이슈브리핑 이슈브리핑 2018-38 호 2018 년 12 월 11 일 발행처민주연구원 발행인김민석 www.idp.or.kr - 20 년장기계획, 부동산정책중심에서탈피하여주거정책에집중해야 (2/3) 1) - 임대주택의공공성강화및기부채납제도정비의필요성 박동욱 ( 민주연구원연구위원, 도시사회공학박사 ), 김윤주 ( 민주연구원연구원 ) 재건축 재개발사업은기존도시내주택공급이라는순기능으로작용하기도하지만주택의시장재적성격이매우강한이유로무주택자에게는박탈감을주고자산양극화를부추기는등역기능이크기에, 현정부에서는수도권공공택지주택공급을추진하기로함 주택의공공재적성격을높여서민주거안정을위한임대주택공급확대가가능하다면재건축 재개발사업이원활해질수있으며, 이에임대주택은기존공익시설에서기부채납이가능한공공시설로변경하여인정되어야함 하지만기부채납은법적기준과규정이모호하고운영에대한확정적법률근거가부족하여행정실무상편의에따라임의적으로사용되어, 제도의체계성부족으로각자치단체는부당결부금지원칙을위반할위험성이적지않음 이에기부채납관련사전협상제도를정비하여사업자의예측가능성을높이고, 도시개발관련공공복리에대해명확한개념정의규정과함께기부채납에대한기준을마련해야함 향후기부채납과관련한지역특수성과사회변화에대응하기위해, 규정의유연성을부여하고대상시설을시행령개정으로확대할필요가있음 1) 이글의내용은집필자의의견이며, 민주연구원의공식견해가아님을밝힙니다. q 기성도심내주택공급의어려움 주택공급의어려움 - 현정부는최근집값상승으로인한국민의주거난완화를위해수도권공공택지확보를통한 30만호주택공급을계획하였으나, 환경보전, 반개발주의, 토건경제반대에대 임대주택의공공성강화및기부채납제도정비의필요성 은 20 년장기계획, 부동산정책중심에서탈피하여주거정책에집중해야 의 2 번째브리핑으로, 1 번째브리핑은 세계최고수준떠돌이생활, 여전히미진한공공부문주택확대 라는제목으로 12 월 4 일발간했음 ( 향후 3 번째브리핑까지예정 ) - 1 -
한여론이높아신도시주택공급이쉽지않음 - 하지만기존도시내에서주택은포화상태에이르렀고, 새로운주거지공급을위해서는신도시이외다른수단이요원한상황 - 기존도시내주거공급이가능한재건축 재개발과같은도시개발사업은주택의시장재적성격이매우강하여, 사회적양극화를부추기는역기능이높음 q 서민주거안정위한공공부문임대주택확대필요 서민주거안정을위해수요높은기존도심부터공공부문주택확대가필요함 - 고질적인주거난과부동산가격급등현상은민간부문이주도하는시장상황때문으로, 지난 10년간급격히늘어난민간부문주택공급에비해서민 중산층수요가큰공공부문주택공급은하향추세였음 2) - 주택건설인허가실적으로보면, 향후앞으로도현추세의변화는쉽지않아보임 - 특히최근 10년간수요층이높은기존도심내공공부문주택확대가어려워진이유는 2005년수립된재건축사업의임대주택건설의무조항이 2009년폐지되었기때문으로, 현도시내공공부문주택확대방안이필요함 3) 공급확대의방안으로기부채납을통한임대주택기부채납방안이있음 - 현재우리나라에서도시를개발할때기반시설의모든설치를국가나자치단체에서부담하는것은사실상불가능한상황이되었기에기부채납이불가피함 - 하지만기반시설기부채납은인센티브제도, 재산권행사, 개발이익수준까지연계됨 - 도시관리적측면에서필요한기반시설기부채납의적정규모, 개발사업적측면에서확보되어야할적정개발이익, 이둘사이의합리적기준과운영 조율이필요 4) 기부채납의정의 - 국가또는지방자치단에외의자가부동산을비롯한재산의소유권을무상으로국가또는지방자치단체에이전하여국가또는지방자치단체가이를취득하는것 ( 국유재산법제2조제2호. 