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국책사업의효과적추진을위한사회합의형성시스템 구축방안연구 Establishment of Consensus Building System for the Efficient Implementation of National Development Project

국토연 2005-20 국책사업의효과적추진을위한사회합의형성시스템구축방안연구 글쓴이 김선희, 조진철, 박형서 / 발행자 최병선 / 발행처 국토연구원출판등록 제2-22호 / 인쇄 2005년 12월 20일 / 발행 2005년 12월 31일주소 경기도안양시동안구관양동 1591-6 (431-712) 전화 031-380-0426( 출판팀 ) 031-380-0114( 대표 ) / 팩스 031-380-0474 값 8,000원 / ISBN 89-8182-350-2 http://www.krihs.re.kr C2005, 국토연구원 * 이연구보고서의내용은국토연구원의자체연구물로서정부의정책이나견해와는상관없습니다.

국토연 2005 20 국책사업의효과적추진을위한사회합의형성시스템구축방안연구 Establishment of Consensus Building System for the Efficient Implementation of National Development Project 김선희 조진철 박형서

연구책임연구진 연구진 자문연구진 (Advisor) 양하백 김선희연구위원조진철책임연구원박형서연구위원 연구위원 외부연구진고주석네덜란드와헤닌헨대학교, 교수김정윤네덜란드와헤닌헨대학교, 연구원이선우한국방송통신대학교교수 연구심의위원진영환부원장 ( 주심 ) 박상우선임연구위원윤양수선임연구위원서태성연구위원김유환이화여자대학교교수이련주국무조정실정책공보과장 연구협의 ( 자문 ) 위원강상규미국콜로라도대학교정책학연구원강석부한국도로공사환경관리팀장강찬수중앙일보전문기자김민기한국수자원공사계획 1 부장김형렬건교부국민참여팀장박태순 PCSD 갈등관리정책팀박사신창현환경분쟁연구소소장오성규환경정의사무처장조상행평화교육훈련센터소장홍성만고려대학교공공행정학부초빙교수

사 발 P R E F A C E 발간사 국책사업을둘러싼사회갈등이만만치않다. 경부고속철 2단계사업과새만금사업, 한탄강댐건설사업등은몇년째표류하고있다. 이에정부는지난 2003년 4월시급히해결해야할갈등현안과제 24개를선정하여갈등관리시스템구축을통한대책을마련해오고있다. 올해 4월에는 공공기관의갈등관리에관한법률 ( 안 ) 을입법예고하여국책사업의갈등을사전에예방하고관리하기위한노력을기울이고있다. 공공정책의비효율성은한개인이나조직이아닌국가전체의경쟁력에영향을미친다. 지난 9월말정부는 2006년예산안및기금운영계획안을확정하면서 SOC 투자예산을줄인바있다. 현실성이없거나효과가떨어지는국책사업은재검토가불가피하게되었다. 또한기획예산처는예비타당성제도를개선하여경제적타당성외에지역균형발전, 환경성등정책타당성평가를강화할예정이다. 이처럼정책은시대변화와요구에따라지속적으로변화를모색하고있다. 지방화, 정보화, 환경화, 문화화등다원주의화되고있는시대변화에맞춰국책사업의정책입안과의사결정절차, 집행시스템도전반적으로변화되어야한다. 다양한사회적가치를수평적으로고려하고반영하는정책패러다임변화와재설계가요구되고있다. 과거정부중심으로일방적으로결정-공표-집행하는 DAD(Decide-Announce- Defend) 방식을지양하고국민을정책형성과정에참여시켜함께대화하고파트너쉽을형성하는참여적의사결정방식을통해효과적인정책형성을도모해야한다. 국책사업을입안하고집행할때국민과의대화통로를확보하여갈등잠재력 ⅰ

(PC:Potencial Conflict) 을합의형성과협력잠재력 (CP: Cooperation Potential) 으로전환할수있는특별한노력과지혜가필요하다. 이는국책사업정책품질을한단계끌어올리고, 국가경쟁력을높이는일이될것이다. 본연구는단순히국책사업의갈등관리해소방안모색이라고하는차원을넘어공공정책형성및의사결정과정에서발생할수있는잠재된갈등을국민이직접행정에참여하여대화하고협력하여합의를형성해가는협동적거버넌스 (collaborative governance) 구조로의전환을모색하는연구이다. 아무쪼록이번연구에서제시하는좋은아이디어와다양한의견이국책사업의환경갈등을사전에예방하기위한바람직한정책형성및의사결정과정개선방안모색에기여하는계기가되었으면하는바램이다. 아울러여기서논의된의견들이정부의국정운영에도움이될수있도록표준적인방안이마련되고이를통해적용이확대되고발전될수있기를기대해본다. 끝으로본연구에참여한김선희연구위원, 박형서연구위원, 조진철책임연구원의노고를치하하며협동연구를통해연구에많은기여를해주신이선우한국방송통신대교수, 고주석네덜란드와헤닌헨대학교수및김정윤박사에게특별한감사의말씀을드린다. 또한연구수행과정에서적극적으로자문 협조해주신김유환이화여대교수, 이련주국무조정실과장, 김형렬건교부시민참여팀장, 강상규박사, 박태순박사, 홍성만박사등자문위원님께도감사의말씀을드린다. 2005 년 12 월 국토연구원장최병선 ⅱ

F O R E W O R D 서문 국책사업추진을둘러싼공공갈등이확대되면서국책사업표류현상이심각한상황이다. 개발과보전 에대한사회적합의를형성하지못한채대안없이극한대립과갈등을계속해오면서장기간표류하고있다. 이제까지의갈등은공공정책발전에일정부분순기능을해오고있다고판단되나장기간의표류현상은국가재정의낭비, 사업지연에따른손실, 정부의불신으로나타나궁극적으로향후국책사업계획및실행을위축시킬것으로보인다. 따라서국책사업추진과정에서발생하고있는갈등을근본적으로예방하거나효과적으로관리하기위한합의형성시스템을구축해서, 갈등잠재력을협력의잠재력으로전환시키기위한방안모색이시급하다. 민주화, 지방화, 정보화, 환경화의가속화와함께증대되고있는시민의참여욕구를공공정책에적극적으로반영하는시스템이마련되어야한다. 국민은 21세기로나아가고있는데, 공공정책시스템은 20세기에머물러있어서는안된다. 시민참여 참여적의사결정 이라고하는시대적요구를적극적으로수용하기위한정책적, 제도적장치마련이시급하다. 국책사업추진등공공정책결정에있어서시민의참여는정책에대한불신과사회갈등을예방한다는소극적인차원에서의사결정의책무성 (accountability) 과정당성 (legitimacy) 을향상하고, 결정에대한수용성 (acceptance) 과합의 (consensus) 를창출, 정부와시민사회의신뢰를구축하는적극적인차원의의미가있다. OECD에서는 정책의파트너로서의시민 (Citizens as Partners)' 을강조하며, 정책형성에있어서정보제공, 협의, 시민참여를확대해가고있다. ⅲ

우리나라는 공공기관의갈등관리에관한법률 ( 안 ) 제정을통해 참여적의사결정방법 을규정하고갈등예방을위한사회합의형성시스템으로적용하고자준비하고있다. 건설교통부, 환경부, 보건복지부, 해양수산부, 문화재청, 산업자원부를대상으로갈등관리시범사업을선정하여갈등영향분석과참여적의사결정방식을통한합의형성가능성등에대한사전검증을시도하고있다. 이러한일련의제도기반마련과노력덕분에최근갈등예방에대한긍정적인성과들이보고되고있고, 갈등관리와합의형성등에대한학계의관심과성과가비약적으로증대되고있다. 2005년올한해동안이에대한세미나와워크숍, 전문가회의등이정부와학계, 시민단체등에서활발히진행되고있다. 그러나아직국책사업을대상으로한갈등의근본원인분석과이를합의형성기제로전환할수있는구체적이고실질적인절차와수단모색에대한연구는미약한실정이다. 따라서본연구는국책사업의사회적합의형성의필요성과효과등을이론과국내 외동향, 사례등을통해찾아보고, 합의형성시스템구축 ( 안 ) 을제안하고, 이를국책사업에적극적으로도입하기위한정책적 제도적개선방안을제시해보았다. 본연구를토대로공공정책형성및정책결정, 집행시스템이한단계개선되고국책사업의추진도효과적으로이루어지는계기가되길희망한다. 향후국책사업추진에관여하는정책결정자, 정책분석자, 토목기술자및사업자, 환경전문가, 시민단체들의관심과조언을기대한다. 2005 년 12 월 김선희연구위원 ⅳ

S U M M A R Y 요약 본연구의목적은국책사업의환경갈등문제를합리적으로예방하거나관리할수있는사회합의형성시스템구축과그운영방안등을모색해보는데있다. 본연구의키워드 (Key Word) 는정책변동 (Policy Change), 시민참여 (Public Participation, Public Involvement), 갈등분석및관리 (Conflict Assessment & Resolution), 참여적의사결정 (Intensive Engagement), 합의형성 (Consensus Building), 숙의 (Deliberation), 협력적거버넌스 (Collaborative Governance), 참여적거버넌스 (Participatory Governance) 등이다. 본연구는모두 7장으로구성되어있다. 제 1장서론본장은연구의배경과필요성, 목적과연구범위, 연구방법, 선행연구검토와차별성, 연구방법, 연구의수행의틀등으로구성되어있다. 본연구의목적은 1 합의형성 에대한제반이론과국내 외동향과사례분석, 2 주요환경갈등국책사업의갈등원인과관리체계, 문제점등을분석, 3 국책사업의효과적인추진을위한사회합의형성시스템구축의기본방향과이를운영할수있는정책적 제도적 기술적전략과과제를도출하는데있다. 연구의분석대상은공공재생산을위한정책추진과정에서기본적으로상충성과가치가내포되는대형 SOC 사업을대상으로하였다. 특히본연구에서는국 ⅴ

가경쟁력강화와국민의삶의질개선을위해확충 정비계획이수립된사업이나, 환경문제등으로갈등과대립이극대화되어사회적합의시스템마련이요구되는수자원부문 ( 댐사업 ), 교통부문 ( 도로사업등 ) 을중심으로하였다. 내용적범위는갈등예방측면에초점을두어사업추진단계별주요합의체계및평가체계, 조정기제등이어떻게작동하고있는지를확인하는데중점을두었다. 한탄강댐사례와서울외곽순환고속도로사례를대상으로갈등의원인과쟁점, 정책참여구조와정책대응, 의견수렴절차및운영수준등을분석 정리하였다. 본연구는기존연구와는달리우리사회가직면하고있는국책사업표류현상을공공정책형성이나결정과정의상황변화측면에서살펴보고, 정책참여절차와조건, 정책참여구조등을분석하여공공정책분석의새로운방법론으로서의참여적의사결정과합의형성시스템에대해그이론과고려사항, 적용방법등을제시하고자하였다. 또한국책사업의사업별특성을고려한사회합의형성시스템구축 ( 안 ) 과운영방안을제시하고, 사회합의형성촉진을위한정책적 제도적개선방안을제시하였다. 제 2장합의형성이론과방법론 합의형성 의정의및출현배경, 국내 외동향, 합의형성방법론, 합의형성의효과, 합의형성 조건과절차등을정리하였다. ' 합의형성 (consensus building)' 은동의를찾아가는과정 (an agreement-seeking process) 으로문제해결의새로운접근방식이다. 의견또는입장이다른이해당사자들이다양한교섭과대화, 조정의과정을거쳐하나의결론에도달하며, 그에대하여상호동의하는것으로정의하고있다 (L. Susskind, 1999). 다수의지배에의하여어떤사안이결정되는것이아니라모든이해관계자의동의에의해폭넓은지지를이끌어내는것이다 (Mckearnan & Fairman, 2001). 따라서합의협성방식은기존의정책결정방식 (DAD: decide-announce-defend) 보다이해관계및참여구조와수준이높아좀더창조적이고좀더광범위한지지를받을수있는 ⅵ

것으로평가되고있다. 최근의국책사업의표류현상은공공정책의수립에필요한다양한가치와이해, 그리고정책문제에대한해석들이사회에다양하게존재함에도불구하고이들을실제공공정책수립이나결정과정에반영하지못하고있는것을의미한다 ( 강상규, 2005). Giddens(1991) 와 Beck(1992) 은공공정책과정의이러한현상을 성찰적근대화과정 (reflexive modernization) 또는 위기사회 (risk society)" 의출현으로표현하고있다. 단적인예로새만금간척사업, 경부고속철사업, 한탄강댐건설사업등대형국책사업에서보듯, 정부의정책형성과정에배제되었던해당사업의지역주민들이나환경단체들이상이한가치와해석을가지고정책에관여하면서정의적갈등 (definitional conflict) 을일으키고있는것이다. 이렇듯오늘날국책사업의표류와갈등원인은기존의정책형성과결정방법이해당정책과관련된가치와정보등을폭넓게고려하지못한데있다고할수있다. 따라서이런문제를감소시킬방법론적도구로서적극적인참여, 합의형성프로세스 ' 가요구되고있다. 사업초기정책형성단계부터다양한이해관계를갖는시민을참여시켜합의를형성해가면, 정책결정품질개선, 비용과시간최소화, 합의형성능력제고, 정책결정과정의투명성과책임성증대, 참여민주주의의정착화등의효과를얻을수있다. 합의형성프로세스 는합의형성에이르는수단과절차를말한다. 정보제공, 협의, 적극적참여단계등으로진화되면서다양한수단들이운용되고있다. 일방적관계 쌍방향관계 동반자관계로발전하면서합의형성수준을높인다. 대표적인방법은공청회 (public hearing), 합의회의 (consensus conference), 시민배심원 (citizen s jury), 시나리오워크숍 (scenario workshop), 공론조사 (deliberative opinion poll), 자문위원회 (advisory committee), 조정 (mediation), 포커스그룹 (focus group) 등이있다. 합의형성프로세스 는대체로시작단계 프로세스설계단계 합의형성단계 실행단계로진행된다. 합의형성을통한원할한사업추진, 미래비젼을공유하 ⅶ

기위해서는국책사업의문제 / 이슈를분명히설정하고정책참여구조등을고려 하여각각의단계를정교하게설계하여운영하여야한다. 제 3장주요국책사업합의형성의현주소및실태분석본장에서는국책사업의일반적유형과특징등을살펴보고, 표류하는국책사업을중심으로갈등현황과특징을개괄하였다. 이중에서구체적으로수자원개발사업 ( 한탄강댐 ) 과도로개발사업 ( 서울외곽순환고속도로 ) 을대상으로갈등의강도와영향, 갈등의원인, 주요의견수렴및합의절차, 정책참여구조, 정책대응과정, 합의형성수준등주요국책사업환경갈등현황과특징, 합의형성실태를실증적으로분석하고문제점과시사점을도출하였다. 이를위해상대적이탈지수 (RDI: relative deviation index) 분석, 근거이론패러다임모형, 정책네트워크분석, 합의형성프로세스모형등다양한방법론을활용하였다. < 대상사례의분석범위및검토사항 > 분석대상 분석내용 분석방법 1. 댐사업 : 한탄강댐 - 타당성불신 갈등의강도와영향은? 상대적이탈지수 (RDI) 인식과입장분석 - 의견수렴미흡갈등의원인과쟁점은? 근거이론패러다임모형 - 가치관차이 2. 도로사업 : 이해관계및정책참여구조는? 정책네트워크분석 서울외곽순환고속도로정책대응과정과갈등관리절 - 노선검토미흡차는? 의사결정및의견수렴절차분석 - 환경영향평가부실갈등관리절차및합의형성합의형성프로세스모형 - 가치관차이수준은? 갈등의강도와영향을분석한결과, 한탄강댐과서울외곽순환고속도로사업추진과정에서나타나는갈등은경제뿐만아니라사회, 정치에영향을미치고, 따라서이들국책사업정책형성및의사결정에있어서경제적타당성뿐만아니라사회적수용성과정책적 정치적연계성등을고려할필요가있음을 ⅷ

알수있었다. 이들사업의갈등원인을분석한결과이해관계자별로상이한가치관과담론 (discourse) 을형성하며정의적갈등 (definitional conflict) 이나타나고있음을확인할수있었다. 한탄강댐의경우, 정책공동체참여구조는이해당사자간상호작용이비교적높게나타나고있고, 정책공동체개방성및다양성도높게나타나고있다. 이해당사자규모및대립역시전국차원으로광범위해지면서정책공동체권력구조도조건적협력의대칭적구조로변화되고있음을확인하였다. 정책결정 실행구조는사업특성상이해관계가복잡한사례임에도불구하고과거의관행과절차대로일방적으로운영된것으로평가되었다. 환경영향평가협의단계에서공청회와주민설명회, 자문위원회와정책협의등이이루어졌지만사업시행자중심의공청회, 주민설명회를통해일방적으로통보하는형식으로진행되어, 이해당사자들의인식과입장등갈등의근본원인과배경파악을통한갈등예방과관리에소극적이었음을알수있었다. 정책대응과정은정부내절차적대응 지역주민참여 환경단체및정치권개입 공식적제3자조정 (PCSD) 과정을거친채현재국무총리실에이관되어있는상태이다. 서울외곽순환고속도로의경우, 사업초기정책결정단계에서는정책공동체참여구조가비교적낮고, 정책추진조직간정책공동체권력구조가비교적비대칭적이고협력적이다. 이해당사자규모도비교적적다. 그러나설계단계이후민원제기에의한공청회및공사과정에서불교계가이해당사자로출현하면서정책공동체다양성이높아지고, 이해당사자대립도강해진다. 특히환경영향평가협의가완료되고공사가착공되면서환경단체와불교계가서울지법에공사중지가처분신청서를제출하고, 공사저지운동등이이루어지면서갈등이확대되고, 정책공동체참여구조의개방성과다양성도비교적높아진다. 서울외곽순환고속도로는총론적으로사업의필요성등이인정되어관계부처협의및지역의협력이원활하게이루어지고, 환경영향평가협의, 국립공 ⅸ

원통과인허가등도비교적원활하게진행된다. 공사과정에서사업내용 ( 노선, 입지, 환경영향평가의미비등 ) 에대해환경단체와불교계가이해당사자로나타나면서갈등이사찰수행권, 환경가치논쟁으로확대되었다. 이과정에서공사중지가처분신청등이이루어지면서서울지방법원의중재도있었으나갈등이계속되어국무총리실, 청와대의공식적제 3자독립적중재와비공식적중재등을통해공사가재개되었다. 한탄강댐과서울외곽순환고속도로사례는사업초기의사결정단계에서이해당사자의참여와의견수렴없이정부내부및기술전문가를중심으로추진해오고있는국책사업의전형적인프로세스의문제점과과제를보여주고있다. 주민의견수렴이정부내부에서기본방침이결정된후이루어져, 환경영향평가협의및공사단계에서갈등표출후독립적제 3자중재와조정을통해사회적갈등해결방안을모색하고자한공통점을갖는다. 그러나결과적으로두사례모두공식적조정과중재에실패하여, 합의형성을위한공식적인절차와책임규정등기본규칙 (ground rule) 및대안마련, 이해관계자소집등에서있어서갈등특성등을감안한세심한설계와합의문화등이필요함을시사하고있다. 또한합의형성과정에서발생하는이탈현상 (runaway tendency) 을방지하기위한공정하고객관적인절차과내용의합리성을담보할수있는의사결정의원칙과조치사항등을어떻게마련할것인가가과제로제시되었다. 제 4장국내 외주요합의형성모범운영사례본장에서는국내 외합의형성프로세스모범운영사례를소개한다. 합의형성의기본적인절차와참여적의사결정의틀을구성 운영해서합의도출에성공한사례를중심으로국내 외사례를선정하고시사점을도출하였다. 국내사례로는신행정수도후보지선정사례, 영월댐건설타당성종합검토사례, 울산-포항복선전철사업노선조정사례등을선정하였다. 해외사례로는네덜란드

남부고속철사업추진결정사례, 프랑스의씨리엔느선노선선정사례등을선정하였다. 이들합의형성사례들은국가및사업유형과갈등특성에따라전문가네트워크 (CPS), 참여적의사결정, 공공토론위원회, 공론조사, 제 3자조정및중재등다양한수단과절차등이도입되어운영되었다. < 국내 외주요 합의형성시스템 모범운영사례 > 구분합의형성분야와채택시스템운영결과 신행정수도후보지선정 후보지선정전문가네트워크모형 (CPS) 입지선정합의 국내 영월댐건설타당성종합검토 영월댐건설추진여부결정독립적제 3 자중재 ( 공동조사단구성 운영 ) 백지화선언후속조치합의 울산 - 포항복선전철사업노선선정 노선이전및재선정갈등영향분석, 독립적제 3 자조정 노선이전합의 네덜란드 고속철도사업 고솔철도건설여부와노선선정 (DHS) KPD (Key Planning Decision) 운영 합의후건설진행중 국외 (Dutch High Speed Line) 프랑스파리프랑씨리엔느선 ( 제3환상선 ) Infrastructure (Planning Procedures) Act 노선선정국가공공토론위원회 (CNDP) 구성 운영민의조사 (Enquete Public) 합의후노선선정 본사례연구의시사점으로는정책구상단계부터합의형성과정을도입하는것이효과적이며, 객관적중재자와조정자의개입이합의형성의관건이됨을알수있었다. 신행정수도후보지평가에서보여준전문가네트워크, 영월댐에서의제3 자중재, 울산-포항복선전철사업에서의갈등영향평가및갈등조정회의, 프랑스프랑씨리엔느선공공토론위원회모두중재자에의한객관적이고, 공정하며, 투명한절차에의해합의형성의신뢰성을강화시켰다. ⅺ

또한합의형성과정은갈등영향분석을통해체계적으로달성되며, 사후적으로발생하는갈등은갈등조정회의와지역거버넌스추진이효과적인것을알수있었다. 기본규칙의합의및준수, 합의형성이행시스템구축이합의형성을완성하는중요한요소임을발견하였다. 제 5장국책사업의효과적추진을위한사회합의형성시스템구축방안본장에서는합의형성시스템구축을위한기본방향을다음과같이제시하고국책사업의효과적추진을위한사회적합의형성시스템 ( 안 ) 을구축하여적용방안을제시하고있다. < 국책사업사회합의형성시스템구축의기본방향 > 갈등원인 < 잠재된갈등 > 타당성 계획내용 절차불투명성 가치관 담론 보상 참여욕구 정책및사업추진절차 의사결정방식 : DAD 방식 정책참여자 : 관료, 기술자 참여절차 : 집행단계 참여수단 : 주민설명회공청회 갈등표출 갈등관리시스템 사후관리 사례별대응 사업자대응 갈등관리기술 기법미흡 합의문화부재 < 신뢰와합의형성 > 타당성 환경영향평가개선 절차투명성 가치관차이이해 합리적보상 의사결정방식 : 참여형방식 정책참여자 : 주민, 지역, 기술관료 참여절차 : 정책구상 입안단계 참여수단 : 공론조사정책협의회, 공공워크숍 사전예방 시스템대응 정책입안자대응 갈등관리기술 기법개발 합의문화형성 사회합의형성시스템구축 원칙과기준 절차 방법

국책사업을효과적추진하기위해서는국책사업추진과관련된갈등의원인과정책및사업추진절차와수단, 갈등관리방식등을면밀히검토해서갈등기제를합의기제로바꾸는대전환이요구된다. 잠재된갈등 (potential conflict) 을신뢰와합의형성의협력가능성 (cooperation potential) 으로바꾸기위한정책및사업추진절차와수단, 갈등관리시스템을전반적으로개선하는사회합의형성시스템구축이요구된다. 본장에서는사회합의형성시스템도입과운영에필요한원칙, 절차, 수단등을제시하고있다. 국책사업사회합의형성시스템 ( 안 ) 추진절차는정책입안, 정책결정, 정책집행단계로나누어서제시하고, 갈등예방을위한합의형성절차와갈등발생시합의형성절차를제시하였다. 합의형성시스템운영에필요한갈등영향분석, 참여적의사결정방법의설계및채택, 갈등조정회의등의방법과절차를제시하고, 갈등조정회의에대해서는한탄강댐을대상으로가상적조정과정을예시하였다. < 국책사업사회합의형성시스템추진절차 >

제 6장정책및제도개선방안본장에서는지금까지의분석결과와시사점등을토대로사회합의형성을촉진시킬수있는정책적, 제도적개선방안을제안하고있다. 정책적제안으로첫째, 국책사업추진에대한의사결정시스템과패러다임전환, 둘째, 협력적거버넌스형시민참여확대, 셋째, 정책결정의내용적합리성 (substantial rationality) 과절차적합리성 (procedural rationality) 제고등을제안하였다. 특히국책사업추진에있어서내용적합리성과절차적합리성이아직낮은수준으로평가하고, 이를제고시키기위한각각의방안을제시하였다. 제도적개선방안으로는국책사업의사결정과정에서의합의형성절차제도화, 타당성분석등의사결정정책분석개선, 공청회의재설계와시민참여촉진프로그램개발, 합의의책무성확보와이탈 (runaway tendency) 의방지장치마련, 환경영향평가에대한커뮤니케이션증진, 중립적합의형성기구신설, 국책사업합의형성촉진을위한교육확대와전문가육성등을제안하였다. < 국책사업추진의내용적, 절차적합리성제고방안개념도 > 내용적합리성 (substantial rationality) 절차적합리성 ( procedural rationality)

< 국책사업추진의내용적합리성과절차적합리성제고방안 > 내용적합리성 (Substantial rationality) o B/C 분석 확장 B/C 분석다판단기준법 - 타당성조사에환경가치등반영 o 편익과비용구조의불일치해소 - 타당성조사에환경가치반영 o 환경영향평가의신뢰성강화 - 과학화, 객관화 o 정보의비대칭성해소 o 보상의현실화 절차적합리성 (Procedural rationality) o 정책초기단계에시민참여확대 o 공공정책입안시갈등분석 - 잠재적갈등, 인지적갈등분석 - 이해관계자선정 - 사실확인및쟁점정리등 o 참여적의사결정도입 - 주재자, 촉진자, 관찰자선정 - 기본규칙합의, 숙의강화 o 교육상호학습촉진 제 7장결론본장은연구의결론으로서연구의기대효과, 연구의특징과한계, 정책건의와향후연구과제, 맺음말등을제시하였다. 본연구에서는사회합의형성시스템구축을통해국책사업을둘러싼사회갈등을사전에예방 해결하고, 정책품질을한단계끌어올리기위한제반정책패러다임전환과절차와방법론을제시하고자하였다. 본연구는국책사업의정책형성및의사결정과정, 집행과정에서정부와국민간의쌍방향적참여와협력을바탕으로대화와타협그리고신뢰회복이무엇보다중요하다는것을실증적인사례와분석을통해보여줌으로써국책사업을둘러싼갈등잠재력을협력잠재력으로전환시키기위한정책기제와사례를제공할수있을것이다. 이는최근국무조정실에서추진하고있는 공공기관의갈등관리에관한법률( 안 ) 제정에이론적 실증적토대를제고하고있다. 향후국책사업의합의형성을촉진하기위해서는공공정책과협력적거버넌스에관한지속적인연구, 국책사업합의형성성공사례축적과매뉴얼화등의과제가지속적으로검토되고공론화될필요가있다.

C O N T E N T S 차례 발간사 ⅰ 서문 ⅲ 요약 ⅴ 제 1 장서론 1 1. 연구의배경및필요성 1 2. 연구의목적 3 3. 연구의범위및방법 3 1) 연구의범위 3 2) 연구방법 4 4. 선행연구와의차별성 5 1) 선행연구현황 5 2) 선행연구와의차별성 7 5. 연구의흐름 10 제 2 장 합의형성 이론과방법론 13 1. 합의형성 정의와이론 13

1) 정의 13 2) 사회적합의형성출현배경및원인 19 3) 합의형성의필요성과효과 21 2. 합의형성방법론 26 1) 유형분류 26 2) 주요방법 29 3. 합의형성절차 36 제 3 장주요국책사업의 합의형성 현주소및실태분석 39 1. 국책사업의정의와추진현황 39 1) 국책사업 개념과유형 39 2) 국책사업 의추진절차와특성 40 2. 국책사업환경갈등현황과특징 42 1) 시대별환경갈등발생현황 42 2) 국책사업환경갈등원인과특징 45 3. 주요국책사업갈등특성및합의형성실태분석 47 1) 사례분석의틀 47 2) 댐사업 : 한탄강댐사례 51 3) 도로개발사업 : 서울외곽순환고속도로사례 71 4) 사례비교와시사점 90 제 4 장국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 93 1. 모범운영사례선정의개요 93 2. 국내사례 95 1) 신행정수도후보지입지선정 : 전문가네트워크모형 (CPS) 95 2) 영월댐건설타당성재검토사례 : 공동조사단 구성 운영 104

3) 울산 -포항복선전철사업 : 갈등영향분석및독립적제 3자조정 114 3. 해외사례 129 1) 네덜란드남부고속철사업 (HSL-Zuid): PKB 국민참여절차 129 2) 프랑스파리프랑씨리엔느선 : 공공토론위원회와공론조사 147 4. 국내 외사례의시사점 160 1) 정책구상단계부터합의형성시스템도입 운영 160 2) 독립적이고공정한중재자의개입원칙 160 3) 합의형성과정은갈등영향분석을통해체계적으로달성 161 4) 합의형성기본규칙과합의이행시스템구축의중요성 162 5) 사후적합의형성과정으로서갈등조정회의효과 164 제 5 장국책사업사회합의형성시스템구축방안 165 1. 합의형성시스템 구축의기본방향 165 2. 합의형성시스템 구축 ( 안 ) 167 1) 기본원칙 167 2) 합의형성을위한 5가지선행조건 168 3) 추진절차 170 4) 합의형성시스템의주요수단및운영방안 175 제 6 장정책및제도개선방안 191 1. 합의형성촉진을위한정책제언 191 1) 국책사업추진에대한의사결정패러다임전환 191 2) 협력적거버넌스형시민참여확대 193 3) 국책사업추진의내용적 절차적합리성제고 194 2. 제도적개선방안 197 1) 국책사업의사결정과정에서의합의형성절차제도화 197

2) 타당성분석등의사결정정책분석개선 199 3) 공청회의재설계와시민참여촉진프로그램개발 201 4) 환경영향평가에대한커뮤니케이션증진 201 5) 합의의책무성확보와이탈 (runaway tendency) 의방지장치마련 203 6) 국책사업합의형성촉진을위한중립적전문기구신설 204 7) 갈등관리와합의형성촉진을위한교육확대와전문가육성 206 제 7 장결론 209 1. 연구의기대효과 209 2. 연구의특징과한계 211 3. 향후연구과제 212 1) 공공정책변동과협력적거버넌스에관한지속적인연구 212 2) 한국형국책사업합의형성성공모델연구및매뉴얼화 213 4. 맺음말 215 참고문헌 217 SUMMARY 225 부록 233

C O N T E N T S 표차례 < 표 1-1> 선행연구와의차별성 9 < 표 1-2> 연구의구성과흐름 11 < 표 2-1> 정책형성에있어서정부와시민간의상호작용 16 < 표 2-2> 시민참여유형분류 28 < 표 2-3> 학습및정보제공을목적으로하는참여방법의특징 29 < 표 2-4> 합의형성을위한 5단계프로세스 38 < 표 3-1> 주요국책사업의유형 40 < 표 3-2> 국책사업정책결정및집행절차 ( 다목적댐사업 ) 41 < 표 3-3> 시대별주요국책사업과갈등유형 43 < 표 3-4> 주요국책사업환경갈등발생시기및갈등원인 45 < 표 3-5> 주요국책사업의이해관계자 46 < 표 3-6> 대상사례의분석범위및검토사항 47 < 표 3-7> 한탄강댐건설추진경위 52 < 표 3-8> 한탄강댐갈등문제의연도별변화 54 < 표 3-9> 한탄강댐갈등문제의상대적이탈지수 ( RDI) 54 < 표 3-10> 한탄강댐이해관계자간입장과근본인식 57 < 표 3-11> 근거이론패러다임모형을통해분석한갈등원인 ( 한탄강댐 ) 57 < 표 3-12> 한탄강댐의정책참여구조 61

< 표 3-13> 댐건설을둘러싼정책네트워크의변화 62 < 표 3-14> 한탄강댐의정책대응전개과정 63 < 표 3-15> 주요댐사업의단계별주요합의절차전개과정 65 < 표 3-16> 한탄강댐추진과정에서도입된주요의견수렴 합의절차 66 < 표 3-17> 댐건설의사결정을주도하는각종위원회구성현황 67 < 표 3-18> 서울외곽순환고속도로사업추진경위 72 < 표 3-19> 서울외곽순환고속도로갈등문제의연도별동향 73 < 표 3-20> 서울외곽순환고속도로갈등문제의상대적이탈지수 (RDI) 74 < 표 3-21> 서울외곽순환고속도로의이해관계자간입장과근본인식 76 < 표 3-22> 근거이론패러다임모형을통해분석한갈등원인 ( 서울외곽순환고속도로 ) 77 < 표 3-23> 서울외곽순환고속도로의정책참여구조 81 < 표 3-24> 도로및고속철건설을둘러싼정책네트워크 82 < 표 3-25> 서울외곽순환고속도로의정책대응전개과정 83 < 표 3-26> 서울외곽순환고속도로사업추진과정에서도입된주요의견수렴 합의절차 85 < 표 3-27> 서울외곽순환고속도로사업의노선조사위원회와노선재검토위원회비교 88 < 표 3-28> 한탄강댐과서울외곽순환고속도로사업의합의형성시스템비교 90 < 표 4-1> 국내 외주요 합의형성시스템 모범운영사례 94 < 표 4-2> 입지선정 T/F 회의안건 99 < 표 4-3> 영월댐건설찬반논쟁 105 < 표 4-4> 갈등대응전개과정 107 < 표 4-5> 영월댐합동평가단및공동조사단구성경위 110 < 표 4-6> 영월댐건설중단결정및정부조치내용 111 < 표 4-7> 영월댐합의형성시스템운영결과 113 < 표 4-8> 사업계획일정 115 < 표 4-9> 갈등관련전개현황 116 < 표 4-10> 면담실시그룹별이해관계자 120 < 표 4-11> 이해관계자별입장 (2005. 3. 8 관계기관간협의결과 ) 124 < 표 4-12> 조정회의규칙주요내용 125 < 표 4-13> 갈등조정실시과정일정 126

< 표 4-14> 조정대표자및참관인에대한의견검토 126 < 표 4-15> 공공토론위원회개입대상 150 < 표 4-16> 공공토론의진행절차 151 < 표 4-17> 공공토론결정사례 ( 新 CNDP 의경우 ) 152 < 표 5-1> 갈등분석의시행과정과주요내용 176 < 표 5-2> 참여적의사결정방법선택예시 178 < 표 5-3> 참여적의사결정설계의기본절차와내용 180 < 표 5-4> 기본규칙 (ground rules) 의주요내용 181 < 표 6-1> 국책사업추진의내용적합리성과절차적합리성제고방안 196

C O N T E N T S 그림차례 < 그림 2-1> 정책결정과정의단계별순위 14 < 그림 2-2> 합의형성프로세스 15 < 그림 2-3> 정의적갈등 (definitional conflict) 의개념도 20 < 그림 2-4> 기존의의사결정과참여적의사결정의개념도 24 < 그림 2-5> 공공정책합의형성수단과특징 28 < 그림 2-6> 합의형성진행과정 36 < 그림 3-1> 연대별주요국책사업과추진특징 42 < 그림 3-2> 주요국책사업표류현상 44 < 그림 3-3> 근거이론의패러다임모형 49 < 그림 3-4> 한탄강댐갈등의강도와방향 55 < 그림 3-5> 한탄강댐의정책참여구조비교 61 < 그림 3-6> 한탄강댐의정책결정 실행구조 68 < 그림 3-7> 한탄강댐의합의형성수단운영수준 68 < 그림 3-8> 한탄강댐조정프로세스 69 < 그림 3-9> 한탄강댐반대을위한국회앞시위와집회 70 < 그림 3-10> 서울외곽순환고속도로갈등의강도와영향 75 < 그림 3-11> 서울외곽순환고속도로사업의정책참여구조 81 < 그림 3-12> 서울외곽순환고속도로정책결정 실행구조 86 < 그림 3-13> 서울외곽순환고속도로합의형성수단운영수준 86

< 그림 4-1> 입지선정추진경위 96 < 그림 4-2> 입지선정추진체계 98 < 그림 4-3> 계획철도노선약도 114 < 그림 4-4> 갈등관리프로세스적용과정 117 < 그림 4-5> 네덜란드고속철 (HSL-Zuid) 루트지도 135 < 그림 4-6> 사회합의과정을중심으로본 PKB제도의흐름 138 < 그림 4-7> 흐룬하트 ( Groene Hart) 143 < 그림 4-8> 프랑스도로사업의토론조사위원회및공론조사시스템 156 < 그림 5-1> 국책사업사회합의형성시스템구축의기본방향 166 < 그림 5-2> 국책사업사회합의형성시스템추진절차 170 < 그림 5-3> 조정 5단계절차 183 < 그림 6-1> 국책사업의사결정패러다임전환 192 < 그림 6-2> 상위단계 (upstream) 와하위단계 (downstream) 의합의형성효과 193 < 그림 6-3> 국책사업추진의내용적, 절차적합리성제고방안개념도 195 < 그림 6-4> 다단계의견수렴절차방안예시 ( 도로사업의경우 ) 198 < 그림 6-5> 타당성조사체계도 200

1 C H A P T E R 1 서론 본연구는기존연구와는달리우리사회가직면하고있는국책사업표류현상을공공정책형성이나결정과정의상황변화측면에서살펴본다. 정책참여절차와조건, 정책참여구조등을분석하여공공정책분석의새로운방법론으로서의참여적의사결정과합의형성시스템에대해그이론과고려사항, 적용방법등을제시하고있다. 1. 연구의배경및필요성 국책사업추진을둘러싼공공갈등이확대되면서국책사업표류현상이심각한상황이다. 개발과보전 에대한사회적합의를형성하지못한채대안없이극한대립과갈등을계속해오면서장기간표류하고있다. 이제까지의갈등은공공정책발전에일정부분순기능을해오고있다고판단되나장기간의표류현상은국가재정의낭비, 사업지연에따른손실, 정부의불신으로나타나궁극적으로향후국책사업계획및실행을위축시킬것으로보인다. 이에정부에서는국책사업의갈등관리와사회적합의형성시스템구축의필요성을인식하고 공공기관의갈등관리에관한법률 ( 안 ) 을제정하는등제도적장치를만들어오고있다. 민주화, 지방화, 정보화, 환경화가가속화되면서시민의참여욕구가커지고있다. 국책사업을포함한공공정책의추진에있어서도새로운가치관을갖은다양한이해관계자가정책에참여하면서정책추진구조와절차가매우복잡해지고있다. 따라 제 1 장 서론 1

서과거와같이중앙정부와기술자등의경제적, 과학적합리성에근거한일방적인결정 (DAD: decide-announce-defend) 방식보다는시민참여를통한절차적합리성에근거한참여적의사결정 (Participation-Deliberation-Consensus Building) 방식의필요성이강조되고있다. 대통령도 총론찬성- 각론반대 의각종사회갈등에직면한현상황에서 무엇보다대안을내놓는창조적인참여를통해우리사회의합의수준을높여나가야한다 고강조한바있다. 1) 이처럼공공정책의결정에있어서시민사회의참여는정책에대한불신과사회갈등을예방한다는소극적인차원에서의사결정의책무성 (accountability) 와정당성 (legitimacy) 을향상하고, 결정에대한수용성 (acceptance) 과합의 (consensus) 를창출, 정부와시민사회의신뢰를구축하는적극적인차원의의미가있다. 이미미국과유럽등선진국에서는공공정책결정및갈등관리영역에서참여적의사결정방법을채택할것을규정하고실질적인방법론을구축해오고있다. 유럽연합 (EU) 은 2001년 유럽거버넌스백서 를통해참여적의사결정은조기협의와과거경험에바탕을둔보다효과적인정책형성을가능케한다고규정하고있다. OECD에서는 정책의파트너로서의시민 (Citizens as Partners)' 을강조하며, 정책형성에있어서정보제공, 자문, 시민참여를확대해가고있다. 우리나라는 공공기관의갈등관리에관한법률( 안 ) 2) 제정을통해 참여적의사결정방법 을규정하고갈등예방을위한국가적시스템으로적용하고자준비하고있다. 이러한일련의제도기반마련과노력덕분에최근시민참여와합의형성을바탕으로한계획의수립및실행에대해원론적인차원에서필요성이인정되고공감대가형성되어가고있다. 그러나공공정책중에서갈등의중심에있는국책사업에적용할수있는구체적이고정교한합의형성절차와수단은마련되고있지않다. 특히국책사업추진에있어서경제적, 사회적여건변화와국민들의의 1) 2005.5.18 광주민주화운동기념사 2) 입법예고 ( 05.4.12), 공청회 ( 05.4.28), 규제개혁위원회심의 ( 05.5.11), 국무회의의결 ( 05.5.23) 을거쳐국회에송부됨 ( 05.5.27) 2

사결정에의참여욕구등을적극적으로수용하기위한정책적, 제도적장치마련 이시급하다는지적이나오고있다. 2. 연구의목적 본연구의목적은국책사업의사회적합의형성의필요성과효과를최근의이론및동향, 사례등을통해정리하고, 합의형성절차와조건등을제공하는데있다. 연구의구체적인목적은다음의 3가지로정리해볼수있다. 첫째, SOC사업에대한 합의형성 에대한제반이론과국내 외동향과사례를분석 정리한다. 둘째, 주요환경갈등국책사업 ( 한탄강댐, 서울외곽순환고속도로사업 ) 을중심으로갈등원인과조정기제를정책네트워크, 정책참여구조, 대응체계, 조정 중재체계측면에서분석하고, 국책사업의사결정및실행등추진과정의합의형성수준및문제점등을정리한다. 셋째, 국책사업의효과적인추진을위한사회합의형성시스템구축의기본방향과이를실천할수있는정책적 제도적개선방향과과제를도출하는데있다. 3. 연구의범위및방법 1) 연구의범위 연구의분석대상은개별법에서정하고있는주요 SOC 사업을중심으로한다. 즉, 공공재생산을위한정책추진과정에서기본적으로상충성과가치가내포되는대형 SOC 사업을대상으로한다. 특히본연구에서는국가경쟁력강화와국민의삶의질개선을위해확충 정비계획이수립된사업이나, 환경문제등으로갈등과대립이극대화되어사회적합의시스템마련이요구되는수자원부문 ( 댐 제 1 장 서론 3

사업 ), 교통부문 ( 도로사업등 ) 을중심으로한다. 내용적범위는갈등예방측면에초점을두어사업추진단계별주요합의체계및평가체계, 조정기제등이어떻게작동하고있는지를확인하는데중점을두었다. 우선합의체계에서는타당성조사- 계획-설계-시공- 유지관리전과정의합의절차유무, 합의수단의종류및적용수준을살펴보았다. 평가체계에서는환경영향평가, 환경영향재평가및공동조사, 평가단구성및운영, 평가기준과방법, 의견수렴절차와형식등을조사하였다. 조정 중재체계에서는정책참여구조, 정책참여자의대응행동, 조정기제 ( 정책협의회, 제 3자조정및중재등 ), 대응형태변화등을관련이론과분석방법론을활용해분석하였다. 2) 연구방법 주요연구방법은문헌분석, 국내주요갈등사례분석, 국내 외주요합의형성절차와수단조사및운영사례분석, 연구자문위원회구성 운영, 정책세미나등을활용하였다. 우선문헌분석은국회, 지속가능발전위원회 (PCSD: Presidential Commission on Sustainable Development), 국무조정실, 건교부, 환경부등의각종조정위원회, 합동조사, 재평가자료를중점적으로수집 분석하고, 신문및인터넷등도활용하였다. 또한한국수자원공사, 한국도로공사, 관련학회및환경단체등으로부터관련논문및자료를수집 분석하였다. 국내주요갈등사례분석은수자원개발사업으로한탄강댐사례, 도로개발사업으로서울외곽순환고속도로를대상으로분석하였다. 각각의사례에대해정책추진절차, 정책참여구조와대응행동, 갈등원인과조정기제, 조정위원회구성과운영, 이슈와쟁점의확인 (fact finding), 주민참여절차와수단등을근거이론패러다임모형, 정책네트워크모형, 합의형성프로세스모형을중심으로분석하였다. 각사례의갈등의정도와영향은요인분석 (factor analysis) 의일종인상대적이탈지 4

