1) 일반논문 행정논총 제 56 권제 1 호 (2018. 3): 213~239 출산장려금정책확산의영향요인분석 : 경기도 31 개지방자치단체를중심으로 * 박은순 *** 하태수 *** Ⅰ. 문제제기 Ⅱ. 출산장려금제도의도입과현황 Ⅲ. 선행연구검토및동형화이론논의 < 目次 > Ⅳ. 동형화분석 Ⅴ. 결론 < 요약 > 이글은출산장려금제도가인구증가라는효과를거두지못했음에도불구하고, 기초지방자치단체들이폭넓게채택한현상을분석하였다. 연구결과의확실한외적타당성을확보하기위해서는전국의모든기초지방자치단체들을대상으로하는것이바람직하나여러가지현실적인제약으로인해경기도소속 31개시 군을대상으로하였다. 동주제를계량적으로분석한선행연구들은이미많이발표되었다. 다만, 정책채택을설명하는원인들에대한분석결과는연구마다조금씩달랐다. 그래서이연구는선행연구들과는크게다른동형화이론으로접근하였다. 구체적으로세가지동형화기제중강제적동형화기제이론을적용하여분석을전개하였다. 그럼에도불구하고정책채택의구체적시기를설명하기위해서는일부계량적분석방법을추가하지않을수없었다. Wilcoxon Signed Ranks Test를적용한결과자치단체들의 1인당지방세부담액 이유의미한영향을미친것으로드러났다. 분석결과를요약하면한나라당공천으로당선된경기도시 군자치단체장들은정당의정치적압력때문에 2006~2009 년사이에집중적으로출산장려금제도를도입하였는데, 제도채택의구체적시점은 1인당지방세부담액이증가추세에있을때였다. 주제어: 출산장려금, 정책확산, 동형화 *** 본연구는 2018 학년도경기대학교대학원연구원장학생장학금지원에의하여수행되었음. *** 1 저자, 경기대학교대학원행정학과박사과정 (dceson@hanmail.net) *** 교신저자, 경기대학교행정학과교수 (taesooha@hanmail.net) 논문접수일 (2018.1.5), 수정일 (2018.3.6), 게재확정일 (2018.3.16)
214 행정논총 제 56 권제 1 호 Ⅰ. 문제제기 통계청이발표한 2016년출생통계 ( 확정 ) 에따르면지난해우리나라의합계출산율은 1.17명으로전년보다 0.07명감소했다. 합계출산율은가임기간인 15세부터 49세까지를기준으로여성한명이평생동안낳는평균자녀수를의미한다. 최근합계출산율추이를보면 2012년 1.3명에서 2013년 1.19명으로떨어졌다. 2014년 (1.21명 ) 과 2015년 (1.24 명 ) 소폭증가했지만지난해다시떨어졌다. 우리나라합계출산율은 OECD국가들중에서도최하위수준이다. 2015년기준 OECD 평균합계출산율은 1.68명으로한국과의차이가확연하다. 1.3명미만국가는한국과폴란드 (1.29명 ) 뿐이었다. 지난해연간출생아수는전년보다 32,200명 (7.3%) 감소한 406,200명으로조사됐다. 연간출생아수가집계되기시작한 2000년이래가장낮은수치이다 ( 뉴시스. 2017년 8월 30일 ). 출산율감소는급속한고령화로이어져인구감소, 특히경제활동인구의감소를초래한다. 경제활동인구가줄어들면잠재적성장가능성의악화, 재정부담증가, 그리고조세수입기반약화와같은문제를초래할가능성이높다 ( 김호범 곽소희, 2007; 여성가족부, 2006). 출산율감소로발생한이같은문제들을해결하기위해다양한유형의출산장려정책 1) 이중앙정부와지방정부에서각각수립되었다 ( 이정철 허만형, 2012: 96). 저출산문제가국가적으로중대한사안으로인지되기시작하자이를해결하기위해중앙정부뿐만아니라지방정부도각종출산장려정책들을도입하였는데, 그중의하나가출산가정에현금보조금을지급하는 출산장려금 (childbirth grant) 정책이다 ( 김민곤 천지은, 2016: 164). 2002년에전남함평군에서처음시작된출산장려금정책은지난 10년에걸쳐전국대부분의기초자치단체에도입된상태이다 ( 이정철 허만형, 2012: 96). 출산장려금정책은 2005년부터활발하게도입되기시작하였고 2008년에가장많은지방자치단체가관련조례를제정하였다 ( 박지영, 2012: 21). 먼저정부는저출산및인구고령화문제에적극적으로대응하기위해 [ 저출산 고령사회기본법 ] 을 2005년제정 (9월1일시행 ) 하였다. 이어 2006년 제1차저출산 고령사회기본계획 : 새로마지플랜 2010(2006~2010) 을시행하였고, 2017년현재 제3차저출산 고령화기본계획 : 브릿지플랜 2020(2016~2020) 을시행하고있다. 그러나이러한출산장려정책에도불구하고저출산문제는해결되지않고 1) 출산장려정책에는임신 출산지원 ( 난임부부시술비용및상담서비스지원, 임신 출산진료비지원, 고위험임산부의료비지원, 산모 신생아건강관리지원등 ), 육아지원 ( 기저귀 조제분유지원, 선천성대사이상검사및환아관리, 영유아건강검진지원, 보육료지원등 ), 일 - 가정양립지원 ( 출산전후휴가, 배우자출산휴가, 육아휴직, 육아기근로시간단축제등 ), 다자녀가정지원 ( 다자녀가정주거안정, 3 자녀이상가구전기요금감액, 자녀세액공제, 국민연금출산크레딧등 ) 등이있다.
출산장려금정책확산의영향요인분석 : 경기도 31 개지방자치단체를중심으로 215 있다. 특히출산장려금정책의경우도입전인 2001 년합계출산율이 1.30 명이었는데도입 후인 2003 년은 1.18 명, 2005 년은 1.08 명, 2006 년은 1.12 명, 2007 년은 1.25 명, 2008 년은 1.19 명, 2016 년은 1.17 명으로 14 년동안저출산현상이지속되고있다. 경기도가족여성연구원의보고서 (2015) 에따르면출산을앞두고있는가족형성기의 남녀를대상으로첫자녀출산에대한계획을살펴본결과출산하지않은부부 10 쌍 중 1 쌍이상이무자녀가족을희망하고있다 ( 양정선 이나련, 2015: 5). 더욱이여성의 출산계획연령은 34.68 세로경기도여성의평균출산연령인 32.15 세보다 2.53 세더많 은연령으로서첫자녀출산이향후더지연될수있는가능성을보인다. 출산을앞두고 있는사람들의계획자녀수역시여성의경우 1.44 명, 남성의경우 1.59 명으로나타나 두자녀이상의출산을기대하기어려운현실을보여주고있다. 추가출산을하지않겠다 는남녀응답자 198 명을대상으로한 이유 조사결과를보면, 여성응답자의응답중 1 순위는현재자녀수로충분하다는생각이었고 (31.7%), 남성응답자의응답중 1 순위는 경제적부담이었다. 여성응답자의 31.5%, 남성응답자의 43% 가경제적으로안정되고 여유가생긴다면추가출산을희망한다고응답하였다. 2 순위는여성응답자의 17% 와남 성응답자의 22.6% 가사교육비부담이줄어들어야하는조건을제시하였다. 세번째는 남편의가사와육아참여로, 여성의 13.5% 와남성의 11% 가응답하였다. 이런조사결과 를보면, 현재아이를양육하는사람들이추가출산을꺼리는이유는모두경제적요인 이다. 근본적으로추가출산을유도하기위해서는사교육비의경제적부담을줄여줄수 있는방법이최우선시될필요가있고, 그다음으로는남편의가사와육아분담을현실 화할수있는사회문화조성과개인의가치관형성이강조될필요가있다 ( 양정선 이나 련, 2015: 39-68). 우리나라의출산장려금정책은위에서언급한것처럼 2005 년 ~2008 년사이에갑자기 거의모든지방자치단체에퍼졌다. 다른정책들과같이도입된것도아니고, 선결정책 들이먼저시행된후에채택된것도아니다. 그런데이상한점은뚜렷한효과를거둔 정책도아님에도불구하고상당히많은지방자치단체들이앞을다퉈채택하였다는것이 다. 이글은이러한다소의아한현상을설명해보고자한다. 왜효과가입증되지도않은 특정정책이거의모든지방자치단체들에의해채택되어시행되었는가? 2) 정책이채택된 시점에어떤배경과맥락이있었기에이런현상이발생했는가? 정책채택과정에서큰 영향력을행사한행위자는누구인가? 그행위자는정책의확산을위해서어떤방법을 2) 더욱이경기도 31 개기초지방자치단체들의경우다른시 도기초자치단체들과달리출산장려금제도가도입되기전몇년동안주민등록인구수가꾸준히증가하는추세여서특별히출산장려금제도를도입할필요성이크지않았다.
