금융감독체제개편의기본방향 김자봉 ( 연구위원, 3705-6277) < 요약 > 글로벌금융위기이후미국, 영국등에서의금융감독체제개편은유인구조의개선과시스템 위험을전담하는컨트롤타워설치를중심으로이루어지고있음. 감독체제유인구조를이루는가장중요한요소는국민 ( 금융소비자 ), 감독기구, 금융회사간정 보비대칭성이며, 이로인하여유인불합치상황이빚어지고감독실패가초래될수있음. 유인구조개선은공공재생산기구로서의감독기구에대한적절한모니터링과견제, 감독기구 간견제와균형의도입, 감독기구펀딩구조의개선, 통합정보인프라구축, 감독실명제등을 통해이룰수있음. 감독업무배분메커니즘이최적화되더라도경제위기상황을모니터링하고시스템위험을전담 하는금융안정위원회와같은컨트롤타워를중심으로한유기적통합감독체제가필수적임. 3
글로벌금융위기이후미국과영국등많은국가에서금융감독체제의개편이이 루어졌다. 이들국가에서이루어지고있는감독체제개편의가장큰특징은유인구 본고는최근글로벌금융위기이후진행되고있는금융감독체제개편의필요성과기본원리를논의하고자한다. 조의개선과컨트롤타워를중심으로한통합감독체제의구축이다. 미국과영국의감독체제는미시적구조는서로다르지만, 정보공유인프라구축및견제와균형제도의도입등유인구조의개선과금융안정위원회와같이시스템위험을전담하는컨트롤타워의설치는공통으로추구되고있다. 왜이와같이감독체제의개선은유인구조와컨트롤타워를중심으로이루어지고있는것일까? 본고는감독체제개편의필요성과기본원리를논의하고자한다. 감독체제가중요한이유와개편의필요성을살펴보고유인구조와컨트롤타워를중심으로한감독체제개선이왜필요한지그리고그구체적인내용은무엇인지에대하여살펴보고자한다. 금융감독체제의중요성및개편필요성 감독체제는왜중요한가? 두가지이유가있다. 첫째, 금융감독은비경합성과비 배제성을특징으로하는공공재로서금융소비자의후생과금융시스템건전성에크 금융감독은공공재로서금융시스템안정과소비자후생에큰영향을주며, 정책일관성문제로인해감독실패가초래될수있다. 게영향을미친다. 둘째, 금융감독은정책일관성문제 (time inconsistency problem) 로부터크게영향을받으며이러한문제점에적절히대응할수있는체제를구축하지않으면감독실패가초래될가능성이매우높다. 정책일관성문제란경기변동과같이경제상황이변함에따라감독정책이제대로이루어지지않거나다른정책목적과의상충에의하여사후적으로변경되는것을말한다. 만일감독기구가공공재생산기구로서의유인에부합하지않는상황에놓여있거나정책일관성문제가야기되고있다면이를해소하고적절히대응할수있는감독체제로의개편이필요하다. 감독체제의유인구조에영향을미치는가장중요한요소는금융소비자, 감독기구, 금융회사간에존재하는정보비대칭성이다. 금융소비자과금융회사간에정보비대칭성이없다면감독기구는불필요하다. 만일감독기구가금융소비자와금융회사간의정보비대칭성을해소내지는완화하지못한다면스스로의역할을제대로못 4 주간금융브리프
하는것이다. 또한금융소비자와감독기구간에정보비대칭성이없다면감독기구의유인체계에왜곡이발생하지는않는다. 금융소비자와감독기구간의정보비대칭성은감독성패에결정적인영향을줄수있다. 정보비대칭성하에서는감독기구가자신의이익을위해금융회사와사적계약 (side contract) 을추구할유인이있으므로감독기구가반드시금융시스템의안정과금융소비자의이익만을위해감독을수행할것이라는보장이없다. 정책일관성문제가발생하는이유는산업정책, 건전성감독정책, 소비자보호정책, 통화정책등다양한정책목적간직접적충돌이발생할여지가높은메커니즘이형성되어있거나경기상황이급변하는과정에서불가피하게정책목적간충돌이빚어질 수있기때문이다. 