수 (RDI: relative deviation index) 를통해분석하였다. 국내 외주요합의형성절차와수단조사및운영사례분석은문헌조사, 인터넷조사, 해외전문가원고청탁등을통해수행하였다. 합의형성의기본적인절차와참여적의사결정의틀을구성 운영해서합의도출에성공한사례를중심으로국내 외사례를선정하고시사점을도출하였다. 국내사례로는신행정수도후보지선정사례, 영월댐건설타당성종합검토사례, 울산-포항복선전철사업노선조정사례등을선정하였다. 해외사례로는네덜란드남부고속철사업추진결정사례, 프랑스의씨리엔느선노선선정사례등을선정하였다. 연구자문위원회를구성 운영하여연구범위및내용에대한조정과의견수렴과정을거쳤다. 갈등관리분야전문가, 공무원, 사업자 ( 한국수자원공사, 한국도로공사 ), 시민단체, 언론인등으로연구자문위원회를구성하여중간, 최종연구에대한연구자문을받았다. 10월 10일에는세미나를개최하여최종연구결과를보고하고각계각층의의견을폭넓게수렴하였다. 4. 선행연구와의차별성 1) 선행연구현황 본연구의키워드 (key-word) 는정책변동, 시민참여, 갈등예방및관리, 참여적의사결정, 합의형성등으로구성된다. 이들분야에대한연구는 1990년대초 NIMBYs 를시작으로사후적인분쟁해결에초점을맞추어오다가최근에는갈등예방및조정, 시민참여, 참여적의사결정, 거버넌스등으로확대되고있다. 그러나아직까지연구내용과범위에대한스펙트럼이넓고, 용어의정의, 학문적으로이론적으로아직정립되지는않고, 연관이론과사례등을소개하는수준에서이루어지고있다. 2000년전후로갈등관리론, 협상론, 합의형성론등으로정립되어가는추세이며, 기관별, 학회별로산발적으로다양한연구가꾸준히진행 제 1 장 서론 5

되고있다. 한국행정학회, 지방자치학회, 한국정책학회, 지방행정연구, 정부학연구, 인문사회과학논문, 협상연구, 토목학회, 국토, 교통등학회지및저널에서관련내용을검색할수있다. 특히 2004년부터지속가능발전위원회 (PCSD) 에서갈등관리시스템구축방안을모색하기시작하면서한국행정연구원, 한국환경정책 평가연구원, 한국교통연구원, 국토연구원, 한국여성개발원등국책연구소에서부문별갈등관리를위한연구가진행되고있다. 연구내용도사후갈등관리에서갈등예방과시민참여, 참여적의사결정, 협력적 참여적거버넌스구축등으로발전되고있다. 2000년전후의관련주요연구현황은다음과같다. - 한국환경정책 평가연구원 (1997), 지역간환경분쟁의합리적해소방안 - 김용웅 차미숙 (1998), 국토개발관련분쟁의발생실태와조정방안, 국토연구원 - 김현주 박용규 강신겸 (1998), 대형국책사업의효율적추진방안, 삼성경제연구소정책연구센터 - 강영진 (1999.9), 미국의개발분쟁해결실태와한국의제도도입방안, 국토 - 문태훈 (2001), 보전과개발을둘러싼중앙부서간의환경갈등원인과저감방안에관한연구, 한국행정학보. 봄호 - 홍성만 (2003), 수자원개발의이해갈등과정책조정기제의변화 : 영월댐개발을둘러싼중앙부처간대응행동을중심으로, 지방행정연구제 17권제 1호 - 대통령자문지속가능발전위원회 (2004.4), 갈등관리시스템구축방안연구 - 김선희 (2004.1), 국책사업에대한사회합의형성시스템구축방안, 국토연구원국토정책기획연구보고서, 상생과도약을향한국토정책방안 - 이영희 (2004.6), 과학기술 환경갈등과시민참여 : 합의회의를중심으로, 참여연대, 전력정책의미래에대한시민합의회의 - 박형서외 (2004.12), 공공시설입지갈등이지역사회에미치는파급영향연구 - 권영인 (2004), SOC 사업추진상의사회적갈등해소방안 - 나태준 (2004), 갈등해결의제도적접근 : 현행갈등관련제도분석및대안 - 김종호외 (2004), 환경분야갈등유형및해결방안연구 6

- 삼성경제연구소 (2005), 대형국책사업의시행착오와교훈 - 황기연 김종한 박민진 (2005), 지속가능성에대한가치갈등과합의형성 : 청계천복원을중심으로, 서울도시연구 6(2): 57-78 - PCSD(2005), 공공갈등과참여적의사결정포럼 - KDI 국제정책대학원 (2005), 공공정책갈등의혁신적조정과협상 - 국무조정실 (2005), 주요국의갈등관리시스템조사 연구 - 주경일 (2005), 인지적관점에서본댐건설과정의재설계-공청회와기획과정을중심으로, 한국지방자치학회보제17권제 1호 ( 통권 49호 ) - 송석휘 (2005), 서울시공공갈등관리사례, 서울시정개발연구원 - PCSD(2005), 공공갈등관리의이론과기법 - 한국여성개발원 (2005), 국민통합을위한사회갈등해소방안국제전문가회의 2) 선행연구와의차별성지속가능발전위원회의 갈등관리시스템구축방안연구 (2004) 는한국사회의제반갈등 ( 이념갈등, 지역갈등, 계층갈등, 노사갈등, 환경갈등 ) 에대한포괄적인갈등관리개선방안을도출하고있다. 본연구는 2005년현재갈등관리기본법및분야별법 제도개선방안의토대를제공하고있다. 권영인등의 SOC 사업추진상의사회적갈등해소방안 (2004, 교통개발연구원 ) 은도로사업을중심으로주민참여제도 (PI: Public Involvement) 도입방안을중심으로사례와정책건의를하고있다. 정부의갈등관리대책, 갈등관리메뉴얼개발, 관련법제도개선방안을제시하고있다. 나태준등의 갈등해결의제도적접근 (2004, 한국행정연구원 ) 은정부사업의갈등요인과현행갈등관리체계를분석하고, 국내외사례분석을통해갈등관리의제도적방안을모색하고있다. 주요분석사례는서울시청계천복원사업, 부안원전수거물관리시설후보지선정사례, 수원시화장장이전건립사례, 군포시쓰레기소각장건설사례대상등으로포괄적이고다양하다. 제 1 장 서론 7

김종호등의 환경분야갈등유형및해결방안연구 (2004, 한국환경정책평가연구원 ) 는주요환경갈등사례 ( 경인운하, 새만금, 방사성폐기물저장시설, 한탄강댐, 서울외곽순환고속도로, 경부고속철도 ) 를대상으로환경갈등원인을분석하고갈등해소를위한제도개선방안을도출하고있다. 전략환경평가 (SEA: Strategic Environmental Assessment) 도입과주민참여활성화, 대안적갈등해소의제도화를제시하고있다. 이상에서살펴보았듯이기존연구들은갈등과분쟁해소에초점을맞춰주로사례연구를통해갈등원인을평면적으로분석하고이를해결하기위한방안으로정보공개및주민참여기회보장, 실질적인보상안마련, 공정하고체계적인중재, 갈등관리기본법제정등을제안하고있다. 갈등과정을중심으로진행상황과변수들을추출하고, 갈등관리전반에걸친이해당사자의역할과정책대응변화과정을분석하는연구는거의이루어지고있지않다. 본연구는기존연구와는달리우리사회가직면하고있는국책사업표류현상을공공정책형성이나결정과정의상황변화측면에서살펴보고, 정책참여절차와조건, 정책참여구조등을분석하여공공정책분석의새로운방법론으로서의참여적의사결정과합의형성방법에대해그이론과고려사항, 국내 외모범운영사례, 적용방법등을제시하고자하였다. 한탄강댐, 서울외곽순환고속도로사업등주요국책사업에대해환경성, 환경가치의문제로중앙정부 ( 국무총리실, PCSD) 가중재 조정하여조정위원회, 민관합동평가단등을구성하여사업을재평가하거나, 노선선정의재검토작업이이루어진현안국책사업에대해서제반갈등조정과정과규칙, 사회합의형성절차등에대한체계적인검토와분석을하고자한다. 또한갈등관리에관한기본법제정및갈등관리기구신설운영등에초점을맞추고있는선행연구와는달리본연구에서는국책사업의사업별특성을고려하여기존에운영하고있는제도와절차에 합의형성프로세스 를사전적으로도입하는방안을제시하고, 이를효과적으로운영하기위한정책과제도개선방안을제안하고자하였다. 8

< 표 1-1> 선행연구와의차별성 주요 선행 연구 구분 1 2 3 4 본연구 선행연구와의차별성 연구목적 연구방법 주요연구내용 < 갈등관리시스템구축방안연구 >: PCSD. 2004 정치 사회 경제제도및문화를포괄적으로개선하여갈등의완화및조정을위한사회적협의틀구축 <SOC 사업추진상의사회적갈등해소방안 -주민참여제도를중심으로 >:KOTI 2004 도로사업의주민참여 (PI) 제도의도입방안제시 < 환경분야갈등유형및해결방안연구 >:KEI.2004 주요환경갈등사례분석을통해환경갈등완화를위한제도개선방안도출 < 갈등해결의제도적접근 : 현행갈등관련제도분석및대안 >: 한국행정연구원,2004 공공갈등의제도적해결기제모색 환경갈등이첨예한주요국책사업 ( 댐, 도로사업 ) 을효과적으로추진하기위한사회합의형성시스템 ( 절차, 합의수단등 ) 구축 문헌조사학연공동연구 문헌조사사례분석 문헌조사 학연공동연구문헌조사국내외사례분석 문헌조사국내외사례분석협동연구 - 갈등유형이해 - 국내외현황분석 문화적측면 ( 이념갈등, 노사갈등, 지역갈등, 계층갈등, 환경갈등 ) 법제도적측면 프로그램측면 - 갈등관리를위한개선방안 - 현행국내법 제도상의주민참여실태 - 도로사업관련분쟁사례연구 - 도로사업의사회적갈등해소를위한 PI 도입방안 - 결론및정책건의 - 환경갈등과갈등해결제도 - 국내주요환경갈등사례분석 - 환경갈등완화를위한제도개선방안 - 결론 - 갈등관리의이론적기초 - 정부사업과공공갈등관리기제 - 공공갈등사례분석 - 갈등관리방안의제도적모색 - 합의형성 의정의및이론적검토 - 주요국책사업의합의형성현주소및실태분석 - 국내외합의형성프로세스와운영사례 - 국책사업의효과적추진을위한사회합의형성시스템구축방안 - 결론및향후과제 제 1 장 서론 9

5. 연구의흐름 본연구는크게 6장으로구성되어있다. 제 1장은서론으로연구의필요성과목적, 연구의범위와내용과방법등을제시한다. 선행연구를검토하고본연구의차별성과주안점등을강조한다. 제 2장은 합의형성이론과방법론 으로 합의형성 의정의및출현배경, 국내외동향, 합의형성방법론, 합의형성의효과, 합의형성 조건과절차등을정리하고있다. 제 3장은주요국책사업합의형성의현주소및문제점을제시한다. 국책사업의일반적유형과특징등을살펴보고, 표류하는국책사업을중심으로갈등현황과특징을개괄한다. 이중에서구체적으로수자원개발사업 ( 한탄강댐 ) 과도로개발사업 ( 서울외곽순환고속도로 ) 을대상으로갈등의강도와영향, 갈등의원인, 주요의견수렴및합의절차, 정책참여구조, 정책대응과정, 합의형성수준등주요국책사업환경갈등현황과특징, 합의형성실태를실증적으로분석하고문제점과시사점을도출한다. 이를위해상대적이탈지수분석, 근거이론패러다임모형, 정책네트워크모형, 합의형성프로세스모형등다양한방법론을활용한다. 제 4장은국내 외합의형성프로세스모범운영사례를소개한다. 합의형성의기본적인절차와참여적의사결정의틀을구성 운영해서합의도출에성공한사례를중심으로국내 외사례를선정하고시사점을도출하였다. 국내사례로는신행정수도후보지선정사례, 영월댐건설타당성종합검토사례, 울산-포항복선전철사업노선조정사례등을선정하였다. 해외사례로는네덜란드남부고속철사업추진결정사례, 프랑스의씨리엔느선노선선정사례등을선정하였다. 제 5장에서는국책사업의효과적추진을위한사회합의형성시스템구축방안을제시한다. 합의형성시스템구축을위한원칙과절차, 운영방안등을제시하고제 6장에서는정책적, 제도적개선방안을건의한다. 10

제 1 장서론 < 표 1-2> 연구의구성과흐름 목차주요연구내용연구방법 제 2 장 합의형성 이론및방법론 제 3 장주요국책사업의 합의형성 현주소및실태분석 제 4 장국내외합의형성프로세스모범운영사례 제 5 장국책사업의효과적추진을위한사회합의형성시스템구축방안 제 6 장정책및제도개선방안 제 7 장결론및향후과제 o 연구의필요성및목적 o 연구의범위와방법 o 연구의주요내용 o 선행연구와의차별성 o 합의형성 이론 - 정의및출현배경 - 합의형성방법론 - 합의형성효과 o 합의형성 절차 o 국책사업의개념과유형 o 국책사업환경갈등현황과특징 o 주요국책사업합의형성실태분석 - 사례분석의틀 - 댐사업 : 한탄강댐 - 도로부문 : 서울외곽순환고속도로 - 사례비교와시사점 o 국내사례 -신행정수도후보지평가 : 전문가네트워크모형 -영월댐: 건설타당성공동조사단구성운영 -울산-포항복선전철: 갈등분석, 조정위원회 o 해외사례 - 네덜란드남부고속철도 : KPS - 프랑스프랑씨리엔느선 : 공공토론위원회공론조사 o 시사점 o 합의형성시스템 구축기본방향 o 합의형성시스템구축 ( 안 ) o 합의형성시스템의운영방안예시 o 정책제언 o 제도개선방안 o 결론 o 향후과제 문헌조사인터넷조사연구자문회의 문헌조사기존연구분석연구자문회의 문헌조사면담조사현장조사연구자문회의 문헌조사인터넷조사해외전문가원고청탁 정책토론회연구자문회의 연구자문회의 연구자문회의 제 1 장 서론 11

2 C H A P T E R 2 합의형성 이론과방법론검토 국책사업표류와갈등의원인은기존의정책형성과결정방법이해당정책과관련된가치와정보등을폭넓게고려하지못하는정의적갈등 (definitional conflict) 에기인하고있다고할수있다. 따라서이런문제를감소시킬방법론적도구로서 합의형성프로세스 ' 가요구되고있다. 이러한요구는이미서구사회에서는 1970년대부터제기되어오면서 1990년대공공정책과정을변화시켜오고있다. 1. 합의형성 의정의와이론 1) 정의 (1) 합의형성 (consensus building) ' 합의형성 (consensus building)' 은동의를찾아가는과정 (an agreement-seeking process) 으로문제해결의새로운접근방식이다. L. Susskind( 1999) 은의견또는입장이다른이해당사자들이다양한교섭, 대화, 조정의과정을거쳐하나의결론에도달하며, 그에대하여상호동의하는것으로서정의하고있다. Mckearnan & Fairman(2001) 는다수의지배에의하여어떤사안이결정되는것이아니라모든이해관계자의동의에의해폭넓은지지를이끌어내는것으로정의하고있다. 그는합의를바탕으로한접근은기존의정책결정방법 ( 일방적인 제 2 장 합의형성 이론과방법론검토 13

top-down decision making) 보다이해관계및참여구조와수준이높아좀더창조적이고좀더광범위한지지를받을수있는것으로평가하고있다. 공공갈등을효과적으로예방하지못하는중요한이유는과반수의견만을대변하는잘못된규칙 (Robert's Rule) 때문이라고보고, 정부와국민간합의절차뿐만아니라, 다수의견과소수의견간합의절차가필요함을강조하고있다. < 그림 2-1> 정책결정과정의단계별순위 (2) 합의형성프로세스 합의형성프로세스 는합의형성에이르는수단과절차를말한다. 정보제공, 협의, 적극적참여단계등으로진화되면서다양한수단들이운용되고있다. 이들수단들은민주주의가공고화되고, 시민참여구조와수준이선진화될수록 틀에박인일방적인관계 쌍방향관계 동반자관계 로발전하면서합의형성수준을높인다. 14

< 그림 2-2> 합의형성프로세스 정보제공 (Inform the public) 협의 (Listen to the public) 적극적참여 (Engage in problem solving) 합의형성 (Develop agreements) 정보제공 (information) 은이제모든국가들이공유하고있는정책형성의목적이다. 정부가정책결정과관련된정보를국민들이이용할수있도록정보를생산하여국민들에게전달한다. 정부와국민은이때일방적관계를갖는다. 보도자료, 인터넷홈페이지, 백서, 행정정보공개, 홍보책자, 우편등의수단을이용하는데, 지난 1990년이후우리나라를포함한 OECD 국가들의정부정보의범위, 양, 품질은크게향상되고있다. 협의 (consultation) 는정부가정책결정에대해국민들의자문을구하고, 국민들이정부에의견을제공하는쌍방향프로세스이다. 공청회, 세미나, 여론조사, 자문위원회, 입법예고등이대표적인수단이다. 우리나라를포함한 OECD 16개국가에서공청회를채택하고있으나협의수준과내용은국가별로격차가심하다. 적극적인참여 (active participatiob) 은정부와국민이동반관계를기반으로국민들이정책입안프로세스에적극참여하는단계이다. 정책의대안을제안하고정책에관련된토의의방향을결정하는과정에서국민들이수행할수있는역할이있다는것을인정하는진보된민주주의형태이다. 일정기간일반인과이해당사자, 혹은전문가가정책형성과정에영향을줄수있는내용을심도있는토론과숙의를통하여결정하는숙의적참여 (deliverative involvement) 를일컫는다. 합의회의, 시민배심원제등이소개되고있으며, 이를운용하는국가는소수이다. 제 2 장 합의형성 이론과방법론검토 15

< 표 2-1> 정책형성에있어서정부와시민간의상호작용 < 정보제공 (Information)>: 일방향관계, 정부 국민 - 정부가정책결정과관련된정보를국민들이이용할수있도록정보를생산하여국민들에게전달 - 국민들의요구에의해서제공하는 수동적인 정보와정부가스스로국민들에게특정한정보를전파하기위한 능동적인 정보가포함 - 효율적인정보제공을위해서는대상집단에맞는수단을선택해야하며, 쉽게이용할수있게하는것이중요 - OECD 주요국가에서지난 10년동안정부정보의범위, 양, 품질이크게향상됨 정보제공수단 : 보도자료, 인터넷홈페이지, 백서, 행정정보공개, 홍보책자, 우편등 < 협의 (Consultation>: 쌍방향관계, 정부 국민 - 정부가정책결정에대한국민들의자문을구하고, 국민들이정부에의견을제공 - 협의가이루어지기위해서는국민들의견해를물으려는잇슈를정부가먼저정의하고, 정보를제공하는것이필요. 대표성있는대상자선정, 공정한절차등이중요 - OECD 국가중 16개국에서공청회를협의형태로채택하여발전시켜오고있으나국가간협의의내용과기회격차는큼 협의수단 : 공청회, 세미나, 여론조사, 자문위원회, 입법예고등 < 적극적참여 (Active Participation>: 동반자관계, 정부 국민 - 동반관계를기반으로국민들이정책입안프로세스에적극참여하는단계 - 정책의대안을제안하고정책에관련된토의의방향을결정하는과정에서국민들이수행할수있는역할이있다는것을인정한입장 - 균형있는공정성있는절차와기준을확보하는것이중요 - 물론최종적인결정이나정책의수립에대한책임은정부의몫 - OECD 국가중네덜란드, 덴마크, 우리나라등일부국가시도 적극적참여의수단 : 국민투표, 합의회의, 시민배심원제, 시나리오워크샵등 자료 : OECD, 2001, 2004, Citizens as Partners: OECD Handbook on Information, Consultation and Public Participation in Policy-Making 16

(3) 참여적의사결정 참여적의사결정은국민의참여의지를공공의사결정의초기단계에서부터수용하여국가기관과이해관계자, 시민단체등문제되는공공의사결정에관심을가지는모든주체가함께숙의하고합의하여공공선에합당한공공의사결정을도출하는적극적인참여과정이다. 이때 참여적의사결정 은시민참여가합의형성프로세스로진화하는데혁신적인방법론이며, 숙의민주주의 (deliberative democracy) 구현의핵심적인방법론이다. Harbermas(1990) 는대화적숙의과정 (communicative deliberation) 에서참여주체간합의는 이상적담화상황 (ideal speech situation) 에서만가능하다고주장하고이를이루기위한다음의 5가지전제조건을제시하고있다. 첫째, 논의되는문제로인하여영향을받는관련주체들은이숙의과정에서배제되어서는안된다. 둘째, 대화적숙의과정의모든참여자는정당한주장을제시하고비판할수있는공평한가능성을가져야한다. 셋째, 참여자는서로의주장에동조하려고하고, 할수있어야한다. 넷째, 참여자간의힘의차이 (power difference) 로인해합의형성과정이영향을받지않도록존재하는힘의차이는반드시해소 (neutralized) 되어야한다. 다섯째, 참여자들은전략적행위를배제하고, 그들의목적이나의도를명백히설명하여야한다. 이러한전제조건이충족되었을때대화적숙의과정의참여자간상호호혜적 (reciprocal) 사회관계가형성되고, 이러한관계를바탕으로참여자각자의주관적인문제인식이제고되고수정되어간주관적 (intersubjective) 합의를도출할수있다고보고있다. 현재아주이상적이라고평가되는 Harbermas 의전제조건들을어떻게실제화하는냐에대해많은논란이있고, 이를현실정책결정과정에실제화한여러합의형성프로세스들이제시되고있다. 제 2 장 합의형성 이론과방법론검토 17

(4) 대안적분쟁해결방안 (ADR: Alternative Dispute Resolution) ADR은당사자들이자율적의지를기초로목표와관계를모두만족시키는협동적, 이상적문제해결방법을통해협동적으로문제를관리하는방식이다. 소송등을통해법원에서이루어지는재판등법적해결이아닌당사자간협상과합의에의한비공식해결을의미한다. 전통적인법제도에의한획일적인분쟁처리보다는분쟁당사자간의충분한대화와상호이해, 결과에대한만족과평화를회복하는데도움이되면서이웃간의사소한생활분쟁이나대형공공사업을둘러싼공공갈등해결에이르기까지활용이활성화되면서, 합의형성시스템구축의배경이되어오고있다. ADR은주로협상 (negotiation) 과중재 (arbitration), 조정 (mediation) 등이혼합된형태로운영되고있는데, 신속하고저렴한분쟁해결, 당사자의사결정의존중과변호사역할의감소, 최소한의형식적인절차, 공개적이아닌사적인절차진행, 새로운재판규범의형성과실체법에대한구속으로부터의자유등의특징과장점을확보하고있다. 미국에서는이미 1970년대이후 ADR 운동이시작되고, ADR법등을통해법원에서도소송보다중재를권고하고있으며, 소송사건중 97% 가법정밖에서협상과중재로해결되고있다. 실정법률과정식소송제도가발달한독일에서도최근다양한 ADR 제도가도입운영되고있다. 국토공간정비법과건설법전등에서계획수립시다양한이해관계자들의갈등을조정해야하는 형량원칙 ' 의무를규정하고있다. 대규모공공사업은단순한허가나승인을통해서결정되는것이아니라행정절차법상의계획확정절차를통하여결정하도록되어있다. 계획확정절차는국민들의참여를보장하고갈등을사전에조정하는 ADR의일종이다. 일본에서는 ADR이재판에못지않은유용한갈등해결수단이라는것을재인식하면서, 사법개혁의일환으로 2004년 11월 ADR 기본법을제정한바있다. 18

2) 사회적합의형성출현배경및원인 사회적합의형성혹은참여적의사결정프로세스가출현하는배경으로는정책결정을위한정보나지식이기술적과학적합리성을추구하는정책엘리트에독점됨으로써실제정책의내용이사회 ( 시민 ) 가치를제대로반영하지못할뿐만아니라정책실패의주요원인이되고있다는자성에서출발하고있다. 전통적의사결정프로세스는일반적으로결정 (decide)-공표(announce)-실행 (defend) 이라는 DAD 방식으로추진되어이해당사자나일반국민에게불만족할수있고, 의사결정과정에소외되어좌절과소외감을초래한다. 공무원이나사업시행자의요구에항상부합되는방식이아니고, 일반적으로대립적관계를형성하여소송까지가는경우가발생하고, 이경우, 많은시간과비용소요, 상호관계를훼손한다. 갈등표출행태도제도적 합의적접근방식보다비제도적 비합리적표출방식으로나타난다. 사업추진자는최종결정이그들의손을떠나제 3의손으로감으로써불확실성에의해무능력해질수있다. 최근의공공정책들의절책결정이나집행과정을보면, 시민단체들은자신들이추구하는가치나정부정책에내재된문제점들에대해자신들의독자적인목소리를내면서정책시행주체와대립하고있다. 따라서국책사업의표류현상은공공정책의수립에필요한다양한가치와이해, 그리고정책문제에대한해석들이사회에다양하게존재함에도불구하고이들을실제공공정책수립이나결정과정에반영하지못하고있는것을의미한다고할수있다 ( 강상규, 2005) Giddens(1991) 와 Beck(1992) 은공공정책과정의이러한현상을 성찰적근대화과정 (reflexive modernization)" 또는 위기사회 (risk society)" 의출현으로표현하고있다. 3) 이들에의하면이런현상은정부의공공정책이시민들의가치를반영하지못함으로써그들삶의터전인사회적, 자연적환경의안전성을보장해주지못한다는시민의주관적평가에있다고한다. 단적인예로새만금간척사업, 경부고속철사업, 3) Beck Ulrich, 1992, Risk Society, London Giddens, A. 1991, Self-Identity and Modernity, Cambridge 제 2 장 합의형성 이론과방법론검토 19

한탄강댐건설사업, 경인운하사업등대형국책사업에서보듯, 정부의정책형성과정에배제되었던해당사업의지역주민들이나환경단체들이상이한가치와해석을가지고정책에관여하면서정의적갈등 (definitional conflict) 를일으키고있다. 이러한갈등은기존의정책결정수단들에의한영향보다는관련주체들간의상호작용 (interaction) 에의해영향을받고있다. < 그림 2-3> 정의적갈등 (definitional conflict) 의개념도 따라서시민단체와국민들은공공정책의형성과결정과정에참여하고관여함으로써정책에대한인식과기존의정책결정절차와방법, 그리고도구들을전환시킴으로써자신들의목소리를정책에반영하고자한다. 이로인해정책결정을위한활동들이정부내정책결정통로밖으로확장되고있다. 이렇게오늘날국책사업추진과정에서의갈등원인의하나는기존의정책형성과결정방법이해당정책과관련된가치와정보등을폭넓게고려하지못한데있다고할수있다. 따라서이런문제를감소시킬방법론적도구로서적극적인참여, 즉 20

참여적의사결정프로세스 ' 를강력하게요구하고있는것이다. 이러한현상은이미서구사회에서는 1970년대부터제기되어오면서 1990년대공공정책과정에변화를모색해오고있다. 우리나라는 2000년이후참여정부출범과함께, 민주화, 지방화, 정보화가가속화되면서사회가다원화 복잡화되면서노동운동현장에서뿐만아니라국책사업과관련한사회갈등전분야에걸쳐참여적, 협력적의사결정프로세스에대한관심이커지고있다. 3) 합의형성의필요성과효과 (1) 합의형성을위한의사결정도구와절차에대한변화의필요성 최근대규모국책사업등공공정책결정과집행과정에서정의적갈등 (definitional conflict) 이출현하고심화되고있다. 행정학과정책학분야의전문가들은이의근본적원인을공공정책문제자체에내재된복잡성, 불확실성의증가에도이유가있지만, 더큰원인은공공정책을형성하는데바탕이되였던정책분석의실패에있다고지적한다. 공공정책과정에서정책분석이란정책의형성과집행을위한지식을개발하고제공하는활동이라고정의할수있는데, 기존의이런정책분석을통해제시된지식들 ( 예를들어타당성분석이나환경영향평가등 ) 이자체의정확성과는별도의사회적 연관성 이나 수용성 이라는측면에서심각한문제를갖고있다는것이다. 그런데현재대부분의공공정책의수립과관련된정책분석들은정부내 외의전문가들에의해 논리적실증주의 (logical positivism) 의원칙을바탕으로오로지사실적요소와이들간의관계를규명하는데초점을두고있다. 따라서정책결정과정에서전문가와사회상황과상당한격리가발생한다. 즉 가치-사실분리 원칙에바탕을둔전문가들의정책분석활동은특정공공정책의대상이되는시민들의가치, 선호, 요구, 필요에대한고려를배제한채제한된 제 2 장 합의형성 이론과방법론검토 21

사실변수간의인과관계를바탕으로설정된목표를달성하기위한효율적이고효과적인 수단 을강구하는기술적형태의지식을강구하는데집중되고있다. 이러한정책분석에의해생산된지식은가치판단과밀접한관련을가지는실제정책분석이나정책결정에실질적인기준과판단을제시하지못한다 ( 강상규, 2005). 예를들어, 댐건설과관련된용수공급량, 용수수요량, 홍수조절능력등에대한정책분석활동들은실제댐건설과관계된다양한가치들 ( 실제건교부와환경단체들의갈등의원인이되었던사회발전의목적이나목표 ) 과관련하여어떤가치를추구할것인가에대한판단기준을제시하고있지못하고있다. 이런이유로많은정책학자들은가치를배제한과학적이고객관적지식을강조하는전통적정책분석활동들이공공정책을통해구현하고자하는규범이나가치들에관한논의절차자체를봉쇄하고도리어기존의지배적가치나역학관계 ( 예를들어정부와시민사회간의관계 ) 를강화하는수단으로전락할가능성을우려하고있다 ( 강상규, 2005; Danziger, 1995). 즉국책사업을둘러싼제반갈등의사회현상의의미는자연과학에서탐구하는자연현상들처럼정형화또는고착화된것이아니라다양한이해관계자들의인식론적근거 (frame of reference: 가치, 이념, 문화등 ) 에의해해석되어지고언어체계를통하여표현되어진것이다. 따라서상이한인식론적근거에바탕을두었을때동일한사회현상도다양하게해석되고표현되어질수있다 ( 강상규, 2005). 정책결정의의미에대한이러한해석은정책분석의내용의변화와이를행하는전문가의새로운역할을요구한다. 기존전문가의역할은사회현상과격리된위치에서과학적방법에의해이사회현상에내재된인과관계를규명하고이를바탕으로사회현상의의미와이의해결방안을제시하는것이었다. 하지만정책결정의의미에대한해석의변화는전문가의위치가사회현상에서격리가아닌이사회현상속으로참여를요구하고있다. 이런참여를통한정책분석의핵심은 (1) 어떻게사회현상이관련주체들의인식론적근거의차이에의해주관적으로상이하게해석되어지는지, (2) 이런주관 22

적해석들간에논쟁과정은어떠하고, (3) 이논쟁과정에서결과를왜곡시키는제도적장애 ( 또는역학관계 ) 는무엇이며, (4) 이논쟁과정에관련주체들의상이한해석들이공평하게제시되고이를바탕으로보다민주적인대화를통하여정책결정이이루어지도록하는방법론적절차는무엇인가를규명하는데있다. 이렇게정책전문가의역할의변화는이를수행할방법론적도구를필요로하는데, 이새로운도구에요구되는것은정책의형성과결정단계에서이정책에영향을받는다양한관련주체들을참여시켜상이한정보와가치등을교환하고평가 ( 특히전문가와일반시민간 ) 할수있게대화를활성화시킬절차나상황을제공할수있어야하다는것이다. 이런이유에서정책전문가의새로운역할을위한방법론적도구로서참여적의사결정방법이필요하며, 이참여적의사결정을사용함으로서정책전문가의지위는이제정책과정에서관련주체간의 대화의촉진자 이며동시에 사회학습의촉진자 로서기능하게된다. (2) 합의형성의효과 오늘날공공정책과정에서정의적갈등의출현으로어떻게이갈등을해결하고합의된문제정의와그해결방법을도출하느냐에대한관심이고조되고있다. 따라서공공정책과정에서다양한관련주체들의참여와이들간의대화를촉진시킬수있는합의형성조건과절차를마련하는것이중요하다. 사업초기정책형성단계부터다양한이해관계를갖는시민을참여시켜합의를형성해가는것은다음과같은효과를얻을수있다. 첫째, 정책결정품질을개선시킨다 (Improved quality of decisions). 다양한가치와견해를갖는시민의의견을수렴하는과정에서정책이나사업의목적과조건을분명히할수있다. 시민들은가장효과적인해결을방해하는숨은가정들을다양한각도에서다시생각하고, 새로운대안을모색할수있는계기를만들 제 2 장 합의형성 이론과방법론검토 23

수있다. 둘째, 비용과시간을최소화할수있다 (Minimizing cost and delay). < 그림 2-4> 과같이시민참여에의한합의형성방식은정부의일방적인결정에의한기존의방식보다, 비용과시간을절약할수있다. 기존의 DAD 방식은정책결정과정에서정부와전문가의판단에의해일사천리로수월하게진행되지만집행과정에서여러가지다양한이해관계에직면하게되면, 갈등과대립으로지연되기쉽고, 심각한경우에는사업을원점에서재검토하는사태까지발생할수있다. 그러나정책결정초기단계부터다양한가치와이해관계를갖는시민을참여시켜합의형성을통해추진하는방식은정책결정에다양한해석이존재하고상호작용이이루어지기때문에오히려기존의방식보다시간이길어지더라도, 일단합의에의한결정이이루어지면, 집행은훨씬수월하게짧은시간내에효과적으로추진될수있다. 그러나자칫과도한공론화과정과숙의과정은정부및협의대상모두에게많은시간과비용을초래하며, 과도한협의로인한약화현상도종종발생하기도한다. 따라서참여적의사결정의효과를극대화하기위해서는정교한설계와숙의과정이요구된다. < 그림 2-4> 기존의의사결정과참여적의사결정의개념도 기존의사결정 문제점파악 의사결정 실행 참여적의사결정 문제점파악 의사결정 실행 셋째, 합의형성능력이제고된다 (consensus building). 참여자들스스로자신 24

들의주관적견해와상이한견해가있음을인지하여문제상황에대한이해의폭이확장되는상호적사회학습기회를가짐으로서, 자신의견해를수정할수있는가능성이증대하고, 또한상대방입장에대한이해의증가는서로간의신뢰를증진시킬수있다. 합의형성의학습기회를넓혀갈등을사전에예방할수있게한다. 넷째, 정책결정과정의투명성과책임성이증대된다 (Maintaining credibility and legitimacy). 이런사회학습과신뢰관계를바탕으로정책수립의대상이되는문제상황에대한정의와해결방안에대해교육된선택을할수있다. 더욱이시민들이자신의삶에영향을미치는공공정책과정에참여하여자신의입장과견해를피력하고정책결정에영향을미칠기회가주어진다. 이에따라정부의정책결정과정에서시민들의소외감이줄며, 정부에대한신뢰가증가한다. 다섯째, 참여민주주의의정착화에기여할수있다 (Developing civil society). Fiorino(1990) 는이들을수단적, 내용적, 규범적효과로구분하여, 공공정책과정에시민들의참여로인하여갈등을해소하고신뢰를구축함으로정책형성과집행을원활히하고, 내용적으로보다개선된정책결정을내릴수있으며, 건강한민주사회를구축하는데기여할수있다고주장한다. 이런기대효과들은실제공공정책과정에활용되어보고되고있다. 참여적의사결정이활성화된미국에있어서, 공공정책과정에이방법이활용된실제사례들에관한연구들은 (Kathlene and Martine, 1991; Fischer, 1993), 참여적의사결정방법으로인하여정책수립과관련된보다광범위한정보를취득할수있고, 참여자들의정책수립을필요로하는문제상황에대한정책지향적학습을고취시키고, 정책결정과관련하여개인의이기적경제이익의추구를극복하고공익에대한시민들의책임감을고양시킬수있다고제시하고있다. Renn 등에 (1993) 의하면, 참여적의사결정에의하여시민들의정책결정과정에참여를증진함으로서정책대안들에내재된기술적 정치적측면들에대한학습과이들대안들과이대안들에의해기대되는결과에대해시민들자신의가치와 제 2 장 합의형성 이론과방법론검토 25

선호도에바탕을두고평가하고토론할기회를증진시킴으로서공공정책과정의민주화에기여한다고한다. 15개중소도시의도시재개발계획수립과정에참여적의사결정을활용한결과, 참여적의사결정이시민들의참여를증진시킴으로시민들의그들삶의터전인도시에대한애향심을고취시키고, 정부행정의정당성을증가시키며, 정부조직의권위가강화된다고주장한다 (Berry, 1993), 또한, 공공정책결정과정에참여적의사결정이이용된 239개의실제사례에대한 Beierle 와 Cayford (2002) 의최근연구에의하면, 이정책결정방법의활용으로시민의다양한가치에보다상응하는내용적으로개선된정책을생산할수있으며, 갈등의해결, 정부와시민들간의신뢰관계의증진, 그리고정책문제에대해시민의이해를높히는데도움을주고있다고한다. 하지만이러한긍정적효과에도불구하고공공정책과정에서참여적의사결정이활성화되지못하는이유는아직도공공정책과정을주관하는정부부처가공공정책의결정을기술적인문제로만인지하여기존의정책결정방법에의존하고있으며, 시민의참여를정책결정에있어서혼란을야기하는장애물로생각하고있다는점이다. 참여적의사결정은기존정책결정방법의최소한의보조방법으로인지하고, 더욱이어떻게시민들을정책과정에참여시킬지그방법에대한이해가결여되어있는데있다고설명한다 (Beierle, Cayford, 2002). 2. 합의형성방법론 1) 유형분류 사회적합의형성을위해서는정책결정에의해영향을받는시민들의참여가기본이된다. 공공정책의형성및결정, 집행에이르는전과정에서일반시민들의실질적인참여는사회적합의형성, 갈등관리에있어서매우중요한의미를갖는다. 이때시민의참여는일반적인시민참여와적극적인시민참여를포괄한다. 26

일반적인참여는 1 학습및정보제공을위한참여와 2 정보제공과의견수렴을목적으로하는참여로분류해볼수있으며, 적극적인참여는 1 여론확인을목적으로하는참여와 2 정책에대한숙의를목적으로하는참여로분류해볼수있다 ( 표 2-2 참조 ). 공공기관의갈등관리에관한법률( 안 ) 에서규정하는 참여적의사결정 은시민들의참여를통해그의사가정책결정에실질적으로반영될수있는적극적인참여형태이다. 그렇지만일반적인학습및정보제공을위한참여와정보제공및의견수렴을목적으로하는일반적인참여도매우중요한의미를갖는다. 만약학습및정보제공에의한시민참여를통해서사회적합의도출이가능하면가장이상적이고효과적인정책추진이될수있을것이다. 시민참여방법은다양하다. 민주주의가공고화되고, 시민참여구조와수준이선진화될수록문제해결효과와상호관계가증진되는시민참여방법을정책결정에활용하게된다 (Susskind, 1999). 즉, 이들방법들은 틀에박힌일방적인설득방법 쌍방향소통방법 역동성과변화가능성추구방법 형태로창조적으로발전하게된다. 예를들어설명하면. 일반적공청회 테스크포스 / 자문위원회 정책협의 조정 협상 공동의사결정으로진화되면서합의형성수준을제고하게된다 ( 그림 2-5 참조 ). 대표적인시민참여방법은공청회 (public hearing), 오픈하우스 (open house), 합의회의 (consensus conference), 시민배심원 (citizen s jury), 시나리오워크숍 (scenario workshop), 공론조사 (deliberative opinion poll), 자문위원회 (advisory committee), 조정 (mediation), 포커스그룹 (focus group), 규제협상 (regulatory negotiation), 협력적의사결정 (CPS: collaborative problem solving), 지역포럼이나지역협의체등다양하다. 정형화된이들방법외에이들방법을조합한다양한방법이있을수있다. 제 2 장 합의형성 이론과방법론검토 27

< 표 2-2> 시민참여유형분류 일반적시민참여 (extensive engagemen) 적극적시민참여 ( 참여적의사결정 ) (Intensive engagement) 구분주요방법학습및정보제공을목적으전단, 팜플렛, 홍보자료, 로하는참여광고. 인터넷운영등협의및의견수렴을목적으공청회, 여론조사, open 로하는참여 house 등여론확인을목적으로하는포커스그룹, 공론조사참여등 < 이해관계자참여 > 정책에대한숙의를목적으시나리오워크샵, 규제로하는참여협상, CPS, 시민자문위 - 이해관계자참여원회 - 이해관계를배제한일반 < 일반시민참여 > 시민의참여시민배심원제, 합의회의 < 그림 2-5> 공공정책합의형성수단과특징 자료 : Susskind., et al. 1999. The consensus building handbook 28

2) 주요방법 (1) 학습및정보제공등 일반시민들이공공정책및사업의내용에관하여전반적으로인식할수있도록관련정보를제공하고, 그이해를돕도록교육하는방법이다. 팜플렛, 홍보책자, 뉴스레터, 광고, 인터넷, 자료전시등이있다. 이는공공기관이일방적으로시민들에게교육및정보를제공하는것이므로, 공공기관과시민간의상호적인의사소통은일어나지않는다. 그결과일반시민이정책이나사업에영향을미칠수있는기회는부여되지않는다. 그러나정보공개및제공이공공정책의주요한목적이되면서 1990년대이후세계여러나라에서국가가일반시민에게제공하는정보제공의량과범위, 내용이급속히신장하고있는추세이다. 우리나라도정보공개법제정과인터넷보급, 고객만족도평가등이이루어지면서일반국민에게제공되는정보의량과질이증가하고있다. < 표 2-3> 학습및정보제공을목적으로하는참여방법의특징 참여방법팜플렛, 홍보책자등배포뉴스자료배포대중매체에의광고인터넷웹사이트운영공공장소에의자료전시 (Information Center & Field Offices) 특징 - 많은수의시민대상 - 대중매체의파급력이용 - 논란사안의경우, 대담기사유용 - 논점이간단한경우효과적 - 많은비용요구됨 - 시간, 장소에제한없이이용가능 - 접근능력없는일반시민배제 - 시민들의왕래가잦은장소에설치 - 높은교육효과 - 지역적사안에적합 제 2 장 합의형성 이론과방법론검토 29

(2) 공청회 ( public hearing) 정부기관이정책안을발표하고, 질의와반대에응답하는공개적포럼이다. 일반시민들에게관련정책이나사업에관한정보를제공하고그의견을수렴하는것을목적으로하는방법으로서공공기관과일반시민간에의사소통이일어나기는하지만그것이일방적인구조에머물러있어관련문제에관한협의나숙의가일어나지는않는다. 대개의경우정책이나사업의기본적인계획이결정되어있고, 그전개과정에서공공기관의재량이부여된경우일반시민들의의견을수집하고자하는목적으로사용되며, 수집된의견이정책이나사업에직접반영될여지는크지않다. 해당계획이공표되는것을전제로세부계획이이미작성된다음인정책과정후기에주로개최된다. 우리나라의경우, 행정절차법 ( 제38조, 45조 ) 에의해규정되어있으며, 정책결정에다양한의사를반영시키고정책안을일반대중에게설명하고, 종종이해당자사집단들이초대되어정책안에대한의견및이의를제기할기회가주어진다. (3) 포커스그룹 (focus group) 포커스그룹은심층적인여론을확인하기위하여특정한주제에대해소그룹형태로행해지는토론을말한다. 공공기관의목적에따라적합한대상자를의도적으로선택하여, 심층적의견을수집하기위하여자료를제공한다. 공공정책과관련하여정책의수립시에관련문제에대한여론을확인하기위한목적으로사용되는것이일반적이다. 조직화되지않은일반시민의견해를확인하는데용의하며, 주어진시점에서의견해조사를목적으로하므로복잡한기술적문제, 가치의문제에는적합하지않다. 대개 6~12명의참여자들 ( 일반시민또는이해관계자집단의대표들 ) 이주어진 30

이슈들을토의하기위해 4단계토론회- 사전준비단계, 계획단계, 토론단계, 보고서작성단계 - 을통해추진된다. 포커스그룹은참여자들의서로상이한시각과이해관계및비젼을숙의를통해심층적으로의견조사가가능해여론조사에비해비용효과적이다. 그러나대표성확보가어렵고, 시간적제한으로피상적논의의위험이있다. 주요운용사례는지방에서부터국제적수준에이르기까지모든수준에적용된다. 식품의문화적구성에대한 생명공학에대한소비자포커스그룹 프로젝트등이있다. (4) 공론조사 (deliberative opinion poll) 공론조사는통상적여론조사방법이시민대중의피상적인태도조사에그치는약점을숙의과정을덧붙여보완한것이다. 과학적확률표집을통해대표성을갖는시민들을선발하여정보를제공하고이에대해토론하게한후참여자들의의견을조사하는방식이다. 1차로 2,000~3,000명의시민에대해통상의여론조사를실시한후, 이중 200~300명의표본을추출하여이들에게주어진쟁점에대한충분한정보를제공하고심도있는그룹별토론을진행시킨후, 2차의견조사를통해숙의를거친여론즉 공론 (public judgement) 을확인한다. 주요운용사례로는 1988년미국의제임스피쉬킨이처음제안하고 1994년영국에서처음실시한이래세계각국에서 20여차례실시한사례가있다. 우리나라에서는서울외곽순환고속도로노선재검토과정에운영하고자하였으나불교계의반대로추진못한사례가있고, 재정경제부에서 8.31부동산대책 과관련한여론확인과의견수렴을위해공론조사를실시한바있다. (5) 시나리오워크샵 (scenario workshop) 주로지역적수준에서의발전계획입안과관련하여일련의관련행위자들사이 제 2 장 합의형성 이론과방법론검토 31

