에대한인식이수혜집단에서이탈집단의방향으로이동하게되었다고보여진다. 이러한인터넷공간과그이용자들에대한정책결정자의사회적인식의변화를그림으로나타내면다음과같다. 따라서제한적본인확인제의대상집단은일정규모이상의정보통신서비스제공자 ( 공공기관, 인터넷언론사, 포털등 ) 와그게시판을이용하는네티즌이라고할수있으며, 이들에대한정책결정자의사회적인식이과거에는혜택위주의수혜집단에가까웠으나, 인터넷상의역기능이확산되고사회문제화됨에따라사회적인식이변화하여이탈집단으로인식하고, 그
390 / 서울행정학회추계학술대회발표논문집 결과제한적본인확인제라는규제정책을도입하여대상집단에게부담과제제를가하는형 태로나타난것으로볼수있다. 3. 정책논리 정책결정의주요사항을나타내는정책내용과핵심요소의배열속에서정책에내포된논리를찾아볼수있다.(Ingram & Schneider, 1991: 336) 그러한핵심요소는가치를반영하고문제를해결하려는의도를설명하는목표지향적인진술들, 특정프로그램을설계하고시행하도록되어있는행위자들, 정책에영향을받는대상집단및궁극적인목표를포함하고있다. 이것은또한동기부여를제공하는정책도구들, 규범적, 행태적, 기술적가정들및기대되는결과들과서로밀접하게연관되어있다.(Schneider & Ingram, 1997) 익명성을악용한갖가지욕설과명예훼손, 유언비어등이게시판에난무하고그과정에서각종사건과사고가잇달아터져나오고있는것이지금인터넷공간의엄연한현실이다. 그리고이러한익명성으로부터비롯된폐해와부작용을치유하기위한대책으로제기된것이인터넷실명제이다. 인터넷이용을실명으로한다면이용자의책임의식이강화될수밖에없고, 따라서건전한인터넷문화가조성될것이라는논리이다. 즉정부는실명제도입의정당성을정책의유용성이라는공리주의적관점에서정의하고있다.( 서준경, 2008: 131) ➀사이버폭력이심각하다 ➁사이버폭력은인터넷의익명성에기반하고있다 ➂인터넷실명제를도입하여사이버폭력을해결해야한다는공리주의적프레임을가지고접근하고있다고할수있다. 이러한정책논리는 2003년이후정보통신부의공식문서, 한나라당의입장, 보수언론의논조에서반복적으로꾸준히나타나고있다. 이러한논리적맥락에서인터넷실명제는사이버공간에서의활동주체인네티즌의동일성 (idendity). 즉그신원 (ID) 확인을법으로제도화하는, 즉사이버공간의활동주체의익명성인정여부를해당사이트의임의적자율에맡기지않고이를법으로강제하겠다는것이다. 이러한정책논리와관련하여제기되는문제는사이버폭력의방지를위하여실명제가필요하다는정부의입장과그로부터발생할개인정보유출및표현의자유침해등의부작용을염두에둔시민단체의반대논리가동시에설득력을얻고있다는것이다. 따라서인터넷실명제에는상충되는가치와이해관계를가진복수의집단이존재하고, 그들의요구가팽팽히맞서고있으며, 그들이주장하는가치가서로갈등적이라는점에서정책적딜레마상황에놓여있다고할수있다.( 서준경, 2008: 128-129) 12) 이항우 (2008: 112) 는실명제찬성담론은사이버 12) 그결과정부는반대주장을완화하기위해서실명제의도입과철회를반복하였을뿐만아니라, 인터넷실명제 라는용어대신 실명확인우대제, 제한적인터넷실명제 등으로명칭을계속해서변
대상집단의사회적형성에따른정책설계에관한연구 : 인터넷실명제를중심으로 / 391 폭력과익명성사이의인과성, 사이버폭력의심각성, 사이버폭력해결방안으로서실명제라는주제에관한인지적우월성을확보했다고주장한다. 즉사이버폭력과익명성사이의인과성을실증적으로뒷받침하는일은실명제도입에관한사회적논란에서거의중요한문제가되지못한반면, 사이버폭력은결코그대로방치해서는안된다는규범적주장은매우중요하고도결정적인요인으로작용했다는것이다. Rochefort & Roger(1994: 15-21) 는정책결정과정에서정책문제정의의수사학의중요성을강조하면서일상언어로표현되는공공수사학의형태로서의설득의기능이중요하며, 의제접근과정책설계와의관계에서문제정의의반복적인유형으로인과관계, 심각성, 발생률, 독창성, 근접성, 위기, 대상집단, 목적-수단적정향, 해결방안등을들고있다. 