표지와동일하게들어갑니다.
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 프로그램 일시 : 2018 년 3 월 9 일 ( 금 ) 13:20 ~ 18:20 장소 : 국회의원회관 ( 제 3 세미나실, 제 9 간담회실 ) 주최 : 한국정당학회, 경제 인문사회연구회, 한국의회발전연구회 후원 : 국회의원민병두의원실 개회식 13:20-13:40 제1세션 13:40-15:00 한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 개회사곽진영 I 한국정당학회회장 < 제3세미나실 > 축사김대년 I 중앙선거관리위원회사무총장기념식한국정당학회법인화 15주년기념식 [ 기획 ] 한국대의민주주의와정당조직의발전 < 제3세미나실 > 사회김수진 I 이화여대 강원택 ( 서울대 ) 한국정당조직의변화와민주주의 임성학 ( 서울시립대 ) 한국정당의재원구조변화와민주주의 유진숙 ( 배재대 ) 후보선출방법의포괄성확대와민주주의 토론이현출 ( 건국대 ), 전용주 ( 동의대 ), 김근식 ( 경남대 ) 한국정치변화와유권자투표 < 제9간담회실 > 사회가상준 I 단국대 장석준 ( 지방공기업평가원 ) 박윤희 ( 동국대 ) 국회법제사법위원회기능변화에대한연구 : 신제도주의의내생적변화이론을중심으로 이성우 ( 고려대 ) 최순실사건을통해본언론의보도편향과그변화 이병재 ( 연세대 ) 혼합로짓 (mixed logit) 을활용한유권자의이질적선호도 (preference heterogeneity) 분석 : 20대총선과 19대대선에나타난이슈대중의차이 토론강주현 ( 숙명여대 ), 이동윤 ( 신라대 ), 장승진 ( 국민대 )
15:00-15:15 제2세션 15:15-16:45 16:45-17:00 제3세션 17:00-18:20 18:20-20:00 Coffee Break [ 기획 ] 한국대의민주주의와정당정책의발전 < 제3세미나실 > 사회정진민 I 명지대 장훈 ( 중앙대 ) 정책정당의부침과민주주의 30년 : 역사 이론 사회변동의제약과응전 지병근 ( 조선대 ) 해방이후정당의공약과민주주의 전진영 ( 국회입법조사처 ) 원내정당간쟁점이슈의변화와지속 " 토론이정진 ( 국회입법조사처 ), 류재성 ( 계명대 ), 김용복 ( 경남대 ) 갈등의역동성과사회통합연구단 ( 경희대 SSK 연구단 ) < 제9간담회실 > 사회윤성이 I 경희대 윤지환 ( 이화여대 ) Beyond Romanticism: Candlelight Protests and the Triumph of Neo-Traditional Democracy in South Korea 민희 ( 경희대 ) 북한이탈주민의소셜미디어커뮤니케이션과사회적응 임유진 ( 경희대 ) 노동정치와경제민주화 토론박경미 ( 전북대 ), 민태은 ( 통일연구원 ), 정회옥 ( 명지대 ) Coffee Break [ 기획 ] 한국정당학회법인화 15년 < 제3세미나실 > 사회심지연 I 경남대 김용호 ( 통일연구원 ) 한국정당학회의기원과발전과정 손병권 ( 중앙대 ) 정당연구의세대별변화 토론유재일 ( 대전대 ), 임성호 ( 경희대 ), 박명호 ( 동국대 ), 서현진 ( 성신여대 ), 최준영 ( 인하대 ) 만찬한국정당학회법인화 15주년기념
목차 한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 세션Ⅰ 제 1 패널 발표 1 한국정당조직의변화와민주주의 3 강원택 ( 서울대 ) 발표 2 한국정당의재원구조변화와민주주의 25 임성학 ( 서울시립대 ) 발표 3 후보선출방법의포괄성확대와민주주의 49 유진숙 ( 배재대 ) 제 2 패널 발표 1 국회법제사법위원회기능변화에대한연구 : 신제도주의의내생적변화이론을중심으로 81 장석준 ( 지방공기업평가원 ) 박윤희 ( 동국대 ) 발표 2 최순실사건을통해본언론의보도편향과그변화 111 이성우 ( 고려대 ) 발표 3 혼합로짓 (mixed logit) 을활용한유권자의이질적선호도 (preference heterogeneity) 분석 : 20대총선과 19대대선에나타난이슈대중의차이 135 이병재 ( 연세대 )
세션Ⅱ 제 3 패널 발표 1 정책정당의부침과민주주의 30년 : 역사 이론 사회변동의제약과응전 155 장훈 ( 중앙대 ) 발표 2 해방이후정당의공약과민주주의 181 지병근 ( 조선대 ) 발표 3 원내정당간쟁점이슈의변화와지속 237 전진영 ( 국회입법조사처 ) 세션Ⅲ 제 5 패널 발표 1 한국정당학회의기원과발전과정 247 김용호 ( 통일연구원 ) 발표 2 정당연구추세의세대별변화 269 손병권 ( 중앙대 )
세션 Ⅰ [ 기획 ] 한국대의민주주의와정당조직의발전 제 1 패널 한국정당조직의변화와민주주의강원택 ( 서울대 ) 한국정당의재원구조변화와민주주의임성학 ( 서울시립대 ) 후보선출방법의포괄성확대와민주주의유진숙 ( 배재대 )
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 세션 Ⅰ - 제 1 패널발표 1 한국정당조직의변화와민주주의 강원택 ( 서울대 )
세션 Ⅰ - 발표 1. 한국정당조직의변화와민주주의 세션 Ⅰ - 제 1 패널 _ 발표 1 한국정당정치 70 년 : 한국민주주의발전과주요한정당정치의전개 강원택 ( 서울대정치외교학부 ) Ⅰ. 서론 정당은민주주의를만들었고, 정당을떠나서는근대민주주의를생각할수없다 는말은삿슈나이더 (Schattshneider 1942: 1) 의유명한명제이다. 신분과특권에의해정치가좌우되는것이아니라이념, 정책에의해다수의지지자를이끌어내는정치조직으로서의정당은근대민주주의의중요한기반이되었다. 특히보통선거권의확립과함께정당은선거경쟁을통해권력을쟁취하고또정부를이끌어가는정치적주체가되었다. 우리나라의정당정치는서구의경험과는매우다른조건속에서태어났고또성장해왔다. 그런점에서삿슈나이더의명제가반드시들어맞는다고보기는어렵다. 하지만역사적으로뒤돌아보면, 현대한국정치에서정당은언제나중요한역할을수행해왔다. 권력자에의해집권당이만들어지면서자율성을결여했고야당은분열과갈등을반복해왔지만, 그럼에도불구하고권위주의체제하에서도정당은주요한정치적고비마다특히선거를통해그시대민심의흐름을대표해왔다. 1956년정부통령선거에서민주당신익희에대한추모표나부통령후보장면의당선이그한예가될것이고, 유신의정점에서실시된 1978년 12 월선거에서신민당이민주공화당을득표율에서앞선결과가또다른예가될수있다. 민주화로이끈직선제개헌서명운동의출발점이된 1985년의신한민주당의돌풍역시이러한사례에포함될수있을것이다. 우리나라는서구와는 5
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 달리정당이민주주의를만든것은아니지만, 우리나라의정당정치를떠나서는한국민주주의를생각할수는없는것이다. 민주화이후에도당명이자주바뀌고이합집산이일어났어도, 1987년, 1988년의지역주의정당구도의형성과뒤이은 1990년 1월의 3당합당이후정당체계는대체로연속성을유지하고있으며, 지역주의와이념적차별성에의해상당한수의충성스러운지지층을확보하고있다. 그리고경쟁적인정당정치를통해여야간정권교체도세차례나일어났다. 민주적전환 (democratic transition) 뿐만아니라, 민주적공고화 (democratic consolidation) 에있어서도한국의정당정치는중요한역할을했다. 이처럼한국민주주의의전개와관련하여정당정치는중요한역할을수행해왔다고평가할수있다. 이글에서는지난 70여년의정당정치를회고하면서중요한의미를갖는사례를중심으로한국민주주의의변화과정을살펴보고자한다. 여기서는크게다섯가지의역사적사건에주목한다. 우선우리정당의기원과초기발전과정을살펴보고, 이후 1955년민주당의창당, 1963년민주공화당의창당, 그리고민주화직후에형성된지역주의정당정치, 그리고마지막으로는 2002년대선에서의노무현의당선과열리우리당의창당을중심으로각사건이한국민주주의변화와발전에미친영향에대해논의하기로한다. Ⅱ. 한국정당정치사의 5 가지주요사건 1. 한국정당의기원과초기단계 : 보수정당지배체제의확립 정당의기원에관한듀베르제 (Duverger 1964, xxiii-xxxvü) 의고전적연구에의하면, 서구정당의기원은대중선거권이전에존재하고있던의회정치에서부터찾을수있다. 보통선거권확립이전의회내에서종교, 지역등의배경을바탕으로한느슨한의원집단이선거권의확대에따라지역의선거위원회와결합하면서근대적정당으로발전된경우를의회내에서정당이생성된것으로보 6
세션 Ⅰ - 발표 1. 한국정당조직의변화와민주주의 았다. 반면대중선거권의확립이후노조, 교회, 기업등사회집단이자신의이익을정치적으로확보하기위해정당을형성한경우를의회밖에서정당이생성된경우로보았다. 듀베르제가말하는두경우모두, 의회정치의존재를전제로하는것이다. 이에비해우리나라의경험은듀베르제가주장하는서구정당의기원과는전혀다른것이다. 한국정당의기원은서구와달리민주주의의발달이전제되지않은것이었다. 오히려한국의정당은일제시기독립운동체와같은비밀결사적특성을가졌고 ( 안철현 2003: 113), 1945년 9월 17일미군정이 정당은오라 는성명을냈을때, 1945년 11월 1일기준 205개의정당이등록했다는점에서이시기의정당정치는조직적특성을갖추지못한상태였음을알수있다. 하지만해방직후에는인물중심이기는하지만이념적속성이강한정당들이나타났다. 좌익인박헌영의남로당으로부터, 중도좌파인여운형의근로인민당, 김구의한국독립당이나김성수의한민당등의우파까지이념적으로매우다양한스펙트럼의정당들이생겨났다. 해방초기좌익세력의움직임이빨랐고대중적영향력도컸기때문에이에위기감을느낀우익정치세력은이승만의독립촉성중앙협의회를위시해다양한정치단체결성으로맞섰다. 이중가장주목되는정당이한국민주당 ( 한민당 ) 이다. 한민당은해방공간의주요우익엘리트들을대거포함하여가장대표적인우익정당이되었다. 한민당은김성수, 송진우등동아일보계열이주도하여김병로, 이인, 이극로, 조병옥, 원세훈등을포함하여지주, 자본가중심의엘리트명사정당의성격을지녔다 ( 황병주 2014: 19). 한반도가미국과소련에의해분할지배되고있고냉전으로향하고있던시절, 이들은새로운국가건설의방향을둘러싸고매우치열한경쟁을벌였다. 그러나이들정당의경쟁은민주적인게임의룰이만들어지기이전이었기때문에비제도적경쟁이었다. 즉해방으로생긴정치적공백을메울새로운정치질서를만들어내기위한상황에서정당간경쟁이이뤄졌기때문에, 특히좌익과우익간, 매우폭력적인특성을보이게되었다. 따라서해방직후의정치는제도정치보다는대중동원, 대중의직접행동과정 7
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 당의정치활동이결합되는양상이지배적이었다. 특히미군정의집중탄압대상이었던좌익정치세력들은비합법과반합법활동이더중요했고대중을인민이라는혁명적집단주체로전화시키고자했다. 따라서해방공간의기본적인정치행위는폭력과테러까지포함된대중정치에기반한것이었다. 좌우를막론하고정치는안전한투표행위가아니라목숨을건투쟁, 계급전쟁의양상을띠었다. 정당또한선거를목표로한조직이라기보다대중의직접행동을지도또는추수하는조직이었다. ( 황병주 2014: 13-14). 그런데또한편으로그경쟁은해방이후남한지역의통치자였던미군정의영향을크게받았다. 미군정은좌파정당의활동을견제하고억압하기시작했다. 예컨대, 1946년 2월 23일자로재조선미국육군사령부군정청 55호로공포된법령의핵심은정당등록제와비정당, 비당원의금지, 그리고행정처분에의한정당해산등이었다. 그런데법령의주요내용으로미뤄볼때이는좌파정치세력을겨냥했던것으로보인다. 시기적으로본다면, 제1차미소공동위원회가 1946년 3월에열렸고, 탁치를둘러싼좌우익간의치열한갈등으로 2차미소공위가결렬되었던것이그해 5월이었다. 따라서시기적으로볼때제1차미소공위직전에군정청령 55호가공표된것이다. 미소공위가열리는동안미군정에의한대대적인좌익탄압이전개되었는데, 그명분은정당등록을하지않았다는것이다 ( 박찬표 2007: 173; 강원택 2015: 8-9). 이후미군정은 1947년중반부터공식화된단정노선수립이란결국중도좌파까지를포함하는좌파세력의전면적배제위에서우파세력이최종적으로국가권력을장악하도록하는과정이었으며또한우파세력의안정적권력장악을보장하기위한국가기구의강화및제도적틀을마련하는것이었다. 즉반공체제의강화인것이며이를통해대소반공보루의건설이라는미국의궁극적목적이최종적으로성공을거두는과정이었다 ( 박찬표 2007: 271-272) 이처럼반공체제내에서제도화된민주주의는절차적민주주의를강조하는자유민주주의였지만, 동시에좌파이념과세력을정치사회에서배제함으로써매우협애한이념적스펙트럼내로제한했다. 다시말해보통선거권이도입되었고주기적선거가제도화되었지만, 정치경쟁을반공체제의틀내로제한할뿐 8
세션 Ⅰ - 발표 1. 한국정당조직의변화와민주주의 만아니라자발적결사와자유로운의견표출을불온시했다. 이시기의한국민주주의는체제선택을둘러싼정치적갈등이폭력적으로제거된이후에는여러계층적요구의표출과조직화를반체제적인것으로억압하는 냉전자유주의 와 보수적민주주의 로귀결되었다 ( 박찬표 2007: 430-433). 더욱이민족주의중도파를대표하는김구는제헌국회선거에참여하지않았고 1949년암살로세상을떠나면서국회라는제도화된정치공간을대표하는정파는강한반공주의에기반에강경우파에만국한될수밖에없었다. 남북이분단되고결국각각별개의정부를수립했고, 그이후한국전쟁을치르면서남한사회의이념적대표성은반공주의를핵심으로하는우파적인것으로국한되었다. 그리고그것은 1948년의국가보안법의제정에의해제도적으로강화되었다. 2. 1955 년민주당의창당과경쟁적보수양당체제의확립 제헌국회선거에서는대한독립촉성국민회 55명, 한국민주당 29명, 대동청년단 12명. 조선민족청년단 6명등정당이나그와유사한정치단체에서당선자를배출했지만 1) 사실이시기정당정치는활성화되어있지않았다. 200명의제헌국회의원중 85명이무소속이기도했다. 더욱이이승만은특정한정파의지도자이기보다는정파를뛰어넘는 국부 ( 國父 ) 로존재하고싶어했다. 이승만은해방정국에서부터한민당으로부터많은도움을받았지만, 대통령에당선된이후에는한민당을멀리했다. 한민당은초대내각에서김성수의총리직을기대했지만이승만은초대내각부터한민당출신의기용을꺼려했다. 이후한민당은이승만과멀어지기시작했고김성수 ( 金性洙 ) 의제의를신익희가받아들여 1949년 2월 10일민주국민당을결성했다. 2대국회선거가 1950년실시되었지만 < 표 1> 에서보듯이무소속으로 124명이당선되는등여전히이시기정당정치는제대로자리잡지못했다. 지지부진하던정당정치는 1954년이른바사사오입개헌을계기로반이승만 1) 중앙선거관리위원회통계시스템 (http://info.nec.go.kr/) 9
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 세력이결집하면서새로운단계로접어들게되었다. 1950년부산정치파동을겪으면서강압적으로국회의대통령선출권을폐지하고직선제로바꾼이승만은 1954년에는 3선연임뿐만아니라사실상종신지배를가능하게하는헌법개정을추진했다. 그러나 1954년 11월 27일의국회표결에서재적 203, 재석 202, 가 135, 부 60, 기권 7로개헌통과정족수에한표가모자라부결로선포되었지만, 이들뒤인 11월 29일사사오입 ( 四捨五入 ) 이라는억지논리로개헌안의통과를선언한것이다. 이에대한반발로민국당의원과무소속의원 60명은 1954년 11월 30일호헌동지회라는명칭으로교섭단체를구성했다. 이들은신당을추진하기로했는데, 김준연, 신익희, 조병옥등보수성향의자주민주파와서상일, 신도성등혁신성향의민주대동파간에견해차이가생겼다. 갈등의핵심은조봉암의참여와관련된것이었는데결국결국민주당은조직요강에 좌익전향자와악질부역자를제외한다 는조항을넣음으로써조봉암의참여는거부되었다. 4사5입파동이일어난지거의 10개월만인 1955년 9월 18일민주당은창당되었다 ( 심지연 2017: 92-96). 본격적인야당이출현되었지만사실민주당을구성하는이들의정체성은 반이승만 이라는것이외에는분명하지않았다. 민주당의원들은미군정시기에이승만과노선을같이했던한민당계열이거나호헌동지회이전자유당소속이었기때문에자유당과민주당간의이념적차이는없었다. 조봉암의참여거부에서보듯이, 반공주의에기반한보수정당이었다. 이때문에 4.19 혁명으로이승만체제가무너졌을때, 민주당은신파와구파로분열하여극심한파벌다룸을벌이게되었던것이다. 그럼에도불구하고한국정당정치사에서 1955년민주당의창당이중요한것은이후 1987년까지이어지는절차적민주주의확립을향한정당경쟁이시작되었다는것이다. 이승만의독재와불법, 의회정치의부정에대한반발로민주당이창당된이래, 제 2 공화국의짧은시기를제외하면, 권위주의체제의질서를유지하고독재자를지원하려는여당과절차적민주주의의복원을요구하는야당간의갈등과투쟁의역사가이때부터본격적으로시작되는것이다. 10
세션 Ⅰ - 발표 1. 한국정당조직의변화와민주주의 이승만체제에서자유당과민주당의대립은, 박정희집권이후에는민주공화당과신민당의대립으로, 그리고전두환체제에서도민주정의당과신한민주당의대립으로이어지게되었다.. 실제로박정희체제나전두환체제에서야당정치를이끈인물들은, 김영삼, 김대중등, 대부분민주당에서그뿌리를찾을수있다. 실제로이러한구도는김영삼, 김대중에의해민주화이후에도상당동안한국정당정치를규정하게되었다. < 표 1> 제헌국회부터 4 대국회까지의정당정치개요 제헌국회 (1948-1950) 2대 (1950-1954) 3대 (1954-1958) 4대 (1958-1960) 당선자배출정당수 * 16 13 5 3 제 1 당제 2 당무소속총의석수 대한독립촉성국민회 55 석 민주국민당 27 석 자유당 111 석 자유당 125 석 한국민주당 29 석 대한국민당 17 석 민주국민당 16 석 민주당 79 석 85 석 200 124 석 204 70 석 203 26 석 232 http://info.nec.go.kr/ * 1 인이상당선자배출정당수 그런데민주당의창당이중요한또다른이유는그후보수양당체제가공고화되었다는점이다. 자유당-민주당, 민주공화당-신민당, 민주정의당-신한민주당모두공정하고자유로운선거경쟁이라는절차적민주주의, 시민적자유라는관점에서볼때입장과정책의차이가있었을지모르지만, 이념적으로본다면모두보수정당들이었다. 보수양당지배체제가구축된것은 1958년 4대민의원선거를앞두고두정당간의정치적합의와그결과에크게영향을받은것이다. 크게두가지점을지적할수있다. 첫째, 민주당은 1958년국회의원선거를앞두고진보당과조봉암을배제하는데자유당과사실상합의했다 2). 1956년정부통령선거에서 200 만 2) 진보당에참여했던박기출 (1977: 173-174. 여기서는심지연 2017: 105 에서재인용 ) 에따르면, 1957 년 10 월 9 일자유당의책임자이며국회의장인이기붕과민주당대표최고위원조병옥, 그 11
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 표이상을얻으면서이승만의강력한도전자로떠오른조봉암그리고 1956년대통령선거에서의선전을토대로 1958년국회의원선거에서야당성향유권자의표를두고민주당과경쟁하게된진보당은자유당이나민주당모두에게매우불편한존재였다. 1958년국회의원선거를앞두고진보당사건이발생하게된다. 진보당은미군정청령 55호에기초하여행정명령에의해해산되었고조봉암은국가보안법위반으로재판을받고결국 1959년처형되었다. 이로써단정과한국전쟁이후제도권정치에서생존한진보세력은자유당과민주당두보수정당에의해정치적으로제거되었다. 그리고이후 2004년국회의원선거이전까지한국의정당정치는여당이든야당이든보수양당체제에놓이게되었다. 둘째, 이때선거운동의규제를강화한선거법개정이이뤄진것이다. 진보당의거센도전이예상되던상황에서자유당과민주당은과거제국주의시대에만들어진일본보통선거법의규정을빌려와서새로운정치세력의출현을매우어렵게하는규제중심적인형태로선거법을개정했다 ( 송석윤 2005). 이러한규제중심적선거법은당연히조직이나자금, 인지도에서떨어지는소수정당이나신생정당에게제도적불리함을줄수밖에없다. 그러나이러한규제일변도의선거법은오늘날까지도본질적으로크게변화하지않은채이어져오고있다. 실제로이선거법의개정이후실시된 1958년선거에서민주당은혜택을보았다. 1958년국회의원선거의총수는 233석인데입후보한사람은 841명이었다. 4년전 1954년총선에서는 203석의의석을두고모두 1,207명이입후보했었다. 선거운동이어려워지면서무소속당선자역시크게줄어들었다. 4년전 67명의무소속당선자가있었지만 1958년총선에서는그수가 26명으로줄었다반면, 민주당은 79석을얻었고자유당은 126석을얻었다. 민주당은 4년전 3대총선에서는 24석을얻었다. 민주당은선거법개정과진보당해산으로 1958년총선에서이전에비해괄목할만한성장을이뤘고더욱이이러한정치적성과를안정적인제 리고무소속의중진장택상은비밀리에회동했다. 이들은이자리에서전공산주의자인조봉암과남북협상파인박기출에의해영도되고있는진보당은옳지않으며그대로방치할수없다는점에서의견을같이했다. 이들은또한진보당에대해어떤조치를강구해야하며적어도 1958 년 5 월에실시될예정인국회의원선거에참가하지못하게해야한다는데의견의일치를보았다. 고주장했다. 12
세션 Ⅰ - 발표 1. 한국정당조직의변화와민주주의 도적장치에의해보장받았는것이다 ( 서복경 2013: 126) 1958년진보당해산과 1959년조봉암의사형으로, 또규제를강화한선거법개정등으로보수양당체제구축을위한정치적, 제도적장치를완비하게되었다. 이후한국의정당정치는자유당대민주당, 그리고민주당내신파대구파 ( 이후신민당으로분당 ), 민주공화당대신민당, 민주정의당대신한민주당등보수양당간절차적민주주의를중심으로한경쟁구도를만들어가게된다. 3. 민주공화당의창당 : 대중정당구조의도입, 정당정치에대한법적규제, 당정협의회 한국정당사에서민주공화당이갖는의미는조직적, 제도적인데있다. 앞절에서살펴본대로, 민주공화당역시보수정당이라는점에서자유당이나민주당과본질적인차이는없다. 물론군사쿠데타이후군부가정치에참여하기위해만든정당이라는점에서인적구성에서부분적인차이는존재하지만, 본질적으로반공주의에입각한보수정당이라는점에서는정치성향에서의차이는거의없다고할수있다. 그러나조직, 제도적으로는크게세가지영향을미쳤다. 첫째는대중정당적구조의도입이다. 5.16 이후이른바 김종필플랜 에의한신당창당은선거때에만조직이일시적으로가동되는것이아니라, 평상시에도계속적으로조직활동이이뤄지며중앙당을중심으로하는지도체계의단일화, 강력한통솔력확립등을조직원리로삼았다. 즉민주공화당은사무국조직이지구당수준에까지하향적으로조직되었을뿐만아니라기간당원에대한지속적인교육을실시했다는점에서일종의대중정당적당조직모델을구축했다. 당사무국이인사, 재정, 공천등을모두책임지는강력한사무국중심체제의정당조직을만들었다 ( 김용호 2013: 9-10). 당의장, 정책위원회의장, 사무총장등당지도부와원내총무, 당소속국회부의장, 무임소장관등으로구성되는당무회의를상설적심의의결기구로삼았다. 그리고당무회의는의장인당총재의뜻이반영되도록했다. 1963년선거이후에는지역구의읍면동단위에서부터통, 반에이르는당기간조직을마련했는데, 당기간조직은관리장, 투표구관 13
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 리차장, 활동장, 연락장의단계로구성되었다. 민주공화당은 1965년이래지속적으로이들당기간조직에대한교육을실시했다 ( 김용욱 1996: 130-135). 이러한민주공화당의당조직은이후전두환체제에서민주정의당의당조직에는물론이고, 당시야당이던신민당에도상당한영향을미쳤다. 특히뒤에서살펴보겠지만, 창당의조건을지구당을중심으로규정하면서우리정당에서최초로대중동원형정당조직을구축해냈다. 둘째, 민주공화당의창당이한국정당정치에영향을미친또다른중요한점은당정협의회의관행을마련한것이다. 원래김종필플랜은당이국정을주도해나가는방식이었다. 공화당은강력한사무국을지닌조직형태. 국회운영이나국회의원공천을포함한모든당무와당재정관리도사무국이맡도록되어있었다. 그리고집권초당정간에빈틈없는협조기구가구축됨으로써공화당의영향력은국회를넘어행정부가지확대될정도였다. 위로는청와대연석회의부터당무위원-국무위원연석회의, 경제정책회의, 정책협의회등의각료와당간부수준의협의체를거쳐아래로는시군당정협의회에이르기까지긴밀한당정협조체제가구축되었다 ( 김일영 2011: 217) 박정희역시 당과정부가일체가되어정당의책임정치를다할것 이라고 1964년 12월 28일의전당대회에서밝힌바있다. 그리고국무총리를비롯한장관급전원을공화당에입당시켰다. 중앙차원의당정협의회는당의장과행정부의국무총리가번갈아회의를주재하며당의장, 중앙상임위원회의장, 정책위원회의장, 사무총장, 원내총무, 국회상임위원장, 정책위원회부의장등이참석하고당사무차장이간사를맡았으며, 정부에서는국무총리와전체국무위원이참석하고국무총리비서실장이간사를맡았다 ( 김용욱 1996: 131-133). 이러한당중심의정국주도는결국박정희임기후반으로갈수록행정부우위가나타나면서실패로끝이났다 (( 김용호 1991: 235-236). 그러나제헌과정에서한국의대통령제가내각제적인요소를갖고있는점을감안할때, 이러한제 3 공화국의당정협의회의실시는 정부-여당대야당 이라는한국정치의틀을강화하는데영향을끼쳤다. 그리고오늘날까지도당정협의는, 제도화된것은아니지만, 행정부와집권당간에협력과소통을위한중요한관행으로자리잡고있다. 14
세션 Ⅰ - 발표 1. 한국정당조직의변화와민주주의 세번째, 민주공화당과관련된또다른중요한점은정당에대한법적규제의도입이다 ( 이하강원택 2015: 14-19). 5.16 쿠데타이후군정시기에처음으로정당법이만들어졌다. 1961년 5 16 쿠데타이후정당과사회단체가해산되었고, 1962년 3월에는 정치활동정화법 을통해주요정치인의정치활동을금지시켰다. 이런상황에서정당법이 1962년 12월 31일제정, 공포되었다. 그리고그다음날인 1963년 1월 1일부터정치규제를받아온정치인들의정치활동이재개되었다. 즉정당의법적규제는독일에서처럼자유민주주의질서를보호하고강화한다는차원보다는민정이양이후쿠데타주도세력에게유리한정치질서를마련한다는차원에서고안된것이다. 군사정권은선거에출마하기위해서는정당의추천이있어야한다는규정을헌법에마련함으로써정당을중심으로한통치형태를염두에두었다. 앞에서논의한패권정당제의수립역시이런차원에서이해할수있는것이다. 따라서정당법의제정은야당에게어느정도의규제를가함으로써향후어떤정당정치를수립할것인가하는문제와깊은관련이있었던것이다. 정당법은정당을대중이개방적으로참여하게되는효과적인통로로만드는, 거의모든자발적인정치활동을금지하였다. 오직당원만이선거운동을할수있었고, 정당은소속당원을제외한다른곳으로부터선거운동을위해기부금을권유하거나수령함이금지되었고, 선거운동을위해서나혹은연설회의통지를위한명목으로의호별방문이금지되었다. 게다가학생, 교직자, 국영, 준국영기업체의직원, 공무원, 군인등은정당가입이금지되었다. 이법은또한노동운동지도자와같은조직된이익집단의지도자가정당에가입하는것을금지하는것으로해석되었다 ( 김정원 1983: 169). 또한정당의설립이예전에비해까다로워졌다. 1962년정당법의제정과함께법정지구당의설립이창당을위해반드시필요한조건이되었다. 창당을위해필요한법정지구당의수는지역구선거구의 3/1 이상, 지역적으로는 5개이상시도에, 그리고각지구당은 50명이상의법정당원수를갖도록했다. 이처럼군사정권이정당법을제정하고자한이유는정당의이합집산을막아군정이후의정치를효과적으로규제하려는의도때문이었다. 정당의수가적을수록정치적혼란을막기가쉽고, 관제여당이정치 15
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 적패권을확보하기가용이하다는것이다 ( 김용호 1990: 74). 이들군사정권이구상한정당체계는정권을주고받는양당제라기보다는자신들이권력을장기간독식하는 1.5 정당제 ( 김일영 2004: 339), 혹은패권정당제였던것이다. 즉정당법등을통한군사정부의정치적목표는근본적으로비경쟁적정당제도의수립이었다 ( 김용호 1991: 236-237). 오늘까지도영향을미치고있는정당설립을위한까다로운법적조건은 1.5 당정당체계를통한장기집권을모색한군사정권의정치적의도에기초하고있는것이다. 그러나정당법의제정과강화로국가가법으로정치결사인정당을허가하고해산시킬수있는체제, 정당조직의형태와규모까지규제하고관리할수있다는것은다원성과경쟁을전제로하는민주주의체제의작동에부정적인영향을미쳐왔다고할수있다 ( 서복경 2014: 143) 4. 지역주의정당정치 민주화이후실시된 1987년대통령선거, 1988년국회의원선거에서는지역주의정치균열이가히 폭발적으로 나타났다. 민주정의당이대구, 경북지역에서, 통일민주당이부산, 경남지역에서, 평화민주당이호남지역에서, 그리고신민주공화당이충남지역에서유권자의득표를휩쓸었다. 이러한 4당체제의형성은 1955년민주당이창당된이래한국정당정치에서나타난매우흥미로운변화라고할수있다. 1987년이전까지의중요한균열이었던민주-반민주의구도가민주화와함께소멸되고, 이제지역에기반을정당들간의경쟁으로변모한것이다. 그런점에서 1987년, 1988년선거는중대선거 (critical election) 이라고부를수있다. 민주화직후지역주의균열이등장한것은민주-반민주구도가약화되었기때문이다. 민주-반민주균열에서는지역균열은부차적이고덜중요한균열이었지만, 1987년 6월항쟁과민주화와함께민주-반민주라는중심균열은약화되었고, 이제그것을대체할만한새로운균열은크게두드러지지않았다. 직선제개헌을이루어낸이후, 국민들은민주진영의승리가목전에왔다고생각을하고, 노 16
