National Assembly Research Service
현안보고서 Vol. 55 버스준공영제시행에따른 지방자치단체의재정부담과과제 박준환 ( 국토해양팀입법조사관 ) 2009. 12. 18
요 약 2004년서울을시작으로버스준공영제가시행된지도이제 5년이지나고있다. 버스준공영제란합리적인버스노선체계구축과수준높은버스서비스제공을위해버스업체가버스의운영을담당하되, 버스노선및운행관리는지방자치단체가관리하는민관혼합의버스운영체계를말한다. 그동안여러도시로버스준공영제가확대되면서, 일정한성과를거둔것도사실이지만몇가지문제를드러내기도하였다. 그중가장중요한것이재정적측면의문제이다. 버스준공영제를실시하는여러도시들이공통적으로지방자치단체의재정부담에대해문제제기를하고있다. 이에본보고서는버스준공영제시행에따른재정적문제를살펴보고, 이를해결하기위한대책을살펴보고자한다. 버스준공영제는버스업체에대한지자체의재정지원을기초로운영되고있다. 2008년의경우, 서울 1,894억원, 대구 744억원, 대전 342억원, 부산 762 억원의재정지원이이루어졌다. 그러나재정지원액이점차증가하여버스준공영제를시행하는지자체의재정적부담이심화되고있고, 버스준공영제를시행하려는도시가점차증가함에따라그와같은문제가여러도시로확대될가능성이있다. 따라서현시점에서별다른조치를취하지않는다면, 향후재정부담은지자체에서감당하기어려울정도로커질수있다. 이경우지역별대중교통서비스의중요한일부기능이마비되거나심각한타격을입을수있다. 이에따라현재의버스준공영제와재정적부담에대한실태분석과현실적대책마련을위한면밀한검토가요구된다. 이러한현실인식을바탕으로버스준공영제에따른재정문제를개선하기위한몇가지과제를제시하면다음과같다. 첫째, 각지자체스스로재정부담을축소하기위해버스운영적자를최소
화하려는노력이필요하다. 이를위해지자체별표준운송원가의합리적산정을통한비용요소의효율화, 수익금관리의투명성확보, 버스업체간 노선간경쟁체계구축등이필요하다. 둘째, 버스준공영제를시행하는지자체들이교통체계와관련한재정운영을대중교통중심으로전환하여자체적으로극복하려는노력이필요하다. 일부지자체는대중교통에대한투자보다는도로건설등자동차중심의재정운영을하면서준공영제에따른재정부담을호소하고중앙정부에재정지원을요청하는경우도있다. 이러한지자체에대한지원은대중교통문제를극복하려는지자체의자구적노력의지를저해하고대중교통서비스강화와같은버스준공영제의기본취지와상반되는결과를초래할수있다. 셋째, 재정부담극복을위해지자체의자체적재원확보방안을모색해볼필요가있다. 대표적방법으로 Eco-Pass와같은통행료징수방안이우선검토될수있다. Eco-Pass는대중교통지원을위한재원마련효과뿐아니라승용차수요의억제효과, 에너지소비절감및배기가스감축등의다양한효과를기대할수있다는점에서적극적인검토가요구된다. 마지막으로중앙정부의직접적재정지원방안을검토하였다. 중앙정부의지원은지자체별일괄적지원보다는엄격한지원기준마련을통한지자체별로차등화된지원이필요하다. 이때지원기준은표준운송원가의합리적설정여부및효율성증대가능성, 버스업체간경쟁체계구축여부, 대중교통중심의지자체재정운영여부등을근거로설정할필요가있다. 또한체계화된재정지원을위해 대중교통의육성및이용촉진에관한법률 과 교통시설특별회계법 등에버스준공영제에대한정의및지원근거와방법을포함시키는등법률적근거마련이선행되어야한다. 그러나신중한검토없이중앙정부가지자체에재정지원을확대하는것은버스업체의도덕적해이, 업체간경쟁체계약화등의부작용을발생시킬수
있다. 따라서중앙정부의재정지원이전에버스업체의운영효율성확보등에 대한사전점검과엄격한지원기준설정을통해지자체및버스업체의자체적 노력을유도하는전략이요구된다.
차 례 요약 Ⅰ. 서론 / 1 Ⅱ. 버스준공영제의정의및시행현황 / 3 1. 버스준공영제의개요 3 가. 버스준공영제의정의 3 나. 버스준공영제의도입배경 4 2. 주요도시의버스준공영제시행현황 6 가. 버스준공영제시행도시의버스운영현황및특징 6 나. 서울 9 다. 대전 10 라. 대구 12 Ⅲ. 버스준공영제시행에따른재정부담실태분석 / 14 1. 버스준공영제와재정부담에대한논의의필요성 14 2. 버스재정지원금의구성및내용 16 가. 재정지원금의구성및산정방법 16 나. 표준운송원가산정 17 3. 지방자치단체별재정지원현황 20 Ⅳ. 버스준공영제재원문제개선을위한과제 / 23 1. 개선과제의개요 23 2. 현버스준공영제의점검및효율성증대방안 24
가. 운송비용및수익금의관리체제 24 나. 버스의공공적서비스확보 27 3. 재정지원을위한재원마련 28 가. 지방자치단체의자체적재원마련 28 나. 중앙정부의재정지원 30 Ⅴ. 결론 / 34 참고문헌
표차례 [ 표 1] 지자체별시내버스수송실적연평균증감률 ( 96년 ~ 05년 ) 5 [ 표 2] 버스준공영제시행도시의버스운영현황 7 [ 표 3] 주요지자체의버스체계개편내용 8 [ 표 4] 서울시버스체계개편 ( 준공영제 ) 시행전후의노선체계변화 10 [ 표 5] 대전의버스준공영제및버스체계개편내용 11 [ 표 6] 대구의노선체계개편기본방향및기준 13 [ 표 7] 서울시교통수단별분담률예측 14 [ 표 8] 수익금과운송원가의기본구성 16 [ 표 9] 지자체별재정지원액중무료환승액 17 [ 표 10] 일반적표준운송원가의구성 18 [ 표 11] 서울시의표준운송원가구성및내용 19 [ 표 12] 지자체별재정지원현황 20 [ 표 13] 버스준공영제에따른재정지원추이 21 [ 표 14] 버스준공영제시행도시의항목별운송원가사례 (2008년) 24 그림차례 [ 그림 1] 지방자치단체별재정자립도현황 22
Ⅰ. 서론 Ⅰ. 서론 환경및에너지의중요성이과거어느때보다강조되고있는이때에도시교통의실질적대책인대중교통의역할강화가더욱주목받고있다. 이러한도시대중교통의대표적운영체제인버스준공영제는 2004년 7월 1일서울에서시작된이래전국의주요대도시들에서시행되고있다. 버스준공영제를단순하게정의하자면공영제의공익성과민영제의효율성을동시에확보하기위해도입된대중교통운영체계라고할수있는데, 버스서비스의공공성확보와운송수입금의적자보전을바탕으로대중교통서비스의증대를목적으로시행되고있다. 이러한버스준공영제의대표적특징은버스업체와정부가버스의운행과서비스관리를분담하되, 버스운영적자에대해정부가재정적지원을한다는것이다. 버스준공영제의시행은안정적대중교통서비스의공급, 자동차교통수요의억제, 도시교통체계의지속가능성증대등에있어서긍정적평가를받기도한다. 그러나버스준공영제는버스업체의운영적자분을보전하기위한지방재정의지원이필수적이기때문에지방자치단체들의재정적부담이가중되고있다. 시행이후 5년째를맞이하고있는버스준공영제는여러대도시로확대되어시행되고있으며, 시행을검토하는도시도증가하고있는추세이다. 따라서이제는버스준공영제에대한종합적성과분석과문제점개선을시도해야할시기라고할수있다. 이러한성과분석에있어서지방정부의재정적부담에대한검토및재정지원대책은중요한쟁점이될것이다. 한편, 버스준공영제에따른재정적부담에관해주목해야하는또하나의이유는대중교통에관한재정적어려움이향후도시대중교통체계에심각한 1
버스준공영제시행에따른지방자치단체의재정부담과과제 영향을미칠수있다는점이다. 특히지하철을보유한대도시의경우지하철건설및운영에따른부채, 무임승차손실부담액등과같은기존재정부담도심각한수준인데, 버스재정지원의부담까지가중되고있는실정이다. 따라서버스준공영제에따른재정부담이보다심각해지기이전에충분한논의를통한대책마련이필요하다. 이러한현실인식에서본보고서에서는각지방자치단체별버스준공영제의진행현황에대한검토를바탕으로준공영제의재정소요실태를점검해보고, 안정적대중교통운영을위한대책과재원마련방안등을살펴보고자한다. 2