의토론을통해서로의견을수렴해가는조직화된작업모임이다. 통상적으로네부류의역할집단들- 정책결정자, 기술적전문가, 기업 산업관계자, 시민 -이참석한다. 참가자들은의제가되고있는지역개발관련프로그램에대해각자자신의비젼과견해를확고하게발전시킨다음, 다른참가자들과공유하는내용이무엇이고, 공유하지못하는내용이무엇인가를밝혀냄으로써최대한합의적인실행계획을구체적으로발전시킨다. 지역문제로국한되는한계가있지만갈등예방에효과적이다. 주요운영사례로는한국해양수산개발원 지역포럼, EU 혁신촉진적사회환경조성을위한 European Awareness Scenario Workshop(EASW). 덴마크의 도시생태계 (Urban Ecology), 미래의도서관 (The Library of the Futher), " 교육의미래 (The Future of Education) 4), 영국등 4개국 4개도시에서 미래의지속가능한도시 를주제로하여개최되바있다 5). (6) 시민자문위원회 (advisory committee) 지역적관심을불러일으키는문제에관하여논의하기위하여이해관계인및일반시민들이정기적으로가지는토론모임이다. 반드시합의를목적으로하지는않는다. 공동의노력을통해문제의해결을추구하고합의에도달하지않더라도상호간의상이한의견을확인하고다양한의견을공공기관에전달한다는데목적이있다. 일반시민들이토론을통해도출된공동의의견을공공기관에직접전달하는효과적인참여방법이지만, 대표성확보의어려움이있다. 자발적으로구성되거나일정부분공공기관의의도에영향을받을가능성이존재하므로일반시민들의의견을제대로반영하지못할위험이있다. 참여자선정과정보제공의투명성 4) 덴마크기술위원회인터넷사이트 (http://www.tekno.dk/) 참조 5) 영국에서개최된시나리오워크샵에관한자세한내용은김두환, 시나리오워크샵, 과학기술 환경 시민참여 ( 참여연대시민과학센터, 2002) 에수록된글참조 32

을확보하는것이성공의중요한요소이다. 지역적문제에효과적이며, 포괄적인 계획의문제나구체적인방법의문제등다양한정책영역과관련된문제들에 모두적용가능하다. (7) 규제협상 (regulatory negotiation) 규제기관이공식적인정책결정에들어가기이전에, 규제로인해영향을받는이해관계자들과의상호논의와협상을통해규제내용에대한합의를도출하고이과정을통해작성된정책대안을규제기관이수용하는규제정책의결정방식이다. 협상에의한규칙제정 (negotiated rulemaking) 이라고도지칭한다. 환경단체등과같은공익을추구하는집단의대표, 일반인도신청을통해협상에참여가가능하다. 행정기관과대등한지위에서상호논쟁을통한합의를도출할수있다. 참여자들이대표하는이익에대한절충과타협을통해합의를이루는것을목적으로하기때문에규칙제정초기단계부터행정기관과동등한지위로참여하여참여효과가크다. 지역및전국을대상으로하는규칙모두에적용가능하다. 협상될이슈들이가치에관한갈등이나첨예한국가적정책에관한갈등을포함하는경우에는적용될수없다. 본규제협상방법은협상에참여할중요한이해관계인이쉽게정해지고그수가제한적인이익갈등에적합하다. 주요운용사례로는미국주택도시개발부의임대차지원법 (1999), 뉴욕주롱아일랜드 Fire Island National park 차량이용규제에관한합의형성등 (1999) 이있다. (8) 조정 (mediation) 조정 (mediation) 은중재 (arbitration), 협상 (negotiation) 등과함께대안적분쟁 해결방안 (ADR: Alternative Distribution Resolution) 의한종류이다. 제 2 장 합의형성 이론과방법론검토 33

갈등적이해관계를지닌사람들을불러모아협상을하도록하는것으로, 갈등당사자들이직접참여하거나결정권을부여받은대표들이파견된다. 중립적인제 3자의도움을받아협상을통한합의적해결안에도달하려는시도를한다. 준사법적성격을띄고있어, 결과의준수여부는자발적이며공식적인행정절차로통합되지않는것이보통이다. 주요운용사례로는미국의스노퀄미강댐, 독일의프랑크프르트공항, 오스트리아의빈국제공한제3활주로건설, 한국의한탄강댐등이있다. (9) 협력적의사결정 (CPS: Collaborative Problem Solving) 협력적인대면적상호작용을통해개인및그룹간의지식, 사고및경험을공유함으로서공공의사를결정하는방법이다. 1980년대이래로미국에서다수당사자가관련된복잡한갈등특히환경및공공정책의분야에서광범위하게이용되고있다. 환경단체나일반시민등이공공기관과동일한권한을가지고참여하여숙의과정을통해정책이나사업에관한문제를결정하는것으로서, 그참여의효과가매우큰방법이다. 장래의갈등을예방하는데효과적인방법이지만, 합의에도달하지못할위험성이크다. 뚜렷한이해관계인이존재하는문제에적용가능하며, 조직화되지않은이해당사자들의참여가어렵다. 따라서합의에이르기어려운가치의갈등에는적용이곤란하고, 이해갈등에관한문제에적용이적합하다. (10) 합의회의 (concensus conference) 숙의적시민참여 (deliberative citizen participation)' 접근의대표적인방법이 다. 선별된일반시민들이특정주제에관하여전문가들에게질문하고, 답변을평 가하며토론을통해의견을수렴하고그결과를기자회견을통해발표하게되는 34

일종의시민포럼이다. 사회적갈등이예상되는중요한정책결정에대해일반시민들이중심이되어전문가, 정책담당자, 이해당사자들의의견을청취하고학습, 토론을거쳐합의를도출하게된다. 무작위로선정된 10~30명의일반시민들로이루어진패널이사회적으로논쟁적인과학기술적인잇슈 ( 전력정책등 ) 에대해평가하는일종의시민청문회이다. 시민패널은질문의도출과이에대답할전문가들을자율적으로선정하고, 스스로내린결론을공동보고서로작성한다. 전문가의견해청취및최종보고서발표는공개적으로이루어진다. 주요절차는예비모임 (2차례) 전문가의견청취 (3~4 일 ) 시민패널보고서작성 기자회견순으로이루어진다. 주요운용사례는전력정책의미래 ( 참여연대 ), 유전자조작식품의안전성과생명윤리, 생명복제기술 ( 유네스코한국위원회 ), 서울대학생증의미래 ( 서울대총학생회 ) 등이있다. 외국의사례를보면, 유전자조작식품, 생명복제기술, 정부전력정책, 방사능폐기물관리등전국적차원의사례가많다. (11) 시민배심원 (citizen's jury) 선별된시민들이특수한정책또는결정문제등중요한공적문제에관하여전문가가제공하는지식과정보를바탕으로 4~5일간의숙의과정을거쳐결론을도출하고이를정책권고안으로제출하는시민참여방법이다. 시민배심원단은일반적으로 18~24 인으로구성되며일반대중을대표하는역할을수행하며, 계획및준비기간으로 3~4개월이소요되고숙의과정에해당하는청문절차 (hearing) 는 4~5일에걸쳐진행된다. 시민배심원은전문적촉진자 (facilitator) 의도움을받으며, 모든관련입장들을대표하는전문가들과접촉을갖는데, 종종자문위원회 (advisory committee) 가전문가와질문의선정에대해자문을제공한다. 숙의과정을강조한참여적의사결정방법으로일반시민들이공공정책의결 제 2 장 합의형성 이론과방법론검토 35

정에참여하여학습과토론을통해사회적목표로서의공공선을추구한다. 그러나제한된인원의참여로대표성확보가어렵고, 사회구성원간에견해의대립이있고문제에대한여러가능한해결방안중하나나일부를선택할필요가있는경우유용한해결방법이다. 지역사회또는국가전체가영향을받는문제에관한주제가적합하다. 주요운영사례로는미국의제퍼슨센터는 1974년국가의료보건계획에관한시민배심제를실시한이래조세개혁, 폐기물관리, 수질문제, 생명윤리의문제등에관한시민배심제프로그램이운영되고있다. 우리나라에서도울산북구청음식물자원화시설건립에관한갈등문제를해결하기위해적용된바있다. 3. 합의형성 절차 합의형성 (consensus building) 은대체로시작단계 프로세스설계단계 합의형성단계 실행단계로진행된다. 합의형성을통한원할한사업추진, 미래비젼을공유하기위해서는국책사업의문제 / 이슈를분명히설정하고정책참여구조등을고려하여각각의단계를정교하게설계하여운영하여야한다. < 그림 2-6> 합의형성진행과정 문제 / 이슈 시작 프로세스설계 GO/ NO GO 합의형성 실행 미래비젼 36

이를다시세분화하면합의형성절차는대개소집단계, 책임명료화단계, 숙의단계, 결정단계, 합의실행단계등 5단계로설계된다. 제 1단계소집단계 (Convening) 는문제를풀기위한다양한입장이있음을인지하고함께풀수있는가능성에대해탐색하는과정이다. 이단계에서는합의형성대화통로의결정, 갈등영향분석 (Conflict Assessment) 준비, 적절한주재자 ( 대표자 ) 선정, 예산확보등을마련하게된다. 이단계에서는갈등영향분석이주요내용을차지하는데, 갈등영향분석은중립적인사람이나기관에의뢰해서이해관계자구성및쟁점사항을정리하게하여사업추진자로하여금합의형성과정을진행할것인가의여부를결정하도록한다. 제 2단계책임역할명료화단계 (Clarifying Responsibility) 는합의에기반한과정이성공할수있을지, 누구를포함해야할지, 어떻게진행해야할지등을결정하는과정이다. 참여자의선정과협의체를구성하고, 간사 (facilitator), 조정자 (mediators), 기록자 (recorders), 참관인 (observers) 등의역할을정립한다. 사실관계확인 (fact finding) 과의제 (agenda) 선정과합의도출기준, 일정계획과의사소통대안 (communication options) 등기본규칙 (background rule) 등을설정한다. 기본규칙은이해관계참가자들의권리와책임, 행동지침, 언론과의접촉규칙, 합의결정절차, 합의실패시혹은합의성공시전략수립등절차적규칙과일정계획등을포함해야하고, 이해관계자모두가서명하도록한다. 이는향후합의형성과정에서일어날수도있는토론과정중비합리적요소들을사전에제거하기위함이다. 일정계획은세부적이지도, 개략적이지도않아서충분히감당할수있는쟁점을설정하고점차세부적인쟁점의합의를이끌수있어야한다. 제 3단계숙의단계 (Deliberating) 는효율적인토론과조사를통해합의형성을도출하는토대를구축하는과정이다. 건설적인숙의과정의추진, 의사결정과정과문제검토과정의분리, 전문가자문및자문위원회구성, 중립인의단일기록안사용, 필요시일정및기본규칙의변경, 숙의완성등을포함한다. 제 2 장 합의형성 이론과방법론검토 37

숙의단계는토론문화와관련되는데, 이유있는주장표명, 경청하기, 인신공격금지등토론의기본적규칙에충실할수있도록하여, 결과적으로토론과숙의를효율적으로하도록하고있다. 제 4단계합의단계 (Consensus Building) 과제 5단계합의실행단계 (Implementing Agreement) 는숙의과정을통해형성된합의사항을참가자들이이행할것을문서화하는과정으로서합의사항의실천적귀결을보장하는최종처리과정이다. 합의성과를공유하기위한노력과문서작성이이루어지는데, 기록및데이터보관, 구성원에의한비준절차등이포함된다. < 표 2-4> 합의형성을위한 5 단계프로세스 구분 1 단계 : 소집단계 (Convening) 2 단계 : 책임역할명료화단계 (Clarifying Responsibility) 3 단계 : 숙의단계 (Deliberating) 4단계 : 합의단계 (Consensus Building) 5단계 : 합의실행단계 (Implementing Agreement) 주요절차 1.1 합의형성대화통로결정 1.2 갈등영향분석 (conflict assessment) 작성준비 1.3 적절한대표자선정 1.4 운영자금마련 2.1 간사 (facilitator), 조정자 (mediators), 기록자 (recorders) 역할정립 2.2 참관인 (observers) 참여자의역할정립 2.3 의제 (agenda) 와규칙 (background rule) 설정 2.4 의사소통기술 (communication options) 평가 2.5 우편리스트작성 3.1 창조적인합의를위한숙의추구 3.2 의사결정과정과조사검토과정을분리 3.3 전문가자문및자문위원회구성 3.4 중립인의단일기록안여부 3.5 ( 필요시 ) 의제 (agenda) 와기준수정 3.6 숙의과정완성 4.1 성과공유 (joint gains) 를극대화하기위한노력 4.2 문서작성 5.1 지지자들에의한추인 주 : 본절차는특별그룹 (Ad Hoc Group) 에해당되는사항임자료 : Susskind.L, McKearnan S & Thomas-Larmer J. 1999. The consensus building handbook: A comprehensve to reaching agreement, SAGE Publication. pp. 20-57 38

3 C H A P T E R 3 주요국책사업의 합의형성 현주소및실태분석 주요국책사업중한탄강댐과서울외곽순환고속도로사업을중심으로갈등의강도와영향, 갈등발생원인, 갈등관리절차, 갈등의이해관계자와정책참여구조, 정책대응과정, 합의형성수단과수준등을중점적으로분석하고시사점을도출한다. 이들사례들은사업초기의사결정단계에서이해당사자의참여와의견수렴없이정부내부및기술전문가를중심으로추진해오고있는국책사업의문제점과과제를보여주고있다. 1. 국책사업유형분류와추진현황 1) 국책사업 개념과유형 국책사업 개념은일반적으로행정이나언론에서통용되나법률적개념은아니다. 6) 국책사업의효율적추진을위한특별법 ( 96) 제정방안검토시 국책사업 을전체국민에게꼭필요한기간산업으로도로, 철도, 항만, 발전시설, 정보통신과같은사회간접자본시설로서정의한바있다. 국책사업과유사한개념으로 사회간접자본시설사업 이통용되는데, 사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법 에서는 사회간접자본시설 을각종생산활동의기반이되는시설및당해시설의효용을증진시키거나이용자의편의를도모하는시설과국민생활의편익을증진시키는시설로정의하고있다. 이를토대로 국책사업 개념을조작적으로정의해보면, 사회간접자본시설사업중국가, 공사또는공단, 정부투자기관등이주무관청으로서업무를 6) 건설교통부나기획예산처에국책사업기획단등운영됨 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 39

관장하는국고지원공공투자사업 이라고할수있다. 구분 주요국책사업 주무관청 관련법 교통부문 고속도로, 일반국도등고속철도, 공공철도등국제공항, 국내공항 건교부건설교통부, 철도청건설교통부 도로정비촉진법고속철도관련법신공항건설촉진법 수자원부문 기타 다목적댐운하, 방수로, 하구언문화 관광 체육 과학단지 전원조성사업 < 표 3-1> 주요국책사업의유형 건설교통부건교부 문광부, 산업자원부 댐건설및주변지역지원에관한법률, 하천법 관련법 2) 국책사업 의추진절차와특성 국책사업 은사업구상과착공에이르기까지장기간에걸쳐다단계절차와다양한사업주체 이해주체가참여하는종합프로젝트이다. 다목적댐사업의경우만보더라도예비타당성조사, 타당성조사, 기본계획및설계, 환경영향평가협의, 실시설계, 보상등 10여차례의절차를거치고, 건설교통부, 기획예산처, 환경부, 해당지방자치단체, 한국수자원공사등기관과 댐건설및주변지역지원에관한법률, 예산회계법, 건설기술관리법, 환경 교통 재해영향법, 국가를당사자로하는계약에관한법률 등이관계한다. 우리나라는 1960년대이후경제개발5개년계획과국토종합개발계획등에의거하여대규모국책사업들이건설되어국가기간망과경제발전기반을형성해오고있다. 1980년대초반까지정부가주도하는대형국책사업들이적극추진되었고, 국민들도그필요성에대해암묵적인동의를해주어원활하게양적성장을할수있었다. 그러나 1990년대이후일반국민의환경의식이높아지고, 지방자치체가실시되면서대형국책사업추진과정에서갈등과대립이나타나기시작했다. 40

< 표 3-2> 국책사업정책결정및집행절차 ( 다목적댐사업 ) 구분담당기관근거및내용 유역조사수자원공사유역의부존특성, 개발가능성조사 댐건설장기계획수립 건교부 예비타당성조사 기획예산처 타당성조사 수자원공사 기본설계 수자원공사 댐건설및주변지역지원에관한법제 4 조 : 건교부장관 (10 년마다댐건설장기계획수립 ) 기획예산처장관의총사업비관리지침에대한행정고시 건설기술관리법시행령제 38 조 ( 경제, 사회, 기술적타당성검토 ) 건설기술관리법시행령제 38 조 ( 기본계획의제반조건을토대로사전조사, 계획, 방침등기본내용표기 ) 환경영향평가수자원공사환경 교통 재해영향평가법제 8 조 수공, 건교부 기본계획공고전까지환경부와협의 중앙건설기술심의위원회심의수자원공사건설기술관리법제 21 조 댐건설예정지정및고시 기본계획수립및공고 건교부 건교부 댐건설및주변지역지원에관한법제 5 조 : 댐건설예정지역지정및건교부장관허가사항 댐건설및주변지역지원에관한법제 7 조 : 저수량의용도별배분, 지역정비사업등 실시설계수자원공사건설기술관리법시행령제 38 조의 6 실시계획승인요청수자원공사수공법제 10 조 실시계획수립및공고 공사 건교부 수자원공사, 지자체 댐건설및주변지역지원에관한법제 8 조 : 공공시설물설치계획, 용수배분계획등 공사 : 국가를당사자로하는계약에관한법보상 : 공고용지취득및손실보상에관한특례법 준공허가신청수자원공사 건교부 댐건설및주변지역지원에관한법제12조, 수공법제4조준공허가및공고 ( 댐법제12조, 수공법제11조 ) 댐사용권설정신청수자원공사댐건설및주변지역지원에관한법제 24 조 건교부댐사용권설정 ( 댐건설및주변지역지원법제 24 조 ) 댐관리수자원공사 댐의이치수관리, 댐주변지역지원, 시설물유지점검 주 : 정보공개, 주민설명회등이사회적합의수단이작동할수있는절차 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 41

< 그림 3-1> 연대별주요국책사업과추진특징 2. 국책사업환경갈등현황과특징 1) 시대별환경갈등발생현황 국책사업추진과정에서환경갈등이나타나기시작한것은 1970년, 1980년대들어서부터이다. 울산, 여천산업공단과온산산업공단주변지역에수질오염과농작물피해, 건강피해등이보고되면서피해보상과관련된갈등이지역규모로표출된바있다. 1990년대들어서면서안면도핵폐기물처분장입지선정과정에서대대적인반대시위가있었고, 위천공단건설을둘러싸고상 하류간이해관계가첨예하게대립된바있다. 그이후인천국제공항, 영월다목적댐건설, 새만금간척사업등에대한타당성결여와자연생태계훼손, 환경문제등을잇슈로국책사업에대한대립과갈등이전국차원으로확대된바있다. 42

특히 2000년영월다목적댐건설백지화선언은지역주민과시민단체에서주장하는새로운가치를독립적제 3자중재방식 - 영월댐건설타당성종합검토를위한공동조사단 구성 운영-을통해합의형성을도모하여국책사업추진의사결정에반영했다고하는새로운전기를마련한바있다. 2000년대들어국책사업갈등은가치관갈등양상이두드러지고, 갈등범위도전국적으로확대되고있다. 부안원전수거물관리센터, 서울외곽순환고속도로사패산터널, 경부고속철천성산구간, 경인운하, 한탄강댐등국책사업추진과정에서의환경갈등의범위와대상이다양해지고, 갈등크기와대립양상도증폭 확대되고있다. 갈등의근본원인와쟁점도국책사업추진절차및타당성문제, 입지및노선결정에대한기술적문제, 가치관의문제등으로확장되고있다. 보상문제와관련된이해갈등은상대적으로줄어들고있다. < 표 3-3> 시대별주요국책사업과갈등유형 구분주요국책사업갈등유형주요쟁점과잇슈 1970 년대울산, 여천산업공단이해관계갈등 1980 년대온산산업공단이해관계갈등 1990 년대 2000 년대 안면도핵폐기물처분장위천공단인천국제공항영월동강댐건설새만금간척사업 부안원전수거물관리센터새만금간척사업한탄강댐경인운하서울외곽순환고속도로경부고속철도사업 이해관계갈등가치관갈등 ( 생태주의 ) 이해관계갈등가치관갈등 ( 생태주의, 생명가치, 자연향유권등 ) 공단주변공해와농작물, 건강피해 공단주변공해물공기오염 핵의안전성이해대립상하류이해관계타당성결여, 자연생태계타당성결여, 자연생태계농지와갯벌의가치 에너지정책합의절차의투명성타당성결여, 환경훼손타당성결여, 환경훼손국립공원가치, 사찰권도롱뇽생명가치 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 43

이처럼대형국책사업추진과정에서환경갈등이첨예화되면서사업이지연되거나중단되는표류현상이빈번히발생하고있다. 경부고속철 2단계사업은천성산자연환경훼손문제, 환경영향평가부실문제로공동평가가진행중에있고, 새만금사업은 33km방조제중 2.7 km를남기고, 타당성문제및수질오염문제, 갯벌가치문제등으로법원에항소중에있다. 한탄강댐은제 3자독립적조정을통해갈등관리와새로운합의형성을구축하고자하였으나이해관계자이탈및타당성문제가다시불거지면서표류하고있다. 원전수거물관리센터입지는 18년째표류하다가최근주민투표및지역지원방식으로통해재추진하고있는상황이다. 서울외곽순환고속도로는 4년표류끝에제 3자독립적중재와비공식적중재를통해불교계가합의함으로써공사추진이이루어진바있다. 대한상공회의소에서는이들대형국책사업의표류현상으로인한사회적손실액이 4조 1,793억원에이른다고추계한바있다. 7) < 그림 3-2> 주요국책사업표류현상 7) 대한상공회의소, 2005, 국책사업표류로인한사회적손실추계보고서. 사업추계시에는 35 조 5,094 억원에달한다고추계함 44

2) 국책사업환경갈등원인과특징 대형국책사업의갈등은주로환경영향평가협의단계에서표출되기시작한다. 국책사업의정책구상및의사결정은정부내부에서공무원과일부기술자에의해이루어지고, 지역및일반국민들의참여는환경영향평가협의단계의주민설명회와공청회에서이루어지기때문이다. 현재환경영향평가대상사업의근거법률 55개중상위계획단계에서주민의견수렴절차가있는것은 7개에불과하다. 이에따라환경영향평가및공사단계에서정보가공개되면서갈등이표출되기시작하는데, 갈등의쟁점과내용은사업초기단계의타당성결여, 입지및노선선정등계획내용및절차에대한하자등내용과절차의합리성미흡에대한문제와환경가치및생명가치등가치관대립등에의한정의적갈등 (definitional conflict) 이증가하고있다. 최근에는보상과관련된이해관계갈등은과거에비해상대적으로줄어드는현상을보이고있다. < 표 3-4> 주요국책사업환경갈등발생시기및갈등원인 구분새만금간척영월댐한탄강댐서울외곽순환고속도로경부선철도천성산구간 타당성조사 기본설계 환경영향평가 공사 갈등발생원인 사업의타당성미흡 농지와갯벌의환경가치 수질오염등환경영향재검토 물부족문제및홍수대책재검토 생태환경보전 ( 백룡동굴, 어라연 ) 댐안정성문제 ( 석회암지역 ) 댐건설타당성분석재검토등 홍수조절효과및경제성 환경영향 ( 중금속오염, 생태계훼손 ) 재산권피해및보상 주민영향및의견수렴절차 국립공원가치 환경영향평가의부실 노선재검토 도롱뇽서식지및고산습지파괴 안전성 ( 활성단층존재 ) 환경영향평가의부실 노선재검토 주 : 갈등발생 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 45

국책사업의환경갈등은정부간, 정부-집단간, 정부-지역주민간갈등등으로분류될수있으나최근들어갈등주체가복합화 다원화되고있어갈등주체분류자체가의미가없어지고있다. 국책사업에관여하는이해관계자가과거에는중앙부처공무원, 전문가등비교적균일하고좁은범위로형성되어있었으나최근에는지자체, 지역주민, 환경단체, 언론, 종교계등다자간관계로복잡 다원화되면서광범위한범위로확대되고있다. < 표 3-5> 주요국책사업의이해관계자 구분 중앙정부 발주자협의자 1 협의자 2 조정자 지방정부환경단체지역주민 영월동강댐 한탄강댐 서울외곽순환고속도로 경부고속철천성산구간 건교부 ( 수자원공사 ) 건교부 ( 수자원공사 ) 건교부 ( 민자사업팀 ) 도공 ) 건교부 ( 고속철도건설공단 ) 환경부 문화재청 국무총리실 ( 수개단 ) 합동평가단공동조사단 환경부국방부 PCSD 환경부 환경부 문광부 노선조사위원회인수위국무총리실노선재검토위원회 청와대수석보좌관국무총리실대안노선및기존노선재검토위원회 강원도영월군정선군평창군 경기도철원군, 연천군, 포천시 의정부시, 양주군, 서울시노원구 부산시양산시울산시 환경운동연합녹색연합 환경운동연합 국립공원을지키는시민의모임불교환경연대 금정산지킴이부산경실련부산환경운동연합 - 지방의회 - 수몰지역주민대책위원회 - 영월댐백지화투쟁위원회 - 지방의회 - 한탄강네트워크 - 댐반대대책위원회 - 수몰민대책위원회 - 의정부를사랑하는시민의모임 - 한국교통시민협회등 시민종교대책위원회 46

3. 주요국책사업갈등특성및합의형성실태분석 1) 사례분석의틀 사례분석대상은최근들어갈등이첨예하게대립되어표류현상이심화되고있는댐사업과도로사업을중심으로한다. 댐건설사업은한탄강댐, 도로사업은서울외곽순환고속도로사업을대상으로하였다. 이들사례들은내용적합리성과절차적합리성에문제를내포하고있는국책사업환경갈등의전형적인특성을보이고있는사례로서, 의사결정단계및공사단계과정에서의갈등표출로중재와조정의합의형성수단을이용해서합의형성을시도한사례들이다. 주요분석내용은갈등의강도와영향, 갈등발생원인, 갈등관리절차, 갈등의이해관계자와정책참여구조, 정책대응과정, 합의형성수단과수준등을중점적으로다룬다. 분석은상대적이탈지수 (RDI: Relative Deviation Index), 근거이론패러다임모형, 정책네트워크분석, 합의형성프로세스모형등의방법론을적용하였다. < 표 3-6> 대상사례의분석범위및검토사항 분석대상 분석내용 분석방법 1. 댐사업 : 한탄강댐 - 타당성불신 갈등의강도와영향은? 상대적이탈지수 (RDI) 인식과입장분석 - 의견수렴미흡갈등의원인과쟁점은? 근거이론패러다임모형 - 가치관차이 2. 도로사업 : 이해관계및정책참여구조는? 정책네트워크분석 서울외곽순환고속도로 - 노선검토미흡 정책대응과정은? 정책네트워크분석 - 환경영향평가부실 갈등관리절차및합의형성의사결정및의견수렴절차분석 - 가치관차이 수준은? 합의형성프로세스모형 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 47

< 방법론 1: 상대적이탈지수 (RDI : relative deviation index)> o 측정들이어떤기준값으로부터변화의강도와방향을나타내는지수 o 상대적이탈지수는일정기간에발표된신문이나성명서등의내용을분석하여각내용들이차지하고있는상대적위치시간이흐름에따라그위치가어느방향으로어떻게변화되었는가를알려줌 예 : 1945-1950년까지북한의김일성이남한에대한입장변화와강도를알아보기위해상대적이탈지수를분석하기로하였다면 - 우선, 발표한성명서들을수집한다 - 내용 ( 선전, 통일방법, 남한에대한요구, 남한에대한제안등 ) 을분석정리한다. - 각내용을표현하는데사용된단어의수를연대별로정리하여상대적이탈지수를분석한다. o RDI를산출하는공식은아래와같음 RDI = A ij-e(a ij ) E(A ij ) E(A ij )= R ic j T T=ΣR i = ΣC j r i = i 번째연도 v j =j 번째주제 R i =i 번째열 (row) 의 A ij 값들의합 c j =j 번째행 A ij 값들의합 T = 총합 o RDI 값의범위는 -1.00에서무한대까지나온다. 0은기준치와부합하는이른바중간값으로써시간의흐름에따라어떤주제의강도와방향에변함이없음을뜻하고, -값은다른주제에비해상대적으로덜강조된것, + 값은다른주제에비해상대적으로더강조된것을뜻함 자료 : 정대연, 1997, 사회과학방법론, pp. 375-376 48

< 방법론 2: 근거이론패러다임모형 > o 근거이론은잘알려져있지않은현상을연구하거나, 잘알려져있다고간주된현상을새로운각도에서연구하기에적합한방법론 (Parker & Roffey, 1997) o 갈등현상에대하여편견없이갈등당사자들을대상으로심층면접을통해얻어진현장자료를그대로반영하는귀납적인접근을통해갈등의근본원인을규명하는데적합 (Claser & Strauss, 1967) o 최근 21세기프론티어연구개발사업등에서댐건설갈등원인및갈등당사자간인식구조분석등에적용됨 대표적적용사례 : 영월동강댐갈등원인분석 중재적조건 < 그림 3-3> 근거이론의패러다임모형 인과적조건 현상 / 중심범주작용 / 상호작용결과 현 맥락적조건 주 : 현상 : 정말무엇이벌어지고있나?: 사건혹은행동패턴에대한고찰을통해발견인과적조건 < 그림 > (causal condition): 현상을초래하는구조, 상황환사례및작용 / 상호작용 (action/interaction): 인과조건에의해나타난문제에대한집단들의행위합의 조정중재적조건 (intervening condition): 인과적조건을매개하거나변화시키는역할방향맥락적조건 (contextual condition): 문제상황을조정하는구체적인조건들 자료 : 최홍석, 홍성만, 주경일, 2003. 사회적갈등의근거이론적이해, < 표 2> 댐건설을중심으로, 한국행정학보, 제 37권제 4호수자원공급적정책무시q 제3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 49 <

< 방법론 3: 정책네트워크분석 > o 정책네트워크분석은 1990년대초국내에소개후다양한현실에적용이시도되면서이론적유용성논쟁이나분석수준에대한쟁점이있는가운데다양한정책분석에적용이확대됨 정책네트워크의분석수준 (Jordan, 1981; Marsh, 1998; Schneider, 1992), 이론적유용성에대한논의 (Dowding, 1995; Marsh, 1998), 정책네트워크의구성요소 (Rhodes&March, 1992), 정책네트워크모형의이론적쟁점분석 ( 김순양, 2003) 등 국내에서노동 복지정책거버넌스분석, 그린벨트정책의변동현상등에적용 o 정책네트워크모형에는다양한분석변수가제시되고있는데행위자 (actors), 기능 (function), 구조 (structure), 제도화 (institutionalization), 행위자간의상호작용관행 (convention of interaction), 권력분배, 행정전략등이망라됨 o 정책네트워크유형은정책공동체, 전문가네트워크, 정부간네트워크, 생산자네트워크, 이슈네트워크로분류됨 (Rhodes, 1986) o 본연구에서는최근우리나라국책사업추진과정에서나타나는표류현상에주목하여법적 제도적요소와정책공동체의참여구조, 정책공동체와이해당사자간상호작용등을토대로정책네트워크변화분석을통해특징과시사점을도출함 자료 : 홍성만, 2002. 정부와비정부조직의정책경쟁과합의형성과정, 한국행정학보 제36 제1호 50

2) 댐사업 : 한탄강댐사례 (1) 추진경위 정부는 96년, 98년, 99년대홍수를계기로 수해방지종합대책 을확정 ( 99.12, 국무회의 ) 하고한탄강댐건설을추진하기로결정하였다. 이에건설교통부는임진강유역홍수피해방지를위한한탄강댐건설기본계획을수립하고한탄강댐건설을본격적으로추진하게된다. 한탄강댐은경기도연천군연천읍고문리 ~ 포천시창수면신흥리에위치하며규모는높이 85m, 길이 705m이며총사업비는 9,753억원에달한다. 총저수용량은 311백만톤으로소양강댐의 1/10 규모이며, 홍수조절용량 305백만톤으로예상하고있다. 댐건설로인한수몰면적 15.3 km2이며포천 74%, 연천 23%, 철원 3% 등이다. 또한수몰세대는 299세대로서포천 228, 연천 71, 철원 0이다. 한탄강댐의홍수조절경감효과홍수시하천수위한탄강 2~3m, 임진강 0.6~1.5m 저하시켜제방의월류를방지함에있다. 그런데환경영향평가 ( 초안 ) 공람및주민의견수렴과정에서댐건설에대한찬 반여론이갈라지면서갈등과대립이확산되어, 결국기본계획고시를앞두고사업추진이일시중단되게된다. 2001년 3월주민들은댐타당성및환경영향평가재검증실시를요구하고환경영향평가는보완, 재보완, 재재보완이내려지면서정부간정부- 지역간, 지역주민간갈등과대립은증폭된다. 참여정부는한탄강댐갈등을현안사회갈등 24개중의하나로선정하고 2003년 12월한탄강댐으로인한사회적갈등에대한새로운조정프로세스진행을지속가능발전위원회에지시하게된다. 지속가능발전위원회는 2004년한탄강댐갈등관리를위한준비단를구성하고, 준비단회의, 지역주민, 환경단체등의의견을청취하고, 환경단체, 건교부, 찬성주민, 반대주민을대상으로한탄강댐갈등조정프로세스를설명하는절차를진행하였다. 이를통해한탄강 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 51

댐갈등조정소위원회, 한탄강댐문제조정을위한관련당사자회의등을구성 운 영하고, 16차례의한탄강댐조정회의, 5차례의기술검토소회의를통해임진강 유역홍수피해방지대안을검토하도록조정한바있다. 그런데임진강유역홍수피해방지를위한공동협의회구성이지연되면서 2005 년 4월국무조정실로업무가이관되었다. < 표 3-7> 한탄강댐건설추진경위 구분 주요추진경위 1995.6~1997.12 임진강유역조사 ( 건교부 ) 1996.7.26~7.28 경기북부지역집중호우발생 : 인명피해 232명, 재산피해 1조 6천억원 1997.12 임진강수계종합치수대책수립 1998.8.3~8.8 경기북부지역집중호우발생 1998.12~1999.12 수도권지역수자원개발계획수립조사 ( 건교부 )- 한탄강댐기본계획 1999.7.31~8.2 경기북부지역집중호우발생 1999.12.11 한탄강댐 영평천댐기본설계착수 ( 건교부 ) 1999.12.20 수몰지내군시설이전관련국방부협의 ( 국방부 건교부 ) 1999.12.28 수해방지종합대책확정 ( 국무회의 ): 임진강댐 ( 한탄강댐 ) 건설계획수립 2000.1 수도권수자원개발계획수립통보 ( 건교부 수공 ) 2000.1 수해방지종합대책및세부실천계획통보 ( 건교부 수공 ) 2000.2 임진강댐기본설계관련협조요청 ( 건교부 국방부 ) 2000.2~5 군부대합동정밀조사 2000.5.15 임진강댐건설관련국방부협의 ( 안 ) 보고 ( 수공 건교부 ) 2000.6.15 임진강댐기본설계관련협조요청 ( 건교부 국방부 ) 임진강댐추진계획방침시달 ( 건교부 수공 ) 2000.12.15 한탄강댐기본설계용역준공 2001,1,20 한탄강댐계획에관한업무협조요청 ( 서울국토지방관리청 수공 ) 2001.1~7 한탄강댐기본계획 ( 안 ) 작성 2001.8~10 한탄강댐환경영향평가 ( 초안 ) 공람, 주민의견수렴및설명회 (11회) 2001.11~2003.6 한탄강댐기본계획 ( 안 ) 관련기관협의중 : 8 개기관 2001.12~2003.6 한탄강댐환경영향평가협의 ( 환경부 ) 2002.1~3 댐타당성및환경영향평가재검증실시 ( 주민요구 ) 2002.5.7 댐타당성및환경영향평가재검증결과총리보고 2002.6.14 환경영향평가보완요구 ( 환경부 건교부 ) 52

2002.7.22 환경영향평가보완요구서제출 ( 건교부 환경부 ) 2002.8 ~ 9 환경정책평가연구원 (KEI), 경기도환경영향평가자문단대상보완설명 2002.10.16 환경영향평가재보완요구 ( 환경부 건교부 ) 2002.12.16 환경영향평가재보완보고서제출 2003.4.14 한탄강댐기본계획 ( 안 ) 작성제출및협의 2003.12.19 절차적합의결론도출지시 ( 대통령 PCSD) 2004.2.12 한탄강댐갈등관리추진계획대통령보고 ( 국정과제회의 ) 2004.2.17 한탄강댐갈등관리단구성 : 정진승 ( 단장 ), 박수선등지속위위원 6인 2004.2.17~5.11 준비단회의개최 (13회): 지역주민, 환경단체등의의견청취 2004.4.29, 5.1 한탄강댐갈등조정프로세스설명 ( 환경단체, 건교부, 찬성주민, 반대주민 ) 2004.5.20 한탄강댐관련당사자합동위크샵개최 2004.5.11~ 한탕강댐갈등조정소위원회구성 운영, 회의개최 (21회) 한탄강댐문제조정을위한관련당사자회의 ( 찬반주민대표각 4인, 환경단체 2004.6.2~9.1 대표각 3인, 조정위원 4인등 18인 ) - 한탄강댐조정회의 (16회), 기술검토소회의 (5회) 2004.8.28~10.30 임진강유역홍수피해방지대안검토및결정 2004.11.~ 임진강유역홍수피해방지를위한공동협의회구성중 ( 실패 ) 2005.4.23 국무조정실업무이관 2005.5.23 감사결과발표 ( 국회예산결산특별위원회감사청구로시행 ) (2) 갈등의강도와영향 한탄강댐갈등이연도별로어떻게변화하였고, 그강도는어떠하였는가를알아보기위해상대적이탈지수를분석하였다. 상대적이탈지수 (RDI) 는일정기간에발표된신문등의내용을분석하여각내용들이차지하고있는상대적위치가시간흐름에따라어느방향으로어떻게변화되었는가를알려준다. 한탄강댐건설이기사화된 1998년부터 2005년국무조정실로이관되기까지 8년동안동아일보기사를검색하여한탄강댐갈등과관련된 34건의기사를빈도와내용 ( 정치, 경제, 사회분야별 ) 별로분석하였다. 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 53

< 표 3-8> 한탄강댐갈등문제의연도별변화 내용분석 r i 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 계 정치 1 - - 1 4 1 5 2 14 사회 - - 2 4 2 3 1 1 13 경제 1 1-2 2-1 - 7 v j 계 2 1 2 7 8 4 7 3 34 이에대한상태적이탈지수를분석해본결과, 한탄강댐건설사업은 2000년이전까지는경제문제였으나, 2000년이후는사회문제로부각된다. 2003년까지사회문제로계속되면서, 2004년지속가능발전위원회에서한탄강댐갈등조정이이루어지고, 공공기관의갈등관리에관한법률제정등이추진되면서정치문제로변화된다. < 표 3-9> 한탄강댐갈등문제의상대적이탈지수 (RDI) v j r 1 r 2 r 3 r 4 r 5 r 6 r 7 r 8 계 v 1 A 11 A 21 A 31 A 41 A 51 A 61 A 71 A 81 R 1=14 v 2 A 12 A 22 A 32 A 42 A 52 A 62 A 72 A 82 R 2 =13 v 3 A 13 A 23 A 33 A 43 A 53 A 63 A 73 A 83 R 3 =7 계 C 1=2 C 2=1 C 3=2 C 4=7 C 5=8 C 6=7 C 7=7 C 8=3 T=34 E(A ij ) v j r 1 r 2 r 3 r 4 r 5 r 6 r 7 r 8 v 1 0.82 0.41 0.82 2.88 3.29 1.65 2.88 1.24 v 2 0.76 0.38 0.76 2.68 3.06 1.53 2.68 1.15 v 3 0.41 0.21 1.41 1.44 1.65 0.82 1.44 0.62 54

RDI v j r 1 r 2 r 3 r 4 r 5 r 6 r 7 r 8 v 1 0.22-1 -1-0.65 0.22-0.39 0.74 0.61 v 2-1 -1 1.63 0.49-0.35 0.96 0.63 0.13 v 3 1.44 3.76-1 0.39 0.21-1 -0.31-1 y 3.8 2.8 2.7 2.6 2.5 2.4 2.3 2.2 2.1 2.0 1.9 1.8 1.7 1.6 4.5 1.4 1.3 1.2 1.1 1.0 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 x 0.1-0.1-0.2-0.3-0.4-0.5-0.6-0.7-0.8-0.9-1.0 < 그림 3-4> 한탄강댐갈등의강도와방향 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 정치 사회 경제 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 55

한탄강댐갈등에대해상대적이탈지수를분석한결과, 댐건설추진이경제문제만이아니사회문제, 정치문제임을알수있었다. 따라서댐사업정책형성및의사결정에있어서경제적타당성뿐만아니라사회적수용성과정책적정치적연계성등을고려할필요가있음을알수있다. 2005년현재한탄강댐문제는정치문제의강도가높은상태로서정치적인고려와대책이요구되는과제임을시사해주고있다. (3) 갈등의원인과쟁점 한탄강댐갈등의원인은이해관계자별로상이한담론 (discourse) 과성향을형성하며복잡하게나타난다. 정부는임진강유역의치수대책을위해서는한탄강댐건설이필요하다는입장이고, 한탄강댐건설찬성주민은한탄강댐건설계획으로인하여사실상의수몰예정지역으로규제되어재산권행사, 실생활의고통등의피해로부터하루속히벗어나고싶다는입장이다. 이를위해서는한탄강댐건설여부가빠른시일내결정되어야한다고주장한다. 한탄강댐건설반대주민은투명성과공정성이결여된정부자료를신뢰할수없으며한탄강댐건설계획의기술적절차문제가우선해결되어야한다는입장이다. 한탄강댐건설로철원지역등에한탄강상류지역의침수피해, 안전성, 환경성, 문화재피해, 경제적손실, 댐상류지역규제등을우려하고있다. 또한홍수조절용댐이라지만한탄강댐건설이후용수공급을포함한다목적댐으로의전환할우려가있다는강한불신을갖고있다. 환경단체는정부의한탄강댐건설의기술적절차 ( 예 : 홍수량산정, 홍수조절효과, 환경성, 경제성, 안전성등의검토및대안비교를위한공정하고정당한절차 ) 에문제점이있기때문에한탄강댐건설이타당성과정당성을갖기위하여기술적절차문제의해결이우선되어야한다는입장이다. 56

이처럼갈등원인에대한상이한인식과입장을보이는이해관계자들은갈 등이진행되면서추진추이나결과, 보상등에관심을기울이면서대화나협 상, 언론접촉등을통해다각적인상호작용을만들어가게된다. < 표 3-10> 한탄강댐이해관계자간입장과근본인식 구분 정부 지역주민 환경단체 인식론적기초 수자원 삶의경험 지속가능발전 문제정의 치수 부채, 안정성 환경가치, 문화적가치 목적 치수대책 생존권 환경보전 수단 댐건설 댐건설에찬성 / 반대 댐건설저지 입장 (Identity) 공익제공자 희생자 가치관적압력단체 전략적규범 홍수안정 vs. 불안정 삶의안정 vs 불안정 파괴 vs. 보전 수자원관리형태 공급위주 수요관리 자료 : 강상규, 2005, Reflexive Idea, Argumentative Struggle, and Institutional Change, p.189 < 표 3-11> 근거이론패러다임모형을통해분석한갈등원인 ( 한탄강댐 ) 구분갈등당사자중심범주중재적조건맥락적조건상호작용 - 수몰예정지주민및 - 이해관계의치수대책수혜자 - 개별적대화 - 보상의충분성직접성대화모색 - 주민입장에동정적잦음 - 정부신뢰감 - 결과의불공평성이해를지닌추진집 - 투쟁약함인식낮음단소속원불신 - 댐상하류주민 - 이해관계의 - 개별적대화 - 주민요구가지나치 - 보상의불충분성직접성대결모색드뭄다고생각하는 - 정부불신감 - 결과의불공평성 - 투쟁강함추진집단실무자인식높음자료 : 최홍석, 홍성만, 주경일, 2003, 사회적갈등의근거이론적이해, 한국행정학보, 제37권 4호, 재정리 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 57