세션 Ⅰ - 발표 1. 한국정당조직의변화와민주주의 태우후보도민주화의결단을내린민주적후보라는이미지를갖추고, 김종필후보도신군부에의하여부당하게탄압받은정치인으로간주되면서민주-반민주의구도는크게약화된것이다. 이런상황에서출신지역의후보를뽑고자하는연대감이작용들한것이다 ( 김진하 2010: 107-108). 특히노태우, 김영삼, 김대중, 김종필등의후보자들은의도적으로지역주의경쟁심리를자극해서지지동원의수단으로활용했다. 민주-반민주구도가지역주의균열로변화했지만사실그이전의정당정치와내용적으로는큰차이를갖지않는다. 민주화이후선거경쟁에들어온모든정당은보수적이념이외의것을대변하지않았기때문에지역적기반이상이할뿐이념적정향은한결같이보수적이기때문이다 ( 최장집 2010: 134). 즉진보당이해산되고자유당-민주당의보수양당제가확립된 1958년체제 의결빙을깨트리는변화는일어나지않은것이다 ( 최장집 2010: 140). 4당체제가 1990년 1 월의 3당합당을통해양당제로재편될수있었던것도정당간이념적차이가크지않았다는점을보여주며 3), 더욱이노태우와김영삼의결합은이제민주-반민주의구도가현실적으로의미를갖지않게되었음을확인시켜주는것이었다. 지역주의정당체계가외형적으로는그이전과커다란차이를보였지만, 실질적으로는그이전의정당정치와사실상별다른차이가없다고할만한보수정당체계인것이다. 사실지역주의라는경쟁의축자체가 1차적관계인지역적, 향리적특성을갖는것이어서구체적정책의비전이나내용을찾을수는없다. 지역주의정당균열의등장이미친보다중요한점은이를통해권위주의체제의정당정치의관행이민주화이후에도지속될수있게되었다는점이다. 예컨대정당정치와관련해서는정당의폐쇄적운영, 정당내부민주주의의결여, 권위주의적당총재, 밀실공천등, 의회정치와관련해서는장외투쟁, 단식, 농성, 몸싸움등비의회적관행, 법안의날치기통과, 여당의자율성부재등권위주의시대의정당정치, 의회정치에서형성된부정적관행이민주화이후에도지속되도록하는징검다리의역할을행한것이다. 3) 노태우는김대중에게도합당의의사를타진한바있다. ( 노태우 2011: 484-485) 17
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 5. 2002 년노무현의당선과열린우리당창당 2002 년대통령선거는시기적으로 3 김시대 를청산하는의미를담고있었다. 앞서언급한대로, 3 김시대 는권위주의시대와민주화시대를이어주는가교 의역할을하고있다. 여기에는장점과단점을모두갖는다. 그러나정당경쟁의 균열구조와관련해서는권위주의시대의민주 - 반민주균열이민주화로인해종 식된이후에는지역주의균열을불러내어정치적으로활용해왔다는점에서비 판받을여지가크다. 따라서 2002 년대통령선거는이러한 3 김시대를넘어서는 새로운정치질서에대한요구가컸고, 기존정치권에서비주류였던노무현의 당선은그런점에서정치사적으로커다란의미를갖는다. 이와함께 2004 년노 무현대통령탄핵정국속에서실시된 17 대국회의원선거에서제 1 당으로부상 한열린우리당의창당역시중요한의미를갖는다. 열린우리당이정당사적으로특별한의미를갖는것은그이전정치세력과의 단절에있다. 열린우리당은 2003 년 11 월 11 일창당한열린우리당은, 새천년민주당 의탈당파 40 명과한나라당출신의 5 명, 그리고개혁신당 2 명등 47 명의의원 으로출발했다. 4) 전반적으로개혁성향이강한의원들이었으며, 대통령선거당 시노무현후보의진보적성향에공감한이들이었다. 그런데보다중요한것은 2004 년국회의원선거를통해이전과정치적, 이념적배경이매우다른다수의 초선의원들이당선되었다는점이다. 2004 년 3 월노무현대통령에대한탄핵을 한나라당, 새천년민주당, 자유민주연합등야 3 당이공동으로의결하면서이에 대한거대한역풍이불었다. 그리고이러한정치적분위기는그해 4 월실시된 17 대국회의원선거로이어졌다. 선거결과열린우리당이 152 석을얻어과반획 득에성공했다. 그런데보다주목해야할점은 152 명가운데 108 명이처음국회 에진입하는새로운인물들이었다는사실이다. 탄핵정국이전까지노무현대통 4) 열린우리당창당당시소속의원은다음과같다. 강봉균, 김근태, 김덕규, 김덕배, 김명섭, 김성호, 김원기, 김태홍, 김택기, 김희선, 남궁석, 문석호, 박병석, 배기선, 설송웅, 송석찬, 송영길, 송영진, 신계륜, 신기남, 유재건, 이강래, 이상수, 이원성, 이종걸, 이창복, 이해찬, 이호웅, 임종석, 임채정, 장영달, 정대철, 정동영, 정동채, 정세균, 정장선, 천용택, 천정배, 최용규, 홍재형 ( 이상새천년민주당에서탈당 ); 김영춘, 안영근, 이부영, 이우재, 김부겸 ( 이상한나라당에서탈당 ); 유시민, 김원웅 ( 이상개혁당 ), 18
세션 Ⅰ - 발표 1. 한국정당조직의변화와민주주의 령의지지율은매우낮은상태였기때문에, 5) 열린우리당은선거를앞두고마땅한후보자를찾는데어려움을겪었다. 이런상황으로인해 기존정치 에익숙했던상당수의유력후보들은열린우리당을외면했고, 결국새로운인물로후보자리를채우게되었다. 이들가운데는진보적이념에기초하여권위주의투쟁을벌인이른바 386 출신이나시민운동가출신이적지않았으며, 세대적으로비교적젊은연령의의원들이적지않게탄생했다. 이념적으로나, 출신배경에서나, 세대적으로나열린우리당은이전의 주류정당들 과는상당한차이를보이게되었다. 이러한특성으로인해제17대국회초기열린우리당의초선국회의원들을중심으로서민 빈곤층배려정책을포함한사회복지정책과노사정책에서차별성을주문하는목소리가많아진보적인정책에대한기대를불러일으키기도했다. ( 강병익 2009: 123-124) 열린우리당뿐만아니라노무현대통령의측근중에서도이념적, 세대적으로이전과다른차이가나타나기시작했다. 즉, 대통령주변의파워엘리트는과거와다른특성을보였는데, 무엇보다두드러진변화는 30/40대의괄목할만한진출이었다. 전체 52명의청와대비서관과보좌관들중 65.4% 가 30/40대였으며 60 대이상은한명뿐이었다. 젊은층을중심으로한개혁과진보의성격을뚜렷이볼수있다. 수석비서관의 90% 이상을 50/60대가차지했던김대중정권시절과비교할때도대단히급격한변화라할수있다 ( 정병기 2005: 75). 이처럼노무현정부의엘리트충원망은권력의변방에위치했던그룹들로짜였다. 이단체들은대부분각계의소장파들이주축이된개혁적성향의집단이라는공통점을갖고있다 ( 정병기 2005: 80). 이후한국정당정치는기존의지역주의구도에이념적요인이더해지기시작했다. 탈지역주의를주장한열린우리당은지역주의로부터완전히벗어날수는없었지만, 노무현의당선과열린우리당의총선승리이후이념적대립, 그리고이념에기초한세대간갈등은점차강화되어가는추세를보이게되었다. 5) 한국갤럽조사결과에의하면, 노무현대통령의임기 2 년차 1 분기의평균지지도는긍정 22%, 부정 57% 였다. https://panel.gallup.co.kr/contents/gallupkoreadaily/gallupkoreadailyopinion_295(20180223).pdf 19
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] < 표 2> 에는 16대, 17대, 18대국회의원의정책차원별이념성향의평균이제시되어있다. 1새천년민주당, 열린우리당, 민주당의셋가운데열린우리당의원들의이념적성향이매우진보적이라는사실을알수있다. 탈물질을제외한외교안보, 경제, 사회등세정책분야에서열린우리당의원들의진보성이확인되고있다. 17대국회이후이전의민주당계와다시재결합한 18대국회에서는그러한진보성이확인되고있지않다. 그러나열린우리당의정치적유산은친노그룹등을통해민주당계정당속에서계속이어져왔다. < 표 2> 각정당의원들의이념성향 국회 16대 17대 18대 정당 한나라당 새천년민주 한나라당 열린우리당 한나라당 민주당 외교안보 5.82 3.28 5.04 3.05 6.05 3.42 경제 4.93 4.22 5.66 4.17 7.01 4.54 사회 4.95 3.44 4.40 2.26 5.38 3.43 탈물질 3.92 3.74 4.52 4.08 4.77 2.83 자료 : 강원택 2012: 14. (0-가장진보, 5-중도, 10-가장보수 ) 2002년노무현대통령의당선, 2004년 17대국회의원선거에서열린우리당의성공이주는정치사적인의미는 개혁과진보 를주창하는한국정치의맥락에서의진보정치가출현한것이라고할수있다. 6) 2004년국회의원선거에서민주노동당이 10석을얻으며제도권정치에진출했지만사실한국정치에서노동자정당, 계급정당이정국의흐름을주도해가는주류거대정당으로까지성장하기는쉽지않다. 그런점에서계급적의미에서의 좌파 정당이라고부를수는없지만, 자유주의적이고개혁적성향, 그리고반공주의에맞선다는의미에서의 진보 정당으로서열린우리당을자리매김할수있을것이다. 김대중대통령출 6) 물론계급정치적관점에서진보를바라보는입장에서볼때열린우리당은진보적이아닐수있다. 예컨대다음의글을참조할것. 열린우리당의강령과정책을볼때정당스펙트럼에서우익자유주의에위치해있다. 열린우리당이중도적내지진보적으로인식하는것은여전히민주 - 반민주구도라는담론에서벗어나지못했기때문이다. 한나라당이반민주곧독재의잔영으로인식되는반면, 절대왕정앞에서자유주의자들이진보적이었듯이열린우리당이독재 - 민주의구도에서진보로보이는것이다. ( 정병기 2005: 87) 20
세션 Ⅰ - 발표 1. 한국정당조직의변화와민주주의 범과그이후추진된햇볕정책등으로이념적차별성의시작을이때로볼수도있으나, 기본적으로김대중대통령과 동교동계정치인들 은대체로보수정치인으로보는것이더적절하다. 민주-반민주구도에서이들은진보적일수있었지만, 민주화이후의이념경쟁에서는보수적인특성을보였다. 이후한국정당정치는선거공간에서나의회내에서이러한한국적의미의진보와보수정파간의대립으로이어지게되었다. 2004년국회의원선거이후열린우리당은이념성이강한정책이었던국가보안법폐지등이른바 4대개혁입법을적극적으로추진했고, 이에대해한나라당이보수성을강화하면서한국정당정치는사실상이념경쟁의형태로나아가게되었다. 한국정당정치가더이상이념적으로 협애한 ( 최장집 2010: 134-135) 상황이라고보기어려운이념적정체성의분화가생겨난것이다. 그리고이는유권자의선택에도영향을미쳐이념성향이정당지지에매우중요한결정요인이되었다. Ⅲ. 결론 한국정당정치는민주주의의발전과전개에매우중요한역할을해왔다. 권위주의체제하에서도, 이승만의초기를제외하면, 언제나정당은통치에중요한역할을해왔다. 해방공간에서보수일색의정파로시작된한국정당정치는민주화이전까지는보수정당체계속에서정치적경쟁규칙의확립을둘러싸고민주- 반민주의구도속에서경쟁해왔다. 그러나민주화이후지역주의균열이라는새로운구도로정치경쟁의틀이변화되었지만사실정당정치의본질은이전시대와크게달라지지않았다. 그것은권위주의시대와민주화시대를잇는역할을한김영삼, 김대중, 김종필로인해그러나 2002년대통령선거와 2004년국회의원선거를거치면서정책적, 이념적, 내용적인측면에서정당정치의기반의변화가발생했다. 정당의정책적, 이념적정체성이분화되었고외교안보정책이나경제정책에서의시각차이도뚜렷해지고있다. 이러한정당정치의변화는정당지지자들의상이한이념적, 정 21
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 책적선호를반영하고있는것이다. 이처럼지난 70년동안의한국정치는보수정당체계에서의민주-반민주구도하의경쟁속에서오랜시간을보낸이후이념적, 정책적공간의확대와다양화된경쟁으로변화해왔다. 그러나정당체계 (party system) 이라는측면에서는여전히양당적속성을강하게보이고있다. 그렇게된데에는단순다수제중심이라는선거제도의속성과대통령제라는정부형태의특성이영향을미치고있다. 그런점에서현재진행중인보수정당의분화, 중도적보수정당의출현은, 만약성공적으로지속될수있다면또다른의미있는정당정치의변화라고할수있을것이다. 22
세션 Ⅰ - 발표 1. 한국정당조직의변화와민주주의 참고문헌 강병익. 2009. 정당체계와복지정치 : 보수-자유주의정당체계에서열린우리당과민주노동당의복지정치를중심으로. 기억과전망 20, 109-146. 강원택. 2015. 제한적정당경쟁과정당활동의규제. 한국정당학회보, 14(2), 5-32. 강원택. 2012. 제19대국회의원의이념성향과정책태도. 의정연구 36, 5-38. 김영태. 2005. 대통령지지와정당지지. 한국정당학회보, 4(2), 149-172. 김용욱. 1996. 민주공화당의위상과당정관계. 한배호편. 한국현대정치론III: 제 3 공화국의형성, 정치과정, 정책. 오름, 109-159. 김용호. 2013. 1963년대한민국의정치지형 : 민정이양을둘러싼민간정치인과군부의경쟁 해위학술연구원, 한국정치외교사학회, 대한민국역사박물관공동주최세미나발표논문 (10월 25일 ). 김용호. 1991. 민주공화당의패권정당운동. 한국정치연구, 3, 217-237. 김용호. 1990. 공화당과 3선개헌. 동아일보사. 현대사를어떻게볼것인가 4. 65-114. 김일영. 2011. 한국현대정치사론. 김도종엮음. 논형. 김정원. 1983. 군정과제3공화국 : 1961-1971. 김성화, 김정원, 허버트빅스외. 1960년대. 거름, 95-149. 김진하. 2010. 한국지역주의의변화. 현대정치연구, 3(2), 89-114. 노태우.2011. 노태우회고록상 : 국가, 민주화, 나의운명. 조선뉴스프레스. 박찬표. 2007. 한국의국가형성과민주주의 : 냉전자유주의와보수적민주주의의기원. 후마니타스. 송석윤. 2005. 선거운동규제입법의연원 : 1925년일본보통선거법의성립과한국분단체제에의유입. 서울대학교법학 46(2), 28-53. 서복경. 2014. 한국정치결사제한체제의역사적기원. 동향과전망 봄호, 90, 120-152. 서복경. 2013. 제한적경쟁의제도화 : 1958년선거법체제. 최장집외. 논쟁으로서의민주주의 : 민주주의를이해하는문제에관하여. 후마니타스, 287-317. 심지연. 2017. 한국정당정치사 : 위기와통합의정치. 제 3차증보판. 백산서당. 안철현. 2003. 한국선거와정당의역사적특성과과제. 한국정치연구 12(1), 89-117. 23
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 정병기. 2005. 참여정부이후정치적파워엘리트의교체와전망. 문학과경계, 5(2), 73-88. 최장집. 2010. 민주화이후의민주주의 : 한국민주주의의보수적기원과위기. 후마니타스. 황병주. 2014. 한국정치의제도화와보수양당체제의성립. 황해문화, 85, 10-32. 형은화. 2013. 열린우리당의생성과소멸에관한연구. 현대사회과학연구 17, 147-173. Duverger, Maurice. 1964. Political Parties: Their Organization and Activity in The Modem State. translated by Barbara and Robert North. London: Methuen & Co. Ltd. Schattchneider, E. E. 1942. Party Government. New Brunswick: Transaction Publisher. 24
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 세션 Ⅰ - 제 1 패널발표 2 한국정당의재원구조변화와민주주의 임성학 ( 서울시립대 )
세션 Ⅰ - 발표 2. 한국정당의재원구조변화와민주주의 세션 Ⅰ - 제 1 패널 _ 발표 2 한국정당의재원구조변화와민주주의 임성학 ( 서울시립대 ) Ⅰ. 서론 일반시민들의인식속에서정치자금만큼정치불신을조장시키는원인을찾아보기힘들것이다. 민주주의가정착된지 30년이넘었지만정치와경제의정경유착, 권력을이용한매관매직, 불법적선거자금사용등음성적정치자금관련사건들을지금도쉽게접할수있다. 그러나정치자금과관련된스캔들은비단한국의문제만은아니다. 민주주의가발전한선진국에서도자주발생하는문제이고많은국가들이이문제를해결하기위해노력하고있다. 문제해결이쉽지않은이유는정치자금의문제는정치자금제도자체뿐만아니라정치경제, 사회문화전반에있어서투명성과효율성이동반해서발전해야만해결이가능하기때문이다 ( 장훈 2003: 90). 민주적정치활동에소요되는비용을충당하기위해서는정치자금이필요하고필요한자금을마련할수있도록해야한다. 민주정치의기본적인기능인이익취합및이익표출, 정치사회화, 정치충원, 선거운동등은정당을중심으로수행되고이런활동을위해서정당은필요경비를확보해야한다. 이런과정속에서보다많은정치자금을모아정당경쟁력을올리려는상황에서불법적, 음성적정치자금의거래가이뤄지기도하기때문에현대민주주의는돈의정치 (money is the mother's milk of politics) 라고할만큼정치자금과는불가분의관계에있다. 그래서민주주의가발전하더라도정치자금은불가피한것으로인정되며정치자금은필요악 (necessary evil) 이라고불리우기도한다. 27
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 민주화이전한국의정치자금과정당의재원은정치권력자의권력행사와축재를위한수단으로사용되었다. 민주화초기에도과거관행이유지되면서민주주의발전에악영향을미쳤다. 그러나 2004년정치관계법개정으로혁신적인정치자금제도가실시되고점차정착해가면한국정치자금제도는과거보다는매우투명하고효율적인방향으로개선되고있다. 물론아직도개선할점은많다. 우리가원하는민주주의는많은비용이드는정치체제이다. 장기적으로민주주의의발전을위해서는그에합당한정치자금제도가있어야하고정치에소요되는자금을합법적으로조달받을수있는환경을조성해야한다. 이글은정부수립 70년을맞이해민주주의의차원에서정치자금과정당재원의과거, 현재, 미래를살펴보는글이다. 기존한국정치자금제도의발전을살펴보고미래민주주의발전을위한제도적대안을제시하는것이목적이기때문에이론적분석이나주장을하기보다는역사적변화에대한서술과평가, 그리고미래를위한제도개선을개략적으로살펴보고자한다. Ⅱ. 글의구조 한국정당의재원구조와민주주의를살펴보는것이목적인이글에서는정당의재원은무엇인가를살펴볼것이다. 둘째, 이런재원은시대적으로어떻게변화했는지를살펴보기위해크게해방이후, 권위주의시기, 그리고민주화로구분해역사적추이를볼것이다. 이과정속에서어떤정치자금제도가있었나, 공식적자금과비공식적자금은어떠했는지, 1) 정당재원은주로누가통제했는가, 정치자금의주제공자는누구였는가, 여당과야당의재원의규모의차이는어떠했는가를중심으로살펴보려고한다. 정당재원을살펴보기위해정치자금은무엇인가를먼저살펴보자. 정치자금법제3조 ( 정의 ) 에서정치자금은 당비, 후원금, 기탁금, 보조금과정당의당헌 1) 한국의정치자금의경우합법적보다는비합법적정치자금이차지하는비중이많았다 ( 한흥수 안병도 1994: 185). 28
세션 Ⅰ - 발표 2. 한국정당의재원구조변화와민주주의 당규등에서정한부대수입그밖에정치활동을위하여제공되는금전이나유가증권그밖의물건과그자의정치활동에소요되는비용을말한다 라고정의되어있다. 당비는 정당의당헌 당규등에의하여정당의당원이부담하는금전이나유가증권그밖의물건 을의미하고, 후원금은 후원회에기부하는금전이나유가증권그밖의물건을말한다. 기탁금은 정치자금을정당에기부하고자하는개인이선거관리위원회에기탁하는금전이나유가증권그밖의물건을말 하고, 보조금은 정당의보호 육성을위하여국가가정당에지급하는금전이나유가증권을 의미한다. 마지막으로정당의부대수입은 정당의당헌 당규등에서정한부대수입을말합니다. 2) 따라서정당의공식적인재원은당비, 최근부활한중앙당후원회의후원금, 기탁금, 국고보조금, 부대수입이라고할수있다. 공식적정치자금이외에도많이들알고있다시피비공식적정치자금이음성적으로조성되고비공식적정치자금보다훨씬규모가큰시기도있었다. 시기별구분을민주주의도입과실패기 (1945-61년), 권위주의시기 (1961년-87 년 ), 민주화와공고화시기 (1987년 -현재) 로나눈것은제도적관점에서구분하여살펴보기위함이다. 민주주의도입과실패기는해방이후민주주의제도가도입되었지만권위주의적정치행태가지속되었고경험해보지못한민주적제도의도입으로혼란을겪던정치적시기였다. 이시기에는민주주의공식적인정치자금제도자체가없었다. 주로주요정치지도자에게직접자금을전달하고필요한경비를지도자가배분하는방식으로제도도없었기때문에불법, 탈법의기준도없었던시기였다. 두번째시기는 1961년이후군사쿠데타를통해군부가두번정권을잡은권위주의시기이다. 박정희정권과권위주의시기에정치자금제도가처음으로만들어졌지만정치자금은그러나공식제도는무시되고소위통치자금이라는형태로비제도적방식이압도적이었던시절이다. 마지막으로민주화와공고화시기 2) 국가법령정보센터정치자금법 http://www.law.go.kr/%eb%b2%95%eb%a0%b9/%ec%a0%95%ec%b9%98%ec%9e%90%ea% B8%88%EB%B2%95/(20120229,11376,20120229)/%EC%A0%9C45%EC%A1%B0 29
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 는 1987년민주화운동으로민주정권으로전환된시기부터현재까지이다. 민주화와공고화시기는민주적제도의도입기와정착기두시기로나누어살펴보고자한다. 민주화초기에는개선된정치자금제도가마련되었지만과거의정치적관습이남아있어계속구태가지속된시기라면 2004년정치자금법개혁이후에는공식적제도가효과적으로운영되었던정착기라고할수있다. 한국의정치자금제도와정당의재원구조의개선은민주주의의성숙과더불어이루어졌다. 민주화와제도개혁이후합법적정치자금의공급, 정치자금지출과회계의투명성, 거액소수에서소액다수의기부구조등이이루어져가고있어희망적이다. 그러나 2004년의정치개혁은정치자금과정당재원의수요축소와투명성에초점이맞추어져민주주의발전에필요한정치자금의사용을막고있는상황이다. 민주주의가정치자금제도의발전에영향을주었지만, 지금은정치자금제도가민주주의에영향을주고있는상황이다. 민주주의의심화라는관점에서한국정당재원구조의개선방안을살펴보려고한다. Ⅲ. 한국정당재원구조의변화 1. 민주주의도입과실패기 (1945-61 년 ) 1945년해방이후 48년 8월정부가수립되기전까지미군정이실시되었다. 정치적공백기를이용해좌우, 또는민족주의자들은정치세력화하기노력했고그결과새로운정당이기하급수적으로창당되었다. 해방직후한달만에 50여개, 두달즈음에는 2배인 100여개로증가하였다. 정당난립을막기위해미군정은 정당등록법 을만들어통제하려고했지만반발로인해일부조항이완하되면서효과가줄어들었다 ( 심지연 2009: 21-22). 이런혼돈의시기정치자금이나정당재원에대한구체적인자료나기록이없어기존연구도매우부족하고대부분이추측에기초한분석이많아실체를파악하는데는많은한계를지니고있어기존의자료를소개하고자한다. 30
세션 Ⅰ - 발표 2. 한국정당의재원구조변화와민주주의 이승만의정치자금에대한내용은재미학자김정원의논문과진보진영의한국역사연구회의책에서일부언급되고있다. 김정원 (1982) 에따르면이승만은귀국후지주, 일부산업및상업지본가들인점진주의자들, 기독교단체로터재정지우너을받았다고주장한다. 국가보조기금집행위원회 를설치하여재력있는기업가들을모아자금을낼수있도록했다 ( 김정원 1982: 157). 한국역사연구회 a(1991: 68-69) 는이승만의정치자금조성에미군정의직간접적인역할도있었다고주장한다. 먼저한미간의무역으로발생한이익을민주의원의의장자격을가지고있던이승만이사용할수있도록해금전적으로도와주었고, 둘째는경찰권을한민당계인사에게집중시켜이승만이전국의지방조직을활용할수있도록도와주었고지방조직은정치자금모금에도이용되었다는것이다. 정병주도이승만에대한민군정의직접적인정치자금지원을얘기하고있다. 미군정은 1946년 3월 1천만원을이승만에게제공했다고밝히고있다 ( 정병국 2000: 225). 한국역사연구회b(1991: 109) 는경찰조직뿐만아니라청년단체도대규모모금운동에동원되었고모금된자금을이승만에게보냈다고주장한다. 이외에군부도정치자금조성에활용되었는데, 군장성들이원조물자를팔아서축재한돈의일부를이승만의정치자금으로제공하였다. 이자금은국회다수세력을확보하기위한새로운정당인자유당의창당자금으로사용되었다. 김정원 (1982: 180) 은다양한정당과정치세력이있었지만많은정치세력이지하로들어가고사회는테러와폭력으로혼란스러운상황에서경제적자원과조직적힘을가진관료, 경찰, 청년단체들이가장강력한정치집단으로등장했다고설명한다. 행정부는일본인들이남기고간 귀속재산 을관리했을뿐아니라물자영단 ( 物資營團 ) 을통해국내의모든소비자일용품들을분배하는책임도맡고있었 고 관리들은남한내의모든주요기업인들에게대부를허가하고보증하는책임을지고있었 으며 국가재원가운데정부의관리들이이용할수있는부분은미군정의통치기간중현저히증가 하였다. 공산주의들의권력장악을박고진보세력의보복을막기위해관료, 경찰은일종의보험으로보수적인이승만을지지하고정치자금을제공하였다. 정당의재원구조에대한연구는심지연 (1982) 의책이최초일것이다. 한국민 31
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 주당에대한연구에서당위원자김성수의정치자금측면의역할에대해기술하고있다. 김성수는자금을직접마련해후보자들에게전달하였는데, 정당의당수나간부에의한정치자금의마련방식 ( 심지연 1982:61) 은민주화초기까지지속되었다. 당재원을확대하기위해당비납부를종용했지만당원으로가입해주는것만도고마워했던상황이라당비납부를강요하지못했을것이라고추정하고있다. 미군정하지중장은한민당에 9대의자동차를기중하여간접적으로지원하였다. 이승만과한민당의정치자금과정당재원구조에대한위의내용을토대로한계가있지만어떤제도가있었나, 정당재원은누가관장하는가, 정치자금제공자는누구인가, 여당과야당의정당재원의차이는무엇인지를살펴보면다음과같다. 이당시에는공식석정치자금제도가없어정치자금자체를공식 / 비공식으로구분하는것은의미가없다. 정치자금모금과관리는정치지도자나당수가책임지는방식으로보이며이런관행은 3김시대까지이어져내려왔다. 정치자금을제공한사람은기업뿐만아니라관리와경찰등의관료집단, 청년단체, 그리고모금에참여한일반시민들이지만가장많은정치자금을제공한집단은역시기업이라고추측할수있다. 2. 권위주의시기 (1961 년 -87 년 ), 1961년 5월쿠데타를통해권력은잡은군부세력은 국가재건최고회의 를창설하고기존의정치인들을체포, 구금하고정당및사회단체를해산하여모든정치활동을금지하였고박정희국가재건최고회의장은 1963년민정이양을공약하였다. 그러나박정히는 1963년 3월군정연장계획을발표하자사회세력들이반대가두시위를벌리고특히미국의케네디행정부의반대에직면하면서 1963 년 10월대통령선거와 11월국회의원선거를실시하게되었다. 이런민정이양은외양상이라도정치경쟁과정치적참여를허용하여야했고정치적기본권을무기로권위주의정권을공격할수있는무기를제공하였다. 63년대선은중앙정보부와공화당조직이사회, 정치적통제력을확보한상황이고 4대의혹사건으 32
세션 Ⅰ - 발표 2. 한국정당의재원구조변화와민주주의 로막대한정치자금을확보한공화당과야권의경쟁이라는점에매우불공정한선거였다 ( 김영명 2006: 160-61). 군부세력은선거운동와조직관리를위해정당의필요성을인식하는계기가되었고이런정치활동에엄청난정치자금이필요하다는점도알게되었다. 유신체제이전에는정치자금은중앙정보부와공화당을중심으로운영되었다. 신당창당을위해재건동지회라는조직을만들고창당준비팀은불법적인방식으로거대한창당자금을조성한것으로추정된다. 일명 4대의혹사건 ( 증권파동 워커힐사건 새나라자동차사건 빠찡꼬사건 ) 3) 을통해엄청난자금이조성되었다. 조직력과풍부한정치자금, 그리고경제성장으로 67년대선과총선에서공화당은압도적인승리를거두지만 71년선거에서는국민의지지를대폭상실하게되면서군사정권은정당정치를통한권력유지에한계를느끼게되었다. 점차권력은박정희개인으로집중하게되고정당의정치, 경제적역할은감소하게되었다. 정권차원에서지지세력동원을위한막대한규모의통치비용과금권선거에필요한엄청난규모의정치자금이필요했지만자금모금의한계에직면하게되면서박정권은정당정치를통한정치정당화를포기하고점차물리력에의한통치방법에기대게되었다 ( 허형택 2002: 265). 이런정당의공백은 경제계획의입안, 집행을담당한경제관료와중앙정보부중심의보안기구가장악 하게되었다 ( 김영명 2006: 169). 결국정치자금모금과사용에많은권한을가졌던공화당은점차권력의핵심에서벗어나게되고청와대혹은행정부로부터자금을받아정당운영과선거지원등에사용하는수동적인존재로전락하게된다. 유신체제이후에는공화당의위상과권한감소는가속회되었다. 청와대가중심이되어비서실, 중앙정보부같은권력핵심이정치자금조성에중심역할을하게되었고공화당은조성된자금을지급받는상황이었다. 4) 1979년 10월 26일박정희대통령이피살되자정치적민주화에대한기대가높아졌지만신군부세력은 12.12 쿠데타를통해재집권하게되었다. 정치사회를장 3) 한국민족문화대백과사전. 사대의혹사건 http://encykorea.aks.ac.kr/contents/item/e0025463 4) 1970 년대말공화당이청와대로부터받아오는금액은매달 1 억 5 백만원, 공화당및유정회소속의원들에게는매달 50 만원씩청와대의지원금이지급 되었다 ( 허형택 2002: 268). 33
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 악하고정치적정당성을확보하기위해정당정치를이용하고자했다. 신군부는과거양당정치가흑백논리에의해극한투쟁을이끌었다고주장하면서극한대립을중화화고조절할수있고다양한유권자의의견을반영할수있다는점을들어다당제를들고나왔다 ( 심지연 2009: 315). 사실다당제로의정당구도개편은박정권때통합된강한야당은정권을위협할수도있다는점을학습했기때문이라고볼수있다. 신군부는먼저모든정당을해산한후여당인민정당과준여당적성격을갖는민한당과국민당 ( 김영명 2006: 269), 그리고혁신정당으로사회당을허용하였다. 이런관제야당혹은준여당은전두환정권으로부터정치자금을받아창당도하고정치활동을하였다 ( 허형택 2002:275). 그러나이런유도된다당제는 1985년총선에서진정한의미의야당인신민당이제1 야당으로부상하면서무너지기시작했고, 결국 1987년민주화운동에의해민주주의로체제전환을이루게되었다. 정치자금의모금과관리는박정권의후기와같이전대통령과청와대를중심으로운영되었다. 공식적인정치자금법하에서의소규모의합법적정치자금모금은민정당에게맡겨두고불법적대규모의정치자금모금은전대통령이직접관리하는방식을취했다. 전정권시기에조성된소위통치자금이라고불리우는불법정치자금의규모가 9천5백억원이었다는것이검차조사에서밝혀졌다. 5) 권위주의시기에대한위의내용을토대로한계가있지만어떤제도가있었나, 정당재원은누가관장하는가, 정치자금제공자는누구인가, 여당과야당의정당재원의차이는무엇인지를살펴보면다음과같다. 먼저제도적측면에서보면공식적인정치자금제도가만들어진시기이다. 재미는점은정치자금제도는재계의요구로인해만들어졌다. 해방이후정치부패와연결된불법정치자금의문제가계속터져나오면서정치자금에대한제도적개선의필요성이높아졌다. 정치계는부정축재및정경유착에대한국민들의비난을피할수있는방안을모색하고기업들은음성적정치자금수수보다합법적으로정치자금제공할수있는제도의필요성을제기하면서정당과정치인에대한후원회는만들어질수 5) 중앙일보. 2001 년 1 월 7 일. 기획취재下 : 통치자금. 9http://news.joins.com/article/4024562?: 검색일 2018/01/26) 34