Ⅱ. 버스준공영제의정의및시행현황 Ⅱ. 버스준공영제의정의및시행현황 1. 버스준공영제의개요 가. 버스준공영제의정의버스준공영제는기본적으로버스운영에있어서필요한공공적관리체제 ( 공영제 ) 와민간의자율체제 ( 민영제 ) 를혼합한운영체제를의미하는데, 두체제에대한개념및장단점을살펴볼필요가있다. 버스운영에있어서공영이란정부가버스노선의계획에서부터버스차량의소유 공급, 노선의조정, 버스의운행에따른수입금관리까지버스운영체계의전반을담당하는방식을의미한다. 이러한공영제는버스의공공적기능을극대화하고, 도시교통체계전체의관점에서교통수단간연계나조정이용이하며비수익노선의안정적운영이나저렴한요금의유지등을통해사회적형평성확보에기여한다는장점을가진다. 반면, 버스서비스전체를책임지기위한정부의재정적부담, 공공운영에따른비효율성이나버스를운영하는공적조직에정치적영향력이가해질수있다는점, 버스운행이라는교통서비스에소비자의선호를반영하려는노력이약화될가능성이있다는점등이문제점으로지적되고있다. 이에비해버스운영의민영제는민간이버스노선의결정, 버스운행및서비스공급의주체가되고정부규제는최소화하는방식이다. 이러한민영제는버스시장의수요 / 공급체계의유연화, 자율경쟁을통한효율성강화, 행정비용및정부재정지원의최소화등의장점을가진다. 그에반해비수익노선의운행중단, 타교통수단과연계교통체계구축의어려움, 가격에대한수요탄력성이낮은대중교통수요의특성상과도한버스운임의상승이가능하다는점등의문제점이지적되기도한다. 3
버스준공영제시행에따른지방자치단체의재정부담과과제 버스준공영제는이러한공영제와민영제의혼합운영제도이다. 이제도하에서버스의소유ㆍ운행은각버스업체가유지하되, 버스노선및요금의조정, 버스운행관리에대해서는지방자치단체가감독할수있게하여합리적인노선체계를구축하고, 수준높은버스서비스를제공할수있게한다. 이때지자체의판단에의해조정된노선및요금으로인해개별버스업체는적자가발생할수있는데, 이러한적자분을지자체가지원하는방식으로운영된다. 버스준공영제를형태에따라구분해보면민영과공영의혼합이라는기본적개념을바탕으로노선공동관리형, 수입금공동관리형, 차량공동관리형등의운영형태를취하는것이일반적이다. 또한버스업체를지원하는형태에따라운영비용이나자본비용을보조하는직접지원형과기반시설이나수요증대를지원하는간접지원형으로구분될수있다. 국내에서버스준공영제를시행하는대부분의도시들은수입금공동관리제를바탕으로하여표준운송원가대비운송수입금부족분을지원하는직접지원형의방식을취하고있다. 현재서울을비롯한주요도시들에서시행되는버스준공영제는이러한준공영제의기본형태속에환승할인을통한환승연계체계의강화, 버스업체별수입금의공동관리, 버스노선및요금체계의개편등다양한버스체계의개편을포함하고있는개념이다. 나. 버스준공영제의도입배경서울시에서 2004년버스준공영제를처음도입 시행하게된계기와준공영제가여러도시로확산된주된이유는지속가능성의중요성인식등으로인한대중교통의역할강화와버스승객의감소로인한버스산업의경영악화가버스서비스의공공성확보를위협하게된사실이라고할수있다. 버스준공영제도입이전, 70~ 80년대호황을누리던시내버스운영은승용차증가로인한승객감소와교통혼잡등에따른서비스악화가지속되면 4
Ⅱ. 버스준공영제의정의및시행현황 서대부분의도시에서버스승객은점차감소하는추세였다. 특히지방도시의 버스승객감소율이더욱심각한실정이었다. [ 표 1] 지자체별시내버스수송실적연평균증감률 ( 96 년 ~ 05 년 ) ( 단위 : %) 도시서울대구대전광주부산인천 증감률 -0.83-5.31-4.19-4.67-3.61-0.62 주 : 각도시별시내버스운송사업조합에조합원으로가입한업체들의수송인원집계이므로해당조합에가입하지않은업체의실적이일부누락됨자료 : 전국버스운송사업조합연합회홈페이지 (http://www.bus.or.kr) 더욱이수요는감소하는반면인건비상승, 유류비증가등으로인해버스운송원가는상승하는추세를보여버스산업의경영은악화되고있었다. 경영난타개를위한버스회사의요금인상이반복되고, 수익성이낮은버스노선은폐지되었으며, 각노선별굴곡도가증가하는등버스의공공성및서비스는더욱열악해졌다. 또한버스업체의경영악화는시내버스업체의노 사간임금협상때마다버스운행을담보로하여심한대립양상을보여주는등의사회적갈등을야기하기도하였다. 이러한현실을바탕으로버스서비스의공공성확보를위해버스노선에대한공적개념을정착시키고, 안정적인버스서비스의공급을위한정책으로버스준공영제의필요성이대두되었다. 요약하자면, 버스준공영제는버스업체에게버스운행에필요한비용과일정수준의수익을보장해주는대신버스노선의조정권을지자체가소유하여대중교통서비스의공공성을확보하기위해선택된대중교통체계의개선대책이라고할수있다. 5
버스준공영제시행에따른지방자치단체의재정부담과과제 이러한차원에서버스준공영제의필요성에대한공감대가형성되면서당시건설교통부는 대중교통기본계획 (2007~2011) 에서버스산업의구조개혁및경쟁력강화를위한방안으로버스준공영제를서울, 대전, 대구에이어국내주요대도시로확대할계획을발표하기도하였다. 1) 2009년 11월현재버스준공영제는부산, 광주, 인천, 마산등의도시로확대되어시행되고있고, 여수등의도시에서도입을검토하고있다. 2. 주요도시의버스준공영제시행현황 버스준공영제에대한이해를위해준공영제가시행되고있는도시들의버 스운영현황및준공영제시행현황에대해살펴본다. 가. 버스준공영제시행도시의버스운영현황및특징버스준공영제를시행하는각도시의버스운영의일반현황을살펴보면 [ 표 2] 와같다. 각도시별운송대수나노선의수등은버스준공영제의기본이되는운송비용산정에있어서주요한변수로활용될수있다. 1) 건설교통부, 2006.6, 대중교통기본계획 ( 안 )(2007~2011), pp 54~56 6
Ⅱ. 버스준공영제의정의및시행현황 구분서울대구대전광주부산 시내버스업체수 68 사 29 사 13 사 10 사 34 사 버스보유대수 7,740 대 1,658 대 965 대 952 대 2,537 대 중형버스 902 대 0 대 165 대 288 대 90 대 운행대수 7,169 대 1,561 대 910 대 900 대 2,377 대 예비차 571 대 97 대 55 대 52 대 160 대 회사별평균보유대수 114 대 58 대 75 대 95 대 75 대 CNG 차량대체현황 ( 경유차량보유대수 ) [ 표 2] 버스준공영제시행도시의버스운영현황 5,528 대 (2,212 대 ) 1,428 대 (230 대 ) 671 대 (294 대 ) (2008 년 12 월 31 일기준 ) 712 대 (240 대 ) 826 대 (1,711 대 ) 노선수 390 노선 103 노선 93 노선 89 노선 130 노선 ( 노선별평균운행대수 ) 18.38 대 15.15 대 9.78 대 10.34 대 18.28 대 일일버스이용자 400 만명 76 만명 37 만명 43 만명 155 만명 시도별인구 (2008) 1,019 만명 249 만명 150 만명 145 만명 360 만명 인구대비버스이용율 39.25% 30.52% 24.67% 29.65% 43.06% 버스 1 대당인구수 1,317 명 1,502 명 1,549 명 1,481 명 1,514 명 운전직인원 16,317명 3,825명 2,001명 2,031명 4,849명자료 : 준공영제시행광역시협의회, 2009. 9., 협의회회의자료 버스준공영제의도입과함께시행된각지자체들의버스체계개편내용을요약하면 [ 표 3] 과같다. 각도시들의전반적인방향은유사한측면이있으나, 몇가지도시별차이점이드러나기도한다. 총비용노선입찰제나중앙버스전용차로, 통합거리비례제의요금체계등의제도는서울시에서만시행하고있다. 대전의경우버스노선체계를간선과지선으로분리하지않았다는점이특징적이다. 7
버스준공영제시행에따른지방자치단체의재정부담과과제 [ 표 3] 주요지자체의버스체계개편내용 구분서울대구대전광주 운영체제 수입금공동관리제 총비용노선입찰제 X X X 운행업체평가 준공영제외개편제도 시행일 04. 7. 1 06. 2. 19 05. 7. 4 06. 12. 21 요금제유형 준공영제도입전환승할인요금제 수입금관리기구 무료환승및통합거리비례제 무료환승제무료환승제무료환승제 할인없음할인없음할인없음 1 시간내 1 회무료 수입금공동관리협의회 수입금공동관리협의회 시에서정산팀운영 수입금공동관리협의회 경영 ( 운행성과 ) 평가 서비스 ( 만족도 ) 평가 노선개편 노선조정 유형구분 X 요금체계개편 중앙버스전용차로 X X X 신교통카드활용 BMS 주 ) 구축 주 : BMS(Bus Management System) 는정보통신기술을버스운행에접목시켜버스의안정적운영과효율적관리를위해구축한버스운행관리시스템을말함자료 : 모창환등, 2007, 버스준공영제의평가와개선방안연구 내용중일부수정 이러한특징들을바탕으로버스준공영제에대한주요도시별도입배경 및시행내용등에대해살펴본다. 8