13) 인터넷실명제의경우, 정부와정치권은특히대상집단의선정과사회적형성을하는데있어이러한인과관계, 심각성, 발생률, 근접성, 위기등의수사학을동원하여실명제도입의당위성을적극설득하였다고보인다. 4. 합리적근거와가정대상집단의사회적형성이론은대상집단에대하여사회적으로형성된인식이, 정책선택과정책도구들을그러한인식에적합한것으로정당화하는근거들을제공하는방식으로, 정책결정자들의정책의제설정과실제정책설계에지대한영향을미친다고가정한다.(Ingram & Schneider, 1991: Schneider & Ingram, 1993) 합리적근거에는효과성및비용 편익분석을통한경제적합리성과공익, 사회정의, 공정성등과같은사회적합리성이포함될수있다. 합리적근거의유형은대상집단이사회적으로어떻게인식되느냐에따라다르며, 그와같이사회적으로형성된인식을지속하거나변화하는데사용된다.(Schneider & Ingram, 1997:132-135) 제한적본인확인제는일정규모이상의정보통신서비스제공자에게게시판이용자의본인확인수단을마련할의무를부여하고, 이를이행하지않을경우시정명령과과태료부담의책 경하고정책의수준과내용을완화하는등의대응을보여왔으며, 정책시행이후에도최근의구글의경우 ( 조선일보, 2009.4.29) 를포함하여지속적으로사회적논란이되고있다. 13) 문제의인과관계에관한결정은특정이슈를이해하기위한상호의존적전제의틀을구성하는핵심으로, 사회문제에대한인과관계의공공적선택에는미디어의영향이지대하여보도경향에따라정책대응이달라진다고한다. 또한문제의심각성과그영향에대한인식은정책결정자와미디어의주의를끄는데핵심적요소로작용하며, 위험하고부당한상황의발생빈도가높아질수록사회문제가될가능성이높아진다고한다. 또한개인권리를직접적으로침해하는방식으로이슈를특징지우고, 교정적수단이한계에이르러긴박한상황이존재하는매우심각한상태로확대해석하는방식으로정책결정의당위성을설득한다고한다.
392 / 서울행정학회추계학술대회발표논문집 임을부여하였다. 이는경제적합리성의관점에서다수의게시판이용자를정부가직접규제 하기는현실적으로어려우므로, 정책목표달성을위한비용과효과성의측면에서정보통신 서비스제공자를규제함으로써잠재적이탈자로간주되는게시판이용자의사이버폭력을억 제하려는형태로법령이설계되었음을보여준다. 이러한점은현행제도가정부의행정편의 를위해서게시판이용자인국민을잠재적범죄자로취급한다는실명제반대론자들의논거 로활용되기도한다. 또한현행제도는명예훼손이나모욕, 협박등형사처리가가능한일탈 행위자를추적할수있게하고, 이를통해범죄예방효과를얻고자한다. 또한저속하거나자 극적인언어사용, 타인에대한불쾌감조성과같은사이버상의역기능적행태를실명추적가 능성을사전에고지함으로써억제시키고자하는의도를가지고있다. 14) 실명제의사회적합리성은사회정의, 공익, 헌법에서보장된행복추구권의보장에있다고 생각된다. 익명성에근거한사이버폭력은규범적으로부당한것이며반사회적인행위이므 로, 이를행하는자에게는표현의자유에제약을가하고부담을주는정책이더큰공익의달 성을위해서허용될수있다는것이다. 이러한규범적정당성과관련하여실명제가사이버 일탈행위를바로잡을수있는최선의대안이라는주장이사회적으로폭넓게수용되는데결 정적인작용을한것은실명제를둘러싼논란의와중에일어난개똥녀사건 (2005.5), 트위스 트김사건 (2005.6), 임수경사건 (2006.1) 이다. 위사건들은실명제가규범적인정당성을획득 하는데매우중요한계기가되었다. 특히개똥녀사건은실명제를둘러싼사회적논쟁이표 현의자유라는권리의차원보다는규범과윤리의차원에서재정의되도록한중요한사건이 었다. 