세션 Ⅰ - 발표 2. 한국정당의재원구조변화와민주주의 있었다 ( 김영래 1994). 백남억외 18일인이제안한정치자금법은 1965년 1월 31 일본회의에서의결되었고 2월 9일법안 ( 법률제1685호 ) 이공포되어한국최초로정치자금에관한법률이제정되었다. 그러나최초정지자금법은정치자금의양성화나투명화를위한정치권의자성에서출발하였다기보다는정치자금의제공원인경제계에서급변하는정치상황에서자신들을보호하기위한보호막으로출발한성격이크기때문에법내용은많은한계를가지고있었다고할수있다 ( 김영래 2002). 다당제를기치로내세운전두환정권은정당이후원회를통한정치자금을모금할수있도록하고국고보조금제를신설하여야당도정치활동을지원하는모양새를갖출려고하였다. 이로인핸정치자금법은 3차개정이되었다. 중앙당이후원회를지정하고후원회지부를둘수있으며, 대선과총선선거기간중에는금품모집활동을금지하도록하였다. 또한정치자금의투명성을위해정당과후원회의회계보고를의무화했다. 이시기에공식적인정치자금제도가생겨났지만통치와선거를위한대규모의정치자금은비공식적이고불법적인방식으로모금되었다. 정치자금과정당재원은박정권초기를제외하곤대통령과청와대가중심되어모금하고정당에지급하는방식이유지되었다. 거대한규모의정치자금은정경유착의방식으로기업으로부터제공받았다. 풍부한자금을권력핵심으로부터제공받는여당과최소한의정치자금을정부로부터지원받거나공식적인정치자금제도를통해모금해야하는야당의정치자금규모는매우컸다. 2. 민주화와공고화시기 (1987 년 - 현재 ) 1987년 6월항쟁민주화운동으로권위주의정권의노태우는 6.29선언을통해대통령직선제개헌, 자유로운정치경쟁허용, 김대중복권, 언론자유, 정당의자유로운활동보장등정치적민주화를약속하였다. 개헌을통해민주적제도가보장받으면서정치자금제도도보다민주적으로개선되었다. 과거에비해개선되었지만민주적제도의도입에도불구하고불법적정치자금행태는여전했다. 2002년소위차떼기사건으로불법대선자금에대한국민적공분이폭발해 35
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 더이상정치개혁을뒤로미룰수없었던정치권은 2004년 3월선거법, 정당법, 및정치자금법을개혁하게된다. 개정된정치관계법은고비용저효율의한국선거, 정치문화를바꾸어보다공정하고, 투명하게선거가진행될수있도록하고, 특히 돈선거 를막기위한다양한제도를도입하여성공하였다. 1) 제도도입기 (1987년 -2004 년 ) 1987년 6월항쟁으로국민의손으로직접대통령을뽑는민주화에성공하였다. 민주화세력의분열로인해 5공세력인노태우가대통령에당선되었다. 88년에있었던총선에서는여당이과반수를넘지못하는사태가발생해최초로여소야대구도가발생하였다. 정치자금제도는민주화에발맞추어개선되었다. 1989 년 12월 30일제4차로개정 ( 법률제4186호 ) 된정치자금법은국회의원후원회제도를신설하여개인후원회제도를처음으로도입하고, 중앙당외에시 도지부및지구당도독자적으로후원회를둘수있도록하였다. 정치개혁을가장중요한정책목표로설정한김영삼정권은금융실명제의실시와더불어투명한정치운용을위하여선거법을비롯한각종정치개혁법을개정 제정하였으며, 특히정치자금법은정치개혁의핵심을이루고있다 ( 김영래 1994). 1994년 3월 16일제7 차 ( 법률제4740호 ) 로개정된정치자금법은원내교섭단체의구성여부에관계없이모든정당의지구당에후원회의결성을허용하는등정치자금의조달이정당후원회중심으로점차확대되었다. 1980년제3차개정이후 2004년 12차개정이전까지는후원회의확대, 후원회회원수상한확대혹은폐지, 기부금규모의상한성확대등의방향으로개정되었다 ( 임성학외 2016). 그러나이런제도개선에도불구하고정치자금은여전히공식적인부분보다비공식적이고불법적인부분이더큰규모로유지되었다. 노태우전대통령에대한검찰조사에서재임기간에약 5천억원의통치자금이조성된것으로조사되었다. 민주화가되었음에도불구하고노대통령의정치자금모금방식도과거전두환정권과매우유사했다. 최고권력자인대통령이중심이되어청와대, 안기부, 국세청등권력핵심기관이동원되었다. 92년민주화세력이었던김영삼대통령이당선되어문민정부를수립하고정 36
세션 Ⅰ - 발표 2. 한국정당의재원구조변화와민주주의 치개혁을추진하였다. 특히정치자금과관련해 일체의정치자금을받지않겠다 는선언을하였고제도적으로고위공무원재산공개와금융실명제를통해불법정치자금의유통을막고자했다. 비록김대통령의비공식정치자금조성에대해서밝혀진사실은없으나실질적으로선거나정당의조직관리에소요되는비용을줄어들지않는상태였다. 허형택 (2002: 323) 은 최고권력자의선언적노력에의하여그러한과거의관행이단절되자, 자금이필요한이들은자급자족하게되면서불법의유형은더욱증가 하게되었다고평가한다. 김대중정권시기에는정치자금제도의변화도거의없었고기존의관행도크게변하지않았다. 민주화이후정치자금제도도입기에는민주주의적정치자금제도가도입되었다. 정치자금법개정을통해후원회을열수있는주체가확대되고국고보조금도인상되었고기탁금의한도도인상되어공식적으로정치자금을조성할수있는제도들이자리를잡았다. 금융실명제와공지작재산공개등을통해정치자금의투명성도높이려는제도도도입되었다. 그러나여전히정치적관행은과거의형태를벗어나지못하고정치자금에대한수요는여전히높았다. 결국비공식적불법적정치자금이모금되고사용되었다거할수있다. 정치자금모금과관리는정치지도자나당수가책임지는방식도변하지않았다. 임혁백 (2005: 356) 은 3김은봉건영주처럼정당을운영하고제왕적당총재로서자신이만든정당위에군림했 으며 후보공천을독점하였고, 정당의당직자와국회의요직을임명했으며, 정치자금을배분하였 으며 그들은추종자들에게충성에대한대가로정치자금을배분하였다 고밝히고있다. 정치자금의주요제공자는여전히기업이었다. 후원회의확대와국고보조금의인상등으로여야의형평성은줄어들었지만여전히여당은대규모의정치자금을모금할수있었다. 2) 제도정착기 (2004 년-현재 ) 6) 기존의정치자금의관행은 2004년 12차정치자금법개정이후대폭변하게된다. 2002년 16대선한나라당후보인이회창은 LG로부터불법정치자금 150여억원을트럭째받아서차떼기혹은차떼기정당이라는오명을받게되었고, 2003 6) 이부분은임성학 (2005) 과임성학외 (2016) 의논문내용에서발췌한것임 37
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 년 7월노무현대통령은대선자금전모를밝혀검증받자고주장하며대선자금공개를약속하면서정치권에대한국민들의불신이높아져더이상정치개혁을뒤로미룰수없는상황에처하게되었다. 정치권은 17대총선직전인 2004년 3월선거법, 정당법, 및정치자금법을전면적으로개혁하게된다. 개정된정치관계법은고비용저효율의한국선거, 정치문화를바꾸어보다공정하고, 투명하게선거가진행될수있도록하고, 특히 돈선거 를막기위한다양한제도를도입하였다. 7) 개정된정관법중정치자금과관련된사항을살펴보면다음과같다. 선거법의경우먼저합동연설회, 정당, 후보연설회를폐지하였다. 선거기간중조직동원과고비용의대표적예로거론된야외연설회는폐지되고거리연설만남겨두었다. 연설회폐지로후보자를알릴수있는수단이제한되기때문에선거방송토론위원회를선관위에설치하고후보자들의대담, 토론회를개최하고비용이저렴한언론매체를이용한선거운동확대를꾀하였다. 또한선거비용에대한규제가강화되었다. 선거비용의투명성을제고하기위해선거비용일정금액지출시수표, 신용카드사용을의무화하거나회계보고의조사, 자료제출요구등을쉽게할수있고허위보고, 불법행위에대한처벌도강화하였다. 정당법의경우과도한운영비, 방만한조직관리등으로문제가되어온지구당을폐지하기로하여정치자금의수요를줄이는방향으로개정되었다. 2004년개정에서정당후원회는 2년유예기간을두고폐지하기로결정되었다. 개정된 정치자금에관한법률 제5조 ( 후원회 ) 제1항제1호는후원회지정권자로 정당의중앙당 < 정당법제8조 ( 신고 ) 의규정에의한중앙당창당준비위원회를포함한다 >, 정당의시 도당 을규정하고있었으나, 2002년불법대선자금사건의여파로정경유착을유발하는불법정치자금의수수를막기위해부칙제5조에서 이법에의한정당의중앙당및시 도당후원회는이법시행후 2년후에이를폐지하고, 정당의중앙당및시 도당의후원회와관련된규정은모두폐지한다. 라고규정하고, 단체의정치자금기부도일절금지하였다. 2005년 8월 4일법률제7682호에서개정된법률부칙제2조에서 이법에의한중앙당및시 도 7) 정치자금개혁에있어돈안드는선거를정착시키는것이가장중요한과제라는주장이이미제기되었었다 ( 신명순 1994: 158; 김영래 1994). 38
세션 Ⅰ - 발표 2. 한국정당의재원구조변화와민주주의 당의후원회는 2006년 3월 13일에이를폐지하고, 중앙당및시 도당의후원회와관련된규정은모두폐지한다. 라고규정함에따라 2006년 3월 13일부터는정당후원회제도가전면적으로폐지되었다. 다만위와같이개정된정치자금법제6조 ( 후원회지정권자 ) 제1호는여전히후원회지정권자로정당을규정하고있다가, 2008년 2월 29일법률제8880호로개정되면서삭제되었다. 한편대통령선거경선후보자, 시 도지사선거후보자등도후원회를둘수있도록하여개인후원회제도를더욱확대하였다. 이외에도정치자금법제31조 2항의 누구든지국내 외의법인또는단체와관련된자금으로정치자금을기부할수없다고규정하여대규모의불법정치자금의원천이었던기업과단체의기부자체를불법화하여음성적자금조성의가능성을줄였다. 기부방식을거액소수에서소액다수으로전환하기위해기부한도를내리고고액기부자명단도공개해투명성을높이도록했다. 8) 2004년개정이전 1억 2천만원이던후원금연간기부한도가기업과단체의기부를허용하지않으면서개인의기부한도를 2천만원으로줄였다. 2004년정치자금법개정으로정치자금문제는많이개선되었다. 일반국민이나전문가모두과거에비해한국정치자금이매우깨끗해지고규모도줄어들었다는점을인정하고있다. 선관위의유권자의식조사에따르면대표적인불법정치자금및선거운동의사례인 금품 / 음식물 / 선심관광등기부행위 는 16대총선 20.8% 에서 18대총선에서는 7.6% 로줄어들었다 (< 그림 1> 참조 ). 개혁의기간으로비교해본다면어떤선진국보다도이렇게단기간에정치자금문제를해결한국가는없다. 8) 고액기부자에대한공개기준은 2004 년의경우연간 120 만원을초과한개인기부자였으나 2008 년개정하면서연간 300 만원으로기준을높였다. 39
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] < 그림 1> 국회의원선거유권자국회의원선거에서개선해야할문제 출처 : 중앙선거관리위원회선거정보센터제 16, 17, 18 대국회의원선거에관한유권자의식조사의자료를종합함 (http://elecinfo.nec.go.kr/) 제도정착기는 2004년정치자금법의개정으로공식적인제도가힘을발휘하기시작했고한국정치자금제도는점점정착했다고평가할수있다. 비록비공식적인정치자금이사라졌다고는할수없으나투명성이높아지고감시와처벌이강화되면서불법자금의규모는상당히줄었다. 정당의재원은국고보조금, 당비, 후원회기부금 9) 로정당이중심이되어관장하였고, 의원및주요선거후보자는개인후원회를두고후원금을모금해사용하였다. 기업과단체의기부자체를불법화하고투명성을높여소액다수의관행이정착했다. 여당과야당의정치자금의규모는의석수에따라배분되는국고보조금이정당재원의중요한부분을차지한후부터는의석수에따른차이를제외하고여당이매우유리한상황이라고할수없다. 위의시기별정치자금및정당재원의특징을정리하면 < 표 1> 과같다. 9) 2006 년중앙당의후원회가금지된이후에는당비, 보조금, 기타수입이주수입원이되었다. 40
세션 Ⅰ - 발표 2. 한국정당의재원구조변화와민주주의 제도 < 표 1> 정치자금및정당재원시기별특징 민주주의도입과실패기 비공식 권위주의시기 공식적제도그러나비공식 민주화와공고화시기제도도입기제도정착기 공식적제도그러나비공식 공식적제도 재원관장주체정치지도자대통령대통령후보자와정당 제공자기업기업기업소액다수 여야당형평성여당에유리여당에유리여당에유리형평성개선 Ⅳ. 정당의재원구조와민주주의 10) 한국정치자금제도나정당재원구조는위에서살펴본것과같이민주주의의발전과함께정상화하는단계를거쳤다. 특히 2004년정치자금법개정으로한국정치자금제도는저비용의민주주의에맞게기능해주었고보다투명하고양성적인정치활동이가능해졌다. 2004년개정은정치자금의문제를해결하는가장효과적인방식으로정치자금수요를줄이는것을택했다. 돈먹는하마라는지구당을없애고, 대표적인조직동원의사례인합동연설회를없애고, 정당후원회를페쇄시키는등정치자금이많이소요되는부분을제거하여거대한정치자금자체가필요없는정치구조를만들려고하였다. 이런방식은매우효과적으로작동해단기간내에고질적인불법정치자금문제가많이해결되었다. 그러나정치자금수요축소의방향이한국민주주의심화에어떤영향을미칠것인가에대한논란은계속되고있다. 정당의핵심조직이자유권자와의직접적접촉이가능한기구인지구당을폐지한것은정당, 정치인의정치적기능의축소로이어져대의민주주의를약화시킬수있다. 대부분의정당연구자는 헌법에서보장하고있는정당조직구성의자율성을침해한다는점 과 단순히경제적효율성의논리로환원할수없는풀뿌리민주주의의정치적가치를구현하는조 10) 글로벌스탠다드에관련된내용은임성학 전용주 엄기홍 (2016) 의 정치자금의원활한조달과투명성강화방안에관한연구 중에서발췌한것임. 41
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 직 이라는점에서지구당부활을주장하고있다 ( 전진영 2009: 173). 정당의후원회를금지시킨 2004년개정에대해서도 2015년 12월 23일헌법재판소는정당후원회금지에대한헌법재판소헌법불합치결정을내리고정당후원회의부활을가능하게하였고 2017년정당의중앙당후원회는부활하였다. 헌재는판결결정요지에서정치적표현의자유, 정당활동의자유, 정치기부기준의형평성등을이유로정당후원회를허용해야한다는취지를밝히고있다. 세부주장을보면다음과같다. 정경유착의문제는일부재벌기업과부패한정치세력에국한된것이고대다수유권자들과는직접적인관련이없으므로일반국민의정당에대한정치자금기부를원천적으로봉쇄할필요는없고, 기부및모금한도액의제한, 기부내역공개등의방법으로정치자금의투명성을충분히확보할수있다... 정당제민주주의하에서정당에대한재정적후원이전면적으로금지됨으로써정당이스스로재정을충당하고자하는정당활동의자유와국민의정치적표현의자유에대한제한이매우크다고할것이므로, 이사건법률조항은정당의정당활동의자유와국민의정치적표현의자유를침해한다... 후원회를통하지않고기부한도등의제한이나선거관리위원회의통제없이정치자금의후원이이루어지게되어정경유착과금권선거의폐해가발생할우려가있으므로... 정당후원회제도가폐지된이후정당의주수입원은당비와국고보조금인데, 국고보조금이국회의석수등을기준으로배분 지급됨에따라거대정당에상대적으로많이지급되는반면거대정당의당비납부율은낮고, 군소정당은국고보조금이적게배분 지급되는반면당원의당비납부율이상대적으로높기때문이다... 일반국민들로부터정치자금을조달하는것마저금지하는것은군소정당이나신생정당에게지나치게가혹할뿐만아니라, 결과적으로다양한신진정치세력의진입을막고정당간자유로운경쟁을막아정당정치발전을가로막게될우려가있다. 정당에대한후원은이를전면적으로금지할것이아니라오히려일반국민들의정당에대한소액다수의기부를장려 권장함으로써국민과정당간의연대를강화하고... 익명기부를금지하고, 모든기부 42
세션 Ⅰ - 발표 2. 한국정당의재원구조변화와민주주의 내역에대하여기부자의직업을포함한상세한신원과자금출처를완전하 게상시적으로공개하여투명성을높이는방안등을세심하게마련할필요 가있다. 11) 헌법재판소의판결결정요지에서한국민주주의의성숙도를높이평가하고민주주의심화를위해유권자의자유롭게정치적표현을할수있는방향으로, 정당의정치활동을보다자유롭게할수있도록환경을제공하는방향으로, 공정한정당간경쟁이이루어지도록정치자금의형평성을높이는방향으로정치자금제도가변해야한다고주장하고있다. 중앙선관위도투명성을강화하면서정치자금의원활한조달이가능하도록하는정치관계법개정의견을내놓고있다. 12) 정치자금의원활한조달을위해서당비, 기탁금, 후원회등을개선할수있다. 먼저당비를살펴보자. 선관위 (2016) 은당비납부액및납부비율에연동한국고보조금지급방식도제안하고있다. 경상보조금의정당별배분및한도액은현행기준유지하고실제지급액은연간또는분기별해당정당의당비수입총액과당비납부자수비율에연동되도록하자는것으로정당의재원마련에정당의자구노력을촉진한다는점에서고려해볼수있지만당원이줄어드는추세라는점에서큰효과는볼수없을것으로예상된다. 다른대안으로기탁금제도도활용할수있다. 기탁금의운용성과와실제현황을살펴보면 2005년에는 20억여원에불과했으나이후증가세가뚜렷이나타나고있다. 그리고 2011년에는 86억 5천 7백만원정도를기탁했다. 그러나 2014년이후그액수는현저히감소하고있다. 2014년에는 44억, 2015년에는 56억정도로줄어들었다. 기탁금의규모가적을뿐만아니라규모의변화가크기때문에안정적인정당재원이되기에는북족하다. 결국정치자금의원활한조달을위해서는후원회의확대가가장현실적인방안이다. 정당수입은당비, 기탁금, 보조금, 차입, 기타수입, 전년도이월금, 그리 11) 헌재 2015. 12. 23. 2013 헌바 168, 공보제 231 호, 108 < 헌법불합치 > (http://search.ccourt.go.kr/ths/pr/ths_pr0101_p1.do) 12) 중앙선거관리위원회. 2016, 중앙선관위, 정치관계법개정의견제출, http://www.nec.go.kr/portal/bbs/view/b0000342/34045.do?menuno=200035(2018/01/26). 43
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 고 2006년까지는후원금이있다. 2002년정당수입의구성을보면경우보조금 38.2%, 후원금 34.3%, 당비 14.2% 였지만, 정당후원이금지된 2007년의경우당비 31.6%, 보조금 30.6%, 기타수입 19% 이다. 2013년의경우기타수입 48.8, 보조금 34.6, 당비 12.5% 로나타났다. 전반적으로보조금이총수입의약 1/3을차지하고당비와기타수입이주수입원으로독일의경우기타수입대신기부금으로본다면독일정당의수입구조와매우유사하다. 13) 독일정당의 60년대부터 2000년대까지재정구성 ( 당비, 기부금, 국고보조 ) 의평균비율은당비 30.7%, 기부금 23.4%, 국고보조 32.9% 이다 ( 유진숙 2012). 2017년 6월정치자금법을개정하여중앙당후원금제도가부활하게되었으며각정당의중앙당후원회는연간 50억원, 선거가있는해에는연간 100억원까지후원금을모금할수있게되었다. 14) 이번개정에서아쉬운점은시 도당의후원회와지구당부활이되지못한점이다. 대의민주주의의활성화, 풀뿌리민주주의의확대, 정당의분권화등을위해서 2006년전과같이시 도당의후원회도허용하고지구당과지구당후원회도부활시켜야한다. Ⅴ. 결론 한국의정치자금제도와정당재원구조는민주주주의성숙과함께개선되어왔다. 이상묵 (2009) 은정치자금법의개정을통해 정치자금의양적증가는정당조직의확대와당원수의증가를통해정당정치가활성화되었으며여 야간에국고보조금이나정당후원금의차이가줄어들면서정당간경쟁력이향상되어여 야간수평적정권교체가가능해지기도하였다. 또한정치자금조달의투명성이개선되면서당내의중앞으로정당민주주의의발전 도가져왔다고평가하고있 13) 임성학외 (2016). 14) 국회법률정보시스템 2018, 정치자금법, http://likms.assembly.go.kr/law/lawslawtinqydetl1010.do?genactiontypecd=2act1010&contid=196 5020900000001&contSid=0028&cachePreid=ALL#%EC%A0%9C3%EC%9E%A5%EC%A0%9C6%E C%A1%B0 (2018/02/08). 44
세션 Ⅰ - 발표 2. 한국정당의재원구조변화와민주주의 다. 이제민주주의의심화라는기준에맞는정치자금제도를정착시킬시기에도달했다. 한국정치제도보다자유로운정치, 선거, 정당활동의보장, 풀뿌리민주주의의확대로나아갈것이고결국정당의정치자금수요는확대될것이다. 따라서정당재원구조의다원화, 정치기부의활성화등이필요하다. 미래제도개선의기준으로글로벌스탠다드를참고해볼만하다. 어윙 (Ewing 2001), 핀토두쉰스키 (Pinto-Duschinsky 2002), 민주주의와선거지원꾸제연구소 (International Institute for Democracy and Electoral Assistance 2003) 의기준을정리해보면첫째, 적정수준의정치자금을모금할수있도록하여정당의정치활동의자유를보장하고정치자금기부를통한시민의정치적표현의자유를보장한다. 둘째, 투명성을강화하여정치자금의수입과지출을정치기부자들이검증할수있도록해야한다. 셋째, 정치자금기부는소액다수의원칙에따라야하며이를위해정당과기부자에게유인책을제공한다. 마지막으로정치자금의규모나모금에있어거대정당과소수정당의공평성을제고하도록노력해야한다. 45
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 참고문헌 김영래. 1994 정치자금제도의변천과정과특징연구. 한국정치학회보 28(1): 27-49. 김영래. 2002. 정치부패와정치자금투명성개선방안연구. 한국동북아논총 22: 125-142. 김영명. 2006. 한국의정치변동. 서울 : 을유문화사. 김정원 (Joungwon Kim). 류청하옮김. 1982(1975). 해방이후한국의정치과정 (1945-1945) [Dividied Korea: The Politics of Development, 1945-1972]. 서대숙외지음. 한국현대사의재조명. 서울 : 돌베개. 신명순. 1994. 한국의정치자금 : 정치자금의현황과문제 -비선거시공식적정치자금을중심으로. 동서연구, 6, 157 181. 심지연. 1982. 한국민주당연구 I: 정치적성장과정과정치이념및관계자료. 서울 : 풀빛. 심지연. 2009( 증보판 ). 한국정당정치사 : 위기와통합의정치. 서울 : 백산서당. 유진숙. 2012. 국고보조금제도형성과담론 국제정치논총, 2012, 52, 247-269. 이상묵. (2009). 정치자금법의변화와정당민주주의의발전. 21세기정치학회보, 19(1), 115 141. 임성학. 2002. 16대총선선거자금의조달과지출, 모종린편, 한국의정치자금 ( 서울 : 동아일보사 ): 23-97. 임성학. 2003. 정당과정치자금, 심지연편저 현대정당정치의이해 서울 : 백산서당. 임성학. 2005. 17대총선의선거자금과정치개혁의효과 한국정치학회보 39:2, 195-216 임성학 전용주 엄기홍. 2016. 정치자금의원활한조달과투명성강화방안에관한연구 : 정당후원회부활및매칭펀드제도입을중심으로, 중앙선거관리위원회. 임혁백. 2005. 3김시대한국민주주의의공고화 : 성과, 실패, 이월과제. 한일공동연구총서 9: 한국과일본의정치와거버넌스 서울 : 고려대학교아세아문제연구소. 장훈. 2003. 한국정치자금제도의현실과문제점. 안청시 백창재편한국정치연구 46
세션 Ⅰ - 발표 2. 한국정당의재원구조변화와민주주의 총서 2 한국정치자금제도 : 문제와개선방안 서울 : 서울대학교출판부. 정병준. (2000). 1945~47년우익진영의 愛國金 과李承晩의정치자금운용. 한국사연구, 109, 189 226. 전진영. 2009. 지구당폐지의문제점과부활을둘러싼쟁점. 현대정치연구 2(2): 173 96. 한국역사연구회현대사연구반a. 1991. 한국현대사 Ⅰ: 해방직후의변혁운동과미군정. 서울 : 플빛. 한국역사연구회현대사연구반b. 1991. 한국현대사 Ⅱ: 1950년대한국사회와 4월민중항쟁. 서울 : 플빛. 한흥수, 안병도. (1994). 한국의정치자금 : 한국의비합법적정치자금의유형과실태. 동서연구, 6, 183 234. Ewing, Kieht. 2001. Corruption in Party Financing: the Case for Global Standards. Global Corruption Report 2001 (www.globalcorruptionreport.org/ download/preliminary.pdf, 2001). International Institute for Democracy and Electoral Assistance. 2003. Funding of Political Parties and Election Campaign. Handbook Series, international IDEA, Stockholm. Mo, Jongryn. 2002. Making Sense Out of Money Politics in Korea: Evolving Pattern of Presidential Campaign Finance. Working paper, Center for International Studies, Yonsei University Pinto-Duschinsky, Michael. 2002. Financing Politics: A Global View. Journal of Democracy 13(4): 69-86. 47
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 세션 Ⅰ - 제 1 패널발표 3 후보선출방법의포괄성확대와민주주의 유진숙 ( 배재대 )
세션 Ⅰ - 발표 3. 후보선출방법의포괄성확대와민주주의 세션 Ⅰ - 제 1 패널 _ 발표 3 후보선출방법의포괄성확대와민주주의 : 새정치민주연합의서울시기초의회공천사례 유진숙 ( 배재대학교 ) Ⅰ. 서론 본논문은 2014년제6회전국동시지방선거당시민주당의서울지역기초의회선거후보자공천을대상으로공직후보선출방법포괄성확대가민주주의에미치는영향을고찰하고자한다. 정당의후보자선출은입법 행정부본선거진출을위한후보선출과정이며정치경력축적경로, 입법엘리트의다양성, 정당내권력의민주주의적배분에지대한영향을미치는핵심적단계이다 (Norris 1997, 3). 70-80년대이후공직후보선출방법은기존의정당리더를중심으로하는폐쇄적방식에서대의원, 당원, 유권자를포괄하는방식으로점차확대되어왔다. 이러한포괄성확대는대중의정치참여를활성화하고후보선출과정을민주화하기위한정당리더들의전략적개혁과정으로시작되었다. 특히대표적인포괄적후보자선출제도, 미국식예비경선은캐나다 (Carty and Blake 1999), 유럽 (Pennings and Hazan 2001, 269; Alexandre-Collier 2016, 707; Cerruto, Facello and Raniolo 2016), 라틴아메리카 (Carey and Polga-Hecimovich 2006; Aragón 2014.), 아시아 (Yu, Chen-Hua and Shoj 2014) 등전세계로확산되었다. 구체적인포괄성확대범위와하위유형은국가별정당별로차별성을보이고있지만전세계적으로후보선출과정의포괄성이확대되고있다는점은보편적추세라고할수있다 (Detterbeck 2013, 272). 51
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 그러나공직후보선출방법의포괄성이확대될수록포괄성확대가과연정당과사회의민주주의성장에기여하는가는오히려점차활발한논쟁의대상이되어가고있다. 다수의연구들은낮은투표율, 선택과정에서의정보의불충분성그리고정당의약화등포괄성확대의부작용을지적한다 (Pennings and Hazan 2001, 270). 무엇보다도포괄성확대는중간단계정당활동가의영향력저하와정당조직약화를초래한다는비판을받는다. 중간단계정당활동가는이념적 조직적정체성이강한집단으로서전통적대중정당의근간으로간주되는집단이며따라서정당활동가집단의약화는전통적대중정당조직의약화를의미한다. 본논문에서는하잔과래힛 (2010) 의분석틀에의거하여예비경선이민주주의에미치는제도적효과를참여성 (Participation), 대표성 (Representation), 경쟁성 (Competition), 반응성 (Responsiveness) 의네가지지표로분석하고자한다. 분석은 2014년지방선거의민주당서울지역기초의회후보선출을대상으로한다. 민주당은한국정당중후보선출방법의포괄성확대를가장적극적으로추진한정당이라는점에서본연구의주제를다루는데적합한정당이며기초의회는중간단계정당활동가들이적극적으로참여하는공간이라는점에서국회나광역의회에비하여더적절한분석대상으로볼수있다. Ⅱ. 이론적접근과선행연구 1. 선행연구분석 후보선출과정은참여적조직으로서의개별정당내부차원, 그리고대의적기구로서의정치체제라는보다거시적관점에서의차원등두가지차원에서중요성을갖는다. 정당내부의민주주의라는차원과정당체제에서의민주주의라는두가지주제는그과정의분석에있어서상이한두가지학술적영역으로보아야한다 (Gauja 2014, 23). 본연구는정치체제차원에서후보선출방법포괄성확대의제도적효과논쟁을고찰하고자한다. 후보선출방법의포괄성확대는정치 52