216 행정논총 제 56 권제 1 호 사용했는가? 등의질문에답해보고자한다. 먼저이하 Ⅱ장에서는경기도 31개시 군을중심으로출산장려금제도의도입과현황을살펴본다. 연구결과의외적타당성을확보하려면전국 226개기초자치단체를대상으로하는것이바람직하나, 자료획득의어려움때문에연구의실현가능성이높은경기도소속시 군으로대상을제한한다. 3) Ⅲ장에서는이현상을설명할이론으로동형화이론을논의한다. DiMaggio & Powell(1991) 의이론에의거하여강제적동형화, 모방적동형화, 규범적압력에의한동형화세가지를살펴본다. Ⅳ장에서는먼저해외사례들을살펴보고우리나라최초의출산장려금정책채택과의관계를분석한다. 그리고최초도입지방자치단체와본격적인정책확산간의관계를분석하고, 끝으로 2004년이후에일어난본격적인정책확산을분석한다. Ⅱ. 출산장려금제도의도입과현황 1. 출산장려금제도도입출산장려금제도는출산율증가에직접적인영향을미치기위한목적으로도입 시행되었으며, 각지자체별로명칭, 지급방식, 지급금액이상이한것이특징이다. 이로인해형평성논란이존재하며정책의실효성에대한논란도제기되고있다 ( 김민곤 천지은, 2017: 164). 이제도는지방자치단체들에의해선도되었다. 저출산문제의심각성이농어촌을중심으로나타나지방정부들이이문제를방치할수없었기때문이다. 따라서 1990년대말부터몇몇지방정부에서이런저런저출산대책들이거론되기시작했는데그중대표적인것이출산장려금제도였다 ( 이정철 허만형, 2012: 96). 출산장려금제도는 2002년 8월 2일전남함평군에서조례로제정된것으로시작되었다. 2005년부터비교적활발하게도입되기시작하였고, 2008년에가장많은지방자치단체가조례를제정하였다. 2011년현재 215개기초자치단체가조례를제정하여전국평균 91.9% 에해당한다 ( 박지영, 2012: 21-22). 경기도의경우구리시가 2004년에처음으로출산장려금에관한지원조례를제정하고 2012년까지 31개기초지방자치단체들이모두조례를제정한상태이다. 4) 3) 경기도의특징 : 1 북한인접지역이많아보수적색채강함, 2 타지방으로부터인구유입이많음, 3 인구 100 만이상대도시와농업지역군이공존, 4 대한민국인구의약 4 분의 1 이거주.
출산장려금정책확산의영향요인분석 : 경기도 31 개지방자치단체를중심으로 217 2. 경기도 31개기초지방자치단체출산장려금조례제정현황경기도 31개기초지방자치단체의출산장려금조례제정현황을연도별로살펴보면 2004년에 2개시, 5) 2005년에 3개시 군, 6) 2006년에 8개시 군, 7) 2007년에 4개시, 8) 2008년에 5개시 군, 9) 2009년 7개시, 10) 2010년 ( 의정부시 ), 2012년 ( 안성시 ) 에각각 1개시다. 2006년도와 2009년도사이에 78% 에해당하는총 24개의지방자치단체들이집중적으로출산장려금조례를제정하였다. 표 1 경기도 31개기초지방자치단체출산장려금조례제정일자 연번 시 군 근거 조례제정일자 1 구리시 구리시신생아출산장려및다자녀가정지원에관한조례 2004.09.24 2 이천시 이천시출산축하금지급에관한조례 2004.11.24 3 파주시 파주시출산장려금지원조례 2005.11.24 4 양평군 양평군출산장려금지원조례 2005.12.09 5 의왕시 의왕시출산장려지원에관한조례 2005.12.16 6 연천군 연천군출생아양육비등지원에관한조례 2006.01.13 7 안산시 안산시다자녀가정지원에관한조례 2006.03.10 8 군포시 군포시출산장려지원에관한조례 2006.04.05 9 화성시 화성시신생아출산지원에관한조례 2006.04.28 10 가평군 가평군자녀출산 입양축하금지급조례 2006.05.04 11 평택시 평택시출산장려 지원금지원조례 2006.09.20 12 양주시 양주시출산장려금등지원에관한조례 2006.12.11 13 과천시 과천시출산장려금지원에관한조례 2006.12.28 14 동두천시 동두천시출산장려금지원조례 2007.01.12 15 안양시 안양시출산장려금지원에관한조례 2007.10.01 16 오산시 오산시출산 입양장려지원조례 2007.11.02 17 광명시 광명시출산장려금지원에관한조례 2007.11.15 4) 조례제정유무를파악하기위해각지방자치단체의자치법규사이트를참조하였다. 5) 구리시, 이천시. 6) 파주시, 양평군, 의왕시. 7) 연천군, 안산시, 군포시, 화성시, 가평군, 평택시, 양주시, 과천시. 8) 동두천시, 안양시, 오산시, 광명시. 9) 부천시, 남양주시, 수원시, 용인시, 여주군. 10) 고양시, 하남시, 시흥시, 김포시, 성남시, 광주시, 포천시.
218 행정논총 제 56 권제 1 호 18 여주시 11) 여주시출산장려금지원에관한조례 2008.06.17 19 부천시 부천시출산지원금지급등에관한조례 2008.07.01 20 남양주시 남양주시출산장려금지급조례 2008.07.08 21 수원시 수원시자녀출산 입양지원금조례 2008.10.06 22 용인시 용인시출산장려금지원에관한조례 2008.11.19 23 고양시 고양시출산장려지원에관한조례 2009.01.09 24 하남시 하남시출산장려금지원에관한조례 2009.03.19 25 시흥시 시흥시출산장려및다자녀가정지원에관한조례 2009.04.28 26 김포시 김포시출산장려지원등에관한조례 2009.07.03 27 성남시 성남시출산장려금지원등에관한조례 2009.11.12 28 광주시 광주시출산장려금지원에관한조례 2009.11.16 29 포천시 포천시출산장려지원조례 2009.12.30 30 의정부시 의정부시출산장려등지원에관한조례 2010.12.30 31 안성시 안성시출산장려및양육지원에관한조례 2012.05.18 * 출처 : 31개지방자치단체홈페이지 3. 경기도 31개기초지방자치단체출산장려금운영현황경기도 31개기초지방자치단체들이채택한출산장려금제도의명칭은 출산장려금 이 22개시 군, 12) 출산지원금 이 3개시, 13) 출산축하금 이 6개시 군 14) 이다. 모두기초지방자치단체의자체사업으로조례에의거출산가정에 5만원 ~1,000만원을지급하고있다. 첫째아출생부터출산장려금을지급하는곳은 4개시 군, 15) 둘째아이상출산장려금을지급하는곳은 17개시 군, 16) 셋째아이상출산장려금을지급하는곳이 10개시 17) 이 11) 여주군은 2008 년 6 월 17 일출산장려금정책을채택하였는데, 2013 년 9 월 23 일여주시로승격하자 여주군출산장려금지원에관한조례 를폐지하고 여주시출산장려금지원에관한조례 를제정하였다. 그리고 2015 년 7 월 27 일또다시기존조례를폐지하고 2017 년 3 월 29 일 여주시출산장려및다자녀가정양육지원에관한조례 를제정하였다. 본연구에서는처음으로출산장려금조례를제정한 2008 년 6 월 17 일을기준점으로잡았다. 12) 성남시, 고양시, 부천시, 용인시, 안산시, 남양주시, 의정부시, 평택시, 시흥시, 광명시, 파주시, 군포시, 광주시, 양주시, 포천시, 오산시, 하남시, 의왕시, 여주시, 동두천시, 양평군, 과천시. 13) 수원시, 화성시, 구리시. 14) 안양시, 김포시, 이천시, 안성시, 가평군, 연천군. 15) 김포시, 여주시, 양평군, 연천군. 16) 성남시, 부천시, 안산시, 안양시, 남양주시, 평택시, 시흥시, 광명시, 군포시, 구리시, 양주시, 포천시, 오산시, 의왕시, 동두천시, 과천시, 가평군. 17) 수원시, 고양시, 용인시, 의정부시, 화성시, 파주시, 광주시, 이천시, 안성시, 하남시.