예를들어, 특정금융부문의성장을위한산업정책은금융산업일부혹은전체의리스크를증가시키거나소비자보호를직간접적으로훼손하는결과를가져올수있다. 건전성감독은소비자보호를제고하는긍정적효과를가져오지만, 정보비대칭성하에서는감독기구가자신의이익을위해건전성감독을제대로하지않아소비자이익을훼손하는결과를초래할수있다. 소비자보호정책의핵심은감독기 정보비대칭성으로인해감독기구의유인불합치문제가야기될수있고, 정책목적간상충에의해정책일관성문제점이초래될수있다. 구가소비자보호대신자신의이익을추구하는행위를하지못하도록견제하는것이다. 소비자보호가제대로시행되면소비자의금융기관에대한신뢰가증대하고금융상품의판매가촉진되어금융기관의수익성과건전성제고에도도움이된다. 미시적감독과거시적감독을단일감독기구에서수행하는경우, 관성에빠지기쉬운미시적감독에더치중하고거시적감독은소홀히하는결과가야기될수있다. 왜냐하면일반적으로미시적감독은규칙에기초하여이루어지는반면, 거시적감독은경기변동과같이변화하는상황을대상으로하기때문이다. 통화정책을수행하는기관 ( 중앙은행 ) 이미시적및거시적감독을하는경우에는감독정책이통화정책에종속되는결과를야기할수도있다. 감독정책과감독집행의분리 ( 머리따로몸따로 ), 국내금융과국제금융의분리 ( 겉따로속따로 ) 에의해서도정책일관성문제가초래될수있다. 글로벌금융위기가던진새로운메시지 글로벌금융위기이전에는 보이지않는손 이금융회사의건전성을지켜주고궁 5
극적으로는금융시스템안정도달성될것이라는인식이있었다. 하지만, 글로벌금융위기로인해이러한인식은잘못된것으로확인되었다. 이에따라금융시스템안정과소비자보호에서 보이는손 즉, 금융감독기구의중요성이부각되었고, 해외의많은국가들, 특히글로벌금융위기의진원지였던영국과미국에서는감독체제의큰변화가나타났다. 영국은 MOU에기초한기존의삼각감독체제 (tri-partite system) 가시스템위험을 금융위기이후에는 보이지않는손 대신 보이는손 이시스템안정과소비자보호를이루도록하는감독체구축의필요성이인식되었다. 억제하는데치명적인약점을가지고있다고평가하고새로운이각감독체제 (bipartite system) 로전환하였다. 이새로운체제의핵심은시스템위험을전담하는금융정책위원회 (Financial Policy Committee, FPC) 를중심으로감독체제를재구성하고감독기구간견제와균형이실현되도록하였다는점이다. 미국의감독체제는글로벌금융위기이전에는거시건전성감독에대한체계적인규정자체를가지고있 지못하였으나, 위기이후에는시스템위험을담당하는금융안정위원회 (Financial Stability Oversight Committee, FSOC) 를중심으로시스템안정과소비자보호를기 할수있도록감독체제를변화시켰다. 감독체제개편은어떻게해야하는가? 가. 유인체계의개선감독체제를둘러싼정보비대칭성자체를없애는것은불가능하다. 따라서정보비대칭성으로인해야기될수있는문제점을최소화하는유인체계의개선이필요하다. 유인체계개선을위해가장먼저이루어져야하는것은공공재생산기구로서의감독기구에대한모니터링체계를적절히확립하는것이다. 감독기구가공공재생산을감독하는기능을갖는다고생각하는것은잘못된것이다. 금융상품은공공재가아니다. 하지만, 금융상품이금융시장에서거래될수있도록안정성과효율성을판단하는것은공공재이며, 감독기구의역할은바로이러한판단을내리는데있다. 따라서감독기구는공공재생산을감독하는기구가아니라공공재인감독결과를생산하는기구이다. 공공재인금융감독의결과물은금융시스템과소비자의후생에직접적인영향을 6 주간금융브리프