공유재산및물품관리법제2조제3호 ) - 도시및주거환경정비법에서, 사업자가소형임대주택을공급할경우, 그부속토지는기부채납한것으로간주 2) 세계최고수준떠돌이생활, 여전히미진한공공부문주택확대, 2018, 민주연구원이슈브리핑 37 호 3) 2005 년 3 월에수립된세입자주거안정및개발이익조정을위한 재건축사업의임대주택건설의무 조항은, 2009 년 4 월에신설된장기적주택수급안정및경기활성화를위한 재건축사업의임대주택건설의무폐지및소형주택공급시법적상한용적률적용 이신설되어폐지됨 4) 적정한기부채납가이드라인마련을위한연구, 2013, 대한국토도시계획학회 - 2 -
q 임대주택의공공성강화 공익시설에서공공시설로, 공공성강화를위한법개정필요성 - 현재임대주택, 장기전세주택등은공익시설 5) 로분류되어있어있는데, 공익시설의기부채납은법리상증여계약의성질을가짐 - 한편, 공공시설 의경우기부채납시그시설을관리할관리청에무상으로귀속되므로, 임대주택을공익시설에서기부채납이가능한공공시설로변경하여인정한다면주택의공공재적성격을높일수있음 ( 국토계획법 65조제2항 ) 공익시설 의기부채납 -> 증여계약 공공시설 의기부채납 -> 무상귀속 - 무상귀속과증여계약의성질은매우다르며, 공공시설의무상귀속은법률규정에따른물권변동으로등기를하지않더라도소유권취득의효과가발생하기때문임 6) - 다만공공시설은기반시설중공공성이강한시설이므로, 국민들에게주택의공공재적성격을강조하여공익적목적에대한공감및설득이사전에필요함 7) 지구단위계획수립시임대주택을기부채납대상에포함하여공공성강화 - 공공필요성이인정되는시설로조례가정하는시설도기부채납이가능토록개선하는내용이국토계획법개정예고 ( 국토교통부, 2018.11) 국토의계획및이용에관한법률시행령 시행규칙일부개정안 ( 예고 ) 제45조제2항 - 해당지구단위계획구역내공공시설, 기반시설및 공공주택특별법시행령 제2조제1항에따른공공임대주택등공공필요성이인정되는경우 ( 해당지구단위계획구역에다른기반시설이충분히설치되어있는경우로한정한다 ) - 이경우제공받은공공시설등은국유재산또는공유재산으로관리되어야한다. q 명확한기준이없는기부채납제도와부당결부금지원칙의상충 명확한기준이없는기부채납및사업주체의예측불확실성 - 기부채납은단일한법률이없기때문에해석에혼선이있고직접적인규정이없어법리 5) 공익시설 : 국토계획법제 2 조제 6 호에따른기반시설 ( 제 13 호의공공시설제외 ), 장기전세주택, 임대주택, 산업지원센터등도시계획위원회에서인정하는시설 ( 공공시설기부채납제도문제점과개선방안, 건설이슈포커스 (2013.2), 강운산 ) 6) 헌법재판소에서도공공시설의무상귀속은법리상원시적취득에해당되는법률규정에의한물권변동이라고규정함 7) 한국주택학회논문인 행복주택이인근주택가격에미치는영향 (2017, 고진수 이창무 ) 등여러보고서에서행복주택등공공재적성격이강한공공임대주택이주변주택가격을하락시킨다는편견을불식시키는연구결과들이있으며, 이러한내용을보다많이홍보할필요가있음 - 3 -
적으로복잡성이해소되지않는상황으로, 기부채납정리필요성이높음 - 기부채납수준에대한명확한기준이없으며기부채납수준이지자체재량으로좌우되어, 사업자가부담수준을예상할수없는문제발생 - 기부채납은 국유재산법, 공유재산법 에서규정하고있으나, 국유재산법은국가가기부채납을받을수있다는규정일뿐으로요구에대한근거는없음 - 서울, 경기도등개발사업이많은지역은기부채납행정이어느정도정형화되어있지만, 그외지역은기준이미흡하여불합리한기부채납을요구하거나원론적주장을반복하여사업이지연된다는것이개발사업자들의입장임 