한탄강댐갈등의주요원인과쟁점사항은다음과같다. 첫째, 임진강유역의홍수의원인이무엇인가에대한과학적근거에대한이견에대한대립이다. 주요쟁점사항은 1 향후 100년빈도의강우량, 2 설계홍수량과기여홍수량의차이와한탄강의비홍수량산정방법, 3 한탄강댐의홍수조절효과, 4 댐이외의대안검토시제방거리의산정, 5 분수로설치구간의길이, 6 한탄강댐건설예정지역의동굴존재여부, 7 다락대군사격장으로인한수질오염문제와오발사고시의댐안정성문제, 8 지질상의안정성여부, 9 다양한홍수방지대책이생태계등환경과역사적인유적에미치는영향, 10 수해의원인및결과, 11 흔적수위의타당성, 그리고 12 경제성의평가등이포함된다. 한탄강댐건설과관련된기초 Data에대한이해당사자간의이견은근본적으로수문관련자료축적의부족과출입제약으로인한장기간의조사필요에의한것에기인한다. 둘째, 이해관계의상충이다. 한탄강댐을건설함으로서발생하는비용과편익이이해당사자간에어떻게분배되는가에대한쟁점이다. 한탄강댐의건설을통한임진강유역의수해방지혜택은대부분하류지역에귀착된다. 댐의건설로수해가방지될경우문산, 연천, 포천등하류지역은재산가치의상승, 기업의이전에따른취업기회의증가, 인구의증가및인구구조의변화 ( 청 장년층인구의증가 ) 등지역개발과경제의활성화가능성이증대하므로주민의대부분은한탄강댐건설에대하여긍정적으로판단할수있다. 그리고댐건설로인한하류지역의경제활성화는장기적으로상류지역의지역경제발전에도긍정적인영향을미칠가능성이높다. 그러나단기적으로댐건설로발생되는비용은비록적은규모이지만대부분철원을중심으로상류지역에서발생된다. 따라서상대적으로혜택이적으며비용의지출가능성이많은상류지역은댐건설에부정적이다. 셋째, 가치관과신념의차이로인한갈등의발생이다. 미래의물관리, 또는 58

홍수관리가어떠한방향을지향해야하는가에대하여여러가지견해가있으며, 이러한신념의차이가갈등을유발하였다. 홍수의방지를위한수해대책은댐건설이가장효과적이라는견해와전통적인제방에의한방법, 분수로에의한방법, 천변저류지에의한방법, 그리고이러한방법의조합이가장효과적이라는다양한견해가존재하면서수해방지방법에대한이견으로갈등이발생하였다. 동시에자연생태계에대한존중의차이에서도갈등이발생한다. 가능하면자연생태계에대한영향을최소화해야한다는주장이있을수있으며반면, 인간의생명과재산의보호, 지역발전을위하여최소한의자연생태계훼손이불가피하다는주장이대립되었다. 또한남북한관계의미래를보는시각의차이에서서차이가발생한다. 전문가들은임진강지역의효율적인수해방지를위해서는북한지역임진강본류에댐을건설하는것이가장바람직하다는판단이다. 그러나현실적으로가까운장래에하류의수해방지를위하여북한지역임진강상류에댐을건설하는것이가능할것인가, 건설된댐이남북한의전문가로구성되고협력적운영이가능할것인가, 현재의북한지역임진강상류의홍수조절기능은어떠한가, 현재는어렵더라도가까운미래에남북한의협력은가능할것인가등등에대한이견으로갈등이발생하였다. 넷째, 기본지향점의차이와절차상의문제에대한쟁점이다. 건설교통부와수자원공사는조직의업무에충실하기위하여한탄강댐의건설을추진하는반면, 환경단체등은성격상홍수방지를위한댐의건설을마지막방법으로인정하고있다. 즉, 근본적으로조직의기본지향성의차이에서갈등이발생하고있다. 또한한탄강댐의건설과관련된절차상의문제로갈등이유발되었다. 정부는전문가를선발하여댐건설의필요성을검토, 확정하고이에대한환경영향평가를작성하는과정에서도정부가선정한전문가들중심으로작성하고 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 59

평가도정부가지정한기관에서수행하였다. 이러한과정은모두합법적인절차임에는틀림없다. 반면, 지역주민과시민단체들은정부에의하여선정된전문가들의중립성에대하여이의를제기하고있으며, 따라서결과에대하여도비판적인견해를가짐으로모든협의과정에서갈등이발생하게되었다. 다섯째, 댐건설추진일정에대한쟁점이다. 댐의건설은수해를방지하기위함이다. 정부는수해로인한피해를최소화하기위하여댐건설기간을단축하려노력하는반면, 일부의이해당사자들은남북간의대화의진전에따른임진강상류의홍수방지댐건설, 또는남북한간의강수량등수문관련정보의교환가능성등을감안하여시간을지연하려는의도도있을수있다. 또한정부를제외한이해당사자들은댐건설의홍수조절효과, 경제성, 환경성, 문화재에미치는영향등을조사하기위한자원및전문가의부족으로검토및조사에상당기간이소요되므로시간이필요하다는주장이있었다. 여섯째, 정치적이유로인한갈등의발생이다. 한탄강댐건설여부가특정정치인의선거에영향을미친다고판단할경우선출직후보자들은당선을위하여댐건설을결정하는과정에서갈등을유발시킬가능성이있는행위에참여할가능성이높다. 한탄강댐이선거에어떠한영향을미치는지는확실하지않으나, 2004월 4월국회의원보궐선거와 2004 년 11월군수보궐선거에서보는바와같이대부분입후보자들은댐건설에반대를주장함으로갈등을촉진시켰다. 일곱째, 정부의신뢰성에대한쟁점이다. 과거정부의정책중지역주민의삶과관련된정책을추진하는과정에서신뢰를상실한경우가빈번한경우갈등이유발될가능성은매우높다. 즉한탄강의경우댐이 1년에 350일은하천과같이강물이소통되어안개등의문제가발생하지않는다는주장, 철원의침수구역이극히일부분에한정된다는조사결과, 댐상류지역에대한지원등정부의정책에대한지역주민들의신뢰성부족이갈등발생의원인이되었다. 60

(4) 정책참여구조 한탄강댐갈등의이해당사자는대단히복잡하고다양한특성을보인다. 관련당사자는정부, 지역, 찬성주민, 반대주민, 환경단체들이고, 정부내에서도건교부, 환경부, 국방부, 지방자치단체가각각의정책목표를갖고상이한입장을보이고있다. 이러한복잡한정책참여구조를갖는한탄강댐이 5년째표류하자대통령자문지속가능발전위원회 (PCSD) 가제 3자독립적조정자로조정을시도해보고, 현재는국무조정실로이관되어있는상태이다. 구분발주처협의자 1 협의자 2 조정자지자체지역주민 ( 찬성 ) 한탄강댐 건교부 ( 수자원공사 ) < 표 3-12> 한탄강댐의정책참여구조 환경부국방부 PCSD 경기도강원도철원군연천군포천시파주시 - 수몰민종합대책위원회 - 포천시수몰민대책위원회 - 파주시문산읍이장단 - 한탄강댐제 1 대책위원회 지역주민 ( 반대 ) 환경단체 - 공동대책위원회 - 연천포럼 - 한탄강네트워크 - 환경운동연합 - 생태경제연구회 - 한강수자원연구소 < 그림 3-5> 한탄강댐의정책참여구조비교 전문가지역주민지찬 건교부수공 환경부국방부 지역주민체지자체환경단체 정치권 언론 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 61

(5) 정책네트워크의변화 국책사업중댐건설에대한정책네트워크가영월동감댐백지화를전후로급속히변화되고있는중이다. 영월동강댐이전에는정책공동체의개방성과다양성이낮고정책공동체권력구조도비대칭적이었다. 정책공동체와이해당사자간상호작용도비교적소규모로낮은편이었다. 그러나한탄강댐의경우, 정책공동체참여구조및정책공동체와이해당사자간상호작용이비교적높게나타나고있고, 정책공동체개방성및다양성도높아지고있다. 이해당사자규모및대립역시전국차원으로광범위해지면서정책공동체권력구조도조건적협력의대칭적구조로변화되고있다. < 표 3-13> 댐건설을둘러싼정책네트워크의변화 정책공동체참여구조정책공동체권력구조정책공동체와이해당사간상호작용 구분 정책공동체의개방성 정책공동체의다양성 정책추진조직 환경부 ( 갈등 협력 ) 정책추진조직 기타중앙부처 ( 갈등 협력 ) 용담댐 ( 갈등후공사착공 ) 낮음 낮음 비교적비대칭적 ( 협력적 ) 비대칭적 ( 협력적 ) 영월동강댐 ( 갈등후백지화 ) 고시이전 : 낮음고시이후 : 비교적높음고시이전 : 낮음고시이후 : 비교적높음 비교적대칭적 ( 조건적협력 ) 비교적비대칭적 ( 조건적협력 ) 한탄강댐 ( 갈등조정중 ) 비교적높음 높음 대칭적 ( 조건적협력 ) 비교적대칭적 ( 조건적협력 ) 이해당사자규모 비교적소규모 비교적광범위 비교적광범위 정책추진조직 이해당사자대립 비교적낮은편 비교적높은편 비교적높은편 상호작용정도 낮은편 비교적높은편 높은편 상호작용방향성비교적하향성쌍방향성쌍방향성 자료 : 홍성만, 2004, 수자원공급의거버넌스변화분석, 한국행정논집제 16 권제 1 호, p. 72 62

(6) 정책대응전개과정 한탄강댐건설은관계부처협의, 환경영향평가협의과정, 조정프로세스등 다음의 5 단계정책대응전개과정을거치게된다. < 표 3-14> 한탄강댐의정책대응전개과정 구분 <1단계 > 정부내절차적대응 <2단계 > 지역주민참여 <3단계 > 환경단체, 정치권개입 <4단계 > 공식적제 3자조정 <5단계 > 국무총리실이관 주요조정 대응내용 - 수해방지종합대책확정 시행 ( 국무회의 ) - 한탄강기본계획및기본설계착수 ( 건교부 ) - 건교부 국방부관계부처협의조건부협의 - 건교부 환경부, 환경영향평가보완요청 ( 절차적대응 ) - 지역주민의견수렴및설명회 (11회) - 보상, 치수안정성등의조건을중심으로찬 반양분됨 - 한탄강댐타당성및환경영향평가재검증실시요구 ( 주민 ) - 환경부 : 환경영향평가보완, 재보완요구, 현지확인조사 - 총리실 : 타당성및환경영향평가재검증 - 환경단체조직적반대운동, 정치권개입 - 사회적갈등에대한새로운조정프로세스를통한합의지시 ( 대통령 지속가능발전위원회 ) - 한탄강댐갈등관리준비단구성운영 : 찬 반지역주민, 환경단체 건교부 - 한탄강댐갈등조정프로세스설명회및관련당사자합동워크샵 - 한탄강댐갈등조정소위원회구성위원 : PCSD 위원 4인 - 한탄강댐문제조정을위한관련당사자회의구성운영 : 찬반주민대표각 4인, 정부 환경단체대표각 3인, 조정위원 4인등 18인 - 한탄강댐문제조정을위한관련당사자회의최종합의문및임진강유역홍수피해방지를위한한탄강댐갈등조정소위원회결정문작성 - 임진강유역홍수피해방지를위한공동협의회구성운영합의 - 공동협의회구성실패 ( 철원군반대 ) - 공공기관의갈등관리에관한법률적용여부및방법판단 - 감사원감사내용판단등 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 63

제 1단계는정부내절차적대응으로수몰지내군시설이전관련국방부와의조건부협의가이루어졌다. 제 2단계는환경영향평가초안공람과정에서주민간찬반갈등과대립이심화되고, 타당성조사및환경영향평가재검증요구가조직적으로이루어졌다. 제 3단계는환경단체등이개입되면서타당성조사및환경영향평가재검증이추진되었다. 제 4단계는 PCSD를중심으로공식적제 3자조정프로세스가시도되었고, 국무조정실로이관되면서제 5단계과정을맞고있다. (7) 의견수렴및합의형성운영수준한탄강댐은여타다른다목적댐개발사업 - 용담댐, 영월댐등-과는달리사업초기정책형성및정책결정단계에서예비타당성분석및타당성분석이제대로이루어지지않고, 수해방지대책차원에서국무회의에서일방적으로결정되었다. 이로인해사업의타당성에대한문제제기가계속되었고, 환경영향평가협의과정에서주민과시민단체등으로부터타당성조사재검증요구를받은바있다. 최근감사원감사결과에서도타당성없는것으로보고한바있다. 기본계획및기본설계단계에서의지역주민의견수렴절차도법적으로명문화되어있으나이루어지지않고, 환경영향평가협의단계에서최초로주민설명회가운영된바있다. 11차례의주민설명회가개최되었으나갈등과대립은더욱확산되어, 환경영향평가보완, 타당성검토등이다양한주체들에의해수차례이루어졌다. 이에대통령은지속가능발전위원회 (PCSD) 에서갈등조정시스템을시범적으로운영해서새로운모델을만들것을제안하게된다. 한탄강댐갈등해결을위한제 3자독립적조정은우리나라에서최초로시도된사례로서갈등관리준비단, 합동워크숍, 관련당사자회의, 갈등조정소위원회, 기술검토소위원회등다양한참여적의사결정수단과합의형성절차가도입되어운영되었다. 64

< 표 3-15> 주요댐사업의단계별주요합의절차전개과정 구분정책구상타당성조사기본실시설계환경영향평가갈등관리 용담댐 ( 87~2001) 전주광역도시권개발사업예비타당성조사 ( 88) -전주 2단계지역개발사업타당성조사 ( 89) -진안군민댐반대궐기대회 ( 89) - 공청회 ( 89) -용담댐에대한현황설명회 ( 89) - 용담댐타당성조사 ( 90) -실시설계 ( 90-'91) -지역주민청원 ( 국회건설위. 91) -기본계획공고하천예정지고시 ( 91) -공사착공( 92) -실시계획고시 ( 92) -건설대책협의회구성 ( 93) -환경영향평가재실시 ( 93) -댐건설을전제로생태대책과보상협상타결 ( 94) -댐축조완료 ( 98) - 용수공급개시 (2001) - 환경영향평가협 영월댐 ( 90~2000) -한강수자원종합계획영월댐타당성조사 ( 90) -기본설계및실시설계 ( 96-97) -댐건설예정지고시 ( 97) 의요청 ( 97) -환경영향평가보완요청 ( 97) -환경운동연합참여 ( 97) -댐건설반대 100인선언 ( 97) -환경영향평가서재보완, 추가재보완요청 ( 98) -환경영향평가추가보완요청 ( 98) -생태환경조사( 98) -수몰지동굴세부조사, 심층수리지질조사 -합동평가단운영 ( 건교부, 수공 ) -동강댐반대기자회견 ( 강도지사 )( 99) -합동평가단해체 ( 99) -공동조사단구성 ( 99) -동강댐백지화방침발표 ( 민주당 ) (2000) -대통령영월댐백지화발표 (2000.6) 한탄강댐 ( 95~2005) 임진강유역조사임진수계종합치수대책 -한탄강댐기본계획 ( 99) -한탄강댐기본설계 ( 99) -관계부처협의 -환경영향평가서작성공람, -주민의견수렴, 설명회 (11 회 ) -환경영향평가재보완 -타당성재검증 ( 총리지시, 02) -갈등조정모델시범운영 (PCSD, '04) 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 65

다목적댐건설사업이구상되어정책결정이이루어지고, 공사 운영되기까지는수많은의사결정과정과의견수렴절차를거치게된다. 수자원장기종합계획및댐건설장기계획등에서사업의필요성및건설여부가결정되면, 예비타당성분석, 타당성분석, 건설공사기본계획, 기본설계, 환경영향평가협의등의단계를거치면서관계부처, 전문가, 지역주민, 시민단체등의협의와자문, 의견수렴이이루어진다. 한탄강댐사업의경우, 기본구상단계에서구성 운영되고있는물관리정책민간위원회, 댐건설조정위원회등정부내각종정책자문위원회및심의위원회는그구성에있어수자원기술자중심이다. 환경및시민단체가소수자로참여하는형태를보이고있고, 지역대표자참여는이루어지고있지않다. 구분 의사결정내용 주요의견수렴 합의절차 운영여부 물관리정책민간위원회심의 o 기본구상 중앙하천관리위원회심의 ( 하천법제 11조 ) o 수자원장기종합계획댐건설조정위원회심의및확정 o 댐건설장기계획관계부처협의및국무회의 o 하천유역종합치수유역하천관리협의회구성운영 계획 PCSD 보고및토론 공청회 예비타당성분석 댐건설타당성분석 KDI 분석 ( 기획예산처고시 ) 타당성분석 B/C 분석관계부처협의 ( 건설기술관리법시행령제 38 조 6) 건설공사기본계획 기본설계 환경영향평가 갈등관리 < 표 3-16> 한탄강댐추진과정에서도입된주요의견수렴 합의절차 공사시행계획환경보전계획등공사필요성 / 효과공사기간 / 투자계획등환경영향조사예측저감방안타당성및환경영향평가재검증 제 3 자조정 관계부처협의 ( 건설기술관리법시행령제38조7) 지역주민의견수렴 ( ) 설계심의위원회 ( 건설기술관리법시행령제38조 9) 주민등이해당사자의견수렴 ( ) 관계부처협의 ( 환경영향평가법제 8조 ) 주민설명회 ( 환경영향평가법제9조 ) 재검증자문위원회주민설명회및공청회갈등관리준비단구성 운영, 준비단회의당사자합동워크샵갈등조정소위원회관련당사자회의 : 조정회의, 기술검토소회의공동협의회구성운영 o o o o o o o o o o 66

< 표 3-17> 댐건설의사결정을주도하는각종위원회구성현황 구분물관리정책조정위원회 ( 국무총리훈령 97.1) 물관리정책조정실무위원회 ( 국무총리훈령 97.1) 물관리정책민간위원회 ( 국무총리훈령 97.1) 중앙하천관리위원회 ( 하천법제 62조 ) 유역하천협의회 ( 하천법제 7조의 3) 댐건설조정위원회 ( 댐건설및주변지역지원에관한법률 ) 위원회구성 - 위원장 ( 국무총리 ), 부위원장 ( 재정경제부장관 ) - 위원 : 행정자치부, 농림부, 산업자원부, 정보통신부, 환경부, 건설교통부, 해양수산부, 기획예산처장관, 국무조정실장, 기타위원장이지명하는 회의안건관련중앙행정기관의장및관련광역지방자치단체장 - 위원장 ( 수질개선기획단장 : 국무조정실장 ) - 위원 : 재정경제부, 행정자치부, 농림부, 산업자원부, 환경부정보통신부, 건설교통부, 해양수산부, 기획예산처차관기타위원장이지명하는회의 안건관련중앙행정기관의부기관장및관련광역지방자치단체의부 단체장 - 국무총리가위촉하는 25인이내의위원 - 위원장 : 위원중국무총리가지명하는자 - 수질 5인, 수자원 7인, 해양환경 2인, 예산 회계 법령 2인 언론및시민운동 4인 - 위원장 : 건교부장관이지명하는건교부소속 1급공무원 - 부위원장 : 건교부장관이지명하는건교부소속 2, 3급공무원 - 위원 : 1 하천공학, 환경공학, 수문학, 수리학, 경제학, 법률학분야의조 교수이상 2 판사, 검사, 변호사자격이있는자 3 수자원개발, 하천, 도시, 환경, 법률및경제에관한학식과 경험이풍부한자 - 위원장 : 위원중건교부장관이지명하는자 - 위원 : 1 관계중앙행정기관및지방자치단체의 5급이상공무원중에서 소속기관의장이추천하는자 2 당해유역의주민중에서시도지사가추천하는자 3 시민단체 ( 비영리민간단체지원법제 2조의규정 ) 에서추천하는자 4 수자원개발, 하천, 도시, 환경, 법률및경제에관한학식과 경험이풍부한자 - 위원장 : 건교부장관이지명하는건교부소속 1급공무원 - 부위원장 : 건교부장관이지명하는건교부소속 2, 3급공무원 - 위원 : 1 하천공학, 환경공학, 수문학, 수리학, 경제학, 법률학분야의 조교수이상 2 판사, 검사, 변호사자격이있는자 3 수자원개발, 하천, 도시, 환경, 법률및경제에관한학식과 경험이풍부한자 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 67

한탄강댐사업의경우, 사업특성상이해관계가복잡한사례이나정책결정 실행구조는과거의관행과절차데로일방적으로운영된것으로평가된다. 환경영향평가협의단계에서공청회와주민설명회, 자문위원회와정책협의등이이루어졌지만사업시행자중심의공청회, 주민설명회를통해일방적으로통보하는형식으로진행되어, 이해당사자들의인식과입장등갈등의근본원인과배경파악을통한갈등관리에소극적이었음을알수있다. 높음 < 그림 3-6> 한탄강댐의정책결정 실행구조 갈등시 조정중 이해관계 낮음 일방적 정책결정 실행구조 합의적 < 그림 3-7> 한탄강댐의합의형성수단운영수준 합의형성수준 주민설명회 공청회 일방적 자문위원회 정부협의 갈등표출 주 : 운영중인합의형성수단향후도입이요구되는합의형성수단 조정 공동협의회 참여적의사결정 문제해결 68

(8) 제 3 자조정프로세스시도및결과 지속가능발전위원회가한탄강댐사례에적용한갈등조정프로세스는 < 그 림 3-8> 과같다. < 그림 3-8> 한탄강댐조정프로세스 관련당사자대표자선정 한탄강댐문제조정관련당사자회의구성 한탄강댐문제조정절차확인 합의된조정절차진행 합의도출 대통령보고 NO 지속위본위원회회부심의 심의결과대통령자문 한탄강댐조정준비단을구성하여관련당사자대표자를선정하고관련당사자회의를구성 운영하였다. 관련당사자조정절차확인에서는 한탄강댐문제조정을위한관련당사자회의 의원할한진행을위한기본규칙 (groundrules) 을정하였다. 기본규칙에는목적, 관련당사자, 조정대표자, 관련당사자회의구성, 참관인, 한탄강댐회의의운영, 조정자의비밀유지의무, 준수사항, 조정회의진행방식, 합의의절차, 최종합의문작성및분배등총 16조의사항을결정하고, 대표자확인을받았다 ( 부록 1 참조 ). 관련당사자회의최종합의문에는대안검증범위, 조정소위원회의사실확인 (fact finding) 범위, 이행사항, 결과의수용등의내용을포함하였다. 대안검증범위는천변저류와제방안, 제방안, 분수로와제방안, 한탄강댐안, 한탄강댐 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 69

과천변저류안, 기타전문가가제시하는대안등을합의하고사실확인범위은사회적수용성, 홍수조절효과, 건설비용 ( 경제성 ), 안전성, 기타필요한사항을검토하도록하였다. 관련당사자회의최종합의 (2004.8.27) 에서 저류지 + 홍수조절댐 을건설하되, 공동협의회를구성하여 1년이내댐건설에필요한절차를마무리하도록합의하였다. 그러나철원지역불참및공동협의회의제에대한이견으로공동협의회구성이지연되면서국무조정실로갈등관리업무가이관되었다. < 그림 3-9> 한탄강댐반대을위한국회앞시위와집회 70

3) 도로개발사업 : 서울외곽순환고속도로사례 (1) 추진경위서울외곽순환도로사업 ( 일산~퇴계원간 ) 은경기도고양시내곡동과남양주시별내면화접리를연결하는연장 36.3 km의 8차로의민간투자사업이다. 서울외곽순환고속도로는 1989년 8월서울시의타당성조사및기본설계를토대로 1992년고속국도 100호로노선지정이이루어졌다. 1996년에는재정경제부에의해민자유치대상사업으로지정되고, 1998년에한국도로공사에의해실시설계가이루어지면서사업이본격적으로추진되었다. 그런데실시설계단계에서민원이발생하여공청회를실시하고, 북한산국립공원통과에대한문제제기가시민단체를중심으로이루어진바있으나실시계획승인, 도로구역결정고시, 환경영향평가협의, 국립공원점 사용허가, 개발제한구역행위허가등이순차적으로이루어졌다. 서울외곽순환고속도로북한산국립공원관통도로제 4공구 7.48 km구간공사 ( 경기도양주군장흥면교현리 ~의정부시호원동 ) 일부노선이국립공원내사패산터널을통과하게되면서환경권과사찰수행권보호를주장하는환경단체와종교단체의반대로공사가중지되고노선재검토작업이 1년이상계속되었다. 서울지법에공사중지가처분신청이제출 (2001.1) 되고 일부구간공사중지 결정이내려지면서사업자체를백지화하라는환경 불교계의주장이강해지면서환경가치에대한논쟁과갈등이계속되었다. 2003년대통령선거기간중에서는공약사항으로연계되어정치권개입되고, 노선조사위원회 ( 건교부 ), 노선재검토위원회 ( 국무총리실 ) 등중재활동이이루어졌다. 그러나합의도출에실패하게되고, 공론조사등의참여형의사결정기법을도입할계획이었으나불교계의불참으로실패하고, 결국비공식적중재로공사가재개되었다. 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 71

< 표 3-18> 서울외곽순환고속도로사업추진경위 구분 주요경위 89.8~ 91.3 타당성조사및기존설계 ( 서울시 ) 92.4.29 노선지정 ( 고속국도 100호, 전체 127km중일산~퇴계원, 36.3km) 96. 3.2 민자유치대상사업지정 ( 재정경제부 ) 96.4~ 98.6 실시설계 ( 한국도로공사 ) 98. 4.16 북한산국립공원통과관련공청회실시 ( 국민고충처리위원회에민원제출 : 의정부북측외곽우회요구 ) 98. 6.30 민자유치시설사업기본계획고시 ( 건교부 ) 98. 7~8 민원제출 ( 건교부, 감사원, 대통령비서실 : 우회요구 ) 99.6.24 도로구역결정고시 00.12.14 실시협약체결및사업시행자지정 01.6.28 실시계획승인 01.7.11 환경영향평가협의완료 ( 현노선확정 ) 01.9.12 국립공원점 사용허가 01.9~ 01.12 개발제한구역행위허가 ( 의정부시등 5개기관 ) 01.11.16 사폐산터널공사저지 ( 환경단체및현지사찰관계자 ) 불교계와사업시행자간 1차합의 02. 8.14-02.12월말까지국립공원구간공사를중지하고노선조사위원회를구성하여합의도출추진 - 합의도출이안되는경우정부가최종결정 02. 8.19 노원 도봉지역주민사업설명시행 ( 상계종합복지관 ) 02.10~ 02.12 노선조사위원회구성및운영 : 합의실패 대통령인수위원회에서검토 02.12~ 03.2 - 노선백지화및대안노선검토공약 - 노선조사위원회를재구성하여건교부, 관계부처, 불교계, 환경단체등의 의견을조정하여합리적인대안도출건의 03. 4.4 노선재검토위원회구성합의 ( 국무총리, 건교부장관, 조계종 ) 노선재검토위원회구성운영합의 - 위원장포함 11명으로 4월 22일부터 45일간활동 03.4.14 - 최종노선에대한합의에이르지못한경우, 국무총리실에서 위원회가제출한보고서를적절한절차와방법등을통해 종합적으로판단하여조정 결정 03.4.22~ 03.6.5 노선재검토위원회활동 - 회의 6회, 현장조사 1회, 워크샵 1회, 토론회 03.6.19 노선재검토위원회공청회무산 03.7.1 노선재검토관련국민토론회개최 ( 국무총리실주최 ) 03.7.29 대통령공론조사방식추진지시 ( 국무회의 ), 국회건교위현지방문 03.7~ 03.12 공론조사시행을위한협의 - 문화관광부, 불교계협의과정에서불참선언으로무산 03. 12. 24 사패산터널공사 ( 기존노선 ) 재개발표 ( 정부 ) - 역사 문화 환경보전대책발표 72

(2) 갈등의강도와영향서울외곽순환고속도로사업사패산터널갈등이연도별로어떻게변화하였고, 그강도는어떠하였는가를알아보기위해상대적이탈지수를분석하였다. 상대적이탈지수 (RDI) 는일정기간에발표된신문등의내용을분석하여각내용들이차지하고있는상대적위치가시간흐름에따라어느방향으로어떻게변화되었는가를알려준다. 서울외곽순환고속도로사업갈등에대해동아일보기사 (2001~2005년, 42건 ) 를빈도와내용 ( 정치, 경제, 사회분야 ) 으로분류하여갈등의강도와방향을분석하였다. 이들갈등은보도건수를중심으로분석하였기때문에이를해석할때갈등의질 ( 심각성, 지속기간등 ) 과정치사회이슈상태등에대한변인들이고려되어야한다. < 표 3-19> 서울외곽순환고속도로갈등문제의연도별변화 내용분석 v j r i 2001 2002 2003 2004 2005 계 정치 - 1 8 - - 9 경제 3 6 11 1 2 23 사회 - 2 4 1 3 10 계 3 9 23 2 5 42(T) 자료 : 동아일보, 2001-2005 서울외곽순환고속도로사패산터널갈등의경우, 2001년환경단체및현지사찰관계자의사폐산터널공사저지가이루어지면서사회분야문제로나타나기시작했다. 2002년까지계속사회문제로갈등이확대되었고, 2003년부터는정치문제로변화된다. 대통령선거와관련하여정치쟁점화되면서사회문제는상대적으로약화되고정치문제가강조되기시작한다. 노선재검토위원회구성 운영과정에서합의도출이어려워지고국책사업표류현상에대한사회 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 73

적비용에대한경제계의발표등이이루어지면서, 서울외곽순환고속도로사패산갈등문제는경제문제가서서히강조되기시작한다. 결국 2003년 12월불교계와정부의합의로사패산터널공사 ( 기존노선 ) 재개가발표되면서서울외곽순환고속도로사업은경제문제로강조되기시작한다. 서울외곽순환고속도로사패산터널의갈등사례는사업이진행되면서사회문제 정치문제 경제문제로변화되면서다양한정책참여구조를형성하였음을알수있다. 이사례는도로건설에있어서사회적수용성해결이갈등문제응푸는데중요하다는것을시사하고있다. < 표 3-20> 서울외곽순환고속도로갈등문제의상대적이탈지수 (RDI) v j r i r 1 r 2 r 3 r 4 r 5 계 v 1 A 11 A 21 A 31 A 41 A 51 R 1=9 v 2 A 12 A 22 A 32 A 42 A 52 R 2=23 v 3 A 13 A 23 A 33 A 42 A 53 R 3=10 계 C 1 =3 C 2 =9 C 3 =23 C 4 =5 C 5 =5 T=42 E(A ij ) v j r i r 1 r 2 r 3 r 4 r 5 v 1-1 -0.48 0.62-1 -1 v 2 0.83 0.22 0.13-0.09-0.27 v 3-1 -0.07-0.27 1.08 1.52 74

RDI v j r i r 1 r 2 r 3 r 4 r 5 v 1-1 -0.48 0.62-1 -1 v 2 0.83 0.22 0.13-0.09-0.27 v 3-1 -0.07-0.27 1.08 1.52 < 그림 3-10> 서울외곽순환고속도로갈등문제의상대적이탈지수 (RDI) y 1.0 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 x -0.1-0.2-0.3-0.4-0.5-0.6-0.7-0.8-0.9-1.0 경제 2001 2002 2003 2004 2005 사회 정치 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 75

3) 갈등의원인와쟁점 서울외곽순환고속도로갈등원인은노선별로이해관계가첨예하게대립하여상이한입장과가치관을형성하며복잡하게나타난다. 정부의입장은기존노선이건설취지와목적에부합되고경제성 기술성측면에서우수하다는입장이다. 해당지자체나지역주민들이기존노선의조기개통을원하고있어민원해소측면에서우수한것으로평가하였다. 불교계는사찰수행환경의입장에서수행환경에피해를초래하는사업으로본사업을해석하였다. 이런측면에서불교계는문화유적지의손상과사찰수행환경피해를최소화하는대안을선호하게된다. 환경단체는국립공원의환경생태적가치보호입장에서도로건설저지의입장을보인다. 기존노선, 대안노선모두환경오염부하및생태계훼손이큰것으로평가하고도로건설저지수단을강구한다. 서울외곽순환고속도로사패산터널갈등의중심범주는가치관차이이다. 이처럼상이한인식과입장을보이는이해관계자들은갈등이진행되면서노선재검토에대한중재적조건및결과에관심을기울이면서대화나협상, 언론접촉등을통해다각적인상호작용을만들어가게된다. < 표 3-21> 서울외곽순환고속도로의이해관계자간입장과근본인식 구분 정부 불교계 환경단체 인식론적기초 경제성 기술성 사찰수행환경 지속가능발전 문제정의 수도권교통대책 수행환경피해 국립공원의환경생태적가치 목적 효율적노선선정 수행환경보존 환경보전 수단 도로건설 노선선정에반대 도로건설저지 입장 (Identity) 공익제공자 희생자 가치관적압력단체 전략적규범 소통원활 vs. 불편 안정 vs 불안정 파괴 vs. 보전 교통관리형태 공급위주 수요관리 76

< 표 3-22> 근거이론패러다임모형을통해분석한갈등원인 ( 서울외곽순환고속도로 ) 구분갈등당사자중심범주중재적조건맥락적조건상호작용 -도로사업편익및보상 -이해관계의혜택을받는지역과주민 -개별적대화 -기존노선추진직접성대화모색 -환경전문가, 사찰입장에잦음 - 정부신뢰감 -결과의불공평성동정적이해를지닌 -투쟁약함인식낮음추진집단소속원 -국립공원내도로건설은가치관안된다고생각하는환경차이단체및환경전문가 -이해관계의 -개별적대화 -사찰환경권이침해당해서 - 노선재검토직접성대결모색드뭄는안된다는사찰관계자 - 정부불신감 -결과의불공평성 - 투쟁강함 - 환경단체및불교계의인식높음요구가무리하다고인식하는추진집단소속원 서울외곽순환고속도로사패산터널갈등의원인과쟁점은다음과같이정리할수있다. 첫째, 국립공원의도로통과에대한가치관의차이에대한입장문제이다. 환경단체등에서는 가슴관통론 을주장하며도로는근본적으로국립공원을통과해서는안된다는입장이다. 반면사업자입장은우리나라는국토지형특성상산을관통하는터널이불가피하며, 경제적, 기술적측면에서뿐만아니라삼림훼손을줄여환경적측면에서도유리할수도있다는입장이다. 또한서울지방법원의결정문에대한해석의차이가쟁점이되었다. 법원은환경영향평가협의등적법한절차를거친사업이고, 쟁점이되고있는지하수고갈문제, 생태계경관훼손문제, 소음 진동 매연문제등환경오염문제등에대해서는전문가진단등을통해법원이친환경대책을통해저감이가능한것으로유권해석을내린바있다. 다만, 법원이전통사찰 ( 흥법사, 회룡사 ) 과의이격거리가 180m~404m인점을감안하여수행도량으로서의기능상실을인정하여 일부구간공사중지 결정을내린바있다. 이에대해환경단체 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 77

등은 국립공원의중요성을인정한역사적의미를가진판결 로해석해서사업자체를백지화하려는움직임을보였다. 이에대해한국도로공사등사업자측은 공사가중지된구간에대해상대방과협의를해나가되나머지구간에대해서는공사를재개할것 이라는입장을취한바있다. 둘째, 대안노선에대한평가의대립이다. 불교계와환경단체는서울외곽순환고속도로북한산국립공원내사패산터널노선을대체할수있는노선으로국립공원외곽노선, 의정부우회노선등을주장하였다. 반면사업자측에서는기존설계노선이최적의노선이라는주장을굽히지않는다. 2개월간진행된노선재검토위원회의조사에서도사업자가추천한 5명의위원중 4명은현노선을지지했고 1명은국립공원외곽노선을, 불교계가추천한 5명의위원은전원이의정부우회노선을지지하는등접점을찾지못했다. 특히쟁점이되었던부분은불교계와환경단체가최적의안으로제안하고있는의정부외곽우회노선의타당성인데, 이에대해양측의입장이크게나뉘어졌다. 우선의정부외곽노선의경우국립공원을훼손하지않는장점이있지만도로길이 (8~10km) 의증가로공사비 (7,000억원) 와삼림훼손면적 (106만 9,000m2 ) 이늘어나는단점이있다. 그러나대기오염측면에서는우회노선이현노선보다유리한입장으로분석되었다. 우회노선의경우질소산화물의오염도가 0.01ppm 이하 ( 환경기준 0.05ppm) 로문제가없지만현노선의경우터널과터널사이에위치한의정부 IC 인근은바람에따라최고 0.08ppm까지상승할수있을정도로대기오염가능성이높다는지적이있었다. 비용 편익면에서는현노선의경우 2007년이면완공이가능하지만대안노선의경우 6년이지체되어공사지연기간동안만큼혼잡비용이증가하고, 의정부와너무멀리떨어져있어외곽순환도로의정부구간의이용자가줄어드는단점도있다. 반면보존가치와생태계훼손등을고려하면현노선이 4 조원이상의손실을가져오는반면우회노선은 6,600억원이상의이익을가져온다는주장이제기되었다. 78

셋째, 공론조사라는새로운합의형성수단의적용에대한쟁점이다. 그동안수차례의공청회와국민토론회에이어총리실산하에 노선재검토위원회 까지만들었지만불교계및환경단체의합의를이끌어내지못하자, 정부는 공론조사 8) 라는새로운형태의의견수렴수단을제안하고, 이를통해서울외곽순환고속도로노선을선정하기로결정한바있다. 지난 2001년 11월이후공사가중단된사패산터널공사를더이상미룰수없는만큼불교계와정부모두가제 3자입장에서한발물러선상태에서이해당사자들에게의견을물어다수의견에따르자는취지였다. 표본조사와위원선정은공정성확보를위해외부민간기관에위임해위탁 운영키로한바있다. 그러나당초정부가주관기관으로요청한방송사들이종교계가연관된문제라는이유를들어난색을표하면서한국조사학회등민간조사기관에위탁하여추진토록한바있다. 그러나환경단체 ( 국립공원을사랑하는시민의모임등 ) 와불교계에서는정부가제안한공론조사를통한노선결정방식을인정할수없음을밝히고공론조사에불참한다. 9) 이에대해정부에서는 현재도로주변의용지보상이 95% 끝난상태이고, 사패산터널과연결되는불암산 수락산 노고산 1 2터널등 4개의터널이이미굴착이완료된상태에서노선이바뀔경우뒷감당이더힘들다 면서 설사대안노선으로결정되더라도또다른환경파괴논란과주민반발로공사자 8) 공론조사는미국오스틴대제임스파쉬킨교수가 1988 년창안안의견수렴방안으로아무런사전지식없이투표하는일반적인여론조사와달리조사자들에게현안에관한충분한정보를준뒤투표로여론을수렴함. 일반인들을대상으로 1 차투표한뒤다시그중 10 분의 1 가량을성비 지역 찬반을고려해 2 차투표대상자로추출함. 이후 2 차투표대상장들은찬반의견이담긴자료를숙지하고질문과소그룹토론등을통해현안을이해한후투표에참가함. 영국은 1995 년유럽연합 (EU) 가입, 덴마크는 2000 년유로 (EURO) 가입문제에대해공론조사를실시한사례가있음 9) 그이유로서첫째, 노선재검토위원회최종표결결과북한산국립공원우회노선에대해 6 대 4 로우세한결정을내려진결과에대해정책결정을내리지않고또다른방식을내세우고있는것을수용할수없다는것과둘째, 유사한사안인천성산 금정산관통경부고속철도에대해서는공론조사등을언급하지않고, 건설결정을내린반면북한산국립공원관통도로에대해서만공론조사를제안한것이합리성을근거로한제시된것이아니라정부주도의결정을위한절차일뿐이라며, 두사업중하나만공론조사를선택한근거와공론조사제안배경을밝힐것을요구함 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 79

체가쉽지않다 고설명하고있다. 특히불교계는대통령이조계종총무원장을만나공론조사수용을요청했음에도불구하고공론조사는기존노선을강행하기위한수순이라며반대의입장을굽히지않고있다. 정부는 불교계설득작업을통해공론조사참여를촉구하고있으며, 국책사업을계속지연시킬수없는만큼불교계가참여를거부할경우, 다른시민단체등의참여를통해공론조사를강행할예정 이라고밝힌바있다. 그러나공론조사는참여자와방법에따라결론이크게바뀌는단점이있기때문에, 사폐산터널문제로공론조사를할경우, 표본의채집방법, 조사시기, 조사문항등곳곳에서갈등이노출될가능성이높다. 이시점에서국책사업의추진여부를공론조사로결정하는것이타당한가하는논란이이루어지면서좀더근본적이고체계적인사회합의형성시스템마련의시급성이제기되었다. 노선조정협의, 환경영향평가협의등의절차가마무리된시공단계에서엇갈린이해관계를통합 조정하기위해공론조사를실시하고이를통해정책결정을내린다는것은내용상으로나, 절차상으로나많은무리가따르고, 정부정책의신뢰성과책임성을손상시키고, 제 2, 제 3의갈등과혼란을야기할수있다는것이일반적인중론이었다. (4) 정책참여구조 사업초기단계에서울외곽순환고속도로이해당사자는비교적단순하고, 정부간 ( 중앙정부간, 중앙-지방정부간 ) 정책협의도원활하게이루어진다. 관련당사자는정부, 지역, 불교계, 환경단체들이다. 정부내에서건설교통부, 환경부, 문화관광부가, 지방정부에서는의정부시, 양주시, 서울시노원구등이이해관계자로관계한다. 이러한정책참여구조를갖는서울외곽순환고속도로사패산터널사업은갈등이첨예화면서정치권이개입되고, 다양한형태의갈등중재조정자가나타 80

나게된다. 조정자는건교부등사업자가중심이되는노선조사위원회, 대통 령직인수위원회, 청와대수석보좌관, 국무총리실경제조정관실의노선재검 토위원회등다양하다. < 표 3-23> 서울외곽순환고속도로의정책참여구조 구분 서울외곽순환고속도로 중앙정부 발주자 협의자1 협의자2 조정자 건교부 ( 민자사업팀 ) 도공 ) 환경부 문광부 노선조사위원회인수위국무총리실노선재검토위원회청와대 ( 수석보좌관 ) 지방정부 의정부시, 양주군, 서울시노원구 환경단체및불교계 국립공원을지키는시민모임시민종교연대조계종총무원불교환경연대 지역주민 의정부를사랑하는시민의모임한국교통시민협회 < 그림 3-11> 서울외곽순환고속도로사업의정책참여구조 전문가 ( 건설 ) 관계부처 ( 중앙, 지방 ) 사업시행자 ( 건교부, 도공 ) 불교계 환경단체 전문가 ( 환경 ) (5) 정책네트워크의변화 서울외곽순환고속도로의경우, 사업초기정책결정단계에서는정책공동체참여구조가비교적낮고, 정책추진조직간정책공동체권력구조가비교적비대칭적이고협력적이다. 이해당사자규모도비교적적다. 그러나설계단계이후민원제기에의한공청회및공사과정에서불교계가이해당사자로출현하면서정책공동체다양성이높아지고, 이해당사자대립도강해진다. 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 81

특히환경영향평가협의가완료되고공사가착공되면서환경단체와불교계가서울지법에공사중지가처분신청서를제출하고, 공사저지운동등이이루어지면서갈등이확대되고, 정책공동체참여구조의개방성과다양성도비교적높아진다. 그러나지율스님의 100일단식투쟁이있었던경부고속철천성산구간사업과비교할때상대적으로이해당사자규모는작고, 상호작용정도도낮은상호작용방향성도비교적하향성을갖는다. < 표 3-24> 도로및고속철건설을둘러싼정책네트워크 정책공동체참여구조정책공동체권력구조정책공동체와이해당사간상호작용 구분 서울외곽순환고속도로 ( 갈등후공사착공 ) 경부고속철천성산구간 ( 갈등후재조사중 ) 정책공동체의개방성비교적낮음비교적낮음 정책공동체의다양성비교적높음비교적높음 정책추진조직 환경부 ( 갈등 협력 ) 정책추진조직 기타중앙부처 ( 갈등 협력 ) 비교적비대칭적 ( 협력적 ) 비대칭적 ( 협력적 ) 비교적대칭적 ( 조건적협력 ) 비대칭적 ( 협력적 ) 이해당사자규모 비교적소규모 비교적광범위 정책추진조직 이해당사자대립 비교적높은편 높은편 상호작용정도 낮은편 비교적높은편 상호작용방향성 비교적하향성 쌍방향성 (6) 정책대응전개과정 서울외곽순환고속도로는총론적으로사업의필요성등이인정되어관계부처협의및지역의협력이원활하게이루어지고, 환경영향평가협의, 국립공원통과인허가등도비교적원활하게진행된다. 공사과정에서각론인사업내용 ( 노선, 입지, 환경영향평가의미비등 ) 에대해환경단체와불교계가이해당 82

사자로나타나면서갈등이사찰수행권, 환경가치논쟁으로확대되어, 공론조사실시가결정 ( 불교계의거부로미시행 ) 된다. 공사중지가처분신청서제출에대한일부구간공사중지결정및공사방해금지가처분결정등서울지방법원의중재에도불구하고갈등이계속되어국무총리실, 청와대의공식적제 3자독립적중재와비공식적중재등을통해공사가재개된다. 정책대응전개과정은 4단계로구분할수있다. < 표 3-25> 서울외곽순환고속도로의정책대응전개과정 구분 <1 단계 > 정부내절차적대응 <2 단계 > 환경단체, 불교계참여 <3 단계 > 공식적제 3 자중재 <4 단계 > 비공식적제 3 자중재 주요대응 조정내용 - 노선지정 ( 고속국도 100 호 ) 및기본계획고시 ( 건교부 ) - 민자유치대상사업지정 ( 재정경제부 ) - 건교부 환경부환경영향평가협의 - 건교부 환경부국립공원점 사용허가 - 건교부 의정부시등 5 개자치단체개발구역행위허가 - 민원제기 ( 고충처리위원회 ) 공청회실시 - 북한산국립공원지키기 100 인선언, 관통도로저지시민연대결성 - 사패산터널공사저지 ( 환경단체및현지사찰관계자 ) - 불교계 : 공사중지가처분신청서제출 ( 서울지방법원 ) - 서울지방법원 : 공사방해금지가처분결정 - 북한산살리기범불교도대회 - 노선조사위원회구성 운영 ( 불교계와사업시행자간 ): 합의실패 - 대통령직인수위원회검토 - 노선재검토위원회구성 운영 ( 국무총리실 ): 합의실패 위원장포함 11 인 ( 도로기술, 환경, 생태, 문화등분야전문가 ) 회의 6 회, 현장조사 1 회, 워크샵 1 회, 토론회 - 노선재검토관련공청회무산 - 노선재검토국민대토론회개최 ( 국무총리실 ) - 대통령공론조사방식추진지시 ( 국무회의 ) - 공론조사실시협의 ( 문화관광부, 불교계 ) 불교계참여거부 - 비공식적중재로공사재개합의 제 1 단계는정부내절차적대응으로노선지정, 도로구역결정고시, 실시계 획승인, 환경영향평가협의완료, 국립공원점사용허가, 개발제한구역행위 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 83

