2012 법무부용역보고서발행물등록번호 11-1270000-000754-01 2012 해외각국의이민정책추진체계연구 연구기관 : 사단법인한국이민학회연구자 : 한경구 설동훈 이철우 이충훈이혜경 정기선 한건수 2012
본보고서는사단법인한국이민학회연구책임자한경구에서법무부의연구용역의뢰를받아수행한연구의결과입니다본보고서의내용은연구진의의견이며법무부의공식적인입장이아님을밝힙니다
2012 법무부연구용역보고서 발행물등록번호 11-1270000-000754-01 해외각국의이민정책추진체계연구 연구기관 : 사단법인한국이민학회연구자 : 한경구ㆍ설동훈ㆍ이철우ㆍ이충훈 : 이혜경ㆍ정기선ㆍ한건수 2012.12
Government Publications Registration Number 11-1270000-000754-01 Organizational Frameworks for Immigration Policies: A Comparative Study Research Institution: Principal Researcher: Researchers: Korea International Migration Association Han Kyung-Koo (Seoul National University) Seol Dong-Hoon (Chonbuk National University) Lee Chul-Woo (Yonsei University) Lee Choong-Hoon (Sogang University) Lee Hye-Kyung (Pai Chai University) Chung Ki-Seon (IOM MRTC) Han Geon-Soo (Kangwon National University) 2012.12
제출문 2012 년법무부연구용역 해외각국의이민정책추진체계연 구 의최종보고서를제출합니다. 2012 년 12 월 14 일 연구수행기관: 사단법인한국이민학회연구책임자: 한경구 ( 서울대학교자유전공학부교수 ) 공동연구자: 설동훈 ( 전북대학교사회학과교수 ) : 이철우 ( 연세대학교법학전문대학원교수 ) : 이충훈 ( 서강대학교사회과학연구소연구원 ) : 이혜경 ( 배재대학교미디어정보 사회학과교수 ) : 정기선 (IOM 이민정책연구원연구교육실장 ) : 한건수 ( 강원대학교문화인류학과교수 ) 연구보조원: 김용욱 ( 서울대학교대학원인류학과 ) : 엄민아 ( 강원대학교문화인류학과 ) : 서영효 ( 전북대학교사회학과강사 ) - v -
요약문 해외각국의이민정책추진체계연구 한경구 설동훈 이철우 이충훈 이혜경 정기선 한건수 1. 연구목적 한국사회의이민자수가급속도로증가함에따라이민자들의정책수요역시변화하고있으나, 그러한점을반영한이민정책의수립과집행은현실의필요에비해미흡한것이사실이다. 현재한국사회의실정에맞는이민정책을수립하기위해서는정책적인부분을조정하는것과더불어이민정책의완전성과지속성을보장하기위해서관련된부처들간의효과적인정책추진체계를마련하는것이무엇보다시급하다. 이를위해서는해외각국의사례들을수집하고이를이론적인시각에서정리, 분석하는작업이선행될필요가있으며, 따라서본연구에서는해외주요국가들의이민정책과이민정책추진체계를입체적으로이해하고, 그결과를우리나라의경우와비교하여분석함으로써앞으로의이민정책환경변화에선제적으로대응할수있는이민정책추진체계구축을위한정책대안을제시하고자한다. 2. 연구내용및방법 본연구에서는신대륙이민국인미국, 캐나다, 호주 ; 유럽의이민수용국인영국, 프랑스, 독일 ; 아시아의이민수용국인일본, 대만, 싱가포르등 9 개국가및유럽연합을연구대상으로삼아이민현황과이민정책, 그리고정책의추진체계에대한비교분석을시도하였다. 그리고각국가별이민정책및정책추진체계분석결과를바탕으로한국의이민정책및정책추진체계를되 - vii -
짚어보고, 한국사회에실질적으로적용가능한대안적이민정책추진체계를제안하고자하였다. 본연구는기본적으로문헌연구, 통계현황분석, 해외사례연구등의방법을통해수행되었으며, 이민정책과정책추진체계의바탕이되는해당사회의정치 문화 경제 외교등에관한포괄적인통찰을얻어내기위해현지전문가와의협업체계를구축하여연구에활용하였다. 3. 해외각국의이민정책추진체계 (1) 미국의이민정책추진체계 미국의이민행정체계는체계의기능적측면에서이민절차상의행정및통합기능, 이민통제기능, 그리고이민행정및통제에대한심사기능으로분화되어왔다. 이러한기능적분화를검토하기위하여 20세기를중심으로한미국의이민현황, 이민정책, 그리고이민행정조직의변화양상을검토하였다. 이민정책및행정추진체계의조직적관점에서살펴보았을때, 미국의이민정책추진체계의각각의기능들은 1940년부터 2003년까지법무부에속해있었거나그속에서기능적으로분화되어왔다. 그러나 2001년테러리스트공격이후, 국토안보부신설과정에서이민절차상의행정및통합기능과이민통제기능은법무부에서국토안보부로이관되고, 이민행정및통제에대한심사기능만이법무부에남게되었다. 조직적관점에서이는기존에법무부에소속되어있었고, 이민행정및통합기능과이민통제기능을동시에가지고있었던 INS(Immigration and Naturalization Service) 의해체와두기능의조직적차원에서의확실한분화 - USCIS(US Citizenship and Immigration Services: 이민행정및통합기능 ) 과 ICE(US Immigration and Customs Enforcement: 이민통제기능 ) 및 CBP (US Customs and Border Protection) -, 그리고이들부서들의국토안보부로의통합의과정이었다. 대신에이민행정및통제에대한심사기능을담당해왔던 EOIR(the Executive Office for Immigration Review) 만이법무부에남게되었다. - viii -
2003년이후미국이민정책추진체계는안보상의이유에입각한이민통제기능과그전담부서의비약적인성장, 이민행정및통합기능과이민행정및통제에대한심사기능, 그리고그러한기능들을담당하는 USCIS와 EOIR의상대적저성장으로요약할수있다. 이는이민자의수가그어느때보다도많고불법체류자의문제가해결되지않은상태에서이민정책추진체제로서이민행정및통합과심사의중추적인역할을담당하고있는 USCIS와 EOIR에이민행정처리상의지연과같은심각한문제를낳고있다. (2) 캐나다의이민정책추진체계 캐나다의이민행정체계역시미국과마찬가지로체계의기능적측면에서이민절차상의행정및통합기능, 이민통제기능, 그리고이민행정및통제에대한심사기능으로분화되어있다. 이러한기능적분화를검토하기위하여 20세기를중심으로한캐나다의이민현황, 이민정책, 그리고이민행정조직의변화양상을검토하였다. 이민정책및행정추진체계의조직적관점에서살펴보았을때, 캐나다의이민정책추진체계의각각의기능들은역사적으로그러한기능들을전담하는조직의형성과발전을통해독립적으로발전해왔다. 이민행정및통합기능은역사적으로변화를겪기는하였지만, 독립적인부처인현재의 CIC (Citizenship and Immigration of Canada) 로발전해왔다. 반면에이민행정및통제에대한심사기능은 1980년대후반부터의회에의해설립된 IRB(Immigration and Refugee Board) 가전담해왔다. 이민통제기능의전담부서인 CBSA(Canadian Border Services Agency) 는미국의테러리스트공격에대한여파로 2003년에공공안전및긴급사태대비부의부서로설립되었다. 따라서각각의기능들은행정조직의차원에서는조직적독자성과자율성을가지고성립, 발전해왔다. 이러한이민정책및행정추진체계중, 이민행정및통합기능을담당하는 CIC가가장중추적인조직적위상을갖고있다. 이는다문화정책을비롯하여이민과관련된모든정책을추진하는역할을하고있다. 또한다문화 - ix -
주의에입각하여퀘벡주를중심으로한주정부에예산을집행하고, 시민사회의다양한단체및조직들과이민정책및프로그램과관한협의체를구성하는역할도수행하고있다. 특히다문화주의는, 퀘벡주를중심으로각각의주정부에그들이필요로하는이민자를선택할수있는프로그램을운용함으로서주정부가이민행정및통합기능의일정부분을담당할수있도록하는계기가되었다. 반대로안보와불법체류자의문제가상대적으로크지않은캐나다의경우, 이민통제기능은전체이민정책추진체계내에서큰비중을차지하지않고있다. 그럼에도불구하고전체이민자수의점진적이고누적적인증가는미국에비해서는상대적으로낮은수준이지만 CIC와 IRB를중심으로이민행정상의지체현상을경험하고있기도하다. (3) 호주의이민정책추진체계 호주는미국과캐나다와함께이민에의해건국된전통적인이민국가이다. 호주는그간 백호주의 에기반한이민정책을폐기하고, 1973년이후아시아를포함한다양한국가에서이민을받아들이고있다. 1970년대이후호주의 ( 영주 ) 이민정책은기술이민, 가족 ( 재결합 ) 이민, 인도적인차원의난민이민세가지이며, 이가운데기술이민을가장강조하고있다. 호주이민행정조직과정책추진체계는내각제라는호주정치제도의특성상선거를통한집권당 ( 즉하원다수당 ) 의대표가연방총리가되고, 하원의원이부처의장관이되는제도이다. 그러므로다수당의의원이행정부각장관들로임명되는호주에서는이민과관련하여연방부처간의갈등은적은편이다. 대신연방과주사이에업무중복과갈등이있을수있으나, 헌법에서연방과주의역할을명시한것과같이, 이민과시민권관련업무는연방에서그리고다문화주의와관련된이민자에대한지원업무는주로주에서담당하고있다. 그리고이민과관련하여연방과주각각에서의회-행정부-사법 ( 심판소 ) 이라는삼권분립의원칙이잘지켜진다. 연방에서의삼권분립은이민법에그리고뉴사우스웨일즈주에서의삼권분립은해당주의법에구체적으로명시되어있다. - x -
그간우리나라에서는호주는 다문화주의 가성공한대표적인국가로평가되었으나, 그이면을살펴보면이는너무나단순한평가이다. 호주사회에서통합이용이한고급기술이민자만을선별적으로받아들였기때문이지, 호주가이주민의사회통합과관련하여더특별한정책과프로그램이많았기때문이아니다. 즉호주는다른대부분의선진이민국가와마찬가지로보편적인복지정책이발달되어있고그수혜기준에따라이민자에게도복지혜택이돌아가는방식인것이다. 호주는이민에의해이루어진전형적인이민국가이고, 2011년현재 2,200만호주인구의 45% 정도가이민 1-2세임에도, 백호주의 와 다문화주의 로상징되는양가감정이강한편이다. 그이유는영연방국가로대표되는호주의국가정체성과아시아에둘러싸여있다는호주의지정학적위치때문이다. 백호주의 의다른이름인 황색공포 는그간 다문화주의 의확산속에서도 하나의호주 주장이제기되고있다는점에서, 호주사회에서그간불법체류자 ( 백인계, white) 에대한논란보다난민 ( 비백인계, non-white) 에대한논란이더뜨겁다는사실에서도발견된다. 호주의딜레마는아시아와의경계에있는거대한땅덩어리에유럽출신이대다수인적은인구가살면서국가의안보에대한두려움에떨고있는모습에서드러난다. 세계화의추세에따라경제적인문제로인하여아시아와의관계는호주에게무엇보다도중요하다. 하지만이러지도저러지도못하는모습을우리는볼수있다. 이민관련여론은쉽게동요되고정부에미치는압력도크나, 호주에서는여론의압력보다정치인들의선거용정치공방의영향력이더큰것같다. (4) 유럽연합의이민정책추진체계 유럽연합 (EU) 에서넓은의미의이민정책은 EU시민, 즉회원국국민의역내자유이동을포함하는것이지만엄밀한의미의이민정책은제3국인 (third-country nationals), 즉비EU시민의역내진입과거주를대상으로하는정책이다. 유럽연합이엄밀한의미의이민정책을가질수있게된것은 - xi -
연합이성립하여유럽공동체 (EC) 와는별도의기둥으로법무와내무를관장하게된 1993년이지만실질적으로정책이라할만한것을가지게된것은 1997년에체결되어 1999년에발효한암스테르담조약이후이다. 암스테르담조약은유럽공동체밖에서성립한솅엔법제 (Schengen acquis) 를유럽연합의법제로흡수하였다. 동조약은 자유 안전 정의의지대 (area of freedom, security and justice) 를창설한다고선언하면서유럽공동체설립조약에 사증 (visas), 비호 (asylum), 이민, 사람의자유이동에관한정책 을삽입했다. 이로써제1기둥인유럽공동체내에이민정책이진입할수있는계기가만들어졌다. 2007년에체결되어 2009년에발효한리스본조약은제1기둥과여타기둥사이의구분을해체했다. 유럽공동체설립조약은유럽연합기능조약 (Treaty on the Functioning of the European Union) 으로개칭되었고, 제3부 (Part Three) 제5편 (Title V) 에서 자유 안전 정의의지대 를, 그중제2장 (Chapter 2) 에서 국경검문, 비호, 이민에관한정책 을규정한다. 암스테르담조약에의해근거를갖춘공동이민정책은법무 내무정책의 5개년로드맵인탐페레프로그램, 헤이그프로그램, 스톡홀름프로그램을순차적으로거치면서윤곽을갖추었고, 규칙 (regulation), 지침 (directive), 결정 (decision) 을통해회원국에시달되었다. 공동이민정책을관장하는유럽연합의기구도강화되었다. 제3국인을대상으로하는이민정책은유럽집행위원회의내무총국 (Directorate-General for Home Affairs) 에서담당한다. 외부국경을관리하기위한프론텍스 (Frontex), 난민지원업무를위한유럽비호지원청 (European Asylum Support Office) 이내무총국의독립외청으로설치되었다. 그러나공동이민정책의집행은대부분회원국의행정을매개로이루어진다. 따라서넓은의미의 EU 이민정책추진체계는회원국의이민정책추진체계를포함한다. 다수의회원국은내무부를주무부처로삼아이민정책을추진한다. 소수의회원국은법무부를주무부처로삼는다. 이민행정만을목적으로하는정부부처를두거나노동부가담당하는예도있으나드물다. 아울러다수의회원국에서이민행정과협의의사회통합행정 ( 언어교육, 사회이해교육등 ) 은같은부처가담당한다. 복지, 교육, 인권등광의의사회통합정책은각각의업무를담당하는부처에서분산추진되는것이일반적이다. - xii -
