투자자보호기금에대한소고 송 민 규 ( 연구위원,3705-6371) < 요약 > 최근 자본시장의 발전과 함께 금융투자상품 관련 민원 및분쟁이 증가하면서 투자자보호기금의기능확대에 대한 필요성이 제기되고 있음. 투자자보호기금은 투자자를 보호하고 금융투자회사의 브로커 런으로 인한 파산위험을 완화함으로써 자본시장의 신뢰도를 제고하고 직접금융시장의 활성화에 기여함.그러나 일반적 보험과마찬가지로 도덕적 해이의 문제가 발생할 수있으며,공공적 성격으로 인해 일반납세자의 부담이가중될 가능성이 존재함. 해외사례,금융소비자보호법안의 취지,자본시장 및 금융투자업 구조의 변화,저금리 고령화 등의경제적 여건을 감안할 때, 투자자보호기금의 기능을 확대하여 불건전 영업행위로 인한 고객의손실,불성실한 자문 판매에 의한 피해 등을 보호 대상에 포함시키는 것을 검토할 시점임. 보호 대상을 확대할 경우 다음 몇가지 사항을 감안해야 함.첫째,금융투자회사가 파산 등으로투자자에 대한 지급불능 사유가 발생한 경우에만 보호기금이 보호하도록 해야 함.둘째,금융분쟁조정 또는 소송에 의해 투자자의 피해 규모가 확정되기 이전에는 보호기금의 보상을 금지함. 셋째,금융투자상품의 속성 상발생하는 손실 및비용은 기금의 보호 대상에서 제외해야 함. 넷째,수익자부담의 원칙에 근거하여 금융투자상품 판매회사까지 보험료가 부과되도록 해야 함. 다섯째,사법부 및금융분쟁조정기구는 설명의무 위반,불성실한 판매로 인한 보상분을 계산하기 위한 방법을 개발해야 함.여섯째,투자자보호기금의 운영주체는 세가지 정도 고려할수있는데 각각 나름의 약점을 보완해야 함. 3
자본시장의발전과함께금융투자상품관련민원및분쟁이증가하여투자자보호기금기능의확대에대한필요성이제기되고있다. 2000 년대이후우리나라의자본시장은빠르게성장하였는바, 이에따라펀드, ELS 등금융투자상품에대한금융소비자의투자도증가하였다. 그리고이와함께금융소비자의금융투자상품관련민원및분쟁도증가하였다. 2010~2013 년중금융감독원의금융투자상품및금융투자업자관련금융분쟁조정건수는년평균 866 건이며, 접수건수도 2007 년이후증가하는추세이다. 또한, LIG, 웅진, 동양그룹사태등에서는금융투자상품중하나인기업어음의불완전판매로인해투자자의대규모손실이발생한바있으며이에대한손해배상이일부이루어지거나진행중인상황이다. 이러한상황에대처하기위해투자자보호기금의기능을확대하거나새로운기금을조성할것을주장하는의견이학계, 소비자단체등에서 2000 년대중반이후꾸준히제기되어왔다. 반면, 금융투자상품은은행예금등에비해기대수익과함께위험성이높으므로투자자스스로이러한위험성을감안하여투자를결정하는것이원칙인데과도한투자자보호조치는이러한원칙을훼손하고, 여타국민들에게그책임을전가할수있다는우려도존재한다. 이에본고에서는투자자보호기금의의미, 선기능과부작용을정리하고투자자보호기금기능강화에대한논의가현시점에서시작되어야하는이유를살펴본다. 그리고해외사례등을감안하여바람직한투자자보호기금의운영방향에대해논의하고자한다. 투자자보호기금의의의 투자자보호기금은개인투자자의재산을보호하는역할을수행하며, 우리나라의경우예금보험공사가그기능을일부수행하고있다. 투자자보호기금이란금융회사가파산등의사유로인해현금인출, 재산의반환등투자자의청구에대응하지못할때이를대신하여투자자의청구에대응해주는기금을의미한다. 이때보호대상으로서의투자자는개인투자자로한정하며펀드, 보험사등기관및전문투자자는제외한다. 투자자보호기금의보호가적용되는금융투자상품및서비스의범위는국가마다상이한데대부분의국가에서고객예탁금은공통적으로보호하고있다. 우리나라의경우에도예금보험공사가투자자의고객예탁금을보호하고있어투자자보호기금의일부가도입되어있는셈이다. 1) 만약증권사가파산할경우에예금보험공사는투자자에게 5천만원까지 ( 고객예탁금등의 1인당 1) 고객예탁금이란투자자들이유가증권의매매등을위해증권회사또는선물회사에예치한금전을의미하는데, 투자자의증권계좌에예치한자금, 유가증권매입후남은잔여자금또는유가증권매각후증권계좌로받은자금등이포함된다. 4 주간금융브리프