주므로금융소비자의이익을대변하는공적인모니터링이이루어지도록하는것이 바람직하다. 이를통해금융소비자와감독기구간정보비대칭성을최소화할수있도 록해야한다. 개편된영국감독체제에서는이러한정보비대칭성해소를위해국회와법률상영란은행상위기구인재무부가 FPC를중심으로이루어지는감독행위를직접모니터링할수있는체계를갖추고있다. 둘째, 감독기구가금융소비자의이익보다는자신의이익을위해금융회사와사적계약을추구할유인을제거하는것이필요하다. 사적계약추구를방지하기위해서는감독정책과감독행위에대한실명제도입을검토할만하다. 사적계약의대가 유인체계개선을위해감독기구에대한모니터링체계확립, 감독실명제와인센티브벌칙도입, 감독비용펀딩구조개선, 독립성제고등이필요하다. (side payment) 는즉시지급될수도있지만감독기구를퇴직한먼미래에지급되는경우도있다. 감독실명제는긴시차를두고발생할수도있는사적계약행위를입증하는중요한수단이될것이며, 이를통해현재의감독책임을회피하고먼미래에대가를바라는사적계약을억제하는효과를낳을수있을것이다. 감독실명제와더불어, 인센티브벌칙을도입하는방안도검토해볼만하다. 인센티브벌칙은사적계약의결과로초래되는미래의감독실패에대하여현재의감독실패보다더큰페널티를부과함으로써사적계약행위를사전적으로억제하는방안으로, 감독실명제를전제로한다. 셋째, 감독기구의예산은금융회사이윤에의존하지않도록해야한다. 만일감독비용이금융회사의이윤에비례하여부과되면, 감독목적이왜곡되는결과를낳을수있다. 예를들어, 특정금융상품의허용이단기적으로는이윤을높이지만장기적으로는건전성악화를초래하는경우에도, 감독기구는감독수입을높이기위해그금융상품의판매를허용하는선택을할수도있다. 또한금융상품의판매량에비례하여감독비용을부과하면, 감독비용이소비자에게전가되는문제점을낳을수있다. 넷째, 감독기구는정치적혹은외부압력으로부터독립성을유지해야한다. 감독의유인구조에영향을미치거나감독결정에직간접영향을미치는정치적압력은금융안정의훼손과소비자손실을초래할수있다. 특히독립성은외부의개입을배제하는것뿐아니라감독기구스스로가정치권에다가가지않는노력도포함한다. 7
나. 금융감독컨트롤타워의기능강화 유인구조개선과함께, 또하나의중요한개편의핵심은정책일관성문제로인해 정책일관성문제로인해야기되는감독실패를방지하기위해서는금융안정위원회와같은컨트롤타워역할이필요하다. 야기될수있는감독실패를방지하기위한각별한노력을기울여야한다는점이다. 정책목적간상충은단일감독기구가복수의정책목적을추구하는경우뿐만아니라, 단일감독기구가단수의정책목적을추구하는경우에도발생할수있다. 단일감독기구가복수의정책목적을담당하면불가피하게선택의문제에직면하는경우가생길수있고, 이로인해다른정책목적을훼손하는상황이나타날수있다. 단일 정책목적만을추구하게되면단일기구안에서는상충이없어지지만, 경제전체적으로는확률적으로찾아오는경기변동과같은충격에의해불가피하게정책목적간상충에의해다른정책목적이유보되거나훼손되는상황이여전히빚어질수있다. 이러한문제점을방지하기위해서는각정책목적에대한감독기구별적절한업무배분메커니즘이필요하고또한경제전체적으로는금융감독관련다양한정책목적간상충을조정하는컨트롤타워가필수적이다. 감독기구별업무배분메커니즘은감독기구혹은정책목적간에견제와균형제도및통합정보인프라가구축되었는지여부에따라영향을받을수있다. 