(5) 영국의이민정책추진체계 영국은 2차대전후에도제국체제에서벗어난국적 / 출입국제도를가지지못했다. 그결과영연방과식민지시민들이영국에이주하는데큰제약이없었다. 1962년이를통제하기위해영연방이민법 (Commonwealth Immigrants Act) 이제정되었다. 영국계와비영국계를구분한이법률의개념적틀은 1971년의이민법 (Immigration Act) 과 1981년의영국국적법 (British Nationality Act) 에계승되었다. 이는제국체제에서국민국가의출입국체제로의전환이었다. 영국은 1973년유럽경제공동체 (EEC) 에가입함으로써회원국국민의자유이동을수용했다. 그러나영국은유럽차원의이민정책을받아들이는데에는주저하는입장을견지해왔다. 즉 1985년의솅엔협정 (Schengen Agreement) 과 1990년의솅엔협약 (Schengen Convention) 에가입하지않았고, 유럽연합 (EU) 성립후유럽차원의이민정책이서서히형성되었음에도불구하고그에선별적으로만참여하고있다. 1990년대중엽에이르기까지영국은국내노동시장의외국인력수요에반응하지않는통제중심의이민정책을구사했다. 그러한이민정책은 1997년신노동당이집권하면서산업경쟁력제고를위해숙련노동력을수입하기위한목적에따라변화했다. 관리이주정책 (managed migration policy) 이라불린이시도는 10년후점수제 (points-based system) 를중심으로하는새로운외국인력정책으로전환되었다. 같은시기에영국은이민정책추진체계를새로이정비하였다. 2007년에야법무부가만들어진영국에서는다른많은유럽국가와마찬가지로내무부를이민정책의주무부처로삼아왔다. 2007년 3월까지출입국행정의주요부분은내무부내의이민국적국 (Immigration and Nationality Directorate) 이담당했다. 2007년 4월부터는별도의외청인국경이민청 (Border and Immigration Agency) 이이민 출입국행정을담당하게되었고, 2008년 4월에는이것이영국국경청 (UK Border Agency) 으로확대개편되었다. 이민행정을전담하는독립외청을가지게된것도특기할만한일이지만, 영국국경청으로의확대개편은사람을상대로하는국경관리를넘어물자의이동에대한관리, 즉화 - xiii -
물검사와관세사범수사까지를포함하는명실상부한통합국경관리를지향한다는점에서주목된다. 영국국경청은이민행정뿐만아니라협의의사회통합프로그램 ( 언어교육, 사회이해교육등 ) 을운영하는주체이기도하다. 복지, 교육, 사회서비스, 인권등을아우르는광의의사회통합정책은보건부, 노동연금부, 교육부, 문화 미디어 스포츠부등각각의기능을수행하는여러부처가담당한다. 많은사회적급부와서비스가지방자치단체를통해제공되기때문에지방자치부의역할또한중요하다. 시민사회및학계와의소통은영국이민정책추진체계에서주목되는모습의하나이다. 사적단체와계약을체결하여난민지원및보호등의기능을수행하고, 전문가와시민사회관계자가정부관계자와함께참여하는위원회, 패널, 포럼등을운영한다. (6) 프랑스의이민정책추진체계 프랑스는캐나다, 호주등과달리소수민족출신자들이집단으로존재하기보다는개인적차원에서사회에통합하는소위공화주의전통을지닌사회이다. " 프랑스는 2세기에걸친이민의역사를지녔지만이민사회를은폐하면서이민문화에대한역사를쓰지않았다. 유럽에서가장이민의역사가긴프랑스의 ' 톨레랑스 ' 문화는전세계적으로잘알려져있다. 프랑스는이민자들의출신국가에대한논의는최대한금기시하고대신이들에게프랑스시민으로서의정체성을심어줌으로써사회통합을이룩하고자해왔다. 이민자들의출신국가나문화적정체성의차이를인정하기를거부하고이들이프랑스국가에동화 ( 同化 ) 되도록강요했다. 이민자들은정계진출이나사회단체설립등의방식으로스스로의문제를해결하도록방치하고있다. 이때문에프랑스국민들은헝가리와그리스출신이민자의아들인사르코지전대통령을이민자가아닌프랑스인으로여기고있다. 따라서집단적권리로서의소수민족문화에대한인정에근거를둔다문화주의가적합하지않은사회였다. 그러다가 1980년대부터장기불황, 인종주의, 정주이민의증가, 이민자들의출신종족의다양화와같은요인으로인해공화주의통합모델이한계에봉 - xiv -
착함에따라 통합 에대한논의가등장하였다. 2000년대에들어서 통합 개념이 1980년대와는다른맥락에서강조되었다. 즉이전과달리 통합 이이민자들의적응을도와주는우호적인조건을마련해주는의미를지니기보다는불법이민에대한단속을강화하고체류의조건으로부과되었던것이다. 겉으로는이민자의존재를부정하고모두가프랑스인이라고주장하지만, 속으로는이민자에대한차별이팽배한모순을지니고있다. 수세기에걸쳐안에서곪아온프랑스의이민자문제는결국지난 2005년 70여개국의이민자들이모여거주하는파리외곽 ' 클리쉬-수-부아 ' 에서폭동이발생하면서터졌다. 경찰의불심검문을피해변전소주변에숨어들어간이민 3세대소년 2 명이감전사하자일대청년들을비롯해전국의이민자들이그동안의차별에분노하며화염병과돌을들고거리로나온것이다. 그후프랑스정부는이민자들을실질적으로통합하기위한여러정책을개발하여추진하고있다. (7) 독일의이민정책추진체계 독일은 1955년부터이주노동자를받아들여자국노동시장의빈자리를메우려하였다. 이주노동자들이정착이민자로변모하는사례가계속이어졌지만, 독일정부는자국이이민사회라는점을애써부인하기만했다. 1999년부터변화된사회에적응하기위한법적 제도적변화가발생했다. 독일의회는 1999년 국적법 을개정하였고, 2004년이민법 (Zuwanderungsgesetz; 유럽연합시민과외국인의이민유입통제 경계설정과체류관리및통합에관한법률 ) 을제정하였다. 또이민법의집행기관으로연방이민 난민청을설립하였다. 독일은이민자수용을완강히거부하다가, 21세기전환기부터변화된사회적상황에맞추어법률과제도를바꾸어온사례로, 우리나라가참고할만한가치가크다. 이민법제정이후독일정부는외국인의통합에정책의초점을맞추고있다. 이민법에근거하여통합프로그램을운영하고있으며, 독일의이민자통합정책의진전을위해서 국가통합계획 (Nationalen Integrationsplan) 을수립하였으며, 통합을위한국가실행계획 (Nationalen Aktionsplans für Integration) 을마련하고있다. 1 조기아동교육 : 연방가족 노인 여성 청소년부, 2 교육, - xv -
훈련, 심화훈련 : 연방교육 연구부, 3 노동시장, 직업경력 : 연방노동 사회부, 4 공공행정에서의이민자 : 연방내무부, 5 보건, 건강돌봄 : 연방보건부, 6 통합을위한지방사회의지원 : 연방교통 건축 도시개발부, 7 언어와통합코스 : 연방내무부, 8 스포츠 : 연방내무부, 9 시민참여 : 연방가족 노인 여성 청소년부, 10 미디어 : 연방이민 난민 통합담당관실, 11 문화 : 연방문화 미디어담당관실. 11개정책영역에대하여각전문부처에서대책을수립하고있다. (8) 일본의이민정책추진체계 일본은공식적으로이민정책을가지고있지않으며출입국정책을가지고있을뿐이다. 전후단일민족국가라는신화를강조하는한편국토가좁고자원이부족하다는것을이유로외국인이민을받아들이지않는것을당연시하였다. 이민이란받아들이는것이아니라송출하는것이었다. 이러한이민에대한기본적태도나일본의외국인정책의저류에는 1980 년대까지외국인의압도적다수가한국인과중국인등구식민지출신이라는현실이중요한작용을한것으로보인다. 재일한인등은철저히배제와차별, 관리와통제의대상이되어왔다. 군정시대의출입국관리및국적법령을 1981년에야난민인정절차등난민관련규정을추가하여 출입국관리및난민인정법 으로개정한것도결국은재일한인에대한처우문제때문이었다고볼수있다. 일본은고도경제성장기에외국인노동자를받아들이지않았던것은물론 1980년대에소위국제화를경험하면서도산업연수생제도를실시하였을뿐이다. 다만일본계남미인들에대해서는제한적으로노동을허용하였다. 산업연수생제도는 공식적으로는연수생, 실질적으로는저임금노동자 라는상황을초래하면서송출과정에서의부정, 임금의체불, 불법노동자화, 인권침해등많은문제점을가지고있어 현대판노예제도 라는등비판의대상이되었다. 이러한일본의연수생제도는한국이 2000년대초반까지외국인노동자와관련해참고했던것이기도하다. 그러나한국사회에서는시민운동이지속적으로성장하고국민의인권의식이신장되었다. 한국은 2004년 8월외국인노동 - xvi -
자고용등에관한법률의통과및고용허가제의도입과함께소위일본모델을극복하기시작했다고할수있다. 이후외국인처우기본법과다문화가족지원법이제정되자일본의학자들은한국이소위일본모델을버린것으로평가하면서부러움과함께불안감을가지고한국사회의움직임에주목하고있는것으로보인다. 일각에서는일본도더늦기전에 한국모델 을추구해야한다면서한국을부러워하기도하지만다른한편으로는한국사회가향후이러한정책때문에상당한어려움을겪을것이라는우려를하고있는것으로보인다. (9) 대만의이민정책추진체계 대만은근래들어이입인구가지속적으로늘어나고있어이민사회를적극적으로준비하지않으면심각한사회통합문제가대두될수있는국면에처해있다. 사회로의진입을가속화하였다. 특히, 대만의정치적특수상황으로인하여대륙배우자는중국인이지만의사소통에있어문화, 언어, 생활상의차이등을보이고있다. 따라서대만정부에서는외국인배우자를구분하는데구별된정책을실시하고있으며, 지속적으로증가하고있는신주민에대한지원이적극적으로이루어지고있다. 그러나그들의대만사회에의적응은여전히많은문제를노정하고있다. 따라서대만정부의이민정책은어떻게하면 통제 라는소극적태도를벗어나적극적으로 종족통합 을이루어나가는가하는문제가될것이고, 그렇게해야만민간에서지적하듯이다원적인신사회를창조해나가는길이될것이다. 대만정부는 2007년 < 이민서 > 를설립으로신주민에대한제도적체계를마련하였고, 타이페이시에서는 2007년 외국및대륙배우자보호상담정책및실시방안 에의거하여신주민지원정책을실시하고있다. 또한타이페이현에서는 2008년에 < 신주민교육지원과 > 를전담부서로신설하였다. 이처럼다문화에대한정책및제도마련이근간에이루어져왔지만, 이또한시민단체의신주민에대한끊임없는관심과배려로정책적지원이이루어진것이라고할수있다. 신주민들의당면문제인거류권이보장되면취업, 건강보험, 교육등의 - xvii -
문제가자연스럽게해결되고, 안정적인생활을유지할수있게된다. 따라서대만생활에적응하기위하여우선적으로해결되어야하는생활적응및언어문제를내정부의생활적응안내반, 문맹반, 교육부의평생교육체계지원등을통하여해결될수있도록정책을실시하고있다. 그가운데생활적응안내반은체류한기간에따라학생모집을달리하여신주민맞춤형교육을실시하고있는것을알수있었다. 특히, 초등학교부설보습학교를정식교육의일환으로실시하고, 외국인및대륙배우자에게학력인정을개방한것은매우고무적인사안이다. 아울러동일한신주민이라할지라도체류기간에따른맞춤형교육을실시하는방안도긍정적으로검토할필요가있다. (10) 싱가포르의이민정책추진체계 싱가포르는말레이계가주류인지리적환경속에서중국계, 인도계등으로구성된다민족사회를이루며좁은국토내에서놀라운경제성장을이룩한국가다. 싱가포르는독립초기민족갈등과이념갈등, 사회경제적혼란을극복하기위해한편으로는 생존의정치 를펼치며다른한편으로는여러민족이공통의정체성즉싱가포르국민으로서의정체성을확립해나갔다. 싱가포르의이민행정추진체계가일관된방향으로체계를갖추어오는데는 생존의정치 와 깨끗한정부 를표방한집권당의강력한리더십이큰영향을미쳤다. 권위주의리더십과정부정책의효율성이만나면서원칙에근거한엄격한법집행을통해자국민의일자리를침식하지않는규모와직종에따른외국인력의도입을추진해나갔다. 이민행정추진체계는내무부산하이민국경청과인력부가국경관리및체류자관리, 그리고적정규모의외국인력도입과관리라는특화된영역으로업를분장하고양부처가협력하여추진하고있다. 싱가포르이민행정의특징은이주민의구성이글로벌인재수준에서미숙련노동자에이르는외국인력에집중되어있어, 싱가포르에정착하지않는교체순환원칙의철저한준수에있다. 따라서부처간분장된업무는기술적영역이지정책의비전이나원칙은공유되고있기때문에업무추진에갈등이없는것으로판단된다. - xviii -
4. 한국의이민정책추진체계 : 현황과개편방향 (1) 이민정책전담기구설치필요성 변화된사회상황에맞게명실상부하게외국인ㆍ이민자관련제도를바꿔야한다. 그첫걸음은현행출입국관리법과난민법등을통합하여이민법을제정하는데있다. 또한그정책을입안하고조정하는기관으로출입국 외국인정책본부를확대개편하여이민 국적청을설립하여야한다. 법무부출입국 외국인정책본부 의조직과인력으로는외국인 이민자에대한체계적관리를수행하는것이역부족이기때문이다. 이민정책전담기구를운용하는것은이민의시대에접어든오늘날각국정부가채택하고있는 전지구적표준 이다. (2) 이민정책전담기구의형태 이민정책전담기구의형태는 1 독립부처 ( 부 ) 2 청단위기구 3 현행본부의확대 개편등의방안을고려할수있다. 이중독립부처의형태의조직을가진나라들은이민정책업무가매우방대할뿐아니라, 이민자들의존재가국가안보에강한영향을미치고있다는공통점을지닌다. 그러한점을고려할때우리나라에서부단위이민정책전담기구를설치하는것은시기상조로평가한다. 또한, 현행본부의확대 개편방안은이민청이나이민부의설립은시기상조라는인식을가진사람들의주장으로, 규제와지원이라는두가지방향의정책을본부수준의작은조직에두는것은 견제와균형 의원리가제대로작동하기어렵다는한계가있을뿐아니라, 복잡다단한업무를처리하는데도역부족일것으로평가한다. 따라서한국의현실과정책환경등을고려하면청단위기구신설이타당한것으로생각한다. 한편, 청또는본부수준의조직으로정할경우그설치기준을어디로하는가에대하여검토할필요가있다. 법무부 행정안전부 기획재정부 여성가족부산하외청으로설치하는방안이가능한데, 그중본연구진은법무부외청으로이민 국적청을신설하는것이바람직할것이라고평가한다. 우리나라 - xix -