사이버폭력이나쁜것이라는 가치 의문제와그것이실명제로해결할수있을것이라 는 예측 의문제를뒤섞음으로써궁극적으로실명제에대한사회적수용성을높이는데적 지않은기여를했다. 또한임수경사건은사회적으로실명제를정치적진보와보수를넘어 보편적윤리와규범의문제로바라보게만드는중요한계기가된사건이다. ( 이항우, 2008: 133-139) 가정은정책요소들을연계하는, 정책의기반이되는명시적인또는묵시적인전제들을의 미한다. 가정이종종명백히언급되어지지않은경우가있는데, 이경우정책요소들에대한 분석과그들간의연계와일치하는추론을통하여발견된다. 합리적근거는어떤가정들을 의미하나, 가정은언급된합리적근거와는상당히독립적으로정책설계에존재할수도있 다.(Schneider & Ingram 1997 : 99-100) 14) 황용석 (2006: 119-120) 은범죄나일탈행위에대한일반적예방수단으로서실명제를도입하는것은헌법적으로바람직하지못함과동시에, 사업자수준에서행정지도의방식을통하여자율적으로이루어지도록하는것이바람직하며, 이러한측면에서게시판실명제는입법원리로서보충성의개념과개인정보자기결정권을위배한것으로보여실명제가정책목표로하는지점은국가의역할을넘어선것일수도있다고주장한다.
대상집단의사회적형성에따른정책설계에관한연구 : 인터넷실명제를중심으로 / 393 즉, 정책자체가가정들의집합체라고할수있으며, 가정들이정책내용간의고리를연결시켜주고이를기반으로하여정책이설계되는것이다. 가정들은대상집단의사회적형성, 지식의사회적형성, 제도적인관점에서의문화및권력관계에관한정보를통합하는데있어서이슈맥락과설계의역동성에관한상당한양의정보를담고있다.( 김명환, 2005: 48) 또한정책내용을구성하고있는규칙, 수단, 정책기관, 정책대상, 영향력등각요소들은행태적, 규범적, 기술적가정들속에서서로연계되어있다.(Schneider & Ingram, 1990b: 87-88) 15) 먼저실명제의행태적, 기술적가정은실명확인절차를거치면게시판이용자는익명성을전제로하는무분별한댓글작성이줄어들고좀더신중하고책임성있는의사표현을하게될것이고, 서비스제공자는실명확인을위한기술적조치이행의부담을통해게시판운영과관리의책임성이제고되어, 사이버상의폭력이나인신공격이줄어들게될것이라는것을전제하고있다. 또한규범적가정은사람들은자신의행복을추구할권리와사이버폭력으로부터보호받을권리가있기때문에사이버폭력은사라져야한다는것이다. 16) 대상집단의사회적형성이론은수혜정책은힘이있고사회적인식이긍정적으로형성된집단에게제공되는반면에, 부정적으로형성된집단은제재를받을개연성이많다는것을가정한다. 같은맥락에서, 인터넷실명제는사이버상에서욕설, 명예훼손등의언어적폭력을행하는행위는당연히제재를받아야하고, 그러한제재의예상을통하여사회적으로부적절한행위를할개연성이있는사람들은사전에실명확인절차를거치게함으로써이를예방하고이를통해근거없이피해를당하는선의의피해자를사전에보호할수있다는가정을전제로하고있다. 15) 기술적가정은대상집단의의사결정이나행태를정책영향과연계시키는추론적가정을말하며 ( 예 : 만일범죄자를오랫동안격리시키면범죄율은감소할것이다 ), 규범적가정은대상집단의행태를사회적복리증진에관한가치판단과연계시킨다. ( 예 : 사람들은보다안정적인삶을영위할가치가있기때문에범죄율은감소되어야한다 ) 행태적가정은정책수단을행태와연계시키는추론적가정을나타낸다.( 예 : 만일물값을올리면, 물을사용하는사람들이물을더적게사용할것이다 ) 16) 이와관련하여이항우 (2008: 150) 는정치적정당성획득이라는측면에서표현의자유와프라이버시보호라는민주적권리에대한요구는건전한공론의장형성을위한책임있는의사표현의필요성이라는담론에압도되어버렸다고주장한다. 그리고사이버공간을소수에의한여론조작에서보호해야한다는주장도정치적으로상당히중요한고려사항으로작용하였으며, 익명성이사이버폭력의근본원인으로간주되는상황에서익명성이지닌중요한민주적기능은제대로강조되지못했다고한다.