세션 Ⅰ - 발표 3. 후보선출방법의포괄성확대와민주주의 체제와민주주의에어떤영향을미치는가? 다수의전문가들은후보선출방법의포괄성확대가민주주의만족도향상 (Shomer, Put and Gedalya-Lavy 2016, 509), 후보자들의경쟁력강화 (Carey and Polga-Hecimovich 2006, 530), 다양한분파간의결속유도 (Hortala-Vallve and Mueller 2015, 289), 입법과정의숙의과정형성 (Cordero and Coller 2015), 이념적수렴과청년세대참여의증가 (Kaufmann, Gimpel and Hoffman 2003) 등으로민주주의발전에기여한다고강조한다. 반면일련의연구들은후보선출방법포괄성확대가정당조직의약화 (Pennings and Hazan 2001; Hazan and Rahat 2010; Hazan 1999), 정당통제력의약화 (Carty and Blake ), 중앙집권적리더권력의강화 (Cerruto, Facello and Raniolo 2016), 후보경쟁력의약화 (Bruhn 2010), 경쟁성의하락 (Kenig 2008) 등의문제들을초래한다고비판한다. 한국사례에서도다수의연구들은포괄성확대의부작용가능성을비판하고있다 ( 전용주 2010; 2014; 김민정 2012; 2014; 지병근 2010a). 특히다수연구들은한국의여론조사방식공천개방성확대가갖고있는부정적영향에대하여경고하고있다 ( 강원택 2009; 문우진 2011; 지병근 2010). 이렇게상이한입장차이는한편으로는예비경선효과의실제적측정의어려움을반영 (Cooper 2001, 773) 하고있지만다른한편으로는상이한민주화의정도 (Pennings and Hazan 2001, 267), 정치문화 제도적경로 (Field and Siavelis 2011, 797) 로인한다양한제도효과의차이를반영하고있다. 전반적으로민주주의제도화수준이낮은후발민주주의국가에서포괄성확대는부정적영향을미치는경향이관찰된다 (Bruhn 2010; Hazan and Rahat 2010). 후보선출의민주화가갖는부정적제도효과를강조하는입장은크게두가지입장으로분류된다 (Hazan and Rahat 2010, 9). 첫번째관점은후보선출과정민주화로인한정당조직의약화, 그리고그로인한입법활동에서의정당통합성저하등을강조한다. 일관된정당노선에입각한통합된정당투표는효율적인민주주의작동의핵심적메커니즘이다. 통합된정당은원활한정책입안을도움으로써정부안정성을높이며명료한정당이미지를창출함으로써정당의성공적인선거를돕는다 (Shomer 2017, 63). 이때정치 53
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 가의개별행동을통제하고정당통합을유도하는가장중요한제도적장치는무엇보다도선거제도와후보선출제도다. 특히 1인선거구다수대표제이면서당선가능성이높은의석수가많거나증가하는추세일경우그정당의후보선출과정은본선보다더결정적인영향을미친다 (Hazan and Rahat 2010, 12). 따라서후보선출에대한통제는의원들의정당기율을강화하고정당통합성을유지하는데가장결정적인제도로간주되고있다 (Cordero and Coller 2015, 594). 그외에도공직후보선출은정당의성격과정당내부의권력투쟁을반영하고규정한다는점, 선거법개정에비하면비교적용이하다는점, 그리고정치의투입과산출전과정에영향을미친다는점등에서핵심적인제도적교차로이자중요한정치적합의라고할수있다 (Hazan and Rahat 2010, 11). 대표적으로하잔의연구는예비경선도입이어떻게정당간의관계, 당원간의관계, 유권자와대표자간의관계를극적으로변화시킴으로써궁극적으로정당조직을훼손하고있는가를보여준다 (Hazan 1999, 791). 후보선출과정민주화는입법활동유형의변화와정당외적인중개자들의유입 (Pennings and Hazan 2001, 271), 정치의개인화 (individualisation)(alexandre- Collier 2016, 715), 의회집단내부의내부적토론과숙의과정의활성화 (Corderoi and Coller 2015, 601) 등의변화를초래한다. 예비경선은정당이나정당리더의후보자통제력을약화시킴으로써이들의정당충성도를약화하게하고결과적으로정당응집성약화와입법행위의불안정성을초래하게된다는것이다. 다수의연구들은예비경선이특히정당역사가짧고민주주의경험이부재하며탈당인사들이다른정당으로용이하게이동할수있는조건에서더욱정당조직을약화시킬수있음을보여준다 (Bruhn 2010, 25; Hazan and Rahat 2010, 157). 이관점에따르면후보선출방법포괄성확대는전반적인정당조직약화와정당통합성의약화를가져온다는가설이성립된다. 이때정당조직약화는정당엘리트, 중간단계의정당활동가, 일반평당원차원에서동시적으로발생한다고볼수있다. 두번째관점은카르텔정당모델 (Katz and Mair 1995, 2002) 에기반하여후보선출방법포괄성확대가정당민주주의를강화시키기보다는오히려정당엘리트의권력을강화시킨다고주장한다. 이에따르면현대사회에서는사회의복잡화와 54
세션 Ⅰ - 발표 3. 후보선출방법의포괄성확대와민주주의 정당엘리트집단의전문화를배경으로극소수지배엘리트간에암묵적인카르텔이형성된다. 이들극소수정당엘리트들은초정당적으로형성되는카르텔에효율적으로참여하기위해서이념적정체성이강하고조직화되어있으며정당리더들의자율성에도전할수있는중간단계정당활동가로부터의자율성을추구한다. 따라서정당엘리트들은후보선출방법을민주화하고정당내부에후보자선출의경쟁성을활성화함으로써활동가들의영향력을축소하고자한다는것이다 (Hazan and Rahat 2010, 9). 후보선출과정에영향력을부여받은당원집단은광범위하고수동적이며파편화되어있기때문에엘리트세력에도전할수없으며 (Detterbeck 2013, 271) 따라서후보선출방법의민주화는결국엘리트권력을강화한다 (Pennings and Hazan 2001, 270). 한국정당의후보선출방법포괄성확대역시카르텔정당정당리더의전략적의도로도입되었으며 ( 박경미 2008) 동시에정당리더의카르텔형성을유도한다고 ( 김민정 2012) 지적된다. 이관점에따르면후보선출방법포괄성확대는극소수전문화된정당엘리트를중심으로하는원내정당조직은강화시키는반면정당활동가를중심으로하는원외정당조직은약화시킨다는가설을설정할수있다. 정당활동가영향의약화와정당리더세력강화의동시적진행은카르텔정당가설로설명될수있을것이다. 위와같은활발한논쟁에도불구하고한국공천제도의포괄성확대가정당통합이나민주주의에미치는실질적영향에관한경험적연구는아직많이축적되어있지않다. 다수의연구들은규범적차원에서후보선출방법포괄성확대의부작용에대하여경고하고있다 ( 전용주 2010; 2014; 지병근 2010, 2010a 강원택 2009 ; 문우진 2011). 문우진의여론조사공천비판 (2011), 오종곤의예비경선과정당조직강화분석모델 (2015) 역시본격적인경험적연구로분류되기힘들다. 김범수, 서정민 (2015) 은상향식공천방식이지방정당조직의공천권력을다원적구조로변화시켰는지분석함으로써후보선출방법포괄성확대가실제로당내민주주의강화에기여하고있음을보여주고있다. 그러나이연구는후보선출방법포괄성확대가정치체제차원의민주주의에어떤영향을미치는지는다루지않고있다. 55
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 그외에다수의연구는주로한가지요소에집중하거나총선단위를분석대상으로하고있다. 경선제도보다는후보자의경쟁력요소가선거경쟁력을보다더강하게결정한다는연구 ( 김한나박원호 2016), 상향식공천자의당선가능성제고현상을지역효과로설명하는연구 ( 박명호, 차홍석 2014), 기초자치단체장선거를대상으로한정당공천유형과후보의본선경쟁력간의상관관계연구 ( 전용주, 임성학, 김석우 2010) 는경쟁성요소에집중하고있다. 여성대표성을다루는연구 ( 김민정 2012), 상향식경선과입법생산성간의상관관계분석 ( 김재훈 2016, 33) 은국회차원을다루고있다. 요약하면, 기존연구들은대부분규범적차원에서후보선출방법의포괄성확대가민주주의에미치는영향을다루고있거나경험적연구일경우주로경쟁성요소에주목하고있다. 특히후보선출방법의포괄성확대가정당조직과정당통합에어떤영향을미치는가라는대표적논쟁점에대한검토는아직충분히이루어지지않고있다. 또한일부연구를 ( 김범수서정민 2015; 전용주, 임성학, 김석우 2010) 제외한대부분의선행연구들은국회의원선거를대상으로하고있으며정당활동가들의정당참여를관찰할수있는기초의회나광역의회연구는거의공백상태로남아있다. 2. 분석모델 그렇다면후보선출방법포괄성확대가민주주의에미치는제도적효과는어떻게측정될수있는가? 본연구는하잔과래힛의분석모델을적용하여참여 (Participation), 대표 (Representation), 경쟁 (Competition), 반응 (Responsiveness) 의네가지지표로후보선출방법포괄성확대의제도효과를측정하고자한다. 이네가지요소는현대민주주의정치체제작동의근본요소이다 (Hazan and Rahat 2010, 88; Alexandre-Collier 2016). 첫번째요소, 참여성은민주주의체제의가장기본적요소이며당원규모와예비선거참여율로측정할수있다. 후보선출과정의포괄성확대는참여를확대시키는가? 일부연구들은예비경선이젊은세대의참여를증가시키고선출자들의 56
세션 Ⅰ - 발표 3. 후보선출방법의포괄성확대와민주주의 중도화를유도함으로써대표성을증가시킨다고주장한다 (Kaufmann, Gimpel and Hoffman 2003, 457). 그러나후보선출방법의포괄성확대가꼭당원규모확대로이어지는것은아니다. 혹자는대다수의평당원이장기적으로정당에소속되어있기보다는후보선출과정에참여하기위해단기적으로등록한경우가많으며따라서예비경선은오히려단기적이고, 불안정하고, 기회주의적이며부패한당원집단을양산할수있다고지적한다 (Hazan and Rahat 2010, 97). 또한후보선출과정의포괄성확대는오히려예비선거참여율을저하시키는경향도있다. 폐쇄적인선출자기구의참가율이정당대의원기구참가율보다높고정당대의원조직참가율은당원들로구성된기구의참가율보다높게나타나는것이다. 즉, 후보선출방법포괄성의확대는역설적으로투표참여율상승을동반하지않을수있다. 두번째, 후보자선출방법의포괄성확대는대표성을증가시키는가? 대표성은제도가그사회의성, 계급, 지역, 이념, 종교등의사회적균열을반영할때충족되었다고간주된다 (Hazan and Rahat 2010, 106). 다수의연구들은특히이념과여성정치대표성을대표성의핵심요소로다루고있으며포괄성확대가여성대표성강화에그리유리하지않다는진단을내놓고있다 ( 김민정 2012). 본연구역시여성후보자의비율과당선율등을중심으로여성정치대표성을분석하고자한다. 세번째, 후보자선출방법의포괄성확대는경쟁성을강화시키는가? 정당내부의경쟁은후보자규모의확대, 후보자에대한유인의제공, 유권자들에대한정보제공, 그리고정당이데올로기의명료화등의효과로인하여민주주의작동에순기능을갖는다 (Castanheira. 212). 일반적으로정당엘리트내부의폐쇄적인후보선출방법을통하여후보자가선정되는경우경쟁성은가장낮게나타나며당원의후보선출과정참여는중간부터높은단계까지의경쟁성을보여준다. 다만경쟁성의무조건적강화가민주주의발전에유리한조건을형성한다고보기는어렵다. 경쟁은필수적이고긍정적이지만너무많은경쟁도문제가될수있다. 현직자의재선가능성이너무낮을때는현직자가적극적으로투자할가능성이낮아지며강한경쟁성은선거캠페인에서의재정자원의중요성을높이고이는다시금부정부패의유인을증가시킬수있기때문이다 (Hazan and Rahat 57
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 2010, 124). 또한유권자가선출자일경우현직자에게유리한구도가형성되면서경쟁강도는오히려낮아질수있다 (Kenig 2008, 24). 마지막으로반응성은선출된대표자들이선출자들의이익과필요, 요구에상응하게행동하는것을의미한다. 후보선출방법의포괄성확대는반응성을강화하는가? 하잔과래힛에따르면포괄성확대는단순히반응성을강화하기보다는정당위주의반응성을축소하는반면개인적이며후보자위주의반응성은강화한다 (Hazan and Rahat 2010, 148). 즉, 포괄성이확대되었을때의원들은정당보다는비-정당매개집단, 특히자본공급자들, 선거캠페인을주도하는다양한집단의리더들, 그리고대중매체등의집단에대하여반응한다. 반면포괄성이낮은경우의원들은정당과정당리더에게보다반응한다. 이가설에따르면후보자선출방법의포괄성확대와그에따른반응성의유형변화는정당통합성에핵심적인단서를제공한다. 선출자범주가폐쇄적인정당엘리트로국한될때정당위주의반응성이높아지며따라서정당통합성은매우높게나타난다. 반면당원및유권자로선출자범주가확대될때정당보다는비정당집단에대한반응성이강해지며이는궁극적으로정당통합성의약화로연결될수있다. 아래도표는선출자범주, 참여성, 대표성, 경쟁성, 반응성이어떻게상호연계되어있는지보여준다. < 표 1> 선출자, 참여성, 대표성, 경쟁성, 반응성, 정당통합성관계 선출자 참여성 대표성 경쟁성 반응성 정당통합성 정당엘리트 낮음 높음 낮음 정당 매우높음 ( 정당중심적 ) 정당대의원 중간 중간 높음 비정당보다는정당높음 ( 주로정당중심적 ) 당원 높음 낮음 중간 정당과비정당 중간-높음 ( 갈등적압력 ) 유권자 가장높음 가장낮음 중간 낮음정당보다는비정당 낮음 ( 후보자중심적 ) 출처 : Hazan and Rahat 2010, 150, 169. 본연구는네가지요소의검토를통해서후보선출방법의포괄성확대가정당 과정당조직및민주주의작동에미치는영향을고찰해보고자한다. 58
세션 Ⅰ - 발표 3. 후보선출방법의포괄성확대와민주주의 Ⅲ. 민주당계열의후보선출방법포괄성확대 한국의양대거대정당의포괄성확대는영역별, 시기별로제한또는확대추세를거듭해왔으며제도적으로도포괄성과배타성이혼재된성격을보여주고있다 ( 박경미 2008, 41). 그럼에도후보선출방법의포괄성확대라는전반적추세는점차강화되어가고있다고볼수있으며이를보다적극적으로주도해온것은민주당계열정당들이다. 처음새천년민주당은 2002년미국식예비경선제도를모델로국민참여경선제를도입하였고이에한나라당역시유사한제도를도입함으로써포괄성확대가시작되었다. 열린우리당은더나아가 2006년 10월비상대책위원회에서 2007년대통령선거후보선출방식으로미국식개방형예비경선에해당하는완전개방형예비경선제를도입하였으며이는 2007년대통합민주신당대선후보경선룰로승계되었다 ( 박찬표 2016, 75). 열린우리당의완전국민경선제는선거인단전체를일반국민으로규정하고있으며경선후보자격을열어두어비당원에게도참여를허용하였다 ( 김형준 2010, 36). 2004년 17대총선에서도열린우리당은최초로개방형경선을도입하여총243 개지역구중 83개지역구 (34.2%) 에서경선을통하여후보를선출하였다 ( 길정아, 이하경 2009, 106). 한나라당의경우 17대총선당시전체 228개선거구중단수확정 71곳, 경선은 15곳, 공개토론확정 11곳, 비공개토론이나여론조사를통해 131곳에서후보확정이이루어졌다 ( 이현출 2004, 17). 경선비율은 6.6% 에머물러열린우리당에비하여상당히낮은편이라고할수있다. 2012년 19대총선에서도양당은다시경선을기본원칙으로선포하였으나실질적으로경선을적극적으로실시한정당은민주통합당이었다. 민주통합당은 210개지역구중 99곳 (47.1%) 에서중앙당공천심사위원회에의한단수후보추천을시행하였다 ( 전용주, 공영철 2012, 139). 국민참여경선이 86개지역구 (41%) 에서실시되었으며 25곳 (11.9%) 에서는여론조사방식으로후보선정이이루어졌다. 반면새누리당은주로비경선방식을통해후보를선정하였다. 230개지역구 59
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 중에서 182곳을중앙당공천위원회가단수또는전략공천하였으며 48곳에서만상향식공천을실시하였다. 그중에서도실제로선거인단경선이실시되었던곳은 14곳이었으며나머지는전화여론조사로대체되었다 ( 윤종빈 2012, 5). 2016년 20대총선에서도더불어민주당은안심번호에의한국민공천단 ARS투표와 100% 국민여론조사또는국민참여경선을경선규칙으로도입하였다. 또한공천관리위원회는권력분산형으로운영하였다. 후보심사는현역의원, 지역구, 비례대표등영역별로분산되어이루어졌으며공천관련위원회에참여하는외부심사위원비중이극히높아선출직공직자평가위원회의경우 100% 에달하였다 ( 지병근 2016, 67). 특히여론조사방식을직접적인공천과정에폭넓게도입하였다는점은한국사례의특이성이라고할수있다. 미국의개방형예비선거에서도한개인이두당의예비선거에다참여하는것은허용되어있지않은데한국의여론조사공천에서는이조건조차없는포괄성확대의극단적유형이라고할수있다 ( 문우진 2011, 109). 여론조사는 2002년새천년민주당의노무현-정몽준후보후보단일화과정에서처음도입되었으며 2006년한나라당서울시장후보결정과정, 2007년대통령선거를앞두고치러진한나라당경선에서본격적으로시행되었다. 2010년 6.2 지방선거에서여론조사는한나라당과민주당중앙및시도공천심사위원회가후보자들의선거경쟁력을평가하는기초자료로사용되었을뿐만아니라직접적인경선방법으로활용되었다 ( 지병근 2010, 59). 민주당은서울시장후보선출 ( 여론조사 100%), 부산의광역자치단체장후보선출 ( 당원선거인단 50%, 여론조사 50%) 에서여론조사를경선방법으로활용하였으며한나라당역시서울시장과제주시장국민참여선거인단대회 ( 선거인단 80% 여론조사 20%) 에서여론조사를직접공직후보를결정하는경선방법으로사용하였다. 결론적으로, 한국정당이여전히폐쇄적인하향식공천방식을유지하고있다는비판 ( 길정아 2011) 도있지만민주당계열정당들은일반적인미국식개방형예비경선의수준을넘어서여론조사방식을도입하는등후보선출방법포괄성확대를적극적으로주도해왔다. 민주당의후보선출방법의포괄성확대가정당 60
세션 Ⅰ - 발표 3. 후보선출방법의포괄성확대와민주주의 과유권자, 정당리더와당원, 정당리더와유권자간의관계를변화시킴으로써 민주주의작동에어떤 영향을미치고있는지본격적으로검토할시점이라고볼수있다. Ⅳ. 사례연구 : 새정치민주연합의서울특별시기초의회공천 1. 개요 2014년제6회지방선거에서는공천개혁에대한시민사회적요구가본격적으로수용되면서지방선거에서도본격적으로상향식공천이적용되기시작하였다 ( 김범수서정민 2015, 236). 본연구에서는 2014년제6회지방선거에서의새정치민주연합의서울시기초의회후보자선출사례를대상으로후보자선출방법의포괄성확대가민주주의에어떤영향을미치는지고찰하고자한다. 민주주의에대한영향측정은참여성, 대표성, 경쟁성, 반응성의네가지지표에근거하여이루어진다. 새정치민주연합은서울특별시 25개구, 159개선거구의구의회선거에참여하였다. 29개선거구에서단수추천과여성의무또는경선과여성의무, 2인추천등의방식으로중복공천이이루어짐으로써총 187개의후보선출과정이진행되었고최종적으로 199명의후보를내세웠다. 199명의후보중 186명이본선거에서구의원으로당선되었다. 총후보선출과정 187회중에서 113회 (59.8%) 는하향식공천방식을통하여후보선출이이루어졌다. 그중 59회 (52.2%) 는단수추천, 41회 (36.3%) 는여성의무추천, 13회 (11.5%) 는 2인추천방식으로후보선출이이루어졌다. 여성의무추천은당헌 8조 2항에따라이루어졌다. 1) 나머지 76회 (40.2%%) 에서는 2인에서 5인의 1) 당헌 8 조 2 항은지방자치단체장선거를제외한공직선거의지역구후보자추천에서여성을 30% 이상포함해야한다고규정하고있다. 더불어민주당당헌 (http://theminjoo.kr/constitution.do#n; 검색일자 2018. 02. 10). 61
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 예비후보중 1 인에서 3 인이경선을통하여선출되었으나그중 18 회에는경선 참여예비후보수가부족하여경선에도불구하고결과적으로예비후보전체가 추천되었다. 상향식공천 < 표 2> 새정치민주연합 6.4 지방선거서울지역기초의원공천 공천방식총회수 (%) 세부공천방식총회수 (%) 비고 하향식공천 경선참여자수에따른분류 경선방법에따른분류 * 113(59.8) 76(40.2) 72(38.9) 단수추천 59(52.2) 여성의무추천 41(36.3) 2인추천 13(11.5) 2인경선 1인추천 24(31.6) 2인경선 2인추천 17(22.4) 3인경선 1인추천 9(11.8) 3인경선 2인추천 16(21.1) 3인경선 3인추천 1(1.3) 4인경선 1인추천 4(5.2) 4인경선 2인추천 4(5.2) 5인경선 2인추천 1(1.3) 권리당원선거인단투표 100% 47(65.3) 당원중심 권리당원선거인단투표 50% + 국민여론조사 50% 21(29.2) 당원-유권자 국민여론조사 100% 4(5.6) 유권자중심 출처 : 더불어민주당서울시당공지사항중제 1 차, 제 3 차, 제 4 차, 제 5 차공직선거후보자추천관리위원회기초의원발표 (http://seoul.minjoo.kr/?p=21 검색일 : 2018. 02. 03). * 세부경선방법에대한정보부족으로경선참여자수에따른총횟수와경선방법에따른총횟수가상응하지않는다. 경선은새정치민주연합의기초의원경선시행세칙에규정된경선방법중권리당원선거인단투표 100%, 권리당원선거인단투표 50% + 국민여론조사 50%, 국민여론조사 100% 등세가지방식이적용되었다. 2) 47회의후보선출과정에서권리당원선거인단투표 100% 의경선방법이채택되었으며이는 65.3% 에달하는상 2) 시행세칙에서는다음과같은 7 가지유형의경선방법을진행하도록규정하고있다. 1. 국민선거인단투표 100%, 2. 국민선거인단투표 50%, 국민여론조사 50%, 3. 권리당원여론조사 100%, 4. 권리당원선거인단투표 100%, 5. 권리당원선거인단투표 50%, 국민여론조사 50%, 6. 국민여론조사 100%, 그리고 7. 후보자추천선거인단투표 100%. 6.4 지방선거기초의원경선시행세칙 (20140507 개정 ) 62
세션 Ⅰ - 발표 3. 후보선출방법의포괄성확대와민주주의 당히높은비율을차지한다. 권리당원선거인단은 2013년 12월 3일이전에입당하고 4개월간체납한사실이없는모든권리당원을대상으로구성하되 14조 2 항에의하여 2014년 3월 16일부터 31일까지입당한신규당원에게도선거권을부여하였다. 권리당원선거인단투표는현장투표또는 ARS 투표로진행되도록규정하였다. 두번째유형은권리당원선거인단투표 50% 와국민여론조사 50% 가조합된경선방법으로서총 21회 (29.2%) 의후보선출과정에서적용되었다. 상기한권리당원선거인단투표로 50% 의투표가진행되고나머지 50% 는국민여론조사결과를반영하는방식이다. 국민여론조사는선거관리위원장이선정한 2개여론조사기관에서전화면접또는 ARS 조사방법으로시행하며새정치민주연합지지자와무당층응답자를대상으로하였다. 마지막으로국민여론조사 100% 의경선방법을채택한후보선출과정은불과 4회 (5.6%) 에그쳤다. 종합적으로, 2014년지방선거새정치민주연합의서울특별시기초의회선거에서는약 40% 의후보선출과정에서당원또는유권자가참여하는포괄적인후보선출이이루어졌다. 하잔과래힛의분류로볼때비교적당원중심유형에가까운경우로분류될수있다. 네가지지표에근거하여볼때, 높은참여성, 낮은대표성, 중간단계의경쟁성, 정당과비정당에대한반응성을나타낼가능성이높고결과적으로정당통합성은중간- 높은단계로나타날것으로예측된다. 2. 포괄성확대의영향측정 이장에서는새정치민주연합의서울특별시기초의회후보선출방법에따른참여성, 대표성, 경쟁성, 반응성의차이를비교분석하고후보자선출방법의포괄성확대가민주주의에어떤영향을미치는지고찰하고자한다. 참여성은당원규모변동과선거참여율지표, 대표성은여성대표성지표, 경쟁성은경쟁성비교, 반응성은당선자의당직자비율등을중심으로분석한다. 63
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 1) 참여성참여성을측정하는핵심적인두가지지표로서당원규모변동과선거참여율을고려하고자한다. 3) 당원은당비와기부금을통한재정적기여외에도당직과공직수행의자원이자정당존립에정당성을부여하고유권자동원의기반으로작동하는등정당조직에큰가치를갖는다 (Katz and Mair 1994, 14). 한국당원구조의취약성을고려할때보다엄밀한측정을위해서는당비를내는진성당원의규모변화추이를관찰해야하지만자료취합의한계로인하여전체당원규모변동추이를보고자한다. 당원규모에대한선거관리위원회공식기록은민주당계열정당의당원규모가 2002년이후전반적인확대추세를보여주고있음을보여준다. 2004년측정된새천년민주당의당원규모는 46만명수준으로측정되었다. 그러나 2003년분당한열린우리당의당원규모 27만명을민주당계열당원규모로포함할경우당원규모수준은 80만여명으로추정된다. 2005년이후열린우리당당원규모는 100만명수준으로증가하였으며 2008년민주당당원규모는 160만명으로기록되었다. 2012년민주통합당의당원규모는 210만이상으로증가하였다. 2004년과비교해볼때약 8년동안거의세배에가까운당원규모가증가했음을보여준다. 더불어민주당은 2017년 11월 19일권리당원신청자수가 150만명을넘어섰다고발표하였다 ( 경향신문 2019. 11. 19). 위와같은추세는후보선출과정의포괄성확대가점진적인당원규모확대에기여하고있음을보여준다. < 표 3> 민주당계열정당당원수변동추이 (2002-2017) 정당명 존립기간 측정년도 당원규모 시 도당수 시 도당평균당원수 새천년민주당 2002-2005 2004 469,221 31,281 2004 276,269 17,266 열린우리당 2003-2007 2005 1,090,902 16 68,181 2006 1,092,126 16 68,258 대통합민주신당 2007-2008 2007 1,218,297 16 76,144 3) 예비선거참여율데이터수집의어려움으로인하여본논문에서는미흡하나마본선거참여율로대신하고자한다. 64
세션 Ⅰ - 발표 3. 후보선출방법의포괄성확대와민주주의 정당명 존립기간 측정년도 당원규모 시 도당수 시 도당평균당원수 통합민주당 2008-2008 2008 1,643,021 16 102,689 민주당 2008-2011 2009 1,647,895 16 102,993 2010 1,918,474 16 119,905 민주통합당 * 2011-2014 2011 2,072,739 16 129,546 2012 2,132,510 17 125,442 새정치민주연합 2014-2015 더불어민주당 2015-2017 280 만명 출처 : 중앙선거관리위원회선거정보도서관 (http://elecinfo.nec.go.kr/neweps/4/1/ebook.do?order_sort=desc&order=reg_ymd) 2013 년민주당으로당명개정 참여성측정을위한두번째지표로 2002년부터 2017년까지지방선거투표율증감외에도추가적으로대통령선거, 국회의원선거의투표율증감을고려하였다. 표 4) 는선거투표율이대통령선거, 국회의원선거, 지방선거에서공히 2002년직후다소감소하다가 2007년전후부터 2017년까지지속적인상승세를유지하고있음을보여준다. 새천년민주당이처음으로국민참여경선제를도입하여대통령선거후보를선출하였던 2002년도대통령선거투표율은전국 70.8%, 서울특별시 71.4% 로상당히높은수준이었으나 2007년도제17대대선의투표율은약 7-8% 감소하였다. 이후 18대에서전국 75.8%, 서울 75.1% 를기록하여 12% 넘는증가율을보여주었다. 19대대통령선거에서도투표율증가경향성은유지되어전국 77.2%, 서울 78.8% 를기록하였다. 국회의원선거투표율역시제18대총선에서는일시적으로 40% 대로떨어졌으나 2012년의제19대총선부터투표율상승세가시작되어제 20대총선에서는전국 58.0%, 서울 59.8% 로상승하였다. 지방선거기초의회투표율은 2006년이후 2017년까지지속적인투표율증가율을보여준다. 2006년제 4회지방선거에서전국 51.6%, 서울 49.8% 였던투표율은 2010년제5회지방선거에서각각 2.9%, 4.1% 증가하였으며 2014년제6회지방선거에서다시 2.3%, 4.7% 증가하여전체 56.8%. 58.6% 를기록하였다. 65
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 선거회기참가정당명 대통령선거 총선 지방선거 < 표 4> 투표율변동추이 (2002-2017) 전국 서울특별시 투표율증감투표율증감 16대대선 (2002) 새천년민주당 70.8% - 71.4% - 17대대선 (2007) 대통합민주신당 63.0% -7.8 62.9% -8.5 18대대선 (2012) 민주통합당 75.8% +12.8 75.1% +12.2 19대대선 (2017) 더불어민주당 77.2% +1.4 78.8% +3.7 17대총선 (2004) 열린우리당 60.6% - 62.2% - 18대총선 (2008) 통합민주당 46.1% -14.5 45.8% -16.4 19대총선 (2012) 민주통합당 54.2% +8.1 55.5% +9.7 20대총선 (2016) 더불어민주당 58.0% +3.8 59.8% +4.3 4회지방선거 (2006) 열린우리당 51.6% - 49.8% - 5회지방선거 (2010) 민주당 54.5% +2.9 53.9% +4.1 6회지방선거 (2014) 새정치민주연합 56.8% +2.3 58.6% +4.7 * 지방선거의경우본연구가대상으로하는구 시 군의회선거정당별통계만고려하였다. 이결과는후보선출방법포괄성확대가단기적이고전략적인당원규모확대와축소경향을가져올수있다는우려와는달리전반적으로후보선출방법포괄성확대가참여를증진시키고있음을보여준다. 다만 2002년에서 2006년에나타났던일시적인하락경향성에대해서는보다면밀한검토가요구된다. 2) 대표성김민정 (2012) 은공천포괄성의확대가정당엘리트의카르텔화를촉진킴으로써공천과정의공정성을훼손하고여성과같은신인들의정치진입에불리한제도적장애로기능한다고주장한다. 2014 지방선거서울지역기초의회민주당의예비후보중여성비율, 선출후보자중여성비율, 당선자중여성비율비교결과는위와같은낮은여성대표성현상이지방선거에서도유사하게발생하고있음을보여준다. 단수추천, 2인추천, 여성의무추천등의방식으로진행된하향식추천에서는전체예비후보자중여성비율이 36.5% 에달하였으며선출된후보자중여성비율 (36.5%), 전체당선자중여성비율 (37.9%) 도상당히높은수준을보여주었다. 66