출산장려금정책확산의영향요인분석 : 경기도 31 개지방자치단체를중심으로 219 다. 지급기준은출산일기준 1년전부터주민등록을두고거주할때출산지원금을지급하는곳이 3개시, 18) 180일 (6개월) 이상거주해야지원금을지급하는곳이 22개시 군, 19) 3개월이상거주해야하는곳이한곳 ( 동두천 ), 1개월이상거주해야하는곳이한곳 ( 양주시 ), 거주제한이없는곳이 4개시 20) 이다. 지급방식은 1회에한하여지급하는곳이 26 개시 21) 이며, 분할지급하는곳이 5개시 군 22) 이다. 출산장려금은지방자치단체의자체사업으로운영되고있기때문에각지방자치단체의재정상황에따라지급액수가차이가난다 (< 표 2> 참조 ). 표 2 경기도 31개지방자치단체출산장려금비교 ( 단위 : 만원 ) 시 군명 첫째 둘째 셋째 넷째 다섯이상 지원기간 1 수원시 100 200 300 1회 2 성남시 30 100 200 300 1회 3 고양시 50 50 50 1회 4 부천시 100 200 1,000(13회분할 ) 1,000(13회분할 ) 분할지급 5 용인시 100 200 300 1회 6 안산시 50 100 300 500 1회 7 안양시 30 100 100 100 1회 8 남양주시 30 100 100 100 1회 9 의정부시 50 50 50 1회 10 평택시 50 200 200 200 1회 11 시흥시 20 50 200 200 1회 12 화성시 100 200 300 1회 13 광명시 30 50 100 100 1회 14 파주시 80 80 80 1회 15 군포시 50 150 150 150 1회 16 광주시 100 100 100 1회 18) 부천시, 평택시, 과천시. 19) 수원시, 성남시, 고양시, 용인시, 안산시, 안양시, 남양주시, 시흥시, 화성시, 광명시, 군포시, 광주시, 김포시, 이천시, 하남시, 의왕시, 여주시, 과천시, 가평군, 연천군, 포천시, 오산시. 20) 의정부시, 파주시, 구리시, 안성시. 21) 수원시, 성남시, 고양시, 용인시, 안산시, 안양시, 남양주시, 의정부시, 평택시, 시흥시, 화성시, 광명시, 파주시, 군포시, 광주시, 김포시, 이천시, 구리시, 양주시, 안성시, 포천시, 오산시, 하남시, 의왕시, 동두천시, 과천시. 22) 부천시, 여주시, 양평군, 가평군, 연천군.
220 행정논총 제 56 권제 1 호 17 김포시 5 5 100 100 100 1회 18 이천시 100 200 300 1회 19 구리시 30 60 100 100 1회 20 양주시 20 80 80 80 1회 21 안성시 50 50 50 1회 22 포천시 30 100 300 300 1회 23 오산시 50 120 300 300 1회 24 하남시 100 200 200 1회 25 의왕시 50 100 100 100 1회 26 여주시 5 10 200(2회분할 ) 500(4회분할 ) 700(5회분할 ) 분할지급 27 동두천시 25 100 100 100 1회 28 양평군 200(2회분할 ) 300(3회분할 ) 500(4회분할 ) 700(5회분할 ) 1,000(5회분할 ) 분할지급 29 과천시 50 100 100 100 1회 30 가평군 200(2회분할 ) 500(5회분할 ) 1,000(5회분할 ) 1,000(5회분할 ) 분할지급 31 연천군 100(2회분할 ) 200(2회분할 ) 500(5회분할 ) 1,000(5회분할 ) 1,000(5회분할 ) 분할지급 * 출처 : 경기도청홈페이지 (2017년 6월말현재 ) Ⅲ. 선행연구검토및동형화이론논의 1. 선행연구검토출산장려금제도는 2002년전남함평군에서실시된후전국적으로확산되었다. 이산시간사건사분석기법을사용하여수도권 50개지방정부를분석한배상석 (2010) 은지방정부의출산장려금도입에정책확산현상이존재함을확인하였다. 정책확산을확인하기위한변수는첫째경계를맞대고있는지방정부의출산장려금도입이고, 둘째수도권전반의출산장려금도입이다. 수도권전반도입경향변수는사건의존성문제를치유하기위해측정한기본재해율변수와유사한개념의변수로서정책확산에중요한요소임을강조한다. 그외에도선거시기, 재정규모, 인구증가율도지방정부의출산장려금도입에영향을미치는변수들로판명되었다. 비선거기간일수록, 지방정부의재정규모가상대적으로작을수록, 그리고인구증가율이감소하는지방정부일수록장려금제도도입확률이높게나타났다. 선거기간에는출산장려금제도의도입확률이감소하는의미로해석되고이는현직단체장및지역의원들의당선을보장할만큼의중요한정책이아니기때문에선거이후로도입을유보시킬가능성이존재한다는것이다.