와일본, 과거미국등에서는법무부가이민과국적업무를담당하며, 이민자 사회통합정책과국적정책은업무의연결성이중요하다는점을고려한다면부 처를분리하는것은업무의비효율을초래할가능성이크기때문이다. (3) 이민정책전담기구와부처간정책조정기구의관계설정 각부처간정책조정기구를어떻게설정하는가에대해서도생각해볼필요가있다. 첫번째방안은이민 국적청과는별도로 대통령직속의스태프있는위원회 를만드는것이고, 두번째방안은청와대대통령실또는국무총리실등에위원회를설치하여정책조정업무를맡기는방식이다. 그리고세번째방안은이민정책전담기구가주도권을쥐고컨트롤타워역할을수행하는것이다. 각안의구체적인구상은다음과같다. 제 1 안제 2 안제 3 안 총괄조정위원회 대통령직속스태프있는위원회 - 중장기계획 - 부처간조정기능 - 위원장 : 장관급 - 스태프 : 국장급 총리실직속스태프없는위원회 위원회없음 이민 국적청 지방자치단체 비고 이민자사회통합 ( 협의 ) - 한국어교육 - 한국사회이해교육이민행정 적응지원 (= 광의의사회통합 ), 광역조정위원회운영 조정기능수행주체없음 ( 조정은지자체광역조정위원회에서 ) 시민단체적극활용 이민 국적청 ( 가칭 ) (= 제 1 안이민 국적청 + 제 1 안위원회 ) 관련부처에서국장파견 본연구진은이세가지방안중에서현재로서는제1안이타당한것으로본다. 즉, 중장기계획수립과컨트롤타워가필요하므로. 이민 국적청만있는것이아니라위원회를같이두는것이필요하다. 현재국무총리실에외국인정책위원회 외국인력정책위원회 다문화가족정책위원회를하나로통합하고, 그설치장소를대통령실로옮겨상근스태프가있는위원회를만들어야한다. - xx -
(4) 이민정책전담기구의기능 세계각국의정부조직을분석해보면, 두가지핵심원칙에의하여분업이이루어지고있음을알수있다. 첫째, 이민 국적청과사회정책관련부처들간에는 유기적협조의원칙 이준수된다. 둘째, 이민담당부처와고용노동부간에는 견제와균형의원칙 이우선적으로강조된다. 이러한기준에서우리나라의정책조정의방향을검토해본다면, 우선현재쟁점이되고있는이민정책의사회통합업무와가족정책의이민자정착지원업무의영역은다음과같이구분할수있을것이다. 이민 국적청에서는이민정책으로서의이민자 외국인사회통합정책을추진한다. 입국 체류관리 사회통합 국적취득으로이어지는외국인 이민자정착지원 관리의핵심영역에사회통합정책이자리잡고있다. 한국어 와 한국사회의이해 교육이이민자사회통합정책의핵심이다. 이민자 외국인사회통합프로그램은단순한시혜성지원이아니라, 의무로서강제하는것이라는점이중요하다. 여성가족부에서는가족정책으로서의결혼이민자 혼인귀화자의한국사회정착지원정책을추진한다. 다문화가족지원센터 는사회복지전달체계로이해하여야하며, 다문화가족지원센터 가여성가족부의산하조직으로기능하고있는것은재조정할필요가있다. 한편, 이민 국적청과고용노동부간의업무는분리되어 견제와균형의원칙 이추구되어야한다. 그리고전문성이확보되어야한다. 또한, 중앙정부부처와지방자치단체및기업 사회조직 시민단체간역할분담체계를재정립해야한다. 공동체의화합과사회의안정 을이루기위해사회의각주체가적극적으로참여하는거버넌스시스템을마련해야한다. - xxi -
목차 제출문 v 요약문 vii 제1장서론 1 1. 연구목적 1 2. 연구내용 2 3. 연구방법 3 4. 보고서의구성 4 제2장미국의이민정책추진체계 5 1. 서론 5 2. 미국의이민현황 8 3. 미국이민정책의역사와배경 16 4. 미국이민정책및이민행정조직의법적근거 18 5. 미국이민행정조직및정책추진체계 23 6. 소결 42 제3장캐나다의이민정책추진체계 45 1. 서론 45 2. 캐나다의이민현황 48 3. 캐나다이민정책의역사와배경 54 4. 캐나다이민정책및이민행정조직의법적근거 56 5. 캐나다의이민행정조직및정책추진체계 59 6. 소결 71 - xxiii -
제4장호주의이민정책추진체계 73 1. 서론 73 2. 호주의이민현황 74 3. 호주이민정책의역사와배경 77 4. 호주이민정책및이민행정조직의법적근거와정치적배경 85 5. 호주의이민행정조직및정책추진체계 90 6. 소결 100 제5장유럽연합의이민정책추진체계 103 1. 서론 103 2. 유럽연합의이민현황 104 3. 유럽연합이민정책의형성과발전 108 4. 유럽연합이민정책의법적근거와형식 116 5. 유럽연합의이민정책추진체계 125 6. 유럽연합회원국의이민정책추진체계 131 7. 소결 136 제6장영국의이민정책추진체계 139 1. 서론 139 2. 영국의이민현황 140 3. 영국이민정책의역사와배경 142 4. 영국이민정책및이민행정조직의법적근거 150 5. 영국의이민행정조직및정책추진체계 153 6. 소결 162 제7장프랑스의이민정책추진체계 165 1. 서론 165 2. 프랑스의이민현황 166 3. 프랑스의이민정책기조와최근동향 168 4. 프랑스이민정책의법적근거 173 - xxiv -
5. 프랑스의이민행정조직및정책추진체계 175 6. 소결 181 제8장독일의이민정책추진체계 183 1. 서론 183 2. 독일의이민현황 184 3. 독일이민정책의역사 190 4. 독일이민정책의법적근거 197 5. 독일이민행정조직및정책추진체계 204 6. 소결 212 제9장일본의이민정책추진체계 213 1. 서론 213 2. 일본의이민현황 214 3. 일본이민정책의역사와배경 232 4. 일본이민정책및이민행정조직의법적근거 235 5. 일본의이민행정조직및정책추진체계 241 6. 소결 260 제10장대만의이민정책추진체계 263 1. 서론 263 2. 대만의이민현황 264 3. 대만이민정책의역사와배경 266 4. 대만이민정책의주요내용 272 5. 대만이민정책의법적근거 275 6. 대만의이민행정조직및정책추진체계 277 7. 소결 286 제 11 장싱가포르의이민정책추진체계 287 1. 서론 287 - xxv -
2. 싱가포르의이민현황 288 3. 싱가포르이민정책의역사와배경 296 4. 싱가포르이민정책및이민행정조직의법적근거와정치적배경 298 5. 싱가포르의이민행정조직및정책추진체계 305 6. 소결 310 제12장한국의이민정책추진체계 : 현황과개편방향 313 1. 해외각국의사례가주는시사점 313 2. 한국의이민현황 316 3. 한국의이민정책현황및문제점 318 4. 이민정책전담기구설치방안 321 참고문헌 331 - xxvi -
표차례 < 표 2-1> 지역별국제이민자의수 : 1960-2005년 5 < 표 2-2> 미국에서의영주권취득자 : 1987-2008년 9 < 표 2-3> 미국에서의시민권취득자 : 1990-2009년 10 < 표 2-4> 전체이민자중출신지별비율 : 1970년과 2010년 11 < 표 2-5> 미국의강제퇴거외국인수 : 1980-2009년 12 < 표 2-6> 미국의외국인강제퇴거유형별현황 : 2000-2009년 13 < 표 2-7> USCIS의인적 물적자원 : 2004-2009년 31 < 표 2-8> CBP의인적 물적자원과국경수비기능의인적자원 35 < 표 2-9> 미국이민법원의접수와접수항목, 그리고처리건수 39 < 표 2-10> 법적절차의사례유형 40 < 표 3-1> 캐나다의영주권자 : 1986-2009년 49 < 표 3-2> 캐나다의 단기체류외국인 ( 비영주권자 ) 수 : 2000-2009년 49 < 표 3-3> 캐나다이민자의대륙별분포비율 : 1960-1990년대 50 < 표 3-4> 경제이민의 10개의직업군과등급 52 < 표 3-5> CIC의전략별예산 : 2004-2006, 2011년 64 < 표 3-6> CBSA의물적 인적자원 66 < 표 3-7> 캐나다의이민행정심사상황 : 2004-2007, 2010, 2011년 68 < 표 4-1> 호주의이민관련주요약사 75 < 표 4-2> 호주이민자관련통계 76 < 표 4-3> 호주내이민을둘러싼관점들 86 < 표 4-4> 1945년이후호주이민부의이름변천및주요정책 87 < 표 4-5> 호주이민관련법체계 88 < 표 5-1> 유럽각국거주외국인및해외출생자 : 2011 년 106 < 표 5-2> 스톡홀름프로그램하의이민정책행동계획 115 < 표 5-3> 유럽연합기능조약 (TFEU) 에서규정하는이민정책 119 - xxvii -
< 표 5-4> 이민관련주요규칙 123 < 표 5-5> 이민관련주요지침 124 < 표 5-6> 이민관련주요결정 125 < 표 5-7> 유럽각국의프론텍스협력주무부서 129 < 표 5-8> 유럽연합회원국이민행정담당정부부처 (24개국, 2008년말기준 ) 132 < 표 5-9> 유럽연합회원국의협의의사회통합행정담당기관 (EIF 교섭기관을중심으로 ) 135 < 표 6-1> 외국인과해외출생자의출신국별비율 : 2011 년 140 < 표 6-2> 영국국경청각부서의업무 159 < 표 7-1> 프랑스이민법주요내용 174 < 표 8-1> 독일의이민정책변화 191 < 표 8-2> 독일의이민 통합정책조직유형및역할 206 < 표 9-1> 일본의이민사연표 227 < 표 9-2> 재류자격별신규입국자수의추이 233 < 표 9-3> 입국관리국의연혁 243 < 표 9-4> 법무성입국관리국의조직과업무 244 < 표 9-5> 입국관리국의시설및지방입국관리국현황 245 < 표 9-6> 지방입국관리국의연혁 246 < 표 9-7> 지자체의제언과국가정책의비교 : 교육분야 258 < 표 9-8> 지자체의제언과국가정책의비교 : 사회보장분야 258 < 표 10-1> 대만이민서각부문담당업무 279 < 표 10-2> 대만외교부영사사무국의조직및기능 281 < 표 11-1> 싱가포르약사및이민사연표 293 < 표 11-2> 싱가포르주민의출생지분포 : 1957-2000 년 295 < 표 11-3> 싱가포르의총인구, 거주인구, 외국인인구, 외국인노동력 296 - xxviii -
< 표 11-4> 싱가포르역대총선결과 302 < 표 11-5> 싱가포르의이민관련법체계 305 < 표 11-6> 싱가포르인력부의취업사증등급 310 < 표 12-1> 한국의이민자구성 : 2012 년 317 < 표 12-2> 이민 국적청및총괄조정위원회설치방안 326 - xxix -
그림차례 [ 그림 2-1] 미국이민행정체계의제도적변화 : 2003 년 25 [ 그림 2-2] 미국의이민행정체계 : 2003 년이후 28 [ 그림 3-1] 캐나다의이민행정체계 : 2003 년이후 62 [ 그림 4-1] 호주이민시민권부구조 91 [ 그림 4-2] 호주이민시민권부의미시조직도 93 [ 그림 5-1] 유럽연합이민정책의차원 103 [ 그림 5-2] 유럽연합법의구조 117 [ 그림 5-3] 유럽집행위원회내무총국의조직도 127 [ 그림 5-4] 프론텍스조직도 128 [ 그림 6-1] 영국내무부의이민행정조직도 156 [ 그림 6-2] 영국국경청의이민행정조직도 158 [ 그림 7-1] 프랑스내무부조직도 176 [ 그림 7-2] 프랑스이민통합사무소조직도 179 [ 그림 8-1] 독일 연방이민 난민 통합정책조정관실 의태스크포스구성 207 [ 그림 8-2] 독일이민 난민청조직 209 [ 그림 10-1] 대만내정부입출국 이민서조직구조 278 [ 그림 10-2] 대만행정원노공위원회직업훈련국조직구조도 282 [ 그림 11-1] 싱가포르의 깨끗한정부 실현전략 301 [ 그림 11-2] 싱가포르국경이민청의조직도 307 [ 그림 11-3] 싱가포르인력부의조직구성과업무내용 309 - xxx -
참고자료차례 < 참고자료 4-1> 호주이민부명칭의변화 90 < 참고자료 4-2> 뉴사우스웨일즈주의지역관계위원회및다문화주의원칙법 2000 98 < 참고자료 9-1> 지역공생에대한하마마쓰선언 256 < 참고자료 12-1> 외국인정책 - 다문화정책기본설계도부터충돌 320 - xxxi -
제 1 장서론 1. 연구목적 전지구화의흐름속에서한국사회의이민자수는지속적으로증가해왔으며, 그증가속도는점점더빨라지고있다. 그에따라이민자들의정책수요역시빠르게변화하고있으나, 그러한점을반영한이민정책의수립과집행은현실의필요에비해미흡한것이사실이다. 현재한국사회의실정에맞는이민정책을수립하기위해서는정책적인부분을조정하는것과더불어이민정책의추진체계에대해관심을가지는것이필요하다. 이민정책은기본적으로하나의부처가독립적으로수립하고집행할수있는것이아니므로, 이민정책의완전성과지속성을보장하기위해서는관련된부처들간의효과적인정책추진체계를마련하는것이무엇보다중요하기때문이다. 그러나현재우리나라는법무부, 여성가족부, 고용노동부, 교육과학기술부, 문화관광부, 행정안전부, 농림수산식품부, 보건복지부등의부처가관행적인추진체계에느슨하게의존하여이민정책을수립 집행하고있는실정이다. 이처럼긴밀한협동추진체계가갖추어지지않은상태에서환경의변화로인해이민정책의수요가급증할경우, 관련부처간영역다툼이벌어져서정책상의왜곡이일어나거나변화하는현실에정책이유연하게대처하지못하는상황이발생할수있으며, 그로인해발생하는정책대상자의피해는고스란히불필요한사회적비용의증가로이어지게될것이다. 따라서빠르게변화하고있는한국사회의이민정책수요에주목하였을때효과적인이민정책추진체계를마련하는것은가장시급한과제 - 1 -