세션 Ⅰ - 발표 3. 후보선출방법의포괄성확대와민주주의 하향식추천과정에서나타난높은여성비율은무엇보다도총 41명에달하는여성의무추천방법에기인한다. 총 41명의여성의무추천후보들중 36명 (87.8%) 이최종적으로기초의원으로당선되었다. 단수추천이나 2인추천의경우총예비후보자 59명중 3명 (5.1%), 또는 26명중 2명 (7.6%) 만이여성으로추천되었다. 반면상향식추천유형에서는여성비율이 10% 내외의낮은수준에머물렀다. 전체예비후보자 188명중여성예비후보자는 17명 (9.0%) 에머물렀으며이중후보자로선출된여성도 106명중 11명 (10.4%), 최종적으로구의원에당선된여성도총당선자 80명중 10명 (12.5%) 에머물렀다. 이결과는, 폐쇄적인후보선출방식이여성대표성의제고에더유리한제도적여건을조성하며당원또는유권자가선출자로참여하는포괄적인후보선출방식에서여성대표성은낮게나타난다는가설을입증해주고있다. < 표 5> 여성예비후보자, 후보자, 당선자비율 추천유형 하향식추천 상향식추천 하위추천유형 총회수 예비후보자중여성수 (%) 총예비후보자 여성수 (%) 후보자중여성수 (%) 총후보자수 여성수 (%) 총당선자수 당선자중여성수 (%) 여성수 (%) 단수추천 59 59 3(5.1) 59 3(5.1) 53 3(5.7) 2인추천 13 26 2(7.6) 26 2(7.7) 14 0(0) 여성의무 41 41 41(100) 41 41(100) 36 36(100) 총계 113 126 46(36.5) 126 46(36.5) 103 39(37.9) 권리당원선거인단투표 100% 47 121 11(9.1) 70 7(10.0) 50 6(12.0) 권리당원선거인단투표 50%, 21 57 5(8.7) 32 3(9.3) 26 3(11.5) 국민여론조사 50% 국민여론조사 100% 4 10 1(10.0) 4 1(25.0) 4 1(25.0) 총계 72 188 17(9.0) 106 11(10.4) 80 10(12.5) 총계 185 314 63(20.1) 232 57(24.6) 183 48(26.2) 67
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 3) 경쟁성경쟁성요소는각공천방식에서의선거결과당락, 현직자당선비율및본선에서의경쟁성측정등세가지지표를통하여고찰하고자한다. 특히현대정당정치의선거지상주의하에서본선에서의선거경쟁력은후보자선출포괄성확대의중요한유인으로기능한다 ( 모종린, 전용주 2004, 238). 첫번째, 포괄성이낮은하향식공천에서당선비율은 90.3% 로상향식공천의당선비율 97.6% 에비하여약 7.3% 낮게나타났다. 특히 2인경선 1인추천방식을제외한모든경우에서당선비율은 100% 를기록하였다. 당락비율에있어서포괄성의확대는후보자들의경쟁력향상에다소기여한다고볼수있다. 두번째, 당선자중현직자비율은포괄성이낮은하향식공천 (46.6%) 과포괄성이높은상향식공천 (46.9%) 에서유사하게나타났다. 차이는동일한하향식또는상향식공천중세부유형간에나타나고있지만경우의수가극히제한적이므로특정경향성으로해석하기어렵다. 마지막으로경쟁성의강도는후보자들의득표율간의차이를근거로분석하였다. 경쟁성은크게네가지범주즉, 자신보다차점후보자보다 10% 이상격차로당선되었을경우 압도적당선, 5%-10% 이내의격차로당선되었을경우 안정적당선, 5% 이내의득표율격차로당선또는낙선되었을경우에는 접전, 5% 이상의격차로낙선되었을경우에는 완전한낙선 으로분류하였다. 4) 하향식공천과상향식공천간뿐만아니라상향식공천세부유형간의경쟁성비교를위하여경선참여자수에따른여덟가지세부유형, 경선방법에따른세가지세부유형을경쟁성비교에고려하였다. 비교결과는하향식공천의경쟁성이상향식공천의경쟁성보다전반적으로낮게나타남을보여준다. 하향식공천에서는압도적당선이 41.2%, 안정적당선이 23.6%. 접전이 22.8%, 완전한낙선이 5.2% 로나타났다. 상향식공천에서는경선참여자수세부유형을고려할때압도적당선이 35.8%, 안정적당선이 32.1%, 접전이 30.8%, 완전한낙선이 1.2% 로나타났다. 경쟁성이극히낮은 압도적당 4) 중앙선관위집계득표율자료를기반으로하였으나일부자료가미비한한계로모든후보자의선거결과에대한조사가이루어지기어려웠다. 68
세션 Ⅰ - 발표 3. 후보선출방법의포괄성확대와민주주의 선 비율은하향식에서약 6% 더높게나타나며경쟁성이가장높은 접전 비율은상향식에서약 8% 더높게나타난다. 이차이는경선방법에따른상향식경쟁성비교에서도유사하게나타난다. 상향식공천에서압도적당선은 36.3%, 안정적당선은 31.2%, 접전은 29.9% 로나타났다. 경쟁성이극히낮은 압도적당선 비율은하향식보다약 5% 낮고반면경쟁성이가장높은 접전 비율은약 7% 더높게나타났다. 다만이차이는세부공천방식간의경쟁성차원에서는다소희석되어나타난다. 하향식공천중에서도단수추천의경쟁성은극히낮게나타나는반면여성의무추천이나 2인추천의경우는상당히높게나타난다. 상향식공천에서도경선참여인규모, 경선방법에따른세부유형별로경쟁성은다소다르게나타나는데일부경우의수규모가극히제한적이어서특정한경향성으로해석하기는어렵다. 대표적으로당원중심과유권자중심후보선출방법간의경쟁성차이는국민여론조사 100% 적용사례가총 4회에지나지않아서검토할수없었다. 위결과는전반적으로폐쇄적인엘리트중심의후보선출방법보다는당원또는유권자중심의후보선출방법의포괄성확대가경쟁성을높여준다는가설을검증해준다고볼수있다. < 표 6> 후보선출방식의경쟁성비교 공천방식 하향식공천 상향식공천 세부공천방식 총회수 선거결과 (%) 현직자경쟁성 (%)* 당선자낙선자당선자중현직자수 압도적당선 안정적당선 접전 완전한낙선 단수추천 59 53(89.8) 6(10.2) 32(60.3) 29(49.1) 14(23.7) 6(10.1) 4(6.7) 여성의무추천 41 36(87.8) 5(12.2) 10(27.7) 12(29.2) 11(26.8) 14(34.1) 2(4.8) 2 인추천 13 14(100) 0(0) 6(42.8) 6(42.8) 2(14.2) 6(42.8) 0(0) 총계 113 103(90.3) 11(9.7) 48(46.6) 47(41.2) 27(23.6) 26(22.8) 6(5.2) 2 인경선 1 인추천 24 22(91.6) 2(8.4) 7(29.1) 7(38.8) 5(27.7) 5(27.7) 1(5.8) 2 인경선 2 인추천 17 19(100) 0(0) 13(68.4) 8(42.1) 5(26.3) 6(31.6) 0(0) 3 인경선 1 인추천 9 9(100) 0(0) 4(44.4) 7(77.8) 2(22.2) 0(0) 0(0) 3 인경선 2 인추천 16 18(100) 0(0) 10(55.5) 5(27.8) 6(33.3) 7(38.9) 0(0) 3 인경선 3 인추천 1 2(100) 0 1(50.0) 0 1(50.0) 1(50) 0 4 인경선 1 인추천 4 5(100) 0 1(20.0) 0 3(75.0) 1(25.0) 0 4 인경선 2 인추천 4 6(100) 0 2(33.3) 1(16.7) 3(50.0) 2(33.3) 0 69
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 공천방식 상향식공천 세부공천방식 총회수 선거결과 (%) 현직자경쟁성 (%)* 당선자낙선자당선자중현직자수 압도적당선 안정적당선 접전 완전한낙선 5인경선 2인추천 1 2(100) 0 1(50.0) 0 0 2(100.0) 0 총계 76 83(97.6) 2(2.4) 39(46.9) 28(35.8) 25(32.1) 24(30.8) 1(1.2) 총계 186(93) 13(7) 87(47) 75(40.8) 52(28.2) 50(27.1) 7(3.8) 권리당원선거인단투표 100% 권리당원선거인단투표 50% + 국민여론조사 50% 47 50(96.2) 2(3.8) 22(44.0) 16(33.3) 15(31.3) 15(31.3) 2(4.2) 21 26(100) 0 13(50.0) 10(40.0) 9(36.0) 6(24.0) 0 국민여론조사 100% 4 4(100) 0 2(50.0) 2(50.0) 0 2(50.0) 0 총계 * 72 80(97.6) 2(2.4) 37(46.3) 28(36.3) 24(31.2) 23(29.9) 2(2.5) 총계 183(93.3) 13(6.7) 85(46.4) 75(40.9) 51(27.9) 49(26.8) 8(4.4) * 후보별득표율세부정보의결여로인하여상향식공천의두가지방식간총경우의수, 당선자와낙선자총계와경쟁성측정에고려된경우의수총량이일치하지않는경우가다수있다. 4) 반응성앞서언급한바와같이공천과정포괄성확대를둘러싼핵심적인한가지논쟁점은공천과정포괄성확대가전반적인정당조직의약화를초래하는가, 아니면중간단계활동가들의영향력을축소함과동시에중앙엘리트의권력과일반평당원의영향력을강화하여카르텔정당을구축하는가라는지점이다. 이논쟁점은특히반응성과관련한두가지유형과연계되어있다. 반응성은대표자들이유권자들의필요와이익및요구에반응하는것을의미한다. 하잔과래힛의가설에따르면포괄성이높을수록개인적이며후보자위주의반응성이나타나고반면포괄성이낮을수록정당위주의반응성이나타난다고분류하고있다. 반응성연구를위해서는의원들에대한심층면접조사나입법활동분석이요구되지만본연구에서는시론적차원에서당선자중당직자비율을비교하였다. 당직자비율이높을수록정당위주의반응성이강하게나타난다고추정할수있으며반면비당직자비율이높을수록개인적이며후보자위주의반응성이나타난다고추정될수있다. 당직자는중앙당, 지구당, 지역위원회, 국회의원, 대통령관련직위등정당관련직위를보유했던후보자로규정하며단수의당직보유자 70
세션 Ⅰ - 발표 3. 후보선출방법의포괄성확대와민주주의 와복수의당직보유자등두가지하위유형으로분류하였다. 자료조사는중앙선거관리위원회와기초의회홈페이지를통해공개된기초의원의이력사항에기초하였다. 조사결과는하향식추천방식과상향식추천방식에서당직자비율의차이가그리크지않을뿐만아니라포괄성이높을때정당위주의반응성이다소강하게나타남을보여준다. 포괄성이낮은하향식추천에서당직보유자는총 77명 (77.7%) 로나타났으며그중복수의당직을보유한의원비율은 40명 (40.4%) 로나타났다. 포괄성이높은상향식추천에서는당직보유자의비율이총 65명 (81.3%) 로나타났고그중복수의당직을보유하였던의원은 38명 (47.5%) 로나타났다. 복수당수보유자만을비교할때상향식추천에서하향식추천보다약 7% 비율이높게나타났다. 즉, 포괄성이높을경우개인적이며후보자중심적인반응성이강할것으로예측했던것과는달리오히려포괄성이높을때정당위주의반응성이보다강하게나타났다. 특히단수추천에서는당직경력이없는의원비율이 28.0%(14명 ) 으로가장높게나타났다. 또한가지흥미로운결과는권리당원선거인단 100% 의경선방법을통하여선출된의원들중에복수의당직을보유한의원비율이 54.0%(27명 ) 로가장높게나타났다는점이다. 반면권리당원선거인단 50% 와국민여론조사 50% 를결합한경선방법에서는당직경력이없는경우도 19.2%(5 명 ) 이며단수의당직보유자비율이 46.2%(12명 ) 로복수의당직보유자비율 34.6%(9 명 ) 보다 11.6% 높게나타났다. 이는당원중심의후보자선출방법이유권자중심의후보자선출방법보다중간단계활동가들의진출에보다유리할수있음을보여준다. 71
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] < 표 7> 당선자중당직자당선비율 추천유형 하향식추천 상향식추천 하위추천유형 총회수 당선자수 무당직보유자 단수추천 59 53 14(28.0) 2 인추천 13 14 2(14.3) 여성의무 41 36 6(16.7) 총계 113 103 22(22.2) 권리당원선거인단투표 100% 47 50 9(18.0) 권리당원선거인단투표 50%, 국민여론조사 50% 21 26 5(19.2) 국민여론조사 100% 4 4 1(25.0) 총계 72 80 15(18.8) 총계 185 183 37(20.7) 당선자중당직자수 (%)* 단수당직보유자 복수당직보유자 전체당직보유자 19(38.0) 17(34.0) 36(72.0) 7(50.0) 5(35.7) 12(85.7) 11(31.4) 18(51.4) 29(82.9) 37(37.4) 40(40.4) 77(77.7) 14(28.0) 27(54.0) 41(82.0) 12(46.2) 9(34.6) 21(80.8) 1(25.0) 2(50.0) 3(75.0) 27(33.8) 38(47.5) 65(81.3) 64(35.8) 78(43.6) 142(79.3) * 의원경력에대한정보취합의부분적결여로인하여총당선자수와당직자당선비율이상호상응하지않는경우가있다. 72
세션 Ⅰ - 발표 3. 후보선출방법의포괄성확대와민주주의 Ⅴ. 결론 본연구에서는후보자선출방법의포괄성확대가정당조직과민주주의에미치는영향을측정하였으며분석사례로새정치민주연합의 2014년제6회전국지방선거당시서울특별시기초의회후보선출과정을고려하였다. 하잔과래힛의가설에근거해후보자선출과정에당원이나유권자가참여할경우높은참여성, 낮은대표성, 중간이나낮은단계의경쟁성, 정당과비정당또는비정당위주의반응성을나타낼가능성이높을것으로예측하였다. 그러나분석결과는전적으로이가설을뒷받침하고있다고보기어렵다. 참여성, 대표성, 경쟁성의경우는대체적으로위가설을입증해주고있으나반응성의경우오히려반대로해석될수있는결과가나왔다. 참여성측정은당원규모변동과투표율변동에기반하여이루어졌다. 민주당계열정당의당원규모는 2002년이후일시적인축소시기가있었으나 2000년대중반이후지속적으로확대되고있으며투표율역시일시적인하락기이후에지속적으로증가해왔다. 이결과는후보선출방법포괄성확대가단기적, 일시적으로만당원규모확대를가져올수있다는비관적우려와는달리전반적으로참여를증진시키고있음을보여준다. 대표성은여성대표성을중심으로분석하였다. 분석결과는포괄성이높은상향식공천보다포괄성이낮은폐쇄적하향식공천에서여성비율이거의세배이상높게나타나고있음을보여준다. 상향식공천에서는예비후보, 후보, 당선자중 10% 만이여성인반면하향식공천에서는여성비율이 30% 이상을나타냈다. 이결과는, 폐쇄적인후보선출방식이여성대표성의제고에더유리한제도적여건을조성하며당원또는유권자가선출자로참여하는포괄적인후보선출방식에서여성대표성은낮게나타난다는기존가설을입증해주고있다. 경쟁성분석은당선자의득표율격차를중심으로이루어졌다. 폐쇄적인하향식선출방법보다는당원이나유권자가참여하는포괄적인상향식선출방법에서의경쟁성이다소높게나타났다. 위결과역시전반적으로폐쇄적인엘리트중심의후보선출방법보다는당원또는유권자중심의후보선출방법의포괄성확 73
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 1 패널 ] 대가경쟁성을높여준다는가설을검증해준다고볼수있다. 그러나반응성요소에있어서본논문은흥미로운결과를보여준다. 포괄성이높을경우개인적이며후보자중심적인반응성이강할것으로예측했던것과는달리분석결과는오히려포괄성이높을때정당위주의반응성이보다강하게나타나고있음을보여준다. 가장폐쇄적인단수추천에서는당직경력이없는의원비율이가장높게 (28.0%) 나타난반면권리당원선거인단 100% 의경선방법을통하여선출된의원들중에복수의당직을보유한의원비율이 54.0% 로가장높게나타났다. 요약하면, 새정치민주연합서울시기초의회의포괄적후보선출방법은참여성증가, 대표성저하, 경쟁성증가, 정당위주의반응성강화에영향을미쳤다. 이는널리확산된우려와는달리, 후보자선출방법의포괄성확대가유권자위주의반응성을강화하는것이아니라오히려정당위주의반응성을강화하는경향성이있음을시사한다. 즉, 후보선출방법의포괄성확대가정당조직약화를초래하고있다고보기어려울뿐만아니라오히려정당통합을촉진할수도있다는것이다. 위연구결과는분석대상의협소함과분석요소의제한적범위로인하여보편적설명력을갖기에는한계를갖는다. 그러나본연구는광범위하게확산된기존의비관적전망에대한보다심층적인경험적연구의필요성을보여준다. 본연구의보완과심화를위하여향후심층면접을포함한질적연구, 분석범위의확대와분석요소의세분화를통한추가적연구를시행하고자한다. 74
세션 Ⅰ - 발표 3. 후보선출방법의포괄성확대와민주주의 참고문헌 강원택. 2009. 당내공직후보선출과정에서여론조사활용의문제점. 동북아연구 14권. 길정아 이하경. 2009. 한국정당의분권화및포괄성에관한비교연구 : 제18대총선의후보자공천과정을중심으로. 한국정치연구 제18집제1호길정아. 2011. 국회의원후보자선정과정의동학 : 제18대총선에서한나라당과통합민주당의공천을중심으로. 한국정치연구 제20집제1호김민정. 2012. 상향식공천제와여성의대표성. 아시아여성연구, 51(1), 37-70. 김범수 서정민. 2015. 지방정치공천권력의변화. 한국정당학회보 14(2), 225-255. 김재훈. 2016. 공천제도에대한고찰 : 공천방식에따른입법생산성을중심으로. 한국경제포럼 제9권제3호 25-40. 김한나, 박원호. 2016. 제 20대총선의후보자당선결정요인. 21세기정치학회보 26(2), 51-76. 김형준. 2010. 오픈프라이머리제도의한국적적용에관한고찰 : 미국의경험을토대로. 비교민주주의연구 제6집 2호. 모종린, 전용주. 2004. 후보경선제, 본선경쟁력그리고정당민주화. 한국정치학회보 38(1), 233-253. 문우진. 2011. 여론조사공천이정당정치에미치는영향 : 위임문제 (delegation problem) 와파급효과를중심으로. 사회과학연구 제50집 1호. 문상석 김범수, 서정민. 2017. 정당공천제도와지방정치변화에대한고찰. 한국정치학회보 51(1), 129-152. 문우진. 2011. 여론조사공천이정당정치에미치는영향. 사회과학연구, 50(1), 105-130. 박경미. 2008. 18대총선의공천과정당조직. 한국정당학회보, 7(2), 41-63. 박명호, 차홍석. 2014. 2012년총선의공천유형과정치적결과. 아태연구, 21(4), 141-159. 박찬표. 2016. 국민참여경선제의제도차이의발생배경에대한연구. 미래정치연구 6(1), 65-87. 75
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세션 Ⅰ 한국정치변화와유권자투표 제 2 패널 국회법제사법위원회기능변화에대한연구 : 신제도주의이론을중심으로장석준 ( 지방공기업평가원 ) 박윤희 ( 동국대 ) 국회법제사법위원회기능변화에대한연구 : 신제도주의이론을중심으로이성우 ( 고려대 ) 혼합로짓 (mixed logit) 을활용한유권자의이질적선호도 (preference heterogeneity) 분석 : 20대총선과 19대대선에나타난이슈대중의차이이병재 ( 연세대 )
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 세션 Ⅰ - 제 2 패널발표 1 국회법제사법위원회기능변화에대한연구 : 신제도주의이론을중심으로 장석준 ( 지방공기업평가원 ) 박윤희 ( 동국대 )
세션 Ⅰ - 발표 1. 국회법제사법위원회기능변화에대한연구 : 신제도주의이론을중심으로 세션 Ⅰ - 제 2 패널 _ 발표 1 국회법제사법위원회기능변화에대한연구 - 신제도주의의내생적변화이론을중심으로 - 장석준 ( 지방공기업평가원 ) 박윤희 ( 동국대 ) Ⅰ. 서론 본연구는최근국회입법과정에서논란의중심에놓여있는법제사법위원회 ( 이하법사위 ) 의체계 자구심사기능의변화를제도변화의관점에서신제도주의의내생적변화이론을중심으로분석하는데초점을두고자한다. 국회법사위의체계 자구심사제도는 1951년제 2대국회에서최초도입된이래로 1960년제9차국회법개정에서법사위의소관업무로법률안체계 형식 자구심사권이명시되면서제도화되었다. 이러한우리나라의법사위는 체계 자구심사 기능을매개로단원제의회내제2원기능을담당하는데, 최소한 OECD 국가를기준으로볼때독특하고예외적인제도로이해되고있다 ( 서복경, 2015). 민주화이후국회의입법권한이강화되고빈번한분점정부의등장으로입법갈등이심화되는과정에서법사위의체계 자구심사권이법률안내용심사권으로활용되면서 법사위월권 혹은 법사위의게이트키퍼 논란이확대되고있는상황이다. 이러한법사위의기능 역할변화를둘러싼논란을내생적제도변화를설명하는신제도주의이론의관점에서접근하여분석해보고자한다. Mahoney & Telen(2010) 은정치적맥락의특징과제도의특성, 정치행위자들의행태의결합에따라다양한점진적 내생적제도유형이존재함을강조하고있다. 최근법사 83
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] 위의체계 자구심사기능변화에따른입법사례와이러한기능개편을위한입법활동을신제도주의내생적제도변화이론을통해분석함으로서향후제도변화에정책적시사점을제공해줄것으로기대한다. 이를위해본연구는다음과같이구성한다. Ⅱ절이론적논의에서는상임위원회제도에대한개괄, 법사위체계 자구관련선행연구를살펴보고, 제도변화를설명하는신제도주의이론을검토한다. Ⅲ절에서는법제사법위원회의체계 자구심사제도의연혁과법사위체계 자구심사기능을둘러싼논쟁사례를분석한다. Ⅳ절에서는법사위체계 자구심사제도의개선을위한국회법개정안을신제도주의내생적변화이론의관점에서분석하고해석해보기로한다. Ⅱ. 이론적논의 1. 법사위체계 자구심사관련선행연구 1) 상임위원회제도국가별의회의분업구조는역사적이고경험적인맥락과이를해석하는특정한인식의틀에근거하여형성 유지되어오고있기때문에 ( 서복경, 2010: 56) 역사적제도주의의관점에서위원회제도의형성과변화를접근할필요성과유용성이커지고있다. 일반적으로의회운영방식은크게본회의중심주의와상임위원회중심주의로구분된다. 본회의중심주의는의회의사결정이본회의토론과심의를통해결정되는방식을, 상임위원회중심주의는법안심사의전문성과효율성제고를위해분야별상임위원회를구성하여실질적인법안심사가상임위원회에서이루어지는방식을의미한다. 전자의대표적국가로는영국을꼽을수있다. 집합적의사결정의대표성측면이보다강조되는반면, 후자의대표적국가는미국으로법안심사의효율성 전문성측면이강조되고있다. 의회위원회제도는개별국가들의역사적 정치적맥락에따른의회와행정부간의권력구조와의회분업구조에 84
세션 Ⅰ - 발표 1. 국회법제사법위원회기능변화에대한연구 : 신제도주의이론을중심으로 따라상이한제도로발전해오고있다고볼수있다. 우리나라는제헌국회에서는전원위원회제도를도입하여 본회의중심주의 로운영되었으나, 제5대국회에서전원위원회제도가폐지되고, 1963년제6대국회부터상임위원회중심주의를채택해오고있다. 한편 2000년본회의활성화방안으로다시전원위원회를도입해운영중이다. 전원위원회제도는위원회분업구조의한계를극복하기위한방안으로우리나라국회가채택하고있는관련위원회제도나미국등에서활발히운용되고있는합동위원회제도등의연장선상에서바라볼수있다. 분업구조가갖는배타성이나이해관계포획의위험으로부터보다대표성을획득한법률안심의를가능하게하기위한장치인것이다 ( 석인석, 2008). < 표 1> 역대국회본회의부결법안수 대별제헌 2 대 3 대 4-6 대 7 대 8-10 대 11 대 12-15 대 16 대 17 대 부결건수 1 2 1 0 1 0 8 0 4 5 제헌국회부터제 17 대국회까지본회의표결에서부결된법안은총 22 건에그 치고있는데, 이는상임위원회중심주의원칙에따라상임위원회가입법과정의 핵심제도임을보여주고있다. 2) 법사위체계 자구심사관련선행연구법제사법위원회의체계심사는법률안내용의위헌여부 ( 헌법상원칙에위반될소지가있는지, 기본권침해소지가있는지, 헌법상규정된통치구조나권한규정에위반될소지가있는지등 ), 관련법률과의저촉여부, 균형유지, 자체조항간의모순유무를심사하는동시에법률형식을정비하는것을의미하며, 자구심사는법규의정확성, 용어의적합성과통일성등을심사하여관련법률안같은법률내의용어의통일을기함으로써법률용어를정비하는것을의미한다 ( 국회사무처, 2008; 윤정식, 2011). 다시말해법사위의체계 자구심사를법률안의헌법합치성여부를심도있게검토함으로써국가법률체계의통일, 조화, 국민 85
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] 기본권보장등을추구하는것을의미하는것으로 법률안의헌법합치성추구 로이해한다 ( 정찬호, 2011). 이러한입장은체계의의미를넓게파악하여법률안내부체계의정합성판단을넘어동위의타법률들과의체계정합성, 그리고궁극적으로는국가최고법인헌법과의체계정합성까지판단하는것으로이해하고있다. 그러나법제사법위원회의체계 자구심사권을법률안의합헌성판단권한으로인정하면서순수정책적심사권한을부인하는것은관념적이고자의적인법해석이라는주장이제기된다 ( 박종현, 2011). 법률안의내용과체계 형식 자구는밀접한관계가있고결합하여하나의완결된법률을구성하기때문에체계심사는어느정도내용의변화를수반할수밖에없다는점이강조되기도한다 ( 윤정식, 2011). 결국법률안의합헌성판단권한을법제사법위원회의체계심사권한의하나로인정하는종래의해석하에서는결국법률안소관의위원회와별도로법제사법위원회가법률안전반에대한제2심을허용하는결과를초래하는데, 이는국회법자체에서법제사법위원회의소관사항으로합헌성심사권한이규정되고있지않고있는상황으로이러한점이현재의갈등을야기하는근본원인이라는본다 ( 박종현, 2011). 한편박근후연구 (1994) 는제13대국회에서심의된기금관리기본법안사례를통해체계 자구심의의정치기능화과정을분석한최초의연구이다. 여소야대입법환경에서개혁입법을추진하는야 3당이경제과학위원회에서통과시킨기금관리기본법안을법제사법위원회의체계 자구심사를이용하여여당의의도대로통과시킨사례분석을통해법제사법위원회체계 자구심사의정치기능화가초래한조건을도출하였다. 서복경연구 (2015) 에서는상임위원회중심주의를채택하고국회에서법사위체계 자구강제심사를 제2원기능 으로보고, 이와같이독특하고예외적인제도를갖게된역사적맥락의기원에대한분석을시도하고있다. 의회기능의생성과발전과정에대한역사적접근을통해, 법사위의제2원으로서의기능이 1963년폐지제정된국회법은기존입법과정의전통과달리소관상임위심의, 법 86
세션 Ⅰ - 발표 1. 국회법제사법위원회기능변화에대한연구 : 신제도주의이론을중심으로 사위체계 자구심사, 본회의의결의입법과정으로제도화되면서출현한것으로파악하고있다. 결국예외적인제도로서상임위원회중심제에서법사위체계 자구심사의무경유제도는제도적으로권한을제어할내재적장치를못함으로써의원의평등대표성원리를침해하는월권행사를방지할수없는본질적한계를지닌다는점을지적하고있다 ( 서복경, 2015: 107). 2. 신제도주의 : 내생적변화유형 일반적으로신제도주의는행태주의에대한반발로서 제도 가인간행동에영향을미치는주요변수로간주한다. 신제도주의는 제도 를공식적인체제나구조, 조직에한정하지않고, 비공식적인제도나규범도포함하는넓은범위로규정한다는점에서전통적인제도주의와구분된다 ( 이종수외 2014). 신제도주의의관심사는제도가개인의행위나정책에어떠한영향을미치는가와제도가어떻게형성되고지속되며변화하는가이다 ( 하연섭, 2012: 137). 초기신제도주의연구는전자에초점을두어역사적제도주의, 합리적선택제도주의, 사회학적제도주의로구분되어논의되어왔으나, 최근에는후자에초점을두어제도변화의원인을설명하는데관심을두고있다. 특히급격하고외부적인제도변화보다는점진적이고내부적인제도변화의원인을찾는데초점을두고있다. 제도변화의관점에서제도는단일체로서가아니라다양한요소들로구성된복합체의결합으로이해되면서제도변화의원인을설명하는다양한논의가전개되고있다 (Campbell, 2005; Orren & Skowronek, 1996; Pierson, 2004; Streeck & Thelen, 2005). 제도에대한이러한접근은제도들간의제도적부적합성에따른대체혹은제도적모순이발생하여이를해소하기위해점진적인제도변화 ( 전환 ) 가가능하다는논의가가능하게한다. Streeck & Thelen(2005) 은제도변화에대한이분법적구분을비판하면서변화의과정 ( 점진적변화 vs 급격한변화 ) 과변화의결과 ( 연속성 vs 불연속성 ) 를구분하여제도변화유형을적응을통한재생산 ( 점진적변화 & 연속성 ), 점진적변형 ( 점진적변화 & 불연속성 ), 생존과복귀 ( 급격한변화 & 연속성 ), 해체와대체 ( 급격한변화 87
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] & 불연속성 ) 로구분하였다 (Streeck & Thelen, 2005; 김태은, 2011). 특히이들은제도변화형태중에서점진적변화에도불구하고그결과가제도의불연속성으로나타나는점진적변형에주목하여이들유형을대체 (displacement), 층화 (layering), 표류 (drift), 전환 (conversion) 으로구분하였다 ( 하연섭, 2012). 최근 Mahoney & Thelen(2010) 은이들연구를기초로보다체계화된점진적제도변화모형을제시하고있는데, 정치적맥락의특징, 제도의특징, 지배적인변화주도자의유형에따라제도변화의유형을제도부적합에따른대체 (displacement), 제도의층화 (layering), 제도표류 (drift), 제도의전환 (conversion) 으로구분하였다 (Steeck and Thelen 2005; Mahoney and Thelen, 2010). 즉, 제도변화의유형에영향을미치는요인으로서정치적맥락의특징을강한비토가능성과약한비토가능성으로구분하고, 대상이되는제도의특징이규칙의해석과집행에있어재량수준이높고낮음을구분하고있다. 추가로지배적인변화의주도자의유형을네가지제도변화유형과대응시키고있다. < 표 2> 제도변화의유형 구분 규칙의해석과집행에있어낮은재량수준 대상이되는제도의특징 높은재량수준 정치적맥락 강한비토가능성층화 (layering) 표류 (drift) 약한비토가능성대체 (displacement) 전환 (conversion) 출처 : Mahoney & Thele(2010) 대체 (displacement) 란기존의제도가새로운제도로대체되는것을의미한다. 층화 (layering) 란기존의제도에새로운요소들이덧붙여져서기존제도의운영방식에변화를가져오는경우를의미한다. 대체와달리층화는기존제도를부분적으로수정하거나새로운요소를도입하는특징이있다 ( 하연섭, 2012: 174). 표류 (drift) 는환경변화로현존하는규칙이나제도의영향력이변화되는것을의미한다. 88
