2006년네덜란드노동시장동향 : 근로와소득강조 I. Borghouts-van de Pas( 네덜란드노동연구소상임연구원 ) T. Wilthagen( 네덜란드틸버그대학사회정책학과교수 ) 도입 지난 20년간네덜란드노동시장정책은 1980년대말까지관찰되었던 소득적 급여체제를강조하던전통적경향에서더욱더멀어져왔다. 이제는분명급여의존이아닌근로와소득이강조되고있다. 이러한변화가가장명확하게드러나는분야는장애및요양휴가 (disability and sickness absenteeism) 로, 이는과거에소위 네덜란드병 이가장두드러지게목격되던분야였다. 현재, 정책수립자들은근로불능및장애에초점을맞추기보다는근로역량과노동시장참여를강화하는데목표를두고있다. 이글에서는, 이러한정책개혁과그역사적, 정치적배경및법률적내용을상세히소개하기로한다. 지난세기가끝날무렵, 산재장애급여수급자의수는연간 2만명이상급증하였다. 오랫동안 장애보험법 (WAO) 은장기실업급여또는집단조기퇴직의형태로남용되었고, 이에정부의개입이필요하기에이르렀다. 역사적배경 네덜란드장애보험법은 1967 년에발효되었다. 근로자보상법 (Ongevallenwet : 직업병과산재를 38_ <<
뜻하는 risqué professionnel 에대한보상을목적 ) 과 장애보험법 (Invaliditeitswet : 기타질병과장애를뜻하는 risque social 에대한보상을목적 ) 은 장애보장법 (WAO) 으로통합되었다. 신설법인 장애보장법 은산재로인한장애의원인 ( 노동환경내부또는외부의원인 ) 이아니라그결과가수급권을결정하여야한다는입장을취하였다. 네덜란드는여전히 ( 장애보장법제정이후로 ) 직업병및산재 와 기타질병과장애 의구분이없는국가다. 따라서네덜란드는직업적리스크와사회적리스크를위한법적보험이분리되어존재하는대부분의외국제도와차이를보인다. 일반적으로직업적리스크는사회적리스크에비해더유리하게취급되지만, 네덜란드의경우는그렇지않다. 결속력을기반으로하는지속가능한사회 는네덜란드정부가근로와소득분야의개혁안을수립하는데있어지향하는사회상이다. 질병, 실업또는기타의이유로소득을얻지못하는국민에게소득을제공하는사회를의미하기도하지만, 또한국민에게책임을촉구하는사회이기도하다. 실업자및장애인들이최대한빠른시일내에자립할수있는모든가능성이확보되어야한다. 2006 년 1월 1일장애보험법 (WAO) 은 근로능력에따른근로와소득법 (WIA) 으로대체되었다. 새로운법안이도입되던당시, 원인 ( 노동환경내부또는외부의원인 ) 과공적및사적당사자에대해구분하는장치를마련하여야할책임에관한논란이있었다. 즉사용자는자신의근로자가휴일에스키를타거나축구경기를하다가다리를부러뜨릴가능성에대비하여사회보장료를납부해야하는가? 아니면, 근로자스스로가그러한리스크에대비하여보험을가입해야하는가? 네덜란드정부는 사회적리스크 와 직업적리스크 에대비하기위한별도의제도들을재도입해야할이유는없다고보았다. 한편정부는산재장애급여수급자의수를줄이기위한조치를취하여왔다. 네덜란드정부의주된목적은노동참여를늘리고실업을줄이는것이었다. 이를위한우선과제중하나는산재장애인의지속적증가세를멈추는것이다. 네덜란드정부는장애인들이조기에자립할수있도록독려하고있다. 장애인들은비장애인들과동일한시설을이용할수있어야한다. 이것이가능하지않은경우에한하여특별한조치들이필요하다. 정부는부분장애를지닌이들을위한신설법과재통합기제들을도입하였다. >> _39
근로능력에따른근로와소득법 (WIA) 의세부검토 장애보다는노동능력을강조하고있는 WIA는, 산재장애를지닌이들이조기에노동시장으로복귀하여자신의장애에알맞은 ( 파트타임 ) 일자리를찾도록독려하는데에있다. WIA는다음의두가지제도로구성되어있다. 1) 완전장애인에대한소득제공제도 (Inkomensvoorziening volledig arbeidsongeschikten : IVA) 2) 부분장애인의근로복귀제도 (Werkhervatting Gedeeltelijk arbeidsgeschikten : WGA) 네덜란드정부는근로복귀가불가능할정도로전체적, 영구적인장애를지닌이들에게합리적이고지수연동된소득제공을보장하는것이국가적의무라고본다. 여기서 완전장애인 이란소득이이전급료의 20% 를초과하지않는경우를가리킨다. 그비중은낮지만, 더이상일할수없을정도로건강상태가심각한사람들 ( 병상에누워있는사람들, 시설에수용되어있거나신체적으로자신을돌볼수없는사람들, 중증의정신질환을앓고있는사람들 ) 의집단이이에속한다. 