허가등이원활한협의가이루어진다. 제 2단계는공사단계에서환경단체및현지사찰관계자에의한공사저지가이루어지고공사중지가처분신청서가법원에제출되면서사업자와불교계간의조직적대응이전개된다. 제 3단계는국무총리실에서공식적제3자독립적중재등을통해노선재검토조사작업이추진되었으나합의에실패한다. 제 4단계는공론조사실시검토, 비공식적중재등을통해공사가재개된다 (7) 의견수렴및합의형성운영수준서울외곽순환고속도로사업은기존의도로개발사업추진과마찬가지로사업초기의의사결정절차가정부주도로이루어진사업이다. 기본구상 -예비타당성분석-타당성분석단계및노선선정단계에서지역주민및이해관계자의의견수렴과정이없다. 의견수렴및자문과심의는기술전문가중심으로구성된정부내각종정책협의및심의위원회에서제한적으로이루어진다. 지역주민의의견수렴절차는기본계획및기본설계단계에서법적으로명문화되어있으나운영되지않았고, 고충처리위원회의민원제기로형식적인공청회가추진된다. 환경영향평가단계에서이루어지는주민설명회등도이루어지지않은채환경영향평가협의가이루어졌다. 국립공원점 허용허가및개발제한구역행위허가등의과정에서도지역주민및이해관계자의의견수렴절차가없었다. 공사단계에서불교계에서노선변경요구가이루어지고공사저지등물리적행동과공사중지가처분신청서, 공사방해금지가처분결정등이이루어지면서건교부와불교계의갈등과대립이심화된다. 사법부의중재결정이내려지지만불교계, 환경단체의반발은더욱강해진다. 이후노선조사위원회, 노선재검토위원회등제 3자독립적중재가이루어지고공론조사등이검토되지만, 합의도출이이루어지지못하였다. 84

< 표 3-26> 서울외곽순환고속도로사업추진과정에서도입된주요의견수렴 합의절차 구분의사결정내용주요의견수렴 합의절차 기본구상 국가기간교통망계획수도권정비계획광역도시계획교통시설투자계획도로노선지정 도로정책심의위원회 ( 교통체계효율화법, 도로법등 ) 관계부처협의 ( ) 공청회 운영여부 o o 예비타당성분석 도로건설타당성분석 KDI 분석 ( 기획예산처고시 ) 타당성분석 B/C 분석 관계부처협의 ( 건설기술관리법시행령제38조6) o 도로사업계획 노선선정위원회등도로정비기본계획 o 관계부처협의 ( 건설기술관리법시행령제도로구역결정 o 38조7) 도로노선 지역주민의견수렴 ( ) 실시설계 환경영향평가 갈등중재 공사필요성 / 효과공사기간 / 투자계획등 설계심의위원회 ( 건설기술관리법시행령제38조9) 주민등이해당사자의견수렴 ( ) 공청회관계부처협의 ( 환경영향평가법제 8조 ) 주민설명회 ( 환경영향평가법제9조 ) 회의, 워크숍주민설명회노선재검토위원회구성 운영회의 5회, 워크샵공청회국민대토론회 환경영향조사예측저감방안 o 노선조사위원회 o ( 불교계-건교부 ) o o 공식적제 3자 o 독립적중재 o 공론조사 공론조사 비공식제 3자중재 중재 o o 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 85

< 그림 3-12> 서울외곽순환고속도로정책결정 실행구조 높음 이해관계 중재 갈등 낮음 일방적 시 정책결정 실행구조 합의적 < 그림 3-13> 서울외곽순환고속도로합의형성수단운영수준 합의 공론조사 형성수준 주민설명회 공청회 자문위원회 정부협의 중재 : 노선재검토위원회 일방적 갈등표출 문제해결 주 : 운영중인합의형성수단 도입시도 : 실패 (8) 제 3 자독립적중재, 공론조사의시도 서울외곽순환고속도로사패산터널에대한사회적갈등이장기화되자 2002 년 8 월에 노선조사위원회 가구성되었다. 불교환경연대와한국도로공사등의 합의하에불교계 환경단체 전문가 지자체등이참여하는 노선조사위원 86

회 를통해합의를도출하되, 2002년말까지합의가되지않을경우에는정부가조사활동기간중제기된의견을수렴하여최종결정키로한바있다. 노선조사위원회 에서는 3차례의회의와 1차례의현장답사를하였으나합의를도출하지못하여결국최종방침을차기정부에서결정하기로한바있다. 10) 참여정부출범이후 서울외곽순환고속도로북한산국립공원통과문제를국무총리실에서주관하여최선을다해국민이납득할수있는방안을마련하라 는 2003년 3월 25일자대통령지시에따라 2003년 4월 4일국무총리와건설교통부장관이조계종단을방문하여총리실소속의중립적인 노선재검토위원회 를구성하기로조계종단과구두합의한바있다. 이후총리실주관으로수차례협의를거쳐 2003년 4월 14일불교 환경계등을대표하는대한불교조계종총무원과사업시행자를대표하는건설교통부가총리실소속 노선재검토위원회 를구성하기로공식합의하였다 ( 부록 2 참조 ). 동합의문에따라위원회는위원장을포함 11명으로하여 2003년 4월 18일까지구성하고 45일간활동하기로하였다. 위원은대한불교조계종총무원과건설교통부가추천한인사중쌍방이합의한각 5인으로구성하고위원장은양측이합의하여중립적인인사로별도선임하도록하였다. 위원회의검토대상노선은의정부외곽노선, 북한산국립공원외곽우회노선, 기존노선등 3개의노선으로하되, 노선의경제성, 효율성과함께환경생태적가치, 역사문화적가치를충분히고려하기로하였다. 또한위원회에서제출한보고서를적절한절차와방법등을통해종합적으로판단하여조정 결정하기로하였다. 노선재검토위원회 는 2003년 4월 22일첫회의를가진이해 6차례회의, 1차례현지답사및워크샵등을개최하여최적노선에대한합의를도출하고자노력하였으나위원별 전문분야별로각각의견이상이하여 10) 노선조사위원회의실질적인운영주체 ( 재원부담주체 ) 가건교부와한국도로공사이어서객관성과공정성담보가구조적으로어려운상태였음 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 87

합의하는이르지못하였다. 이에따라총리실은 노선재검토위원회 의보고서를적절한절차와방법을통해종합적으로판단하여최종방침을조정 결정하는과정의일환으로국민토론회를개최하여의견수렴을도모하였으나, 이역시합의점을도출하는데실패하였다. < 표 3-27> 서울외곽순환고속도로사업의노선조사위원회와노선재검토위원회비교 구분 노선조사위원회 노선재검토위원회 구성운영 주체 건교부, 한국도로공사 국무총리실 한국도로공사, 불교환경연대가합의한참여구조불교계 환경단체 전문가 지자체등 위원장 1인불교계, 환경단체측 5인, 사업추진측 5인 기본규칙마련 - 운영세칙 3개대안노선에대한 3개대안노선에대한경제적효율성, 위원회의역할비교를통한최적노선환경생태적가치, 선정역사문화적가치비교합의여부합의실패합의실패 4) 사례비교와시사점 이들두사례는사업초기의사결정단계에서이해당사자의참여와의견수렴없이정부내부및기술전문가를중심으로추진해오고있는국책사업의전형적인프로세스의문제점과과제를보여주는사례이다. 주민의견수렴이정부내부에서기본방침이결정된후이루어져, 환경영향평가협의및공사단계에서갈등표출후독립적제 3자중재와조정을통해사회적갈등에대해새로운조정프로세스및해결절차를제시하고자한공통점을갖는다. 한탄강댐갈등사례는 PCSD가독립적조정자가되어이해당사자가직접 88

참여하는조정프로세스를통해갈등당사가간합의를도출하고자하였다. 이해당사자파악을위한준비회의와갈등영향분석, 당사자회의등을통해숙의과정을충실히진행되었다. 서울외곽순환고속도로사례의경우는국무총리실이제 3자독립적중재자가되어이해당사자가추천하는전문가그룹을통해노선재검토위원회를구성 운영하여합의된노선을도출하고자하였다. 그러나결과적으로두사례모두공식적제3자조정과중재에실패하여향후합의형성을위한다음과같은시사점을제공하고있다. 첫째, 국책사업초기의사결정단계 (upstream) 에서사업의타당성에대한합의형성절차마련이시급하다. 앞으로는환경영향평가협의및공사과정등집행단계 (downstream) 에서사업의타당성및노선의타당성등에대해갈등과대립 재검토요구 조정과중재과정을반복하지않도록정책형성및의사결정의정당성과합리성을확보할수있는절차와수단마련이요구된다. 둘째, 사업추진과정에서불가피하게갈등이발생하여중재와조정이필요하한경우, 중재자와조정자의공정성과중립성확보가합의형성의기초가됨을유념하여구성과운영에특별한설계가요구된다. 서울외곽순환고속도로갈등사례의경우, 사업자가주관이되는노선조사위원회구성 운영은공정성과객관성을담보하기에구조적으로한계가있기때문에결국국무총리실에주관하는노선재검토위원회를재구성하는것을확인할수있었다. 이러한사례는제 4장에서소개하는영월동강댐의경우에서도동일하게나타나는현상으로서제 3자중재와조정에있어서주관자의공정성과객관성확보가중요함을시사하고있다. 세째, 합의형성과정및합의문작성이후발생하는이탈현상 (runaway tendency) 을방지하기위한합의형성의원칙과조치사항등을어떻게마련할것인가가중요한과제가되고있다. 한탄강댐사례의경우처럼기본규칙및조정에합의하여서명을한상태에서공동협의회구성에일방적인불참의사를밝힌철원군댐건설반대주민을어떻게처리하고, 차후이런문제를미 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 89

< 표 3-28> 한탄강댐과서울외곽순환고속도로사업의합의형성시스템비교 구분한탄강댐서울외곽순환고속도로 운영단계환경영향평가협의단계갈등표출후공사단계의갈등표출후 합의형성방법 목적 제 3자독립적조정 ( 조정소위원회, PCSD) 한탄강댐문제관련당사자들이한탄강댐문제에대하여상호협의절차를정하고한탄강댐문제의원할한해결도모 제 3자독립적중재 ( 노선재검토위원회 : 국무총리실 ) 북한산국립공원통과구간등의노선재검토를통해사회적갈등의합리적인해결방안을도출 합의국책사업의새로운해결절차제시 조정 재검토기간 2004.5~2004.8 2003.4.22~6.5(45 일간 ) 1단계 : 소집단계 이해관계자조정 중재자 정부, 한탄강댐찬성주민, 한탄강댐반대주민, 환경단체 - 조정자 : 위원장포함 5인 -조정대표자: 정부 3인, 찬성주민 4인, 반대주민 4 인, 환경단체 3 인 정부, 불교계, 환경단체 - 위원장 1인 - 검토위원 : 불교계. 환경단체측 5인, 사업추진측 5인 2단계 : 책임명확 기본규칙 (groundrules) 한탄강댐문제조정을위한관련당사자회의의원할한진행을위한사전약속 서울외곽순환고속도로북한산국립공원통과구간등노선재검토위원회운영세칙 3단계 : 숙의단계 쟁점확인 (fact finding) 숙의과정 - 대안검토 : 천변저류와제방안, 한탄강댐안, 한탄강댐안과천변저류안등 6개대안 - 확인내용 : 사회적수용성, 홍수조절효과, 경제성, 환경성, 안전성 조정회의 16회, 기술검토소위 5회 전문가자문회의, 관련당사자설명회 - 검토노선 : 의정부외곽노선, 북한산국립공원외곽우회노선, 기존노선등 3개대안 - 검토내용 : 노선의경제성, 효율성, 환경생태적가치, 역사문화적가치위원회회의 5회, 현장조사, 공청회 합의문작성 한탄강댐문제조정을위한관련당사자회의최종합의문 서울외곽순환고속도로북한산국립공원통과노선등관련합의사항 1. 공사진행, 순환고속도로기본목적에의 4단계 : 결정단계 문서작성 1. 천변저류지 2 개소 ( 장단, 석장 ) 와홍수 조절용댐건설 2. 공동협의회구성운영 부합성, 환경훼손측면에서기존노선이합리적노선이라고판단 2. 사전에불교계와환경단체등이해당사자와충분한협의후시행 5단계 : 합의실행 추인과정 철원군의일방적인불참으로공동협의회구성실패국무조정실이관 불교계 ; 공청회불참, 공론조사불참비공식중재로기존노선공사재개 90

연에방지하기위해어떠한기준과절차를만들어야할것인가? 정치권의개입을어떻게차단하고내부화할것인가등에대한대책마련이요구된다. 이해당사자선정시대표성과책임성을담보하는절차와합의의기본규칙 (groundrule), 합의문의추인과실행등에대한법적효력확보방안등이마련될필요가있다. 합의문화역시일정수준으로제고할필요가있다. 제 3 장 주요국책사업의 ' 합의형성 ' 현주소및실태분석 91

4 C H A P T E R 4 국내 외주요합의형성시스템 모범운영사례 합의형성의기본적인절차와참여적의사결정의틀을구성 운영해서합의도출에성공한사례를중심으로국내 외사례를선정하고시사점을도출하였다. 국내사례로는신행정수도후보지선정사례, 영월댐건설타당성종합검토사례, 울산-포항복선전철사업노선조정사례등을선정하였다. 해외사례로는네덜란드남부고속철사업추진결정사례, 프랑스의파리프랑씨리엔느선노선선정사례등을선정하였다. 1. 모범운영사례선정의개요 국책사업을구상 입안하여완성에이르기까지다양한의사결정이이루어진다. 타당성이있는가? 없는가? 하는타당성평가에서부터, 사업을할것인가? 말것인가? 하는추진의사결정문제, 입지와노선을어디로정할것인가? 하는계획과설계의확정문제, 그리고공사과정에서예상치못한민원으로갈등이발생했을때이를어떻게조정하고협상할것인가? 등등여러단계에서다양한문제에대한합의형성이요구된다. 따라서추진단계별로다양한형태의합의형성방법과수단이선택될수있을것이다. 본장에서는국책사업추진과정에서다양한합의형성시스템도입을통해합의를도출한국 내외사례를소개하고시사점을도출하고자한다. 국내사례로는신행정수도후보지선정사례, 영월댐건설타당성종합검토사 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 93

례, 울산-포항복선전철사업노선조정사례등을선정하였다. 해외사례에는네덜란드남부고속철사업추진결정사례, 프랑스의파리프랑씨리엔느선노선선정사례등을선정하였다. 해외사례에서는성공사례에서채택하고있는주요합의형성제도와절차등을개략적으로소개한후위의사례를중심으로적용절차와내용을정리 분석하였다. 이들사례들은사업유형과합의형성시스템유형, 시사점도출등을고려하여선정하였다. 또한합의형성의기본적인절차와참여적의사결정의틀을구성 운영해서합의도출에성공한사례를중심으로선정하였다. 집행단계하위단계 (downstream) 에서발생한갈등을조정하는사례는가급적최소화하고정책형성및결정단계의상위단계 (upstream) 를중심으로선정하였다. < 표 4-1> 국내 외주요 합의형성시스템 모범운영사례 구분합의형성분야와채택시스템운영결과 신행정수도후보지선정 후보지선정전문가네트워크모형 (CPS) 입지선정합의 국내 영월댐건설타당성종합검토 영월댐건설추진여부결정독립적제 3 자중재 ( 공동조사단구성 운영 ) 백지화선언후속조치합의 울산 - 포항복선전철사업노선선정 노선이전및재선정갈등영향분석, 독립적제 3 자조정 노선이전합의 네덜란드 고속철도사업 고솔철도건설여부와노선선정 (DHS) KPD (Key Planning Decision) 운영 합의후건설진행중 국외 (Dutch High Speed Line) 프랑스파리프랑씨리엔느선 ( 제3환상선 ) Infrastructure (Planning Procedures) Act 노선선정국가공공토론위원회 (CNDP) 구성 운영민의조사 (Enquete Public) 합의후노선선정 94

2. 국내사례 1) 신행정수도후보지입지선정 : 전문가네트워크모형 (CPS) (1) 신행정수도후보지입지선정개요 신행정수도후보지입지선정사례는정책결정과정의상위단계 (upstream) 에서전문가네트워크라고하는참여적의사결정방법을통해갈등을사전에예방하고합의를도출한사례이다. 신행정수도건설이라고하는국책사업의추진에있어서후보지선정작업은신행정수도의성공여부를결정하는중요한과정이었다. 11) 신행정수도가어디에위치하느냐는전국민적인관심사항이었으며이해당사자역시 16개시도에거주하는모든국민이라고해도과언이아니었다. 따라서전국민이납득할수있는객관성, 공정성, 투명성이보장될수있도록신행정수도입지는선정될필요가있었다. 특히신행정수도의입지는충청권중국가균형발전을선도할수있는지역이면서동시에수도로서의국가적기능과생활터전으로서의도시기능을원활히수행할수있는지역이어야한다는대전제가있었다. 이를위해공정하고객관적인절차를마련하고체계적인방식으로신행정수도입지선정을추진해서잠재된갈등을사전에예방해야하는과제가주어졌다. 신행정수도입지선정절차를살펴보면, 우선 2003년 5월부터 2004년 3월까지입지선정기준연구와입지가능대상권역에대한현황조사를실시하였다. 입지선정기준연구 (2003. 5~2003. 12) 는국토연구원등 8개전문기관으로구성된연구단이수행하여입지선정기준안을마련하였으며, 이는 2004년 4월출범한신행정수도건설추진위원회심의를거쳐입지선정기준으로확정 (2004.6.3) 되었다. 11) 신행정수도건설사업의타당성, 합헌성등에대한논란은본조사에서제외하고, 후보지선정에대한합의형성절차와성과를중심으로함 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 95

< 그림 4-1> 임지선정추진경위 입지선정기준마련 후보지선정 후보지비교 평가 최종입지확정 예정지역지정 고시 충청권현황조사 공청회 관계기관의견 입지가능대상권역에대한현황조사 (2003. 6~2004. 3) 는한국토지공사등으로조사단을구성 (2003.6.25) 하여실시하였다. 대상권역은입지선정기준연구과정에서신행정수도가입지할권역으로서 신행정수도건설을위한특별조치법 에정해진충청권에대해수행되었으며 82개항목에대한현황조사를실시 (2003.6~12) 하고, 충청권시 도의검증을거쳐 2004년 3월최종조사보고서를발간하였다. 2004년에는입지선정기준안을기초로하여신행정수도입지후보지를도출하는작업을수행하였다. 우선관계기관및학계전문가등으로입지선정 T/F팀이구성되어입지선정기준및후보지선정 평가전반에대한검토 자문역할을수행하였다. 이와더불어국토연구원, 한국환경정책 평가연구원, 교통개발연구원, 한국개발연구원등 4개국책연구기관으로신행정수도후보지평가지원단을구성 (2004.4.13) 하여복수의후보지를도출하고후보지별평가자료 DB를구축하였다. 평가지원단이마련한후보지안은추진위원회에서심의하여진천 -음성지역, 천안지역, 연기- 공주지역, 공주-논산지역등평가대상후보지 4곳을선정 발표 (2004.6.15) 하였다. 선정된후보지에대한평가 (2004. 6~7) 는별도의전문가그룹에의해객관적이 96

고투명한방식으로추진되었다. 즉, 평가의공정성을담보하기위하여각시 도와관련학회가추천한전문가 80인으로평가위원회를구성하여후보지에대한비교 평가를실시 (2004.6.21~26) 하였다. 평가결과 연기-공주지역 이가장높은점수를획득하였으며그결과는추진위원회심의를거쳐 2004년 7월 5일일반에공개되었다. 또한, 후속작업으로후보지평가결과에대한국민의다양한의견을수렴하기위해 2004년 7월전국 13개주요도시를순회하면서공청회를개최 (7.12~30) 하였으며, 국방부, 환경부, 각지자체등관계기관에대해의견을조회 (7.19~30) 하였다. 그결과후보지평가결과에대해서는별다른이견이없었으므로추진위원회에서는 2004년 8월 11일평가결과 1위후보지인 연기- 공주지역 을최종입지로심의 확정하였다. 12) 최종입지로선정된연기 -공주지역은 04년말까지신행정수도예정지역으로지정 고시될계획이었으며이를위하여상세한예정지역등경계설정기준안마련, 토지세목조사및조서 지적도면작성등을추진하던중 2004년 10월 21일헌법재판소의신행정수도의건설을위한특별조치법령위헌판결로사업추진이전면중지되었다. 당초계획으로는토지세목조사및조서 지적도면을작성하고 (2004. 8 10월 ), 예정지역등경계설정기준을확정하여지정 고시 ( 안 ) 을마련하고 (2004. 10월말 11월초 ), 주민공청회및관계기관협의 (2004. 11월 ), 추진위심의및대통령승인 (2004. 12월초 ) 을거쳐예정지역등을 2004. 12월중순경지정 고시할예정이었다. (2) 전문가네트워크구성및운영 보다체계적으로신행정수도의입지선정과정을수행하기위하여정책적의사 12) 국토연구원, 한국환경정책평가연구원, 한국개발연구원, 교통개발연구원, 2004.10, 신행정수도후보지선정및평가관리연구 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 97

결정부분 ( 후보지및입지선정 ), 실무적 기술적부분 ( 후보지도출 ) 및후보지평가부분을기능적으로분리하였다. 즉, 분야별국책연구기관을중심으로평가지원단을구성하여후보지 ( 안 ) 을마련하고평가자료 DB구축등평가업무지원을담당케하고 16개시 도에서추천받은각계전문가로평가위원회를구성하여후보지비교 평가를실시하게하였다. 추진위원회가후보지 ( 안 ) 을심의하여평가대상후보지를확정하고, 후보지평가후에는최종입지를결정하는체계로서추진된것이다. < 그림 4-2> 입지선정추진체계 추진위원회 평가관리용역발주 후보지선정 최종입지심의 결정후보지 ( 안 ) 보고평가결과보고 평가위원선정 평가지원단 후보지 ( 안 ) 마련 평가자료구축 평가작업지원 평가위원회 후보지비교 평가 가. 입지선정관리 T/F 구성신행정수도입지관련업무를효율적으로추진하기위하여추진단내에입지선정T/F를조직하여주요의사결정과관계기관의의견조율의역할을담당케하였다. 2004년 2월 26일입지선정T/F를구성하여 6월15일까지총 6차에걸쳐회의를개최하였다. 입지선정관리 T/F는 2004.2.26 1차회의에서입지기준 ( 안 ) 에대한관계기관의견및조치계획등을검토하는등총 6차의회의를통해평가지원단구성및운영 98

계획후보지 ( 안 ) 도출세부작업방안, 후보지평가방법, 후보지평가지침및평가표 ( 안 ), 후보지평가결과설명회개최방안검토등신행정수도입지선정과관련된주요결정사항에대해추진위원회상정전에검토하고자문하는역할을충실히수행하였다. 이 T/F가검토한주요안건은다음의표와같다. < 표 4-2> 입지선정T/F 회의안건 1차회의 ( 04.2.26) : T/F 역할및운영방안, 입지기준 ( 안 ) 에대한관계기관의견및조치계획 2차회의 ( 04.4.01) : 입지선정추진계획, 평가지원단구성및운영계획, 후보지선정대상에서이전불가능군사시설지역제외문제, 입지T/F 주요논의과제등 3차회의 ( 04.4.30) : 후보지 ( 안 ) 도출세부작업방안, 평가위원회구성 운영방안, 후보지평가작업지원계획등 4차회의 ( 04.5.14) : 후보지평가방법, 후보지공개방법, 후보지에대한난개발및부동산투기방지대책등 5차회의 ( 04.5.25) : 후보지평가지침및평가액션플랜 ( 안 ) 등및보완 6차회의 ( 04.6.15): 신행정수도입지선정과관련된주요결정사항최종의견수렴 나. 신행정수도후보지평가지원단구성보다공정하고투명한절차와방법으로신행정수도후보지선정및평가작업을통해최적의입지를선정하기위한지원업무를수행하기위하여국토연구원, 환경정책평가연구원, 교통개발연구원, 한국개발연구원등 4개국책연구기관이참여하는 평가지원단 을구성하였다. 평가지원단은 신행정수도후보지선정및평가관리연구용역 (2004.4.13~2004.11.12) 계약을통해구성되었으며국토연구원이평가위원회의평가지원업무를총괄하고참여연구기관에서기본평가항목 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 99

별간사역할을담당하여평가업무의효율적인지원체계를구축하게되었다. 평가지원단의주요역할과참여기관별업무분담내용은다음과같다. 후보지선정기준적용방안정립 - 후보지선정기준에서제시된분석항목의검토및보완 - 후보지선정기준에따른후보지도출방법, 절차등연구 - 예정지역및주변지역의경계설정방안마련 평가대상후보지선정 - 03년신행정수도건설추진연구단및조사단의조사 연구결과를토대로평가대상후보지 ( 안 ) 을마련 - 추진위원회의심의를거쳐여러개의평가대상후보지를선정 평가사전준비 - 평가항목별조사자료의분석및가공 - 평가자료집작성 - 평가매뉴얼작성 평가업무지원및관리 - 평가위원을대상으로평가방법을숙지시키기위한평가설명회개최 - 평가위원회의현장조사및평가관련업무지원 - 기본평가항목별분과위원회간사역수행 - 평가결과중간보고서및최종보고서작성제출 국민여론수렴 - 평가결과에대한지역별공청회개최 다. 후보지평가위원회구성후보지평가는객관적이고공정한입지선정을위하여분야별전문가로구성된신행정수도후보지평가위원회를구성하였다. 평가위원회는기본평가항목 5개분야별로분과위원회를구성하고분과위원장은분과위원중에서호선하는방식으로구성되었다. 평가위원장은추진위원회가평판과신망이높은인사중에서인선하 100

였으며, 평가위원장은실제평가는하지않고, 평가과정전반을관리 감독하고평가결과를추진위원회에보고하는역할을담당키로되었다. 평가위원은 1개분과당 16명씩총 80명으로이루어졌다. 평가위원의인선에서가장중요한요소는공정성과전문성이었다. 따라서추진위원회에서직접지명하는방식이아니라전국 16개시 도로부터분야별전문가를추천받아추진위원회에서위촉하되, 추천하지않는시 도의경우는관련학회의추천을받아유자격자중에서추진위원회가위촉하는방식을채택하였다. 이와같은평가위원회의구성방안은입지선정 T/F의검토를거쳐 2004.6.3 추진위원회에보고 승인되었다. 평가위원의인선은 2004년 6월전국 16개시 도에평가위원추천을의뢰한결과 13개시 도로부터추천을받았다. 추천하지않은서울, 인천, 경기등 3개시 도는대한국토 도시계획학회등관련학회에추천을의뢰하여선정하였다. 평가위원의인선방법은시 도와학회에서 1순위로추천한인사를우선적으로인선하였으며다만, 평가기간동안의합숙가능여부등을확인하여불가능한경우차순위자순으로확인하여가능한인사를인선하였다. (3) 의견수렴및합의형성절차 가. 후보지평가결과에대한공청회개최 04. 7월중후보지평가결과에대하여신행정수도건설추진위원회가주체하고신행정수도평가지원단의주관으로전국주요도시에서공청회를개최하였다. 당초에는신행정수도후보지평가결과만을주내용으로서울, 대전, 청주, 광주, 부산, 춘천등 6개도시에서개최하고자하였으나, 국가균형발전과신행정수도건설과의관계등폭넓은국민의이해를돕기위해정책기획위원회, 국가균형발전위원회, 동북아시대위원회, 정부혁신지방분권위원회가공동참여하는보다확대된규모의공청회로개최토록되었다. 이에따라 2004.7.12~7.30일까지전국 13개주요도시에서 국가균형발전을위한신행정수도건설전국순회공청회 를개최하 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 101

였다. 공청회의주요내용은신행정수도후보지평가결과, 신행정수도건설과국가발전전략, 상생과도약의국가균형발전정책추진방안, 참여정부의지방분권추진현황및향후계획, 신행정수도건설과동북아경제중심추진전략, 신행정수도와지역발전방향으로구성되었다. 나. 관계기관의견수렴후보지평가결과에대하여관계부처및시 도등 53개기관에대하여 2004.7.19~8.7까지협의한결과이견이없었으며충청북도등일부기관에서신행정수도건설과관련지역간불균형해소, 공공기관지방이전배려, 문화재보호등에대한의견을제시하였다충청북도에서는후보지평가결과에대하여수긍하면서도신행정수도건설파급효과가미치지않은충북도내북북및남부지역에대한역차별우려를표명하였다. 충청남도의경우에도평가결과에대하여인정하였으나편입예정지역내의주민들의보상및이주등에대한불안감해소를위해정부차원의세부추진일정을조기에발표해줄것을건의하였다. 전라북도는평가결과에대해여수긍하면서지역간불균형해소를위해공공기관지방이전, 호남고속철도조기개통및분기역배려등을요청하였다. 문화재청은문화재의효율적인보호대책을마련하기위해신행정수도문화재관리기획단을설치운영하여직접참여방안을건의하였으며문화관광부, 교육인적자원부, 법원행정처, 국방부, 건교부, 농림부, 행자부, 환경부등기타관련기관은이견이없었다. 다. 최종입지확정 후보지평가결과에대하여전국순회공청회 (7.12~30, 전국 13 개도시 ) 및관계 기관의견수렴 (7.19~30) 결과이견이없어평가결과 1 위후보지인 연기 - 공주 102

지역 ( 충청남도연기군남면, 금남면, 동면및공주시장기면일원약 2,160 만평 ) 을 신행정수도입지로 2004.8.11 일제 6 차추진위원회에서심의 확정하였다. (4) 평가및시사점 신행정수도입지선정은각자의역할과전문성에입각하여후보지선정및비교 평가, 최종입지결정까지의전과정을공정하고객관적으로추진할수있도록참여적의사결정방식을선택한사례이다. 전문가네트워크모형이라고하는협력적문제해결방식 (CPS) 을의사결정단계에서선택하여절차와내용의합리성을확보하기위한합의형성시스템의전형을다음과같이보여주고있다. 첫째, 대표자선정과준비모임, 평가팀구성등의소집과정에특별한설계가있었고, 자문위원회, 평가위원회, 평가지원팀을구성 운영하여전문성과공정성을확보하고역할과책임을분명히하고있다. 기본규칙을제정하고, 합숙및현장조사등을통한숙의과정등을통해절차적합리성과내용적합리성을높이는데노력한것으로평가할수있다. 또한합의및합의실행단계에서도후보지선정에대한결과의수용과추인행사도체계적으로마련하였다. 공청회는전국을대상으로찾아가는공청회형식으로설계되었다. 또한정책기획위원회, 국가균형발전위원회, 동북아시대위원회, 정부혁신지방분권위원회등이공동참여하는보다확대된규모의 국가균형발전을위한신행정수도건설전국순회공청회 를전국 13개주요도시에서개최하여, 국가균형발전이라고하는국정과제와연계해서정책네트워크를확대하고자한특징을보인다. 물론이과정에서신행정수도의타당성과합헌여부등에대한쟁점이상존하여, 대립과갈등이노출되기도하였으나, 후보지선정에대한합의도출에는특별한이견이제시되지않았다. 신행정수도후보지선정결과에대한관계부처협의역시원활하게이루어지고후속조치의협력체계가구축되었다. 관계부처및시 도등 53개기관에대한관계부처협의가원활하게이루어지고의견수렴이이루어졌다. 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 103

2) 영월댐건설타당성재검토사례 : 공동조사단 구성 운영 (1) 사업의개요 영월댐은 1920년하천조사사업에서수력발전댐후보지로최초거론되었다. 1960년대일본정부 JICA자금에의한조사와 1970년대미국정부의자금지원에의한한미합동의한강유역조사사업에서도다목적댐후보지로거론되었다. 그러나소양강댐과안동댐등의건설로인한정부의재정형편상착수되지못하였다. 1980년대중반에는한국전력에서수력발전댐건설을추진하였으나동강에있는백룡동굴의수몰문제등으로강원도와이견을보이면서보류되는등이당시에는용수문제보다전력생산이주요관심사였다. 1990년 9월한강대홍수시영월, 단양지역의침수와서울이남의일산제방붕괴등한강상 하류지역에대규모홍수가발생되어 163명의인명피해와수만명의이재민및막대한재산피해가발생하였다. 이에강원도및영월지역주민들이홍수방지를위한영월댐조기건설을요구하게되었고, 정부에서는영월다목적댐건설을추진하게되었다. 영월댐은강원도영월군영월읍에위치한댐높이 98m, 홍저수량 6억9800만톤규모의다목적댐이다. 사업효과로는용수공급 3억6700만톤, 홍수조절 2억톤, 발전 1억2600만 kwh/ 년등이다. 영월다목적댐건설은제 3차국토종합개발계획에반영되고 1991~1992년타당성조사를거쳐 1997년 9월약 700만평을댐건설예정지로지정 고시하였다. (2) 갈등의전개과정및갈등내용 영월댐건설의찬반논쟁은사업초기의지역간갈등이환경가치갈등으로확대 된복합적인갈등사례이다. 104

구분건설교통부 ( 수자원공사 ) 환경단체 물부족 - 수요관리를하더라도장래물부족은피할수없으므로영월댐건설은불가피 - 물부족은정부의수요과다추정이며, 우리나라의물소비가외국에비해지나치게많으므로앞으로는공급위주의댐정책보다수요관리로물부족을해결하여야함 - 홍수는게릴라성집중호우와도시내 - 영월, 단양동남한강변도시와배수시설이정비되지못한것이주원서울의근본적인치수를위해서인으로이런수해는댐으로막을수는영월댐의홍수조절이필요홍수없음 - 소규모홍수조절댐은여러개를 - 굳이남한강의홍수를막을목적이라건설해야하기때문에오히려면소규모홍수조절댐을건설하는것환경훼손과비용이커짐이타당함 - 동강의생태환경이변하지만다 - 동강은생태환경이원시상태로잘보른다목적댐에서보듯이생태환존된비경이므로댐건설로수몰시희경의파괴가아닌변화임귀동식물의멸종등생태계가파괴되 - 댐수심이최고 100m 미만인데고백룡동굴및어라연의수몰로귀생태환경비해주변산들의높이가 500m 중한유산이사라지게됨이상이므로다른댐들의저수지 - 특히석회암지역의독특한절벽계곡와달리동강의사행하천모습이수몰되어세계적인자연비경이사은그대로보존되고오히려새라지게됨로운친수공간이조성됨 - 국내외지질전문가들의정밀지 - 동굴이많은석회암지역이므로댐파질조사결과댐안전에문제점이댐안전괴등댐안전이극히우려되며, 이태없으며, 석회암지대댐건설은리바이용댐등의사례가있음외국도일반적인사항임 기타 < 표 4-3> 영월댐건설찬반논쟁 - 유럽은용수와홍수조절목적이아닌발전댐이기때문에우리나라실정과수평비교할수없으며기후조건이비슷한일본은우리나라보다더많은다목적댐을건설중임 - 외국에서철거되는댐은노후화된발전댐으로효용가치가더이상없어졌기때문임 - 선진외국에서는이미댐건설을중단하였고, 오히려철거하고있는실정임 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 105

한강대홍수시큰피해를입은영월읍은지역주민대부분이영월댐건설을요구한반면, 댐건설시수몰지가많은영월댐상류의정선지역은수몰민을중심으로강력한댐건설반대운동을전개하였다. 하류지역의홍수피해방지와용수공급을위해상류지역의희생을감수하도록하는데대한상대적박탈감과비현실적보상등에따른이해관계갈등이나타나기시작했다. 이에정부에서는 1994년 특별다목적댐법 에댐관련지원규정을신설하여수몰주민과댐주변지역에대한지원등을통해보상을현실화해줌으로써 13) 어느정도갈등은해소되었고, 댐건설예정지를지정 고시할수있었다. 그러나댐건설예정지고시이후댐건설이본격적으로가시화됨에따라환경단체는물수요예측, 홍수대책, 자연생태계파괴등의문제점을제기하며댐건설을반대하였다. 환경부등은환경영향평가협의과정에서자연환경보전과천연기념물보호등을이유로재보완, 재조사등을요구하였다. 건교부와수자원공사는정책토론회, 전문가토론회, 합동평가단구성 운영등을통해영월댐건설의정당화에노력하였지만, 환경단체의참여거부로의견이수렴되지못하고, 영월댐건설찬반논쟁은더욱확대되었다. 이에국무총리실수질개선기획단물관리정책민간위원회에서객관적인재조사의필요성을건의하였고, 대통령도이문제에대한객관적인조사의필요성을언급 ( 99. 4.29) 하게되었다. 당해당사자인강원도도총리실조사결과에따라추진여부를결정하도록할계획임을표명하였다. 이에 물관리정책민간위원회 및 물관리정책조정위원회 심의를거쳐총 33명 ( 정부측 13인, 환경단체및민간위원 19인, 위원장 ) 으로구성된 영월댐건설타당성종합검토를위한공동조사단 을구성하여 ( 99.8.26) 독립적제 3자중재과정을거치게된다. 공동조사단에서는물수급, 홍수, 댐안전, 환경, 문화분야등에대한종합검토와숙의과정을통해영월댐건설백지화에대한합의를도출하였다. 13) 1999.9 댐건설및주변지역지원등에관한법률 제정 106

< 표 4-4> 갈등대응전개과정 구분 주요조정 대응내용 당사자간절차적대응 - 건교부 환경부, 환경영향평가보완요청 ( 절차적대응 ) - 건교부 문화재청, 농림부관계부처협의조건부협의 지역주민참여 - 지역주민과의면담 ( 수몰위, 군의회, 군청 ) - 건교부, 수공, 3 개시군댐건설관련관계자회의구성 ( 보상등논의 ) - 환경단체, 언론개입환경단체, - 건교부 : 정책토론회개최댐건설의정당화활동언론개입 적극적 - 수공 : 전문가토론회 ( 한국정책학회 ) 정당화대응 - 환경부 : 환경영향평가재보완, 추가재보완요청, 현지확인조사, 문화재관리위원회등유관기관과협의네트워크구축활용 정부업무조정활동 - 환경단체조직적반대운동, 정치권개입 - 국무총리실수질개선기획단조정활동 ( 관계부처회의 2 회 ) - 물관리정책조정실무위원회 ( 관계차관회의 ) - 합동평가단구성운영 ( 환경부, 강원, 수공 ) 환경단체추천거부 공식적제 3 자중재 - 영월댐공동조사단구성 ( 건교부, 환경부, 환경단체 ) - 국회환경노동위원회논의, 현장방문 - 강원도지사댐건설반대기자회견 - 대통령관심, 건교부국정개혁보고시정밀조사지시, 반대의견표시 - 미국의 HARZA 사정밀조사 - 영월댐공동조사활동결과발표 (5 개분과 ( 물수급, 홍수, 댐안전, 환경, 문화 ), 10 차례회의 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 107

(3) 갈등의해결과정 가. 영월댐합동평가단 구성 운영환경부와건교부의지속적인이견과유관기관의부정적견해의증가, 환경단체의조직적반대, 지역주민의반대등으로논란이증대되자국무총리실이조정활동을시작하였다. 2차례의관계부처회의 (1998. 7.14, 9.25) 를통해영월댐추진체계구축및공동조사단구성운영 ( 건교부 ), 표준화된댐건설절차규정방안 ( 건교부 ), 영월댐홍보방안 ( 건교부 ), 영월댐환경영향평가추진상황및평가제도의개선방안 ( 환경부 ), 댐지역수질보전대책수립 ( 환경부 ) 등을내용으로하는 영월댐추진대책 을마련하였다. 그러나협의도출에실패하고 1999년 1월 4일에물관리정책조정실무위원회 ( 관계차관회의 ) 를개최하여합동평가단을 1월말까지구성하되환경부와강원도에서적극협조할것을통보하였다. 이에건교부와수자원공사는 1999년 1월말에건교부주관으로지금까지제기된문제및쟁점을재검토하고진행중인추가조사에대한공동검증을통해사업추진에대한투명성확보및대국민신뢰도를높이기위해합동평가단을구성하였다. 그러나환경운동연합등환경단체들은합동평가단의구성의도가이미댐건설을전제로운영될것이라는이유를들어평가단위원추천을끝까지거부한다. 환경부도정식으로평가위원을추천하지않고, 환경부의정책자문위원의명단을건교부에알려주어, 결국합동평가단은건교부및강원도추천위원, 환경부정책자문위원으로구성되었다. 합동평가단은댐안전성문제, 수질문제, 생태환경문제등을중심으로전체위원회와각분야별소위원회로나누어조사작업활동을벌였으나, 합동평가단의평가결과가나오기전에건교부에서는댐건설을강행한다는입장을일간지에발표하면서환경단체뿐만아니라정치권의반대를불러일으킨다. 결국합동평가단은 1999년 7월해체되었다. 108

나. 영월댐건설타당성종합검토를위한공동조사단 구성영월댐공동조사단의구성은합동평가단의해체를계기로재조사의객관성과신뢰성을확보하기위해 물관리정책민간위원회 가주체가되어이루어졌다. 물관리정책민간위원중소위원회 ( 위원장 : 지영선한겨레신문논설위원포함 7인 ) 를구성하여공동조사단의구성과임무등의기본방향을정하고, 구성원칙과절차등을정하였다. 이와같은원칙을통해한달간 (1999.7.19~8.18) 의접수기간동안총 101명이추천되었으며이중추천기관의균형을유지하고중복추천자를우선지명하는등의원칙을세워총 33명의위원을소위원회의합의에의해선정하였다. 소위원회에서는환경단체등민간단체와정부기관으로부터각분야전문가를추천받아 물관리정책민간위원회 및 물관리정책조정위원회 심의를거쳐총 33 명 ( 정부측 13인, 환경단체및민간위원 19인, 위원장 ) 으로구성된 영월댐건설타당성종합검토를위한공동조사단 ( 조사단장 : 박원훈전 KIST 원장 ) 을발족하였다. 이와함께공동조사단의지침도작성하여물관리정책민간위원회및물관리정책조정위원회를개최하여 1999년 8월26일확정하였다. 다. 공동조사단중재및조치공동조사단장은물관리정책위원회의결에따라추천되었으며, 조사단은물수급, 홍수, 댐안전, 환경, 문화등 5개분야로나누어구성되었다. 공동조사단활동은조사단장의책임하에각분야별로자율적으로세부추진계획을수립하여추진되었다. 공동조사단은총 10차례의전체회의를개최하여평가방법및조사방향등에대한의견을조정하였으며, 분과회의들은각분과별여건에따라수시로개최하였다. 또한국내 외댐건설사례를검토하기위해미국, 일본, 유럽등국외댐과충주댐등현장견학도실시하였다. 공동조사단은당초 1999. 9월부터 2000.2월까지 6개월간조사를하기로하였으나조사기간의부족으로실제로는약 8개월간의조 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 109

사활동과숙의 논의과정을통해공동조사보고서를작성하였다. 14) < 표 4-5> 영월댐합동평가단및공동조사단구성경위 구분 99.2~7 99.6 99.7.6 주요추진내용영월댐합동평가단구성 운영 ( 수공, 건교부 ) - 정책추진조직 ( 건교부, 수공 ) 환경부, 강원도, 환경운동연합평가단위원추천의뢰 (3차) - 환경운동연합추천거부 ( 댐건설을전제로운영될것에대한의도판단 ) - 결국환경부, 강원도추천위원으로만구성수질개선기획단물관리정책민간위원회 환경운동연합공동조사단참여요청 - 거부-조건제시물관리정책민간위원회개최 - 세부추진계획논의를위한 7인소위원회구성 99.7.9 영월댐합동평가단해체 ( 수공, 건교부 ) 소위원회에서공동조사단구성및운영지침시안마련 - 조건적참여 ( 동등한수준 (50%:50%) 의전문가추천권한 ) 합의 99. - 조사단구성 : 33인 ( 위원장 1, 물수급 6, 홍수 8, 댐안전 6, 환경 8, 문화 7.12~8.18 5), ( 환경운동연합등민간단체 19, 건교부 환경부 12, 강원도 2) - 추천인원 : 101명 ( 건교부 16, 환경부 4, 강원도 4, 민간단체 87) 99.8.24 소위원회시안에대한물관리정책민간위원회심의 99. 8.26 물관리정책조정위원회심의 의결 99.9.7 조사단제 1차전체회의에서단장및분과위원장선임 2000.5.19 공동조사결과보고서제출 공동조사단은동강유역은구석기유적 백룡동굴등소중한문화유산을가지고 14) 중점검토내용은 1 수자원이과연어느정도부족한가, 효과적이고신뢰할수있는대안은무엇인가? 2 영월댐은영월및수도권홍수방지에어느정도기여하는가? 3 지질학적으로안전한가? 4 영월댐건설이환경생태계및수질에미치는영향은? 5 동강지역은수자원확보나홍수방지라는중대한목표를포기하고서라도보존해야할만큼문화적으로나생태적으로중요한곳인가? 등이다. 110