출산장려금정책확산의영향요인분석 : 경기도 31 개지방자치단체를중심으로 221 이정철 허만형 (2012) 은 218개기초자치단체를대상으로사건사분석 (Historty Analyisis) 방법을이용하여출산장려금정책을분석한결과, 첫째외부영향요인으로서정책을먼저도입한인접자치단체의수적증가와국가단위제도수립이지방정부의정책채택에영향을미친다고주장한다. 따라서정책확산은압력메커니즘과모방메커니즘에의해영향을받은것으로파악되었다. 둘째내부영향요인인합계출산율과인구의감소가출산장려금정책채택에영향을미치는것으로나타나정책확산은합리주의메커니즘에의해영향을받는다고주장한다. 셋째, 내부영향요인중단체장의재선가능성에서재선이불가능한 3선단체장일수록출산장려금정책채택가능성이높아정책확산은또한정책참여자의이해관계와관련이있는제한된합리성의영향도받는다고주장한다. 출산장려금제도도입은정치적판단의결과로정치매커니즘이복잡하게교차하는지점에서정책이채택된다고주장한다. 그외에도지방총세입과지방교부세가증가할수록정책채택의가능성이증가한다고주장한다. 석호원 (2011) 은서울시 25개자치구를대상으로출산장려금이출산율에유효한영향을미치지못한다고파악했다. 출산장려금이합계출산율, 출생아수, 연령별출산율에영향을미치지못한다는것이다. 오히려자녀양육비및사교육비비중감소, 여성의가사노동분담, 육아시설확충과같은다른출산관련정책들이출산율증가에긍정적인영향을미칠수있다고본다. 이석환 (2013) 은전국을대상으로이웃기초자치단체의출산장려조례제정비율이높을수록기초자치단체가출산장려조례를제정할가능성이높다고확인했다. 수직적정책확산으로는출산장려조례를제정한광역자치단체에속한기초자치단체가그렇지않은기초자치단체에비해출산장려조례를제정할확률이높다는것을확인하고, 내부결정요인중에서는출산율, 혼인율, 자가용등록대수, 1인당지방세수입, 건축허가연면적비율등이통계적으로유의미한것을확인했다. 조일형 권기헌 서인석 (2014) 은경기도지방자치단체의출산장려금을도입함에있어서정책효과의크기와는상관없이정책을도입한정부가도입을하지않은정부보다출생아수를증가시키는데효과적이라는학습만으로도정책을도입하는데영향을준것으로파악했다. 이외에도출산장려금정책이확산되는데유의미한영향을준변수는외부적요인에서인접정부의도입, 내부적요인에서선거시기와인구증가율임을밝혀내었다. 인접정부의도입과선거시기는양 (+) 의영향을미쳤고, 인구증가율은음 (-) 의영향을미쳤다. 김민곤 천지은 (2016) 은서울시 25개자치구를대상으로인구 사회학적요인과소득
222 행정논총 제 56 권제 1 호 수준같은경제적요인을고려할때출산장려금이얼마나출산율증가에영향을미치는지를다중회귀분석을통해확인하였다. 분석결과, 출산장려금정책은합계출산율과출생아수, 혼인율에유의미한영향을미치지못하는것으로나타났으며, 자치구별소득수준, 고령인구비율, 이혼율, 조혼인율, 보육시설수준, 의료시설수준등의변수들이출산율에긍정적인영향을미치는것으로파악했다. 이는출산율에영향을미치는요인이다양하며출산장려금정책만으로는효과를보기어렵다는시사점을보여준다. 상기선행연구들은출산장려금제도확산에유의미한영향을미치는변수들을밝혀내는기여를하였지만, 최초로혹은먼저도입한지자체들은왜어떤과정을거쳐도입한것인지? 그과정에서어떤기제가작동한것인지? 등에대해서는설명이부족하다. 이연구는이런점에착안하여제도의최초도입과이후의확산에대해좀더깊이있게분석한다. 2. 동형화요인논의정책확산은혁신확산에기초하고, 혁신은정책문제를해결하기위한새로운방안을의미하며, 그방안의활용으로정책문제를해결하는데효과적이었다는것이객관적으로증명될때지칭되는용어이다. 혁신적인정책이개발된후에는유사한정책문제를가진지역으로전파되는특성을가지기때문에조직외부에서만들어지는것으로인식되고있다 (Rogers, 2003; Walker, 1969). 정책확산이론은학습, 경쟁, 정당성등정책확산기제가복합적으로작용하여수평적정책확산이일어나고, 수직적정책확산을유도하는기제로강제, 재정적지원, 정당성확보, 아이디어의원천등을제시하고있다 ( 이석환, 2013: 336). 정책확산의핵심적변수는선도적인지방정부의정책채택여부이다 ( 이정철 허만형, 2012: 99). 동형화요인은지방정부가자신과유사한다른지방정부로부터정책에관한정보를받음을가정한다. 이유사성은지리적유사성뿐만아니라이데올로기, 정치적성향, 예산규모, 문화적동질성, 역사적발전경로등도포함한다 ( 이정철 허만영, 2012: 99 에서재인용 : Berry & Berry, 2007). DiMaggio & Powell(1983) 은동형화 23) 가나타나는과정을다음과같이세가지유형으 23) 동형화는사회적적합성, 정당성을강조하는것으로단순히자원과소비자에대해서만경쟁하는것이아니라정치권력과제도적정당성 (institutional legitimacy) 을위해서경쟁한다는것이다. 즉, 경제적인적합성뿐만아니라사회적인적합성을위해경쟁한다는것이다 (DiMaggio and Powell, 1983.p. 150, 1991.p. 66). 동형화메커니즘은엄밀히말해서구별될수있는것은아니고, 특정메커니즘만작동할수도있고복합적으로나타날수도있다 ( 김태은, 배출권거래제도의선택과동형화메카니즘연구, 한국정책학회보, 제 24 권제 2 호, 2015. p. 60).
출산장려금정책확산의영향요인분석 : 경기도 31 개지방자치단체를중심으로 223 로나누어설명하고있다. 첫째, 강제적동형화 (coercive isomorphism) 이다. 강제적동형화는어떤조직이의존하고있는다른조직 ( 예를들면자금의원천역할을하는조직 ) 으로부터공식적 비공식적압력이있거나혹은조직에대한사회의문화적기대라는압력에의해조직형태가수렴되어가는과정을뜻한다. 법률및기술환경의존재는조직의구조와업무를비슷하게만든다 (DiMaggio & Powell, 1991: 67). 합리화된정부의사회장악력이높아지면서, 사회의조직구조들은국가에의해제도화된규칙들을점점더반영하게된다. 중앙정부의확장, 자본의중앙집중화, 자선사업의조정등조직모델의균질화를강화한다 (DiMaggio & Powell, 1991: 68). 예를들면, 사회적기업육성법 에의한정부의인증제도는사회적기업이정부의의존도를높여강제적권위에의한동형화현상이나타나게만든다 ( 장석인, 2013: 91). 정부의명령에대한반응으로조직을바꾸는경우도있다. 제조업자들이정부의환경규제에동조하기위하여새로운오염통제기술들을채택하는것, 세법요구사항을충족시키기위해비영리조직이회계사를고용하는것, 차별시비를막기위해차별철폐조치요원을고용하는것등을그런예로볼수있다 (DiMaggio & Powell, 1991: 67). 한편, 입학사정관제확산도합법적조직이시행하는새로운제도를빨리받아들이는사례로볼수있다 ( 최세경 현선애, 2009: 1045). 둘째, 모방적동형화 (mimetic isomorphism) 이다. 모방적동형화는정당성을인정받고있거나성공적이라고평가받는조직을모방 (modeling) 해가는과정의결과, 조직형태가유사해지는것을말한다. DiMaggio & Powell(1983) 에의하면이러한모방은조직의목적이뚜렷하지않거나조직의환경이불확실하기때문에조직의나아갈방향을정하는데상당한어려움이있는경우, 비슷한기능을수행하는조직중에서성공했다고평가받은조직의예를쫓아감으로써불확실성에대처하는방편으로나타난다. 모호한원인또는불분명한해결책에부닥쳤을때모방은큰비용을들이지않고도상당한장점들을초래할수있다. 여기서모델의확산은종업원들의이전에의해간접적으로모르는사이에일어날수도있고, 컨설팅회사또는업종협회에의해명시적으로일어날수도있다. 이것의대표적인예는 19세기후반일본의근대화가서구사회에서성공한정부이니셔티브를모방한것이다. 이후에는일본회사들이성공하자미국회사들이일본회사들을모방하기도하였다 (DiMaggio & Powell, 1991: 69). 셋째, 규범적압력 (normative pressures) 에의한동형화이다. 규범적압력은전문화결과나타나는것이다. 좀더구체적으로대학과전문교육기관을통해, 혹은전문가조직이나협회등을통해전문관리자들사이에조직형태에대한규범이보편화된다는것이다. 즉전문화를통해조직의관리자들이조직형태에대한규범을공유하게되고, 이