Ⅱ. 버스준공영제의정의및시행현황 나. 서울버스준공영제의최초시행은서울시대중교통체계개편과함께진행되었다. 서울시의버스준공영제도입의계기가된것은버스서비스개선이라는목적도있었지만, 청계천복원사업의진행을위해서전면적인교통체계개편에대한요구가강했다고할수있다. 즉, 대중교통체계개편을위해버스업체가운영하던버스노선의대대적인조정이필요했고, 대중교통요금체계개편, 버스전용차로제시행과함께버스준공영제라는버스운영정책의변화가이루어졌다. 서울시준공영제의가장큰특징은수입금공동관리제와함께노선입찰제를병행하는것이다. 다른도시와는달리서울시에서주요노선 ( 입찰노선 ) 에대해시행하는노선입찰제는 4개의버스운영업체를선정해일정기간 (5년단위 ) 동안운영권을부여하는방식이다. 그외의노선 ( 업체자율조정노선 ) 은노선운영권을업체가소유하되수입금은서울시내버스업체들과공동관리 정산하는체계를갖고있다. 서울시는버스준공영제를통해버스노선을조정하였는데, 개편전총노선수가 365개에서 457개 (2004년 12월기준 ) 로증가하였다가 430개 (2005년 6월기준 ) 로감소하였다. 노선수가증가한것은간선버스를단거리중심의지선버스로전환하면서노선이세분화되었기때문이고, 감소한것은일부중복노선의폐지및타노선과의연계로인한결과이다. 버스노선당평균연장은 2003년 12월 38.6km에서 2005년 6월 34.5km로감소하였다. 이러한노선의변화는노선별운행효율증대를위해노선의굴곡도감소, 지선버스로의전환, 중복노선의정리등에의한결과이다. 이러한버스체계개편 ( 버스준공영제 ) 전 후의버스유형별노선체계변화를요약하면 [ 표 4] 와같다. 9
버스준공영제시행에따른지방자치단체의재정부담과과제 [ 표 4] 서울시버스체계개편 ( 준공영제 ) 시행전후의노선체계변화 노선유형 개편전 (2003. 12) 개편후 (2005. 6) 노선수 노선당평균연장 (km) 노선유형노선수 노선당평균연장 (km) 도시형 255 41.2 간선 99 51.0 지선 296 25.9 좌석 46 58.8 순환 5 9.3 지역순환 64 13.8 광역 30 69.5 계 365 38.6 전체 430 34.5 자료 : 서울특별시, 2006. 2, 대중교통체계개편성과분석및버스관리기구설립운영방안 다. 대전대전은 2005년 7월 4일, 서울에이어두번째로버스준공영제를시행한도시이다. 대전의준공영제시행은다른도시와유사하게버스업계의경영악화가배경이되었다. 경영악화로인해버스운전자의처우나임금에악영향을미치게되면서버스서비스는더욱열악해지고, 버스승객의감소와가중된경영악화라는악순환을가져오게되었다. 특히 2004년 5월의대전시버스업체파업은버스준공영제시행을가속화시키는계기가되기도하였다. 이러한대중교통의어려움과버스운영의서비스확보를위해버스체계의전면적인변화가요구되었고, 이러한분위기를바탕으로수입금공동관리제형태의버스준공영제가시행되었다. 대전의버스준공영제는수입금공동관리를통한재정지원체계를비롯한여러버스개편정책들이함께추진되었는데, 주요내용을살펴보면 [ 표 5] 와같이요약할수있다. 10
Ⅱ. 버스준공영제의정의및시행현황 [ 표 5] 대전의버스준공영제및버스체계개편내용 시행내용 운영비용의재정지원 표준운송원가및표준경영모델도입 시행목적 서비스의안정성제고 적정한원가보전기준마련과경영개선유도 운송수입금공동관리및정산시스템구축 수입금의투명한관리와그에대한시민들의신뢰확보 시내버스서비스평가제도입 도덕적해이방지, 운행질서등전반적인서비스품질향상목적 공동배차제에서버스회사별운행노선담당제로전환 공동배차제하의서비스개선노력미흡문제해소 시내버스차량및이용시설개선 시내버스간전면무료환승제도입 버스이용의쾌적편의성확대와버스에대한이미지개선 대중교통이용활성화유도및교통복지증진 자료 : 이재영, 2007. 6, 대전시준공영제평가및쟁점, 지자체도시교통세미나발표자료 대전은서울의경우와마찬가지로버스준공영제시행에따라노선체계의개편도시도하였다. 그결과준공영제시행전 (2004년) 94개노선에서버스준공영제시행및노선개편이후 90개노선 (2006년) 으로감소하였다. 즉, 중복노선을폐지하여불필요한노선경쟁을줄이고자한것이다. 대전시는노선체계개편에있어서간선및지선체계의구분을시도하지않고, 노선자체를조정했다는점에서서울의노선조정과는다르다고할수있다. 11
버스준공영제시행에따른지방자치단체의재정부담과과제 라. 대구 대구시는버스업체의경영악화및버스서비스의약화를개선하고대중교 통이용에있어서시민의불편을최소화하기위해 2004 년노ㆍ사ㆍ정ㆍ시의 회간합의를도출하여버스개혁시민위원회와대구시의준공영제전담조직 ( 버 스개혁기획단 ) 구성등의제반여건을조성하였다. 그후 2006 년 2 월 19 일부터 준공영제를시행하게되었다. 대구도서울과같이수입금공동관리제를통한버스준공영제를시행하였 다. 이를위해수입금공동관리위원회를구성하여주요사안별심의 의결을 시행하며, 버스운행관리시스템 (BMS : Bus Management System) 을활용한운 행실적관리를시행하였다. 한편수입금공동관리업체협의회는재정지원의신 청및배분, 운송사업자별개별노선운행과일일수입금집계ㆍ보고등의업 무를수행한다. 그리고운전기사의노선숙지도향상과서비스개선및공차거리를단축 하기에용이한개별노선전담제 2) 를시행하였다. 이와함께시민과공무원들로 구성된 200 여명의모니터단운영과업체별ㆍ노선별서비스평가결과를통한 차등지원으로서비스경쟁을유도하고있다. 대구시내버스노선체계개편의기본방향은서울과유사하지만노선입찰 제는실시하지않았다. 노선체계개편의주요내용은간ㆍ지선체계를수립하 고, 노선간중복도와굴곡도를개선하여버스의이용효율성과편의성을증진 시키는것이었다. 특히 2005 년 10 월지하철 2 호선개통에따른시내버스와지 하철의경합노선을조정하여두교통수단간적절한수요배정이이루어지도 록하였다. 이를위한노선체계의전반적인개편방법과기준은 [ 표 6] 과같 다. 3) 2) 개별노선전담제는 1 개노선을 1 개회사가전담하여운행하는노선운영방식을의미한다. 12
Ⅱ. 버스준공영제의정의및시행현황 [ 표 6] 대구의노선체계개편기본방향및기준 개편방향개편방법개편기준 도시특성에적합한노선체계정립 ㆍ간ㆍ지선체계수립ㆍ오지노선분리ㆍ급행및순환노선신설 ㆍ중심부와외곽부의수요차이에따른환승체계구축ㆍ급행은기존정류장수의 40% 정차 현노선문제점해결 ㆍ굴곡도및중복도개선 ㆍ간선 : 굴곡도 1.3 이내 ㆍ버스수요를고려한가로별 배차간격 7~10분 노선배분ㆍ급행및순환노선신설 ㆍ지선 : 운행거리 40km이내배차간격 10~15분 시내버스서비스질향상 ㆍ노선단순화ㆍ무료환승체계를고려하여ㆍ분리및연장운행폐지노선ㆍ환승체계정립, 환승센터계획 자료 : 대구광역, 2006. 1, 대중교통체계개편 ( 버스노선체계개편 ) 지금까지살펴본버스준공영제에대한추진실태를바탕으로버스준공영제 시행에따른각도시별재정부담의현황및문제점을살펴본다. 3) 권태범이상인, 2006, 시내버스준공영제성과분석및개선방안, 대구경북연구원 13
버스준공영제시행에따른지방자치단체의재정부담과과제 Ⅲ. 버스준공영제시행에따른재정부담실태분석 1. 버스준공영제와재정부담에대한논의의필요성 버스준공영제는여러가지측면에서평가해볼수있다. 그중특히준공영제시행의기초를이루는버스운영비용보조에따른지자체의재정부담에관한논의가필요한데, 그이유는세가지정도로요약될수있다. 첫째, 도시의환경및에너지등지속가능성에대한관심이어느때보다강조되는요즘대표적대중교통수단인버스의안정적인운행은상당히중요한기능을가진다. 즉, 도시교통체계개선을통해환경부하를감소시키고에너지소비감소를이루기위해서는자동차이용억제및대중교통이용활성화가가장현실적인대안이기때문이다. 그런데인건비, 유류비등의상승으로인한버스운송비용은점차증가하는데반해, 버스이용수요를감소시킬가능성과물가상승우려때문에운송비용수준에따른요금인상은쉬운일이아니다. 더욱이 [ 표 7] 에서알수있듯이향후버스의교통수단별분담률은점차감소할것으로예상되고있다. [ 표 7] 서울시교통수단별분담률예측 ( 단위 : %) 구분 2006년 2011년 2016년 2021년 2026년 2031년 승용차 30.7 30.7 30.7 30.7 30.9 31.0 버스 32.3 32.4 31.8 31.0 30.7 30.6 지하철 ( 환승미포함 ) 23.6 24.3 25.3 26.4 26.3 26.4 택시 7.4 7.0 6.7 6.5 6.5 6.5 기타 6.0 5.6 5.4 5.4 5.5 5.5 자료 : 김순관등, 2009.2, 수도권장래교통수요예측및대응방안연구, 수도권교통 본부서울시정개발연구원경기개발연구원인천발전연구원 14