중하나라할수있으며, 이를위해서는해외각국의사례들을수집하고이를이론적인시각에서정리, 분석하는작업이선행될필요가있다. 본연구에서는해외주요국가들의이민정책과이민정책추진체계, 그리고그와결부된이민의사회문화적배경을입체적으로이해하고, 그결과를우리나라의경우와비교하여분석함으로써앞으로의이민정책환경변화에선제적으로대응할수있는이민정책추진체계구축을위한정책대안을제시하고자한다. 2. 연구내용 본연구는 해외각국의이민정책및이민정책추진체계분석 과 한국의이 민현황분석및이민정책추진체계재정립방안제안 의두부분으로구성된다. (1) 해외각국의이민정책및이민정책추진체계분석 분석의대상으로삼은해외의주요국가들은지역적대표성을고려하여선정한것이다. 신대륙이민국인미국, 캐나다, 호주 ; 유럽의이민수용국인영국, 프랑스, 독일 ; 아시아의이민수용국인일본, 대만, 싱가포르등 9개국가를분석대상으로삼고있으며, 유럽의경우유럽연합 (EU) 의사례를추가로다룬다. 나라별사례분석은다음과같은내용이핵심이다. 첫째는 각국의이민정책환경및이민정책변천사 로, 여기에는각국가의이민정책에영향을미친정치 경제 사회 문화 안보등의정책환경과, 그환경변화에따른이민정책의변화과정이포함된다. 둘째는 각국의이민정책추진체계조직과기능 이다. 이는이민정책추진체계구성에영향을미치는행정체계특성, 이민정책추진체계의변천과정및변천배경, 이민정책추진체계의관련법령, 이민정책추진체계조직의구조, 이민정책전담부서의담당업무와관계기관간의업무분장기준, 이민정책담당부처간업무영역의한계와협력체계, 국경관리 비자 체류관리 국적 난민 사회통합등주요업무영역별이민정책관련부서의기능과관련기관간의역할등을포함한다. 셋째는 외국이민정책추진체계가우리나라에주는시사점분석 이다. 이는각국가별이민정책추진체계의장단점에대한평가와국가간이민정책추진체계의공통점과차이점분석, 한국에주는정책적시사점제안을포함한다. - 2 -
(2) 한국의이민현황분석및이민정책추진체계제안 각국가별이민정책및정책추진체계분석결과를바탕으로한국의이민정책및정책추진체계를되짚어보고, 한국사회에실질적으로적용가능한대안적이민정책추진체계를제안하고자한다. 이를위해우선한국에서중앙부처와지방자치단체가추진하고있는이민정책의현황과관련기관간업무의조정과협력등정책추진체계를살펴볼것이다. 그리고이민정책의수립 추진 평가등에있어서기존의추진체계가가지는문제점을지적하고, 미래지향적이면서적극적인이민정책을추진하기위하여구축되어야할대안적추진체계의가능성을짚어볼것이다. 3. 연구방법 본연구는기본적으로문헌연구, 통계현황분석, 해외사례연구등의방법을통해수행되었다. 문헌연구에서는구체적으로이민정책과이민정책추진체계관련각국의법과제도, 이민정책과이민정책추진체계관련보고서 논문 책 언론보도자료등을체계적으로분석하여우리나라의시사점을도출하는데에주안점을두었다. 통계현황분석에서는국내외에서생산되는이민정책과이민정책추진체계관련통계원자료, 실태조사자료등행정및조사통계를이용하여각국사례와한국의현상을진단하고자하였다. 해외사례연구에서는해당국가의이민정책과행정체계를연구해온연구자들이해당국의자문위원화함께관련사례를수집하고분석하고자하였다. 이민정책을살피는것과달리한국가의이민정책의추진체계를분석하는것은해당사회의정치 문화 경제 외교등에관한포괄적인통찰을필요로하는것이므로, 위에서언급한연구방법과병행하여현지전문가와의협업체계를구축하여연구에활용하였다. 이민정책과이민정책추진체계연구에다년간종사해온전문가들이해외자문위원과팀을이루어연구를수행함으로써단기간의해외방문조사를통해피상적인자료를수집하여정리하는수준에머무르는것이아니라입체적이며실질적인연구결과를도출하고자노력하였다. - 3 -
4. 보고서의구성 본보고서는총 12개의장으로구성되어있다. 제1장은 서론 이며, 제2장부터제11장까지는순서대로미국 ( 제2장 ), 캐나다 ( 제3장 ), 호주 ( 제4장 ), 유럽연합 ( 제5장 ), 영국 ( 제6장 ), 프랑스 ( 제7장 ), 독일 ( 제8장 ), 일본 ( 제9장 ), 대만 ( 제10 장 ), 싱가포르 ( 제11장 ) 의이민정책환경과이민정책, 그리고정책추진체계를살펴볼것이다. 그리고마지막으로제12장 한국의이민정책추진체계 : 현황과개편방향 에서한국의이민현황을분석하고이민정책추진체계에대한대안을제시하면서연구의결론을지을것이다. - 4 -
제 2 장미국의이민정책추진체계 1. 서론 국제인구이동은미국과캐나다, 호주와같은전통적인이민국뿐만아니라, 20세기후반부터국제인구이동및이민현상을본격적으로경험하기시작한유럽과아시아의여러국가들에서중심적인화두로자리잡게되었다. 특히, 20세기후반부터본격화된새로운국제인구이동은그규모와수에있어서다른시기의국제이주에비해급격하게성장해왔다. 21세기에들어서도이런새로운국제인구이동의경향은전세계적으로지속되고있다. 이런사실은유엔경제사회국 (UN Department of Economic Social Affairs) 의통계에의해서도확인할수있다. < 표 2-1> 지역별국제이민자의수 : 1960-2005 년 ( 단위 : 백만 ) 지역 1960 년 1970 년 1980 년 1990 년 2000 년 2005 년 전세계 76 81 99 155 177 191 북미 13 13 18 28 40 45 유럽 14 19 22 49 58 64 아시아 29 28 32 50 50 53 아프리카 9 10 14 16 17 17 남미및캐러비언 6 6 6 7 6 7 오세아니아 2 3 4 5 5 5 출처 : UNDESA(2005); Castles and Miller(2009: 5) 에서재인용 - 5 -
본국이아닌해외에 1년이상체류한사람을이민자로파악하는이통계에따르면, 지난 1960년부터 2005년까지세계전체의이민자는 7천6백만명에서 1억9 천1백만명으로크게증가해왔다. 특히국제인구이동을이끌어왔던북미와유럽, 그리고아시아지역은전세계의국제인구이동에서중심적인위치를차지해왔다. 북미의경우, 1960년대에 1천3백만명에불과했던이민자의수가 2005년에는 4천5백만명으로증가했다. 유럽의경우 1960년에 1천4백만명에불과했던이민자의수가 2005년에는 6천4백만으로급격하게증가했다. 또한아시아역시 1960년에 2천9백만명이었던이민자수는 2005년에 5천3백만명으로증가하였다. 특히 1960년부터현재에이르기까지전세계적인인구이동의추세에서가장중요한시기는 1980년대와 1990년대라고볼수있다. 1980년대부터시작된사회주의권의붕괴와선진국과개발도상국간의경제적격차의비약적인확대는국제인구이동을가속화시킨요인들로평가할수있다. 북미지역의두국가, 즉미국과캐나다는전통적인이민국 (immigrant country) 으로알려져왔다. 두국가는국가자체의형성이이민자들에의해서이루어졌을뿐만아니라, 국가의발전역시이민의역사와불가분의관계를맺고있다. 특히미국은단일국가로서는가장많은이민자들이선택한국가였으며, 그들을받아들인국가였다. 이러한사실은대륙별국가수와이민자의수에서도살펴볼수있다. 유럽이나아시아대륙의경우, 상대적으로많은국가들이국제인구이동과관련되어있는반면에, 북미의경우오직두국가, 즉미국과캐나다만이국제인구이동과관련되어있으며, 특히미국은캐나다에비해압도적으로많은이민자들을수용해왔다. 이런의미에서미국은국제인구이동을사실상주도해왔다고볼수있다. (1) 이민현상개요 20세기를전반과후반으로나누어본다면미국에서의이민은인종적, 제도적, 법적신분상의뚜렷한차이를보이고있다. 우선인종적으로는 20세기전반기의대부분의이민자들이유럽계의백인이민자들이었다면, 20세기후반의경우히스패닉과아시아계이민자들이다수를차지하고있다. 제도적으로는비이민비자 (non-immigration visa) 의확산을들수있다. 20세기전반의경우이런형태의비자가거의없었지만, 20세기후반의경우미국으 - 6 -
로의여행자는물론이고노동자및학생을대상으로비이민비자의발급이비약적으로늘어나게되었다. 이런제도상의차이는이민자들의법적신분상의차이와도밀접하게관련되어있다. 20세기후반의경우특히불법체류자의급속한증가를지적할수있다. 20세기전반의경우, 미국에체류하고있는이민자, 특히유색인종의이민자들에게인종차별에근거하여시민권을부여하지않는경우는있었지만, 현재와같이불법체류자라는개념은대중적인것이아니었다. 그러나 20세기후반부터불법체류자의수는기하급수적으로확대되기시작했다. 이런불법체류자는크게두가지의메커니즘에의해산출되어왔다. 하나는미국과멕시코국경을통한불법이민자의확산이고, 다른하나는비이민비자로미국내에입국하여비자가명시한체류기간을넘겨미국에계속해서체류하는경우이다. 이런불법체류자의수는현재천만명이상을상회하고있다. (2) 장의구성 이장에서는우선미국의이민현황에대하여검토할것이다. 이는미국이민의역사에대한간략한고찰및이민인구의구성현황, 미국사회에서의이민의의미와최근이민정책의동향등을다루게될것이다. 다음으로는이민정책의역사와배경에대해서간략하게고찰할것이다. 이를통해미국이민정책의개요와이민정책의결정메커니즘및변화에대하여살펴보게될것이다. 다음으로는이민정책및이민행정조직의법적근거에관하여논의할것이다. 미국의경우, 이민정책의기본적인골격은의회에서의이민법의제정및수정을통해이루어진다. 또한모든행정조직의구성역시기본적으로는의회의결정과구성을통해이루어진다. 그러나다른행정조직의구성및변화와는달리이민행정조직의경우, 그구성과변화에있어서는연방대법원과행정부 ( 대통령 ) 의역할이상대적으로중요한요인이었다고평가할수있다. 마지막으로는이민행정조직및정책추진체계에대하여, 특히 2003년이후에새롭게형성된 USCIS(United States Citizenship and Immigration Service), CBP(US Customs and Border Protection) 와 ICE(US Immigration - 7 -
and Customs Enforcement), 그리고 1980년대에설립된 EOIR(the Executive Office for Immigration Review) 을중심으로이민행정조직및정책추진체계의관점에서이민행정기능상에서의역할과각각의조직의위상및현황에대해보다구체적으로논의하게될것이다. 2. 미국의이민현황 (1) 미국이민의약사및인구구성현황 미국에서의이민역사는미국이라는국가가형성되기이전으로거슬러올라간다. 초기영국의식민지시기에는영국과유럽으로부터이주해온이민자와아프리카로부터의흑인노예이민자가이민의주류를이루었다. 그러나미국이라는국가가건립된이후로최소한 1960년까지미국으로유입되는이민자의주류는유럽으로부터대서양을건너서미국으로이주한유럽계백인들이었다. 미국의초기이민역사는대서양이민시스템 (Atlantic Migration System) 의형성및발전과불가분의관계를맺고있다. 미국으로이주한이민자들의수를정확히파악하는것은어려운일이다. 그러나 1820년 8,385명의영주권자를시작으로한영주권자수에대한기록은미국으로의이민자의규모를가늠하는데도움이된다. 이기록에따르면, 영주권자의수는 1825년최초로만명단위를기록하게되었고, 1842년에는십만명을돌파하게되었다. 이후영주권자의수는점진적으로증가하여 1905년에는최초로백만명을돌파하게되었고, 이런추세는 1914년까지지속되었다. 영주권자의수가가장극적으로감소한시기는 1931년부터 1945년까지인데, 이기간동안영주권자의수는 1842년이전의수준으로떨어지게되었다. 이는전세계적인대공황과제 2차세계대전의결과였다. 2차세계대전이후미국의영주권자수는 1946년 108,721명으로다시십만명대에진입하였으며, 그이후지속적으로증가해왔다. 특히 1989년에는 1914년이후에처음으로영주권자의수가백만명을돌파했고, 이는 1991년에 1,826,595명으로증가하여정점에도달했다. 이후영주권자의수는다시십만명 - 8 -
대로감소했지만, 21 세기들어영주권자의수는꾸준히 100 만명대에이르고있 다. 아래의 < 표 2-2> 는 1987 년부터 2008 년까지미국에서의영주권취득자의수 를보여준다. < 표 2-2> 미국에서의영주권취득자 : 1987-2008 년 ( 단위 : 명 ) 연도 인원 연도 인원 1987 599,889 1998 653,206 1988 641,346 1999 644,787 1989 1,090,172 2000 841,002 1990 1,535,872 2001 1,058,902 1991 1,826,595 2002 1,059,356 1992 973,445 2003 703,542 1993 903,916 2004 957,883 1994 803,993 2005 1,122,257 1995 720,177 2006 1,266,129 1996 915,560 2007 1,052,415 1997 797,847 2008 1,107,126 출처 : U.S. Department of Homeland Security; 설동훈 (2010, 186)) 에서재인용 영주권자의수의변화와함께, 시민권의신청자및획득자역시 20세기후반부터급격하게증가하기시작했다. 특히 1990년대와 2000년대는미국역사상가장많은수의시민권신청과취득자수를경험했다. < 표 2-3> 은 1990년부터 2009년까지시민권신청자수와취득자수, 그리고거부자수를보여준다. 이런영주권자와시민권자수의급격한증가와더불어, 이민자의인종적, 혹은에스닉 (ethnic) 특성역시변해왔다. 특히, < 표 2-4> 에서살펴볼수있듯이, 20세기초반대다수를차지하고있었던유럽계이민자는 1970년까지만해도전체이민자가운데 60% 를차지하고있었다. 그러나 2010년의경우, 그비율은전체이민자가운데 12% 를차지하는데그치고있다. 2010년전체이민자에서유럽계이민자가차지하는비중은 1970년에비해 48% 나감소했다. 반면에, 범히스패닉 - 9 -