224 행정논총 제 56 권제 1 호 것이조직형태의동형화로나타난다는것이다. 전문화란직업인들이작업조건과방법을 정의하고, 생산자들의생산을통제하고, 직업가치를위한인지적기초와정당화를세우 기위한집합적인노력을말한다 (DiMaggio & Powell, 1991: 70). 전문가들은권력을유 지하기위해자신들이가지고있는가치를조직에전이하는경향이있다. 전문교육기관 이나컨설턴트같은전문가들이중요한역할을담당하게된다 ( 장석인, 2013: 91). 특히 금융및서비스분야의관리자및주요직원들은같은대학들출신이고, 공통의속성들 을공유하고산업의협의회에참여하거나정부기관에참여하여다른회사들에게영향력 을행사할수있다 (DiMaggio & Powell, 1991: 72). 제도동형화에대한이상의논의를 정리하면 < 표 3> 과같다. < 표 3> 제도동형화유형 강제적동형화 모방적동형화 규범적동형화 발생기제 권력 (power) 모방 (mimesis) 규범 (norms) 조직유사성기반 상위권력에대한의존성 상황의불확실성 공유된규범에대한의무감 지표 법, 규칙, 제재 유행 (prevalence) 전문직업군의기준 정당성근거 법적강제 문화적지지 전문적표준 압력작용방향 수직적 수평적 수평적 * 출처 : Scott(1995: 35). 원숙연 성민정 (2016: 144) 본연구에서는이상의동형화논의를근거로출산장려금에대한정책확산경로를 그림 1 과같이분석한다. 정책확산영향요인으로서모방적동형화와강제적동형화를활용하여탐색하고정책확산과어떤관계가있는지에대한분석을실시한다. 구체적인내용으로첫째, 해외사례에서의정책모방이다. 둘째, 정당간에이루어진정책모방사례이다. 마지막으로경기도를중심으로강제적동형화에의한분석을실시함으로써정책확산이론을실증적으로분석하고자하였다. 그림 1 동형화이론에의한확산
출산장려금정책확산의영향요인분석 : 경기도 31 개지방자치단체를중심으로 225 Ⅳ. 동형화분석 1. 해외정책최초도입 : 외국정책모방 1) 주요해외사례스웨덴은 1960년대중반이후출산율이급격히하락함에따라 1970년부터휴직제도, 부모보험제도, 아동수당, 24) 보편적공보육등각종가족정책들을도입하기시작하였다. 특히, 스웨덴은기혼여성의일-가정양립을지원하기위해포괄적인사회정책을실시하고있으며, 여기에는질높은아동보육, 다양하고선택가능한휴직제도 ( 부성휴가포함 ), 휴직시높은임금대체등이포함된다. 스웨덴의출산율이 1.6명이상수준에서유지되는주된요인들을살펴보면, 첫째양성평등에기반한출산 양육과노동시장참여의일-가정양립제고이다. 참고로북유럽국가남성들의가사분담비율은 OECD 국가에서가장높다. 둘째, 미혼모, 동거부부등다양한가족형태인정이다. 셋째, 자녀양육부담경감및공보육을통해육아를사회화한것이다. 넷째, 출산간격을줄이기위한 Speed-Premiu m 25) 정책도입이다 ( 이삼식외, 2005: 79~80). 스웨덴은현금급여제도와관련해 부모보험제도 (1974) 를도입하였다. 자녀출산이나입양과관련해부모에게부모현금급여 (Parents Cash Benefit dut to Child-birth) 를지급하고, 자녀가아프거나부모를대신해서자녀를돌봐주는사람이아플때부모가일을그만두고자녀를돌볼수있도록일시적부모현금급여 (Temporary Parents Cash Benefit) 를지급한다 ( 장혜경외, 2004: 148). 프랑스의출산율은 1980년도평균자녀수 1.9명에서 1997년에는 1.7명으로감소하였으며평균수명은남성 74.1세, 여성 82세로나타나노령화현상이두드러졌다 ( 장혜경외, 2002: 84). 이후출산장려정책을통해 2009년인구대체율 (2.1명) 에근접한 2.08명을기록하였고 6년연속 2.0명대를유지하였다. 프랑스는프랑스혁명과세계대전을거치면서형성된사회적합의를바탕으로저출산에대해가장먼저대책을세웠으며그중심은가족수당제도이다 ( 장혜경외, 2004: 168). 1937년가족수당제도를도입하고 1939년 [ 가족출산법 ] 을제정하여다자녀출산에대한대폭적인지원책을마련하였다. 이후두자녀이상의자녀를둔모든가정은가족수당을받으며자녀가많을수록수당금액을누진적 24) 전세계국가의출산장려정책중아동수당은뉴질랜드가최초로도입 (1926). 프랑스 (1932), 영국, 캐나다 (1945), 스웨덴 (1947), 독일 (1954), 일본 (1971) 등현재약 90 여개국가에도입중임 ( 이봉주, 2016). 25) Speed-Premium 정책은첫째출산시 30 개월이내에둘째아이를낳을경우그사이에직장에서받는월급이낮아졌다하더라도첫째출산당시의급여에맞추어육아수당을받을수있도록하는것임.
226 행정논총 제 56 권제 1 호 으로수령한다. 1946년사회보장제도상가족지원을가족수당, 급여수당, 출산전수당, 출산수당의네가지로세분하였다. 1972년국립가족수당기금 (CNAF) 이라는별도의정부기관을설치하였고, 1974년 6세에서 16세사이의아동을위한수당을신설하는등출산 육아관련사회보장정책에온힘을기울이고있다 ( 김은경, 2017: 36). 스웨덴 프랑스 일본 이시카와현 ( 일본 ) 표 4 스웨덴, 프랑스, 일본출산관련정책 사회적배경및특징 출산관련정책 가족및아동수당제도 : 아동수당기본법 (1948년) 사회전반의평등이념과그와연계된각각 현금급여제도의사회정책들이가족복리와결합 -부모보험제도(1974) 가사와육아사회분담율이높음 -부모현금급여: 출산 입양과관련부모가받는보상 남성과여성의동등한권리를강조, 양육 -일시적부모현금급여 : 자녀가아프거나자녀의보호자을사회화하는방식가아플때사용 여성의모성역할에대한인정과가족수당 가족수당(1937년) 2명이상의부양자녀를두고있는가을중심으로한가족정책정에자동지급 가족집단지원에서가족구성원개별지원 자녀관련수당 : 영유아수당, 신생아환영수당, 출산보너스으로변화 기타주거수당, 이사보조금등 가족과고용을조화시키는방향 여성의경제활동참가율은지속적으로하락 자녀양육부담이여성에게집중 기혼여성취업률이낮음 노동시장에여성차별적요소가강함 아동수당제도 (1972 년 ) -9 세가되는해연말까지의아동이있는가정에지급 - 둘째까지월오천엔지급, 셋째이하월일만엔지급으로실제자녀양육비에크게못미치는수당 앤젤플랜 (1994) 정책마련으로지속적인출산장려지원 이시카와현의 2004현합계출산율은 1.35 1996년( 헤세이 8년 ) 10월이시카와의전액출자에의명으로전국수준 (1.29명) 보다높으나인구한 이사카와양육지원재단 설립증가율은 1995~2000년간 0.1% 로전국 모성건강및의료치료증진, 자녀의료체계개선의 1.1% 보다낮음. 경제적지원확충, 모든자녀양육가족지원등 * 출처 : 장혜경외 (2004: 237-249), 이삼식 (2007: 25-30) 의재구성. 일본은출산율이 1.57 밑으로내려간 1989년 저출산쇼크 를계기로하여소자화 ( 少子化 ) 에대한인식이일반화되었다. 일본정부는 1990년부터소자화 ( 少子化 ) 및이에따른고령화, 장기적으로는인구감소에대응하기위한정책을추진하기시작했다. 1991년출생율동향에따른대책을시작으로 1994년에엔젤플랜을마련하였다. 엔젤플랜은 금후자녀양육지원시책의기본방향 (1995~1999) 과 긴급보육대책등에관한 5개년계획 이주내용이다. 1997년까지소자화대책의주내용은취업모의자녀양육지원이었다. 저출산대응정책으로서재정적지원은 1972년아동수당제도로시작되었고의무교육완료전의셋째이하자녀가대상이었다. 1991년아동수당지급대상이첫째아로확대되었
출산장려금정책확산의영향요인분석 : 경기도 31 개지방자치단체를중심으로 227 고지급액이 100% 인상되었다. 2004년 4월부터지급대상연령이의무교육취학전 (6세가되는해연말 ) 에서소학교 3학년수료 (9세가되는해연말 ) 까지로확대되었다 ( 장혜경외, 2004: 201-210). 일본의이시카와현의경우 1996년 ( 헤세이 8년 ) 10월에이시카와현이전액출자한 이사카와양육지원재단 을설립하고저출산시대에아이를낳아기르기쉬운환경을조성하기위한사업을실시하였다. 재단은이시카와엔젤플랜 (Ishikawa Angle Plane) 이라명명된훈련, 컨설팅, 리서치, 계몽코디네이션등을포함하는다양한활동을수행하였다. 이시카와엔젤플랜의주요내용은자녀양육지원촉진, 일 가정양립제고, 모자보건확보및증진, 요보호아동치료노력, 건강한성장을위한교육환경개선및자녀양육환경개선등이있다. 세부내용으로모든자녀양육가족지원, 경제적지원확충, 모성건강및의료치료증진, 자녀의료체계개선등이있다 ( 이삼식, 2007: 25-30). 2) 함평군의해외사례모방우리나라는 1960년대초경제개발계획의일환으로강력한출산억제정책이도입된이래출산율은급격히감소하여 1983년에인구대체수준에도달하였다. 그러나출산율은 IMF 외환위기직후인 1998년부터급격히감소하여, 2001년부터는 1.3명이하의초저출산현상이지속되고있다. 26) 이러한배경하에서함평군이 2002년 신생아양육비등지원에관한조례 를우리나라최초로제정했다. 27) 1990년대중반부터함평군의인구가줄어들기시작하여출산장려정책의도입이필요했기때문이다. < 표 5> 함평군인구동향 연도 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 인구수 51,703 49,733 48,304 50,929 46,929 45,369 43,677 42,123 * 출처 : 함평군통계연보 함평군은출산율저하에따른인구감소를줄이고농어촌지역인구노령화를방지하 기위해서 신생아양육비 를지원하는조례를제정하였다. 주요내용은신생아출산일 기준함평군에서 1 년이상주민등록을두고태어난신생아보호자에게양육비 10 만원을 26) 한편, 2001 년에출산율이다소상승한것은새천년베이비붐 (millennium baby-boom) 현상때문으로설명될수있다 ( 이삼식외, 2005: 64). 27) 조례제정당시함평군수는이석형 ( 새천년민주당 ) 이다.