394 / 서울행정학회추계학술대회발표논문집 5. 정책도구 정책도구는행위자또는대상집단에게동기부여를제공하기위하여정책결정자와행정 가에의하여고안된도구이다. Schneider & Ingram (1990a: 511-522 : 1990b: 94-95) 은정책목적 을달성하기위하여정책결정자가사용하는정책도구를권위 (authority), 인센티브 (incentive), 능력배양 (capacity), 상징과장려 (symbolic and hortatory) 및학습 (learning) 으로분류하였다. 17) Schneider & Ingram(1990b: 95) 에따르면, 정책설계는이러한다수의수단을함께사용하며, 사용하는수단의행태적차원뿐만아니라수단을어떻게혼합하여사용하느냐에따라정책 설계의특성이달라질뿐만아니라, 다양한행태적수단중에무엇을선택할것인가는요구 되는정책참여의유형이나대상집단이다양한정책제안에어떻게반응할것인가에대한진 단결과에따라결정된다고한다. 실명제는일정기준에해당하는대상집단에게특정한의무를부과하고, 이를이행하지않 을때에는제재를가하는가장전통적인권위와인센티브도구를주로하고, 이와함께능력 배양도구를간접적으로사용하고있는것으로보인다. 즉제 44 조의 5 제 1 항과제 2 항및제 76 조제 1 항에따라일정규모이상의정보통신서비스제공자에게게시판이용자에대한본인확 인조치의무를부과하고, 이를이행하지않으면시정명령을하게되며, 이또한이행하지않 으면 3 천만원이하의과태료를부과한다는점에서권위와인센티브도구를사용하고있는 것이다. 또한제 44 조의 5 제 3 항에서는정부에안전하고신뢰할수있는시스템개발의무를부 여함으로써, 이를통해서비스제공자가본인확인을위한기술적조치를하는데있어간접적 으로능력배양수단을제공받게되는것으로보인다. 이와함께제 44 조의 5 제 4 항에서는서비 스제공자가선량한관리자의주의로써본인확인을위한기술적조치를한경우에는이용자 명의의제 3 자에의한부정사용에따른손해배상책임을감면받을수있게함으로써인센티브 도구를사용하고있다고여겨진다. 18) 17) 권위도구는정책목표를달성하기위하여사용되는가장오래되고보편적인것으로, 지정된상황하에서어떤행동을허락하거나, 금지하거나또는요구하는것을말한다. 인센티브도구는정책에대한순응을유도하거나정책의효과성을제고하기위하여사용되는긍정적또는부정적보상을의미한다. 능력배양도구는개인, 집단또는행정당국이어떤결정을하거나행위를수행할수있도록정보, 훈련, 교육및자원을제공하는것을뜻한다. 상징및장려도구는정의, 공정, 평등및옳고그름과같은가치에호소하거나이미지, 상징및표어등을사용하는것을말한다. 마지막으로학습도구는문제는인식되었지만그것을해결하기위하여무엇이행하여져야하는지를모르거나또는합의가되지않을때사용하는것이다. 18) 이와관련하여황용석 (2007: 110-111) 은실명제의정책목표와정책도구가불일치한다고하면서, 추적가능한가명성으로서그한계를지니고있다고주장한다. 즉게시판실명확인제는가명적커뮤니케이션을허용하지만그행위자를추후법률적으로추적가능하게하겠다는것이며, 일탈행위나범죄자에대한추적가능성으로서실명제를도입한것으로보인다는것이다. 이는국가차원에서범죄
대상집단의사회적형성에따른정책설계에관한연구 : 인터넷실명제를중심으로 / 395 6. 정책메시지 대상집단의사회적형성은어떤정책을가지고정부가확인된문제들을해결하기위하여무엇을해야하는가, 어떤시민들이정책으로인하여혜택을받기에마땅한가또는마땅하지않은가및어떤종류의태도 (attitudes) 와참여유형이민주사회에적합한가에관한메시지를보낸다.(Schneider & Ingram, 1993: 334) 이메시지들은대상집단의문제들이정부의관심을끌기에정당한것이냐, 자신들과같은사람들은정부에의하여어떻게취급받을것인가, 어떤종류의정치게임인가 ( 공익또는사익 ) 및보통누가이기는가를포함하고있다.(Schneider & Ingram, 1993: 340) 또한, 역으로사회적형성이시민들에의해흡수되고그들의지향과참여에영향을미치는메시지로서정책안에내재화된다는것이다. 이제까지살펴본정책설계의요소들에는대상집단에따라다양한종류의메시지가담겨있다. 