< 표 2-3> 미국에서의시민권취득자 : 1990-2009 년 ( 단위 : 명 ) 연도 신청자수 취득자수 거부자수 1990 233,843 267,586* 6,516 1991 206,668 307,394 6,268 1992 342,238 239,664 19,293 1993 521,866 313,590 39,931 1994 543,353 429,123 40,561 1995 959,963 485,720 46,067 1996 1,277,403 1,040,991 229,842 1997 1,412,712 596,010 130,676 1998 932,957 461,169 137,395 1999 765,346 837,418 379,993 2000 460,916 886,026 399,670 2001 501,643 606,259 218,326 2002 700,649 572,646 139,779 2003 523,370 462,435 91,599 2004 662,796 537,151 103,339 2005 602,972 604,280 108,247 2006 730,642 702,589 120,722 2007 1,382,993 660,477 89,683 2008 525,786 1,046,539 121,283 2009 570,442 743,715 109,813 주 : 이표에서살펴볼수있듯이신청자의수에비해취득자의수가더많은경우가있다. 이경우는당해이전시민권신청자의시민권획득과정이지체되었다가해당연도에처리된경우가대부분이다. 그리고대부분의지체의사유는행정상의처리속도때문이다. 출처 : U.S. Department of Homeland Security; 설동훈 (2010, 199) 에서재인용. - 10 -
계로파악할수있는멕시코와남미및캐러비안출신의이민자는 1970년전체이민자비율에서 19% 에불과했지만, 2010년에는 53% 에이르고있다. 특히멕시코출신이민자그룹은 1970년 8% 에서 2010년 29% 를차지하면서가장빠르게성장해왔다. 아시아계이민자역시 1970년에는단지 9% 에불과했지만, 2010년에는전체이민자중 28% 를차지함으로서멕시코출신이민자다음으로많은비중을차지하게되었다. 1970년의이민자수보다 2010년의이민자수가월등히많다는점을염두에둔다면기실이러한변화는극적인것으로이해할수있다. < 표 2-4> 전체이민자중출신지별비율 : 1970 년과 2010 년 출신지 1970년 2010년 증감 유럽 60% 12% -48% 멕시코 8% 29% +21% 남미와캐러비안 11% 24% +13% 아시아 9% 28% +19% 캐나다및북미 8% 2% -6% 아프리카 1% 4% +3% 출처 : Jones-Correa (2012: 3) 이런이민자의인종적 문화혈통적구성변화는미국의인구센서스에도반영되어왔다. 미국인구센서스의다섯항목의분류 ( 백인, 흑인, 인디언이나알레스카원주민, 아시아나태평양군도인, 그리고히스패닉 ) 중자신의정체성을아시아나태평양군도인과히스패닉으로표현한미국의시민이나거주자들의수는지난수십년동안급속하게증가해왔다. 동시에외국에서출생한인구의비율역시점차증가해왔다. 1970년에 4% 에불과했던외국에서출생한인구의비율은 2010에는전체인구의 13% 를차지하게되었다 (Jones-Correa 2012, 4). 20세기후반의새로운이민자의물결은미국자체의인종적 문화혈통적구성을빠르게변화시켜왔고, 이러한경향은 21세기에들어서도계속되고있다셋째로, 가장중요한이민자의인구구성상의변화는불법체류자의급격한증가를들수있다. 특히멕시코와미국의국경을넘어불법으로입국하는이민자의수는크게증가했고, 또한여기에덧붙여비자오버스테이어역시증가해왔다. 그러나이런문제는 20세기후반의새로운문제라고볼수있다. 이는이런종류 - 11 -
의이민자나국경이존재하지않았기때문이아니라, 20세기전반기동안미국과멕시코사이의국경은비교적자유롭게왕래할수있는지역이었고, 비자오버스테이어를양산하는비이민비자라는개념은존재하지않았기때문이다. 심지어미국과멕시코사이의국경을감시하는국경수비대는그광활한지역에비해극히적은규모로 1924년에야처음으로창설되었다. 실제로얼마만큼의불법체류자가미국에거주하고있는지를정확하게파악하는것은현재까지불가능하다. 현재그수는대략적으로천만명을넘어선것으로추산되고있다. 그러나 < 표 2-5> 에서살펴볼수있듯이, 강제퇴거외국인의수를통해미국내의불법체류자문제에대한현황을이해할수있다. < 표 2-5> 미국의강제퇴거외국인수 : 1980-2009 년 연도 강제퇴거자 ( 명 ) 연도 강제퇴거자 ( 명 ) 연도 강제퇴거자 ( 명 ) 1980 910,361 1990 1,169,939 2000 1,814,729 1981 975,780 1991 1,197,875 2001 1,387,486 1982 970,246 1992 1,258,481 2002 1,062,270 1983 1,251,357 1993 1,327,261 2003 1,046,422 1984 1,246,981 1994 1,094,719 2004 1,264,232 1985 1,348,749 1995 1,394,554 2005 1,291,142 1986 1,767,400 1996 1,649,986 2006 1,206,457 1987 1,190,488 1997 1,536,520 2007 960,756 1988 1,008,145 1998 1,679,439 2008 791,568 1989 954,243 1999 1,714,035 2009 613,003 출처 : 미국토안보부 (U.S. Department of Homeland Security); 설동훈 (2010: 204) 에서재인용 기실미국에서강제퇴거외국인수는 1976년처음으로백만명을돌파한이래 1980년대와 90년대, 그리고 2000년대를거쳐연평균백만명이상을유지해왔다. 이는국경순찰대의창설 (1924년) 과 1925년에처음으로기록된강제퇴거외국인수 (22,199명) 이래평균적으로가장많은강제퇴거외국인수를기록하고있다. 강제퇴거의유형은크게세가지로나눌수있는데, 이는국경에서의국경수비대에의한불법입국적발, 국내에서의불법체류자에대한조사, 그리고도피 - 12 -
자에대한검거를들수있다. 그러나강제퇴거의압도적인유형은바로국경에서의국경수비대에의한불법입국적발과즉시퇴거에의해서발생해왔다. 다음의 < 표 2-6> 은 2000년에서 2009년까지미국의외국인강제퇴거의유형별현황을보여준다. < 표 2-6> 미국의외국인강제퇴거유형별현황 : 2000-2009 년 연도 국경수비 국내조사 도피자검거 총계 ( 명 ) 2000 1,676,438 138,291-1,814,729 2001 1,266,214 121,272-1,387,486 2002 955,310 106,960-1,062,270 2003 931,557 114,865-1,046,422 2004 1,160,395 103,837-1,264,232 2005 1,189,108 102,034-1,291,142 2006 1,089,136 101,854 15,467 1,206,457 2007 876,787 53,562 30,407 960,756 2008 723,840 33,573 34,155 791,568 2009 556,032 21,877 35,094 613,003 출처 : 미국토안보부 ; 설동훈 (2010: 204) 에서재인용 < 표 2-6> 에서살펴볼수있듯이, 외국인강제퇴거의대부분을차지하는유형은바로국경수비의요인에의해발생하고있다. 여기에서는미국-멕시코국경을불법으로횡단하는사람들에대한체포와강제퇴거가주류를이루고있다. 국경수비대의통제에의해퇴거된외국인수는국경을통해들어오는불법체류자의수보다적다는점을염두에둔다면, 국경을횡단하는불법이주의문제가미국의이민문제에있어서얼마나큰이슈인가를감지할수있다. 실제로불법체류자의주요목적지였던캘리포니아의경우, 1994년당시주지사였던피터윌슨의주도하에불법체류자에대한주정부차원의복지혜택을금지하는 187조조항을통과시키기도하였고, 최근의아리조나사례에서살펴볼수있듯이, 이민통제에대한연방관할권을주경찰로까지확대하고자하는법적노력의일환이등장하기도하였다. - 13 -
(2) 미국사회에서의이민의의미 미국에서의이민의의미는 아메리칸드림 의성취로요약할수있을것이다. 이런 아메리칸드림 의성취는일반적으로미국사회에서새로운이민자들이백인중산층의수준에이른다는것을의미해왔다. 아메리칸드림 의성취를어떻게파악할것인가에대해서는논란의여지가있지만, 도시지역에서교외의백인중산층지역으로의이사나소득수준, 혹은성공적인이민자그룹의사업 (ethnic niche) 등이 아메리칸드림 의성취를파악하는경제적요소들로거론되어왔다. 또한최근의아시아계이민자들의급증과더불어자녀를좋은 ( 대 ) 학교에보내는것역시 아메리칸드림 의성취요소로주목받고있다. 20세기를통틀어미국에서가장중요한문제중의하나는미국주류사회와새로운이민자간의관계를어떻게설정하느냐의문제일것이다. 이는종종동화나문화적다원주의, 혹은멜팅팟 (melting pot) 이나셀러드보울 (Salad Bowl) 의논쟁으로제기되어왔다. 그러나 20세기를거치면서, 그리고현재에이르기까지논쟁의가장중심적인항목은바로 언어, 즉영어의문제로집약되어왔다. 특히동화론자들은영어문제를미국인의민족적정체성을형성하는데핵심적인요인으로간주해왔다 (Huntington 2005). 이는이중언어를중심으로한문화적다원주의간의끊임없는논쟁을불러일으켜왔다. 이런언어상의문제이외에이민자의 ethnic 그룹의형성과정체성의발전은특히문화적다원주의의발전과함께오히려긍정적인요인으로받아들여졌다. 따라서이민과관련된문화적차이에대한미국인의인식에는양가치적측면이자리잡고있다고볼수있다. 한편으로는영어를중심으로한민족정체성을강조하는 동화 의사유가자리잡고있고, 다른한편으로는 ethnic 그룹과타문화에대한존중을바탕으로한문화적다원주의의사유가자리잡고있다. 이런양가치적측면은새로운이민그룹의성장과함께종종정치적갈등의요소로부각되었다. 또한불법체류자에대한문제역시미국인들은범죄를저지른외국인의경우를제외하면불법체류의문제에대해서그렇게강한반대의목소리를내는것은아니었다. 그러나 1980년대부터캘리포니아, 아리조나, 텍사스등의이른바국경주 (border states) 를중심으로국경통제와불법체류자의문제가중요한문제로부각되어왔다. 또한이는국경강화와이민통제에중심을둔이민정책및이민법 - 14 -
의제정에크게공헌해왔다. 특히 2001 년테러리스트공격은이런국경강화와이 민통제중심의정책및이민법의제정을정당화하는구실로작용하기도하였다. (3) 최근이민정책의동향 미국에서의최근의이민정책은흔히 포괄적인이민개혁 이라고일컬어지는기존이민정책의개혁과그것에관한논쟁, 그리고 2001년테러리스트공격이후에 포괄적인이민개혁 의한측면, 즉국경통제의강화와불법체류자에대한제도적인배제의강화로요약할수있다. 포괄적인이민개혁 은크게세가지의개혁과제를담고있다. 첫째는불법체류자에대한사면 영주권의부여 을포함하는불법체류자의구제이고, 둘째는미국내에서필요한노동력에대한비이민비자의확충이며, 셋째는국경통제를중심으로한국경경비의강화이다. 이런 포괄적인이민개혁 은 1980년대부터급속하게늘어나기시작한불법체류자에대한수용과불법체류자의산출을가급적줄이고자하는 ( 국경 ) 통제, 그리고미국의경제적인변화에따른외국인노동력의확보를핵심으로하고있다. 실제로 2001년테러리스트공격이있기전까지 포괄적인이민개혁 의방안은 ( 국경 ) 통제보다는불법체류자에대한수용과외국인노동력의확보에주된관심을기울이고있었다. 2000년과 2001년에걸쳐상하양원은이민및국적법 (Immigration and Naturalization Act) 상의 245(i) 조항에서그기간을연장하는데합의함으로서제한적이긴하지만불법체류자를수용하는데합의했다. 이조항은미국내에서영주권을정상적으로받을수있는조건을규정한 245(a) 조항의예외조건을규정한조항으로서이민행정조직 (INS와 USCIS) 의허가없이노동활동에종사하거나, 비자체류기간을넘겼거나, 무비자로입국했거나, 혹은불법으로입국한이민자들에게영주권을획득할수있는기회를제공하도록규정하고있다. 또한상하원모두일명 DREAM법 (the Development, Relief, and Education for Alien Minors Act) 의세부사항들을검토함으로서불법체류자의자녀들중미국에서태어나지않은자녀들을구제하는방안에대하여적극적으로검토하고있었다. 동시에농업일자리기회혜택과안보법 (the Agricultural Job Opportunity - 15 -
Benefits and Security Act) 이농업부분의외국인노동력을확보하기위한방안으로서상하원의지지를받으며심의중에있었다. 그러나 2001년테러리스트공격과그즉시제정된반테러법 (the Anti- Terrosim Act of 2001), 그리고뒤이어의회를통과한패트리어트법 (the PATRIOT Act) 은국내에서테러리스트에관한정보를수집하고, 테러리스트에대한재정지원을위해사용되는돈세탁을적발하며, 테러리스트로의심되는외국인을추방하기위한사법적절차를간소화하기위하여행정부가새로운권한을갖도록했다. 또한이후의이민개혁논의에서 포괄적인이민개혁 을좌절시키고, 국경강화와국내에서의제도적인신분확인을강화하는것을골자로하는통제중심의이민정책및이민법의제정을관철시키는데공헌해왔다. 이는오바마 1기에서도반복되었다. 2009년의 포괄적인이민개혁 에대한논의는좌절되었고, 오바마행정부가주도한 DREAM법만이 2012년의회를통과하게되었다. 3. 미국이민정책의역사와배경 (1) 이민정책의개요 20세기미국의이민정책의수용과통제, 그리고비자시스템의발전으로요약할수있다. 20세기전반부까지수용과통제는이민자의 인종 과밀접하게관련되어있었다. 예를들어, 1882년에제정된중국인배제법은아시아계이민자들의미국이민을막았던대표적인법이었다. 1924년이민법은유럽의각국가나인종별로이민쿼터를설정함으로서유럽계인종중에서도특정한인종을수용하고다른인종은통제하는데중점을두고있었다. 특히이이민법은남유럽과동유럽국가들에게상대적으로낮은쿼터를부여함으로서이들국가와유대인의미국으로의이민을제한했다. 1965년이민법은이러한인종적쿼터를폐지함으로서인종에상관없이미국으로이주할길을열어놓았다. 이후이민정책은크게가족과노동에초점을맞추어전개되어왔고, 노동의경우, 비이민비자프로그램이나비이민비자형태의발전을가져오기도하였다. 또한냉전이라는시대적상황에따라쿠바와베트남난민등과같이난민에대한수용이급격하게증가하기도했다. 20세기후반부터본격적으로제기되기시작한불법체류자문제는한편으로 - 16 -