228 행정논총 제 56 권제 1 호 지원하되쌍태아일경우태아별로각 10만원씩지급하는내용이다 28). 조례는산모와어린이의건강관리를도모하고새천년인구자질향상을위한기초건강을확립하고, 장기적으로출산율저하에따른농어촌지역청장년층의급격한인구감소및인구노령화등의문제에적극대처하고, 미래함평인탄생축복과복지사회구현을위하여제안되었다. 관련법령근거는 모자보건법 및 지방자치법 제15조였다. 조례제안자는이석형함평군수였다. 김대중정권집권 (1998.2.25. ~ 2003.2.24) 시기부터출산장려정책을펴기시작하면서함평군수역시지역의환경과혁신적정책의필요성을고려하여출산장려금제도를도입하게되었음을짐작할수있다. 이미몇몇선진국들이저출산문제를경험하고출산장려금제도를시행하고있던시기로함평군도해외사례들을모방한것이다. 사회전반에걸친출산율저하문제를해결하기위해크고장기적인계획을세우기에앞서기초지방자치단체가시급한대로우선시행할수있는현금지급방식의수당지원해외사례를모방한것이다. 29) 2. 정당간정책모방 1) 제16대대통령선거 (2002년) 2002년함평군에서새천년민주당소속군수의주도로출산장려금제도가우리나라최초로도입된지몇개월지나지않아전개된 2002년대통령선거에서국민통합21과민주노동당은함평군의출산장려금제도와유사한제도도입을공약하였다. 국민통합21 은기초출산수당도입, 출산전후휴가적용대상확대, 모성기금조성등적극적인모성보호정책을수립하였다. 민주노동당은기초출산및분만수당제도입, 출산전후휴가 100 일확대, 육아휴직급여평균임금의 70% 확대등매우진취적인대안을마련했다. 그러나양대정당이었던민주당과한나라당은아직출산장려금제도도입을공약하는정도까지나아가지는않았다. 민주당은출산전 후기본진료에대한임산부부담을줄이고출산후유급휴가의적용대상을농어촌및도시저소득층까지확대하겠다고공약하였다. 한나라당 28) 함평군신생아양육비지원에관한조례 ( 안 )- 제 94 회함평군의회 ( 임시회 ). 29) 정책내용이나당시정황들을고려할때이석형함평군수는일본사례를모방했을가능성이높은것으로사료된다. 당시이군수는나비축제와관련하여 일본환경농산물생산과유통현황 에대해생협이사장인사꾸모토히로미를초청하여강연하는등환경농업심포지움을개최하였다. 이후일본을방문하여행사를하는등여러측면에서일본과교류가많았다 ( 한국농어민신문,1999.12.28 일자 ). 이런맥락을볼때그가도입한다른혁신적인정책들도일본의사례를참고했을가능성이높아보인다.
출산장려금정책확산의영향요인분석 : 경기도 31 개지방자치단체를중심으로 229 은출산휴가및육아휴직기간동안사회보험료면제, 모성보호제도이행을위한대체인력수 급및행정감독강화등을공약하였다 ( 안양여성의전화 : anyanghotline.or.kr 2002.11.24.). 2) 제17대총선 (2004년) 2004년에열린제17대국회의원총선거에서주요정당들은출산장려와관련해 2002 년대선때보다좀더구체적인공약을표명하였다. 한나라당은비록간접적이기는하지만 여성들의출산부담해소 를통한출산장려정책을제시하였다. 열린우리당, 민주노동당, 민주공화당은직접적으로출산장려를위한지원책을공약하였다. 열린우리당은 출산에따른각종인센티브제공, 보육에대한지원확대 등을공약에포함했다. 민주노동당은더나아가 기혼여성의출산장려뿐만아니라, 비혼모의출산까지도지원하겠다 는공약을제시하였다. 민주공화당은 여성의출산장려및출산에따른지원 을공약에포함하였다 ( 한국정책학회, 2004). 출산율감소가나라전체적으로심각한사회문제로인식되었기때문에, 출산장려제도가대부분의기초지방자치단체에의해채택 시행됨에도불구하고, 직접적인업무권한이없는국회의원들을뽑는선거에서도주요정당들의공약에포함된것으로사료된다. 3) 제4회전국동시지방선거 (2006) 2006년에치러진제4회전국동시지방선거에서 5개주요정당들은출산장려관련내용을모두 10대기본정책공약에포함했다. 열린우리당은 남녀가평등하고민주적인가족문화를조성하며출산율회복및인구기반조성을위한출산과자녀양육지원강화 를공약에포함했다. 한나라당은 저출산 고령화시대에우리아이들을잘키울수있도록다양한정책적지원강화 라고추상적으로표현하고, 세부내용으로출산장려제도들을제시하였다. 민주당도 여성과어린이가행복한복지국가를구현한다 고추상적으로표현하고, 세부내용으로출산장려제도들을제시하였다. 국민중심당은 출산장려정책을적극추진하여국가발전의원동력인경제활동인구를확보 하겠다는공약을포함했다. 2002년에함평군에의해최초로출산장려금제도가도입된이래 4년이라는시간이경과된점, 출산장려금제도를직접채택 시행할수있는기초지방자치단체장들을선출하는선거였다는점등때문에앞의두선거때와달리출산장려관련공약들이구체적으로제시되었다고사료된다. 당시에출산율저하가매우심각한사회문제였고, 특히비수도권기초지방자치단체입장에서는피부로확연히느낄수있는문제였기때문에, 출
230 행정논총 제 56 권제 1 호 산장려제도가비록다른당소속군수에의해처음도입된정책이라고할지라도주요정당들은중앙당차원에서공통공약으로추진하지않을수없었을것이다. 2002년함평군에서처음도입된출산장려정책이 2002년대통령선거, 2004년국회의원총선거, 2006년지방선거를거치는과정에서주요정당들간정책모방을통해모든정당들의중점공약으로채택된것이다. 3. 한나라당을통한강제적동형화경기도 31개기초지방자치단체중에서구리시가 2004년 9월 24일 구리시신생아출생지원에관한조례 를가장먼저제정하였고, 2012년안성시가가장늦게제정하였다 ( 앞의 < 표 1> 제정 ). 그런데전체 31건중 25건 (80%) 이한나라당소속단체장들에의해도입되었다. 한나라당이라는정당기제가어떤식으로든기초지방자치단체들의출산장려금제도채택에유의미한영향을미쳤을것이라고생각된다. 연도 < 표 6> 출산장려금조례제정연도와단체장소속정당 2004 년구리시 ( 한, 이무성 ), 이천시 ( 새천년, 이승수 ) 조례제정당시단체장과소속정당 2005 년파주시 ( 한, 이준원 ), 양평군 ( 무, 한택수 ), 의왕시 ( 한, 이형구 ) 2006 년 연천군 ( 한, 김규배 ), 안산시 ( 한, 송진섭 ), 군포시 ( 새천년, 김윤주 ), 화성시 ( 한, 우호태 ), 가평군 ( 무, 양재수 ), 평택시 ( 한, 송명호 ), 양주시 ( 무, 임충빈 ), 과천시 ( 한, 여인국 ) 2007 년동두천시 ( 한, 최용수 ), 안양시 ( 한, 신중대 ), 오산시 ( 한, 이기하 ), 광명시 ( 한, 이효선 ) 2008 년 2009 년 부천시 ( 한, 홍건표 ), 남양주시 ( 한, 이석우 ), 수원시 ( 한, 김용서 ), 용인시 ( 한, 서정석 ), 여주군 ( 한, 이기수 ) 고양시 ( 한, 강현석 ), 하남시 ( 한, 김황식 ), 시흥시 ( 한, 이연수 ), 김포시 ( 한, 강경구 ), 성남시 ( 한, 이대엽 ), 광주시 ( 한, 조억동 ), 포천시 ( 한, 박윤국 ) 2010 년의정부시 ( 민주, 안병용 ) 2012 년안성시 ( 한, 황은성 ) * 출처 : 경기도 31 개지방자치단체자치법규및중앙선거관리위원회자료. 정당이기초지방자치단체의제도도입에영향을미치는가장유력한기제는 정당의 공약과공천시스템 일것으로생각된다. 앞의정당간정책모방에서살펴본대로한나 라당 30) 은 2002 년부터 2006 년지방선거때까지출산장려관련공약들을점차적으로구 30) 한나라당은 1997 년 11 월 24 일창당하고 2017 년 2 월 13 일자유한국당으로당명을개정하였다 ( 자유한국당홈페이지 www.libertykoreaparty.kr).