있을뿐아니라국내그어느지역보다생물종다양성이풍부하며또한고유하고 독특한석회암생태계를가지고있어환경적 문화적보존가치가탁월한지역이 므로물부족과홍수조절등심각한문제가상존하고있음에도불구하고영월다목 적댐의건설은중단됨이바람직하고, 영월댐중단에따른후속조치로서홍수대 책, 물부족대책, 환경보전대책, 지역주민지원등대안및보완대책을정부에건 의하였다. 구분 홍수대책 물부족대책 환경보전대책 지역주민지원 < 표 4-6> 영월댐건설중단결정및정부조치내용 정부조치내용 - 하천개수의조기완료및홍수예경보시설보강 - 유수지설치의무화등도시기본계획관련규정정비와재해영향평가제도확대시행등법령정비 - 공동조사단에서건의한홍수조절댐은환경생태계및홍수조절효과에대한실증된검증이부족하고경제성이낮으며새로운댐건설논란재연등의문제가있어건설하지않도록결정함 - 절수기및중수도설치확대, 노후수도관교체등적극적인수요관리를추진 (2007 년까지수돗물의 13.5% 인 7.9 억톤절감 ) 하고민간주도의물절약운동추진에적극지원 - 수자원장기종합계획을전반적으로재수립 - 화천댐등기존수력발전댐을용수및홍수조절기능위주로운영하되관리권일원화보다는관련기관의행정협조로운영효율화도모하고향후운영에대한분석결과개선점필요시재검토함 - 환경훼손을방지하기위해단기대책으로서동강지역출입제한을위한자연휴식지지정을추진 - 중장기대책으로서동강종합관리계획을 2001 년까지수립추진하되생태보전지구지정을장기적으로검토 - 각종개발사업의계획수립단계에서환경상의영향을고려하도록사전환경성검토제도도입 - 농가부채부담을완화하기위해본지역주민이가진고금리의상호금융자금을저금리영농자금등정책자금으로대환 - 영농지원사업및지역정주기반시설확충등을우선시행 - 영월댐예정지지정고시해제. 주민재산권에대한행위제한해제 자료 : 국무총리수질개선기획단, 2000. 물관리백서 영월댐민간공동조사단으로부터공동조사결과보고서를제출받은국무총리실 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 111

수질개선기획단은 물관리정책민간위원회 (2000. 6.2) 및 물관리정책조정위원회 (2000.6.13, 국무총리, 건교부, 산자부및환경부등관련부처장관, 서울시장, 경기, 강원지사등 16명참석 ) 개최를통해영월다목적댐건설계획을완전백지화하기로최종확정하였다. 정부는공동조사단이건의한각종대안들에대하여관련부처로하여금면밀히검토토록하고, 관련기관들의검토를거쳐제출된의견들은 물관리민간정책위원회 (2000. 10.23) 와 물관리정책조정위원회 (2000. 10.24) 에서최종적으로결정하였다 (4) 평가및시사점 영월댐공동조사단의갈등조정사례는다음과같은측면에서국책사업에대한환경갈등의제 3자중재의새로운모델을제공하고있다. 첫째, 중재에본격적으로들어가기에앞서소위원회활동을통해공동조사단의구성과역할에대한공정하고투명한합의절차와원칙 (ground rule) 을마련하여공동조사단의합의도출기반을마련한점을들수있다. 이는공동조사단구성운영전에이루어진합동평가단의한계와파행을통해얻은실질적인경험과중재자의객관성과절차와운영의정당성확보가중재의기본요건임을재확인하는실질적인경험을제공하였다. 둘째, 공동조사단장의책임하에각분과별로자율적으로세부적인추진계획을수립하여선입견없이전문적인조사활동을벌이고, 합의를통해조사활동결과를제출한점을들수있다. 사실확인 (fact finding) 과숙의 (deliberation) 과정이분과별로이루어지고, 이는다시 10차례의전체회의를통해쟁점을정리하고환류되는체계로운영됨으로써협의와합의형성토대를마련하였다고평가할수있다. 셋째, 물관리정책조정위원회 를통해공동조사단의결과보고서내용을정부가적극적으로수렴하고정책에반영한점등이다. 정부는공동조사단이건의한각 112

종대안들에대하여관련부처로하여금면밀히검토토록하고, 관련기관들의검토 를거쳐제출된의견들은최종적으로결정함으로써합의문에대한정부의조치를 신속하게이행하는절차를마련하였다. < 표 4-7> 영월댐합의형성시스템운영결과 구분합의 ( 조정 ) 개요 1단계 : 소집단계 2단계 : 책임역할명료화 3단계 : 숙의단계 4단계 : 합의단계 5단계 : 합의실행단계 주요내용 o 댐건설예정지고시이후환경단체의물수요예측, 홍수대책, 자연생태계파괴등의문제점을제기하며반대운동을벌이고, 환경부와문광부도환경영향평가협의과정에서재조사, 재보완을요구하여갈등이심화되자국무총리실수질개선기획단이제 3자중재자로나서정부와시민단체, 지역이추천하는민관공동조사단을구성 운영하여선입견없는객관적조사와의견수렴과정을거쳐영월댐백지화합의도출 o 공동조사기간 : 1999. 8~2000.5 o 영월댐공동조사단구성을위한준비소위원회구성운영 - 공동조사단구성위원선정의원칙과절차합의, 조사위원 33인선정 o 위원장 ( 중재대표 ) 선정 : 물관리정책민간위원회, 물관리정책조정위원회 o 5개분과위원회구성 ( 물수급, 홍수, 댐안전, 환경, 문화 ) o 중점검토사항과평가방법의견조정 합의 o 분과위원및간사, 참관자의역할과참여원칙 o 공동조사단운영원칙설정 - 빈도, 시간, 안건선정과기록. 배포, 현지조사등 o 사실확인 (fact finding) 공동회의및분과회의, 현장조사 o 정밀조사의뢰 o 토론및평가 o 공동조사결과보고서작성 o 물관리정책민간위원회 (2000.6.2) 보고심의 o 물관리정책조정위원회 (2000.6.13): 백지화최종확정 o 대안검토및실행 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 113

3) 울산 - 포항복선전철사업 : 갈등영향분석및독립적제 3 자조정 (1) 사업개요 울산-포항복선전철사업은건설교통부의갈등관리시범사업으로선정되어갈등영향분석및갈등조정회의를실시하여합의에성공한사례이다. 본사업의내용은기존의단선철도 73.2km의동해남부선을대체할새로운울산~포항간 (83.5km) 복선전철건설사업이다. < 그림 4-3> 계획철도노선약도 이사업의목적은경부고속철도와연계를위한전철망구축으로고속철도수혜지역확대와포항, 경주, 울산지역주민의여객교통편의제공으로철도서비스를향상시키는데있으며, 동해안축간선철도기능확보의일환으로부산 울산철도와포항 삼척간철도사업과연계, 대북및대륙철도연계기반을구축하는것이 114

다. 이를통해울산, 포항, 경주지역의개발촉진과주거환경을개선하며경주지역의세계문화유산보존과관광산업의활성화를촉진하는데기여할것으로기대되었다. 그러나, 동시에사업추진에따른다음과같은민원과문제점도예상되었다. 첫째, 노선상의정거장축소와정거장이외의선로통과구간의직간접이해관계자의민원발생우려, 둘째, 철도건설및운영에따른소음 진동등환경피해가능성, 셋째, 지역단절로인한지역사회의통합성저해, 넷째, 기본계획노선에서시설계획에따른일부변경구간에대한새로운민원의발생가능성등이었다. < 표 4-8> 사업계획일정ㅇ 2000.1 ~ 2000.7 : 예비타당성조사실시 (B/C: 1.53) ㅇ 2003.3 ~ 2003.11: 타당성조사및기본계획ㅇ 2003.12.30: 대형공사입찰방법심의 ( 대형공사 5개공구, 기본설계대안입찰 3개공구 ) ㅇ 2004.6.18: 노반기본설계착수ㅇ 2004.7.23 : 울산시와협의하여기본계획고시ㅇ 2004.9.30 : 철도시설공단과울산시간기본설계노선협의ㅇ 2005.12: 기본설계완료ㅇ 2007.6: 실시설계완료ㅇ 2007.12 2012: 공사착공및완료계획 (2) 갈등전개과정 본사업은예비타당성조사와타당성조사를통해기본계획이확정되고기본계 획역시울산시와협의하여원활하게고시되었다. 그러나철도시설공단과울산시 간기본설계노선협의과정에서지역주민들 ( 울산연암 3 통주민 ) 과기업 ( 울산효문 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 115

공단내입주업체한일이화 ) 으로부터민원이제기된다 ( 04. 10). 기본설계노선에대해기존철도노선을활용하거나다른노선을수립해줄것을진정하면서갈등이표출되었다. 그후산업자원부가건교부에울산 미포국가산업단지의생산력저하와기업의용지활용도및자산가치저하등에따른기업애로해소협조요청과울산상공회의소의노선계획변경요구등으로갈등이확산되었다. 또한, 그외의지점에서도실시설계를하면서기존계획노선이변경된지점을중심으로민원이발생되었으며다수잠재적인갈등상황이노정되고있었다. < 표 4-9> 갈등관련전개현황 일 자 내 용 2004. 10. 26 2004. 12. 1 2005. 1. 11 2005. 1. 25 2005. 3. 8 2005. 4. 8 2005. 5. 9 2005. 6. 14 2005. 6. 22 2005. 7. 4 울산시에서연암3 통주민이주대책마련의견제출효문공단내이화산업기본계획재검토요청산업자원부에서노선변경건의울산상공회의소노선계획변경건의관계기관간합동회의 (1차) 관계기관합동회의 (2차) 덕산하이메탈민원접수울산상공회의소우회노선변경건의국민고충처리위원회의고충민원자료제출요구고충민원자료제출 (3) 갈등관리시범사업선정및추진 가. 갈등관리추진전략 정부는본사례를 공공기관의갈등관리에관한법률 ( 안 ) 에의거한갈등관리 시범사업으로선정하고, 갈등영향분석과갈등조정회의두가지방법을적용하여 116

진행하였다. 첫째, 울산효문공단통과노선관련갈등부분은이미 2005년 1월부터갈등이표출되기시작하여상호의견교환과관계기관협의회가이루어져갈등이해당사자의파악과갈등이슈가노출된상황이기때문에갈등영향분석을생략하고갈등조정회의기법을통해해결하기로방침을정하였다. 둘째, 나머지전구간에걸쳐발생하는갈등부분은갈등영향분석을통하여이해당사자파악과쟁점및갈등구조를분석한후당사자대화가능성과갈등해소방안을제안하여이를기초로갈등관리심의위원회의심의에따라갈등을해소하기로하였다. < 그림 4-4> 갈등관리프로세스적용과정 시범사업선정 ( 울산 - 포항복선전철 ) 효문공단통과노선 관계기관협의회 기타구간노선 갈등영향분석 갈등조정회의 분석서작성및해소방안 3 차조정회의운영 갈등위원회심의 합의안도출 조정회의 당사자협상 합의안도출 최종노선확정 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 117

나. 갈등영향분석실시 ( 기타구간노선선정 ) 1 분석의방법갈등영향분석은이해관계자분석 (stakeholder analysis) 으로부를정도로정책의시행으로권리와의무에영향을받는이해관계자들과, 의사결정과정에영향력이있는소수의여론주도층을대상으로일대일심층면접을통해주된이해관계와쟁점을확인하고, 충돌하는이해관계의해소가능성을판단하여바람직한해소절차를제안하는기법이다. 따라서면담이가장중요한절차로서면담방법은분석팀 3명이이해관계자의사무실로찾아가이해관계자 2~3명을면담하는방식으로진행하였으나때에따라서면담대상이해관계자가단체로 10명이상의이경우는견해가다른그룹으로분류하여그룹별로순차적으로면담을실시하였다. 질문은주로개방형질문을사용하되내용에따라폐쇄형질문을보완했으며, 면담시간은 1회평균 2시간정도가소요되었다. 일반적으로갈등영향평가는 6단계로순차적으로진행되었다. 15) 제 1단계 : 이해관계자들을파악하기위한준비단계로, 입안예정인정책에직 간접적인이해관계자들을파악하기위해관련공무원및전문가들의자문을구하여이해관계자들의범위를선정하여이들과의면담일정을정하였으며, 면담설문에는정책입안의배경, 예상되는쟁점, 갈등원인및영향, 면담대상자의의견, 갈등협상에의참여의지등을포함한다. 제 2단계 : 전문평가자가 1대1 개별면담을통해, 정책에대한이해당사자의의견을파악하고개인적인신뢰를구축하는단계로서가능하면많은이해관계자들과면담하며, 면담중에파악된여론주도자 ( 층 ) 이나핵심관계자들은주로후반부에면담한다. 15) 대통령자문지속가능발전위원회. 사회통합을위한갈등관리정책워크숍. 2004. 7. pp 101~103. 118

제 3 단계 : 협상가능성을평가한다. 면담자또는소속별쟁점들을분류하여 면담결과를요약하고, 다수의견과소수의견을구분하여, 합의가능한쟁점과불 가능한쟁점을분류정리하고이해관계자별로쟁점의우선순위를정리한다. 제 4단계 : 협상절차를설계하는단계로합의가능한이슈, 토론가능한쟁점, 협상참여자의선정, 협상일정표의작성, 쟁점별토의순서, 공동조사일정, 기타행정사항등에대해설계한다. 중요한작업은협상절차를진행하기위한기본규칙 (ground rules) 초안작성작업으로기본규칙에는합의의정의, 참여자들의역할과책임, 당자간의교류 (interaction) 규칙, 언론접촉원칙, 소위원회및실무자회의기본규칙, 보고서배포규칙, 비밀보장규칙등이포함된다. 제 5단계 : 갈등영향평가서초안을작성하는데, 협상가능성을평가하여결과를보고하고, 설계된협상절차도보고한다. 갈등영향평가서초안에는갈등영향평가착수배경, 의뢰자와평가자의신원, 평가의목적, 평가진행의경과, 면담대상자의현황, 면담대상자의견간의공통점및차이점, 면담대상자별요구사항과우려사항, 갈등당사자간협상가능한쟁점, 협상가능성에대하평가자의의견, 협상절차설계안등이포함된다. 제 6 단계 : 평가서배포단계로평가자는작성된평가서초안을모든면담대 상자들에게공개하여평가내용과합의절차설계안에대한의견을수렴한후, 수 렴된의견을바탕으로초안을수정보완하여최종평가서를작성 배포한다. 2 이해관계자면담 면담대상이해관계자들은한국철도시설공단이제공한기초자료를토대로이 해관계자그룹별로 1 차면담자를선정하였고, 1 차면담과정에서추천받은이해관 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 119

계자들또는협의를통해추가로 2차면담자를선정하였다. 본노선과관련된갈등은일반사업의갈등과는다른특징을가지고있는데, 철도라는선으로형성된사업이기때문에한개지점의시설입지와는다르게이해관계자의범위가길게분포되어있고이들의이해관계도각각그룹별로다르며그룹상호간에는서로영향을미치지않고있다. 따라서이해관계자간의면담결과도특정지점의이해갈등별로구분하여분석하였다. 이해관계자그룹은주민 ( 지역발전추진위원회대표등 ), 관계지차체공무원, 환경, 문화재관련시민단체, 건교부및한국철도시설공단공무원, 전문가등크게 6개그룹으로분류할수있으나지점마다이해관계가다르기때문에면담자그룹도상이하게구성하여실시하였다. < 표 4-10> 면담실시그룹별이해관계자 갈등지역이해관계자그룹면담자수 내남면명계리마석산내남면이조리추가역설치건천읍통과노선 충효사충효사신도그룹한국철도시설공단내남면공무원이조리지역발전협의회지역사회단체경주시공무원한국철도시설공단건천읍공무원건천읍모량리주민대표건천읍금척리주민대표경주시공무원한국철도시설공단건설교통부공무원 2 2 2 2 3 3 2 3 2 4 4 2 3 2 3 갈등영향분석분석결과 120

갈등영향분석을통한이해당사자들로부터수집한면담내용을기초로의견들간의공통점과차이점을정리하였다. 각갈등지점별로주요쟁점과부수되는쟁점을정리하고이들쟁점별로합의가능성과불가능부분을판단한후합의가능성이있는경우어떤형태의도입이가장바람직한지를제언하였다. 내남면지점내남면지역의주요쟁점은철도역신설로내남면민, 지역발전추진위, 일부경주시의원등은지역으로노선이지나가면서지역에미치는부정적인영향을보상차원에서접근하길원하며, 그리고경주남산지역의관광또는등산객을위한신설역이필요하다는입장이다. 반면한국시설공단은설치비용문제와수요부족을이유로신설역설치에반대하면서주요쟁점으로부상하고있다. 건천읍노선통과지점지역주민은지역을단절하는철도노선우회를요구하고있고, 반면시설공단은우회노선의경제적타당성과기술적인문제로불가입장을표명하고있다. 지역주민의경우철도노선이장차신경주역과건천읍간의연계와지역발전에저해요인으로작용할수있으며, 우량농지잠식과주변주민소음진동등환경피해를유발한다고표명하고있다. 결국처음기본노선과변경노선주변주민간의갈등양상으로변화하여상호이해가대립되고있다. 충효사성지통과지점노선통과로성지건립이불가능하여노선변경을요청하고있으며, 노선변경이불가능하다면대체부지확장에지원을요청하고있다. 시설공단은보상차원의지원은가능하다고표명하고있다. 4 갈등해소를위한방안제안 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 121

울산-포항복선전철노선을둘러싸고발생되는갈등은국가철도기간망의구축을위한원만한사업추진을확보하고, 지역주민의견이반영된지역발전의기폭제로서역할을할수있도록조기해소가필요하였다. 이런측면에서노선선정에서사회적합리성, 기술적및경제적타당성과함께정책결정절차의투명성, 공개성과공정성이중요한요소이며, 이같은요소들은이해당사자간의신뢰를회복하는데꼭필요한부분으로사업을진행하는측에서고려해야할요소이기도하다. 따라서노선통과로인해특별한희생을강요당하는이해관계자가정책결정절차에참여또는의견이반영될수있는장치를마련할필요가있었다. 지역별갈등해소방안의제안노선을따라발생하는갈등은각지점별로이해관계자구성과이슈가각각다르기때문에갈등해소를위한처방도다르게나타난다. 다행히울산- 포항복선전철사업과관련한갈등영향분석대상지역중내남면이조리역사설치갈등과충효사성지건립갈등은지역적으로한정되어있고, 이해관계자분포가넓지않아이해관계인도쌍방당사자로명확히구분되며갈등이슈도간단하게구성되어있다. 또한, 상호협의에의한문제해결에더중점을두고있으며활발한대안제시와상대방의대안에유연한자세를보이고있어당사자협상으로해결하는방안을제안하였다. 한편, 건천지역은두가지경우로구분하여해소방안을제안하였는데, 우선지역주민간의갈등대립상황이해소되고주민단일의견이집약된다면시설공단과쌍방당사자협상으로가는것이바람직하였다. 다음으로주민간의대립이해소되지않고의견대립이지속되면서갈등이발전해간다면각이해관계자로구성된조정회의를통한갈등해소방안을제시하였다. 이지역갈등은울산-포항철도노선주변주민의반대와동철도노선건설과함께건천읍을통과하는중앙선노선의이설을요구하는민원으로시작되었으나중앙선이설은시설공단의수용으로해소된반면실시설계단계에서신경주역사에서포항으로가는노선의변경으로새 122

로운상대민원이발생하여주민간의갈등으로발전하였다. 결국주요이슈는두개노선을두고주민간의이해를둘러싸고발생한갈등이기때문에직접이해당사자인두지역주민이참여하는 3자조정에의한조정회의가바람직한것으로판단되었다. 그러나기본계획노선과실시설계노선등두개노선을두고발생한지역주민간의이해충돌이지만장기적으로노선선정이지역발전과밀접한관계가있으며, 특히신경주역사건립에따른역세권개발과건천읍간의연계등이큰이슈로부각될경우철도주변주민뿐만아니라건천읍지역주민그리고경주시의관심이클것으로보이는만큼시나리오워크숍에의한지역발전협의또는문제해결이필요할수도있음을지적하였다. 조정회의기본설계 ( 안 ) 제안조정회의에는기본적으로 4개의이해관계자그룹으로구분하였는데, 첫째사업을추진하는건교부, 한국철도시설공단이 1개의그룹이며, 둘째주민의이해당사자그룹으로모량주민과금척주민을두그룹으로구분하였으며, 마지막으로건천읍과신경주역주변개발에관여하고있는경주시가주요한이해관계자로구분되었다. 참여자들은현재의제가되고있는노선선정과더불어노선결정이지역사회에미치는영향등을고려한각자의의견과방안을제시하도록하고있으며, 상호공통된의견과상이한의견이무엇인지를분류하여실천가능하고시행청의수용가능한대안을마련하여합의를도출하도록하고있다. 다. 갈등조정회의 ( 효문공단노선통과갈등조정 ) 1 갈등의원인및전개과정 울산북구도심단절, 도시기본계획등을고려, 효문역이후시가지통과노선을 효문공단통과노선으로기본계획을고시하였으나, 철도노선이울산북구지역효 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 123

문국가공업단지를통과하도록설계됨에따라공단입주업체에서소음 진동등으로인한산업활동지장등의사유로산자부 울산상공회의소에노선변경협조를요청하였다. 또한, 이주대책에서배제된연암 3통지역주민도집단이주를요구하여갈등이고조되고있었다. 2 갈등이해당사자파악및이해관계기본계획노선과실시설계노선선정을통하여발생된이해관계당사자는직접민원을제기한주민과입주기업들과사업을시행하는한국철도시설공단이직접이해당사자이며각이들이해당사자를지원하는기관으로건설교통부, 산업자원부, 울산상공회의소, 울산시등이이해관계자로분류되었다. 이런이해관계구조의파악은당사자협상과관계기관합동회의등을통하여울산-포항복선전철사업갈등조정회의전에이미파악이되어있었다. < 표 4-11> 이해관계자별입장 (2005. 3. 8 관계기관간협의결과 ) 이해관계자의견 철도시설공단 - 현계획중인효문공단통과노선고가화방안이적정 입주업체, 산자부, 상공회의소 -입주업체생산활동보장을위해효문공단통과없이기존운행선개량및일부이설방안요구 울산시, 울산북구청 -기존선개량은주민설득에한계, 당초계획노선요망, 입주업체대체부지확보등협조입장 연암 3 통주민 - 철도건설사업에포함하여집단이주요망 3 갈등조정회의추진과정 먼저, 조정대상을효문역주변철도노선결정으로정하고조정회의규칙 ( 안 ) 등 124

조정회의운영에대한이해관계자사전협의 (2005년 7월 ) 를거쳤으며, 조정회의에대한준비회의 (2005.8.9 울산시교통관리센터회의실 ) 를통해조정회의규칙을정하고조정대표자및참관인선정및향후일정에대하여합의했다. 특히, 갈등전문가자문을토대로회의기본규칙 (Ground rule) 을마련하여사전조정회의에회부함으로써객관성을확보하고자하였다. 조정회의기본규칙에는조정회의목적, 관련당사자, 대표자및참관인, 운영, 비밀유지및준수사항, 진행방식, 기록과개최주기및운영시한, 협의절차, 합의문작성등을정하고각자서명하도록하였다. < 표 4-12> 조정회의규칙주요내용 참여자 : 조정대표자는당사자의의견과입장을대변, 참관인은대표자의동의하에발언을하거나대표자를지원 비밀유지 : 투명, 공정하게회의진행하되비공개를원칙으로하며참여자는비밀유지의무 준수사항 : 상호간예의와존중, 인신공격적발언이나욕설금지, 조정자의회의진행방해금지, 비신사적행위금지, 언론공개금지 진행방식 : 발언기회의동등, 소희의체의구성, 녹음과기록 합의사항의최종결정은조정대표단의만장일치를원칙, 다만대표자나대리인이참여하지않은경우에는당해합의사항에동의한것으로간주 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 125

< 표 4-13> 갈등조정실시과정일정 구분추진내용 5~6 월 - 시범사업선정및추진계획마련 - 갈등영향분석서작성 ( 연구용역계약체결 ) - 갈등조정회의구성및기본규칙마련 7~9 월 - 갈등영향분석서작성완료및갈등관리혁신포럼심의 - 갈등조정회의운영 10 월 - 시범사업운영결과정리, 국조실제출 < 표 4-14> 조정대표자및참관인에대한의견검토 이해당사자제출의견검토의견 입주업체 울산시 조정대표자 3인, 참관인 2인으로조정 울산북구의회의장을대표자로건의 - 효율적인회의진행을위해대표자를 1인으로선정필요 - 입주업체를설득, 필요시울산상공회의소참여는가능 - 보상방안등협의위해울산시참여필요 - 북구의회와울산시공동참여제안 4 갈등조정회의추진및결과 2005년 8월부터 10월까지 1, 2, 3차에걸친갈등조정회의를통해효문공단을고가통과하는노선 (4개대안 ) 과연암천으로우회하는노선 (2개대안 ) 에대한기술적, 경제적타당성과갈등및업체의피해등을비교검토하였다. 입주업체및주민과의갈등문제와기술상의문제점등에서연암천우회노선이상대적으로유리하여조정회의에서전원합의도출로이노선으로선정하여제안하였고, 연암천 126

변우회노선선정에따라교각설치시공단계획도로폐지또는변경과모듈화단지계획변경등산업자원부와울산광역시와관련된후속조치는관계기관에서적극지원하여처리하도록함으로써조정합의문을작성후조정대표자의서명각 1부씩을보관하도록하였다. (4) 평가와시사점 본사례는철도와도로등여러지역을통과하는선사업의노선선정과관련된인지된갈등을갈등영향분석과갈등조정회의를통해잠재적갈등을사전에예방하여합의형성에성공한모델을제공하고있다. 특히, 관계자상호간대화의장이마련됨으로써이해가서로상반됨에도불구하고중립적 3자의조정에의해, 당사자들의참여와협상을통해쟁점을해소하고원만한합의를도출함으로써갈등을효과적으로해결혹은예방할수있음을보여주는사례라할수있다. 본사례가성공모델로평가되는요인은여러가지가있겠지만이해관계자및쟁점의구체화, 조정시점의적시성, 조정프로세스의치밀한설계와유연한운영, 문제해결을위한대안 (BATNA: Best Alternative To a Negotiated Agreement) 마련등을들수있다. 이들을구체적으로제시하면다음과같다. 첫째, 조정회의가시작되기전에관계기관대책회의와고충처리위원회등이주선한회의나자료등을통하여이해관계자나쟁점의갈등구조를충분히파악하였고, 유효한정보로서활용되었다. 그리고이해관계자와쟁점이파악된지역은조정회의를진행하고그나머지구간에대해갈등영향분석을실시하여노선선정에관련된갈등을지역별로다각적으로접근한점이주목할만하다. 둘째, 심각한갈등양상으로발전되기전적절한시점에서이사안의성격에맞는효과적인갈등예방프로세스를적용한것이주효했다. 당사자들간이해관계및입장이크게상충되긴하나갈등발전단계상상호관계에부정적측면 ( 불신, 감정등 ) 이그리크지않은상태이기때문에건설적대화와협동적문제해결이가능할 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 127

수있었다. 또한, 조정회의진행중쌍방간의의견대립으로교착상태에빠진경우에는소규모그룹회의나비공식적인회의를적절히활용한것이주효하였다. 셋째, 조정프로세스의치밀한설계와원만한운영도성공의요인으로평가된다. 철도나도로와같은선형사업에서의갈등에있어서노선선정을위한조정회의에서는여러대안의경우직접이해당사자의변경으로조정대표자의구성이어렵고결과에대해서도직접이해당사자가누락될위험이있다. 따라서이해당사자를정확히파악하고이들의쟁점을조정회의에서숙의토록하는설계는합의형성성공의관건이된다. 또한문제해결과정에서는이해관계가첨예하게부딪치는쟁점사안에대해무리한타협책을짜내는방식을지양하고, 당사자들이함께문제해결의기준을정립하고모두가인정할수있는객관적인자료를수집, 이를바탕으로조정의적정선을찾아냄으로써원만한합의에도달하는방법도주목된다. 특히, 기술적인문제에있어서는상대방의충분한이해를위하여별도로현장을찾아가설명을하였으며원하는경우충분한자료를모두제공하여기술적인측면에서신뢰를확보하는것도중요하다. 넷째, bottem line을가지고조정에임하기보다는선택가능한노선대안이제안과유연한시간관리도중요하다. 단일안에대한선택보다는선택가능한복수의대안을제시하여상대방으로하여금선택의기회를가질수있도록하여, 단일안으로인한일방적인패자와승자가발생되는것을방지하는방법도고려할수있다. 또한공공사업의경우전체사업기간이정해져있으면시행기관의구성원은기간내에사업을추진마무리해야하는압박감이있어충분한사전합의에시간을소비하지않으려는경향을보이고있으므로만약사전합의형성을위한절차를도입할경우동기간동안은사업기간에서제외하는등시간제약에대한법적인제약을해소하는근본대책마련이요구된다. 128

3. 해외사례 1) 네덜란드남부고속철사업 (HSL-Zuid): PKB 국민참여절차 16) (1) 네덜란드의주요참여제도 현재네덜란드에서는암스테르담 (Amsterdam) 에서시작하여로테르담 (Rotterdam) 을거쳐벨기에와파리 17) 까지이어지는네덜란드내남부고속철도 (Dutch High Speed Line, HSL-Zuid) 의건설이한창진행중이다. 이노선이완공되는 2007년이면, 비로소네덜란드를 Trans-European Network의한축으로등장시키게될예정이다. 세계물류의중심인국가이미지를생각해볼때타유럽국가들에비해고속철도의공사가늦어진배경에는, 상당부분이해수면아래위치한탓에자연을함부로다루거나경시했을경우어떤재앙이오는가를몸소겪어온이나라만의역사가있다. 1970년대에이미정부가계획했었던이사업은당시네덜란드사회에널리번져가던환경주의와시민운동의영향으로각계의강한반대에부딪쳐 1991 년비로소다시추진되었다. 사업의재추진에있어네덜란드정부는경제적 / 시간적타당성검토는물론 PKB (Key Planning Decision) 18) 와 Tracéwet(The Route Law) 19) 에의해의무화되어있는참여 ( 네덜란드어로 inspraak) 과정을통해고속철도의탄생으로인하여영향을받는모든지방자치단체와주민, 기타이해관계자및집단의의견을수렴하였다. 16) 본내용은네덜란드와헤닌헨대학교고주석교수와김정윤박사예정자원고내용임 17) 지금현재도암스테르담과파리를잇는고속철도인탈리스 (Thales) 가운행중이나기존철로를이용하는관계로본고속철의목표시속인 300km/h 에크게못미치는최고 200km/h 정도로운행중이다. 18) PKB 는 planologische kernbeslissing 의약어로네덜란드정부의공식영어명칭은 KPD (Key Planning Decision) 이나, 본고에서는향후정보활용의용이성등을고려하여원어키워드인 PKB 를사용하기로한다. 19) 네덜란드주요도로에관한법률 (The Route Law). ( 자세한설명은 2-3) 참고 ) 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 129

가. 타협과참여의문화 : 네덜란드참여제도의역사적기원 20) 국토의약 25% 가해수면아래위치한네덜란드는아주오래전부터물로부터의생존이국민공통의목표였다. 물의범람으로부터마을을지키기위해둑을쌓아올리는것은그어떤개인적가치와이익보다중요시되었는데, 이렇게물과의전쟁을위해서로논의하고협의하여하나의결론- 즉제방의위치와규모등-을도출하는것에익숙해져있는네덜란드인이오늘날공공프로젝트진행에있어서독특한참여과정을확립한것은필연적이다. 한편, 정치제도적관점에서도참여과정의기원을추적해볼수있다. 현재네덜란드의주요도시들이위치하고있는남부네덜란드 (Zuid-Holland) 는라인 (Rhein) 강과마스 (Maas) 강등이대서양으로흘러들어가는델타 (delta) 지역인데, 역사적으로이곳에는하나의절대적권력대신여러명의영주들이각자의영역을지배해왔다. 하구언은대개비옥한땅과풍부한물자로정착민들이쉬이생기게되나네덜란드델타의경우는잦은범람으로인해사람들의이동이심하여영주들의세력유지또한힘들었는데, 12세기에들어서무역을바탕으로한경제력을갖춘상인들이이지역으로이사오자, 영주들은자신들의주권존중과소정의세금납부라는최소한의조건으로그들에게최대한의자유를보장해주었다. 이때부터발전되어온네덜란드의견제와균형의문화 (Dutch system of 'check& balance') 는요즘개념의민주주의와는다른, 타협과협상의체계 (system of compromise and negotiation) 이다. 네덜란드어에는 'mondig' 라는단어가있는데사전적의미는 성숙한 (matured) 이지만, 사회적으로는 자발적으로, 스스로말하여표현할줄아는 (could speak for themselves) ' 이라는뜻으로통용되는데이는현대네덜란드국민의캐릭터를표현하는말이자, 시민의자질로요구되어지는특징이기도하다. 이렇듯네덜란 20) H. v. d Horst 의 "The Low Sky" 를참조함. 130

드사회에는자신들의일상에영향을미치게될, 심지어단기적으로는전혀영향을끼치지않을듯한프로젝트라도의사결정과정에참여하여의견을밝히는것이권리를넘어시민의의무라는인식이널리펴져있고이러한사회적배경이바로광범위하면서도길고복잡한이나라참여제도의근간이되고있다. 나. 주요참여제도 : PKB 와 Tracéwet 1 PKB의개념네덜란드는국가의도로사업이나토지이용, 주택건설등과같이공간계획에관하여주요결정을할때반드시 PKB라는광범위하고방대한분량의보고서를만들어의회제출과국민참여를위해쓰도록규정하고있다. PKB는이러한모든절차를표현하는용어이기도하며사실상전과정이복잡한내각내, 내각과의회, 그리고내각과시민간의의사결정과정그자체이다. 사업의입지선정, 주요기간시설 ( 도로, 철도, 댐등 ) 의위치설정, 자연보존지역의설정등의경우에만들게되며사업의일정과소요기간, 예산등도명시하게되어있다. 중앙정부의 KPD를근거로하여지방정부 (provincial government) 와시정부 (municipality) 가각각지역계획 (region plan) 과상세계획 (destination plan) 을만들게된다. 이제까지만들어진 KPD의예로는 바덴해 (Waddenzee) KPD 스키폴공항과그주변지역의 KPD 로테르담항개발 KPD 베튀베 (Betuwe: 화물철도 ) 루트선정 KPD 고속철사업 (HSL-Zuid) 의 KPD 등이있고, 고속철사업 (HSL-Zuid) 의 KPD는 1991년부터 1997년까지 6년에걸쳐진행되었다. 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 131

2 PKB 의구성및절차 21) PKB 를만들기위해서는길고복잡한과정의의사결정과정을거치게되어있는 데보고서는네부분으로구성된다. PKB 1: 내각은사업의초안을공표하고최대 12주동안시민들의참여가이루어진다. 그후다시최대 12주동안지방정부 (provincial government) 와시정부 (municipality), 수자원국의조사와내각에대한자문이진행되는데이때주택공간계획및환경부 (VROM- Ministerie van Volkshuisvesting, de Ruimtelijke Ordening en het Milieubeheer ) 에게자문을구할수있다. PKB 2: PKB 1 에서이루어진참여과정을통해도출된의견들이, 단순나열을 넘어다양한관점, 의견, 자문, 조언들을통합하여정리된다. PKB 3: 내각이이제까지의결과물을정리, 수정안을만들어앞단계에서이루어진조사가끝난시점으로부터최대 9개월이내에하원으로전달한다. 하원은이에대한수정안을제출할수있다. 하원이 PKB를승인한후, 내각은하원의논의와수정을거친계획안을상원에제출하며상원에서이의를제기하지않는한 PKB는자동으로승인된다. ( 상원은원칙적으로는 PKB를승인하지않을수있지만이는수정을전제하지않는영구적불승인으로서아직전례가없다 ) PKB 4: 상원에의해승인된 PKB 가 PKB 4 를이룸. PKB 는이때다시대중에 공개되며시민들은의견개진의기회를갖게되는데이는 PKB 1 에서이루어지는 참여와는약간성격이다른것으로, 의견개진은반드시 Raad van State(Board of 21) 참고문헌 Jaarsma; Ruimtelijke economie & infrastructuur: deel infrastructuur; 2005 Author unknown; http://www.parlement.com/9291000/modules/gx4o0v9e; year of publication unknown 132

State-일종의재판정 ) 에이의제기를접수함으로서가능하다. 이후네덜란드정부관보 (Dutch Government Gazette) 에 PKB가게제되는시점으로부터효력을발휘하게된다. 시정부와지방정부는각자의지역을위한최종계획에대한책임이있으며이는반드시 PKB의정책범위내에서결정되어야한다. 3 Tracéwet 란? 고속철사업은 주요한국토개발사업 인동시에국가의간선도로망에포함되므로 Tracéwet, 즉네덜란드도로법 (The Route Law, 이하 TW로칭함 ) 에의해추진된다. PKB가사업의큰얼개를이끌고나가는역할을한다면프로젝트의세부사항을일일이지시하는것은바로 TW이다. 다시말해, PKB에서는참여에관하여 PKB 1에 12주동안의참여가이루어지고 PKB 4에서도시민의견개진이가능하다 의정도로명시하는한편, TW에서는정확히어느지점에서정보공유회 (information evening) 를몇번열어야하며공청회 (public hearing) 는언제어디서열어야하는가, 또한계획수정이발생할경우반드시다시참여과정을거쳐야한다는등의세부사항을규정하고있다. 고속철의경우, 철로가통과하게되는모든지역정부들이각자의공간계획 22) 을가지고있기때문에이들계획안과관련규정을모두 TW에의해바꾸면서진행해야하고각과정에는참여가반드시포함되는데, 만일노선에변경이생길경우참여를포함한모든과정을처음부터다시시작하도록 PKB와 TW에서동시에명기하고있다. 본사업이당초계획보다 2년정도지연되었던것이바로이때문이다. 22) 네덜란드는각시정부가따로토지이용계획 (Bestemmingsplan- 영어로 landuse plan) 을가지고있는데, 이것이한대상지의토지이용을법적구속력을가지고규정하고감독하는유일한플랜이다. 따라서고속철과같은범국가적도로나기간시설이어느지역에들어서면이플랜이수정되어야하는데만약지방정부가수정을거부 ( 혹은불승인 ) 할경우중앙정부의사업추진이불가능했었다. 이로인해중앙정부의대규모사업추진이지연되거나비용증대가컸는데, 특히본고속철사업진행후이러한체계에대해중앙정부와의회내에서비판이커져결국대규모프로젝트의전반적진행과정을다시잡는 Groote Projecten ( 영어로 Big Projects) 법안이만들어졌고이법에따르면중앙정부는일정절차를거친후에도 ( 예를들어시민참여나정보공유등 ) 시정부가토지이용계획수정을거부하여사업에막대한차질이예상될경우지방정부의동의없이사업추진이가능하게되었다. 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 133

(2) HSL-Zuid ( 남부고속철 ) 사업의개요, 경과, PKB 과정 가. 사업의개요 네덜란드의주요도시들이모여있는남부지방 (Zuid Holland) 의암스테르담과로테르담을잇는고속철도를만들어아래로벨기에와프랑스에까지연결하여결국네덜란드가범유럽의고속철네트워크에편입되게되는사업이다. 최초논의의시작에서완공시점까지 30년이넘게걸리게된프로젝트로서, 루트선정등을둘러싼수많은반대와이견으로인한여러합의과정과설계수정으로인해정부가 985 백만유로라는엄청난돈을예비비로마련할수밖에없었던사업이기도하다. 이로인해 2003년, 네덜란드의회는향후대규모국책사업중상당수의예산사용과진행상황등을의회가체계적 / 정기적 / 합법적으로모니터링할수있도록하는법안을제정하였다 23). 23) 최근의회를통과하여발효되기시작한 "Groote Projecten ( 영어로 Great Projects, 즉 대형사업 )" 법안을말하며 HSL-Zuid 프로젝트는이법안이전이라이에적용받지않았다. 134

< 그림 4-5> 네덜란드고속철 (HSL-Zuid) 루트지도 주 : 셔틀기차로연결되는헤이그 (Den Haag) 와브레다 (Breda) 는가는선으로표시되어있음 나. 경과본사업은다음과같은과정을거쳐이루어지고있다. 1973년 : 고속철도 (high speed line-이하 HSL) 에관한논의처음시작됨. 1979년 : 국가의전반적이동및도로망구축스케줄안에서 HSL 사업이논의되기시작함. 1983년 : 네덜란드정부가 1990년대네덜란드의교통과운수에관한국가계획 (The National Plan on Traffic and Transport(NVVP)) of 1990" 라는이름으로 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 135

PKB를만들었는데이중남부고속철 (HSL-Zuid) 의내용이포함됨. 80년대말 : 내각안에서논의본격화됨. 콕 (Kok) 총리내각의연정합의각서내에남부고속철 (HSL-Zuid) 의내용이마침내포함됨. 1991-1997년 : PKB- HSL 진행됨 ( 사회합의와내각내합의등이루어짐 ). 1996년 : 하원 (Tweede Kamer) 에서 HSL-Zuid 건설승인하고건설준비시작됨. 1999년 : 입찰 2000년 : 착공 2007년 : 완공예정 다. PKB 주도의사회합의과정네덜란드정부의최초의 HSL PKB 는 1991년에발표되었는데이계획은시민과전문가모두로부터매우큰반대에부딪혀 3년뒤인 1994년 3월, 정부는보완수정된 KPD를다시발표하였다 (nieuw HSL-nota). 1991년발표와가장달랐던점은, 그당시큰반대에부딪혔던로테르담남부로지나가던노선을북부로변경한것이다. 그러나가장큰이슈가되었던 기존의철로를이용하는문제 는수정안에서도반영되지않고내각은처음의도대로고속철을위한새로운선로를건설하는방침을그대로유지하였다. KPD의파트 1이내각의의도라한다면파트 3은시민합의와전문가자문, 내각내합의등의의사결정과정을거친후종합된내각의결정이라할수있다. 따라서이제껏이루어진모든 KPD 들은파트 1과 3 사이에언제나수많은정보공유회, 공청회, 자문회의, 내각회의등이있어왔다. 수정된 KPD 파트 1이공개된직후 1994년 5월부터여러가지대응들이사회각단계에서일어났고정부는다음과같은네가지경로를통해이들을취합하였다. 1 참여 (Inspraak): 1994년 5월- 9월파트1이기본계획도와함께공개된직후정부는 26회의정보공유회와 10회의 136

공청회를열어관련당사자들의반응을취합함. 2 조언 (advisie): 1994년 12월- 1995년 2월정부는공간계획회의 (RARO), 인프라구축자문단 (OVI), 여객운송자문단 (OPV) 등정부내외의전문가집단들에게 KPD 파트1에관한조언을요청함. 3 자문 (consultation): 1994년 12월- 1996년 5월관련된주정부들, 지방정부들, 수자원국등행정적파트너들과함께여러번의자문회의를개최하여의견을나눔. 4 부가적리서치 ( 현재까지계속진행중 ): 1995년 12월, 네덜란드의교통 / 공공 / 수자원관리부 (Ministerie van Verkeer en Waterstraat) 는그당시논의되던두개의노선대안각각의물관리 (water management) 에대해구체적검토를시작함. 델프트공과대학 (TU Delft, Technical University of Delft) 또한동시에같은주제로연구를수행함. 참여 가좁은의미에서시민의견수렴의과정이라할수있겠으나, 네덜란드정부는조언, 자문, 부가적리서치의단계도결국사회합의의과정이라고간주한다. 1997년마침내 PKB 4가상하원의승인을받아최종공개되었는데, 앞서언급되었듯이이최종단계에서도시민은제소를통해이의제기를할수있으며고속철사업의경우모두 200개의반대의견이접수되었고이중 22개가정부에의해받아들여졌다. 정부는이들의견을분석, 정리하여수정부분의노선이통과하는시정부시민들과의참여과정을거쳐노선의상세설계를수정 보완시켰다. 위에서설명된, 사회합의과정을중심으로본 PKB제도의흐름을 < 그림 2 > 와같이도표로정리할수있겠다. 참여제도의종류라는측면에서는서신참여이후의정보공유회와공청회, 그리고최종단계에서의제소등일견간단해보일수있으나, 네덜란드의사회합의과 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 137