세션 Ⅰ - 발표 1. 국회법제사법위원회기능변화에대한연구 : 신제도주의이론을중심으로 전환 (conversion) 이란전략적배치전환으로현존하는규칙이나제도가새로운 목적이나기능을수행하는것으로바뀌게되는경우를의미한다. Ⅲ. 법사위체계 자구심사제도의연혁및운영현황 1. 법적근거및연혁 1) 법적근거법제사법위원회의체계 자구심사권한은국회법제37조와제86조에근거하고있다. 국회법제37조 ( 상임위원회와그소관 ) 제1항에서는법제사법위원회 ( 이하법사위 ) 소관사항으로법제처, 감사원, 헌법재판소사무, 법원 군사법원의사법행정, 탄핵소추에관한사항과더불어법률안 국회규칙안의체계 형식과자구의심사에관한사항을예시하고있다. 또한국회법제86조 ( 체계 자구의심사 ) 에서는 법률안의심사를마치거나입안한때에는법제사법위원회에회부하여체계와자구에대한심사를거쳐야한다. 고규정하고있어상임위원회인법사위에타상임위원회소관법률안에대한형식적인체계 자구심사권을부여하고있다. 2) 법사위체계 자구심사제도연혁법사위의체계 자구심사제도는제2대국회에서 1951년제2차국회법개정을통해위원회에서심사를완료한법률안에대한법사위의보충적심사규정 ( 법률안의체계와형식에대한심사를하여소관위원회에회송 ) 을도입함으로써최초로도입되었다. 본규정을포하한국회법개정안을발의한엄상섭의원은법제사법위원회의소관업무로 각법률안의형식에관한심사 를적시한근거로 모든법률안은국가전체의법률체계에서통일조화되어야하며, 전법과후법과의관계, 보통법과특별법과의관계, 법률조어및조문체계의통일등을고려한연후에확정되어야하며본회의의시간을절약하기위함이다 라고밝히고있다 ( 서복 89
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] 경, 2010: 70). 1951년제2차국회법개정에서모든법률안의심의과정에법제사법위원회를경유하도록하는조항 ( 제39조제2항 ) 의신설은법제사법위원회의법제업무가소관위원회를지원하기위한보조적기능에국한된것으로해석된다 ( 서복경, 2010: 70). 법률개정조항비고 국회법개정 (1951.3.15.) 국회법개정 (1960.9.26.) 국회법개정 (1960.9.26.) 국회법개정 (1963.11.26.) 국회법개정 (1973.2.7.) 국회법개정 (1981.1.29.) < 표 3> 법사위체계 자구심사규정연혁 제 39 조 2 위원회에서입안또는심사한법률안은법제사법위원회의심사를경유하여야한다. 단, 법제사법위원회는법률안의체계와형식에대한심사를하여소관위원회에회송한다. < 신설 1951.3.15.> 제 35 조 ( 상임위원회 ) 1 민의원의상임위원회와그소관은다음과같다. 제 104 조 위원회에서법률안의심사를마치거나입안한때에는법제사법위원회에회부하여체계와자구에대한심사를거쳐야한다. 제 104 조 ( 체계, 자구의심사 ) 위원회에서법률안의심사를끝내거나또는입안한때에는법제사법위원회에회부하여체계와자구에대한심사를거쳐야한다. 제 78 조 ( 체계 자구의심사 ) 위원회에서법률안의심사를끝내거나또는입안한때에는법제사법위원회에회부하여체계와자구에대한심사를거쳐야한다. 제 78 조 ( 체계 자구의심사 ) 위원회에서법률안의심사를끝내거나또는입안한때에는법제사법위원회에회부하여체계와자구에대한심사를거쳐야한다. 이경우에의장은심사기간을정할수있으며그기간내에심사를마치지아니한때에는바로본회의에부할수있다. 제 79 조 ( 체계 자구의심사 ) 1 위원회에서법률안의심사를마치거나입안한때에는법제사법위원회에회부하여체계와자구에대한심사를거쳐야한다. 이경우에법제사법위원장은그심사에있어서제안자의취지설명과토론을생략할수있다. 2 제 1 항의심사에대하여의장은심사기간을정할수있으며, 그기간내에심사를마치지아니한때에는바로본회의에부의할수있다. 모든법률안의심의과정에법제사법위원회를경유하도록하는조항신설 상임위원회와그소관을최초명시법사위소관업무중하나로 법률안의체계, 형식과자구의심사에관한사항 이포함됨 국회법전부개정 국회법폐지제정 국회법전부개정 국회법전부개정 국회법개정 제 79 조 ( 체계 자구의심사 ) 1 위원회에서법률안의심사를국회법전부개정 90
세션 Ⅰ - 발표 1. 국회법제사법위원회기능변화에대한연구 : 신제도주의이론을중심으로 법률개정조항비고 (1988.06.15.) 국회법개정 (1991.5.3.) 국회법개정 (2000.2.16.) 국회법개정 (2012.05.25.) 마치거나입안한때에는법제사법위원회에회부하여체계와자구에대한심사를거쳐야한다. 이경우법제사법위원장은간사와협의하여그심사에있어서제안자의취지설명과토론을생략할수있다. 2 제 1 항의심사에대하여의장은심사기간을정할수있으며이유없이그기간내에심사를마치지아니한때에는바로본회의에부의할수있다. 이경우의장은각교섭단체대표의원과협의하여야한다. 제 79 조에서제 86 조로이동 제 86 조 ( 체계 자구의심사 ) 1 위원회에서법률안의심사를마치거나입안한때에는법제사법위원회에회부하여체계와자구에대한심사를거쳐야한다. 이경우법제사법위원장은간사와협의하여그심사에있어서제안자의취지설명과토론을생략할수있다. 2 제 1 항의심사에대하여의장은각교섭단체대표의원과의협의를거쳐심사기간을정할수있으며이유없이그기간내에심사를마치지아니한때에는바로본회의에부의할수있다. < 개정 2000.2.16.> 제 86 조 ( 체계 자구의심사 ) 1 위원회에서법률안의심사를마치거나입안한때에는법제사법위원회에회부하여체계와자구에대한심사를거쳐야한다. 이경우법제사법위원장은간사와협의하여그심사에있어서제안자의취지설명과토론을생략할수있다. 2 의장은제 1 항의심사에대하여다음각호의어느하나에해당하는경우에는심사기간을지정할수있으며, 법제사법위원회가이유없이그기간내에심사를마치지아니한때에는바로본회의에부의할수있다. 이경우제 1 호또는제 2 호에해당하는경우에는의장이각교섭단체대표의원과협의하여해당호와관련된안건에대하여만심사기간을지정할수있다. < 개정 2012.5.25.> 1. 천재지변의경우 2. 전시 사변또는이에준하는국가비상사태의경우 3. 의장이각교섭단체대표의원과합의하는경우 3 제 1 항의심사에대하여법제사법위원회가이유없이회부된날부터 120 일이내에심사를마치지아니한때에는심사대상법률안의소관위원회위원장은간사와협의하여이의가없는경우에는의장에게해당법률안의본회의부의를서면으로요구한다. 다만, 이의가있는경우해당법률안에대한본회의부의요구여부를무기명투표로표결하되해당위원회재적위원 5 분의 3 이상의찬성으로의결한다. < 신설 2012.5.25.> 조문이동 국회선진화법개정 91
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] 법률개정조항비고 4 의장은제3항에따른본회의부의요구가있는때에는해당법률안을각교섭단체대표의원과합의하여바로본회의에부의한다. 다만, 제3항에따른본회의부의요구가있은날부터 30일이내에합의가이루어지지아니한때에는그기간이경과한후처음으로개의되는본회의에서해당법률안에대한본회의부의여부를무기명투표로표결한다. < 신설 2012.5.25.> 출처 : 국가법령정보센터 (http://www.law.go.kr/main.html) 국회법연혁정리 1960년제9차국회법개정에서국회법제35제에각상임위원회별소관업무를최초로규정하였고, 법사위에법률안체계 형식 자구심사권을소관업무로명시되었으며, 현재와같이국회법제104조에위원회에서법률안의심사를마치거나입안한때에는법제사법위원회에회부하여체계와자구에대한심사를거쳐야한다. 는의무규정을도입하였다. 이와같이소관위원회의지원기능이었던법제업무는 1960년제9차국회법개정을통해독립적인지위를획득하게됨으로써소관위원회 법제사법위원회 본회의의 3중심의구조가만들어지게되었으나, 제5대국회가본회의 3독회제를택하고있었다는점을고려하면 1963년제6대국회에서폐지제정된국회법에서오늘날과같은위상을얻게되었다고의견도제시되고있다 ( 서복경, 2010: 71; 서복경 2015). 1963년국회법개정으로본회의제2독회, 제3독회절차를폐지하여의회운영방식이본회의중심주의에서상임위원회중심주의로전환됨에따라법안심사과정이상임위 법사위 본회의의 3단계로제도화된측면이있다. 1973년국회법개정에서는의장이심사기한을정할수있는권한을부여했으며, 1981년국회법개정에서는제79조를제1항과제2항으로구분하여규정했다. 새로개정된헌법에따라구성된제13대국회의개원을게기로국회기능의활성화와국회운영의민주화를기하기위해여야합의로제출되어 1988년전부개정된국회법에서는의장이 이유없이 그기간내에심사를마치지아니한때에는바로본회의에부의할수있도록하되, 각교섭단체대표의원과협의하여야하도록하는규정이추가되었다. 1991년개정된국회법에서는체계 자구심사조문이제79조에서제86조로이 92
세션 Ⅰ - 발표 1. 국회법제사법위원회기능변화에대한연구 : 신제도주의이론을중심으로 동했으며, 2000년국회법개정에서는의장이 교섭단체대표의원과의협의를거쳐심사기간을정할수있도록 수정하였다. 2012년 5월국회선진화법개정을계기로국회의장의직권상정요건을엄격하게명시적으로제한하고법제사법위원회의체계 자구심사가이유없이지연되는것을방지하기위하여, 체계 자구심사가의뢰된날부터 120일이내에심사를마치지아니한법률안에대하여해당위원회위원장과간사가협의하여이의가없는경우의장에게해당법률안의부의를서면으로요구할수있는규정이추가되었다. 2. 법사위의체계 자구심사제도도입취지와논쟁 법사위의체계 자구심사제도도입취지는법률전문가로구성된법사위에서법안의위헌성이나관련법률과의충돌여부를심사함으로써형식적측면의법률의합헌성과체계성, 조화성등을확보하는데있었다. 즉법사위의체계 자구심사제도는법형식을검토하는데초점이있는것이지법안의실질적 정책적내용까지심사하는것은의도하지는않았던것으로보인다. 권위주의체제하에서입법부로서국회의역할을제한적이었기때문에법사위의체계 자구심사권과관련한논란은거의발생하지않았다고볼수있다. 반면, 민주화이후국회와상임위원회의입법기능이강화되고자율성이확대되면서법사위의체계 자구심사권및관련규정을둘러싼논쟁이확대되고있다. 먼저법사위의체계 자구심사를거치도록하는제도는 1951년제2대국회때부터현재까지유지되어온제도로입법의신중성을기하기어려운단점을가는단원제의회의한계를법사위가대체하는역할을하고있다는측면에서지속이필요하다는의견이있다. 또한제시된다. 법사위의체계 자구심사기능은입법심사절차의중복을허용하면서도불확실성의시대에입법실패에대비하고입법의신뢰성을제고하기위한필수불가결한장치로서입법심사의가외성차원에서필요하다고본다 ( 정찬호, 2011). 또한여러상임위원회간에중첩되는사안의경우에는법사위에서조정역할을담당할필요가있다고본다. 93
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] 나아가법사위의체계자구심사필요성을강조하면서법사위의체계 자구심사기능을형식적인차원뿐만아니라실질적인차원까지허용하는방향으로해석하고이러한방향의제도개선을요구하는입장이있다. 이와같은관점에서법사위의기능을확대하여상임위원회간법안심사에있어갈등조정을위해미국규칙위원회와같은조정기능부여를주장하자는의견도제시되고있다 ( 문제풍, 2009). 19대후반기법사위원장이었던이상민의원도 단원제인우리나라에미성숙한법안을걸러줄상원이나비슷한역할을할기구가없다면법사위가그런역할을할수밖에없다 는입장을보인바있다 ( 시사1번지폴리뉴스, 2014/08/12). 반면, 법사위의체계 자구심사는법률의체계및형식과자구의심사에제한되며, 법안의정책적내용까지는심의할수없다는의견이일반적인견해이다. 상임위원회중심주의를통한국회전문성강화는국회대표성을침해하지않는범위내에서추구되어야하며 ( 석인석, 2008), 소관업무에관한배타적관할권을보장하는상임위원회의입법권을침해하지않아야한다는입장이다. 이러한입장에서법사위의체계 자구심사권은여야정당간첨예한경쟁속에서쟁점법안의처리를지연시키는비토권 (veto point) 으로기능하거나 ( 전진영, 2017), 자신들의정치적목적을달성하기위해법제사법위원회의체계 자구심사를이용해법안의내용을수정하는법사위의체계 자구심사의정치적기능화 ( 박근후, 1994) 로변질되고있다는비판을제기된다. 법사위위원장을제1야당이맡게되면서실제상임위원회에서의결한법안을법사위에서의결안의내용을변경하거나입법지연의수단으로이용되는사례가다수발생하고있다. 이에따라법사위의체계 자구심사기능을폐지하고대신에소관상임위원회에그기능을부여하는방안, 상임위원회로서사법위원회와상설특별위원회로서의법제업무를담당하는법제특별위원회로분리하는방안 ( 박찬욱, 2004), 국회의장직속의체계 자구심사지원기구를신설하는방안등이제안되고있다. 94
세션 Ⅰ - 발표 1. 국회법제사법위원회기능변화에대한연구 : 신제도주의이론을중심으로 3. 법사위월권논란사례 1) 법사위운영방식법제사법위원회는법안심사1 소위와법안심사2 소위로구분하여법안심사1소위에서는법사위고유법안을다루고법안심사2소위에서는타상임위소관법안의체계 자구심사를다루고있다. 진행순서는법안심사1 소위에서의결한고유법안검토, 전체회의에서계류중인고유법안심의, 미상정고유법안 ( 제안설명전문위원검토보고서배포 ) 심의순으로진행하고, 타상임위법안은정무위, 안전행정위등상임위소관법안을순차적으로다루어가결하고위원이문제를제기하는법률안은법안심사2 소위에회부하는방식으로진행하고있다. 전체회의에서한명이라도이의를제기하면 2소위원회로회부되는 관행 이고착화된상태이다. 법안시사2소위에서는위원간합의점이도출될때까지계류되어 법안의무덤 으로불리고있다. 2) 법사위월권사례법사위의월권논란과관련된쟁점은크게두가지이다. 첫째는상임위원회중심주의제도와의제도정합성이다. 둘째는법사위체계 자구심사의정치적기능화 ( 소위게이트키핑 ) 문제로집권여당과의입법대립과정에서야당이법사위를입법저지의수단으로활용하거나개인의정치적목적에따라입법내용을수정하는경우이다. 특히, 15대국회후반기부터야당에서법사위원장을맡는관례가형성된이후에야당이여당의법안을저지하기위한최후보루로서법사위를활용하는 법사위게이트키핑 논란이가속화되어오고있다. 여소야대인제13대국회에서법사위원장이여당인경우에도법사위의체계 자구심사권을둘러싼월권사례가발견된다. 그러나법사위의월권논란은법사위원장을야당이맡게되면서여당의입법을지연을위한정당의전략적수단으로활용되는경향을보여준다. 예를들어제17대국회에서야당인한나라당이정무위를통과한공정거래법을비롯하여국가보안법폐지안등여당의주요입법안을국회법사위에서저지하는전략으로활용되었다. 한편, 2012년 5월국회 95
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] 선진화법개정을계기로국회의장의직권상정권한이엄격해지면체계 자구심사권을가진법사위의우월적지위뿐만아니라법사위개별법사위위원의비토권이강화되는경향을보이고있다. 이러한경향은법사위의체계 자구심사권을상임위간관할권중복 갈등을조정하는상원과같은기능으로인식하고이를정당화시키는행위와궤를같이한다. 제19대국회환경노동위원회는 2014년 4월 23일다른상임위에서의결한법률안에대한법제사법위원회의월권적심사중단을촉구하는내용의 법제사법위원회의체계 자구심사권한의월권금지및산업재해보상보험법개정안의조속한처리를위한촉구결의안 1) 을국회역사상최초로채택했다. 보험설계사등특수형태근로자의산재보험가입을의무화하는산업재해보험법개정안은여야합의로환경노동위원회에서의결된법안으로법사위범안심사제2소위원회로회부되어새누리당의원들의반대로보류된상태에서나온결의안이었다. 결의안에서는체계나자구의심사를하지아니하고, 법률안의내용에속하는특수형태근로종사자의산업재해보상보험적용제외부분을수정하려시도는법안의실질적내용을심사하는것으로국회법에위반된다는내용을담고있다. 주목할점은법사위일부새누리당의원이반대하고환경노동위원회의새누리당간사가결의안을마련하였다는점이다. 정청래의원이대표발의한지방자치법일부개정안사례이다. 광역시 도의회의원의의정활동을지원하기위하여 1인의보좌직원을둘수있도록하는지방자치법일부개정안으로이 2012년 9월 6일정청래의원이대표발의하여소관안전행정위원회에 2012년 9월 7일제출, 2012년 11월 12일회부되어 2015년 4월 28 1) < 법제사법위원회의월권행위금지및산업재해보상보험법개정안의조속한처리를위한촉구결의안 > 이에환경노동위원회는법제사법위원회의거듭된월권행위와 산업재해보상보험법일부개정법률안 의처리지연에깊은우려를표하며, 다음과같이결의한다. 1. 환경노동위원회는법제사법위원회가 국회법 제 86 조에따라해당상임위원회가심사하여의결한법률안의체계와자구만을심사하고, 법률안의내용에대한월권적심사를중단할것을촉구한다. 2. 환경노동위원회는법제사법위원회가 산업재해보상보험법일부개정법률안 의체계와자구에하자가없을경우환경노동위원회에서의결한원안대로동법률안을즉각의결할것을촉구한다. 96
세션 Ⅰ - 발표 1. 국회법제사법위원회기능변화에대한연구 : 신제도주의이론을중심으로 일 3 일수정의결되고, 법제사법위원회에 2015 년 4 월 29 일회부되어 2015 년 6 월 16 일법사위전체회의에상정되었으나법사위에계류된상태로임기만료페기 되었다. 법사위전체회의에서논의된주요주장 ( 부분발췌 ) 은다음과같다. 정갑윤위원그래서실제로이러한문제는정말여러가지측면에서검토가돼야된다, 이러한문제는의원입법으로해야될사항이아니겠다고생각하는데장관님견해는어때요? 정갑윤위원국민의시선도고려하고해서대책이마련될수있도록해주시기를바라면서 2소위에넘겨서심도있게다루면좋겠습니다. 우윤근위원지방자치법은존경하는장관님말씀일리가있고저도상당부분동의합니다. 지방자치의공과가있고긍정 부정적인측면이있는데이것은당차원의문제는아니고제가절차에관해서한말씀꼭드리고싶습니다. 저도법사위에서어지간하면발언하지않고또타상임위원회에서통과된것들, 여야간에정치적으로예민하지않은사안들, 쟁점이아닌사항은법사위가상임위중심을존중해주는게맞다고늘생각해왔습니다. 자제하는게맞다. 김도읍위원그래서저도존경하는우윤근위원님께서말씀하셨다시피소위로회부하는것은아예논의를하지말자는의미와도상통할수있으니까전체회의에계류시키면서좀더심도있게논의를해봤으면하는의견입니다. 임내현위원제상식으로이것은입법의타당성여부를묻는것이지헌법에위배된다저는절대그런생각은안듭니다. 그래서그런측면에서는통과시키는것이적절하지않느냐, 제의견을얘기합니다. 전해철위원 97
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] 좋은데요. 논의해서저희들이 2소위에서대안도만들고뭘하는데문제는지금전문인력이라는것을도입하냐안하냐그걸결정하는거여서그걸도입하면서다른내용으로하거나이렇게가버리면우리가늘우려하는해당상임위의권한을침해해버리지않습니까? 그러니까이것은정책적결단인것같아요. 제337회- 법제사법위원회제10차회의록 (2015년12월8 일 ) 19대전반기법사위원장이던박영선더불어민주당의원은 2013년여야원내대표가합의한외국인투자촉진법을 재벌특혜법 으로규정하여법안성격을문제삼아처리를반대하며버티는바람에 2014년도새해예산안이해를넘겨본회의를통과되기도했다. 19대후반기법사위원장이었던이상민더민주의원도여야대표가본회의처리를합의한국제의료사업지원법등 5개쟁점법안에대해법안숙려기간을준수하지않았다며 ' 국회법위반 ' 이라고규정, 법안상정을거부하기도했다. 이들법안은여야원내대표의합의로국회의장이본회의에직권상정하면서처리되었다. 입법환경변화에대응하여법사위에서다른상임위법안에대한체계 자구심사가법사위개개인의의견을반영하여실질적인내용까지관여하는관행이형성되면서상당한입법지연이초래되고있으며, 이에따라체계 자구심사기능을둘러싼정당간갈등, 상임위원회간갈등, 개별상임위원간갈등등다양한갈등축을형성하면서개편대안들이논의되고있다. 98
세션 Ⅰ - 발표 1. 국회법제사법위원회기능변화에대한연구 : 신제도주의이론을중심으로 Ⅳ. 신제도주의시각에서법사위체계자구제도변화영향요인분석 1. 정치적맥락분석 제도는다양한이해관계와불균등한권력을가진행위주체들간의전략적인상호작용의결과로서정치적타협의산물이며, 정치적과정은행위주체들간의이익갈등과권력갈등의결과로서권력관계의재편을기반으로하는이해관계의조정을의미한다 ( 이종찬, 2014: 173) 또한제도변화 (institutional change) 의문제는거시적인환경이만드는기회와제한이미시적인행위자의이해관계와결합될때에제대로파악될수있다 ( 이상묵 2010: 3 재인용 ) 민주화이후첫국회인제13대국회는헌정사상최초의여소야대국회로집권당인민정당이원내제1당을유지하였으나과반의석획득에는실패하면서과거다수당이국회의장단과상임위원장을독점하던관행에의문이제기되면서원내정당들간원구성협상을통해배분하는새로운관행이만들어졌다 ( 이소영, 2012: 12). 한편원구성과관련된규정이제정되지않음에따라대통령, 국회의원선거에따른정부형태변화, 정당체계변동등국회의입법환경에따라매번협상을통해원칙과관행을형성해가는형태를보이게되었다. 즉, 의석수비율을기준으로국회의장단과상임위원장특히주요상임위원장배분을둘러싼협상과갈등이 4년주기원구성마다반복되고있다. 여당이국회의장과법사위원장을독식하던방식이깨진 2004년 17대국회이후로법사위원장자리는야당의몫이라는관례가형성되었으며, 2012년국회선진화법개정으로국회의장의직권상정조건이강화된이후에는법안저지의최후의비토포인트로서법사위원장중요성이강조되고있다. 17대국회또한개원초기원구성협상에서여당은 개혁입법처리를위해, 한나라당은 여당의독주를막기위해 법사위원장직을두고첨예하게대립하기도했다. 다만, 법사위원장이야당몫이라는관행이제20대국회에서는그대로적용되지는않았으며국회의장과법사위원장을동일정당이가져가기못하는또다른관행으로생기기도했다. 99
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] < 표 4> 국회대수별정부형태와정당체계, 법사위원장소속정당 국회구분 정당구도 대통령소속정당 다수당 정부형태 법사위원장소속 13대전반기 4당체계 민주정의당 민주정의당 (41.8) 분점 민주정의당 13대후반기 양당체계 민주자유당 민주자유당 (72.9) 단점 민주자유당 14대전반기 3당체계 민주자유당 민주자유당 (53.8) 단점 민주자유당 14대후반기 양당체계 민주자유당 민주자유당 (57.4) 단점 민주자유당 15대전반기 3당체계 신한국당 신한국당 (50.5) 단점 신한국당 ( 여당 ) 15대후반기 3당체계 ( 양당구도 ) 새정치국민회의 한나라당 (50.5) 분점 한나라당 ( 야당 ) 16대전반기 3당체계 ( 양당구도 ) 새천년민주당 한나라당 (48.7) 단점 ( 연합 ) 한나라당 ( 야당 ) 16대후반기 양당체계 새천년민주당 한나라당 (49.8) 단점 ( 연합 ) 한나라당 ( 야당 ) 17대전반기 양당체계 열린우리당 열린우리당 (50.6) 단점 한나라당 ( 야당 ) 17대후반기 양당체계 열린우리당 열린우리당 (48.3) 분점 한나라당 ( 야당 ) 18대전반기 3당체계 한나라당 한나라당 (57.7) 단점 민주당 ( 야당 ) 18대후반기 양당체계 한나라당 한나라당 (57.9) 단점 민주당 ( 야당 ) 19대전반기 양당체계 새누리당 새누리당 (50.6) 단점 민주당 ( 야당 ) 19대후반기 양당체계 새누리당 새누리당 (52.6) 단점 민주당 ( 야당 ) 출처 : 국가법령정보센터 (http://www.law.go.kr/main.html) 국회법연혁정리 이와같이선거에따른정부형태, 정당구도, 그리고이에따른원구성협상결과로서법사위원장의여당혹은야당배분등의정치적맥락이법사위의체계 자구심사제도변화에주요한영향을미치는것으로이해될수있다. 또한법사위월권논란과관련되어법사위의체계 자구심사권관련해크게변동된 2012년국회법개정은기존법사위의체계 자구심사기능에대한인식변화를가져왔다. 하나의제도는행위자들에의해여러가지로해석될수있으며, 행위주체들은자기들나름대로제도를재해석해서이에따른행태를보여주기때문이다 (Streek and Thelen, 2005: 11-16 : 이종찬 2014: 168 재인용 ). 국회선진화법개정으로국회의원의직권상정조건이강화되면서법사위의체계 자구심사권의중요성이강조되었다. 이에따라단순한형식적인체계 자구심사권한을넘어법사위의상원기능을정당화시키고정당차원의입법저지시키는정당비토권을넘어법사위개별위원의비토권으로활용되기에이르렀다. 100
세션 Ⅰ - 발표 1. 국회법제사법위원회기능변화에대한연구 : 신제도주의이론을중심으로 2. 법사위체계 자구개편안사례분석 제13대국회이후국회법개정안발의건수는제13대 4건에서제19대 180건으로큰폭으로증가하였다. 제13-15대국회법개정안중가결된개정안은대부분은정부조직법개정에따른국회소관상임위원회변경에관한사항이대부분이었다. 법사위체계자구심사기능관련법안은제16대국회에서부터지속적으로발의되고있으며, 내용상으로법사위체계 자구심사기능을유지 확대하는발의안보다는법사위체계 자구심사기능을폐지내지심사기간을단축시키는발의안이압도적으로많은것으로나타나고있다. 체계 자구심사권의월권논란이본격화되기이전에발의된제14대국회박상천의원대표발의안은법제사법위원회는헌법또는법체계에위반되는법률안을의견을첨부하여소관상임위원회에회송하여재심의를요구할수있도록하는위헌법률방지제도도입을포함하고있었다. 법사위월권논란이가속화된제17대국회부터법사위체계 자구심사기능을폐지하려는법안들이지속적으로제기되었으나대부분법사위에회부된이후상정조차되지않고임기만료폐기되었다. 18대국회에서는법사위의법률안체계 자구심사기능을폐지하거나법사위의심사기한을제한하는국회법일부개정법률안이 5건상정되었으나모두 임기만료폐기 된바있다. < 표 5> 13 대이후국회법개정안발의현황 대수 발의건수 가결건수 대안반영 임기만료폐기 법사위기능개편개정안 13 대 (88-92) 4 3 0 1 0 14 대 (92-96) 5 3 0 2 1 15 대 (96-00) 20 4 0 16 0 16 대 (00-04) 44 3 20 21 2 17 대 (04-08) 124 4 8 112 5 내용 법사위심사기능강화 ( 박상천외 90 인 ) 법제특별위신설 ( 이주영 ) 상임위세분화 ( 하태열 ) 별도특별상설위신설 ( 주호영 ) 체계자구폐지 / 조사처대체 ( 전병헌 ) 체계자구폐지 / 조사처대체 ( 안영근 ) 101
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] 대수 발의건수 가결건수 대안반영 18 대 (08-12) 159 7 7 임기만료폐기 143+2 ( 철회 ) 법사위기능개편개정안 7 내용 체계자구기능강화 / 직권상정제한 ( 장윤석 ) 체계자구폐지의장직속신설 ( 김동철외 95 인 ) 기능폐지 ( 주성용, 이철우 ) 심사기간단축 ( 김영선, 이범래, 이종혁 )) 직권상정요건강화 ( 박병석, 이강래 ) 19대 (12-16) 180 8 16 156 8 기능폐지 ( 김성태, 이목희, 강기윤 ) 심사기간단축 ( 조원진, 정의화, 권성동 ) 상임위의견제시 ( 최경환, 민병주 ) 20대 (16-20) 139 5건 ( 심사중 ) * 13대-19대까지모두임기만료폐기됨. 단 17대전병헌, 안영근의원안은체계자구폐지제외한나머 지부분이대안반영됨 출처 : 국가법령정보센터 (http://www.law.go.kr/main.html) 국회법연혁정리 한편 20대국회에서는집권당원내대표인우원식의원이법사위체계 자구심사기능폐지를위한국회법개정안이발의한상태다. 발의이유로법사위의권한이타상임위의입법권을침해하고심각한입법지연을초래하고있다는점을강조했다. 제20대국회에서국회법에따라소관상임위원장이본회의부의건의를할수있는 120일이상의장기계류법안이 40건이나법사위에서계류중이다. 타상임위원회미상정법안이 147건이고, 법사위제2소위계류법안이 55건에이르고있다. 102
세션 Ⅰ - 발표 1. 국회법제사법위원회기능변화에대한연구 : 신제도주의이론을중심으로 3. 법사위체계 자구심사제도변화영향요인종합분석 정치적맥락 제도적특성 주요행위자 - 정부형태 - 정당구도 - 원구성 < 표 6> 법사위체계 자구심사권제도변화영향요인 구분 13 대 -15 대 16-18 대 19 대 20 대 13 대분점 (4 당 ) 14 대단점 ( 양당 ) 15 대 - 단점 분점 독점 원내협상원구성규정미비 - 국회법개정여야합의 - 체계자구기능이해 / 해석 - 법사위개편안 법사위원장 14 대법사위기능강화 여당 (15 대후반야당 ) 단점 (17 대후반분점 ) 양당체계 단점양당체계 단점 분점양당 다당체계 지속지속지속 18 대국회선진화법개정 ( 의장직권상정 법사위월권 법사위기능폐지법사위기능개선 야당 ( 입법전략활용 ) 법사위월권 상원기능강조 법사위기능폐지법사위기능개선 야당 ( 입법전략활용 ) 법사위기능폐지 ( 여당당론 ) 여당 야당 정당 / 법사위원정당비토권법사위원비토권법사위원비토권 103
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] Ⅴ. 결론 : 연구의의및한계 본연구에서는최근국회입법과정에서논란의중심에놓여있는법제사법위원회의체계 자구심사기능의변화를제도변화의관점에서신제도주의의내생적변화이론을중심으로분석하는데초점을두었다. Ⅱ절이론적논의에서는상임위원회제도에대한개괄, 법사위체계 자구관련선행연구를살펴보고, 제도변화를설명하는신제도주의이론을검토하였다. Ⅲ절에서는법제사법위원회의체계 자구심사제도의연혁과법사위체계 자구심사기능을둘러싼논쟁사례를분석하고, Ⅳ절에서는법사위체계 자구심사제도의개선을위한국회법개정안을신제도주의내생적변화이론의관점에서분석해보았다. 법사위체계 자구심사권의개편또한법사위의심사과정을거쳐야하는현실에서이는마치 고양이목에방울을달아야하는상황 과유사하다. 제도변화는변화시키려고하는동기에의해이루어지는것보다는의도하지않은결과의부산물로일어날수있다. 현재로서는정상적인법절차로서는어렵기때문에법사위체계자구심사권개편이청원등의국민여론수렴을통해공론화되어지기를희망해본다. 104