영국의사례를보면, 과거에는이론적으로견제와균형이적절히이루어질수있는삼각체제 ( 재무부, 영란은행, 감독청 ) 에서오히려견제와균형이실패한것을교훈삼아, 최근에는국회의감독기구견제, 감독기구의예산구조개선, 통합정보인프라의구축, FPC 민간위원제도를도입하고이론적으로는견제와균형의달성이더어렵고감독정책과통화정책의상충가능성이있는이각체제 ( 재무부, 영란은행 ) 로전환하였다. 1) 설령각감독기구별업무배분메커니즘이최적화되더라도확률적충격으로경제위기가찾아오는경우에는정책목적간충돌을피할수없는경우가있다. 이러한충돌로인한감독실패가능성을최소화하기위해서는모든정책목적을모니터링하고조정할수있는컨트롤타워가필요하다. FSOC 와 FPC는바로그러한컨트롤타워에해당한다. 2) 미국에서는 FSOC 를중심으로정보공유인프라를구축하고법률에 1) 3 자인경우에는일방향으로의리뷰를통해견제가가능한반면, 2 자인경우에는상호담합으로견제가이루어지지않을가능성에빠지게된다. 견제와균형이론에서는이를각각 asymmetric approach 와 symmetric approach 라고부른다. 8 주간금융브리프
근거한강제적인통합책임 (mandatory collective accountability) 체제를이루고있 다. 영국에서는건전성감독기구 (Prudential Regulation Authority) 를자회사로두고 있는 FPC를중심에둔감독체제가구축되었다. 국내감독체제에대한시사점국민권익위원회의보고서 (2010.2) 에따르면국내감독체제는감독기구의예산구조와사적계약의문제로부터자유롭지못하다. 국내감독관련기구간정보공유는여전 국내감독체제의문제점도근본적으로정보비대칭성으로부터초래되고있으며, 유인구조개선과컨트롤타워기능강화를중심으로한감독체제개편이필요하다. 히 MOU 에기초하고있으며중요한정책결정에대한정량적및정성적데이터는공유되지않는다. 시스템위험에대한논의는각기구별로일부이루어지고있으나 FSOC 및 FPC 와같은컨트롤타워를중심으로한시스템위험감독방안에대한체계적인논의는이루어지지않고있다. 국회의감독관련위원회는기재위와정무위둘로분리되어있어금융소비자의이익보다는자기위원회소속감독관련기구의이익을대변한다는오해를받을소지도있다. 감독체제개편에대한많은논의는주로특정기구의분리혹은설치에지나치게주목하는반면, 유인체계와정책일관성문제에서비롯되는감독실패에대해서는별로주목을하지않고있다. 건축물에비유하자면, 건물의기초와전체구조보다는방에대해서더관심이집중되고있는양상이다. 글로벌금융위기이후해외선진국에서이루어지고있는감독체제의개선은유인구조와컨트롤타워를중심으로하는유기적통합감독체제의구축이라는관점에서이해되는것이바람직하다. 일부기구의해체와신설에만관심을두어서는곤란하며유인구조를중심으로한근본적인변화의맥락을이해해야한다. 우리나라의감독체제도영국, 미국과마찬가지로금융소비자, 감독기구, 금융회사간의정보비대칭성에서비롯된유인체계의문제로부터자유롭지못하다고평가된다. 따라서우리나라에서도유인구조개선과컨트롤타워를중심으로한감독체제개편이필요하며이는현상황에서중요한의미를갖는것으로보인다. KIF 2) FSOC 와 FPC 가컨트롤타워로서실제최적으로운영되는지에대한논란의여지가있지만, 정책목적간혼란스러운상충으로감독실패를야기할가능성이있는확률적충격하에서는이론적으로는컨트롤타워의존재가바람직하다. 김자봉, 해외주요국의시스템위험과소비자보호를위한감독체제변경과시사점, 금융포커스 21 권 43 호, 2012.11.3.~11.9 참조. 9