정이복잡한이유는합의수단의종류에있지않고연방정부가사업안을수정할 때마다참여와조언, 자문의단계를처음부터다시행해야한다는점이도로법에 의해명시되어있기떄문에그횟수에제한이없다는데에있다. < 그림 4-6> 사회합의과정을중심으로본 PKB 제도의흐름 내각의사업구상및 PKB1 작업 클랑크보드흐룹, 개별서신, 지역정치인을통한의견개진등비공식적시민의견수렴이이루어짐. PK B 1 : 내각의사업공표 12주동안의시민참여 그후 12주의시, 지방정부, 수자원국의조사와자문진행됨 PK B 2 : 참여, 자문, 조언의결과정리 내각의사업안수정작업 안이바뀌면다시참여과정을거쳐야함 PK B 3 :PKB2 를바탕으로한 PKB1 의수정안 상, 하원승인 수정의경우 PK B 4 : 최종사업안 대중에공개됨 시민은 Raad van State에제소함으로써의의제기할수있고정부는제기된모든의견을검토해야함. 검토후반영여부의결정권은정부에있음. (3) 참여의형식과구성 가. 연방정부의역할네덜란드에서국책사업에참여의과정을본격적으로법제화한것은 1970년대초반이다. 애초이나라에서참여를법제화한이유는국가정책을바꿀수있는민주적도구로서가아니라국가가주요정책을추진함에있어제대로된결정을할수있도록시민이돕는다는측면이강했다. 또한의견을받는입장인정부도법률적으로모든의견을진지하게고려해야하는의무사항은없지만적어도모든 138

의견을간략하게라도검토하고간단하게나마대응하도록하였다. 즉, 의견이접수되었고검토될것이라는점을서신으로써반드시의견을개진한시민에게알리도록되어있다. 연방정부기관중참여를주관 감독하는곳은주택 공간계획및환경부 (Ministerie van Volkshuisvesting, de Ruimtelijke Ordening en het Milieubeheer- VROM) 와교통 공공시설및수자원부 (Ministerie van Verkeer en Waterstraat- V&W) 이며중앙참여본부 (Inspraakpunt) 가참여에관한진행 분석등의실무를담당한다. V&W가주로참여의실행을관장하는등실무를담당한다면한편 VROM은참여의전략, 즉공공의이익과국가정책의기본틀유지등보다큰얼개를지키고배후감독한다. 주정부와시정부는각사업이자신들의관할구역에미치는영향, 즉지역에돌아오는이익이어떤것인지를판단하여참여과정동안시민의입장에서적극개입한다. 또한각지역출신의정치인들도주 시정부와협력하여의견을개진하기도한다. 연방정부의중요한역할중하나는, 참여와자문 조언후의견을분석, 종합하여정부의인적 물적자원을이용, 사업안이수정됨에따라또다시열리는참여의과정동안새로운대안들을만들어제시하는것이다. 물론, 이때에연방정부가선호하는대안쪽으로사실상더많은노력이기울여지게되기마련이지만, 시민의견수렴이단지형식적으로끝나는것이아니라정부의대안으로흡수될수있는결정적계기가된다는점에그가치가있다하겠다. 이에관련한자세한내용은뒤에흐룬하트 (Groene Hart) 지하터널노선결정의사례를통해밝히도록한다. 나. 시민구성 고속철사업에관하여행해진시민참여는크게두부분이다. 첫번째는 PKB1 에서, 즉내각의첫번째계획에대해최대 12 주동안시민의참여가이루어진 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 139

것을말하며두번째는 PKB4에서정식으로재판을통해이의를제기할수있는것을말하는데, 후자의경우는전자의참여와는약간성격이다르지만시민의의견개진이라는차원에서넓은의미의참여로볼수있다. PKB1에서이루어지는참여동안시민들은 중앙참여본부 (Inspraakpunt)' 24) 에자신들의의견을보낼수있다. 여기서 시민 이라함은비단고속철이통과하는지역의관련주민뿐아니라네덜란드인모두를칭하는것이다. 고속철의경우 1994년 3월부터 12주동안행해진참여를통해총 1,317개의의견이모아졌고, 이에서명으로참여한사람의수는 20,340명에이른다. 참여자들의구성과분포는다음과같다. 개인시민 63% 액션그룹 (action group) 25) 8% 농업관련회사 15% 기타사업자 5% 지방정부 5% 기타정부기관 3% 정치단체 1% 참여의형식은규정된것이없어개인별로간단한메모에서구체적대안, 기술 적조언, 심지어는염소한마리 26) 에이르기까지다양하였다. 이중많은것이반 대의견이었는데정부의 PKB 파트 1 의양과범위가너무나방대하여 (23 개보고서 24) 이곳은주택공간계획및환경부 (VROM- ministry of housing, spatial planning and the environment) 에속해있는기관으로서, 시민의견을접수하고취합, 요약, 분석하여공공기관에제공하는역할을한다. 홈페이지는 http://www.inspraakpunt.nl 25) 액션그룹이라함은, 어떠한한상황에관하여의견을함께하는시민들이모여만든단체를말하며이경우에는고속철에대해집단적으로반대의견을제시하기위해만들어진단체들을말한다. 즉, NGO 중에서특히한사건을위해임시로구성된집단들을말한다. 26) 한시민이염소한마리를보냈으나이후에도어떠한의미였는지정확히밝혀지지않았다. 140

를동반한 6개기록 ) 주어진시간안에심도있는검토가불가능하다는시민들의불만이있었지만 HSL-Zuid 의여러가지장단점에대한논의가이루어졌다. 시민들의의견들중몇가지를살펴보면다음과같다. HSL-Zuid 에관한중요결정 (ex. 노선 ) 은국민투표를거쳐야함. HSL-Zuid 에관한내각의기본방침이이미현정부출범당시연정파트너들과만든연정협약 (coalition agreement) 에명시되어있는상황에서시민참여는유명무실함. 가장먼저숙고되어야할점은과연네덜란드가범유럽고속철노선상에반드시포함이되어야만하는것인가하는점. 고속철 이라는개념과그기술적장점은최소 25년내에자기부상열차와같은첨단교통수간의발달로인해구식이될것임. 노선이흐룬하트를꿰뚫어경관을망침. 이는네덜란드의정부들이지켜온이지역에관한매우엄격한개발규제에모순되는건설임. 벨기에와의노선에대한의견합의가아직이루어지지않은시점에서정부가안을발표한것은성급하며차후또다시변경이불가피할것임. 위의예들이 PKB1동안편지로 중앙참여본부 에접수된의견들이다. 다. 흐룬하트 (Groenehart) 내지하터널 27) 앞서언급되었듯이, 참여를통해흐룬하트로고속철이통과하는것에대한많 은반대의견이접수되었다. 이지역에서농업에종사하는사람들도많은반대를 27) Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten; Stenografisch verslag van gesprek met mevrouw Wolvers in het kader van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten; 2004 Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten; Stenografisch verslag van gesprek met mevrouw De Boer inhet kader van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten; 2004 Ministerie van Verkeer en Waterstaat; Planologische Kernbeslissing HSL-Zuid: Deel 3: Reacties op de inspraak; 1996 Author unknown; http://www.tbm.tudelft.nl/webstaf/jann/hslartikel.htm; year of publication unknown Het Financieele Dagblad; Snelheid voorop bij besluit over hsl; 2004 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 141

하였으나직접관련이없는듯한타지역민들과여러액션그룹들또한고속철의흐룬하트통과가이장소의생태적, 경관적가치를치명적으로손상시킬것이라며반대하였다. 1996년 3월 14일은내각이 HSL-Zuid 의노선을결정하는날이었는데이날 ANWB, LTO, Winsemius 등의시민사회단체들이공개토론회를열고철로가흐룬하트를지나는것을반대했다. 28) 이러한반대의견들을바탕으로정부는두가지의견을검토하기에이른다. 첫번째는보스- 바리안트 (Bos-variant) 안 29) 인데이는기존의고속도로를따라달려새로운자연파괴를최소화한다는아이디어이고, 두번째는 베베엘엔 (BBLN) 안인데이것은아예흐룬하트를벗어나서쪽으로깊이돌아헤이그를통과하여로테르담을지나는아이디어였다. 이두의견모두최대의목표는흐룬하트의경관적 생태적가치보호였다. 참여의의견들을취합한후이두의견이가장다수의시민에의해동의되었고일정수준이상의타당성도있다고판단한연방정부는 V&W의주도로이들을각각의대안으로발전시켰다. 또한새대안들에대해환경영향평가도실시하였다. 이후정부는관련행정기관과주정부들의자문을구하였다. 당연히헤이그시정부는특히 BBLN안을적극지지하였지만이두대안모두결정적인단점이있었는데그것은노선을이렇게변경할경우고속철의목표속도인시속 300km 달성이불가능해져이사업의기본취지자체가흔들린다는것이었다. 그리고보스- 바리안트안의경우노선이기존에발달되어있는교외지역을지내야하기때문에이미개발되어있는지역과의충돌은물론각시정부가미리세워놓은외곽발전계획또한전면수정이되어야하는 ( 그렇게되면또다시참여부터시작해야함 ), 사실상프로젝트의수행을불가능하게만든다는이유로회의적인반응들이대부 28) 이를계기로, 이후언론이 사회적연정 이라표현한, 사상최대규모의환경적연합이탄생되었다. 이들은정부가제시한고속철노선이암스테르담 - 로테르담 - 브레다의세역을연결하며 green-heart 를지나가고있어행정적수도이자가장중요한도시중하나인헤이그 (Den Haag) 를간과하고있다고지적하고, 헤이그를노선에포함시킴으로서동시에고속철이흐룬하트를꿰뚫지않는대안 (BBLN) 을주장하였다. 29) 이의견을낸시민의성 (Bos) 을따서붙힌이름이다. 142

분이었다. < 그림 4-7> 흐룬하트 (Groene Hart) 따라서참여를통해얻어진두대안은이년여동안위의과정을거쳤으나결국정부에의해받아들여지지않고 PKB1의초안대로노선은흐룬하트를지나암스테르담과로테르담, 브뤼셀이최단거리로연결되도록결정하였다. 그러나참여의의의는, 정부가여전히이노선에대하여많은반대의견이있음을참작하여, 이지역통과노선중하제르스바우드 (Hazerswoude) 와할레머미어 (Haarlemmermeer) 사이 10km 구간을지하터널로건설한다는대안을내놓게만들었다는데에있다하겠다. (1995년 4월 7일, 당시주무장관은흐룬하트지역내 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 143

지하터널에대한의견을처음으로공식적으로피력했는데, 만일이것이이루어진다면 그것은오직경관을위하여 (purely because of the landscape)" 라고말하였다.) 지하터널에대한내부합의가이루어진후 1996년 5월비로소 PKB의파트 3이하원으로넘겨졌고, 같은해의회승인을거쳐 2000년 HSL-Zuid 가착공되었다. (4) 평가와시사점 1970년대에처음네덜란드에서참여가법에의해보장된이후, 현재네덜란드에는이것이단지정부정책의통과의례로생각하는의견이많다. 고속철의경우이정책이사실상 1983년국가도로망계획 30) 시이미 PKB의내용에포함되어있었음에도불구하고당시 PKB1에의한참여과정에서는정보제공의미흡과시민의무관심으로인해반대의견이거의없었는데, 고속철이개별사업으로서본격적으로시작된후진행된참여과정은이미정부가한참일을추진한후일어나시민들의의견이적극반영되기에는너무늦었었다는의견이, 참여에임한시민들에의해제기되었다. 다른나라에비해참여의기회가많고광범위하지만역시시민들의의견이제대로전달되어정책에반영되기에는역부족이었다. 물론참여과정을통해정부가흐룬하트내에 10km에이르는지하터널을만듦으로서경관과생태계를보호하는노선수정을하게끔하는수확이있었다. 그러나한편이러한노선수정으로인해생긴엄청난공사비용증가와공기지연으로인한경제적손실에비하면지하터널이제공할이익이그다지크지않을것이라는의견또한있는것이사실이다. 고속철사업이법률에정해진절차에따라여러번의참여를거쳤음에도불구하고사실상정부는초안이었던암스테르담과로테르담, 브뤼셀을최단거리로잇는, 즉흐룬하트를통과하는노선에계속선호를보이고행정적으로도이대안에 30) NVVP 를말한다. (2-2) 참조 ) 144

관한연구와조사를가장많이했음을, 자료조사를통해알게되었다. 또한다른대안들이참여를거쳐만들어졌지만정부의애초 시속 300km 달성 의목표에부합하지않았으므로정부가초기안만큼열심히대안으로서검토하지않았던듯하다. 시민들의참여에관한인식은참여의성공여부에중요한요소이다. 본고속철사업의참여과정의경우, 사업의규모가커서자연히영향을받는시민의수가많았기때문에노선의변경여부를넘어사업을아예취소해야한다는강경한의견들이많았는데이는참여가처음법제화되었을때의목적이었던 정부정책이더나은결론을도출하도록돕는역할 을넘어다수결에의한정책취소를목표로하는행동들이었다. 그러나이러한시민의행동은주요프로젝트에있어참여의시기가이미정부가구체적인안을제시한후이기때문에나온반응들로, 시민들은자신의의견이제대로반영되지못하기때문에, 그리고정부로서는이미내부에서는확고한정책으로결정된사항에관해고속철사업의경우 2년여를재검토해야하는상황에이를수밖에없어, 양자모두에게불만족스러운제도일수밖에없었다. 아놀드반더발크 (Prof. Arnold Van der Valk) 는네덜란드참여제도가정부와시민모두를더만족시킬수있으려면정책구상초기단계에서부터시민대표를참여시켜프로젝트와시민의의견이함께발전되어갈수록해야한다고말한다. 31) 루디반에테허 (Rudi van Etteger) 32) 는네덜란드참여제도의가장큰특징으로 성문법상의참여와불문법상의참여의공존 을꼽으며이둘의조화를어떻게이루느냐가앞으로발전의관건이라말하였다. 요즈음계획단계에있는동부고속철 (HSL-East) 추진에서 VROM은처음부터클랑크보드흐룹 (Klankbordgroe p) 33) 이라는이름의소그룹을조직하였는데, 각그룹은한명의정부공무원을리더 31) Prof. Arnold Van der Valk (Wageningen University 공간계획학과학과장 ), 김정윤과의인터뷰에서, 2005 년 5 월 3 일. 32) Rudi van Etteger (Wageningen University 조경학과강사, 前 VROM, Ministry of Agriculture 소속정책입안자 (Senior Beleidsmedewerker-senior policy maker)), 김정윤과의인터뷰에서, 2005 년 9 월 28 일. 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 145

로일정수의주민들을포함하여이들은정기적으로만나사업에대한정보를공유하고의견개진을하는, 사실상사업초기단계부터시민의참여를유도하는정책을시도하고있다. 이는아직법제화되지않았고여전히법률상요구되는첫번째참여는 PKB1동안 12주동안이루어지는참여이다. 따라서클랑크보드흐룹을통한시민참여는 PKB1을위해정부가만드는계획초안을만드는과정에서부터시민들의의견개진이이루어진다는점에서발크의의견이실현되고있는예라할수있겠다. 그런데에테허는이제도가법제화되지않아정부가시행하는데에있어여러가지문제 ( 예를들어주민대표의자격을정부가제시할수없다는점, 주민이 PKB의공식참여과정에서이제껏해온말을바꿀수있다는점등 ) 가있음에도불구하고앞으로당분간법으로의무지어지지않을것이라예측했는데, 그것은이제도가불문이기때문에시민들이처음부터법에따라지워지는의무와책임에대한부담감없이자유롭게의사개진을할수있고또한한번법제화되면그에따른모든것을법에포함시켜야한다는복잡함이발생하며, 무엇보다도각사업마다유동적으로대처하여엄격한 PKB제도를보완하기힘들어지기때문이라고하였다. 따라서 PKB1 과정에서이루어지는참여의여러가지단점들 ( 상대적으로뒤늦은시기와진정한의견반영의어려움등 ) 을정부와시민모두인지하고는있으나이는법제화되지않은여러참여의기회들, 즉클랑크보드흐룹이나지방정부로의개인적의견개진등이의견의창구로서의구실을제대로못했을경우최소한의수단으로의유용성이여전히있다는점에서그기본틀을유지하고있다고했다. 에테허는또한클랑크보드흐룹의장점으로서정부와시민간의상호존중을여유있게쌓아갈수있는점을꼽았는데, 다만초기에서부터정부와시민의역할, 즉 정부가사업의주체이고시민은정책의협력자이자조언자 임을분명히함으로써시민이시간이갈수록월권을행사하려하는것을방지할수있다고하였다. 이는참여의성공여부가정부의사람관리 (people management) 의효 33) Klank 는네덜란드어로 조화 (consonance)' 를뜻한다. 따라서 조화를추구하는모임 정도로의번역이가능하나본고에서는원어그대로인용하였다. 146

율성여부에의해크게좌우될수있음을암시하고있다하겠다. 네덜란드고속철의참여사례와전문가들의조언을통해, 정부에게는정책수행에도움을주고시민에게는만족스러운의견개진의기회를제공하는참여를이루기위해서는법적으로의무지어진참여제도를정부와시민모두진지하게수행함과동시에, 사업의초기부터인간관계의기본이라할수있는신뢰와상호존중을정부와시민간에쌓으며반드시원활한정보의공유와시민교육이뒷받침되어야한다는점을알수있었다. 2) 프랑스파리프랑씨리엔느선 : 토론조사위원회와공론조사 (1) 프랑스의합의형성제도 34) 프랑스는유럽연합중에서도광역적인프라정비가국토정비정책의중요한골격으로추진되어오고있는나라이다. 2차대전이후파괴된기간산업재정비에대한사회적요구가증대되는상황에서국책사업추진시불가피하게개인의재산권과환경권을침해하더라도이는수인한도내의제약으로간주하였다. 그러나, 1990년의지중해 TGV의반대운동이나파리지역에서일어난다양한고속도로계획의동결문제등국책사업에대한대규모반대운동 ( 청원, 신문기고 ) 과반대시위, 총기사용등이반복적으로일어나면서국책사업이표류현상하는등다양한문제점이발생하게되었다. 이에프랑스정부는국책사업추진과관련한기존절차의수정에대한사회적요구를반영하여사회갈등을사전에예방해결하기위한절차와수단을모색하게된다. 공공토론위원회를설립하고국책사업결정과정및집행과정에서발생할수있는다양한갈등에대해사전검토와협의를보장하는참여적합의형성기법을도입하였다. 34) 국무조정실실무연수단, 2005. 주요국의갈등관리시스템조사연구 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 147

프랑스에서는 1990년대까지는자연환경보전이나계획확정절차의민주화요구에대해, 제도적인대응이이루어져왔다. 계획의경제적 사회적유효성과계획이초래하는자연환경, 생활환경에미치는영향등이서로대립하는문제에관한토론진행방법에대해명확한규정을두고있지않았다. 이러한제도상의결함으로인해종종계획실시결정의정당성에의문을일으킴으로써 국가가결정하는인프라정비등국책사업의계획과실현을위한투명하고민주적인토론이이루어지기위한제조건을명확하게하려고결의 하고 전국적인프라정비계획의운영에관한규정 ( 비안코규정 1992.12.15) 을마련하였다. 비안코규정에서는교통시설계획을둘러싼갈등과분쟁이대개공론조사단계 ( 민의조사단계 ) 에서증가하여표출되는것에주목하여, 계획의경제적 사회적의의와역할에관한민주적이고광범위한토론을사업계획의예비조사전단계에서실시하도록규정하였다. 즉, 사업계획에앞서, 국민과이해관계자의의견을폭넓게수렴하기위한새로운규정- 비안코규정-을마련하였다. 또한환경보호강화에관한 베르니에법(Loi Barnier, 1995. 2.2) 35) 과동법시행령 (1996.5.10) 에서는대형프로젝트의목표와주요특성에관한공공토론 (Debat Public) 을담당할조직설립을추진하여환경개발부산하에공공토론위원회 (CNDP: Commission Nationale du Debat Public) 를설립하여운영하고있다. 가. 공공토론위원회 (CNDP: Commission Nationale de Debate Public) 공공토론위원회는법률에따라대규모시설정비등주요국책사업등의기본적골격마련을위한절차들에주로개입한다. 이러한국책사업들은국익과관련되어있고환경적 사회적 경제적영향력이크기때문이다. 공공토론의대상은국가및공공기관등이추진하는국책사업들이다. 국토개발및주요시설건설계획뿐만아니라일반적인환경문제또는국토개발사업이대상 35) 베르니에법제 2 조에는 국가이익이걸린국토개발계획수립의민주화와관련,...( 중략 )... 계획의구체화단계에서계획의목적과주요요소에관해공공토론회를개최할수있음 을규정하고있음 148

이된다. 공공토론위원회의개입여부는사업목적, 사회 경제적파급효과등을고려하여의무적인개입 (saisine obligation) 과선택적개입 (saisine eventuelle) 사항으로구분된다. 의무적개입은사업발주자또는사업담당공공기관이공공토론위원회의개입을의무적으로요청하여야하며, 이때사업목적, 경제 사회적쟁점, 사업예산및비용추정지, 환경및국토개발에미칠영향에관한종합보고서를공공토론위원회에제출하여야한다. 선택적개입은사업발주자또는사업담당공공기관뿐만아니라 10인이상의국회의원, 지방자치단체, 환경보호협회등이될수있으며, 이들은사업공고후 2개월이내에공공토론위원회의개입을요청할수있다. 공공토론위원회가개입여부를결정하게되면, 사업발주자또는사업담당공공기관은사업보고서를 1개월이내에공공토론위원회에제출하여야한다. 공공토론위원회는공공토론을통해국책사업등의추진원칙및방향등개괄적인부분에대해토론을실시하며, 사업확정이전단계부터참여를보장하는것을주요임무로한다. 공공토론시에는다양한이해관계자가참여하여사업의필요성뿐만아니라사업추진방식, 사회 경제 환경측면의파급효과등을사전에토의하여다양한의견을도출하게된다. 공공토론위원회는공공토론의결과를사업시행자에전달하고사업시행자는공공토론의결과를반영하여지속, 변경, 포기여부를결정하게된다. 공공토론도입이후국책사업에대해광범위한사회적합의를바탕으로갈등없이효과적으로사업을추진하고있는것으로평가되고있다. 공공토론을위해, 단위사업당 4만명내지 65만명정도에게사업관련정보가직접제공되고, 공공토론당 2000명내지 7000명의지역주민이직접참여하고있다. 프랑스의경우, 국책사업구상으로부터사업완료까지평균 15년이소요되는데, 사업구상부터정책결정까지가 10년, 정책결정부터사업완료까지 5년이소요되는것으로조사되고있다. 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 149

< 표 4-15> 공공토론위원회개입대상의무적개입선택적개입구분 (saisine obligatoire) (saisine éventuelle) 도로, 공사비 300만유로이상또공사비 150~300만유로이철도는총연장 40km이상상또는총연장 40km이상경비행장공사비 100만유로이상공사비 35~100만유로이상공사비 150만유로이상공사비 75~150만유로이상항만면적 200ha 이상면적 100~200ha 이상전압 400kv이상선로로서전압 200~400kv이상선로로전선총연장10km이상서총연장 15km이상가스 600mm 지름이상관로로서 600mm 지름이상관로로서관총연장 200km이상총연장 100~200km이상송유 500mm 지름이상관로로서 500mm 지름이상관로로서관총연장 200km이상총연장 100~200km이상원자력공사비 300만유로이상의공사비 150만유로이상의시설새로운시설새로운시설수력저수량 1천만~2천만m 3 이저수량 2천만m 3 이상댐상수로유속 1m 3 /s 이상유속 0.5~1m 3 /s 이상문화공사비 300만유로이상공사비 150~300만유로이상시설산업공사비 300만유로이상공사비 150~300만유로이상시설자료 : 국무조정실실무연수단, 2005, 주욕국가의갈등관리시스템조사연구, p. 89 150

구 분 CNDP 개입요구 < 표 4-16> 공공토론의진행절차 국토개발및주요시설건설계획 의무적개입 사업발주자또는사업담당공공기관 선택적개입 국회의원 (10인이상), 지자체, 환경단체등도가능 사업의목표, 특성, 사회 경제적파급효 과, 예상비용 등을고려하여결정 a CNDP에의한공공토론조직 : CPDP 공공토론구성 필요 성 b 사업책임자에의한공공토론조직 검 토 : CNDP는운영현황관리, 감독 c 공공토론불필요시, 사업책임자에의한협의회조직 d 공공토론, 협의회미구성 : 이해집단간협의완료시 공공토론결정공고 일반환경및국토정비사업 환경관련부처 CNDP 에의한공공토론조직, CPDP 구성 공고이후 4주이내에 CPDP 위원장지정, 위원임명 공공토론준비서제출 공공토론일정제시공공토론진행 보고서작성 후속조치공표 사업발주자등은공고이후 6 개월이내에 CNDP 에공공토론준비서제출 공공토론의시작일과공공토론의진행일정표를공시한다 공공토론은최대 4 개월간가능, 필요시 CNDP 의결정에따라 2 개월연장가능 공공토론종료후 2 개월이내에공공토론보고서 (CNDP), 종합평가서 (CPDP) 작성후이해당사자, 토론참가자및일반에공개 사업책임자는공공토론결과를반영하여사업추진, 변경, 취소여부공표 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 151

< 표 4-17> 공공토론결정사례 ( 新 CNDP 의경우 ) 구분사업내용조치사항 02.12. 12 드골공항연결고속철 (CDG Express) 건설공사 03.1.7 Maine-et Loire의고속도로건설공사 03.1. 30 Bordeaux 고속도로우회선건설공사 03.2.3 Marseille Tramway 건설공사 공공토론협의권고 ( 사업발주자 ) 공공토론공공토론등미구성 03.3.3 Amiens-Lille-Belgique 간고속도로건설공사공공토론 03.3.8 Bretagne-Pays de la Loire간고속전철선건설공사 협의권고 ( 사업발주자 ) 03.3. 18 Sud-Europe-Atlantique 간고속전철선건설공사 03.4.7 Arles 고속도로건설공사 03.4.7 Nimes-Montpellier간철도우회선건설공사 03.6.2 Paray-le-Monial-Roanne간연결도로공사 협의권고 ( 사업발주자 ) 협의권고 ( 사업발주자 ) 협의권고 ( 사업발주자 ) 공공토론등미구성 03.6.6 Provence 지방 ITER 설비공사공공토론 03.7. 10 신 Eleonor 철로건설공사 협의권고 ( 사업발주자 ) 03.8.1 Caens-Flers 간도로건설공사공공토론 03.11. 12 La Réunion 내지방도로건설공사 공공토론 152

나. 민의조사 ( 공론조사, Enquete Public) 민의조사는국민에게정보를제공하고행정청이정책에관한모든정보를획득할수있도록하기위해국민의의견및반대의견을수렴하는제도이다. 민의조사는직접적인자문방식을채택한다. 전통적으로이절차는정책결정과정에서사익이고려되어보호되도록하는기능을가지고있었지만오늘날에는환경이나국민의삶의질등공공의이익을고려하기위한국민의정책결정에의참여절차로그의의가확대되었다. 민의조사의적용이환경분야등에서일반적으로인정된것은민의조사의민주화와환경의보호에관한 1983년 7월 12일의부솨르도법률 (la ioi Bouchardeau) 과시행령 (1985. 4. 23) 에의해서이다. 이법령의제정이전에도각개별법령에의해 130개이상의민의조사절차가인정되고있었다. 민의조사절차의시기는환경영향평가 (etude d'impact) 가행해지는경우에는환경영향평가절차이후에행해진다. 원칙상행정결정또는사업시행이전에민의조사절차를완료해야한다. 민의조사절차는정부 공공기관등에의하여진행되는국책사업으로인하여환경에영향을미치는경우거쳐야하는의무이다. 민의조사의대상은사업의유형및기술적기준및최소기준등으로명시되어있다. 법령상의환경보호를위한장소및구역의민감성을고려하여최소기준과한계가조정될수있으며중대하고시급한위험을방지하기위해진행되는사업은대상에서제외된다. 민의조사는민의조사위원회또는조사위원에의해행해진다. 지방행정재판소장이나위임받은재판관이조사위원회또는조사위원을임명한다. 민의조사의대상이되는사업과관련이있는자는조사위원또는조사위원회위원으로임명되지못한다. 조사가전문적조사나검토가필요한경우조사위원또는조사위원회의장의요청에따라행정재판소장또는그로부터위임받은재판관은조사위원또는조사위원회의장을보조하고자문할수있는전문가를임명할수있다. 이러한전문가활용의비용은민의조사의대상이되는사업주의부담으로한다. 민의조사는일반적으로도지사의명령에의해개시되고조직되나이에대한법 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 153

률상특별한규정이있는경우에는이에따르게된다. 사업이수개의도에걸쳐서행하여지는경우에조사는관계도의도지사들의공동협약에의하여개시되고조직된다. 사업의가장많은부분이속해있는도의도지사는조사를담당하는조직에서그결과를종합하게된다. 조사기간은 1개월이상으로하여야한다. 이는조사가요식행위에만머무르는것을예방하기위한것이다. 조사위원또는조사위원회의장은이유를명시하고별도의결정으로조사기간을최장 15일연장할수있다. 그러나조사위원또는조사위원회에의하여최장 15일을연장하는결정에의하는경우를제외하고는조사기간은최대 2개월을초과할수없다. 이는또한장기조사로인한사업의불필요한지연을예방하기위함이다. 민의조사의주체는국민들이계획에관련된완전한정보를가지고의견을제시할수있도록모든절차를진행하여야한다. 사업과관련된행정청은민의조사를시작하기전최소한 2주일전과조사의전기간동안조사가행해지는장소등에서모든활용가능한방법을동원하여공중에게적절한정보를알려야한다. 또한조사의대상, 조사위원또는조사위원회위원의성명과직책, 조사개시일과장소및그기간을신문또는방송수단등의대중매체수단을통하여국민에게알린다. 조사위원은국민과사업시행자가정보를서로교환하고의견을개진할수있는회의체를조직하고회의체를주재할수있다. 시설주체는예외적인경우를제외하고조사위원또는조사위원회의장이국민에게유익한정보라고판단하는서류를국민에게공개하여야하며시설주체가공개를거부한경우, 그에대한근거가명시된서류를조사기록에첨부하여야한다. 위원장은사업과관련된모든정보를가지며, 사업과관련된현장을방문하고관련있는모든사람의의견을듣고사업시행자가참석하는공청회를개최할수있다. 조사위원은공공조사의대상이되는사업의시설주체를만날수있으며, 모든 154

문서를요청할수있고, 주거지가아닌한권한있는기관에의한소유자와점유자에대한사전고지후관계장소를방문할수있으며, 그가필요하다고인정하는모든자의의견을청취하고, 시설주체또는그대리인및관계행정청을출두시킬수있다. 조사위원또는조사위원회는의견을제출하고자하는자및협의대표자에게의견제출의기회를주어야한다. 민의조사절차가끝나면조사위원또는조사위원회는결과보고서를작성하고종합의견을제시하게된다. 보고서에는조사기간동안제기되었던의견, 대안및사업시행자에게요청되어진서류공개에대한사업시행자의요청수락여부등을포함하여야한다. 조사위원또는조사위원회의보고서와이유부기된결론의견은국민에게공개된다. 민의조사절차를통해도출된종합의견은행정청을구속하지않는다. 다만, 민의조사절차에는다음과같은일정한법적효과가부여된다. 첫째, 민의조사결과사업의시행에관한부정적인결론이내려진경우사업추진상의후속적인결정에대해관련자의집행정지가신청된경우에는그신청이적법성에관해상당한의심을발생시키는사유를포함하는경우그집행정지신청을인용한다. 요구되는민의조사절차를거치지않고내려진결정의경우에도마찬가지이다. 둘째, 민의조사결과부정적인의견이도출된지방자치단체또는지방자치단체연합의모든계획은자치단체및관계연합의의결기관 ( 지방의회등 ) 의의결을거쳐야한다. 셋째, 민의조사의대상인국토개발또는시설이민의조사실시이후 5년내에시행되지않은경우, 국사원의심사를거치는데크레에의하여정하여진조건하에서이기간의만기전에최장 5년의연장에대한결정이없는한새로운조사가행해져야한다. 넷째, 민의조사절차의대상이된사업에관한행정결정은공공절차의대상이된사업계획안의큰틀에서벗어나지않아야한다. 행정청은민의조사절차의결 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 155

과를고려하여계획안의세부적인사항을수정할수는있지만, 계획안의큰틀을 변경하는실질적인내용변경이되어서는안된다. 계획안에실질적인변경이행 해진경우에는그에대하여새로운공공조사절차가행하여져야한다. < 그림 4-8> 프랑스도로사업의토론조사위원회및공론조사시스템 예비조사단계의검토 국가 주 사업자 주민 관계자 제3자 설비교통주택장관 지명 조정자 설치 토론조사위원회 공론조사 토론 ( 각방면의관계자 ) 보충조사 / 외부사정 ( 외부사정기관 ) 국가 도 사업자 주민 관계자 제3자 공론조 행정재판소장설치 장관 도지사 공청회보고서제출사 공론조사위원회 공익선언국가계약서공포 부처간협의 ( 관계행정당국 ) 공청회공개설명회공개토론회 자료 : Jacqes Tavernier. 1996.4, 프랑스교통인프라사업추진을위한합의형성프로세스 156

(2) 파리프랑씨리엔느선사업개요 프랑씨리엔느선은일드프랑스수도권의새로운마스터플랜에서계획된제 3환상선으로파리교외의신흥도시를통과하는고속도로로전체연장은 120km, 파리중심지로부터약 25km에위치한다. 본사업의주요추진경위는다음가같다. - 1965 기본계획에제 3환상계획수립 - 1987 기본계획의협의가시작됨 - 1990 선형계획, 예비조사후본격적인공론조사절차를개시함 - 1991 공론조사과정에서분규, 2년간공전 - 1994 신기본계획결정과동시에비안코지침에준하는토론위원회개시 - 1995 위원회보고를접수하여각조건에따라설비교통장관이환상선안을채택. 상세루트의검토개시, 보고서공개 - 1996 민의조사절차개시 - 1997 큰골격방침에대한사양서결정. 상위단계에서의절차완료 (3) 공공토론위원회구성 운영 공공토론위원회의목적은신기본계획에서수립한프랑씨리엔느선계획의커다란골격을정하는것으로서계획의각종목적을상술하여대안과대비시키는것으로하고의도하는선택의정당성과논거를명확히하는것이다. 공공토론위원회는질높은정보가적절히공개되어열린다원적인토론이이루어지도록감시하는역할을부여받고있는데, 1인의위원장 ( 조정자 ) 와 3인의대학교수로구성되었다. 공공토론위원회는 3개분과로나누어서다음과같이실시되었다. - 제 1분과 : 지역정치가 150명, 각단체대표 50명를대상으로개최총 4회개최 - 제 2분과 : 지역일반시민를대상으로관계되는 9개시각각에서 1회씩 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 157

총 9회실시됨 - 제 3분과 : 개별단체, 개인, 반대자들의질문, 의문사항, 제안등에대응하기위한부정기적인회의가이루어짐 토론과정에서반대자로부터행정자료, 특히교통수요의추계치에대한불신감이높았기때문에비안코지침규정에따라제 3자기관에외부조정을위탁하였다. 제 3자기관에의해선택된각각의의제를평가하기위한방법과결론의유효성을인정하는기본규칙을마련하였다. 토론이완료된시점에서조사위원장으로부터총결산서 ( 시설의사양서안 ) 을장관에게제출하여 1995년 2 월에장관승인이이루어진바있다. (4) 공공토론위원회활동및합의결과 공공토론위원회에서는 1 동선을환상선화하지않는안, 2 기존철도의운행빈도를 3배로대체하는안 3 동선을환상선화하는방안등 3가지대안을비교 검토하였다. 1 제 1안 : 동선을환상선화하지않는안제 1안은우회버스교통량은고속도로 A15호선과북부국토 184호선을경유한북부프랑씨리엔느선에연결되어있는제 4우회노선 ( 고속도로 C13-F13-A88) 과연계될수있다는희망적관측하에고려되었다. 제 1안은횡단된지역주민의교통수요를충족시킬수없고, 지역도로는포화상태가심해, 연도주민은소음및대기오염에극심하게노출되며, 직접적환상화를행하지않으면북부프랑씨리엔느선을제 4우회노선에접속해도조사지구의지역도로의교통완화에는효과가없다고평가되었다. 2 제 2안 : 기존철도의운행빈도를 3배로대체하는안 158

제 2대안은제 1대안의도로망을공공교통기관의강화로보완하고, 자동차이용자의대중교통수단으로전환을도모하기위해선택되었다. 프랑씨리엔느선의건설비용과동일한정도의비용으로철도의빈도를 3배로하고연계를다양화하는대안이다. 제 2대안은서부주변철도편의빈도를 3배로해도프랑씨리엔느선의직접적인환상화가이루어지않음으로써생기는심각한문제를해결할수없는것으로평가되었다. 3 제 3안 : A104호선에의해프랑씨리엔느선을직접환상화하는대안제 3안에서는직접환상화하는노선 2가지대안- CERGY-PONTOISE 라고하는신흥도시의남쪽지역부터우회하는남동지역안과북을우회하는북서지역안- 을검토하였다. 이토론회에서프랑씨리엔느선의환상화를행할필요성이높아졌다. 그밖에횡단하는지역교통편이해소되었고, 지역도로망교통은완화되고연도주민의공해피해는줄어드는것으로평가되었다. 이용자입장과경제적효율성측면, 환경성측면, 효율성과지역도로완화측면에서도남동지역안이북서지역보다좋는성과가기대되는것으로평가되고합의되었다. 이에교통설비장관은 1995년 2월 9일부로부령에의해남동지역의환상화노선을선택하였다. 공공토론위원회협의결과분쟁이컸던 1991년계획에근접한노선을선택하고, 설계안에대한장관의인가가이루어졌다. 동시에몇개의개선사항과불충분한사항의변경검토가건설국장에게전달되었다. 지방건설국은설계서와부대조건을받아상세한노선, 대체노선의검토, 기술대책, 환경대책, 지역생활개선대책등을검토하고검토결과는보고서에정리하여주변지역지자체에공개하도록하였다. 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 159

4. 국내 외사례의시사점 1) 정책구상단계부터합의형성시스템도입 운영 ' 정책의동반자로서의시민 이라고하는인식이 OECD 국가를중심으로확산되면서네덜란드와프랑스등의국가들은역사 문화적배경과국책사업의추진특징등을고려하여정책구상단계부터적절한참여와합의형성시스템을도입하여운영해오고있다. 네덜란드의 KPD 와프랑스의공공토론위원회와민의조사등은정책구상단계부터의국민참여를의무화하고합의형성을촉진함으로써국책사업의효과적추진을도모하는모범적인시스템이라고평가할수있다. 이러한국민참여와합의형성시스템은우리나라의 SOC 국책사업에정책적시사점을주고있다. 갈등의반복과국책사업의표류현상을사전에예방하기위해서는근본적으로기본계획및실시계획이전에정책구상및의사결정단계에서국민참여와합의형성시스템을도입해서할것이다. 정책수립에국민참여는다양한대안의설정과침묵하는다수의견을충분히수렴하는중요한도구로활용할수있을것이다. 정보공개와공개행정을기본으로정책대화, 공동문제해결, 협동적의사결정등가능한다양한참여적의사결정방법을개발하고도입을절차화하거나의무화할필요가있다. 정책구상단계부터국민참여를보장하고참여를확대할수있도록관련절차와수단등을법률로서규정하고국민참여와합의형성을위한예산과기간등도국책사업계획등에포함하는방안을강구해야한다. 2) 독립적이고공정한중재자의개입원칙 국내 외사례들은중재자의개입에의해합의형성에도달할수있었다. 신행 정수도입지평가에서보여준전문가네트워크, 영월댐에서제 3 자중재자인공동 160

조사위원회, 울산-포항복선전철사업에서의갈등영향평가및갈등조정회의, 프랑스프랑씨리엔느선공공토론위원회모두중재자에의한객관적이고, 공정하며, 투명한절차에의해합의형성의신뢰성을강화시켰다. 현재관료주의화되어있는공공사업에있어서도공공사업에대한시행주체와이해당사자간에다양한채널의의사통로가형식적으로는확보가되어있다. 이러한형식주의는중재자고용에의한 face-to-face ( 대면접촉 ) 를촉진시키기보다는공식적인의견교환에치중하게함으로써실질적인이해당사자의의견수렴과정이나이해의노력이결여되어있다. 공식적인의견, 예를들면공문으로주고받거나절차상의하자만을피하는노력은상대로하여금불신을키우는결과를초래하고갈등의해소에실효성이없다. 공식적인회의나조정회의등에서의견대립이있는사안은오히려비공식적인자리나소규모핵심멤버와의협상을통해수월하게풀어나갔다는것을울산-포항복선전철사업은증명하고있다. 중재자는상대적객관성을바탕으로이러한대면접축을가능케하며, 실제대면접촉이중재자의임무이기도하다. 한편, 관료주의와사법제도에의존하던방식에서중재자는관료나사법제도등의일부분으로고용되어독립적으로활동하지못하는경향성이있는데이는이해관계자의신뢰성을상실하게하는측면이없지않다. 따라서, 시민의참여를보장하는합의형성과정에서는중재자가발주처로부터독립적으로행동하는것이절대적으로필요하다. 이러한중재자개입및독립적위치의보장은향후합의형성프로세스에서가장먼저고민하고선택해야될문제이며, 중재자고용을원할히하기위해국책사업의중재자고용에대한비용을정부에서지원하는방안을검토할필요도있다. 3) 합의형성과정은갈등영향분석을통해체계적으로달성 울산 - 포항복선전철사업은갈등영향분석을통해이해당사자를구체화할수있 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 161

었으며, 쟁점사항을정리할수있는기회를확보하고, 합의형성을실행할지여부에대해서도알려줄수있었다. 하지만, 동사업에있어초기대응에실패하고갈등을유발한울산효문공단노선의경우는갈등조정회의를통해문제를해결하였다. 갈등조정회의는사실상제3자조정에의한사후적해결방법인데, 철도나도로와같은선형사업에서의갈등에있어서노선선정을위한조정회의는여러대안의경우직접이해당사자의변경으로조정대표자의구성이어렵고결과에대해서도직접이해당사자가누락될위험이있다. 엄밀한의미에서사후적 3자중재는정책구상단계부터의문제해결방식이라볼수없으며, 정책구상단계부터갈등의근원을제거하기위해서는갈등영향분석이체계적으로합의형성과정을구축할수있는방법이될수있을것이다. 다만, 정책구상단계부터합의형성과정으로서중요한갈등영향분석도모든갈등관리에사용되어질수는없다. 신행정수도입지평가및선정사업의경우지역이광범위하고이해관계자대표및쟁점을구체화하기어려운경우면담을중요한도구로간주하는갈등영향평가는사실상불가능하다. 이러한경우전문가네트워크가그역할을충실히수행할수있는합의형성도구가될수있다는것을사례는보여주고있다. 또한울산- 포항복선전철사업구간중효문공단통과노선의경우, 이미이해관계자대표및쟁점이구체화되어있는경우, 갈등영향평가는생략될수있음을알수있었다. 4) 합의형성기본규칙과합의이행시스템구축 합의형성에있어서토론의문화, 대화와타협의문화등이얼마나중요한지를앞의여러사례분석에서볼수있었다. 사례들은이해당사자들이합의에대한필요성을공감하면할수록합의가상대적으로수월하다는것을보여준다. 또한, 합의형성과정에기본규칙은사실상합의참가자의윤리적문제까지를규칙에서중 162

요히다룸으로써합의문화없이합의형성달성이어려움을적시하고있다. 우리의합의형성과정에주는시사점은기본규칙을문서화하는것을중요하게다뤄야한다는것을지적하며, 그의준수를생활화할수있도록할필요가있다는것을말한다. 다만, 회의기본규칙의설정에서기본적인것은철저히지키되유연성있는운영이필요하다. 예를들어울산-포항복선전철사업의경우규칙에비공개원칙을하였더라도이해관계자의방청을허용하여이들로하여금불안감을갖지않고정보의공유로이해를높이는결과를가져오는경우도있었다. 과거국책사업의경우합의를이루어놓고도일부이해당사자들이합의과정에이유를들어애써합의에도달한합의사항을파기하거나번복하는이탈현상 (runway tendence) 이종종있어왔다. 보통의경우법적소송으로귀결되고합의형성프로세스는무용지물이되는경우가허다하다. 사실이러한문제는합의형성과정에충실하지않고충분히이해관계자들의의견을수렴하지않은경우도있지만합의형성이행에대한강제장치가미흡하여발생한경우이다. 애써가꾸어놓은합의문화가일순간에무너져내리고토론의문화, 합의의문화는영원히달성하기어려운숙제로남아있다. 따라서, 상호합의내용을보증할수있는사회적약속을위하여합의조건등을포함한내용을공표하도록하는절차를마련하여사회적규범으로합의이행을구현할수있도록하여야한다. 예를들어합의형성결과에대한이행을위해언론매체또는사회공공회의를통한발표등사회적압력장치를활용할필요성이대두된다. 또한, 이해당사자의감시시스템을구축하고정기적인공공정책및사업진행에대한자료및정보를제공하여일부이해당사자의막무가내식반대의진상을파악하고합의문화를지킬수있도록하여야한다. 또한, 합의등결론에이르지못하더라도주민참여를실시하여상호입장을이해로소정의목적을달성하였다는인식을공유할수있는환경을조성하도록계속적인교육및홍보를실시할필요 제 4 장 국내 외주요합의형성시스템모범운영사례 163