세션 Ⅰ - 발표 1. 국회법제사법위원회기능변화에대한연구 : 신제도주의이론을중심으로 참고문헌 국회사무처. 2012. 국회법해설 국회사무처. 김태은 2009. 제도의변화와지속요인에관한연구 : 한국의법조인력양성제도를중심으로. 한국행정학보 43(2): 45-72. 김태은. 2011. 두가지환류, 그리고내생적제도변화 : 종합부동산세를중심으로. 한국행정학보, 32(4): 137-156. 김웅규. 2010. 미국하원의장과규칙위원회에대한통시적고찰. 법학논집 22(2): 347-370. 김내영 이현우. (2014). 법안심사소위원회의영향력분석 : 법안심의결과를중심으로. 의정연구 42(1): 78-106. 문제풍. 2009. 국회상임위원회제도의개선에관한연구. 의정논총 4(2): 65-90. 박근후. 1994. 국회법제사법위원회체계 자구심사의정치기능화. 정책분석평가학회보 4(1): 221-234. 박종현. 2011. 국회법제사법위원회의체계 형식 자구심사권. 법학연구 52(3): 31-57. 박찬욱외 2004. 국회의성공조건. EAI( 동아시아연구원 ). 서복경. 2010. 국회위원회제도의기원에관한연구 : 제헌국회및 2대국회를중심으로. 의정논총 5(1): 51-80. 서복경. 2015. 법제사법위원회 제2원기능 의역사적기원에관한연구. 의정논총 10(2): 85-108. 석인선. 2008. 국회법률안심의과정에서의민주성확보에관한소고 : 위원회제도를중심으로. 법학논집. 12(2): 1-40. 손병권. 2004. 의원의의정활동 : 의원의상임위원회활동참여에대한평가와전망. 한국정당학회보 3(2) : 199-224. 이소영. 2012. 제19대국회개원평가 : 원구성과정과입법활동. 의정연구 18(3) : 5-37. 이현우. 2009. 국회상임위원회의운영 : 전문성과대표성의재평가. 의정연구 15(1) : 145-176. 오혜진. 2011. 국회상임위원회의위상변화. 의정논총 6(2): 27-57. 윤정식. 2011. 법제사법위원회의체계 자구심사권에대하여. 국회도서관보. 5월호 : 64-69. 105
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] 이종수외.2014. 새행정학2.0. 대영문화사. 이종찬 2014. 제도변화에대한이론적고찰 : 후기신제도주의의쟁점과한계. 48(1): 163-184. 전진영. 2009. 미국의회의입법과정과우리국회에대한시사점. 국회입법조사처현안보고서 56호.. 2010. 국회입법과정. 의회정치연구회편. 한국국회와정치과정. 서울 : 오름, 181-208.. 2017. 법제사법위원회의체계 자구심사를둘러싼쟁점과개선방안 이슈와논점제1255호. 국회입법조사처. 정찬호. 2011. 국회법제사법위원회의체계 자구심사기능에관한연구 : 윌슨 (J. Wilson) 의정책유형분류에따른접근. 서울대학교행정대학원석사학위논문. 조진만. 2010. 국회의구조. 의회정치연구회편. 한국국회와정치과정. 서울 : 오름, 101-129. 박윤희. 2015. 입법디자인: 국회상임위원회법안가결의이해. 책구름. 박찬표 2004. 국회위원회제도의이론적탐색과개선방안. 헌법학연구 10(3) : 75-107. 하연섭. 2013. 제도분석 : 이론과쟁점. 2판서울 : 다산출판사. 하연섭 2002. 신제도주의최근경향 : 이론적자기혁신과수렴. 한국행정학보 36(4): 339-359. 하연섭. 2006. 신제도주의의이론적진화와정책연구. 행정논총 44(2): 217-245. Mahoney, James & Kathleen Thelen(eds). 2010. Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency, and Power. Cambridge: Cambridge University Press. Mahoney, James & Kathleen Thelen. 2010. A Theory of Gradual Institutional Change. in JKames Mahoney and Kathleen Thelen (eds) Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency, and Power. Cambridge: Cambridge University Press. Streeck, W & Thelen, K. 2005. Introduction: Instittuional Change in Advanced Political Economies, in W. Streeck & K, Thelen (eds). Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economics, 1-39. Oxford: Oxford University Press. Thelen, K. 1999. Historical Institutionalism in Comparative Politics. Annual Review of 106
세션 Ⅰ - 발표 1. 국회법제사법위원회기능변화에대한연구 : 신제도주의이론을중심으로 Political Science 2: 369-404. Thelen, K. 2000. Timing and Temporality in the Analysis of Institutional Evolution and Change. Studies in American Political Developmen, 14(1): 101-108. Pierson, P. 2000. Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics, American Political Science Review, 94: 251-267. Weyland, Kurt. 2008. Toward a New Theory of Institutional Change. World Politics, 60(2): 281-314. 107
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] 참고자료 대수 17 대 18 대 < 표 1> 17-19 대법사위체계 자구심사규정개정안발의현황 발의일 대표발의자 2005.4.8 김동철 2005.4.13 장윤석 2005.7.1 안영근 운영위회부일 상정일의안명처리결과 법사위체계자구폐지의장직속별도기구신설 법사위체계자구기능강화 / 의장직권상정제한 법사위체계자구폐지입법조사처대체 2005.7.7 전병헌 법사위체계자구폐지입법조사처대체 2006.6.13. 김정훈 의장직권상정제한 2008.11.12 이범래 2008.11.13 2009.1.7 2009.4.13 유정복 2009.10.1 2009.11.30 2009.7.3 이철우 2009.10.1. 2009.11.30. 2009.9.7. 김영선 2009.9.8 2009.11.30 2009.12.3 주성영 2009.12.4 2010.2.17 2010.3.17 임동규 2010.3.18 2010.4.19 2010.3.18 이종혁 2010.3.19 2010.4.19 2012.5.2 운영위원장 국회법일부개정법률안 ( 이범래의원외 10 인 ) 법사위의안자동상정 국회법일부개정법률안 ( 유정복의원외 32 인 ) 체계자구 30 일이후자동상정 체계자구심사기능폐지, 상임위와법제실로이관 국회법일부개정안 ( 김영선의원등 10 인 ) 체계자구심사기한 15 일로제한 국회법일부개정법률안 ( 주성영의원외 15 인 ) 체계자구폐지 -> 사법위원회로전환 국회법일부개정안 ( 임동규의원등 11 인 ) 예산부수법안본회의상정전까지심사완료 국회법일부개정안 ( 이종혁의원등 10 인 ) 법사위자동상정 국회법개정안 ( 국회선진화법 ) 직권상정요건명시 19 대 2012.7.2 강기윤 2012.7.9 2012.8.29 국회법일부개정법률안 임기만료폐기 임기만료폐기 대안반영폐기 ( 후자만반영 ) 대안반영폐기 ( 후자만반영 ) 임기만료폐기 임기만료폐기 임기만료폐기 임기만료폐기 임기만료폐기 임기만료폐기 수정가결 108
세션 Ⅰ - 발표 1. 국회법제사법위원회기능변화에대한연구 : 신제도주의이론을중심으로 대수 20 대 발의일 대표발의자 운영위회부일 2013.6.12 이목희 2013.6.13. 2013.12.13 2014.1.17. 민병주 2014.1.21. 2014.2.18. 2014.4.16 최경환 2014.4.17. 2015.4.10 김성태 2015.4.13 2015.7.3 2016.1.11 권성동 2016.1.12. 2016.1.18. 상정일의안명처리결과 ( 강기윤의원등 23 인 ) 체계자구심사기능폐지 국회법일부개정법률안 ( 이목희의원등 12 인 ) 체계자구기능폐지 체계자구심사결과상임위통보, 상임위의견제시 국회법일부개정법률안 ( 최경환의원외 155 인 ) 체계자구심사시상임위의견제시 국회법일부개정법률안 ( 김성태의원외 11 인 ) 체계자구기능폐지입법지원처신설 신속처리대상안건체계자구심사기한 15 일이후본회의자동상정 임기만료폐기 폐기 ( 본회의부의않기로의결 ) 2016.1.28 정의화 2016.1.28. 2016.2.16 체계자구심사기한 90일로제한 임기만료폐기 2016.2.11 조원진 2016.2.12. 2016.2.16 체계자구심사기한 90일로제한 2016.7.6 조배숙 2016.7.7. 2016.11.17. 2017.5.30. 최명길 2017.5.31. 2017.11.17 2017.11.23. 황주홍 2017.11.24. 2018.1.15. 권은희 2018.1.16. 2018.1.22. 우원식 2018.1.23. 2018.2.21. 국회법일부개정법률안 ( 조배숙의원외 16 인 ) 체계자구심사기한 90 일로제한 국회법일부개정법률안 ( 최명길의원외 10 인 ) 체계자구심사기한 15 일로단축본질적내용심사제외 국회법일부개정법률안 ( 황주홍의원외 10 인 ) 체계자구심사기한 15 일로단축체계자구심사대상안건은신속대상안건에서제외 국회법일부개정법률안 ( 권은희의원외 10 인 ) 법사위심사 60 일로축소 국회법일부개정법률안 ( 우원식의원외 106 인 ) 체계자구심사기능폐지 * 출처 : 국회의안정부시스템 http://likms.assembly.go.kr/bill/main.do) 정리 운영위상정 운영위상정 운영위미상정 운영위미상정 운영위상정심사 2018.1.23. 법사위회부 109
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 세션 Ⅰ - 제 2 패널발표 2 최순실사건을통해본언론의보도편향과그변화 이성우 ( 고려대 )
세션 Ⅰ - 발표 2. 최순실사건을통해본언론의보도편향과그변화 세션 Ⅰ - 제 1 패널 _ 발표 2 최순실사건을통해본언론의보도편향과그변화 이성우 이호준 이병근 1) < 초록 > 본논문은최순실사건에대한한국의주요언론의보도편향과그변화를분석하였다. 한국언론은명목상으로는공정보도를지향한다고하지만, 실질적인정치적편향성은저널리즘의원칙을저버린것이아닌가라는비판이있을정도로정치적편향이심하다고평가된다. 최근한국정치에가장큰영향을미친최순실사건에대한보도태도를분석함으로써한국언론들의정치적편향성을실증적으로보여주고자한다. 분석결과, 가장보수적으로새누리당과의정치적연관성이높은언론은 SBS였다. 가장민주당과정치적연관성이높은보도를한언론은전체 1년동안에서는한겨레이며, 최순실사건이붉어진 2016년 8월이후에는 JTBC였다. 그리고가장대표적인보수언론인조선일보, 중앙일보, 동아일보는각기다른보도편향을보여줌으로써보수언론의보도편향이달라지고있음을확인하였다. 1) 이성우 ( 고려대학교평화와민주주의연구소연구교수 ), 이호준 ( 고려대학교컴퓨터학과 3 학년 ), 이병근 ( 고려대학교컴퓨터학과 3 학년 ) 113
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] Ⅰ. 서론 본논문은최순실사건에대한한국의주요언론의보도편향과그변화를분석하는것을목적으로한다. 주요 9개중앙언론사들의기사를대상으로자동화된텍스트기법을이용하여그보도의편향성과사건의진행과정에따라그보도편향의변화를분석한다. 실제로개별언론들의정치적편향의정도가일반적으로인식되는행태로나타나는지를분석하고자한다. 한국의언론은저마다공정한보도를이야기하지만, 현실적으로정파적인구분이명확하게나타난지꽤오래되었다. 특히대통령탄핵까지성사시킨최순실사태에대한언론의보도편향은매우극명하게드러났다. 언론의보도편향은일반시민들의정치적견해결정과변화에큰영향을미친다. 뉴스는어떤언론사가보도하느냐에따라달라진다. 언론사가처한환경, 조직구조, 주요구성원들의정치적믿음, 보도관행등의많은요인들의작용에의해만들어진다. 그래서언론사마다뉴스가다르게생산되는것은당연한것이다. 언론사마다각자의조건속에서해당언론만의프레임 (frame) 이있다. 이프레임이지속되기도하고, 이슈와시기에따라변화가되기도한다. 그변화는여론의흐름을반영한것이기도하고, 자신들의이익의변화를보여주는것이기도하다. 최순실사건은한국의정치적보수에게큰타격을준사건으로서아직까지도보수는최순실사건의타격에서벗어나지못하고있고, 이양상은앞으로도한동안지속될것으로보인다. 진보와보수가가장극단적으로갈린사건으로최순실사건에대한보도태도를분석함으로써한국언론의실질적정치적편향을확인할수있을것이다. 최근 10년동안이명박, 박근혜대통령집권으로보수정권이집권하면서한국의주류언론은보수적보도편향이주를이루었다고볼수있다. 보수가위기로빠진사건에대한보수언론의보도태도와편향의정도를확인함으로써보수언론의위기상황의대응방식의다양성을확인할것이다. 일반적으로알려진대표적인보수언론은흔히조중동으로불리는조선일보, 중앙일보, 동아일보였다. 실제보도에서도이언론들이보수적보도를가장많이하 114
세션 Ⅰ - 발표 2. 최순실사건을통해본언론의보도편향과그변화 는지아니면다른언론이대체하는지도보여줄것이다. 또한, 본논문은텍스트마이닝 (Text Mining) 기법을사용하여분석한다. 최근각광받는빅데이터분석방법중하나로서향후정치학분야에서텍스트마이닝기법을통한연구의활성화의필요성과그활용가능성을보여주고자한다. Ⅱ. 기존연구검토와가설 1. 기존연구검토 언론이가지는태도의다양성은그자체가민주주의의상징이기도하다. 해당사회가얼마나가치와의견의다양성을존중하고다양한의견을얼마나성숙하게받아들이냐를보여주는하나의척도이기도하다. 언론들이특정이슈나사안에대해서각기다른입장을가지는것은어찌보면당연한것이다. 저마다뉴스가치에대한전문적인식, 조직과기술적틀, 수용자혹은정기적인독자에대한감각등이다르다. 이러한차이가합쳐져신문의매우상이한 사회적성격 (Social personalities) 을만들어낸다 (Hall et al 1978, 60). 언론의다양한보도행태의원인에대해서는여러가지입장이존재한다. 우선, 정치권력과의연관성에대한입장이있다. 언론이란본질적으로체제의산물이며권력의지의이익에봉사하는도구적존재일수밖에없다는것이다 (Altschull 1984). 이와연관되어언론이자신들의이익을위해정치권력과연계를가진다는설명도있다. 언론이정치권력과직업적인연계를가지고있다. 뉴스의주정보원으로정치권력을이용한다. 이런관계는오래지속되어왔고, 정치적격동기를거치면서도크게흔들리지않는다 (Hallin 1994). 윤영철 (2000) 은언론의산물은권력엘리트와언론의상호관계속에서나타나며, 언론은지배권력의이해를반영하는이념적시각을전파함으로써권력관계를재생산한다고설명한다. 언론의위력은언론그자체의힘보다그것을이용하려는정치권력이밀접하게연결이되면그힘은배가된다. 이시각은언론의소유여부보다언론 115
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] 이그사회의권력엘리트들과어떤관계를맺느냐에주목한다. 정치권력과의연관성에파생된언론의이데올로기적기능에대한논의도존재한다. 언론의이데올로기적기능에대한논의는오래전부터있어왔다. 언론은타계급과집단의생활을인지하게하는토대를제공하고, 분열에서합의로가는과정을더욱수월하게한다. 그리고사회의다원화되고복잡한면들을하나의집합적표현으로내보내는역할을한다. 그리고언론은사회의이데올로기를재생산하는역할을하기도한다 (Hall 1979). 언론은이러한기능을통해사회에기여를하기도하고, 자신들의이익을스스로창출하기도한다. 매체경제력지배, 국가권력에대한영향력, 매체인력에대한통제세가지를기반으로성립되는언론권력은수구이데올로기를재생산한다 ( 김승수 2003, 44). 다른한편에서는경제적측면을더강조하여, 자본주의체제하에서언론의소유구조에주목한다. 자본주의사회에서언론은그공적기능이있음에도하나의산업이다. 언론의소유구조가언론의생산물즉뉴스의방향, 이슈, 주제등에영향을미치는가장중요한요인이라는것이다. 자본주의사회에서언론은소수의사람들이소유하는사유기업의형태를띄며, 이들언론조직이생산해내는산물은소유주의이익과가치, 그리고이데올로기를재생산할수밖에없다 (Curran 1990, 139; McNair 1994, 40). 결국소유한자본의형태, 구조가뉴스의편집방향과의도등을결정하는구조적요인이된다는입장이다. 언론권력의원천은소유독점과여론지배이다. 언론권력은시장지배적인매체를소유하는것은물론부동산업, 건설업, 유통업, 제조업, 문화사업등다양한곳에많은이권을갖고있는데이들은자신의이익을위해정부또는경쟁자를회유하거나위협하기도한다 ( 김승수 2003, 40-41). 결국언론은정치권력과의연계성, 자본과의관계성에따라자신들의생산물의내용과형태를결정한다. 이둘이따로떨어져있는것은아니다. 정치권력과자본은자신들의이익을위해서로를이용한다. 언론을소유한기업은자신들의이익을위해언론을활용하고, 언론을통해정치권력내의자신들에우호적인사람은적극지지하고그렇지않으면가혹할정도로비판한후그래도마음에안들면쫓아버린다 ( 김승수 2003, 51). 116
세션 Ⅰ - 발표 2. 최순실사건을통해본언론의보도편향과그변화 오랜권위주의체제하에서한국의보수언론은정당성없는독재권력에기생하여살아왔고, 그결과큰영향력을형성하였다. 민주화이후이영향력을활용하여언론사스스로의이익과사주의이익을보장받았다. 90년대중앙신문사중조선일보, 동아일보, 중앙일보는신문시장의 70% 를과점하였다. 그결과, 정치인, 관료, 기업인들모두언론의눈치를보는또다른권력이되기도하였다. 2000년대이후다양한인터넷언론이등장하고, 방송사도늘어나면서현재언론과거와같은영광은누릴수없는구조가되었다. 자본주의경제체제에서대중매체가기업으로생존하여야한다. 매체는이윤을지속적으로확보할수있어야한다. 시장경제에불확실성과, 인터넷과뉴미디어의발달로인해독점언론의영향력이감소하였다. 이환경속에서독점언론은두가지선택을할수있다. 첫째, 소유구조와소유권을더욱집중하여통제력을강화하고, 다른종류의대중매체를소유하는커뮤니케이션복합기업화 (Cross-media Ownership) 하거나, 둘째, 대중매체와관련이없는대기업이대중매체를소유하는일반복합기업화하는것이다. 2009년 7월22일신문법 ( 신문등의자유와기능보장에관한법률 ) 과방송법, 인터넷TV(IPTV) 법안들 ( 이하미디어법 ) 이국회에서통과되었고, 이를근거로조선일보, 중앙일보, 동아일보사는종합편성 ( 종편 ) 채널을확보했다. 한국보수신문사들이종합편성채널신설과경영을위해노력했던것은커뮤니케이션복합기업화현상이라고볼수있다. SBS 의경우일반복합기업화로판단할수있다. 기업의규모는어떤형식으로든더커졌고, 시장의규모는한정되어있는속에서언론들은생존을위해노력하게된다. 과거에는정치권력의비호아래큰노력없이이익을향유하였다면, 다양한미디어가발달된현재에는보수언론내에서도여러가지분화현상이등장하게된다. 따라서, 최순실사건보도가 TV조선에서시작되었다는것은시사하는바가크다. 2014년최순실과갈등을빚게된고영태로부터비선실세최순실관련제보를받은 TV조선은 1년여동안의준비과정을거쳤고, 지난 7월관련내용을처음보도했다. 최근의정치적사건으로서세월호와최순실사건에대한언론의태도분화는매우주목받을만한현상이다. 최진봉 (2016) 의연구를보면한국의주류방송들 117
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] 이정파적입장에매여재난보도의기본원칙도지키지않는다는것을보여준다. 연구결과, 우리나라주류방송사인지상파방송사들은재난보도가지켜야하는보도의정확성과객관성에미흡함을보였으며, 언론이재난보도과정에서지양해야하는선정성과오보양산등재난보도의문제점에서벗어나지못하고있는것으로나타났다. 그러나 JTBC의경우주류방송사들의보도와달리재난보도과정에서사건발생의원인규명과재발방지를위한대안을제시하고, 지속적인사회적이슈로논의할수있는장을마련한것으로나타났다. 박근혜대통령탄핵보도에대한김병진 이상은 양종훈의연구에서는진보와보수언론을대표로 MBC와 JTBC의보도행태를비교하였다. 탄핵이인용된날부터일주일간양방송사의저녁종합뉴스의아이템수변화, 주제의편향성, 뉴스프레임을등 3가지측면을분석하였다. 연구결과, JTBC와 MBC의관련보도는양적으로현저한차이를보였고, JTBC 는촛불집회쪽에, MBC는태극기집회쪽관련주제를집중적으로보도했다. 뉴스프레임측면에서 MBC는탄핵인용관련보도에서박근혜대통령과이를옹호하는태극기집회참여자들쪽에서, JTBC는반대로반박근혜대통령과탄핵의정당성을주장하는촛불집회참여자입장에서보도한것으로나타났다 ( 김병진 이상은 양종훈. 2017). 이같은보도행태의분화는곧정치적이슈의미디어효과를극명히보여주는것이기도하다. 언론사마다보여주는정치적편향이분명하기때문에이를감안하여시민들은자신들이좋아하는언론의보도를더보게된다. 결국언론들은자신들의독자를위해서라도더욱정치적편향성이드러나는보도를하게된다. 실제이소영의연구에서는한국의언론들이채널별로상당히일관된정파성을가지고유권자의정치적태도에영향을미치고있는것을보여준다. 특히 JTBC, 보수신문, 진보신문은모든이슈에대한태도에강한영향을미치고있으며, 그중에서도대북정책 안보이슈와원자력발전중단이슈에대한태도변화에큰효과가있는것으로조사되었다. 특정미디어에선택적으로빈번히노출되었을경우를가정한시뮬레이션결과, 보수적인미디어중에서는보수신문이, 진보적인미디어중에서는진보신문이유권자의태도를정파적으로극화시키는데가장큰역할을하는미디어채널로나타났으며, 종합편성채널과 JTBC 또한 118
세션 Ⅰ - 발표 2. 최순실사건을통해본언론의보도편향과그변화 강한태도변화효과를가지는것으로나타났다 ( 이소영 2017). 기존연구에서언론의보도편향에미치는여러가지요인과실제로언론의보도편향의다양성이생겨나게되는조건들을살펴보았다. 향후한국의미디어정치의영향과효과의다양한변화가예상되는속에서, 본논문은최순실사건보도에대한주요언론들의보도편향을분석함으로써이를실증적으로보여주고자한다. 2. 분석의틀과가설 본논문은언론은스스로이익을설정하고, 이익을위해보도행태를변화시킨다는기본가정을가진다. 기존연구에서살펴본바와같이, 언론의정파적보도행태에영향을미치는중요요인으로는정치적연관성, 소유구조에따른경제적이익추구가있다는것을확인할수있다. 그리고추가적으로영향을미치는요인으로는오랜기간동안의보도행태로인하여형성된개별언론별조직특성을꼽을수있고, 기존언론의소비자들의선호를영향요인으로인식할수있다. 이요인들은서로연계되어있고, 언론사마다그중요도는다를수있다. 다만, 언론사별로소유구조에따라그이익의설정자가다를것이다. < 그림 1> 언론의보도방향설정의요인 소유구조 조직특성 정치적연관성 독자 ( 시청자 ) 의선호 119
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] 일반적인경우에는이요인들의작용에의한보도행태의변화는잘느낄수없다. 특이한경우가아니고서는자율적으로보도행태가정해질것이다. 하지만, 큰정치적또는경제적변동이발생한다면보도행태는변화된다. 이네가지요인이다변화되지않는다고하더라도이중하나의요인만으로도보도행태의변동을발생할수있다. 이요인들중하나의요인이경직적으로변동되지않는다고하더라도, 다른요인의변동으로인하여보도행태가변화될수있는것이다. 민주주의체제하에서언론은자신들의이익을위해서그보도행태를변경할수있다. 시대변동에따라경제적이익을우선할수도있고, 정치적연관성이큰정치세력을보호하는데중점을둘수도있다. 때로는광고를많이주는기업을위해자신과의정치적연관성이깊은정치세력과도갈등을벌일수있다. 그갈등의수준이고조되지않는선에서갈등을봉합하기도한다. 언론의보도행태는고정적위치가어느정도정해져있지만, 변동되지않는것은아니다. 궁극적으로시대의변화에따라자신들의이익을위해변화를스스로추구할수있다. 그렇다면, 언론은자신의보도행태를결정하는데깊이연관되는정치적연관성과경제적이익을위한파트너들이위기상황에빠졌을때어떤보도행태를보이는가? 반대로, 자신들의정파성과반대편의정치세력과경제세력이위기상황에처했을때어떤보도행태를보일것인가? 첫번째, 정파적언론은이슈에대한보도양의차이가크게날것이다. 공격하는언론은많은보도를생산할것이고, 방어하는언론은우선보도를하지않을것이다. 두번째, 정파적언론은자신들이지지하는정파의정당의기조와연관성을증가시킬것이다. 보도행태의수월성과정치적연관성을유지하기위해서정당들의기조와언론의기사논조가동조화될것이다. 위와같은예상되는기본적인언론의행태를확인하기위하여본논문은텍스트마이닝기법을활용하여언론의보도를실증적으로분석할것이다. 120
세션 Ⅰ - 발표 2. 최순실사건을통해본언론의보도편향과그변화 Ⅲ. 데이터와연구방법 1. 데이터 본논문은텍스트마이닝기법 (Text Mining) 기법을통해최순실사건과연관된기사를수집하여분석하였다. 텍스트마이닝 (Text Mining) 은비정형데이터 (Unstructured Data) 중에서문자, 문서의형태로저장된데이터들을처리하기위하여개발되었다. 자연어처리 (Natural Language Process) 에기반하고있으며, 최근컴퓨터성능의발전으로인하여더욱고도화되고있다. 앞으로정치학뿐만아니라사회과학전반에서많이사용될것으로생각된다. 분석대상은탄핵 1년전인 2016년 3월 10일부터탄핵일인 2017년 3월 10일동안의박근혜를키워드로검색한기사들로서주요언론과방송사의기사를수집하였다. 기사는파이썬 (python) 을이용한웹크롤링 (web crawling) 으로수집하였다. 대상언론은총 10개로서조선일보, 중앙일보, 동아일보, 매일경제, 한국일보, 한겨레, MBC, KBS, JTBC, SBS 이다. 본논문은언론의정파성을측정하기위한방식으로박종희 (2016) 의방식을차용하였다. 최순실사건에대한정당간태도는극명하게갈릴것으로보고, 더불어민주당과새누리당의공식논평과브리핑자료를수집하여, 두당의논평에서사용하는어휘를기준으로언론의정파성을측정하였다. 2. 연구방법 본논문은앞서언급한바와같이정치적이슈특히중요한정치적스캔들과관련된기사는언론사별로각기정치적연관성이더깊은정당과사용하는어휘가유사할것이라고가정한다. 분석방법으로박종희 (2016) 의방식을차용, 첫째로여론흐름의동적인변화를고려하여한주단위로정당과언론사들의정치적경도를새로측정하여해당주에각언론사들이기사에서사용한어휘가더불어민주당, 새누리당이논평에서사용한어휘와얼마나유사한지를측정하였 121
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] 다. 두번째로각언론사들이기사에서사용한어휘중 1어절을제외하고더불어민주당과겹치는 2어절, 3어절의어휘와새누리당 ( 자유한국당 ) 과겹치는 2어절, 3어절의어휘의사용빈도를측정하였다. 이때분석대상의어휘는개별정당의정파적입장을나타낼수있는어휘로서특정정당에서만사용되는어휘들중한주동안 2번이상언급된어휘로설정하였다. 분석에사용하는어휘들은한국어정보처리패키지인 KONLPY의 TWITTER 라이브러리를이용해형태소 (morpheme) 로정제하여사용한다. 형태소를사용한이유는어휘를그대로사용할경우같은의미의단어묶음들이다르게수집되기때문이다. 예를들어 박근혜대통령과, 박근혜대통령이 는같은의미의 2어절단어지만형태소로정제하지않으면다르게수집된다. 형태소분석뒤조사, 어미, 접미사, 관형사, 특수문자등을제거하여분석에사용한다. 앞서분석한두정당의주차별 2, 3어절어휘묶음과각언론사의어휘묶음을비교할때특정정당에서사용하는어휘묶음의개수가더클경우겹치는어휘도더많을것으로보았다. 따라서겹치는어휘사용빈도를해당정당의어휘묶음개수로나눠주었다. 언론정파성관측값 자유한국당과겹치는어휘의사용빈도 자유한국당의말뭉치크기 = log 더민주와겹치는어휘의사용빈도 더민주의말뭉치크기 log는단조증가함수로서, 값이 + 에가까울수록자유한국과유사한어휘사용이고, 값이 에가까울수록더민주와유사한어휘를사용한것이다. 중간에특정예외값이나이상치를보정하기위해서 K를더해줌으로서평활화 (smoothing) 처리하였다. 122
세션 Ⅰ - 발표 2. 최순실사건을통해본언론의보도편향과그변화 Ⅳ. 분석 1. 언론별정당별이슈대응빈도분석 최순실사건을통한박근혜대통령의정치적스캔들은시간이갈수록진정되지않고, 결국대통령탄핵까지이어졌다. 언론은독자들의관심, 소유구조, 정치적연관성, 자신의조직특성을고려하여보도태도를정한다. 자신들이불리한정치적위기상황에서언론이처음반응하는패턴은옹호기사생산과기사를생산하지않는것두가지로추정해볼수있다. 그리고반대로반대편정파의위기상황에서언론은더적극적으로기사를생산하고, 여론을주도하려고할것이다. 정당들도비슷한패턴을보이겠지만, 언론은더욱다양하고더많은내용의기사를생산하려고할것이다. 따라서최순실사건에대한언론의기사수는정파에따라크게차이가날것으로추정할수있다. 우선정당별로는새누리당은 1140개, 더불어민주당에서는 2098개로 2배에달하는논평과브리핑개수의차이가있다. 또한, 박근혜 를키워드로검색해서나온더불어민주당의공식논평과브리핑수는 1243개이고, 새누리당의논평수는 273개이다. 더불어민주당은 59.2% 에달하는논평이 박근혜 와관련있었던반면, 새누리당은단지 23.9% 에달하는논평만이 박근혜 와관련이있었다. 또한, 언론사별기사의수에서도큰차이가있다. 언론사의기사차이는각언론사의역량의차이가존재하기때문에기사건수의차이로해당언론의의도와정파성을단정지을수는없다. 하지만, 비슷한역량을갖춘언론사들끼리기사의건수가크게차이가나고있다. 가장많은기사를만들어낸곳은 15,916건의기사가작성된 JTBC 이다. 그다음이 12,903건의 SBS 이며, KBS가 10,646 건이다. 신문사중에는유일하게매일경제가 10,000건이넘어서 10,162건의기사를생산했다. 방송국중에 MBC는 5,405건으로의도적으로보도를하지않은것으로보이며, 조선일보, 중앙일보, 동아일보도기사가많이생산되지는않았다. 언론사역량으로보면비교가안되는한겨레가 8,140건의기사를보도했는데그보다더 123
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] 큰역량을갖춘조선일보, 동아일보, 중앙일보가의보도건수가 8000건이되지 않는것은의도적으로기사를많이다루지않은것으로유추할수있다. < 표 1> 언론사별박근혜관련기사수 기사수 조선일보 7,901 중앙일보 6,221 동아일보 7,649 매일경제 10,162 한겨레 8,140 한국일보 5,917 MBC 5,405 KBS 10,646 SBS 12,903 JTBC 15,916 기사수를시기별로나누어서보면, 거의모든시기가장많은보도를한언론 은 JTBC 로, JTBC 가사실상최순실, 박근혜국정농단사건에대한여론을주도 해온것을알수있다. < 그림 2> 언론사별기사수변화 124