즉, 정책에의하여선정된대상집단은사회적인식이어떻게형성되었느냐에따라그들의지위와자격에관하여상당히다른신호 (signals) 를받을가능성이많다. 실명제의대상집단은직접적으로는일정규모이상의게시판운영자이고, 간접적으로는실명확인절차를거쳐야하는해당게시판이용자이다. 이들운영자에대한메시지는실명확인을위한기술적조치이행을통해사회적책임감하에게시판을운영하고관리하여야하며, 이를이행하지않을시에는정부에의한제재가가해진다는것이다. 또한실명제의성격상잠재적이탈자로간주되는게시판이용자에대한지배적인메시지는익명성의그늘에숨은무분별한댓글작성을하지말고, 좀더신중하고책임성있는의사표현을하라는것이며, 이를지키지않을경우기술적으로신속한본인확인을통하여처벌의대상이될수도있다는것이다. 7. 요약및논의 이상의논의를요약하면 < 표 2> 와같다. 이상에서살펴본바와같이대상집단의사회적 형성이라는이론적틀은인터넷실명제의도입을어느정도설명하여주고있으며, 따라서우 리의상황에도일정부분은적절하다고여겨진다. 특히제한적본인확인제라는형태로정책 이설계되어시행되고있는인터넷실명제는가상공간을둘러싼참여자들에대한정책결정 자의사회적인식이긍정적에서부정적으로형성됨에따라이탈집단으로인식되는대상집 자에대한추적에는용이하지만사이버문화전반에대한개선효과는미지수이며, 이는익명성개념의제한적인차원만을포함하고있어국가의통제효율성만을높이고국가에의한개인정보의관리라는위험스런현상을수반하기때문이라는것이다.
396 / 서울행정학회추계학술대회발표논문집 단에부담과제재를부여하는형식으로나타났다는점에서, 사회적형성의관점이정책의도입에결정적역할을하였다고생각된다. 이러한관점은우리의경우실명제뿐만아니라, 사이버상의여러규제정책의도입에도적용될수있는것으로보이며, 2000년에논란이된내용등급표시제 ( 양준철, 2001), 현재논란이되고있는사이버명예훼손또는모욕죄의신설, 개인정보보호와관련된정책등사이버상의역기능과관련된규제정책은대부분이러한범주에포함하여설명이가능하지않을까생각된다. 분석요소주요내용 사회적맥락 인터넷의급속한활성화 / 역기능현상의만연각종사건 사고의발생으로인한여론악화 정부의정책적대응을요구하는여론의형성 대상집단의선정과사회적형성 정책논리 합리적근거와가정 정책도구 정책메시지 일일평균이용자수 10 만이상의정보통신서비스제공자및이들이운영하는게시판이용자수혜집단 이탈집단 실명확인을통한인터넷이용 이용자책임의식강화 건전한인터넷이용문화조성 합리적근거 : 익명성에근거한사이버폭력은규범적으로부당하고반사회적행위이므로, 더큰공익달성을위해표현의자유에제약을가하는정책은허용될수있음가정 : 게시판이용자는실명확인절차를통해신중하고책임성있는의사표현을하게되고, 서비스제공자는실명확인을위한기술적조치를통해게시판운영과관리의책임성이제고될것 의무를부과하고미이행시제재를가하는권위및인센티브도구를주로하고, 능력배양도구를보완적으로사용 게시판운영자 : 실명확인을위한기술적조치의무를부과하고미이행시제재가가해질것임게시판이용자 : 신중하고책임성있는의사표현을하고, 이를지키지않을경우처벌의대상이될수있음 정책형성제한적본인확인제 다만인터넷실명제에서대상집단으로삼고있는정보통신서비스제공자와네티즌은분석 에서와같이정책결정자의부정적인인식에따라이탈집단으로간주되는것으로나타나지
대상집단의사회적형성에따른정책설계에관한연구 : 인터넷실명제를중심으로 / 397 만, 특히선거에미칠수있는영향력측면에서보면그들의정치적인권력은높다고할수있으므로, Schneider & Ingram이주장한대상집단의카테고리에그대로적용시키기에는무리가있다고하겠다. 즉이들의주장에따르면이탈집단은정치적권력이약하고사회적인식은부정적인경우인데, 본사례의경우대상집단은정치적권력은강하지만사회적인식이매우부정적인경우로분류에따르면주장집단에속한다고할수있다. 하지만정책도구와여러가지분석을통해볼때본사례의경우에는부정적인인식이더욱강하게작용하여대상집단을이탈집단으로보고정책이설계된것으로보인다는점에서, 대상집단의사회적형성이론을그대로적용하기에는무리가있다고보인다. 또한실명제의경우정책결정자의사회적형성에는사회적맥락과관련하여위에서언급된여러사이버폭력이유발한일련의사건, 사고의발생과이에따른여론악화, 정치적고려등이복합적으로작용한것으로보인다. 