8) 부당결부금지원칙위반위험성 - 부당결부금지원칙은행정주체가행정작용을함에있어실질적인관련성이없는상대방의의무를부과하거나그이행의강제를금지하는것임 - 기부채납에대한법적기준과규정이모호하고기부채납의운영에대한확정적법률근거가부족하여, 그동안기부채납은행정실무상편의에따라임의적으로사용됨 - 아직법리적이해에따른체계적인법제정비가부족하며, 이에지자체는부당결부금지원칙을위반할위험성이작지않은상황임 q 기부채납제도개선방향 기부채납예측가능성확대를위해, 사전협상제도정비및기부채납기준마련 - 사전협상제도는서울 1만m2이상대규모유휴부지또는복합적토지이용이필요한준주거 준공업 상업지역을민간사업자가개발할때, 서울시와사전협상을통해전체개발계획이나공공기여종류및규모등을결정하는제도임 - 사전협상제도는명확한기부채납부담수준을선공개한다는측면에서사업자의예측가능성을높이는제도로평가받고있음 - 기부채납수준등에대한고시근거를신설하여정비사업의기부채납의수준합리화및제도투명성을추구하고, 자치단체가운영기준상재량권을과도하게활용하지못하도록지자체별기부채납현황을국토교통부에서정기적으로관리및공개할수있음 부당결부금지원칙기준완화 9) - 행정권행사와그에결부된반대급부사이에실질적관련성이있어야하며, 실체적관 8) 기부채납제도의문제점과개선방안 ( 규제개혁시리즈 16-05), 2016, 전국경제인연합회 9) 부당결부금지원칙의새로운기준의모색에관한연구, 2011, 김영수 ( 동아대학교대학원석사논문 ) - 4 -
련성중원인적관련성과목적적관련성하나라도없는경우의행정권행사는부당결부금지원칙에위반됨 - 현실적으로원인적관련성과목적적관련성을모두충족하기가어려워부당결부금지원칙위반으로판단될가능성이높음 - 부당결부금지원칙은행정권행사의상대방을보호하는것뿐만아니라행정현실문제를해결하고더많은국민을보호해야하는기능도수행해야하므로, 해석기준을완화할필요가있음 부당결부금지원칙에관한실체적관련성분류 (1) 원인적관련성 - 수익적행정행위와불이익한의무를부과하는부관사이에직접적인인과관계가있을것을요함 - 이원칙은독일판결에의해판시되고있는바, 보호시설부담을부과하는데는도로계획과그에따른인접지에미치는불이익과의사이에는논리적과학적의미를지닌단순한원인적관련성이있는것만으로는불충분하고상당인과관계가있어야함 (2) 목적적관련성 - 행정청이부관을붙임에있어서근거법및당해행정분야의과업내용에따라허용되어지는특정목적만을수행하여야한다는것을의미함 - 부관에의해법률에는없는목적을적극적으로확장하는것은허용되지않음 사회적여건변화를감안한자치단체별유연한규정마련 - 기반시설기부채납을통한공공시설확보는지역내필요시설을적재적소에공급하는것을원칙으로하되, 복지수요증가및문화적욕구의증대와같은사회경제적요구변화와지역간여건차이를반영해야함 - 도시재정비촉진을위한특별법에서는국토계획법에서정하는시설외 공공청사의기부채납시용적률등완화가가능하도록하고있으며, 시행령개정을통해기부채납대상시설을확대할필요성이있음 - 도시거주민의삶의질증대와이용자들에게편익을제공하여공공기여실현측면에서, 시대적변화에따라공공임대주택과같은사회적필요성이높은시설에대해유연성을높일필요가있음 - 5 -
[ 표 1] 자치단체조례로정하는기반시설 ( 광역시기준 ) 구분 서울 부산 인천 대전 대구 공공청사 공공청사 공공청사 공공청사 공공청사 조례가정하는기반시설 종합의료시설 연구시설 종합의료시설 연구시설 종합의료시설 연구시설 주차장 수질오염방지시설 대중교통이용괘도 학교 ( 대학제외 ) ( 출처 : 적정한기부채납가이드라인마련을위한연구, 2013, 대한국토도시계획학회 ) - 6 -