또한, 질병으로인해근로능력이극히제한되어있더라도일할수있는가능성은약간이라도남아있는사람들도있다. 보험회사의의사는근로자의근로능력을판단하고적절한일자리를찾아본다. 그리고이전의급료와비교하여해당근로자의장애백분율을정한다. 급료손실이 80% 이상이되면완전장애로결정하고, 이때제공되는급여는 ( 최대 ) 1일임금의 70% 에해당한다. WIA에의해, 완전장애인이지만그러한장애가영구적이지는않을수도있는사람들은 WGA 제도에의한급여를받을수있다. 일정기간이경과한후에영구적장애결정이내려지면, IVA 제도로이전할수있다. 장애백분율이 35% 이상이지만전체적, 영구적장애가아닌사람들은 WGA 급여를신청할수있 40_ <<
다. 이제도는부분적장애인들이조기에근로를재개하거나남아있는소득능력을사용하도록 ( 특정제약을감안하여알맞은일자리를찾도록 ) 독려하는데에그취지가있다. WGA는임금연계급여를제공하는데, 이는급여기간이해당수급자의고용기록 ( 최대 5년 ) 에따라정해짐을의미한다. 이기간이경과하면, 해당부분장애인은일을하고있지않거나충분히일하고있지않은경우 후속수당 (follow-up allowance) 을받는다. 사실과수치 2005년현재네덜란드의장애인수는약 180만명에이른다. 1) 이수치의출처는 노동력조사 (Enquete Beroepsbevolking : EBB) 로서이조사에서는 15~64세의모든사람들에게만성질환또는장애를가지고있는지묻고, 그렇다고답한이들에게어떤종류의질환또는장애를갖고있는지결정하기위한질문지를배포한다. 다음질문으로, 일하거나구직할수없는처지에있는지묻는다. 그렇다 고답한사람들은장애를가진것으로분류된다. 장애를가진이들의절반은등이나목에문제를갖고있는것으로나타났으며, 3분의 1은팔이나다리의사용에문제가있다. 그뒤를이어, 정신적문제나심한두통도가장빈번하게언급되는장애의하나였다. 다음페이지의 < 표 1> 은네덜란드전체인구 (15~64세), 장애인의수, 산재장애인의수를나타낸것이다. < 표 1> 에의하면, 전체장애인의 44% 는네덜란드노동시장에서활동하고있다 (784/1775 * 100%). 15~64세인구의경제활동참가율 (68%) 과비교할때, 장애인의참가율은낮다. 부분장애근로자를위한재통합기제 네덜란드에는장애인들의근로복귀를지원하기위한여러기제를마련해두고있다. 이기제들은 1) 2005년사회보장기관인 UWV는 70만 3천건의 WAO 급여를지급하였다. 사회복지급여 (Social Welfare benefit) 를수급하는장애인의수는알려져있지않다. >> _41
< 표 1> 네덜란드의 ( 산재 ) 장애인수 ( 단위 : 천명 ) 연도 전체인구 (15-64 세 ) 15-64 세인구중장애인의수 산재장애인의수 기타장애인의수 2000 10,728 2,523 1,464 1,059 2001 10,799 2,570 1,511 1,059 15~64 세 전체인구 노동력 * 2002 10,863 2,662 1,755 907 2003 10,903 2,676 1,762 915 2004 10,925 2,697 1,786 912 2005 10,943 2,727 1,775 953 2000 7,187 1,381 807 574 2001 7,314 1,387 816 570 2002 7,337 1,410 822 588 2003 7,401 1,436 818 617 2004 7,398 1,434 819 615 2005 7,401 1,423 784 639 주 : 노동력은다음과같이구성됨. 근무시간이 1주 12시간이상인자. 1주 12시간이상인일자리를수락한자. 1주 12 시간이상근무하기를희망하며, 그러한근로가가능하고, 1주12 시간이상적극적인구직활동을하고있는자. 자료 : CBS ( 네덜란드통계청 (Statistics Netherlands) 사용주체, 즉근로자와사용자중누가활용하느냐에따라구분된다. 근로자가활용할수있는기제들은다음과같다. 1) 사회보장기관인 UWV의지원 2) 직장내장애인시설 3) 잡코치 (job coach) 4) 창업대출 (starters credit) 사용자가활용할수있는기제들은다음과같다. 5) 무위험정책 (no risk policy) 42_ <<