출산장려금정책확산의영향요인분석 : 경기도 31 개지방자치단체를중심으로 231 체화시켰다. 2006년도 5.31 지방선거때는 저출산 고령화시대, 우리아이들을잘키울수있도록다양한정책적지원을하겠다 는공약을다시한번발표하면서세부내용에출산장려금제도를포함시켰다. 31) 이후한나라당공천으로선거에나가고당선된후보들은선거때한나라당중앙당이공통적발표했던공약을자기관내자치단체사업으로채택하고시행하였다. 정당이라는권력구조가일종의강제적압력기제이기때문에개별후보들은그공약들을거부할수가없었다. < 표 7> 한나라당규정 당원의권리 당원의의무 전당대회 1. 선거 2. 피선거권 3. 당의의사결정에참여할수있는권리 4. 공직후보자로추천을받을수있는권리 5. 당의조직활동에참여할수있는권리 6. 당원협의회임원이될수있는권리 7. 당의처분에이의가있을때이의를제기할수있는권리제 2 호, 제 4 호, 제 6 호는책임당원에한한다. 1. 당헌 당규를지킬의무 2. 결정된당론과당명에따를의무 3. 당무수행중알게된기밀을지켜야할의무 4. 국민에대한봉사자로서품위를유지하고청렴한생활을할의무 5. 소정의당비를납부할의무 6. 당이실시하는소정의교육 ( 윤리교육포함 ) 을받을의무 1. 당강령의채택과개정 2. 당헌의채택및개정 3. 당의해산과합당에관한사항 4. 당대표및최고위원의지명 5. 대통령후보자의지명 6. 기타주요당무에관한사항의의결및승인 * 출처 : 자유한국당 ( 구 ) 한나라당홈페이지재구성 한나라당규정중 < 당원의권리제 4 호 > 공직후보자로추천을받을수있는권리 는 책임당원에한정하고있는데, 책임당원이란 당규가정하는바에따라성실히당원의의 무를다한자 이다. 그리고 < 당원의의무 > 중하나 ( 제 2 호 ) 가 결정된당론과당명을따르 31) 한나라당공약집에나타난표현은 보육료부담완화 이다. 같이포함된내용들은보육바우처제도, 유연한육아휴직제도, 직장복귀프로그램, 탄력적근로시간제, 개방형육아지원센터, 방문형일시보육사업, 이동보육서비스등이다. 열린우리당은 출산율회복및인구기반조성 이다. 포함된내용으로다양한보육서비스제공, 무상보육대상확대, 도시근로자평균소득 130% 층까지보육료지원대상단계적확대등이다 ( 한나라당 열린우리당, 제 4 회전국동시지방선거 10 대정책 ).
232 행정논총 제 56 권제 1 호 는것 이다. 당론과당규는당의최고의결기구인전당대회에의해결정되는데, 정당의정책을상시적으로연구하는정책위원회와원내기구들이논의하고제시하는내용들위주로결정된다. 즉한나라당공천을받은기초지방자치단체장후보들은중앙당이결정한정책공약들을중심으로삼고, 자기지역구의사정을고려하여세부화하는방식으로자신들의선거공약을만들수밖에없었다. < 표 8> 인터뷰내용요약 [ 사례 1]. 성명 : 000, 한나라당비례대표 ( 전 ) 수원시의원 (2006 년 ~ 2010 년 ). 일시 : 2017 년 9 월 27 일오후 3 시 42 분 ~3 시 56 분. 내용 : - 질문 : 당의정책이나공약은어떻게만들어지는가? - 답 : 중앙의최고위원회나정책위원회에서만들고이를당대회를통해확정한다. - 질문 : 중앙당의정책이나공약은공천을받은시장 군수후보자에게어떠한영향을미치는가? - 답 : 중앙당에힘이있다. 국회의원인경우는중앙당의당규나당론과밀접하게관련이있다. 그러나시장. 군수의경우는당규나당론, 정책이나공약을반드시따라야한다는강제조항은없다. 그렇지만당원권중지또는공천심사에서점수배점에영향을미치게되어결국차기공천을위해서는중앙당의눈치를살피지않을수없다. [ 사례 2]. 성명 : 000. 중앙선거관리위원회위원 15 년경력및한나라당선거운동원활동. 일시 : 2017 년 9 월 26 일오후 3 시 02 분 ~ 오후 3 시 38 분. 내용 - 질문 : 중앙당의정책이나공약은공천을받은후보에게어떤영향을미치는가? - 답 : 중앙당의정책이나공약은특별한사유가없는한다음선거를위해서라도따라야한다. 정책이나공약을반드시똑같이해야하는것은아니지만정당에서공천을받은후보는정당의정책에대해이미동의하는것으로생각한다. - 질문 : 만약중앙당의정책이나공약을반대하고따르지않는다면어떻게되는가? - 답 : 시장 군수후보에게는자율성이어느정도있지만공천을다시받을때어려움을겪게되고대부분공천에서탈락한다. 즉공천을포기하고단체장에출마하지않겠다는생각인것이라고간주된다. 공직후보자공천심사과정은한나라당중앙당이어떻게강제적동형화기제로작동하는지를좀더잘보여준다. 우선, 기초지방자치단체장에대한공천권은중앙당이보유하고있다. 정당지구당 ( 지역위원회 ) 은스스로해당지역구의후보를결정할권한이없다. 그리고중앙당의공천심사기준에 < 정당에의공헌도 > 항목이포함되어있다. 이것은중앙당이정한당론과당명에대한충성도가어느정도인지를따져보는절차이다. 공천을받기위한면접에서는물론이고, 당선이후에도재선을위한공천을또받기위해서는중앙당의당론을적극적으로추진할수밖에없는구조이다. 이점은현실에서정확하게입증되었다. 2006년지방선거에서한나라당공천으로당선된시장 군수들중 2010
출산장려금정책확산의영향요인분석 : 경기도 31 개지방자치단체를중심으로 233 년지방선거전까지출산장려금제도를도입하지않은경우는의정부김문원시장과안성시이동희시장두명인데, 2010년지방선거에서두명모두한나라당의공천을받지못했다. 중앙당이정한정강을따르지않는기초자치단체장들은자타공히 다시공천을받는것을포기한것 으로간주된다. 지방정치영역에서활동했던정치인들에대한인터뷰는이러한한나라당내부의정치동학을잘보여준다. 32) 이처럼한나라당이강제적동형화기제로작용하여경기도 31개시 군에출산장려금제도가일정시기에집중적으로확산되었다. 그런데아직한가지의문이남아있다. < 같은한나라당소속시장 군수인데왜각지자체들이출산장려금제도를도입한구체적시기는다를까?> Ⅲ.1. 에서살펴본선행연구들에의하면 인접시 군의채택 이유의미한영향을미치는변수이지만, 경기도 31개시 군을대상으로살펴본결과타당한설명변수가되지못했다. 33) 또한이변수는설사유의미한패턴을보였다할지라도 < 왜시점에서차이가나타났는가?> 하는물음에대한답을제시할수없는본질적한계를가지고있다. 그래서본연구는출산장려금제도가지자체자체사업인점을고려하여각지방자치단체의재정여건이큰영향을미칠것이라고보고, 선행연구들이제시한변수들중 지방재정자립도, 지방교부세, 1인당지방세부담액 세가지변수를살펴보았다. Wilcoxon Signed Ranks Test를적용하여각시 군의출산장려금조례채택 2년전 지방재정자립도, 지방교부세, 1인당지방세부담액 과 1년전값을비교하여 2년간변화추이가출산장려금조례제정에통계적으로유의미한영향을미쳤는지분석해보았다. 34) 분석결과 1인당지방세부담액 변수만유의미한영향을미치는것으로나타났다 (< 표 9>, < 표 10>, < 표 11> 참조 ). 35) 즉시장 군수들은전전년도보다전년도에 1인당지방세부담액이증가했을때지방세수입이계속증가할것이라예상하고출산장려금제도를도입했던것으로사료된다. 32) 더불어민주당소속정당인 ( 현직기초자치단체장비서로당시에도민주당 ( 열린우리당 ) 근무 ) 과의인터뷰에서는 더불어민주당은당의공약이라고강제적으로따르지는않는다. 개별선거로생각하고, 당선에신경을쓰며자신의선거구지역에필요한공약을개발하는데더노력한다. 는내용을확인했다 ( 인터뷰날짜 : 2017 년 10 월 19 일 ). 33) 각시 군의조례제정일자를기준으로채택순서를지도위에서표시했는데유의미한패턴을찾을수없었다. 34) 전년도값에서전전년도값을뺀결과가통계적으로유의미하게 (+) 값을보이는지를검증한것. 즉 2 년전과비교해직전년도에상황이좋아졌다면, 단체장들이해당년도에는상황이더 ( 혹은계속 ) 좋아질것이라고생각하고예산이추가로소요되는출산장려제도들을도입했을것이라고가정하였다. 35) SPSS 24 를이용한분석결과임. 표에서귀무가설 <~~ 중앙값은 0.00 과같습니다 > 라는표현은 전전년도값과전년도값의차이가없다 는뜻임.