Ⅲ. 버스준공영제시행에따른재정부담실태분석 다시말해, 버스를시장경제의자율성에맡겨두기어려운현실속에서버스의수요증대및공공성확보를위해서는버스준공영제와같은민관협력체계를통한서비스강화가필요하다. 이러한사실을고려할때버스준공영제의핵심이자각지자체에서어려움을호소하고있는재정적문제에대한진지한논의가필요하다고판단된다. 둘째, 버스준공영제를시행하려는도시가점차증가하고있다는점을고려해야한다. 2004년서울을시작으로대전, 대구, 광주등여러도시로버스준공영제가확대되었으며, 여수, 울산등타도시에서도버스준공영제도입을검토하고있다. 버스준공영제도입을검토하는과정에서가장문제가되는것은매년증가할버스재정지원액에대한대책이다. 뚜렷한재원조달대책없이막연히정부지원만을기대하고버스준공영제를실시하는것은향후상당한문제를야기할수있다. 반대로버스준공영제의도입이필요한도시가명확한정부방침을마냥기다리기만하거나자체적인대책마련을위해시행시기를놓치는것도바람직한현상이아니다. 따라서지금은이러한현실을고려하여정부차원의재정지원대책논의가필요한시점이라고판단된다. 이와관련하여재정지원대상에대한판단기준마련, 재정지원을하게될경우적정지원수준과지원방법, 관련법률의정비방안등에대한심도있는논의가필요할것이다. 셋째, 무엇보다각지자체에서부담하고있는재정지원액이점차증가하고있다는사실을고려할필요가있다. 현시점에서별다른조치를취하지않아향후재정부담이지자체에서감당하기어려울정도로과도해지면지역별대중교통서비스의중요한일부기능이마비되거나심각한타격을입을수있기때문이다. 따라서현재의시점에서버스준공영제에따른지자체별재정부담문제에대한고찰과대안모색의노력이필요하다고판단된다. 15
버스준공영제시행에따른지방자치단체의재정부담과과제 2. 버스재정지원금의구성및내용 버스준공영제에따른지자체의재정부담에대해분석하기위해우선, 재 정지원액을구성하는요소들과결정원리에대해살펴보면다음과같다. 가. 재정지원금의구성및산정방법재정지원액산정의기본적원리는버스운영에소요된운송원가에서수익금을제외한금액으로정의될수있다. 이때수익금에는요금수입에유가보조금을비롯한정부의원가보조금을포함시킬수있다. 한편비용으로소요되는운송원가에는인건비및차량운영비등의비용요소들과함께운영성과에따른기본이윤과성과이윤을포함하기도한다. 이러한운송원가를어떻게결정하는가에따라버스운영적자의수준이결정되기때문에투명하고합리적인운송원가산정이매우중요하다. 따라서버스준공영제를시행하는각지자체들은적정운송원가를산정하기위해버스업체와협의하여표준운송원가를결정하여운송원가산정의근거자료로활용한다. 한편, 일반적으로표준운송원가에포함되지는않지만환승할인에따른무료환승액보조도넓은의미의운송원가에포함되어재정지원액의일정부분을차지하게된다. 구분수익금운송원가 내용 [ 표 8] 수익금과운송원가의기본구성 승객의요금수입금유가보조금등원가보조 인건비및차량운영비기본및성과이윤환승할인에따른무료환승액 16
Ⅲ. 버스준공영제시행에따른재정부담실태분석 각지자체별재정지원액중환승할인에따른무료환승액보전비용을살펴 보면서울이가장많은 1,000 억원 ( 전체지원액중 52.8%) 에달하는것으로나 타난다. [ 표 9] 지자체별재정지원액중무료환승액 ( 단위 : 억원, %, 2008년기준 ) 구분 서울 대구 대전 지원액 (A) 1,894 744 342 무료환승 (B) 1,000 480 161 비중 (B/A*100) 52.8 64.5 47.1 나. 표준운송원가산정재정지원액산정원리를고려할때, 운송원가수준에의해재정지원액규모가사실상결정되므로운송원가의구조와내용에대해살펴볼필요가있다. 사실상운송원가를결정하는표준운송원가의성격규정이나결정방법은도시별로다소차이가있다. 서울의경우, 전문회계법인및노무법인의용역을통해시와업계에서각각마련한원가산정 ( 안 ) 에대해상호검토하고, 협의과정을거쳐노선별, 차종별표준원가를산정한다. 대구는표준원가산정을목표원가개념으로제시하여버스업계의비용절감노력을유도하고있다. 그러나표준운송원가에대한지자체와지방버스조합의합의가원만히이루어지지않아 수입금공동관리지침등무효소송 으로치닫는갈등사례 4) 도발생한바있다. 한편, 광주는시와조합에서각각표준운송원가산정전문회계법인용역을실시한후, 시와버스 4) 영남일보 2006. 11. 23, 대구매일신문 2007. 2. 16 등 17
버스준공영제시행에따른지방자치단체의재정부담과과제 업체가협의하고버스정책심의위원회에서최종결정하는방식을취하고있다. 운전직인건비는업체와지자체간의협상결과를반영하고, 관리직및정비직인건비는업체평균치를반영하여결정하였다. 이와같이표준운송원가에대한구체적내용은도시별로다소차이가있지만, 대부분의도시에서표준운송원가를구성하는요소는크게고정비와변동비그리고이윤으로구분될수있다. 각비용을구성하는세부적인항목및내용은도시별로차이가있는데, 일반적인구성은 [ 표 10] 과같다. [ 표 10] 일반적표준운송원가의구성 고정비 변동비 적정이윤 항목인건비공제분담금차량감가상각비차고지비기타차량유지비기타관리비연료비타이어비정비비기본이윤성과이윤 내용 - 인건비는운전직, 정비직, 관리직, 임원으로구분 - 급여, 퇴직급여, 복리후생비 - 공제조합약관에의한대인Ⅰ, 대인Ⅱ, 대물공제부담금납부액 - 시내버스운송사업용차량의감가상각비 - 임차료또는자가소유로인한기회비용 - 세차비, 차량관련세금과공과등정산지침에서별도로정하지않은운송원가명세서항목 - 통신비, 수도광열비, 기타세금과공과금등정산지침에서별도로정하지않은판매관리비항목 - 경유비, CNG 비 - 자가관리비용및외주비용 - 부품비, 잡유, 외주수리비등 - 운행및보유에따라지급되는이윤 - 서비스및경영평가결과에따라업체별로차등지급되는이윤 18
Ⅲ. 버스준공영제시행에따른재정부담실태분석 표준운송원가구성항목과항목별내용의실제사례를살펴보기위해서울시의 시내버스표준원가에따른운송비용정산지침 의주요사항을 [ 표 11] 에제시하였다. 서울시는동지침에따라버스 1대당표준운송원가와정산원칙을규정하고있다. [ 표 11] 서울시의표준운송원가구성및내용 가동비용 보유비용 항목 내용 - 급여 : 대당 2.62명한도 ( 노사간임금협정및단체협약 에따라임금계산 운전직 - 퇴직급여 : 표준급여의 1/12 퇴직충당금설정 - 복리후생비 : 국민연금등의 4대보험과식대, 피복비 등임직원복리후생관련비용 - CNG 차량 : 실제사용금액 연료비 - 경유차량 : 노선별버스유형별표준연비 - 인가된운행거리한도내에서실제운행거리적용 타이어비 - 적용운행대수에표준가액적용 정비직 - 급여 : 대당표준인원적용 ( 예 : 정비직대당 0.1248명 ) 관리직 - 퇴직급여 : 표준급여의 1/12 퇴직충당금설정 임원 - 복리후생비 : 국민연금등의 4대보험과식대, 피복비등임직원복리후생관련비용 차량보험료 - 표준차량에표준가액적용 - 차량가액을내용연구 (9년) 로나누어산출 감가상각비 - 차량가액은차종별, 연식별기준가액에서보조금등을 차감하고법적부대비용을가산하여산출함 차량유지비 - 표준차량에표준가액적용 차고지비 - 보유차량에대하여회사별등급에따라차등지급 기타관리비 - 표준차량에표준가액적용 정비비 - 적용보유대수에표준가액적용 이윤 - 대당적정자산규모에산업별유형자산대비영업이익률총평균을적용하여총이윤규모산출 자료 : 서울특별시, 2006. 9, 2006 년시내버스표준원가에따른운송비용정산지침 19