6) 직장내장애인시설지원금 7) 시범직장 (trial workplace) 8) 사회보장분담금할인 부분장애가있는근로자는사회보장기관인 UWV의재통합지원을신청할수있다. 부분장애인과의대화를통해재통합전문가가재통합전망을수립한다. 이전망을통해근로로복귀할수있는최단의바람직하고실현가능한방법을기술한다. 650개의사설노동재통합기관들중한곳을통해구직지원을받는다. 합의된내용과목표를담은구체적인재통합계획을수립한다. 사설노동재통합기관들은훈련제공및평가의기능을수행할수있다. 산재장애자로사용자에게근로를제공할수없는사람들도 개인재통합제도 (individueel reintegratie overeenkomst : IRO) 에참여함으로써고용가능성을높일수있다. IRO는이용자가직접또는재통합기관이나사회보장기관인 UWV의도움을받아자신의계획을수립하기때문에재통합과정에대한결정권이전적으로이용자에게주어진다. 개인재통합제도는실업자와장애인이활용할수있으며, 2004년 7월에도입된이후로 38,878명이개인재통합계획을수립하였다. 2006년 10월에발간된제3차재통합제도경과보고서에의하면, 이제도의주된이용자는실업자인것으로나타났다. 신청건의 68% 정도는실업자가, 나머지 32% 는산재장애인이차지하였다. < 표 2> 신청자유형별 IRO 신청건수 (2004~06 년 ) 산재장애인 실업자 6 개월이상 계 개인재통합계획신청건구성 12,848 (100%) 26,994 (100%) 39,842 (100%) - 기각 428 (3.3%) 536 (2.0%) 964 (2.4%) - 통과 / 실시 12,420 (96.7%) 26,458 (98.0%) 38,878 (97.6%) 자료 : UWV 18-5-2006, APE >> _43
개인재통합제도에참여하는산재장애인의 46% 는 WAO 급여를받고있으며, 15% 는 청년장애 인급여 (Wajong) 를받고있다. 직장에서장애인시설또는지원이필요한구조적산재장애를지닌사람들은개별적으로현물보상및보조를신청할수있다. 이러한기제는 WIA 급여를신청한재직근로자뿐아니라질병또는장애로인해지원또는보조기구가필요한모든재직근로자들도이용할수있다. 제공되는지원은개인에대한것으로, 해당근로자는다른일자리로이동시에도제공된보조기구등 ( 가령, 장애인에맞게제작된컴퓨터키보드 ) 을가져갈수있다. 일을갖고싶지만일을제대로하기위해서는추가적인지원이필요한부분장애인에대해서는잡코치의지원이가능하다. 잡코치는장애인근로자가자신의업무를성공적으로수행할수있도록도와주는고용훈련전문가를가리킨다. 특히업무수행에어려움이있는정신적, 심리적장애인들에게는잡코치가특별한도움을제공할수있다. 잡코치의도움을받는부분장애인은, 1차연도에는자신의근무시간중최대 15% 에대해지원을받으며, 2차연도에는최대 7.5%, 그리고이후연도에는각각최대 6% 의지원을받게된다. 자영업창업을희망하는부분장애인은 창업대출 을신청할수있다. 자영업자는자신의근로조 건을자유롭게결정할수있으며, 자신의가능성에맞추어사업활동을조정할수있다. 창업대출은 최대 31,113 유로까지유이자로제공된다. 44_ <<
앞에서는장애인근로자가근로복귀를위해활용할수있는 4가지의기제를설명하였다. 이제부터는장애인의고용을촉진하고유도하기위해사용자에게제공되는 4가지기제를살펴보기로한다. 가장먼저 무위험정책 (No Risk Policy) 을들수있다. 사용자는자신이고용한근로자가질병에걸리면적어도 2년간해당근로자의임금을지속적으로지급해야할의무가있는한편, 부분장애인을고용한사용자는무위험정책에대한권리가있다. 이에따라, 사용자는부분장애인근로자가 WIA ( 건강 ) 검진이후 5년내에질병에걸리는경우해당근로자의임금을지속적으로지급할수있도록보상을받는다. 이러한 무위험정책 은 WIA 급여를지급받는근로자에대해서뿐만아니라, 급여대상자가아닌장애인또는 근로및사회보장법 (Wet Werk en Bijstand : WWB) 에근거하여사회보장보조금으로살아가는장애인에대해서도이용가능하다. 지자체는다음의조건을충족하는장애인에대해 무위험정책 이적용되도록 근로와소득센터 (CWI) 에신청서를제출할수있다. 1) CWI 에 2년이상등록된자 2) 2년이상지자체의관할을받은자 3) 산재장애백분율이 35% 이상인자무위험정책은산재장애인을고용한사용자의재정적리스크를최소화한다. 사용자는부분장애인근로자에게적합한근무환경조성을위해직장내에설치한장애인설비에대해비용지원금을신청할수있다. 이지원금은사회보장기관 UVW가지급하며, 근로자가타직장또는타사용자에게로이동시에가져갈수없는설비에대해지급된다. 사회보장기관 UVW는부분장애인근로자가 6개월이상의근로계약을체결해야한다는요건을정하고있다. 이제도는 WIA 급 >> _45