가있다. 5) 사후적합의형성과정으로서갈등조정회의와지역거버넌스의추진 합의형성은상황에따라다른수단을사용할수있는데, 많은국책사업들이표류하고있는우리나라의경우사후적합의형성에대한수단도마련할필요가있다. 영월댐의제3자중재, 울산-포항복선전철사업의갈등조정회의등은성격상갈등이발생한이후조정에성공한사례들로서다른갈등발생국책사업들에활용가능성이높은방법이다. 그러나우선적으로해결해야될갈등발생국책사업이라면갈등조정회의등을통해해결하려하더라도, 장기적인갈등관리가가능할수있도록지역에관련이해당사자들이합의의축적된경험을지속해서공유하는지역거버넌스의창출이필요하다. 164

5 C H A P T E R 5 국책사업사회합의형성시스템구축방안 잠재된갈등 (potential conflict) 을신뢰와합의형성의협력기재 (cooperation potential) 로바꾸기위해서는정책및사업추진절차와수단, 갈등관리시스템을전반적으로개선해야한다. 사회합의형성을촉진시킬수있도록의사결정방식, 정책분석, 정책참여자구조및참여절차와수단, 갈등관리기술과방법등을새롭게마련해야한다. 타당성조사및환경영향평가의불신등내용적비합리성문제를개선하고, 정부주도의일방적인의사결정시스템을수정하여시민이의사결정전과정에참여할수있는통로와절차를확보하여절차적합리성을일정수준으로끌여올려야한다. 1. 합의형성시스템 구축의기본방향 국책사업을효과적추진하기위해서는국책사업추진과관련된갈등의원인과정책및사업추진절차와수단, 갈등관리방식등을면밀히검토해서갈등기재를합의기재로바꾸는대전환이요구된다. 본연구에서는국책사업합의형성에대한제반이론과동향등을살펴보고, 한탄강댐과서울외곽순환고속도로갈등사례를대상으로갈등의강도와영향, 갈등의원인과쟁점, 정책참여구조, 정책및사업추진절차, 갈등관리등을분석해보았다. 분석결과, 이들국책사업추진에있어서내용적합리성과절차적합리성이낮은수준에있어, 이를개선하지않으면향후국책사업의효과적추진이어려울 제 5 장 국책사업사회합의형성시스템구축방안 165

것이라는것을발견할수있었다. 잠재된갈등 (potential conflict) 을신뢰와합의형성의협력가능성 (cooperation potential) 으로바꾸기위해서는정책및사업추진절차와수단, 갈등관리시스템을전반적으로개선해야한다. 사회합의형성을촉진시킬수있도록의사결정방식, 정책분석, 정책참여자구조및참여절차와수단, 갈등관리기술과방법등을새롭게마련해야한다. 본연구에서제시하는사회합의형성시스템구축의기본방향은 < 그림 5-1> 과같다. 사회합의형성시스템구축이라고하는것은결국, 합의형성을위한제반원칙과기준, 절차와방법등정책적, 제도적, 관리적기반을정하는것이다. < 그림 5-1> 국책사업사회합의형성시스템구축의기본방향 갈등원인 < 잠재된갈등 > 타당성 계획내용 절차불투명성 가치관 담론 보상 참여욕구 정책및사업추진절차 의사결정방식 : DAD 방식 정책참여자 : 관료, 기술자 참여절차 : 집행단계 참여수단 : 주민설명회공청회 갈등표출 갈등관리시스템 사후관리 사례별대응 사업자대응 갈등관리기술 기법미흡 합의문화부재 < 신뢰와합의형성 > 타당성 환경영향평가개선 절차투명성 가치관차이이해 합리적보상 의사결정방식 : 참여형방식 정책참여자 : 주민, 지역, 기술관료 참여절차 : 정책구상 입안단계 참여수단 : 공론조사정책협의회, 공공워크숍 사전예방 시스템대응 정책입안자대응 갈등관리기술 기법개발 합의문화형성 사회합의형성시스템구축 원칙과기준 절차 방법 166

2. 합의형성시스템 구축 ( 안 ) 1) 기본원칙 사회합의형성시스템구축의궁극적인목적은공공정책의형성및의사결정과 정, 집행과정에서정부와국민간의쌍방향적참여와협력을바탕으로대화와타 협그리고신뢰회복을통해갈등잠재력을협력잠재력으로높임으로써갈등을사 전에예방 해결하고, 정책품질을한단계끌어올리는데있다. 사회합의형성시스템도입과운영에있어서기본적으로다음 5 가지원칙준수 가요구된다. 첫째, 자율해결과신뢰확보의원칙이다. 공공기관등이해관계자는대화와타 협으로갈등을자율적으로해결할수있도록서로노력하여야한다. 공공기관은 공공정책등을수립 추진함에있어서이해관계자의신뢰를확보할수있도록 노력하여야한다. 둘째, 참여와절차적정의의원칙이다. 공공기관은공공정책등을수립 추진함에있어이해관계자등의실질적인참여와절차적정의가보장되도록 노력하여야한다. 셋째, 이익의비교형량의원칙이다. 국가등이공공정책등을수립 추진 할때에는달성하고자하는공익과이와상충되는다른공익또는사익을비 교 형량하여더나은결론을도출할수있도록돕는역할을해야한다. 넷째, 정보공개및공유의원칙이다. 공공기관은공공정책등을수립 추 진할때에는이해관계자가공공정책등의취지와내용을충분히이해할수 있도록관련된정보를충분히공개하고공유하도록노력하여야한다. 다섯째, 지속가능발전의고려원칙이다. 국가등은공공정책등의수립 집 행으로인한편익과비용을분석할때미래세대에게발생하는편익과비용을 포함하고경제적으로계량화하기어려운가치도함께고려하여야한다. 제 5 장 국책사업사회합의형성시스템구축방안 167

2) 합의형성을위한 5 가지선행조건 (preconditions) 첫째, 중립적인주재자 (convener) 및촉진자 (facilitator) 선정이요구된다. 과거의회주의가경험있는중재자에게의존하였던것과같이합의형성은그과정을관리하는것을도와주는간사와조정자에좌우되기때문이다. 전문적인중립자는이해관계자를구분하고잇슈과갈등원인을분석정리하여, 합의형성프로세스를디자인한다. 중립적인주재자및촉진자는해결안을강요하기보다는대립되는당사자사이의의사소통채널을확보하고대화를촉진해서로간에상대방의입장을이해하는바탕위에서스스로해결안을만들어낼수있도록하는것이중요하다. 기존의갈등관리사례를살펴보면주재자및촉진자의역할에따라합의가단기간에도출될수도있고, 갈등을더욱증폭시킨채합의에도달하지못하는경우가종종나타나기도한다. 둘째, 합의문이나조례등에의해합의형성을위한위원회활동등을공식화하는사전규칙 (groundrules) 작성이요구된다. 사전규칙 (groundrules) 에는합의를위한일정과토론쟁점, 참가자들의권리와책임, 참가자들이꼭지켜야할행동지침, 언론과의접촉에대한규칙, 합의결정절차, 합의실패시의전략과합의시동의된사항의이행절차등을규정한다. 이러한규칙이정해지면토론은좀더생산적이고안정적으로운영되고, 협상도중이탈하거나결과에승복하지않는현상 (runaway tendence) 36) 도방지할수있다. 합의형성과정의초기에모든참가자들은자기가속한그룹에의해동의된기본규칙에서명해야한다. 셋째, 공정한절차를통한합의형성이이루어져야한다. 국책사업의경우, 내용적합리성과함께절차적합리성이아주중요하다. 특히많은이해관계자가참 36) Kim, Dong-Young(2005), Environmental Participatory Governance: The Case of Metrpolitan Air Pollution Management in Seoul, Korea, Doctoral Thesis, MIT. 이해관계자의정당성에대한인식의차이나이익창출에실패했을때 Governance 외의의존수단이존재 ( 상위정책결정수단이용, 법적대응, 고발, 가두시위, 항의방문, 언론매체를통한항의, 성명성발표, 로비 ) 할때종종발생함 168

여하는협의체에서는다수가인정하는공정한절차에따라협의가진행되지않은경우, 아무리좋은협의결과라하더라도문제가제기될수있다. 따라서적법절차에하자가발생하지않도록세심한주의가필요하고, 기본규칙에일정과절차를분명히하는것이중요하다. 넷째, 합의는그들스스로충분한시간을갖고그들의역량범위안에서운영하되, 구성원들은어떻게하면그들의요구사항을충족시키면서다른사람의이해를만족시킬수있는가를끊임없이생각하는것을배워야한다. 가치갈등과이해갈등이혼재된국책사업갈등의경우에합의나협상이이루어지지못하는이유중의하나는 지켜야할가치 를원칙의문제로여긴나머지전혀협상에응하지않으려하기때문인경우가많다. 생태계의가치나환경의가치를지키기위해서는협상이필요한것이아니라투쟁이필요하다고여길경우에합의형성절차는진행되지않는다. 이런상황에서는상대방의서로다른관점을이해하고있다는태도를보이는것이중요하다. 37) 처음에는어려움을느낄지모르지만시간이지날수록인내심과수용심을얻을수있고, 합의의효과를체험할수있다. 다섯째, 장기적이고미래지향적인관계구축이필요하다. 정부와관련한국책사업이일회성으로끝나는경우는거의없다. 대규모시설이완공된이후에도끊임없이문제는발생할수있기때문에장기적인대주민관계는매우중요하다. 사회구성원간의신뢰가사회적자본으로서중요하게받아들여지는이유는구성원간에형성된신뢰만큼사회적비용이적어지기때문이다. 현실적으로일회성관게는없다. 이해당사자상호간에장기적이고미래지향적인관계를갖도록서로노력하자는데에공감대가형성될경우, 합의형성가능성은더욱커진다. 특히정부는합의형성과정에서신뢰를구축할수있도록적극적으로노력하는모습을보이는것이중요하다. 37) 박홍엽, 2005,9. 공공갈등과협상, PCSD 갈등관리전문가양성워크샵, 공공갈등관리의이론과기법, pp. 384-399 제 5 장 국책사업사회합의형성시스템구축방안 169

3) 추진절차 사회합의형성시스템추진절차는 < 그림 5-2> 와같다. 본절차는 공공기관의갈등관리에관한법률 입법예고안을토대로하여정책입안, 정책결정, 정책집행단계로나누어서기본틀을제시한것이다. 정책특성및추진단계, 갈등발생유무와갈등원인, 정책참여구조와이해관계자특성등에따라절차와수단을조합하여운영할수있다. 사회합의형성시스템은가급적정책형성및정책결정단계에서도입하는것이바람직하다. 그러나갈등발생후갈등을조정하고갈등을해결하기위해서도도입할수있다. 전자는갈등예방을위한참여적의사결정방법으로후자는대안적분쟁해결방법 (ADR) 으로불리어진다. O'Leary(2003) 와 Bingham(2003, 2005) 은이것을 Upstream, Downsteam 단계로구분하여가급적 Upstream 단계에참여적의사결정방법을도입하여갈등을예방하는것이효과적이라고밝힌바있다. < 그림 5-2> 국책사업사회합의형성시스템추진절차 170

(1) 갈등예방을위한합의형성절차 정책형성및정책결정단계의합의형성절차는갈등을사전에예방 관리하기위한절차이다. 국책사업등공공정책등을입안하는공공기관의장은관련된법령등의제 개정이나정책또는사업계획을수립 시행 변경함에있어서본정책이나사업등이사회에미치는갈등요인을사전에예측 분석하여갈등을사전에예방할수있는합의형성절차를마련하는것이필요하다. 정책결정과관련된이해당사자의관심과범위, 의견일치와불일치의영역등을밝혀내고합의형성의가능성을진단하여적절한합의형성의절차를마련하는것이요구된다. 공공기관의갈등관리에관한법률 에서는공공기관의장은대통령령이정하는공공정책등을수립 시행 변경함에있어국민생활에중대하고광범위한영향을주거나국민의이해상충으로인하여과도한사회적비용이발생할우려가있다고판단되는경우에는해당공공정책등을결정하기전에갈등영향분석을실시하여갈등예방방안을판단하고, 중립적인시민사회의참여적의사결정방법을선택하도록하고있다 ( 제 11조 1항, 제 15조 1항 ), 공공기관의장은갈등영향분석여부를판단하고갈등영향분석이필요하다고판단하는경우, 갈등영향분석을실시하여야한다. 갈등영향분석은공공기관이수행할수도있지만, 대체로객관적전문가집단및기관이수행하고있다. 갈등영향분석서가작성되면, 각공공기관에설치되어있는갈등관리심의위원회에심의를요청하여야한다 ( 제 11조 2항 ). 갈등관리심의위원회에서는갈등영향분석심의를통해갈등의예방과해결을위하여이해관계자의합의가중요한요인으로판단되는경우에이해관계자, 일반시민, 전문가등이참여하는의사결정방법을활용하도록제안할수있다. 그러면공공기관의장은참여적의사결정방법선정과설계를통해합의형성을도모하여야한다. 제 5 장 국책사업사회합의형성시스템구축방안 171

공공정책등의입안 갈등영향분석실시여부판단 ( 111) ( 공공기관의장 ) YES NO 공공정책등의결정 갈등영향분석서작성 ( 112~5) 갈등관리지원센터지원 ( 17.18) 심의 갈등관리심의위원회 ( 12.13) 갈등해결방안판단 이해관계자의의견수렴, 협의, 회의등 중립적인시민사회의참여적의사결정방법 ( 15) ( 합의회의, 공론조사등 갈등관리지원센터지원 ( 17.18) 공공정책등의수정, 보완 주 : 공공기관의갈등관리에관한법률 에의거함 법조항 172

(2) 갈등발생시의합의형성절차 국책사업추진과정에서불가피하게갈등이발생했을때, 도입할수있는합의형성절차는갈등조정회의등이있다. 공공기관의갈등관리에관한법률 에의하면국책사업추진등공공정책등의집행에서갈등이발생하면공공기관의장은발생한갈등을조정하기위하여사안별로갈등조정회의설치여부를판단하고 ( 제 20조 1항 ), 갈등조정회의를구성해서합의절차를진행하도록되어있다 ( 제 21조 ). 갈등조정회의는사안별로갈등이발생했을때설치되는비상설기구로서각공공기관별로구성 운영되는갈등관리위원회와는다르다. 따라서갈등조정회의는대개공공기관내에두기보다는갈등을객관적으로통합 조정할수있는독립적제 3기관이나부처상위기관- 예를들면국무조정실, 지속가능발전위원회 (PCSD)-에설치하여운영하게된다. 갈등조정회의의구성과운영은공공기관과이해관계자간 ( 당사자 ) 의합의에의하여정하는기본규칙을따르며 ( 제 21조 1항 ), 당사자가필요하다고인정하는경우관련단체와전문가를조정회의에참석시킬수있도록되어있다 ( 제 21조 2 항 ) 갈등조정회의의합의사항은문서로작성하고당사자가서명하여야하며 ( 제 22 조 1항 ), 당사자는합의사항을신의에따라성실하게이행하여야한다. 갈등조정회의등을통해합의가이루어지면국책사업등의수정및보완이이루어지고, 계속집행하게된다. 그러나만약합의도출에실패하면정부결정책임하에사업을취소하거나, 사업을변경해서재추진할수있도록되어있다. 제 5 장 국책사업사회합의형성시스템구축방안 173

공공정책등의집행 갈등발생 갈등조정회의설치여부판단 ( 20) ( 공공기관의장 ) NO 갈등조정회의 ( 20) YES 이해당사자의의견수렴 협의등 당사자간조정회의의기본규칙사전합의 ( 21) 합의절차진행 ( 21) 갈등관리지원센터지원 ( 17.18) 합의여부 ( 22) 공공정책등의수정, 보완 정부결정책임 공공정책등의계속보완 주 : 공공기관의갈등관리에관한법률 에의거함 법조항 174

4) 합의형성시스템의주요수단및운영방안 사회합의형성시스템의주요운영수단들은갈등영향분석, 참여적의사결정의 선택과설계, 갈등발생시갈등조정회의등이다. 갈등영향분석과참여적의사결 정설계는갈등예방시에운영되고, 갈등조정회의는갈등발생시주로운영된다. (1) 갈등영향분석 (conflict assessment) 38) 갈등영향분석은공공정책등을수립 추진함에있어정책을결정하기전에사회에미치는갈등의요인을예측 분석하고예상되는갈등에대한대책을강구하는것이다. 갈등영향분석을도입하는이유는입안단계에서이해관계자들의입장에대한충분한사전검토없이이해관계인의실질적인참여를배제한채단순하고평면적인접근을함으로써갈등이증폭된다고판단하고, 정책의갈등구조를사전에파악하고충분한정보를제공하여정책에대한오해와불신을해소하고자하는목적을갖는다. 즉, 갈등분석주관자와분석자로하여금이해관계자의파악과이해관계쟁점분석등을통해이해관계자들에의한합의가가능한부분과불가능한부분을판단할수있도록도와준다. 또한이해관계자들이성실하게협상에참여할동기와의지가있는지알아보는방법이기도하다. 이러한정보들은합의절차의진행여부판단과방법선정에아주중요한요소들이다.. 갈등영향분석은공공정책등의입안단계에서갈등의확산을예방하기위한수단으로활용하는것이원칙이다 (Susskind & Mckearnan, 1999). 그러나입안단계서예상하지못한갈등이집행단계에서발생했을때도갈등영향분석을실시할수있다. 갈등영향분석을하지않을경우, 주요이해관계자의누락, 주요쟁점의누락또 38) 대부분갈등영향분석이라는용어를사용하지만엄밀한의미에서갈등분석 (Conflict Assessment, Conflict Analysis) 임. 쟁점분석 (Issue Assessment), 이해당사자분석 (Stakeholder Analysis) 도사용하기도함 (Susskind & Lawrence, 1999, The consensus building handbook, p.99) 제 5 장 국책사업사회합의형성시스템구축방안 175

는불필요한의제선정, 합의절차장애요인의누락등의문제점이나타날수있으나 ( 신창현, 2005), 갈등이이루어지고있는지역자체에지역거버넌스가정립되어있어대표자및쟁점이구체화되어있는경우, 갈등영향분석을생략할수도있다 ( 조진철, 2005). < 표 5-1> 갈등분석의시행과정과주요내용 구분갈등분석실시유무갈등분석서작성갈등분석계획의수립사전준비 주요내용유무판단 ( 선행사례및갈등의강도 ) 등참조주관자 : 발주처분석자 : 담당공무원, 갈등관리지원센터, 전문기관이해관계자파악접촉방법 : 협조공문발송등질문내용분석절차이해관계자일정약속질문지작성 : 정책에대한입장, 중요한쟁점, 정책과정참여의사, 다른이해관계자의의견에대한생각등등 갈등분석실시 갈등분석서작성 이해관계자면담 면담결과및해결방안분석 대면접촉, 전화등 30분-1시간정도중립적으로진행필요시관련전문가, 단체와도면담실시집단별쟁점별면담결과정리 ( 쟁점의우선순위등 ) 갈등해결을위한방안제시 : 정부검토안수정, 협의, 의견수렴, 참여적의사결정등당해사업의개요이해관계자의확인및의견조사내용갈등유발요인및예상주요쟁점해결방안등 176

(2) 참여적의사결정방법의채택과설계 국책사업을추진하는공공기관의장은갈등영향분석에대한심의결과갈등의예방과해결을위해사회적합의의형성이중요하다고판단하는경우, 이해관계자, 일반시민또는전문가등이참여하는의사결정방법을활용할수있다. 만약갈등영향분석이행해지지않았다고하면참여적의사결정방법의타당성에대한판단을위하여 1 이미드러났거나잠재적인갈등의원인 2 갈등을악화또는완화시킬수있는다양한변수에대한동향분석또는 Scenario Planning 3 참여적의사결정방법의성공가능성과성공조건 4 갈등의경과나역사적요인 5 이해관계자나관련된시민단체또는사회계층이나집단등에대한정보수집과그에대한분석이이루어지는것이바람직하다 ( 김유환, 2005). 참여적의사결정방법을채택하기로하였다면어떠한종류의참여적의사결정방법을활용할것인가, 누구에게맡길것인가, 합의를위한스케쥴과원칙을어떻게정할것인가등참여적의사결정방법활용을위한설계를하여야한다. 참여적의사결정방법선택에있어서는갈등의특성, 이해관계자구조, 갈등의지역범위, 참여를통해도출하고자하는합의목적등을고려하여신중하게선택해야한다. 참여적의사결정방법은합의회의나시민배심원제, 시나리오워크샵, 규제협상등비교적정형화되어있는방법이있고, 창조적으로조합하는방법도있다. 갈등사례마다구체적인문제상황이다르기때문에하나의정형적인방안을그대로모방하여채택한다는것에는상당한위험부담이있다. 본연구의대상이되는댐개발사업과도로개발사업의경우, 타당성평가, 입지결정, 노선선정등과관련하여 < 표 5-2> 와같은다양한참여적의사결정방법을선택할수있을것이다. 물론여기서제시하는것은일반적으로제안되는방법들이고, 갈등원인및갈등영향의지역적분포, 이해관계자범위와규모등에따라다양한방법선택과설계가가능하다. 제 5 장 국책사업사회합의형성시스템구축방안 177

구분 < 표 5-2> 참여적의사결정방법선택예시 고려요소 참여적의사결정방법 댐사업 사업추진여부 댐후보지결정 - 이해관계자참여 - 지역적범위 - 이해관계갈등 - 이해관계를배제한일반시민참여 - 전국적범위 - 가치갈등 - 선택지가분명한사안 - 이해관계자참여 CPS 시나리오워크숍지역협의회자문위원회공론조사합의회의시민배심원제 CPS 시나리오워크숍지역협의회 도로사업 대안결정사업추진여부노선결정대안선정 - 창조적대안모색사안전문가네트워크 - 댐규모조정 - 댐이외대안결정 CPS 시나리오워크숍자문위원회 - 이해관계자참여 CPS - 지역적범위시나리오워크숍 - 이해관계갈등지역협의회 - 이해관계를배제한자문위원회일반시민참여공론조사 - 전국적범위시민배심원제 - 가치갈등 CPS - 노선이분명한사안시나리오워크숍 - 이해관계자참여지역협의회 - 창조적대안모색사안공공토론위원회공론조사 CPS - 도로외대안결정자문위원회 178

참여적의사결정방법의설계에있어서사업의특징 ( 전국적인사업인지, 지역적인사업인지 ), 인지된갈등의특징 ( 가치관갈등인지, 이해갈등인지 ), 의사결정대안의확정성에대한유형 ( 선택지가분명한사안인지, 창조적대안제시사안인지 ) 등을검토하여참여적의사결정방법을선택할수있다. 참여적의사결정방법이결정되면, 우선, 주재자등을어떻게구성할지소집방법등을설계하여야한다. 합의형성의대화여부를결정하고, 갈등영향분석서를평가하여참여적의사결정의성공가능성과성공조건등을확인하고, 주재자를구체화하여야한다. 그리고참여적의사결정을운영하기위한재원확보와출처를분명히하여야한다. 다음단계는책임명료화단계로서참여자와협의체구성, 합의형성을위한기본절차등을마련하여야한다. 촉진자와기록자의역할정립과참여자의선정, 협의체의구성과운영방법, 일정수립및기본규칙등을결정하여야한다. 참여자선정은합의형성도출에중요한요소인데, 갈등예방을위해반드시의견이반영되어야할관련자나관련그룹을선정하는데, 참여성, 정치적중립성, 수용성이높은합의권한보유자로서전문성, 이해관계대표성, 공익대표성의조화를고려하여대개 15인이내가바람직하다. 다음은숙의단계에들어간다. 사실관계에대한정확한인식, 쟁점의바른파악, 불필요한논쟁점제거등토론과커뮤니케이션을위한오리엔테이션을통해진지한숙의과정을거치도록하여야한다. 사업에대한객관적인정보를충분히제공하고, 입장 (position) 보다는이해 (interest) 중심의접근이가능하도록유도하여하여의사결정과정과문제검토과정을분리하도록하는것이중요하다. 다음은합의단계에들어간다. 합의도출을위한여건을조성하고, 합의를위한대안및인센티브마련등을고려할수있도록한다. 이단계에는합의방식과합의시한등을결정하는것이효과적이다. 다음은합의실행단계로서합의안의승인을위한대표단체나집단의비준, 합의의법적구속력부여등집행방법등을미리합의해두는것이필요하다. 제 5 장 국책사업사회합의형성시스템구축방안 179

1. 소집단계 구분 1.1 합의형성대화여부결정 1.2 갈등영향분석서평가 1.3 대표자구체화 주요내용및유의점 참여적의사결정방법채택검토와근거마련 당사자간동의나합의 참여적의사결정방법의타당성평가 참여적의사결정의성공가능성과성공조건 주재자 (convener) 선정 : 중립적이고협상등 에식견이있는경청능력이있는자 당사자가중립적이고객관적이라인정하는자 1.4 재원확보 재정부담주체및확보방안마련 2. 책임역할명료화 촉진자 (facilitator): 중립적, 전문적인커뮤 2.1 촉진자, 기록자등역할정립니케이션기술과협상기술보유자 갈등예방을위해반드시의견이반영되어야 2.2 참여자의선정 < 표 5-3> 참여적의사결정설계의기본절차와내용 할관련자나관련그룹선정 ( 합의권한보유 ) 전문성, 이해관계대표성, 공익대표성조화를 고려하여대개 15인이내가바람직 참여성, 정치적중립성, 수용성높은자 전문가협의체, 협상대표자협의체, 분과위원 2.3 협의체구성회등구성 2.4 일정수립및기본규칙제정 Timeline 등 groundrule 합의 3. 숙의단계 사실관계에대한정확한인식, 쟁점의바른 3.1 창조적숙의과정추진파악, 불필요한논쟁점제거등 토론과커뮤니케이션을위한오리엔테이션 충분한정보의공개, 인터넷활용 3.2 의사결정과정과문제검토과정을분리 position 보다는 interest 중심의접근 참여자합의에의해사실관계조사방법과절 3.3 전문가자문및자문위원회구성차, 전문가등선정 3.4 숙의완성 일반관련자와숙의참여가간이해격차해소 4. 합의단계 합의도출을위한여건조성 ( 합의시한 ) 4.1 합의시너지효과를최대화 합의를위한 BATNA, 인센티브마련 4.2 합의방식동의 만장일치혹은 3/4 동의등합의방식결정 5. 합의실행단계 합의안에대해대표단체나집단의비준 5.1 합의안의승인 (ratification) 합의의법적구속력부여, 합의위반조치 180

참여적의사결정방법의설계에있어서특히강조되는중요한사항은기본규칙 (ground rules) 을제정하고합의하는일이다. 기본규칙에는합의절차의목적, 의제선정, 대표자선정, 참여자의역학과책임, 협의체등합의를위한논의기구의구성과스케쥴, 회의진행일정과의사진행규칙, 언론및홍보규칙, 합의사항이행방법및합의사항위반시조치등을주요내용으로하여당사자간의합의에의해채택되어야한다. < 표 5-4> 기본규칙 (ground rules) 의주요내용 o 합의절차의목적 o 의제선정 o 대표자선정 o 참여자의역할과책임 - 이해관계자그룹별대표자 - 대리인 - 진행자, 조정자 - 전문가 - 방청객 o 회의시간, 장소, 개최간격등진행일정 o 회의자료배포, 회의록초안회람, 승인방법 o 발언예절등의사진행규칙 o 참여자들간의교류규칙 o 의사결정방법또는실무위원회운영규칙 o 의사결정방법또는합의의개념정의 o 비공개회의의경우비밀보호에관한사항 o 언론접촉, 홍보규칙 o 합의사항이행방법 o 합의사항위반또는해석관련분쟁해결방법 제 5 장 국책사업사회합의형성시스템구축방안 181

(3) 갈등조정회의 갈등조정회의는갈등예방및갈등당사자간협상이실패하여갈등이발생한후객관적이고중립적인제 3자의조정및중재등으로갈등당사자간의대화와타협을통해합의를도출하여가는사후적합의형성기법이다. 조정제도는갈등이나분쟁을법정에서해결함으로써들어가는비용과시간을절감할수있고, 갈등당사자간의조정으로갈등이공개되지않을수있는장점이있다. 조정의성공여부는객관적이고중립적이며전문적인제 3자의선정에있다. 조정자의역할은우선적으로, 감정의골이깊은갈등당사자들이감정을다스리고스스로협상대안을도출할수있도록유도하는데있으며, 또한협상대안을도출할수있도록조정자는갈등당사자들의의사를정확히파악하여갈등원인을정리하고확인해야한다. 조정자는갈등으로인하여붕괴된인간관계를복원시킬수있도록노력하는것도중요한역할이다. 조정과정의원칙은갈등조정자가아닌갈등당사자들스스로가갈등의원인, 갈등당사자간유사점과차이점을파악할뿐만아니라갈등당사자스스로가대안을도출하고합의를시도하며, 철저하게사전에약속된기본규칙 (ground rules) 을지키면서조정을진행하여야한다. 갈등당사자가자신들의갈등원인을진술할때에도조정자가일방적으로진술순서를정하지않고진술순서도기본규칙에서정하도록한다. 조정자는갈등당사자가갈등원인에대한유사점과차이점에대한진술을들으며갈등원인을정리한다. 유사한갈등원인은당사자들의의견일치로보고당사자들의동의를얻어유사갈등원인으로정리한다. 상이한갈등원인에대해서는갈등당사자들이상대방의견에대해자신의생각을개진토록하고그차이를재정리한다. 상이한갈등원인에대한유사점이발견되고갈등의원인에합의할때까지이과정을반복하고, 합의된원인을중심으로갈등당사자들스스로중재우선순위를결정한다. 정 182

해진우선순위에입각해갈등당사자들스스로원인별로갈등해결대안을도출하고, 평가하여선택하고합의토록한다. 조정은크게다음 5단계로진행되며, 실제운영에있어서는세부적으로다음의 23개의복잡한과정을거치면서합의형성을도모하게된다. < 그림 5-3> 조정 5단계절차제 1단계 ( 조정시작 ): 사람과문제의분리 - 조정요청접수및승인 - 갈등당사자들의의사확인 - 조정에대한설명 / 진행을위한사전약속 - 질의및응답 제 2단계 ( 갈등원인찾기 ): 사람과문제의분리 - 갈등당사자별갈등원인및원인별상이점정리 - 상이한갈등원인재분석 - 조정우선순위결정 제 3단계 ( 실제원하는것찾기 ): 주장이아닌실제원하는것에초점 - 겉으로주장하는것 (position) 과실제원하는것 (interest) 구분 - 다양한조정기법의활용 제 4단계 ( 해법을찾기위한 Brainstorming): 상생적이고호혜적대안창출 / 객관적기준적용과합리적선택 - 원인별대안탐색 / 평가 / 선택 - 원인별구체적대안실행계획 제 5단계 ( 합의하기 ): 객관적기준적용과합리적선택 - 합의안작성 / 합의안에대한재점검 - 갈등당사자들과조정자서명 제 5 장 국책사업사회합의형성시스템구축방안 183

과정 1: 조정과정진입여부결정정부가정책을만들어가거나만들어진정책을집행해나가는데있어서모든갈등을조정으로해소할수는없다. 그이유는두가지이다. 하나는조정이전단계인당사자간직접협상단계를거칠것인가를판단하여야한다. 만약현재협상과정이진행중이라면협상이답보상태에있으며더이상의진척을기대할수없는단계인지를숙고하여야한다. 다른하나는충분한숙의를통하여정책수립의필요성과방향을부여받은정책이거나, 이미만들어진정책의집행이기때문에협상이나조정의필요성보다는엄중한공권력의이행을전제로하면서설득과의견수렴및반영을필요로하는것인지를판단하여야한다. 즉정책결정과정이나집행과정자체에심각한문제나결여가발생하여이해당사자간협상이나조정이필요한것인지를엄격히따져본연후에야조정과정으로의진입을결정하여야한다. 과정 2: 조정자의뢰여부결정조정과정으로진입하기로결정하였다면우선조정자선정작업에들어가기전에고민하여야할것은갈등당사자집단들과조정과정진입에대한합의를먼저할것인지아니면일방적으로조정자를선정하여그로하여금갈등당사자집단들의파악과조정과정진입을위한설득과동의를받도록임무를부여할것인가이다. 일반적으로정책을만들거나집행하는쪽에서문제해결의실마리를풀어주는것이순리이기때문에조정의단초를제공하여주는것이바람직하다. 그러나갈등당사자집단의파악이이루어져있지않고갈등당사자집단들과의조정과정진입에대한설득과동의가쉬운일이아니기때문에문제를해결하여야하는쪽 ( 일반적으로정부측이지만 ) 에서조정을의뢰하게된다. 184

과정 3: 조정자선정조정자는갈등당사자집단으로부터객관성과중립성및전문성등에대한신뢰를받을수있는사람으로선정이되어야한다. 해당사안을조정해줄수있는전문가가있는지를우선파악하고그들의전문성과과거경력등을검토하여야한다. 일단선정된조정자에게는독립성을보장하여주어야하며의뢰한기관의이해를반영하여줄것을요구하여서는안된다. 그리고선정된조정자가개인적으로조정을할것인지, 아니면팀을구성하여조정프로세스를진행할것인지등을결정하면그에대한전폭적인지원을약속하여야한다. 통상적으로조정자들이나조정팀들이그들의임무를완수하지못하는이유중에는그들의능력이나갈등당사자집단들의문제해결의지미약도있기는하겠지만임무를부여한측에서조정자 ( 또는팀 ) 의독립성과약속된조정의범위를지켜주지못하기때문이기도하다. 과정 4: 갈등당사자 ( 집단 ) 확인및자료수집지금부터는조정자로선정된조정전문가에의하여진행되는단계이다. 갈등당사자집단의확인은매우중요하며조정의성패를가름하는작업이다. 갈등사안에대한입장과갈등정도의파악등을통하여유사성에따른분류가필요하다. 이는차후갈등당사자집단이다수일때유사성에따른분류를위한사전작업으로서의역할도수행한다. 이와함께, 갈등사안에대한정보와갈등당사자집단들의갈등이유에대한정보를수집한다. 과정 5: 갈등당사자집단인사면담사전확인된갈등당사자집단의주요인사들을선별하여면담을추진하면서갈등의주요원인과그들이생각하는대안에관한정보를수집한다. 이때가능한갈등사안에영향을미친다고생각되는대부분의인사들을포함하여야한다. 제 5 장 국책사업사회합의형성시스템구축방안 185

과정 6~7: 갈등원인파악및갈등해소전략수립수집한자료와면담결과를바탕으로갈등의원인을파악한다. 이때, 갈등당사자집단별갈등원인을개별적으로분류하고갈등의전체적인그림을그리는것이매우중요하다. 그리고갈등역사와발전양태에대한이해를바탕으로갈등해소를위한전략시나리오를작성하여야한다. 과정 8 : 조정참여의사확인이단계가임무를부여받은조정가로서거쳐야하는최초의난관이다. 면담을통하여조정의의미를설명하였고, 자신에대한중립적, 객관적, 전문적이미지를각인시켰다고하더라도막상조정참여를설득하고유도하기는쉬운일이아니다. 조정참여의의사확인과함께두개의갈등집단으로갈것인지, 다수의집단으로갈것인지를결정하여야하고유사성을가진집단의분류를어떻게할것인지에대한고민도함께있어야한다. 이는사전면담과수집자료, 그리고조정의사확인과정에서그윤곽을잡을수있다. 다만, 하나의집단내다양한성격을가진집단들이모여갈등당사자집단대표단을구성하게된다면해당대표단내의의견을통일시키고합의점을도출하기가쉽지않을수도있다. 그렇기때문에조정 (mediation) 으로갈것인지조정촉진 (facilitation) 으로갈것인지를결정하는것도중요한과정이다. 과정 1~8 까지가공식적인조정회의를시작하기전밟아야하는과정이다. 과정 9~10: 조정회의시작및프로세스에대한설명참여의사를확인한후조정회의를시작하면서먼저추진하여야할것이프로세스에대한설명이다. 이에대한설명은조정참여자들에대하여이루어져야하는것은물론갈등당사자집단내구성원들에게도이루어져야한다. 이과정을통하여집단내구성원들로부터조정에참여하는대표단의집단대표성에대한확인과 186

동의를구하여야한다. 동시에그들이내리는결정과합의사항은구성원들전체가내리는결정과합의와동일한것임을확인하고동의를구하여야한다. 과정 11: 사전약속사전약속은조정과정전체의진행을원활히하고갈등당사자집단상호간의신뢰를구축하는데필수적이다. 즉조정과정진행방식과신뢰구축에필요한내용들을갈등당사자집단대표들의합의하에작성하여야한다. 과정 12: 갈등원인찾기갈등당사자집단들은갈등이진행되어오는동안서로가생각하는갈등의원인에대해서인식을공유할기회를갖지못하고갈등원인과는다른이유에의한갈등 ( 특히감정적갈등 ) 으로전환되는것이일반적이다. 따라서갈등의최초원인과진행과정에서발생한원인들을구분하여정리한다. 과정 13~14: 갈등원인유사점과상이점구분각갈등당사자집단별로제기한갈등의원인들을비교하여유사한원인들을우선정리하고상이한원인들에대해서다시확인작업을한후상이성의이유를찾은후갈등의원인을재정리한다. 과정 15: 갈등원인해소를위한안건별우선순위결정갈등의원인에대한합의이루어지면일단합의된이외의원인안건에대해서는향후현재갈등사안과관련되어다시제기하는일이없도록확인하고동의를얻은후, 갈등원인들의해소를위한조정의우선순위를결정한다. 우선순위는대체로갈등당사자집단들의합의에의해서정해지나조정가는가능한합의를구하기쉬운원인부터조정을시작하도록조언하는것이바람직하다. 그리고원인들을개별적으로처리할것인지, 아니면하나의묶음으로처리할 제 5 장 국책사업사회합의형성시스템구축방안 187

것인지 ( 예 : package deal), 그에따라어떤방식의협상을조정과정에선택할것인 가에대한전략을구성하여야한다. 이는우선순위결정에필요한요소일뿐만 아니라향후조정의원만한운영에도지대한영향을미친다. 과정 16: 실제로원하는것찾기는갈등의원인을주장하는갈등당사자집단의입장을실제로원하는것 (Interest) 과겉으로주장하는것 (Position) 으로구분하여실제로원하는것을중심으로조정을진행하는것을의미하며, 조정과정의중심핵이라고할수있다. 여기서조정가의전문성과경력, 그리고능력등이확연히나타나게되며, 다양한조정기법들이활용되어진다. 과정 9~16 까지가사람과문제를분리하여각집단이갈등을빚게된애초 의문제에집중하게하면서갈등과정에생긴부수적인문제들을구분하여처리하 는과정이다. 과정 17~20: 해법찾기원인에대한분석과자신들이실제로원하는것에대한파악이끝나면갈등당사자집단들이함께문제를풀기위한, 그리하여자신들이원하는것을찾을수있는방법을공동으로찾기시작한다. 다양한대안을도출하여평가함으로써가장현실성있고합리적인, 그러면서자신들의욕구 (needs) 를충족시켜줄수있는대안을선택하게된다. 그러나문제는특정사안에대한가치관, 기술적견해등의차이로대안평가에서선택까지의진행이순조롭게이루어지지않을경우가많다는것이다. 이때활용할수있는것이다양한방식의협상기법이나최근많이회자되고있는숙의적방식의합의절차를밟아갈수도있다. 어떤방법을사용할것인가는조정가와갈등당사자집단들의합의에의해서결정되어질것이다. 이때합의된사항들에 188

대한구체적인실행계획도함께구성되어져야한다. 과정 21~23: 합의하기대안이선택되어지고구체적실행계획이구성되면합의사항을문서화하여야한다. 갈등당사자집단대표들의서명이있어야하고그합의사항은각갈등당사자집단구성원들에게설명되어지고동의가구해져야한다. 이미과정 9~10에서대표들간의합의는구성원들간의합의로간주하며구성원들모두가동의한것으로확인한바가있기때문에과정 21~23에서는각집단의구성원들에게구체적인합의내용을설명하고이해를구하는과정이라고할수있다. 거의모든단계에서이루어지는내용들과합의되는사항들, 그리고조정과정진행의어려움등에대한보고가조정가와자신들의대표에의하여이루어지기때문에각집단의구성원들은조정의진행상황을잘알고있으며, 그들의의견역시계속하여조정과정에전달되고반영되었기때문에마지막과정에서의구성원동의는커다란난관이라고볼수는없다. 그러나복잡한정치적동기나집단간감정등이여전히개입하고있다면조정과정은성공적으로마무리되기어렵다. 한편, 합의안의내용파악을자신들이실제로원하는것을가능한얻었느냐에초점을맞추지않고누가더많은것을얻었느냐에관심을기울이도록한다면합의안에대한집단구성원들의동의를구하기는쉽지않을것이다. 앞에서제시한 23 개과정에대한운영방안을한탄강댐사례를대상으로가상 적조정과정을제시하면 < 부록 4> 와같다. 본자료는갈등조정에있어서실질적 인메뉴얼을제공할수있을것이다. 39) 39) 본내용은한탄강댐조정소위원회참여한바있는한국방송통신대학교이선우교수원고내용임 제 5 장 국책사업사회합의형성시스템구축방안 189

6 C H A P T E R 1 정책및제도개선방안 향후국책사업을효과적으로추진하기위해서는정책형성및의사결정에있어서국민들의적극적인참여 (intensive engagement) 와협력을통해사회적수용성 (acceptance) 과투명성 (transparency), 정당성 (legitimacy) 을높이는방향으로개선되어야한다. 국책사업추진에대한의사결정시스템과패러다임전환, 협력적거버넌스형시민참여확대, 정책결정의내용적합리성 (substantial rationality) 과절차적합리성 (procedural rationality) 제고등이요구된다. 1. 합의형성촉진을위한정책제언 1) 국책사업추진에대한의사결정패러다임전환 과거 20세기정부내부에서운영하던의사결정시스템만으로 21세기다변적인상황과개별사례를놓고고민하기엔구조적한계가있다. 국책사업추진은국가의정치경제수준과과학기술수준, 국민들의요구등에따라시대별로발전하기때문에시대변화에맞춰패러다임이변화되어야한다. 과거에는국책사업필요성에대한국민들의암묵적동의가있었고, 경제성, 효율성중심으로더많이더빨리사업을추진해야하는시대적당위성이있었기때문에, 정부가일방적으로국책사업을결정하고발표하고집행하는 DAD 방식 제 6 장 정책및제도갠선방안 191

이효과적이었다고평가할수있다. 그러나경제규모와국민소득증가등과함께일정수준의 SOC시설이확충 정비되면서자연환경보전이나계획확정절차에대한민주화요구가커지면서, 경제성, 효율성보다는환경적지속가능성과사회적수용성등을고려하는투명하고타당성있는제대로된품격있는국책사업추진에대한사회적수요가생겨나고있다. 따라서앞으로의국책사업추진은정책형성및의사결정에있어서국민들의적극적인참여 (intensive engagement) 와협력을통해사회적수용성 (acceptance) 과환경성 (environment), 신뢰성 (trust), 책무성 (accounterbility), 그리고투명성 (transparency), 정당성 (legitimacy) 을높이는방향으로개선되어야한다. 정책형성과결정과정에서국민들의적극적인참여가보장되면의사소통과접촉의정도가높아지고정책결정의정당성과투명성, 신뢰성은높아진다. 상대적으로정책결정에대한적대감과소외감, 비용등은줄어든다. 이를위해서는정책형성및의사결정방식도사회적합의형성을촉진하는참여적의사결정방식으로전환되어야하고, 절차의투명성과신뢰성이한층강화되어야한다. 환경적지속가능성과사회적수용성도중요한요소로고려되어야한다. < 그림 6-1> 국책사업의사결정패러다임전환 기존패러다임 전통적의사결정방식 -DAD 방식 사업타당성에암묵적동의 절차의투명성 신뢰성미흡 행정, 전문가참여 경제적 효율성중시 新패러다임 참여형의사결정방식 - 사회적합의형성방식 사업타당성에평가강화 절차의투명성 신뢰성강화 국민, 행정, NGO 등참여 환경성, 사회적수용성 192

< 그림 6-2> 상위단계 (upstream) 와하위단계 (downstream) 의합의형성효과 2) 협력적거버넌스형시민참여확대 국책사업추진과정에서발생하는갈등의대부분은법규에정한시민참여절차를형식적으로운용하여사전에이해관계자의의견수렴과실질적인참여가부족하기때문에발생하는것이다. 국책사업정책입안, 집행과정에서예상되는갈등을예방하기위해서는이해관계자또는중립적인시민들의대화와타협에의한사회적합의절차가마련되어야한다. ' 상호작용 (mutual learning)' 이일어날수있도록정책참여기회를보장하는프로그램과절차마련이필요하다. 이를위해서는무엇보다도중앙공무원, 전문가중심으로이루어진비교적균일하고좁은범위의기존의관료적정책결정구조를지자체, 지역주민, 환경단체, 제 6 장 정책및제도갠선방안 193