버스준공영제시행에따른지방자치단체의재정부담과과제 3. 지방자치단체별재정지원현황 현재국내에서시행되는버스준공영제는버스업체의운영비용과수입금 의차액에대한지자체의지원을기초로하여운영되고있다. [ 표 12] 는버스 준공영제를시행하는지자체별연간재정지원액을나타내고있다. [ 표 12] 지자체별재정지원현황 (2008년기준 ) 구분 서울 대구 대전 광주 부산 연간표준운송원가 13,800억원 2,815억원 1,466억원 1,443억원 5,169억원 ( 일일대당표준원가 ) 601천원 523천원 487천원 506천원 596천원 연간운송수입금 11,124억원 1,999억원 1,089억원 1,150억원 4,155억원 ( 일일대당운송수입금 ) 48만원 35만원 36만원 35만원 48만원 연간재정지원액 1,894억원 744억원 342억원 267억원 762억원 ( 연간대당재정지원액 ) 2,600만원 4,800만원 4,200만원 3,300만원 3,200만원 ( 일일대당재정지원액 ) 72천원 130천원 114천원 89천원 88천원 자료 : 지자체별대중교통담당부서내부자료 연간재정지원액은기본적으로버스운행비용을의미하는연간표준운송원가에서연간운송수입금을제외한금액이다. 이때고려할사항으로 2008년유류비상승으로인해버스업체별로유가보조금이지급되었는데, 유가보조금은국비인주행세에서지원되므로운송원가와수입금의차이에서유가보조금을제외한금액이지자체의재정지원액이된다. 이러한재정지원금액은지자체별로상당한차이를나타내고있다. 2008 년의재정지원현황을살펴볼때노선수나버스운행대수가가장많은서울의 20
Ⅲ. 버스준공영제시행에따른재정부담실태분석 재정지원이가장많으며, 1,894 억원수준인것으로조사되었다. 그밖에부산 762 억원, 대구 744 억원등의지원이이루어진것으로나타났다. 이러한재정 지원이연차별로어떤추세를나타내는지는 [ 표 13] 에서제시하였다. [ 표 13] 버스준공영제에따른재정지원추이 ( 단위 : 억원 ) 시행도시 05년 06년 07년 08년 09년 ( 시행시기 ) ( 추정액 ) 소계 2,221 1,950 1,636 1,894 2,900 서울분권 217(9.8%) 201(10.3%) 207(12.7%) 237(12.5%) 198(6.8%) ( 04.7.) 시비 2,004 1,749 1,429 1,657 2,702 소계 127 413 564 744 780 대구분권 27(21.3%) 46(9.6%) 49(8.7%) 58(7.8%) 53(6.8%) ( 06.2.) 시비 100 367 515 686 728 소계 89 257 277 342 424 대전분권 18(20.2%) 31(12.1%) 26(9.4%) 32(9.4%) 32(7.5%) ( 05.7.) 시비 71 226 251 310 392 소계 61 99 196 267 321 광주분권 11(18.0%) 25(25.3%) 25(12.7%) 35(13.1%) 36(11.2%) ( 06.12.) 시비 50 74 171 232 285 소계 241 208 395 762 602 부산분권 30(12.4%) 73(35.0%) 75(19.0%) 76(10.0%) 77(12.8%) ( 07.5.) 시비 211 135 320 686 525 소계 236 296 293 224 404 인천분권 38(16.1%) 41(13.8%) 79(26.9%) 74(33.0%) 76(18.8%) ( 09.1.) 시비 198 255 214 150 328 주 : 1) 분권 은 분권교부세 를통한지원액을의미함 2) 지방자치단체별로버스준공영제를시행한시기를음영으로표시함 3) 서울의경우, 08년지급액이 09년으로전이되어 09년지원액증가폭이큼자료 : 준공영제시행광역시협의회 (2009. 9.), 협의회회의자료 21
버스준공영제시행에따른지방자치단체의재정부담과과제 각지자체별지원추이에서알수있는사실은준공영제시행이후버스운영지원을위한재정지원금액이점차증가하고있다는점이다. 그리고재정지원금액중분권교부세에의한지원에비해지자체에서부담하는비중이점차증가되는경향도보이고있다. 특히지방자치단체별재정자립도가점차감소하고있는추세에서대중교통지원을위한지방재정의부담이증가하고있다는사실에주목할필요가있다. [ 그림 1] 지방자치단체별재정자립도현황 ( 단위 : %) 자료 : e- 나라지표지방자치단체의재정자립도 (www.index.go.kr) 지금까지살펴본지방자치단체별버스준공영제시행현황과재정부담실 태를바탕으로앞으로의개선과제에대해논의하고자한다. 22
Ⅳ. 버스준공영제재원문제개선을위한과제 Ⅳ. 버스준공영제재원문제개선을위한과제 1. 개선과제의개요 2004년최초시행이후 5년여의시간이흐르면서버스준공영제는국내주요대도시들의대중교통운영형태에있어서중심적역할을하고있다. 버스준공영제의역할및평가에대해서는다양한견해와비판이있을수있지만, 도시교통체계를대중교통중심으로변화시킬수있는현실적계기를마련해왔다는점에서큰의미를가진다고할수있다. 그런데버스준공영제의시행지자체들이지적하는버스업체운송지원금문제는안정적인버스준공영제의시행에걸림돌이될수있고, 재정부담의누적은향후도시대중교통정책에큰어려움으로작용할수있다. 따라서재정문제에대한논의를통해안정적버스서비스및도시대중교통체계의지속가능성확보방안을모색할필요가있다. 이를위해서는크게두가지측면의접근이필요하다. 첫째는현재의재정지원체계를개선하여비용은줄이고, 효율성은높여재정부담을경감시켜나가는방안이다. 둘째는새로운재원을마련하는방안인데, 이는각지방자치단체가자체적으로새롭게재원을조달하거나중앙정부의재정지원을확대하는방안이다. 각각의방안들은장단점이있을수있겠지만, 중요한것은버스준공영제의시행취지인버스서비스의증대와운영효율성강화를위한노력이반드시지속되어야만한다는점이다. 종합적인대책마련없이정부재정지원을확대하여버스업체의도덕적해이나운영의비효율성을초래할경우, 국가재정의상당한손실은물론이거니와대중교통운영체계의근간이흔들릴수있기때문이다. 23
버스준공영제시행에따른지방자치단체의재정부담과과제 2. 현버스준공영제의점검및효율성증대방안 버스준공영제에따른재정지원문제를검토하기위해우선현재의재정지 원체계가버스준공영제의취지에충실히부합하는지, 원가절감등의효율성 증대노력은충분한지에대한검토가필요하다. 가. 운송비용및수익금의관리체제지방자치단체가버스업체에지급하는적자보전액 ( 재정지원액 ) 은표준운송원가에서수익금을제외한차액수준에서결정된다. 따라서적자보전및재정지원합리화를위해서요구되는운송원가와수익금에대한검토가필요하다. 이를위해세가지측면의접근이필요한데우선, 버스업체의운송원가절감및효율성증대대책을살펴본다. 운송원가에대한검토를위해지자체별표준운송원가를살펴본다. 각지자체별운송원가지침을바탕으로표준운송원가산출내용을비교한 [ 표 14] 를보면원가항목에따른각비용요소의금액에있어서지자체별로차이가있음을알수있다. 변동비 ( 원 ) [ 표 14] 버스준공영제시행도시의항목별운송원가사례 (2008 년 ) 구분서울시대구시대전시 운전직인건비 급여 퇴직급여 복리후생비 260,976 235,529 222,224 표준대당원가한도내실비정산대당 2.62명내 ( 월26일근무 ) 실인건비 : 대당 2.6명한도 ( 월24일근무 ) 표준대당 2.44명 ( 월 25일근무 ) 20,987 22,670 19,500 표준급여의 1/12 표준급여의 1/12+ 누진특약 표준급여의 1/12 33,482 36,585 42,325 표준급여 12.365%: 법정복리 (9.595%) + 기타복리 (2.770%) 표준급여 15.53%: 법정복리 (10.48%)+ 기타복리 (5.05%) 법정복리 (10.58%) + 기타복리 ( 임금협정 ) 소계 315,445 294,748 284,049 24
Ⅳ. 버스준공영제재원문제개선을위한과제 구분서울시대구시대전시 연료비 CNG: 실제사용금액경유 : 노선별, 차종별표준연비경유단가 : 고시단가 96% 125,122 135,683 113,743 CNG: 노선별표준연비경유 : 노선 / 차종별표준연비경유단가 : 고시단가 90.2% CNG : 표준연비경유 : 표준연비경유단가 : 고시단가 93.25% 합계 440,567 430,467 397,792 정비직 관리직 임원 임률 : 효율상위 50% 평균 ( 대당 0.1428 명 ) 임률 : 효율상위 50% 평균대당 0.2791 명 임률 : 효율상위 50% 평균대당 0.0200 명 14,988 13,153 12,191 임률 : 전체평균 ( 대당 0.13 명 ) 전년지급 임금인상률 ( 운전직시급인상률, 최소인건비 45 대분보장 ) 20,751 10,730 9,504 임률 : 정비직의 90% 대당 0.12 명 전년지급액 임금인상률최소인건비 53.61 대분보장 3,507 4,223 3,115 임률 : 운전직동일대당 0.03 명 대당 3,115 원최소인건비 70.36 대분보장 7,585 12,611 12,943 정비비전체평균 +( 