여수급자뿐아니라구조적산재장애를지닌모든재직근로자에게적용된다. 사용자는부분장애인에게최장 3 개월간 시범직장 을제공할수있다. 이기간동안근로자는무 보수로근무하지만사회보장급여는지급받는다. UWV 는 6 개월이상, 그리고시범직장기간의시간 수와동일하거나그이상의정규고용계약가능성이있는경우에한하여 시범기간 을허용한다. 부분장애인에게일자리를제공하는사용자는 ( 실업및산재장애인대상 ) 사회보장분담금할인을 신청할수있다. 할인율은연단위로산정되며해당고용계약이유효한기간에대해적용되지만, 최 장 3 년으로한정된다. 정부는매년할인율을결정하며, 관할기관은 조세관세청 이다. 보호고용 (Sheltered employment) 정신적, 신체적장애로인해정규노동시장에서일할수없는사람들은 보호고용법 (Wet Sociale Werkvoorziening : WSW) 에의해고용될수있다. 보호고용의목적은, 장애인들이조기에자립적으로근로생활을영위해나갈수있는적합한 ( 풀타임 ) 일자리를찾도록지원하는데에있다. 보호고용법목표집단의대부분은보호근로업체에서근무하고있다. 정부는 WSW 대상집단이보호받는환경에서벗어나정규사용자가제공하는일자리 ( 지원고용, supported employment) 로이동하도록하는데목표를두고있다. 보호고용직대상자를결정하는권한은근로및소득센터에있다. 2005년말현재, 보호고용법에의해고용되어있는근로자의수는 99,213명이었다. 다음 < 표 3> 은 2005년보호고용법적용범위내의수적동향을보여준다. 46_ <<
< 표 3> 보호고용법 (WSW) 에의해고용된자및대기자의수 (1997~2005 년 ) 연도 연초 ( 명 ) 연말 ( 명 ) 1997 23,059 20,638 1998 20,368 16,125 1999 16,125 8,651 2000 8,651 6,570 WSW 대기자수 2001 6,570 5,715 2002 5,715 5,745 2003 5,745 8,435 2004 8,435 12,925 2005 13,030 15,375 1997 87,224 91,021 1998 91,021 90,167 1999 90,167 91,473 2000 91,473 92,510 WSW에의해고용된자의수 2001 92,510 93,375 2002 93,375 94,950 2003 94,950 96,520 2004 96,520 98,310 2005 98,292 99,213 자료 : Research voor Beleid, Jaarrapport WSW statistiek 2005, eindrapport. 결론 오늘날 개인책임 은네덜란드노동시장정책의키워드다. 국민들스스로가사회보장보조금신청을받아야할상황에처하지않도록할책임이있다. 그러나사회안전망이필요한경우에대해서는사회보장혜택이제공되어야한다. 그럼에도불구하고, 네덜란드는여전히장애의원인 ( 사회적리스크와직업적리스크 ) 을구분하지않고있으며이것이급여지급에영향을미치고있는몇안되는국가들중의하나이다 ( 또는유일한국가일수도있다 ). >> _47
네덜란드정부가취하고있는여러정책적조치들은결국자기활성화 (self-activation) 를촉구하기위한것으로축약되며, 권리와의무간에새로운균형이이루어졌다. 네덜란드정부는예방의중요성을강조하고있다. 사용자와근로자는한사업장내에서질병과산재장애의리스크를최소화하기위한합의를도출할수있다. 또한, 정부는장애인의노동참여를높이고자힘쓰고있다. 사용자와장애인근로자가이용할수있는여러재통합기제및지원금이마련되어있으며, 여기에는사회보장기관인 UWV의지원, 직장내장애인시설, 잡코치, 창업대출, 무위험정책, 시범직장, 사회보장기여금할인이포함된다. 이러한노력에도불구하고, 장애인이정규노동시장에서일할수없는상황이발생할수도있다. 이러한경우에대해보호고용이하나의해결책이될수있다. 이와같은장애및근로불능에대한새로운접근법은과거에는급여제도에만머물러있던개인들을흡수할수있는노동시장의역량에초점을맞추고있다. 가령, 사용자가리스크를줄이기위한채용정책을펴고있어서, 노동시장이그러한역량이부족하다면해당개인들은상대적으로더유리한장애인제도로부터덜유리한실업과보조금제도로옮겨갈리스크가크다. 노조와일부정당을포함하여여러관계자들은이러한리스크에대해언급해왔다. 이리스크가현실로드러나고이를입증할증거가있다면, 과거의 네덜란드병 은새로운네덜란드기적에의해서치료된것이아니라행정적으로새로운외양을갖추었을뿐이다. 48_ <<