234 행정논총 제 56 권제 1 호 < 표 9> 지방재정자립도가미친영향분석 < 표 10> 지방교부세가미친영향분석 < 표 11> 1 인당지방세부담액이미친영향분석 이상의논의를간략하게정리해보면, 한나라당공천을받아후보자가되고당선된지방자치단체장은원활한정당생활이나다음선거재공천을위해중앙당이정강으로정한출산장려금제도를도입할수밖에없었는데, 구체적도입시기는관할시 군의 1인당지방세부담액이증가추이일때였다. Ⅴ. 결론 출산장려금정책확산의영향요인을분석한결과는다음과같다. 첫째, 함평군은이미저출산문제를경험하고출산장려정책을시행하고있는해외선진국사례를모방하여출산장려금제도를처음도입하였다. 인구감소라는사회문제에당면하여규모가크고장기적인정책자신의수준에서능히할수있는현금지급방식의정책을채택한것이다. 둘째, 한나라당의출산장려금정책채택은정당간모방이다. 출산장려정책과관련한내용들은 2002년 ~2006년사이에점차적으로구체화되면서각정당의주요공약에포
출산장려금정책확산의영향요인분석 : 경기도 31 개지방자치단체를중심으로 235 함되었다. 2002년대통령선거에서정당별후보자의공약에포함되었고, 2004년제17대총선에서정당들의주요공약에포함되었고, 2006년전국동시지방자치단체선거에서정당별 10대공약에포함되었다. 2004년정치관계법개정과 2006년매니페스토제도가도입되면서정당간정책 공약경쟁이이전보다훨씬치열해졌고, 이과정에서한나라당이경쟁정당의우수사례를기꺼이모방한것으로보인다. 셋째, 한나라당이라는정당기제는출산장려금제도를경기도 31개시 군에확산시키는강제적동형화기제로작용하였다. 한나라당내부규정상한나라당공천을받아당선된단체장들은다음선거에서다시공천을받기위해중앙당이정한출산장려정책들을추진하지않을수없었다. 다만구체적도입시기는 1인당지방세부담액 의추이에따라시 군별로달랐다. 출산장려금제도가효과성이확실하지않음에도불구하고정당이라는기제를통해서여러지방자치단체들에확산되었는데, 정책들간정합성문제를고민해볼필요가있다. 출산율에영향을미치는요인들은서론에서언급하였듯이경제적여건의충족, 사교육비절감, 남편의가사와육아분담을현실화할수있는사회문화조성, 개인의가치관형성등다양하다 ( 양정선 이나련, 2015: 38~68). 이를위한정책으로가장우선해야할것은여성의일-가정양립을위한제도의활성화이다. 육아휴직의경우급여지원을현실화하고남성육아휴직을확대해야한다. 정시퇴근과무급돌봄휴직제를유급으로전환하는것도필요하다. 둘째보육 양육의경제적지원현실화이다. 특히둘째자녀를낳을수있도록지원하는방안이마련되어야한다. 자녀양육기여성의경우희망자녀수는 1.95명이나, 실제로자녀를 2명이상둔경우는 25.7% 에불과했다. 이는둘째자녀추가출산을위한정책지원이좀더적극적이어야함을의미한다 ( 양정선 이나련, 2015: 38~68). 셋째사교육비절감이다. 올해 4월통계청이발표한 2016년학생 1인당사교육비는평균 25만 6천원이다. 이는평균치이고사는곳과소득에따라편차가심한사교육은출산율저하에심각한영향을미치고있다. 공교육의확대및내실화가필요하다. 이와같이본연구는출산장려정책과관련하여복잡하고다양한정책지원이요구됨에도불구하고출산장려금정책이정책목표달성여부에대한점검없이정당이라는기제를통해무분별하게확산된것을확인하였다는것에의미를둔다. 다만, 한나라당후보중경기도에서만강제적동형화가이뤄졌는지, 다른지역에서도마찬가지였는지에대한분석을하지않은연구의한계가있다. 출산장려정책과관련하여여러원인들을해결하기위한다양한정책들이도입되어야하고, 도입순서도미시적으로조정될필요가있다. 후속연구는이런점들을고려하여수행되기를소망해본다.
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출산장려금정책확산의영향요인분석 : 경기도 31 개지방자치단체를중심으로 239 ABSTRACT An Analysis of the Factors Impacting the Diffusion of Childbirth Grants Eunsoon Park & Taesoo Ha This study analyzed the phenomenon where local governments adopted the childbirth grant even though the institution did not have the effect of increasing population. It is desirable to include all the local governments of Korea to secure the external validity of the research results. Due to many constraints, however, this article covers 31 local governments in Gyeonggi Province. Many statistical studies have already been published dealing with the same topic but they have shown different causes for the phenomenon. Therefore this research approached the topic with the drastically different theory and method of isomorphism. Specifically, among the three isomorphism theories it used coercive isomorphism. Even so, it was unavoidable to add statistical analysis in order to explain the exact timing of institutional adoption. By using the Wilcoxon Signed Ranks Test, it was found that the variable of per capita local tax burden had a significant influence on institutional adoption. In summary, local government chiefs, who ran on the conservative Grand National Party ticket in the 2006 local elections, adopted the childbirth grant between 2006 and 2009 under the pressure of their political party. Per capita local tax burden showed a statistically significant increase trend in when the local governments adopted the grant. Keywords: childbirth grant, policy diffusion, isomorphism