전년도지급액- 전년효율상위 50% 평균효율상위 50% 평균도지출액 ) 50% 2,769 2,859 0 타이어비고효율상위 50% 평균효율상위 50% 평균정비비에포함정 13,444 5,394 8,321 비공제조합기본분담금할인후업체실제부담공제공제조합기본분담금의 91% ( 원 ) 차량보험료표준요율 : 책임 (100%), 대인분담률의평균으로하되요율평균요율 : 책임 (100%), (133%), 대물 (100%) 하락분미반영대인 (120%), 대물 (100%) 14,212 15,599 15,470 감가상각비차종 / 연식별표준취득가액 9년차종 / 연식별평균취득가액 9년차종 / 연료별평균취득가액 9년 차고지비 기타원가 이윤 ( 기본이윤 + 성과이윤 ) 2,767 2,803 1,365 회사별등급지정 : 1천 ~7천원공영차고지비평균공영차고지비 15,032 6,708 8,931 효율성상위 50% 평균효율성상위 50% 평균전체평균 투하자본의 14.65%( 산업평균 ) 배분 : 기본 (75%), 성과 (25%) 24,980 18,472 18,403 투하자본의 18% 배분 : 기본 (88.4%), 성과 (11.6%) 협의에의한결정배분 : 기본 (76.1%), 성과 (23.9%) 합계 120,035 92,552 90,243 총운송원가 ( 원 ) 560,602 523,019 506,438 자료 : 준공영제시행광역시협의회, 2009. 9, 협의회회의자료 및지자체내부자료 25
버스준공영제시행에따른지방자치단체의재정부담과과제 예를들어운전직인건비의경우, 서울시는 315,445원인데비해대전시는서울시의약 90% 수준인 284,049원이다. 이처럼지역별특성을비교하여가장합리적인표준운송원가체계를수립하여적용하는노력이필요할것으로보인다. 더불어단순한개별노선의원가절감뿐아니라승객수요에따라버스업체의자발적노선효율화에대한평가가필요하다. 예를들어지하철건설등교통사업이시행되면버스승객의행태변화나수요감소가발생하게되고, 기존버스노선체계의변화가요구된다. 그러나노선별운송적자를보전해주는현준공영제체계에서는버스업체가기존노선을축소하거나폐지하는등의자발적운영효율증대노력을기대하기어렵다. 즉, 버스업체의운영비용을사실상결정하는표준운송원가체계에대한도시별 업체별분석을통해효율성을극대화할수있는운송원가및노선체계의마련이요구된다. 둘째, 버스업체및노선간경쟁체계가필요하다. 예를들어표준운송원가중이윤부분에있어서기본이윤보다모범업체에추가배분되는성과이윤을강화하는방안이필요하다. 즉, 업체의도덕적해이를방지하고, 자발적노력을유도할수있는체계의강화가필요하다. 또한단순히원가절감노력뿐아니라교통사고방지및안전성증대, 에너지절감, 배기가스저감등의노력에대한경쟁도고려되어야할것이다. 안전성, 지속가능성등의요소는버스서비스에있어서무시될수없는가치이기때문이다. 이러한종합적측면의평가와경쟁을통해보다적극적인버스운행효율화방안도검토될필요가있다. 셋째, 운송비용과는별도로수익금관리의투명성확보도준공영제시행에중요한의미를가진다. 최근대중교통카드의활용빈도가증가하여투명한수익금관리가용이해지기는하였다. 그러나인천지역 31개버스업체중인 26
Ⅳ. 버스준공영제재원문제개선을위한과제 천시버스운송사업조합에속한 16개업체의운송수익금은별도관리되고있다는의혹이보도 5) 된사례에서처럼운송수익금의투명한관리에대한우려가제기되기도하였다. 이처럼운송수익금에대한구체적관리방안모색도고려되어야할것으로보인다. 결론적으로버스준공영제에따른재정적문제에대해접근하기위해서는운송원가절감및효율성증대, 업체간경쟁체계구축, 운송수익금의투명성확보에대한점검이우선되어야할것으로판단된다. 나. 버스의공공적서비스확보 버스준공영제에따른재정지원대책에있어서비용과수익에대한관리도 중요하지만준공영제가가진본래의목적을충분히달성하고있는지에대해서 도고려되어야할것이다. 즉, 버스준공영제를통해기대하는목표는다양하지 만가장중요한것은버스노선의공공성확보및대중교통중심의도시교통 체계수립이다. 현재의버스준공영제가이러한목표를충실히이행하고있는 지에대한검토가필요하다. 버스준공영제를시행함에있어서운송비용적자보전의조건중하나는버 스의노선체계 ( 예 : 노선굴곡도, 중복도등 ) 나운영형태 ( 예 : 배차간격등 ) 를공 공적측면에서최적화시키는것이다. 따라서노선설정이나운영형태가합리적 으로조정이되었는지에대한판단이필요하다. 다시말해, 불합리한노선에 대한조정및개선노력은등한시한채적자보전을통해보장된수익만을위 한노선의존재여부평가가필요할것이다. 물론각지자체들은준공영제의 시행과정에서일정수준의노선조정을이루어낸것도사실이다. 그러나매년 변화하고있는각도시의교통여건을반영하여지속적인노선의조정이이루 5) 경향신문보도사례 (2009. 10.20, http://news.khan.co.kr/kh_news/khan_art_view.html? artid=200910200500235&code=950201) 27
버스준공영제시행에따른지방자치단체의재정부담과과제 어지고있는지에대해점검할수있는노력이요구된다. 한편, 도시별교통정책방향을대중교통중심으로전환했는지에대한검토도필요하다. 다시말해버스운영을위한재정지원대책의요구는자동차중심의교통정책을대중교통중심으로전환하는노력과병행되어야할것이다. 예를들어지자체교통관련예산의대부분을도로건설등승용차이용위주로편성하면서중앙정부에대중교통재정지원대책을요구하는것은다소무리가있는것으로보인다. 반면도시교통정책방향을대중교통중심으로전환하여도로건설등의예산을대중교통지원예산으로편성하는지자체는중앙정부의우선적지원이가능하도록하는체계가고려되어야할것이다. 이러한요소들에대한충분한점검과재정적대책마련을위한노력없이버스준공영제의지속을위해정부재정지원을확대하는것은정부의재정부담을증가시킬뿐아니라대중교통체계전반에대한어려움을가중시킬것이라는사실을인식할필요가있다. 3. 재정지원을위한재원마련 버스준공영제시행과관련한지자체의다양한개선노력을충분히수행하였음에도불구하고, 재정적부담의극복이어려운경우재정지원을위한추가적재원마련방안이요구된다. 이러한재원마련방안은지자체의자체적재원조달노력과중앙정부의재정지원방안으로나누어생각해볼수있다. 가. 지방자치단체의자체적재원마련 각지자체가자체적으로기존재원을새롭게활용하거나새로운재원을 마련할수있는방안을살펴볼수있다. 먼저지자체의재원마련에앞서지 28
Ⅳ. 버스준공영제재원문제개선을위한과제 자체의교통관련예산운영을대중교통중심으로재편하는노력이선행되어야할것이다. 예를들어승용차관련예산을대중교통으로전환하거나, 2010년부터신설될것으로논의되고있는지방소비세 6) 의활용에있어서버스재정지원을우선적으로검토하는등의방안이있을것이다. 이러한기존재원의전환을통한재원확보방안은지자체의의지와정책적판단에따라비교적용이하게시행될수있다. 이러한기존재원의전환을통한버스재정지원외에도심혼잡통행료혹은 Eco-Pass의도입방안도고려될수있다. Eco-Pass는특정교통혼잡지역혹은도심지역을통과하는차량에게에너지소비및온실가스배출량을기준으로통행료를부과하는제도이다. 차종에상관없이일률적으로통행요금을부과하는혼잡통행료와는달리 Eco-Pass는에너지소비와온실가스배출량을기준으로부과한다는점에서차이가있다. 또한 Eco-Pass는일정한요금수준을유지할수도있지만, 대기질여건이나교통혼잡상태에따라차등부과할수있다는점도특징중하나이다. 2008년이탈리아밀라노에서 Eco-Pass라는명칭으로처음시행되었으며, 시행국가마다명칭은다르지만런던, 스톡홀롬등으로확산되고있는추세이다. Eco-Pass의시행은기본적으로대기오염저감과함께에너지사용억제를기대할수있다. 밀라노사례에서는 14~21% 의대기오염감소효과와 30% 의에너지절감효과를달성했다고한다. 7) 이러한환경적효과와함께승용차의수요가대중교통으로이전되는효과, 버스재정지원을위한재원마련등의다양한효과를기대할수있다. Eco-Pass 등의통행료징수는이미 도시교통정비촉진법 제 35조 ( 혼잡통행료의부과ㆍ징수등 ) 8) 에법률적근거가마련되어있다. 더불어동조제4항 6) 이영환등, 2009.11, 지방소득세지방소비세도입과향후과제, 예산정책처 7) 이윤미, 2009, Eco-Pass 도입필요성에관한연구, 수도권교통본부 29