세션 Ⅰ - 발표 2. 최순실사건을통해본언론의보도편향과그변화 2. 시기별언론의정파적연관성변화 다음으로시기별로언론이정파적경도의변화가발생하는지살펴보았다. 최순실사건은꽤오랜기간동안여러가지많은사건들이이어지면서발생하였다. 따라서각사건별로언론의정파적경도값의차이가발생하게된다. 특정사건에대해서각언론사들의판단이각정당과의연관성이더있을수도있고없을수도있다. 이는언론사의개별적판단이라고이해될수있다. 따라서각정당의판단과언론의판단이동일할수도있고다를수도있지만, 서로상호작용한다고볼수있다. 하지만, 이는기본적으로여론의흐름이반영된것으로이해된다. 본논문은여론을조사한각언론매체들의측정된정파성값들의평균으로정의하였다. 언론매체별정파적경도는언론매체별정파성관측값에서여론을뺀값으로정의하였다 ( 여론매체별정파적경도 = 언론매체별정파성관측값 여론 ). 시기별언론의정파성관측값의패턴을살펴봄으로써여론의흐름과함께정파적대응의패턴도일정하게이해할수있다. 시기별로언론의정치적경도의변화를살펴본결과몇가지특징적인것을발견하였다. 우선, 시기별로편차가있지만, 새누리당과가장가까운보도행태를보인것은 MBC와중앙일보이다. 2016년 6월정운호게이트가롯데그룹비자금조성의혹사건으로발전되어가던시기에이를방어하는새누리당과가장가까운보도를한것이 MBC와중앙일보였다. 그리고 2016년 8월 16일 MBC에서는우병우를조사하고있는이석수특별감찰관과조선일보기자의감찰내용누설의혹에대한폭로보도가나왔다. 이시기새누리당과가장가까운정파적보도를한것도 MBC 였다. 마지막으로, 정치적경도가새누리당과가장가까웠던시기는 2016년 12월 9일박근혜대통령탄핵직전으로서이를막기위한시도로이해할수있다. 두번째, 조선일보는 2016년 4월이후이미새누리당과의정치적연관성이사라진보도를지속해왔다. 이는청와대와의불화가이미 4월부터본격화되었던것으로이해된다. 새누리당과의연관성이가장높은보도를한것이 2016년 4월 125
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] 이마지막이다. 탄핵시기를제외하고는조선일보는 2016년 4월부터는새누리당과정파적연관성이거의없었다. 2016년 7월 18일조선일보는보도로우병우민정수석의비리의혹을처음제기하였고, 7월 26일 TV조선을통해미르재단관련폭로를보도하였다. 세번째, 각언론의정치적경도의변화는결국여론의흐름이반영된것으로이해할수있다. 진보, 보수언론모두정치적경도가각기시기별로변화되는데그변화의양상이비슷하게흘러간다. 이는각시기별여론에기반하여언론의보도방향에반영한것으로볼수있다. 각각대표적인진보, 보수언론인 MBC 와한겨레는가장자주각정당과의연관성이높은보도를하였지만, 전반적인여론흐름에서벗어난것은아닌것으로이해할수있다. < 그림 3> 시기별주요언론정치적경도변화 * 가독성을위해일부언론사들만차트위에표기 ( 다른언론사들의흐름도몹시유사 ) 126
세션 Ⅰ - 발표 2. 최순실사건을통해본언론의보도편향과그변화 3. 언론사별정파적경도 다음으로언론사별정치적경도의변화를측정하였다. 전체 1년간의정치적경도와최순실사건이본격적으로보도되기시작한 2016년 8월이후보도에서의정치적경도를각기따로보여준다. 박근혜- 최순실게이트관련보도는 8월이후부터본격적으로보도되기시작했다. 2016년 7월 26일, 조선일보는 TV조선을통해미르재단관련폭로를최초로보도하였고, 8월 2일, K스포츠재단의비리와미르와 K스포츠의유사성에기사가처음보도되었다. 분석기간동안수집된 90,860개의기사들중 72433개인 80% 에달하는기사들이보도되었다. 따라서, 8월이후의정파적경도가박근혜- 최순실게이트관련정파적경도를가장잘표현할수있다고볼수있다. [ 그림 4] 에서보는바와같이, 전체기간동안과 8월이후모두가장보수적인보도경도를보인언론사는 SBS이다. 전체기간동안보수적인경도를보인언론사는 SBS, 매일경제, MBC, 중앙일보이다. 진보적경도를보인언론은한겨례, 한국일보, JTBC, KBS, 조선일보, 동아일보였다. 조선일보, 동아일보, KBS는기본적으로보수언론으로서경도의값이매우낮은것으로보여이는민주당편향이라기보다여론의흐름에따라보도편향을변경한것으로이해할수있다. < 그림 4> 언론사별정파적경도 8 월이후경도분석에서보수적인경도를보인언론은 SBS, KBS, 매일경제, 중앙 일보 MBC 순으로경도값이나타났다. 이언론들은적극적으로박근혜대통령을 127
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] 보호하기위한보도경향을보였다고볼수있다. 진보적인경도를보인언론은 JTBC, 한겨레, 한국일보, 조선일보, 동아일보순으로나타났다. JTBC와한겨레는최순실사건에대한추적보도를지속했고, 결정적인보도를함으로써박근혜대통령탄핵까지이어지는전개에가장큰공헌을한언론사이다. 이역할이전체보도편향분석결과에그대로드러난것이다. 한국일보는원래중도적언론사로알려져있다. 본논문에서도중도적언론중의하나로선정하여분석하였다. 한국일보의보도편향도여론의흐름에따라민주당편향이드러난보도흐름을보여준다. 조선일보와동아일보는보수언론이지만, 대중의여론변화에맞추어서그편향을변경하였다고이해할수있다. 이는전체기간분석결과에비추어봤을때, 좀더적극적으로민주당편향의보도를진행하였다고이해할수있다. 4. 보수언론별정파적경도의변화 앞선분석에서조선일보와동아일보의보도편향이기대와달리민주당쪽으로편향이드러난것은예상외의결과였다. 이를통해그동안보수언론의대표주자였던조선일보, 중앙일보, 동아일보가각기다른보도편향을드러내고있음을확인하였다. 이를좀더구체적으로확인하기위하여주별로조선일보, 중앙일보, 동아일보의주별보도편향을별도로비교하였다. [ 그림 5], [ 그림 6], [ 그림 7] 은각각조선일보, 중앙일보, 동아일보의주별보도편향을보여준다. 이는각언론사의정파적경도에기사수를곱한값으로서주별로보도의편향을보여준다. < 그림 5> 조선일보의주별보도편향 128
세션 Ⅰ - 발표 2. 최순실사건을통해본언론의보도편향과그변화 조선일보는중앙일보와동아일보에비해기사건수가상대적으로더많고, 주별로구분하여분석한결과새누리당편향의보도편향을보이는경우도상당히나타났다. 보수편향이분명하게드러나는주가 17주정도되며, 민주당편향의보도를한경우는 24주로나타났다. 조선일보는 2016년 7월 26일 TV조선을통한미르재단 500억모금지원기사를보도한이후더욱분명하게정권에대한비판적태도를보였고, 더불어민주당과유사한어휘사용을보여주었다. 이런흐름은박근혜정부와의불화와여론의흐름에따른결과로이해된다. 반면에, 중앙일보는매우분명하게보수편향의태도를유지하고있는것으로보인다. 그래서인지앞서살펴본바와같이기사수도가장적다. 민주당편향의보도가있긴하였지만, 최순실사건이분명해지고박근혜대통령의탄핵안이가결됨과동시에보수적색체가더욱강해지며, 기사수도크게증가한다. < 그림 6> 중앙일보의주별보도편향 < 그림 7> 동앙일보의주별보도편향 129
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] 앞서살펴본 [ 그림 2] 에서확인할수있듯이, 중앙일보는최순실사건에대한비판적여론이거세지는동안 9~10번째로적은보도를하다탄핵안이가결됨과동시에 5~8번째의보도숫자로변화한다. 보수세력의위기가분명해진속에서조선일보와달리보수성향을더욱분명하게한것으로이해될수있다. 그리고최순실게이트에서삼성의말지원등모기업이라고볼수있는삼성의연관성으로인해무조건적인비판을할수없는상황도반영된것으로이해된다. 삼성과의관계는단순히오너의혈연관계뿐만아니라광고로연결된경제적이해관계의반영이기도하다. 더군다나 JTBC의태블릿 PC 특종보도이후삼성과의관계는좋지않은상황에서삼성과연관된최순실사건에대한비판에집중할수없었을것으로추정된다. 동아일보는전반적으로보도의방향이새누리당편향인주가많지만, 기사수가많지않다. 반면에탄핵이후민주당편향의기사수가급증하였다. 중앙일보가새누리당편향의보도를많이생산한것과정반대로민주당편향의기사수가탄핵이후급증하였다. 이는대중의여론흐름을쫓아간결과로이해된다. 몇주후다시새누리당편향의보도가주를이룬것과잘대비되는결과이기도하다. 이상에서살펴본바와같이, 같은보수언론이라도각기다른양태로여론의흐름을반영하기도하고, 지속적으로원래의정치적편향을그대로유지하기도하는등다양한선택을하고있다는것을알수있다. Ⅴ. 결론 본논문은텍스트마이닝기법을활용하여한국언론의최순실사건에대한보도편향을분석하였다. 각기정치적편향성을측정하기위하여새누리당과민주당의공식브리핑과논평에서사용된어휘들을기준으로사용하였다. 그동안한국언론은정치적편향에많이노출되어정권의성격에따라많은변화를겪어왔다. 따라서한국의언론은정치적, 경제적, 사회적이익을위하여스스로정치적행위자가되기도하고, 권력으로부터의압력으로인해정치적행 130
세션 Ⅰ - 발표 2. 최순실사건을통해본언론의보도편향과그변화 위자가되기도하였다. 최근 10년동안보수정권이집권하면서한국언론의보수편향성을더욱증가되었었다. 하지만, 최순실사건으로인해박근혜대통령까지탄핵이되고기소되어재판까지받는상황이되면서한국의정치적보수는위기를맞았고, 보수적인언론도이위기에대응해야했다. 이대응에서각언론들은각기다른패턴을보인다. 분석결과, 분석대상언론중가장보수적이며새누리당과연계된편향성을가진언론은 SBS 로나타났다. 가장진보적이며민주당편향성을갖는언론은한겨레와 JTBC이다. 그리고각사건에대응하는보수언론의패턴은예상보다다양하게나타나고있으며, 대중의여론흐름을쫓아서보도편향을바꾼언론도등장하였다. 특히가장보수적인언론으로인식되어온조선일보와동아일보의보도편향의변화는시사하는바가크다. 향후후속연구에서는진보언론의대응과비교하는연구를진행할필요가있을것이다. 최근한국의정치적진보가위기상황에있었던노무현정부말기의한겨레와경향신문등진보적편향성을갖고있다고인식된언론의보도편향과보수언론의보도편향을비교분석해봄으로서좀더언론의정치적편향성에대한종합적인분석을시도할수있다. 또한, 텍스트마이닝기법을활용한정치분석연구의시도는향후계속증가할것이다. 언론과정당들의정치적어휘분석, 정치적어휘의실질적인의미와그시대별변화등많은연구들이진행될수있을것이다. 131
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] 참고문헌 고영신. 2007. 정권의성격변화와언론보도. 케뮤니케이션이론 제3권 1호. pp.156-196. 김병진 이상은 양종훈. 2017. 박근혜대통령탄핵보도편향성에관한연구. 한국콘텐츠학회논문지 제 17권 11호, pp.554-566. 김승수. 2003. 언론권력의정치경제학 : 베네주엘라, 이탈리아, 영구의사례분석. 한국언론학보 22호. pp.39-75. 박종희. 2016. 세월호참사 1년동안의언론보도를통해드러난언론매체의정치적경도. 한국정치학회보 제50권제1호, pp.239-269. 윤영철. 2000. 권력이동과신문의대북정책보도 : 신문과정당의병행관계를중심으로. 언론과사회, 제 27호 48-81. 이소영. 2017. 한국유권자의정치적태도에대한미디어효과. 21세기정치학회보 제27권 4호, pp.1-29. 최진봉 2016. 방송뉴스의재난보도콘텐츠에대한분석. 한국콘텐츠학회논문지, 제16권 12호, pp.539-550. Altschull, Herbert J. 1984. Agents of Power : The Role of the News Media in Human Affairs. New York: Longman. Curran, J. 1990. "The new revisionism in mass communication research: A reappraisal". European Journal of Communication, Vol.5 pp.135-164. Hall, S., Critcher, C., Jefferson, T., Clarke, J., &Roberts, B. 1978. The social production of news. na. Hall, S. 1979. Culture, The Media and Ideological Effect. in J. Curran et al. eds. Mass Communication and Society, Heverly Hills: Sage. pp.315-348. Hallin, Daniel. 1994. From Vietnam to the Salvador : Hegemony and Ideological Change, We keep America on Top of the World. London: Routledge Press. pp.58-86. McNair, B. 1994. News and Journalism in the UK: A textbook. London: Routledge. 132
세션 Ⅰ - 발표 2. 최순실사건을통해본언론의보도편향과그변화 Park, Eunjeong and Sungzoon Cho. 2014. "KoNLPy: Korean natural language processing in Python, Proceedings of the 26th Annual Conference on Human & Cognitive Language Technology. 133
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 세션 Ⅰ - 제 2 패널발표 3 혼합로짓 (mixed logit) 을활용한유권자의이질적선호도 (preference heterogeneity) 분석 : 20 대총선과 19 대대선의비교 이병재 ( 연세대 )
세션 Ⅰ - 발표 3. 혼합로짓 (mixed logit) 을활용한유권자의이질적선호도 (preference heterogeneity) 분석 세션 Ⅰ - 제 1 패널 _ 발표 1 혼합로짓 (mixed logit) 을활용한유권자의이질적선호도 (preference heterogeneity) 분석 : 20 대총선과 19 대대선의비교 이병재 ( 연세대학교 ) Ⅰ. 서론 여러개의선택지중하나를선택하는상황에대한모델로는주로다항로짓 (multinomial logit) 혹은다항프로빗 (multinomial probit) 이사용된다 (McFadden 1973). 조건부로짓 (conditional logit) 을사용하기도하지만조건부로짓에서요구되는데이터의조건을만족시키는것은쉽지않다. 왜냐하면, 정책결정자의특성만이아니라, 선택지의특성에관한정보역시필요하기때문이다. 하지만, 만약데이터가가용하다면, 즉개인 ( 정책결정자또는사례 ) 관련데이터와선택지관련데이터가모두가용하다면조건부로짓은상당히유용한도구임에는틀림없다. 이러한모델은다양한선택상황 출퇴근교통편선택, 휴가지선정등 에적용되어왔다. 정치학에서이모델은주로다당제하의유권자의선택의분석에사용되어왔는데, 다당제하의선거는다항로짓이나조건부로짓의사용에적합하다. 유권자의선택의대상 - 즉후보자나정당 -에관한정보 (alternative-specific information) 와유권자에대한정보 (individual-specific) 예컨대성별, 소득, 이념등 을모두모델에포함시킬수있기때문이다. 이러한방법을통해후보자에대한정보와유권자의속성에해당하는정보가투표에미치는영향을모두살펴볼수있다. 하지만, 이방법이가지는심각한제한은모든개인이각각의속성에부여하 137
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] 는가중치가동일하다는가정에있다. 결과적으로우리가얻게되는계수는각개인의선택이결정에미치는영향을나타내는것이지만, 개인의선호도는동질적이라는가정에기반하고있는것이다. 최근들어개발된혼합로짓 (mixed logit) 은이질적인선호도를측정할수있는방법을제공한다. 혼합로짓은랜덤계수모델 (random coefficients model) 이라고불리기도하는데, 이모델에서는각개인이각특성에부여하는가중치가고정된값이아니라랜덤분포 (random distribution) 를따른다는것이다. 이방법을통해서개인의이질적인선호도를분석할수있는도구가제공된것이라고할수있다 (Train 2009). Walter Mebane 등은혼합로짓을통하여콘버스 (Philip Converse) 의이슈대중 (issue public) 을포착할수있다고주장한다 (Mebane et al. 2014). 이슈대중은 Converse에의해제시된개념인데단일한혹은몇가지의이슈에집중하여투표하는유권자를지칭한다. 중점을두는이슈는개인마다다르며, 특정이슈에관심을가지는집단을이슈대중이라고지칭하는것이다. 이는유권자들에게특정이슈가미치는영향력이이질적이며, 특정이슈가정책결정에미치는영향력의차이에따라몇개의서로다른대중으로분할될수있다. 각대중집단은집단내부의선호도및가중치는상대적으로균질적이다. 혼합로짓을통해각유권자들혹은유권자집단이특정이슈에부여하는가중치에대한분석을실시할수있는것이다. 이러한이슈대중의개념에부합하는것이잠재계층혼합모델 (latent class mixed logit model) 이다. 잠재계층혼합모델에서는각특성에부여하는가중치는이질적이지만집단내에서는동질적인경우를지칭한다. 이슈대중과가깝다고할수있다. 138
세션 Ⅰ - 발표 3. 혼합로짓 (mixed logit) 을활용한유권자의이질적선호도 (preference heterogeneity) 분석 Ⅱ. 혼합로짓모델 1) 혼합로짓모델에서는크게두가지종류의변수가중요한데, 기본적인개념은공간이론 (spatial theory of voting) 에서도출될수있다 (Mebane et al. 2014). 첫째, 선택하는사람과선택지의선호간의공간적거리이다. 예컨대, 유권자 i의 k 라는이슈에 Xik라고하고정당 j의입장을 Pjk라고하자. 만약이둘의거리는 로표시될수있다 ( 여기서 I는특정이슈에대해응답자가선호를가지고있을경우를지칭하기위한 indicator이다 ). 여기서 i는유권자, j는정당, k는정책이슈를지칭한다. 각각의유권자들에게해당하는세가지변수를총합하면 가된다. 두번째종류의변수는각유권자의의견또는특질이며 이다. 이모든변수들을총합하면 이다. 와 를이용하여표현하면, 모델은다음과같이표현된다. 여기서측정되는것은 이며, 는특정선형예측에있어서어떤계층이 포함되는가를지칭한다. 또한모수의측정을가능하도록하기위해서, 로제한한다. 인덱스 가유의미한경우는다수의잠재적 집단을지칭하는경우이다. 이경우 c 는잠재계층을지칭하며, Kc 는잠재집단간에 차이가있다. 가정하지않는경우에는인덱스 c 를삭제할수있다. 이경우, 그리고 라고표시할수있다. 기본적인다항로짓의경우, 잠재계층은없고계수 와 는상수이다. 여러 개의선택지중에서선택하는다항로짓모델의경우, 라고 1) 이장의혼합로짓모델과잠재계층혼합로짓모델에대한설명은 Train 2009; Croissant n.d.; Mebane et al. 2014 을요약한것이다. 139
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] 하면 ( 예를들어다당제하의유권자의선택의경우 ) 유권자 i 가정당 j 를선택할 확률은다음과같다. exp. exp 혼합로짓를사용하는경우, 계수 는상수이지만, 는랜덤이다. 이경우 의값이커질수록정당 j를선택할가능성은감소한다는것을의미하며, 의값은 0 보다큰값이된다. 이경우각각의 는로그정규분포이다. exp 이고 는상수이다. 로그정규분포를가진혼합로짓모 델은다음과같이표현된다. exp exp 여기서 G(.) 는결합로그정규분포밀도 (joint lognormal distribution) 를지칭한 다. 의평균값은 exp, 는분산이다. C 개의잠재계층으로구성된혼합로짓모델은다음과같이정의된다. exp. exp 여기서 와 는상수이며, 는응답자 i 가잠재계층인 c 에포함되어있 을확률이다. 일반적으로 는 로표현된상수변수들의함수이다. 여기서 의로짓형태로표현하면 여기서 으로규정된다. exp. exp 140
세션 Ⅰ - 발표 3. 혼합로짓 (mixed logit) 을활용한유권자의이질적선호도 (preference heterogeneity) 분석 Ⅲ. 데이터및변수 2016년의총선과 2017년의대통령선거직후실시된중앙선거관리위원회의유권자의식조사데이터를사용하였다. 2016년의경우주요정당은새누리당, 더불어민주당, 국민의당, 정의당등이었으며, 2017년대선에서주요후보는문재인 ( 더불어민주당 ), 홍준표 ( 자유한국당 ), 안철수 ( 국민의당 ), 유승민 ( 바른정당 ), 그리고심상정 ( 정의당 ) 이었다. 1. 주요변수 본논문에서는두가지종류의변수를사용하였다. 하나는유권자개인의속성에해당하는변수로서가구의소득수준과교육수준을사용하였다. 두번째는정당 ( 총선 ) 및후보자 ( 대선 ) 의속성에해당하는변수로서응답자의안보거리와복지거리를사용하였다. 거리는응답자자신의안보및복지에대한입장과응답자가생각하는각정당또는후보자의안보및복지에대한입장의차이를의미한다. 예를들어, 19대대선에서문 57의경우 다음은정부예산지출에대한질문입니다. 선생님께서는주요대통령후보자들과선생님의주요정부예산지출에대한입장이어떠하다고생각하십니까? 라는질문중첫번째항목은국방 / 안보지출에대한입장이며두번째항목은복지 / 사회영역예산지출에대한입장이다 ( 설문지는첨부참조 ). 응답자가국방 / 안보예산을더많이지출해야한다는입장 (1) 이고, 문재인후보는지금보다다소더적게지출해야한다는입장 (4) 이라고생각한다면, 이응답자에게있어서국방 / 안보에관한자신과문재인후보의거리는 3이다. 이러한방식으로모든응답자와응답자가생각하는각정당 ( 총선 ) 및후보자의국방 / 안보와복지에대한입장의거리를계산할수있다. 일반적인기대는이거리와유권자가특정정당또는후보에투표할확률은반비례의관계이다. 즉, 거리가멀수록투표할확률은감소한다. 141
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] 2. 20 대총선에나타난이슈대중 : 이념, 안보, 복지 < 표 1> 20대총선후보자선택 ( 지역구 ) 조건부로짓 변수 정당 민주당 국민의당 이념거리 -0.392*** (0.0334) 국방 / 안보거리 -0.386*** (0.103) 복지거리 -0.0647 (0.105) 소득 0.137** -0.115 (0.0633) (0.0824) 교육수준 0.154 0.443** (0.148) (0.183) Constant -0.966*** -1.705*** (0.347) (0.441) N 2,010 Log Likelihood -542.33 *p<0.10, ** p < 0.05, *** p < 0.01, 골호안은표준오차 < 표 2> 20대총선혼합로짓결과 변수 평균 표준편차 새누리당 1.627*** (0.441) 민주당 0.718* (0.423) 소득 * 새누리당 0.119 (0.0825) 소득 * 민주당 0.228*** (0.0761) 교육 * 새누리당 -0.424** (0.185) 교육 * 민주당 -0.233 (0.171) 142
세션 Ⅰ - 발표 3. 혼합로짓 (mixed logit) 을활용한유권자의이질적선호도 (preference heterogeneity) 분석 변수 평균 표준편차 이념거리 -0.426*** 0.192** (0.0534) (0.0934) 안보거리 -0.401*** 0.00546 (0.102) (0.407) 복지거리 -0.0189-0.00219 (0.104) (0.356) N 2,138 Loglikelihood -582.87 *p<0.10, ** p < 0.05, *** p < 0.01, 골호안은표준오차 < 표 1> 과 < 표 2> 는각각 20대총선지역구선거에대한조건부로짓과혼합로짓결과이다. 두결과모두이념거리와안보거리가투표에미치는영향이유의미하며음의방향으로작용한다는것을보여준다. 즉, 자신의이념적거리와안보에대한입장과거리가먼후보일수록선택할확률이낮아진다는것을보여준다. 복지는마찬가지로음의방향이기는하지만유의미하지않다. < 표 2> 의결과를통해이념거리의계수평균은 0.426, 표준편차는 0.192이며, 안보거리의표준편차는 0.401, 표준편차는 0.005라는것을알수있다. 2) 이념변수는 0-10의범위로측정되었으며, 국방 / 안보변수와복지는 0-5로측정되었다. 따라서이념거리의최대값은 10이며, 국방 / 안보거리와복지거리의최대값은 5이다. 따라서이념거리가미치는영향이더크다고볼수있다. 또한안보거리의표준편차가더적다는것을알수있다. 2) Stata 와 R 에서는개인의속성관련변수를모델에포함시키기위해서절편과기타변수 ( 소득, 교육수준 ) 과각후보의상호작용변수를포함시켰다 ( 새누리당의측정값을 0 으로 (20 대총선 ), 문재인후보를 0(19 대대선 ) 으로고정하였다. 143
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] Picture 52 20 대총선이념거리계수의분포 Picture 53 20 대총선안보거리계수의밀도그래프 Picture 54 20 대총선복지거리의분포 < 그림 2>-< 그림 4> 는이념, 국방 / 안보거리, 복지거리계수의분포를밀도그래프 (kernel density plot) 으로나타낸것이다. 조건부로짓과혼합로짓의로그우도비교결과는조건부로짓 (-542.33) 이혼합로짓 (-582.87) 보다나은것으로나타났다. < 표 3> 은잠재계층의수를 2로보았을때두계층의이념, 안보, 복지거리계수의평균값이다. 계층의수를 2로결정한것은계층의수를 2-10으로상정했을경우의 AIC, CAIC, BIC값을비교하여선택하였다. 계층 1(class 1) 의이념적거리의평균계수는 0.654, 집단 2의평균계수는 0.176이다. 안보거리의경우계층 1의평균계수는 0.063, 집단 2는 0.908이다. 복지거리는계층 1은 0.045, 계층 2는 0.131이었다. 계층 2는계층 1에비해복지와안보모두에가중치를두는것으로나타났다. 또한계층 1은계층 2보다자신과후보자의이념적거리 144
세션 Ⅰ - 발표 3. 혼합로짓 (mixed logit) 을활용한유권자의이질적선호도 (preference heterogeneity) 분석 에더많은비중을두는것으로나타났다. < 표 3> 잠재계층 (2) 의이념적거리, 안보거리, 복지거리평균의잠재조건부로짓결과 계층 1 계층 2 이념적거리 -0.654-0.176 안보거리 0.063-0.908 복지거리 -0.045-0.131 비율 0.504 0.496 3. 19 대대선에나타난이슈대중 : 이념, 안보, 복지 < 표 4> 는 19대대선투표의조건부로짓결과이다. 결과의단순화를위해유 승민후보와심상정후보를선택한투표는제외하였다. 이념거리의계수는 0.482이며, 복지의거리는 0.315였다. 20대총선의경우와마찬가지로이념거 리는 0-10으로측정되었으며, 국방안보거리와복지거리는 0-5로측정되었다. < 표 4> 19대대선조건부로짓결과 변수 후보 안철수 홍준표 이념거리 -0.482*** ᅠ ᅠ ᅠ (0.0453) ᅠ ᅠ 국방안보거리 -0.190 ᅠ ᅠ ᅠ (0.125) ᅠ ᅠ 복지거리 -0.315** ᅠ ᅠ ᅠ (0.135) ᅠ ᅠ 소득 ᅠ -0.103-0.197* ᅠ ᅠ (0.0942) (0.111) 교육 ᅠ 0.0269-0.310** ᅠ ᅠ (0.140) (0.155) 절편 ᅠ -0.991* 1.301** ᅠ ᅠ (0.556) (0.548) N 1,314 Loglikelihood -308.21 145
한국의대의민주주의 70 년 : 정당정치의역사와미래 [ 제 2 패널 ] < 표 5> 19대대선혼합로짓결과 변수 평균 표준편차 홍준표 1.210** ᅠ ᅠ (0.543) ᅠ 안철수 -1.325*** ᅠ ᅠ (0.470) ᅠ 소득 * 홍준표 -0.176 ᅠ ᅠ (0.108) ᅠ 소득 * 안철수 -0.0212 ᅠ ᅠ (0.0790) ᅠ 교육 * 홍준표 -0.340** ᅠ ᅠ (0.155) ᅠ 교육 * 안철수 -0.0268 ᅠ ᅠ (0.117) ᅠ 이념거리 -0.460*** 0.00523 ᅠ (0.0445) (0.175) 국방안보거리 -0.151 0.478 ᅠ (0.114) (0.344) 복지거리 -0.376*** -0.00175 ᅠ (0.123) (0.309) N 1,720 Loglikelihood -404.24 < 표 5> 는 19대대선에서나타난유권자선택을혼합로짓을이용하여분석한결과이다. 이념거리는 20대총선에서와마찬가지로음의값을가지고유의미하다. 20대총선에서와달리국방안보거리는유의미하지않지만음의값을가진다. 복지거리는 0.376으로서유의미하다. 표준편차는세가지경우에모두유의미하지않았다. 이념과복지에있어서개인간의유의미한편차가존재하지만국방안보에있어서는그렇지않았다는것을보여준다. < 표 6> 은잠재계층을 2로가정하였을때이두집단에게있어서이념거리, 안보거리, 복지거리계수의평균값을나타낸것이다. 첫번째집단에게이념적거리가미치는영향은 0.449, 안보거리는 0.069, 복지거리는 0.287이며, 두번째집단에게이념적거리는 0.311, 안보거리는 0.166, 복지거리는 0.363이었다. 146
세션 Ⅰ - 발표 3. 혼합로짓 (mixed logit) 을활용한유권자의이질적선호도 (preference heterogeneity) 분석 두번째집단에게있어서복지가더욱중요한영향을미쳤다는것을알수있다. < 표 6> 잠재적집단 (2) 의이념적거리, 안보거리, 복지거리평균의조건부로짓결과 계층 1 계층 2 이념적거리 -0.449-0.311 안보거리 0.069-0.166 복지거리 -0.287-0.363 비율 0.501 0.499 < 그림 55> 19 대대선이념거리, 계수의밀도그래프 < 그림 56> 19 대대선국방 / 안보거리이밀도그래프 < 그림 57> 19 대대선의복지의밀도그래프 147