소위사면을중심으로한수용정책과국경통제및제도적배제를중심으로한통제정책간의갈등을야기해왔다. 특히 2001년테러리스트공격이후수용정책보다는통제중심적정책이나법이이민정책상에서우위를점해왔고, 이는포괄적인이민개혁에대한장애로작용해왔을뿐만아니라이민자그룹과시민사회단체들로부터강력한반발을가져오기도하였다. (2) 이민정책의환경분석및변화 미국의경우이민정책은역사적으로형성된두개의정치연합간의대립의결과로이해할수있다. 한편에는자유주의세력과자본가, 그리고이민그룹을중심으로한친이민연합과다른한편으로는보수주의세력과노동자를중심으로한반이민혹은제한적인이민연합이형성되어왔다 (Tichenor 2002, Zolberg 2006). 이민정책의환경과그변화는그자체가이민정책으로그대로반영되는것이아니라, 이런두정치연합간의정치적대립으로번역된후, 특히민주당과공화당을중심으로한양당간의의회정치를통한결과로나타나게된다. 예를들어, 1882년중국인배제법은미국서부를중심으로한반중국인인종주의의발흥과노동조합및공화당상원의원들을중심으로한중국인배제법안의제출과의회내에서의통과의결과로이해할수있다. 1924년이민법의경우, 20세기전반기동안의유럽으로부터의이민자의급격한증가와그에대한노동조합의반발, 그리고미국내의노동자를보호하기위한민주당의주도적노력의결과로이해할수있다. 또한, 1965년이민법은 UN 인권선언과미국내의시민적권리운동속에서자유주의세력을중심으로한민주당의주도적인역할의결과로이해할수있다. 반면에, 이후의난민정책은냉전시대반공주의라는보수적이념과밀접한관련을맺고있다. 실제로난민정책은인본주의적 (humanitarian) 요인과더불어냉전과같은정치적요인과밀접하게관련을맺고있다. 이런점에서 2001년테러리스트공격과이민의이슈를안보와결합시키고자한일련의노력들은공화당을중심으로한보수주의세력의이민정책을관철시키고자유주의적이민정책을좌절시키는데공헌해왔다. 실제로테러리스트공격이후, 포괄적인이민개혁 중이민자의수용에중점을두고있던개혁과제들은좌초된반면, 국경통제와불법체류자의통제를중심으로한이민법들은공화당 - 17 -
을중심으로한보수주의세력에의해테러와의전쟁및국가안보라는명목하에 관철되어왔다. 4. 미국이민정책및이민행정조직의법적근거 (1) 이민관련법률체계 미국의경우, 이민과관련된법률은크게두가지법으로구성되어있다. 하나는소위이민법 (immigration act) 로알려진것이고, 다른하나는귀화법 (naturalization act) 라고부를수있는것이다. 이민법은가장기본적으로누가미국에이민을올수있는가를규정한법이다. 반면에귀화법은누가미국의시민이될수있는가를규정한법이다. 이두법은 20세기초반까지만해도개별적으로발전했다. 즉, 누가미국에이민을올수있는가와누가미국의시민이될수있는가에대한규정이별도로이루어졌다는것이다. 그러나 20세기후반에들어이두법은통합되는추세를보여주고있다. 특히 1965년에제정된이민법의공식명칭은이민및국적법 (Immigration and Nationality Act) 이었다. 실제로 20세기부터현재에이르기까지귀화라는용어는이민법과이민행정에서점차사라지는추세에있다. 대신에이민이라는용어가귀화의함의를포함하게되었다. 20세기중후반의새로운변화중의하나는난민법 (Refugee Act) 의탄생을들수있다. 이는제2차세계대전의결과로유럽에서발생한대량의난민과 2차세계대전이후신생독립국의출현과그과정에서의난민의발생, 그리고베트남전쟁의결과와냉전에따른정치적요인이큰영향을미쳤다. 이민법은특정한이민그룹을대상으로제정될수도있다. 1882년에제정된중국인배제법과현재시행되고있는니카라구아및중앙아메리카인구호법등은각각특정이민집단의배제와수용을규정한대표적인이민법이라고볼수있다. 또한 2005년제정된 Real ID Act는합법이민자와불법체류자를구분하여제도화하기위한기반을마련하기도하였다. 이는주에서발급하는운전면허증에대하여연방의기준을마련하여불법체류자들이미국내에서운전면허증을취득하지 - 18 -
못하도록하는데주안점을두고있었다. 반면에, 이민법은 2006년에제정된 Secure Fence Act처럼이민통제를위한인프라스트럭쳐를구축하기위하여제정될수있다. 멕시코와미국간의국경통제를강화함으로서불법으로입국하는이민자와마약거래상, 그리고안보상위협이되는요소들을차단하는것을주된목적으로하고있는이법은국경에장벽을쌓고, 검문소를늘리며, 무인카메라와인공위성시스템등을마련하는데중점을두고있다. 이런의미에서이민법은광범위한의미에서미국에입출국하거나미국시민권자가아닌 ( 영주권자를포함한 ) 외국인과이민통제를위한제도적, 물리적인프라스트럭쳐를구축하기위한모든법을포괄한다고볼수있다. 미국의경우, 이런이민법은기본적으로의회를통해제정된다. 그러나법안의 initiative는상하원뿐만아니라대통령역시행사할수있다. 대통령은또한의회에서통과된이민법에대한최종적인승인권을갖고있다. 반면에이민법은미국의경우헌법에구속되지않는다. 이민법은기본적으로미국시민이아닌외국인을대상으로하고있으며, 따라서헌법상에규정된미국시민권자의규정원리, 즉속지주의이외에다른모든헌법조항들이이민법을구속하는것은아니다. 반면에, 이민법의시행및집행은전적으로연방정부의이민행정체계를통해이루어진다. 즉, 이민법의시행및집행은이민행정체계와이민행정공무원들의배타적인권한사항에속한다. 주정부의경우, 연방정부의이민행정체계와연방공무원의요구에따라이민법의시행및집행에협조할의무는있지만, 주정부차원에서이민법을제정하거나시행및집행하는것은법적으로구속력을발휘할수없다. 또한연방이민행정체계이외의다른연방부처와부서역시이민법의시행및집행에서배제되어있다. 마지막으로연방정부에서이민법을해석할권한과재량은현재법무부장관에게귀속되어있다. (2) 이민관련법규의내용 : 연혁및사례 전통적인이민국으로서미국은이민법에관한오랜전통을가지고있다. 그러나연방차원에서제정된이민법이실제적인효력을가지고집행되기시작한것은 19세기후반중국인배제법 (1882년) 을그효시로삼을수있다. 인종주의에기반을둔최초의이민법이었던이법은미서부의골드러쉬와철도건설에동원되었 - 19 -
던중국인의이민을차단하기위한목적을가지고있었고, 이를위해중국의항구에서부터통제를실시했다는점에서최초의원거리통제시스템이자비자시스템의효시라고도볼수있다. 이법은 1943년폐지될때까지중국인및아시아계이주노동자들이미국본토에상륙하는것을효과적으로차단했으나, 19세기후반에이법을둘러싸고중국과외교적마찰을겪기도하였다. 20세기초반의가장중요한이민법으로는 1924년이민법을들수있다. 유럽으로부터의이민자수를제한하는것을목표로삼고있던이법은 1890년미국인구센서스를기준으로특히유럽지역으로부터들어오는이민자의수를국가별, 인종별로연간 2% 만을허용하는것을골자로하는것이었다. 이는특히남유럽과동유럽, 그리고유대인의이민을제한하는것에주된초점이맞추어져있었지만, 동시에중동과인도, 그리고동아시아로부터의이민자를제한하는데도효율적으로적용되었다. 제2차세계대전이후이민법상에서가장근본적인변화는 1965년이민법에서찾을수있다. 1924년국가별, 인종별쿼터를폐지하는것을골자로한이법은이민정책의선호를인종에서가족및노동으로변화시킨최초의법으로볼수있다. 이민비자에대한연간쿼터는여전히유지되었지만 ( 연간 170,000명 ), 가족이민의경우이러한쿼터에구애받지않게되었으며, 또한미국정부가해외에서고용한외국인들이나서유럽국가들의시민권자들역시쿼터의대상으로부터제외되었다. 이는라틴아메리카와아시아로부터의대규모이민을가능케한효시로평가받고있다. 1986년이민개혁및통제법은현대의불법체류자의처리에관한효시로서의의를가지고있다. 이법은고용인에게노동자의이민지위를확인하도록요구하고, 불법체류자임을사전에인지하고고용한고용인을제재하는것을핵심으로하고있다. 동시에농업에종사하고있던불법체류자를합법화시키고 1982년 1 월 1일이전에미국에불법입국한이민자중범죄의사실이없고세금을납부해왔던불법체류자의경우벌금을내고영주권을부여하도록규정하고있다. 이규정에따라 3백만명가량의불법체류자들이영주권자가되었다. 1965년이민법이현대미국이민법및이민정책의기틀을마련한반면, 1986년이민개혁및통제법은현대의불법체류자의처리에관한기틀을마련했다고볼수있다. 1996년제정된불법이민개혁및이민자책임법은 1986년이 - 20 -
민개혁및통제법를강화했다. 이법에따르면, 미국내에불법으로 180일이상 365일이내를체류한불법체류자의경우미국에다시입국하기위해서는해외에 3년이상체류해야한다고규정하고있다. 또한 1년이상미국에불법체류할경우, 미국에다시입국하기위해서는해외에 10년이상체류해야한다고명시하고있다. 그러나이법은불법체류자가사실상영구적으로미국내에체류할수밖에없는상황을만들었다는점에서비판을받기도하였다. 앞서간략하게언급한바와같이 21세기는불법체류자문제를중심으로한 포괄적인이민개혁 으로출발했다. 그러나 2001년테러리스트공격이후안보이슈로의급격한선회와국경통제의강화는결국 포괄적인이민개혁 의통제및불법체류자에대한배제의강화를초래했다. 이는앞에서간략하게살펴본 Real ID Act와 Secure Fence Act 등의제정으로나타났다. 반면에오바마정권이등장한이후 4년이지난 2012년에이르러서야원래의 포괄적인이민개혁 중의하나였던 DREAM Act가대통령의 initiative를통해의회에서통과되기에이르렀다. (3) 이민정책집행의법적형식 미국에서이민정책및이민법의시행은연방정부, 즉연방이민행정조직및체계의배타적인권한에속한다. 이러한법적형식은 19세기말에이르러정착되었는데, 그주된이유는개별적인주가이민정책및이민법을구성하거나시행및집행할경우, 연방의통일성자체가위험해질수도있다는판단에근거한다. 실제로 19세기중반까지미국의각주는연방의이민정책과는상이한이민정책을추구했고, 이는연방차원에서심각한문제로간주되었다. 그러나이민정책을시행하고이민법을집행하는연방이민행정조직및체계는행정적재량권역시가지고있다. 예를들어, 국무부의경우, 1924년부터 1940년까지 1924년이민법에근거하여쿼터를설정할권한을가짐으로서이민행정체계에서중추적인역할을하기도했다. 또한기존의중추적인이민행정조직이었던 INS는불법체류자를단속하는데있어서행정적재량권을가지고있었다. 예를들어, 불법체류자의단속을오직작업장으로국한시킨것과불법체류자의단속을고용인에대한제재를중심으로할것인가혹은불법체류자의체포에초 - 21 -
점을맞출것인가는행정적인재량사항에속한다. 또한국경에서적발된불법이주자를곧바로추방시킬수있는권한역시행정적인재량권에기반을두고있다. 국무부소속의영사들역시비자발급을결정하는데있어서행정적인재량권을갖고있다. 또한이민법으로규정된각종통제인프라스트럭쳐의구축에있어서도사업의시행에관련해서는연방이민행정조직의재량권이광범위하게인정되고있다. 이러한행정적재량권은특히공항이나국경검색소에서이민행정공무원들에의해광범위하에사용되고있기도하다. 이런재량권은특히미국의경우법무부장관이연방이민법에대한해석권을가지고있다는점에서그정당성을찾을수있다. 이는이민행정의차원에다양한사례에대처하기위해필수불가결할뿐만아니라, 이민법정에서이민판사들이다양한법적사례에대처하기위한중요한근거가되고있다. (4) 이민행정조직설립의법적근거 미국의경우, 모든행정조직설립의법적근거는기본적으로의회의결정에근거한다. 이는이민행정조직역시마찬가지이다. 그러나이민행정조직의개편이나부처간이동, 그리고새로운설립에는대통령의 initiative와대법원의결정역시중요한역할을하기도했다. 특히최초의연방이민행정조직이었던이민감독관실은연방정부가이민정책과이민법을배타적으로시행해야한다는대법원의결정에의거해설립되었다. 반면에, 기존에노동부에속해있었던 INS를 1940 년에법무부로이관하는데는당시루즈벨트대통령의결정이결정적이었다. 테러리스트공격이후최근에발생한이민행정조직및체계상의변화역시부시대통령의 initiative가결정적인역할을했다. 기존의 INS의해체와새롭게신설된국토안보부로의통합은의회에서결정되었던것이아니라, 테러리스트에대한대응의일환으로정부조직을개편하는과정에서이루어졌다. 물론이민행정조직및체계의개편은사후에의회의승인을받기는하였지만, 조직개편상에서주도적인역할을한것은부시대통령의특별안보보좌관이었던탐대슐이었다. 또한대슐은 INS의이민행정조직대부분을승계하여새롭게신설된국토안보부의초대장관을역임하기도했다. - 22 -
5. 미국이민행정조직및정책추진체계 국제인구이동의비약적인성장과함께, 국가의역할에대한관심역시증대되어왔다. 특히현대와같이근대국가체계가발전한상황에서이주자의입출국과이민자수용에서차지하는국가의역할은국제이주의과정에서중심적인것으로간주되었다. 이에따라, 특히국가의이민정책과국제인구이동에대한통제메커니즘 (control mechanism), 그리고새로운이민자들에대한국가의통합 (incorporation) 정책등이국가의역할과관련된주요관심사로등장해왔다. 나아가국제관계속에서도국제인구이동의문제는국가간의관계, 즉국제관계를설명하는주된요인중의하나로제기되기시작했다. 이른바 국가를다시불러들이는일 (brining the state back in) 이국제이주와관련하여활발하게논의되어왔다. 그러나, 국제인구이동과국가의역할에관한이러한논의의활성화에도불구하고실제로국가의이민정책을시행하는이민행정체계에대한논의는여전히불충분한실정이다. 많은논의들이이민정책이나이민법의산출메커니즘, 통제의방식, 이민자들에대한통합정책이나방식, 그리고국제관계와국제인구이동의함의등에초점을맞추어왔지만, 대부분의논의들은이민행정체계에대한체계적인분석을간과해왔다. 이는마치이민정책이나이민법, 통제의방식이나통합정책등이그것을시행하는행정체계없이도구체화될수있다고간주하는것과유사한것이다. 물론, 이민행정체계는국가기구의일부로서그중심역할은이민정책에따라이민행정을시행하는것이다. 이런점에서이민행정체계는이민정책을구성하는데있어서중요한역할을한다기보다이민정책을실제로구현하고이민법을집행하는데있어보다중요한역할을한다고볼수있다. 그러나정책이나법은그수단없이는시행이나집행이제한되기마련이다. 동시에수단상의제약혹은역량에대한고려없이형성된이민정책은그자체로정책및법과수단간의 격차 를낳을수있다. 예를들어, 흔히알려진이민절차상에서의관료적형식주의 (red tape) 는관료체계그자체의문제일수도있지만, 동시에이민행정체계의과부하에기인할수도있다. 반면, 특정한이민정책이나법의집행은이민행정체계의특정기능을과도하게발전시킬수있다. 아마도통제를중심으로한이민정책은이민행정체제의통제기능을과도하게발전시킨대표적인예일것이다. - 23 -