버스준공영제시행에따른지방자치단체의재정부담과과제 에따르면혼잡통행료의기본적인부과기준과부과방법등은국토해양부령으로정하되혼잡통행료의부과시간대, 부과대상자동차의종류ㆍ용도, 지정의해제기준등시행상필요한사항을지자체의조례로정하도록규정하고있다. 따라서지자체의여건과판단에따라통행료징수사업시행의구체적인계획마련및시행이가능하다는점도장점이라고할수있다. 나. 중앙정부의재정지원버스준공영제시행에따른재정부담해소를위한방안중하나로중앙정부의재정지원확대도고려할수있다. 그런데중앙정부의재정지원은다소조심스러운접근이필요하다. 무분별한중앙정부의재정지원은버스업체의도덕적해이, 업체간경쟁체계약화등을낳을수있고, 지자체의관리감독의지의저하, 노선의비효율성및공공성저하등의부작용을초래할수있기때문이다. 따라서중앙정부의재정지원은앞서살펴본버스준공영제의공공성과효율성확보등의재정지원관련과제들에대한점검후신중한검토와접근이필요하다. 그럼에도불구하고, 버스준공영제재정지원금일부를담당하던분권교부세의지속적인지원이불투명하고, 지자체의재정부담이준공영제의부실운영이나대중교통서비스의약화등으로이어지는사태를막기위해중앙정부 8) 제 35 조 ( 혼잡통행료의부과ㆍ징수등 ) 1 시장은통행속도또는교차로지체시간등을고려하여대통령령으로정하는바에따라혼잡통행료부과지역을지정하고, 일정시간대에혼잡통행료부과지역으로들어가는자동차에대하여혼잡통행료를부과ㆍ징수할수있다. 2 시장은제 1 항에따른혼잡통행료부과지역의지정목적을달성하면그지정을해제하여야한다. 3 중략 4 제 1 항과제 2 항에따른혼잡통행료의기본적인부과기준과부과방법등은국토해양부령으로정하고, 혼잡통행료의부과시간대, 부과대상자동차의종류ㆍ용도, 지정의해제기준등시행상필요한사항은조례로정한다 30
Ⅳ. 버스준공영제재원문제개선을위한과제 의합리적인재정지원방안을모색해볼필요가있다. 중앙정부의재정지원을위해서는버스준공영제에대한법률적정의및재 정지원의기준등몇가지선행되어야할검토사항이있다. 우선, 버스준공영제에대한법률적정의와지원의법적근거가마련되어 야할것이다. 대중교통에대한정의및지원에관한대표적법률로는 대중 교통의육성및이용촉진에관한법률 이있는데, 동법제 12 조에서대중교 통육성을위한재정지원사업대상을규정하고있다. 제 12 조 ( 대중교통육성을위한재정지원 ) 국가또는지방자치단체는대중교통의육성및이용촉진을위하여지방자치단체또는대중교통운영자에게다음각호의어느하나에해당하는사업에필요한소요자금의전부또는일부를대통령령이정하는바에따라보조하거나융자할수있다. < 개정 2008.3.28> 1. 제 10 조의규정에의한대중교통수단의우선통행을위한조치 2. 저상버스의도입등대중교통수단의고급화 다양화 3. 환승시설등대중교통시설의확충 개선 4. 제 10 조의 5 에따른전국호환교통카드의설치 운용 5. 그밖에대통령령이정하는대중교통의육성및이용촉진을위한사업 그러나현행관련법률에서는버스준공영제에대한지원은물론이고, 준공영제에대한정의도규정되어있지않다. 따라서재정지원을위해서는버스준공영제에대한법적정의및지원근거마련이우선되어야할것이다. 한편, 준공영제재정지원에있어서가장중요한것은재정지원의기준설정이다. 재정지원의기준은각지자체의버스운영에있어서효율성과공공성의확보를담보할수있도록설정되어야한다. 이를위해첫째, 버스업체의운송비결정과수익금관리체제를반영할필요가있다. 즉, 도시별표준운송원가의합리적설정여부및효율성, 업체간경쟁체계구축여부, 운송수익금관리의투명성등에대해분석하여중요한기준으로활용하면버스준공영제의관리체계개선효과도기대할수있을것이다. 31
버스준공영제시행에따른지방자치단체의재정부담과과제 둘째, 버스노선의공공성확보를위한기준이필요하다. 지자체버스노선체계를분석하여불합리한노선의조정 폐지나교통수요의행태변화에따른버스노선망의개편노력등이충분한지에대한평가가필요할것이다. 더불어지자체의교통관련재정운영방향을중앙정부의재정지원기준중하나로활용하는방안이검토될수있을것이다. 즉, 교통부문지자체예산을도로건설등자동차중심으로운용하기보다는대중교통중심으로운용하는지자체에우선적으로중앙정부의재정지원이이루어지도록할수있다. 이러한기준을만족한지자체지원을위한재원조달방안으로 교통시설특별회계법 에서규정하고있는교통체계관리계정의개정방안이검토될수있다. 현행 교통시설특별회계법 제 5조의2 에서는대중교통수단및시설지원을위한세출은허용하고있지만, 준공영제와같은대중교통운영에대한지원은규정되어있지않다. 따라서교통체계관리계정의세출내역에버스준공영제와같은대중교통운영체계의지원을명시하는방안이고려될수있다. 더불어동법시행규칙에서정하고있는대중교통계정 ( 현교통체계관리계정 ) 으로의교통 에너지 환경세전입액 9) 을확대하는방안도함께검토될수있다. 교통시설특별회계법 제 5 조의 2( 교통체계관리계정의세입및세출 ) (1 생략 ) 2 교통체계관리계정의세출은다음각호와같다. (1. ~ 4. 생략 ) 5. 대중교통의육성및이용촉진에관한법률 제 2 조제 2 호의규정에의한대중교통수단의고급화 다양화를위한자금의보조 융자 6. 대중교통의육성및이용촉진에관한법률 제 2 조제 3 호의규정에의한대중교통시설의확충 개선을위한자금의보조 융자 7. 대중교통의육성및이용촉진을위한조사 연구및기술개발에필요한경비 9) 제 2 조 ( 교통 에너지 환경세전입액의배분 ) 교통시설특별회계법 제 9 조제 1 항에따른교통시설특별회계의각계정간교통 에너지 환경세전입액의배분은다음각호의비율범위에서매년예산이정하는바에따른다. 3. 대중교통계정 : 1 천분의 60 내지 100 32
Ⅳ. 버스준공영제재원문제개선을위한과제 중앙정부의재정지원을위해합리적지원기준을설정하고, 이를객관적이고공정하게평가하여지원을결정하는일련의과정은지자체를위한재정적도움뿐아니라보다버스준공영제및대중교통서비스의지속적인발전을위한정책방향제시의기능도기대할수있으므로신중한검토가필요하다. 33
버스준공영제시행에따른지방자치단체의재정부담과과제 Ⅴ. 결론 90년대이후승객감소와교통혼잡등으로인해버스의서비스저하및버스업체의경영악화가지속되면서버스운영체계의개선대책으로버스준공영제가 2004년서울에서부터시작되었다. 환경및에너지에대한중요성이강조되고있는최근, 대표적대중교통운영체제인버스준공영제가갖는중요성은더욱크다고할수있다. 그러나버스준공영제는버스업체의적자보전을위한재정소요를발생시키고있다. 이로인한지자체의재정부담은안정적인버스준공영제의시행에걸림돌이될수있고, 향후도시대중교통정책에어려움으로작용할수있다. 본보고서에서는각지자체별버스준공영제의추진현황에대해검토하고, 준공영제의재정소요실태를살펴보았다. 이를바탕으로점차증가하는지자체의재정적부담을경감시키고, 안정적준공영제의운영을위한대책등을제시하면다음과같다. 첫째, 효율적인표준운송원가산정및투명한수익금관리체계구축을통한지자체의적자보전액감소노력이필요하다. 또한경제적효율성뿐아니라안전 에너지 환경등다양한측면에서버스업체나노선간경쟁체계구축이필요하다. 사실상버스운송원가와수익금의차이가지자체의재정지원액을좌우하게되는데, 이러한원가와수익금관리의효율성과투명성에대한우려가여러차례제기된바있다. 따라서각지자체는재정적어려움을극복하기위해원가 수익금체계에대한면밀한감독체계를구축하는노력을기울여야한다. 또한이러한원가절감등과같은효율성강화를위해서는단순한적자보전을위한재정지원이아닌업체 노선간경쟁체계를통해차등화된지원이이루어져야할것이다. 34
Ⅴ. 결론 둘째, 버스준공영제를시행하는지자체들이교통체계와관련한재정운영을대중교통중심으로전환하여자체적으로극복하려는노력이필요하고, 지자체에대한재정지원을통해도시교통체계를대중교통중심으로전환하도록유도하는중앙정부의전략이필요하다. 대중교통에대한투자보다는도로건설등자동차중심의재정운영을하면서준공영제에따른재정부담을호소하고중앙정부에재정지원을요청하는경우도있다. 이러한지자체에대한중앙정부의성급한지원은대중교통문제를극복하려는지자체의자구적노력의지를저해하고버스준공영제의기본취지와상반되는결과를초래할수있다. 따라서지자체스스로가대중교통중심의재정운영노력을경주해야함은물론이거니와중앙정부의재정지원이이루어질경우지자체의대중교통투자정도를주요판단기준으로활용해야할것이다. 셋째, 지자체의자체적재원조달방안을모색할필요가있다. 대표적인예로 Eco-Pass와같은혼잡통행료징수방안의검토가필요하다. Eco-Pass는특정교통혼잡지역혹은도심지역을통과하는차량에게통행료를부과하는제도이다. 이때통행료부과는에너지소비와온실가스배출량을기준으로한다는특징이있다. 이러한 Eco-Pass는대중교통지원을위한재원마련효과뿐아니라승용차수요의억제효과, 에너지소비절감및배기가스감축등의다양한효과를기대할수있다는점에서적극적인시행검토가요구된다. 끝으로중앙정부의직접적재정지원방안이고려될수있다. 그런데신중한검토없이중앙정부가지자체에재정지원을하는것은버스업체의도덕적해이, 업체간경쟁체계약화, 지자체의관리감독의지의저하등의부작용을발생시킬수있다는우려가존재한다. 즉, 재정지원이전에업체의버스운영효율성확보, 업체의도덕적해이나중앙정부에대한의존경향방지, 버스업 35