특히일련의사건발생에따른여론악화의심각성은우리특유의국민적정서가반영된것으로, 시민단체의반대논리도이에대항하기에는역부족이어서이를정치적인기회로활용한정치권과정부의일련의활동이실명제시행의가장중요한변수가된것으로판단된다. 따라서사회적형성의관점에더하여우리나라특유의상황도중요하게작용한것이아닌가생각되어, 사회적형성의관점하나로실명제도입을설명하기에는충분치않다는점을지적하고싶다. 특히사회적형성이론은 deleon이지적한바와같이특정한대상집단이하나의범주에서다른범주로이동하는이유와과정에대해서는명확하게설명하지못한다는한계점을지니고있다.( 이영범외, 2008: 28) 이러한측면에서정책대안의흐름 (policy stream), 정책문제의흐름 (problem stream) 이정치의흐름 (political stream) 과만나정책의창 (policy window) 이열림으로써정책의변동이일어난다 (John Kingdon, 1995) 고보는다중흐름모형 (Multiple Streams Model) 으로보충적설명이가능하지않을까생각된다. 특히실명제의경우논의의전개과정에서중요한역할을한것은사회적으로큰반향을가져와여론형성에직접적인영향을준사이버상의사건들이라는점에서일정부분은다중흐름의틀에서도접근해볼만한사례라고생각된다. 또한우리나라의경우, 실명제가본격적으로거론된 2003년이후인터넷상의부작용을방지하기위해어느정도의규제가불가피하다는집단과표현의자유는인터넷상에도허용되어야하는헌법상의기본권임을주장하는집단이첨예하게대립하여왔고, 이는앞으로도계속될것으로보인다. 이들집단은기본적가치, 정책에대한인과가정및정책수단에동의하는일련의신념체계를공유하고, 상당한수준의조정된행위에참여하는다양한행위자로구성된연대 (Sabatier & Weible, 2006: 196) 라고정의되는정책옹호연합 (Advocacy Coalition) 에해당된다고할수있다는점에서 ACF(Advocacy Coalition Framework) 의분석틀로도보충적접근이가능다고여겨진다. 이는이러한이론들이정책형성과정중특정부분을설명하는데상대적인강점을지니
398 / 서울행정학회추계학술대회발표논문집 고있다고보이기때문이다.( 김명환 안혁근, 2006: 473) Ⅴ. 맺음말 모든정책은사회적형성물로써사회에서사람들간의관계속에서형성되며, 대상집단의인식이어떻게형성되느냐에따라상이한내용을담고있는상이한정책이산출됨과동시에대상집단에대한사회적인식의전환이정책의변화를초래할가능성이크다.( 김명환 안혁근, 2006: 487) 대상집단의사회적형성이론은어떤종류의정책이만들어지고, 왜그러한종류의정책이필요하고, 그것이어떻게구조화되는가에대한논리적설명을제공한다. 즉이것은정책의목표 ( 무엇을위한 ), 대상 ( 누구에게 ), 근거 ( 왜 ), 혜택또는부담 ( 무엇을 ) 및방법 ( 어떻게 ) 에관한정보를제공함으로써정책을이해하는데도움을준다. 또한정책설계시맥락, 이미지및정당성의중요성을부각시켜주고있다.( 김명환, 2005: 52) 이러한관점에서대상집단의사회적형성이라는이론적틀은인터넷실명제의도입을잘설명하여주고있으며, 따라서우리의상황에도상당부분은적절하다고여겨진다. 다만사회적형성의관점에더하여우리나라특유의상황도중요하게작용한것으로보여, 사회적형성의관점하나로실명제도입을설명하기에는충분치않다고보인다. 본연구는아직까지국내에서많이활용되지않고있는사회적형성이론을적용하여인터넷실명제를분석하여보았다는데그의의가있지만다음과같은몇가지한계를지니고있다. 우선정책의다양한이해관계자들간의역동적인관계를규명하려는시도가부족하였으며, 이는향후사회적형성을둘러싸고다양한행위자들간의역동성에관한보다심층적인연구가필요함을가리킨다. 또한인터넷실명제라는하나의정책사례를통한분석이라는점에서이를일반화하기에는무리가있으며, 보다다양한사례를대상으로한다각적인연구가필요하다. 특히국내의사이버상의역기능에대한현재시행중이거나거론되고있는규제정책을대상으로확대시켜보려는노력을통하여보다일반화된이론모형을정립하려는시도가필요하다고생각된다. 끝으로인터넷실명제의경우앞에서도언급한바와같이사회적형성이론하나만으로설명하기에는부족하다고보이며, 이를근간으로하여다중흐름모형과정책옹호연합모형등을결합하여하나의포괄적인이론모형을마련하여접근하면보다더적합한설명이이루어질수있지않을까생각된다.