근대국가체계하에서국제인구이동이발생하는한항구적으로존재할수밖에없는이민행정체계는여타의행정체계와마찬가지로그체계의목적과대상, 임무, 수단들과구성요소및자원 ( 예산 ) 을갖추어야한다. 국제인구이동의증가는이민행정체계의발전과확립을수반한다. 그러나동시에이는이민행정체계의기능적분화를가져오기도하였다. 특히 1990년대와 2000년대를중심으로이런기능적분화는제도적 조직적분화의형태로진행되어왔다. 한편으로이민행정체계자체의발전과개혁이이루어진반면에, 다른한편으로는이민행정체계내의기능들의제도적, 조직적분화가동시에진행되어왔다. 따라서이민행정체계의기능적구성과기능들간의관계, 그리고기능적분화를중심으로한내적메커니즘에대한보다면밀한검토는필수적이라할것이다. (1) 조직설립의역사와배경 미국에서연방차원의이민행정체계의구성은 19세기후반으로거슬러올라간다. 그리고이가장주된이유는연방정부와주정부간의관계에서유래한다. 실제로미국에서의국가형성, 즉, 각주정부에대한연방정부의권위의확보와연방행정체계의공고화는 19세기중반부터시작되었다 (Bensel 1991). 이는연방이민행정조직및체계의구성에있어서도마찬가지였다. 1891년이민법에의해재무부산하에신설된이민감독관실 (Office of Superintendent of Immigration) 은남북전쟁이후각각의개별주들이이민법을제정하는데맞서연방정부차원에서이민행정을위해설립된것이었다. 이에따라연방이민정책및법을시행하기위하여이민조사관들이주요항구에배치되기시작했다. 동부의경우, 중심항구는뉴욕시의엘리스섬 (Ellis Island) 였고, 서부의경우 1910 년부터샌프란시스코의앤젤섬 (Angel Island) 이엘리스섬의역할을수행했다. 이민행정기능은 1903년의회의결정에의해서새롭게신설된상업및노동부 (the Department of Commerce and Labour) 로이관되었다. 그리고그주된이유는이주노동자의유입에따른미국노동자들의임금하락을막기위한것이었다. 이런취지에입각하여이민행정기능은 1913년신설된노동부로다시이관되었다. 또한의회는캐나다와멕시코로부터의불법이주노동자의입국을차단하기위하여 1924년국경순찰대 (the Border Patrol) 를설립했고, 이는당시노동부소속이었던이민행정체계에추가되었다. - 24 -
1933년에는분리되어있던이민국과귀화국을통합하여이민및귀화서비스 (Immigration and Naturalization Service: INS) 가설립되었고, 이는 1940년프랭클린루즈벨트대통령에의해노동부에서법무부로이관되었으며, INS는 2003 년해산되어국토안보부로재편될때까지줄곧법무부에소속되어있었다. 제2차세계대전이후 2000년대에이르기까지미국의이민행정체계의기능들은법무부소속으로안정적으로유지되었다. 1983년에이민행정결정에대한심사기능을담당하는 EOIR(Executive Office of Immigration Review) 가법무부에설립된것이이기간동안의유일하게큰변화였다. 법무부를기반으로통합되어있던이러한이민행정체계의중심기능들은 2000년대들어큰변화를겪어왔다. 특히 2001년테러리스트의공격과그에따른부시대통령의국토안보부의신설에따라 INS는해체되고, INS에통합되어있던두가지이민행정기능, 즉이민과정상의행정기능과통제기능은각기 USCIS(US Citizenship and Immigration Service) 와 CBP(Customs and Border Protection) 및 ICE(Immigration and Customs Enforcement) 로조직상의분리되어국토안보부로통합되었다. 동시에이런과정은이민행정체계내에서 CBP 및 ICE를통한통제기능의비약적인성장을수반해왔다. 반면에, BOIR은법무부에그대로남아서 USCIS, CBP, 그리고 ICE의행정결정에대한심사기능을수행하고있다. 2003년에이루어진이러한변화는다음 [ 그림 2-1] 로요약할수있다. [ 그림 2-1] 미국이민행정체계의제도적변화 : 2003 년 < 법무부 > < 국토안보부 > INS 이민행정이민통제 BOIR 행정심사 USCIS 이민행정 ICE CBP 이민통제 - 25 -
(2) 이민행정조직의기능적구성원리 이민행정체계는이민정책을시행하고이민법을집행한다는점에서국가의다른행정체계와구분된다. 또한국가체계로이루어진국제질서속에서인간의이동을다룬다는점에서도차이가있다. 그러나다른행정체계와근본적으로다른점은행정행위의대상이전적으로비국적자, 비시민권자, 혹은외국인으로국한되어있다는점이다. 20세기후반부터새롭게시작된이민의급격한증가와더불어국가의다양한부처가이민행정에참여해왔다. 예를들어, 미국의경우현재이전의 INS (Immigration and Naturalization Service) 의기능을흡수한국토안보부 (Department of Homeland Security), 전통적으로이민과정에참여해온국무부, 1941년부터 2003년까지 INS의소속부처이자현재도계속해서이민법에대한해석과이민행정소송을담당하고있는법무부, 고용주와이주노동자의통제에초점을맞추고있는노동부, 그리고난민아동과인구이동에따른전염병문제등을다루는보건복지부 (Department of Health and Human Services) 등이이민행정에참여해왔다. 그러나이런다양한행정부처들의참여에도불구하고현재이민행정체계는크게세가지기능의발전을통해독자적인체계를구축해왔다. 이런세가지기능은 (1) 이민과정 (immigration process) 상의행정기능, (2) 이민통제 (immigration control), (3) 이민행정처리에대한심사혹은재심을들수있다. 이민과정상의행정기능은이민행정체계의가장오래된기능이자중추적인기능으로볼수있다. 이는현재비자-이민비자와비이민비자-에대한심사와결정 ( 즉, 이민 ( 난민포함 ) 및이주의자격에대한심사와결정 ), 시민권에대한심사와결정, 체류자격에대한심사와판정, 다양성프로그램운용등을시행하고있다. 정상적인국제인구이동과관련된모든정책은이런기능을통해시행된다고볼수있고, 미국에서현재이런기능을담당하는행정부처는국토안보부소속의미국시민권및이민서비스 (US Citizenship and Immigration Services: USCIS) 를들수있다. 반면에이민통제는불법이주자의유입을막기위한국경통제, 불법이주자의체포및추방, 국경과공항등지의출입국및통관의관리, 외국인범죄자에 - 26 -
대한추적및체포, 구류센터 (detention center) 의운영등의세부기능을수행한다. 물론과거에도이런이민통제의하부기능들은존재하였고, 이민과정상의행정기능과동일한부처에속해있었다. 그러나이민행정체계에서이통제의기능은이민과정상의행정기능에비해서대단히미비한수준이었다. 이런통제의기능은오히려 21세기에들어급격하게성장했고, 이런성장과더불어이민행정기능과동일한제도적수준으로분화되기시작했다. 미국에서현재이런기능을담당하는행정부처는국토안보부산하의관세및국경보호국 (Customs and Border Protection: CBP) 및이민및관세시행국 (Immigration and Customs Enforcement: ICE) 을들수있다. 마지막으로행정처리에대한심사혹은재심은이민과정상의행정기능이나이민통제에따른이민자와난민에대한다양한행정적결정에대하여이의가있을경우, 이런행정결정에대해이루어지는일종의이민및난민에대한행정소송및재판기능으로이해할수있다. 이기능의목적은이민과난민을최종적으로보호하는데있고, 이에입각하여재판과청문회를통하여이민자나난민의지위에대한심사와구류처분에대한심사, 추방결정에대한심사를수행한다. 현재미국에서이런기능을담당하는부처는법무부소속의이민심사행정실 (Executive Office of Immigration Review: EOIR) 을들수있다. 이상에서살펴본바와같이미국의이민행정체계는현재그기능상이민과정상의행정기능, 통제, 그리고행정결정에대한심사라는세가지중심적인기능으로구성되어있다. 이중두가지기능, 즉이민과정상의행정기능과통제는이민정책과법의직접적인시행및집행에초점을맞추고있다. 따라서어떠한이민정책, 혹은이민법을제정하느냐에따라이민행정체계상의기능적위상과발전은변할수있다. 예를들면, 20세기후반미국에서두차례시행된불법체류자에대한대규모사면 레이건과클린턴정권에서각기한차례씩 은이민행정체계상의발전을필요로한반면에, 국경의강화나불법체류자단속에중점을둔이민정책이나이민법의집행은이민통제기능을강화하고발전시켜왔다. 이런두기능과는달리, 이민과난민에대한행정결정을심사하는기능은이민과정상의행정기능과통제의기능을심사하는기능이라는점에서두기능과는차이가있다. 또한이런심사는단순한이민및난민법의적용뿐만아니라그것에바탕을둔행정및통제기능에대한해석을수반한다는점에서이민행정체계 - 27 -
내에서이민정책과법의적합한시행이나집행을감시하는기능을한다고볼수 있다. 이상의논의는 [ 그림 2-2] 로요약할수있다. [ 그림 2-2] 미국의이민행정체계 : 2003 년이후 이민과정상의행정기능 USCIS ( 국토안보부 ) 네트워킹 심사 이민통제기능 CBP 와 ICE ( 국토안보부 ) 심사 이민행정결정에대한심사기능 EOIR ( 법무부 ) (3) 이민행정조직들의업무와현황 2003년에이루어진이민행정조직상의변화는미국의이민행정체계의조직적, 제도적측면에서 60여년만에이루어진최대의변화였다. 1940년에법무부에소속된이후 63년만에이민행정체계의중추적인조직은해체되고그기능은다시세개의부서로나뉘어져국토안보부에편입되었다. 2001년까지펜실베니아주지사를역임했고, 테러리스트공격이후대통령국토안보보좌관과대통령직속국토안보국의국장을역임했던톰리지 (Tom Ridge) 가주도했던국토안보부는미국역사상가장단기간에비대한규모로성장한부처였다. 이는 2002년설립된후불과수개월만에다양하게흩어져있던부서들을통합하여 100,000명에달하는공무원과 22개의부서를거느린거대부처로성장했다. INS의기능들과더불어기존에독립적으로존재하고있었던연방응급운영에이전시 (Federal Emergency Management Agency: FEMA), 재무부에있던비밀서비스 (the Secret Service) 와관세서비스 (the US Customs Service), 교통부에속해있던해안경비대 (the - 28 -
US Coast Guard) 등이 DHS로통합된대표적인부서들로볼수있다. DHS하에서새롭게형성된이민행정부서들중, 기존 INS의중추적인역할을이어서맡게된것은바로 USCIS이다. USCIS는미국의모든비자프로그램 ( 이민비자, 비이민비자포함 ) 을운용하고, 난민에대한서비스와새로운이민자들이미국사회에통합하는데도움을주는것을목적으로한모든서비스를추진하는역할을떠맡게되었다. USCIS는또한가족결합을촉진하고, 입양프로그램을감독하여외국학생들에대해비자심사를하고, 외국인력을고용하기를원하는미국고용주가제기한신청을촉진하고빠르게처리하는역할도맡게되었다. 나아가서 USCIS는미국에거주하는이민자전체를대상으로그들의주소와연락처를파악하고기록하여보관하는역할역시새롭게맡게되었다. 이른바 SAVE Program (Systematic Alien Verification for Entitlements) 을통하여모든이민자들의주소와연락처, 그리고이민상의지위 (immigration status) 를기록함으로써이민자들이연방정부의복지혜택을신청하거나일자리를구할때, 이민자에대한기초적인정보를제공하게된것이다. 또한기존의다양성복권프로그램 (the Diversity Lottery Program) 에대한운영도 USCIS가책임지게되었다. 반면에난민프로그램의경우, 대부분은 USCIS에이관되었지만부모가없는난민아동에대한감독및절차상에서의보호행정은보건복지부 (Department of Health and Human Services) 로이관되었다. USCIS는또한기존의 INS 하위부서들과절차, 그리고공무원들을대부분흡수하였다. 여기에는지역 INS 사무국들과지원원조센터 (application support centers), 서비스센터 (service centers), 지역이민서비스현장사무국 (local area immigration service field offices), 문서센터 (forms centers), 고객서비스전화센터 (the National Service Call centers) 등이포함되어있다. 이는기존에 INS를통해서이민신청이나기타이민서비스를신청했던이민자들에게행정적서비스의연장성을보장하고, 동시에부처전환에따르는혼돈을최소화하려는행정적노력의일환이었다. 그러나이런측면에서, DHS에소속되어있는 USCIS는그소속부처와모순되는관계에있는것처럼보인다. 실제로이런조직적인불일치에대한문제역시제기되어왔다. 왜냐하면, USCIS가소속되어있는 DHS의조직적목표는테러와의전쟁과국가의안전보장에있는반면에, USCIS의목표는이민이미국의이익 - 29 -