버스준공영제시행에따른지방자치단체의재정부담과과제 체의중단기적자체경영개선노력에대한점검이우선되어야할것이다. 한편, 중앙정부의지원은지자체별일괄적인지원보다는엄격한지원기준마련을통해차등화된지원방안이필요하다. 이때지원기준은합리적버스준공영제를위해앞서언급한사항을달성할수있도록하는전략이고려되어야한다. 즉, 표준운송원가의합리적설정및효율성증대가능성, 버스업체간경쟁체계구축여부, 버스노선체계의공공성, 대중교통중심의지자체재정운영여부등을근거로중앙정부의재정지원기준의마련이요구된다. 이러한체계화된재정지원을위해서는 대중교통의육성및이용촉진에관한법률 이나 교통시설특별회계법 에버스준공영제와같은버스운영체계지원을포함시키는등법률적근거마련이선행되어야한다. 36
참고문헌 권태범 이상인, 2006. 12, 시내버스준공영제성과분석및개선방안, 대구경북연구원김순관등, 2009. 2, 수도권장래교통수요예측및대응방안연구, 수도권교통본부 서울시정개발연구원 경기개발연구원 인천발전연구원대구광역시, 2006. 1, 대중교통체계개편 ( 버스노선체계개편 ) 서울특별시, 2006.2, 대중교통체계개편성과분석및버스관리기구설립 운영방안 이상용, 2007, 대구시버스준공영제 :1년간의공과와향후발전방향, 버스교통 2007년봄호이윤미, 2009, Eco-Pass 도입필요성에관한연구, 수도권교통본부이재영, 2007. 6, 대전시준공영제평가및쟁점, 지자체도시교통세미나발표자료모창환등, 2007, 버스준공영제의평가와개선방안연구, 한국교통연구원준공영제시행광역시협의회, 2009. 9., 협의회회의자료 37
[NARS----------------------- 현안보고서발간일람 호수제목발간일집필진 제 1 호 태안기름누출사건에따른국가위기대응태세점검및향후대책 2007.12.18 김종연최준영 제 2 호 국제지명표준화관점에서바라본독도표기문제및대응방안 2008. 7.31 김종연최준영 제 3 호인터넷실명제쟁점 2008. 8.28 김여라 제 4 호한 미방위비분담의현황과쟁점 2008. 8.28 김영일신종호 제 5 호국민연금과직영연금간가입기간연계제도 2008.10. 6 원시연 제 6 호 2008 미국대선의주요이슈와우리나라에대한시사점 2008.10. 8 김준외 7 인 제7호 미국의대북제재현황과테러지원국지정해제의영향 2008.10.15 이승현 제8호 지방행정체제개편의쟁점과입법부의과제 2008.10.31 하혜영 6인외 제9호 오바마시대개막의의의와시사점 2008.11. 6 김준외 7인 제 10 호 자전거이용활성화를위한관련법률검토및쟁점분석 2008.12. 8 박준환 제 11 호군경력가산점제재도입논의의쟁점 2008.12.10 조규범 제 12 호 제 13 호 쇠고기수입위생조건국회심의규정의검토및개정방향 사이버공간에서의이용자보호와인터넷서비스제공자의역할 2008.12.11 정민정김남영 2008.12.11 이유주 제 14 호인터넷전화와번호이동제도의현황과발전방향 2008.12.11 박철 제 15 호선진국형식품안전관리체계마련방안 2008.12.12 김준배민식 제 16 호공무원연금제도개혁논의와주요쟁점 2008.12.22 원시연 제 17 호주식공매도현황및개선방안 2008.12.29 박충렬
호수제목발간일집필진 제 18 호 제 19 호 기초보장급여체계의개선 : 개별급여방식을중심으로 국가대표선수은퇴후진로강화를위한지원체계의현황및발전방향 2008.12.30 유해미 2009. 1. 7 김신애 제 20 호국회및주요국의회의질서유지제도 2009. 2. 6 전진영 제 21 호선상투표제도도입관련쟁점및시사점 2009. 2.20 김종갑외 3 인 제 22 호 강제철거에서의주거권보호를위한입법적개선방향 2009. 2.23 조규범 제 23 호신 재생에너지의무할당제도입관련쟁점분석 2009. 4. 1 유재국 제 24 호 교통사고처리특례법 일부위헌판결에따른영향분석및후속조치검토 2009. 4. 1 박준환 제 25 호정치자금소액기부의현황과활성화방안 2009. 4.14 조만수 제 26 호 헌법재판소변형결정의기속력에관한입법개선방향 2009. 4.16 김선화 제 27 호대량살상무기확산방지구상 (PSI) 의현황과쟁점 2009. 5.11 정민정 제 28 호영리병원도입논의및정책과제 2009. 5.15 이만우 제 29 호일자리나누기정책의개선과제 2009. 6. 2 정종선 제 30 호 LED 조명산업의현황과지원정책의개선방향 2009. 6.30 제 31 호금융채무불이행자현황및지원정책의개선방향 2009. 7. 9 제 32 호존엄사입법화의쟁점과과제 2009. 8.13 유재국이상은임동춘주규준이만우조규범 제 33 호온라인상불법저작물대책및개선방향 2009. 8.21 나채식 제 34 호 전화금융사기 ( 보이스피싱 ) 대응책의현황및개선방안 2009. 8.21 이유주 제 35 호일본의정권교체그의미와시사점 2009. 9. 3 이현출
호수제목발간일집필진 제 36 호북한황강댐방류에대한국제법적고찰 2009. 9.22 정민정김상욱 제 37 호미국하원의발언관련규범 2009. 9.28 전진영 제 38 호법률명약칭법제화방안 2009. 9.28 김남영 제 39 호저출산대응주요정책의현황및과제 2009.10.15 유해미 제 40 호신종플루의대유행 (Pandemic) 및정책대응 2009.10.16 제 41 호대규모소매점에대한규제 : 쟁점과대안 2009.10.20 제 42 호 석면관련법제의개선방안 : 현황, 문제점, 해외사례를중심으로 2009.10.21 제 43 호희유 ( 稀有 ) 금속자원재활용의문제점과개선방안 2009.10.27 이만우허종호박충렬정민정김준최준영김경민신가은 입학사정관제의바람직한운영을위한제언제44호 - 미국입학사정관제의시사점 - 2009.11.10 정환규 제45호국회인사청문제도의현황과개선방안 2009.11.12 전진영김선화이현출 고령사회대비노인요양시설확충사업의방향성제46호검토 2009.11.20 원시연 제 47 호방송광고판매경쟁체제도입과쟁점 2009.11.27 김여라 제 48 호 7.7 DDoS 사고 대응의문제점과재발방지방안 2009.12.1 배성훈 제 49 호한 - 인도 CEPA 의인력유입효과제고방안 2009.12.3 정민정 제 50 호퇴직공직자취업제한제도의현황과개선방안 2009.12.9 박영원 제 51 호일 ᆞ 가정양립정책의문제점과개선방안 2009.12.10 조주은 제 52 호와이브로 (WiBro) 사업의현황과발전방향 2009.12.15 김유향 제 53 호수입수산물안전관리의문제점과개선방향 2009.12.16 장영주
호수제목발간일집필진 제 54 호경찰의주취자보호 ᆞ 관리제도개선방안 2009.12.17 하혜영유규영 ------------------------NARS]
현안보고서제 55 호 발간일 2009년 12월 18일 발 행 임종훈 편 집 경제산업조사실국토해양팀기획관리관기획협력팀 발행처 국회입법조사처 서울특별시영등포구의사당로 1 TEL 02 788 4524 인 쇄 경성문화사 (TEL 02 786 2999) 1. 본책자의무단복제및전재는삼가주시기바랍니다. 2. 내용에관한자세한사항은집필자에게문의하여주시기바랍니다. 3. 전문 ( 全文 ) 은국회입법조사처홈페이지 (http://www.nars.go.kr) 자료마당에게시되어있습니다. ISSN 2005-3215 발간등록번호 31-9735026-000638-14 C 국회입법조사처, 2009
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