대상집단의사회적형성에따른정책설계에관한연구 : 인터넷실명제를중심으로 / 399 참고문헌 강경근. (2005). 인터넷실명제. < 인터넷실명제민 당 정간담회발표문 >, 2005. 8. 26 권기헌. (2007). 정책학의논리, 서울 : 박영사. (2008). 정책학 -현대정책이론의창조적탐색, 서울 : 박영사김경달. (2005). 사이버폭력의원인과제한적실명제가업계에미치는영향. < 인터넷실명제심층진단국회토론회발표문 >, 2005. 11 김명환. (2005). 사회적형성주의관점에서의정책연구 : 대상집단의사회적형성이론과적용. < 한국정책학회보 >, 14(3):32-56. 김명환 안혁근. (2006). 대상집단에대한사회적인식의전환에따른정책변화 : 성매매특별법을대상으로. < 한국행정학회보 >, 40(4): 469-190. 김영홍. (2003). 인터넷실명제를반대한다. < 국회보 >, 2003. 5:87. 김재범. (2005). 익명성폐해, 자정만으론해결어렵다. < 국회보 >, 2005. 8:109 명재진. (2003). 공공기관의인터넷게시판실명제. <CLIS Monthly>, 정보통신정책연구원서준경. (2008). 정책딜레마의사회적구성 : 프레임분석을중심으로. < 한국정책학회보 >, 17(2):119-148 손연기외. (1999). 지식정보사회의역기능해소및실천방안연구, 한국정보문화센터양준철. (2001). 새로운거버넌스환경에서의규제정책결정과정연구 : 인터넷내용등급표시정책을중심으로, 중앙대학교박사학위논문오병일. (2003). 인터넷게시판 강제 실명제의문제점. < 시민과변호사 >, 2003. 5:16. 이영범 허찬행 홍근석. (2008). 정책대상집단의사회적형성과정책설계 : IPTV 도입정책을중심으로. < 한국정책학회보 >, 17(3): 1-33. 이항우. (2008). 사이버폭력의사회적구성과인터넷실명제 : 비판적담론분석 < 경제와사회 >, 제 79호 : 112-158 전웅휘. (2005). 표현의자유위협, 사생활침해우려. < 국회보 >, 2005. 8:112. 정창호. (2003). " 얼굴숨긴사이버폭력 : 방치할수없다 ". < 국회보 >, 2003. 5:85 정보통신부. (2006. 6. 5). 인터넷실명제법제정을위한공청회 자료정보통신부. (2007. 3. 23). 정보통신망법시행령및시행규칙개정 ( 안 ) 공청회 자료한상희. (2003). " 사이버공간에서의익명성과책임 ". <CLIS Monthly>, 5(6). 정보통신정책연구원. 한세억. (2003). 사이버상의역기능과새로운정책과제. 2003년제3차특별기획학술세미나발표논문집- 디지털시대의정보문화정책의현황과과제. 한국정책학회 : 17-40 황용석. (2007). 인터넷게시판실명제에대한비판적연구 : 익명적표현의권리를중심으로. < 인문과사회 >, 15(2):97-130 황성기. (2002). 인터넷내용규제와표현의자유. 인터넷한국의 10가지쟁점. 역사넷
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