에도움이된다는관점에서이민자들에게효율적이고효과적이며공정한서비스를제공하는데있기때문이다. 즉, DHS는이민자가잠재적으로테러리스트로서의위협이될수있다는관점에서이민문제에접근해야하는반면에, USCIS는이민자가기본적으로미국의국익에도움이된다는입장에서접근해야하기때문이다. USCIS가 INS의이민정책과관련된전반적인추진행정부서와절차및인력들을승계했다면, 기존의 INS의역할에서큰중요성을차지하지못했던이민통제와관세및국경문제등은이제새로운부서의설립을통해서 DHS내에서 USCIS와동급의부서로성장하게되었다. ICE는 24,233명의연방공무원으로출발해서그규모를계속해서확대해왔고, CBP 역시 18,000명의연방공무원으로시작해그규모를확대해왔다. ICE의경우는이민과관세, 그리고항공안전에관련된모든법을집행하는책임을지게되었다. ICE가다루는항목으로는불법이주조직, 마약, 무기를포함한모든금지품목의밀수적발, 국가안보를위험에처하게할수있는모든수출품에대한규제, 돈세탁과상업상의사기행위, 지적재산권위반, 사이버범죄, 이민범죄와인권위반등을포함하게되었다. 또한미전역에걸쳐있는연방주요시설에대한보호, 불법이주자의추방, 테러와관련된자료수집, 그리고이런모든항목들을수행할수있는공무원양성등의책임을맡게되었다. 즉, ICE는기존에 INS가지니고있는이민과관련된통제의역할을계승하고확대하는방향으로부서의개편이이루어졌다. 이로써기존에 INS에통합되었던이민서비스와통제의역할은 INS가해체되고 DHS로그역할들이흡수되면서서로다른부서 (USCIS와 ICE) 로그역할이나뉘게되었다. 반면에, CPB는사람과상품의이동에서특정부분, 즉미국국경에집중하도록조직이개편되었다. 공항에서의외국인과물품에대한검색, 실제국경에서의외국인과물품에대한검색, 수입세와관세의부과등에책임을지게되었다. 실제로이런역할들은기존의 INS 뿐만아니라서로다른연방부처나기관에서개별적으로다루어지고있던사항들이었다. CPB는이런역할들을모두통합하여 DHS 하에서주요부서로서성장해왔다. 국토안보를이유로변화된이러한이민행정체계의조직적개편은두가지면에서중요한변화를가져왔다. 우선, 이민행정체계의각기능들은이제제도적형태로완전하게분화되었다. 기존의 INS에는이민과정상의행정기능과통제기 - 30 -
능이통합되어있었던반면, 이는부처이동을통하여 USCIS( 이민과정상의행정기능 ) 와이민통제기능을담당하는 CBP 및 ICE로분화되었다. 둘째, 이민통제기능이급격하게성장하였다. 이민통제기능은이제두부서로나뉘게되었을뿐만아니라, 그기능을위한인적, 물적자원역시보다강력해지게되었다. 그렇다면이민행정조직각각의구체적인현황은어떠한가? 아래에서는각각의행정조직을차례대로검토하면서이질문에답하고자한다. o USCIS (United States Citizenship and Immigration Services) 기존 INS 중추적인이민행정기능 ( 이민절차상의행정기능 ) 을맡게된 USCIS의최우선적과제는미국에서합법적인이민체계를구성하는정책과프로그램들에대한행정을처리하는데있다. 따라서, USCIS는이민과정에서의합법적인이민자에대한효과적인대응과서비스를향상시키는것을그주된목적으로삼고있다. 기존의 INS가이민절차상의행정기능과이민통제기능을통합해서운용했던반면에, 새롭게형성된 USCIS는이민절차상의행정기능만을전적으로전담하게되었다. 동시에 USCIS가 DHS에편재되어있는한, 그것은테러리스트의색출과국가안보라는이슈와불가분하게연결되어있다. 이런측면에서, 기존의 INS에서의이민절차상의행정기능에대한효과적인수행, 즉합법적이민에대한원조와이민개혁의시행과더불어국가안보를보호하는임무역시 USCIS 의주된임무로볼수있다. < 표 2-7> USCIS 의인적 물적자원 : 2004-2009 년 연도 예산 ( 단위 : 천달러 ) 인원 ( 단위 : 명 ) 2004 1,549,733-2005 1,775,000 10,052 2006 1,887,850 10,207 2007 2,224,240 10,408 2008 2,619,173 10,284 2009 2,689,726 10,620 출처 : U.S. Department of Homeland Security, Budget in Brief Reports. - 31 -
< 표 2-7> 에서살펴볼수있듯이, 2004년에서 2009년까지 USCIS의예산은점진적으로증가해왔다. 2004년에 15억달러였던예산은 2009년에는 27억달러에육박하게되었다. 그러나 USCIS의인원은연간 1만명을약간상회하는수준에서계속해서안정적으로유지되어왔다. USCIS의예산중에서연방정부의프로그램을제외한거의대부분의예산은합법적으로인구이동을하는사람들이지불하는이민비용 (immigration fee) 에의해서충당된다. 이는 1988년의회의결정에따른것으로서, 기존에일반연방예산에포함되어있던이민절차상의행정기능에대한예산은 1988년의회결정에따라합법적으로미국에입국하는이민자가지불하는이민비용으로바뀌게되었다. 이이민비용은지속적으로증가하여왔는데, 1998년에이민자개인이부담하는이민비용이기존에비해 76% 증가하였고, 이는 2002년에다시 12% 상승했으며, 그후로도 2004년에는 33%, 2005년에는 4%, 그리고 2007년에는 66% 상승하였다. USCIS가설립된이후에의회가승인한예산으로는조직개편에따른비용, 행정상의처리지연 (backlog) 을해결하기위한예산, USCIS 행정기능의디지털화를위한예산, FBI의조사에따른처리지연을해결하기위한예산, 쿠바인과하이티인의입국프로그램에대한인원보충예산, SAVE(systematic Alien Verification for Entitlements) 에대한관련예산, 그리고 REAL-ID와 E-Verify 시스템을구축하기위한관련예산등을들수있다. 연방예산에서확인할수있듯이, USCIS의기본적인행정처리계획은디지털화로요약할수있다. 즉, 기존의 INS에서스타일의서류에기반한행정처리에서전자시스템에기반을둔행정처리시스템을구축함으로서행정처리과정의디지털화를가속화시키고있다는것이다. 특히행정상의처리지연을해결하고 SAVE와 REAL-ID, 그리고 E-Verify와같은시스템을구축하는작업은이런디지털화의노력과밀접하게결부되어있다. 그러나기존의 INS와 USCIS에서공통적으로문제가되는것은여전히행정상의처리지연 (backlog) 문제이다. USCIS의기본적인목표와많은예산이이민자들이지불하는비용에의해서충당된다는점을염두에둔다면, 행정상의처리지연은이부서의가장심각한문제라고볼수있다. 이런행정상의처리지연은크게세가지의형태로나눌수있다. 우선은첫번째단계의지연 (frontlog) 을 - 32 -
들수있다. 이런지연은신청자가신청을할때, 비용을지불하지않거나, 신청자에게영수증을발급하지않거나, 혹은신청자의신청을 USCIS의데이터베이스에입력하지않았을경우발생한다. 두번째의형태는누적된지연 (gross backlog) 인데, 총지연신청건이정당한사유로지연되는신청건을초과할때발생한다. 마지막으로순지연 (net backlog) 은지연되고있는총신청건수가 USCIS 밖의다른이유때문에해결될수없는경우에발생한다. 여기에대한대표적인예로는신청자에대한 FBI의심사와발급된비자가되돌아오는경우를들수있다. 행정상의처리지연은또한영주권이나시민권신청의쇄도 (surge) 현상에의해서도발생한다. 과거의경우, 이런쇄도현상은불법체류자의사면의경우, 즉불법체류자에게영주권을부여할때나타나곤했다. 그러나이런쇄도현상은사면에만해당하는것은아니다. 특히이민비용을올릴때나, 합법적인체류자들에대하여시민권을획득을장려하는경우, 영주권자와시민권자의사회보장혜택이나여타의차이가커질경우, 그리고이민자들이미국사회로터적대감을보다많이느끼게될경우, 그러한현상이발생할수있다. 특히최근들어영주권자중시민권을획득하고자하는이민자들이급격하게늘었다는점을고려하면, 앞의행정적인요인과더불어이런요인들은행정상의처리지연을심화할가능성이크다고볼수있다. 테러리스트공격이후부터본격화된 USCIS 시스템의디지털화는그주된이유가테러리스트의색출이라는국가안보상의이유이긴했지만, 이런행정상의처리지연을줄이는데공헌하기도했다. 특히, 인터에이전시국경감시시스템 (Interagency Border Inspection System: IBIS), FBI의자동화된지문확인시스템 (FBI Automated Fingerprint Identification System: AFIS), 그리고 US-VISIT 프로그램과같은자동화된생체지식확인시스템등은신청자들의처리시간을분단위로낮추는데공헌했다. 그러나시민권을획득하는절차에서필요한 FBI 이름체크 (Full FBI name check) 는이런디지털화에도불구하고행정상의처리지연을오히려늘리는결과를초래하기도했다. 예를들어, FBI의이름체크에의하여시민권을획득하는것이지연된시민권신청자의경우, 2006년 235,802명, 2007년 329,160명, 그리고 2008년에는 269,943명을기록했다. 이런지연자중특정이민공동체에대 - 33 -
한강력한이름체크와그에따른처리지연이이루어지고있다는비판이제기되었고, 이에따라특정이민공동체로지목된아랍계이민자들의강력한반발을불러일으키기도하였다. 이러한행정상의처리지연은특히시민권을획득하는과정, 즉이민자를법적, 제도적으로완전하게통합하는과정에서나타나고있는행정상의처리지연이기때문에여타의이민행정상의처리지연에비해그중요성이크다할것이다. o CBP (US Customs and Border Protection) CBP의가장중요한임무는미국의국경을보호하고테러리스트가미국에들어오는것을막는데있다. 또한테러리스트나범죄자이외의여행을목적으로한입국이나무역을촉진하는데주안점을두고있다. CBP는주요하게는세가지기능의통합으로이루어져있다. 1) 기존의 INS에속해있던국경순찰대, 2) 이전의미국관세서비스 (US Customs Service: USCS), 3) 이전에농림부 (Department of Agriculture) 의동식물검역서비스 (Animal and Plant Health Inspection Service) 에속해있던동식물수입검역소. CBP는미국과멕시코, 미국과캐나다간의국경경비를책임지고있고, 미국전역의해안과항만, 그리고국제공항에서의경비를책임지고있다. 이중가장많은검색이이루어지는곳은바로도로상의국경검색소에서이다. 예를들어, 1992년에총 481,250,587회의검색중도로상의국경검색소에서이루어진검색은 419,486,206회에달했고, 이는전체검색의 87.2% 를차지하는것이었다. 이비율은국제인구이동의패턴이점차비행기를이용하여공항을통해이루어짐에따라서서히감소하기시작했지만, 2008년현재 399,704,041회의검색사례중 288,673,097회에달하는검색은여전히도로상의국경검색소에서이루어지고있으며, 이는전체검색사례의 72.2% 에달하는것이다. 또한 CBP는해외에있는영사관에서비자발급업무를협조하기도한다. 더나아가불법이주자의구류를위한센터를마련하고운영하며, 추방대상자들을미국에서완전히제거하며, 불법이주자나체류자를고용하고있는노동장소에대한작전과국경경비를위한각종기술적인인프라를향상하키는일등도함께하고있다. 이런목적을위하여 CBP의인적, 물적자원은계속해서증가해왔다 (< 표 2-8> 참조 ). - 34 -
< 표 2-8> CBP 의인적 물적자원과국경수비기능의인적자원 연도 CBP 예산 ( 천달러 ) CBP 총인원수 ( 명 ) 국경수비대인원수 ( 명 ) 1986 - - 3,638 1990 - - 4,561 1994 - - 5,026 1998 - - 8,405 2002 - - 11,663 2004 5,997,287 40,616-2005 6,457,688 - - 2006 7,144,375-12,349 2007 7,746,259 - - 2008 9,306,725 - - 2009 10,941,231 54,868 20,019 출처 : Department of Homeland Security, Budget in Brief Reports (2004-2009) 와 Meissner and Kerwin, DHS and Immigration (Migration Policy Institute, 2009), p. 10 참조. < 표 2-8> 에서살펴볼수있듯이, CBP의예산은 2004년약 60억달러에서 2009년약 110억달러로 2배가까이증가해왔다. 또한그인원수역시예산에비해서는작은비율이지만 2004년 40,616명에서 2009년 54,868명으로증가하였다. CBP에서이민통제기능을중추적으로담당하고있는국경수비대의경우, INS 시기인 1986년에 3,638명이었던인원은 INS가해체되기직전인 2000년에는 11,663명으로성장했다. 그리고 INS의이민통제기능이 CBP로이관된이후에는 2009년까지 20,019명으로성장해, 당해에는전체 CBP 인원중 36% 를차지하게되었다. 이민통제기능의인원수는절대적인수에있어서도근 25년동안약 6배이상성장했고, CBP가설립된 2003년이래에는 2배가까이급격하게성장했다. 이러한조직적성장과함께국경을강화하기위한프로그램역시확대시행되었다. 일명 SBInet 프로그램을통하여특히멕시코국경을중심으로국경에카메라와레이더, 각종센서들과커뮤니케이션설비등을설치하였고, 이를위해보잉사와 12억달러규모의계약을체결하였다. 또한의회의결정 (2006년) 에따라서미국과멕시코국경에장벽을건설하는작업도지속적으로진행시켜왔다. 의회가 - 35 -