1회사기준 ) 지급을보장한다. 투자자보호기금의경제적기능은세가지정도로요약할수있다. 첫째, 기금의이름처럼투자자보호기능을수행한다. 보호대상으로서개인투자자는금융회사에비해상대적으로정보면에서열등한지위에처해있으며, 금융산업및자본시장의발전이심화될수록이러한정보비대칭성의문제는더욱심각해진다. 이러한상황에서금융회사의부당한행위로인해금융회사가파산할경우투자자들은자신의재산을보전하는데어려움을겪을것이다. 투자자보호기금은이를해결하는보루의역할을수행한다. 둘째, 지급능력이충분한금융회사가투자자들의과도한현금인출사태등으로파산할위험을방지한다. 이는은행의뱅크런 (bank run) 문제와예금보험기금과의관계와유사하다. 예를들어, 특정증권사임직원의횡령, 사기등으로파산위험이부각될경우상황이양호한다른증권사의투자자들까지도예치한유가증권등을처분하고예탁금을회수하는 브로커런 (broker run) 이발생할수있다. 예금보험기금이뱅크런문제를완화하는것과마찬가지로투자자보호기금은브로커런을완화하는역할을수행한다. 한단계더나아가시스템적으로중요한대형증권사가존재하는경우투자자보호기금은금융시스템의안정화에기여하는측면도존재한다. 셋째, 투자자의자본시장에대한신뢰도제고를통해직접금융시장의활성화에기여한다. 투자자보호기금이투자자로하여금안심하고자본시장에참여할수있게하기때문에자본시장의발전에도움이될것이다. 그러나투자자보호기금으로인해투자자및금융회사의도덕적해이 (moral hazard) 문제가발생할가능성이존재하는데, 이러한잠재적문제점을적절히조절하지못한다면오히려자본시장의효율성 신뢰도를저해할수있다. 따라서투자자보호기금의순기능이충분히발현되기위해서는도덕적해이등투자자보호기금에수반되는부작용을효과적으로억제하는것이매우중요하다. 투자자보호기금은투자자보호뿐만아니라금융투자회사의불필요한파산을방지하는역할도수행함으로써자본시장의신뢰도를제고하고직접금융시장의활성화에기여한다. 투자자보호기금의잠재적문제점 선행연구들을감안할때투자자보호기금의잠재적부작용은두가지정도로요약된다. 첫째투자자보호기금은금융투자상품에대한보험의역할을수행하기때문에보험의일반적역기능으로서의도덕적해이가능성이상존한다. 금융회사는보다위험한금융투자상품을쉽게판매하려는유인이커지고, 투자자도금융투자상품 5
투자자보호기금은보험의일반적문제점인도덕적해이가발생할수있으며, 공공적성격을지니기때문에일반납세자의잠재적부담이될수있다. 의위험성, 금융투자회사의건전성및영업행위평판등을검토할유인이감소하게된다. 금융투자상품은은행의예금상품에비해상대적으로수익성과위험성이모두높기때문에투자자의검토및감시가더욱중요하다. 따라서금융투자상품과관련된도덕적해이문제는더욱심각하게부각될수밖에없는것이다. 고객예탁금외의다양한금융투자상품을투자자보호기금의보호대상에포함시킨해외사례를보면이러한도덕적해이문제를줄이기위해투자자보호기금의보상이작동하는경우를제한하고있다. 불완전판매, 운용상배임등불건전영업행위가발생하고, 동시에금융회사가파산하는두가지조건이모두충족되는경우에만투자자보호기금이보상할수있도록하고있는것이다. 둘째, 투자자보호기금은공적기관이운영하는것이불가피한데, 이는일반납세자의잠재적부담이된다. 일부에서는투자자보호기금을금융회사의분담금으로만운용하고재정지원을원천적으로차단하여납세자부담문제를해결할수있다고주장하기도한다. 그러나이제도가정착된후대규모사태가발생할경우재정지원을차단하기는매우어려울것이다. 투자자보호대상확대필요성 1 : 해외사례및소비자보호법안 해외사례및입법추진중인금융소비자보호법안의취지등을감안할때, 투자자보호기금의기능을확대하여불건전영업행위로인한고객의손실, 불성실한자문 판매에의한피해보상등을투자자보호기금의보호대상에포함시키는것을긍정적으로검토할시기가되었다. 현재우리나라예금보험공사의역할은명칭상수신기관의예금보호에한정되는인상을주고있지만, 증권사의고객예탁금등을보상하고있어서투자자보호기금의기능을일부수행하고있다. 2) 그러나영국, 미국등과비교할때에는보호대상의범위가좁다. 영국의금융서비스보상기구 (Financial Services Compensation Scheme, FSCS) 는예금보험기금, 투자자보호기금등모든업권의보호기금을통합하여운영하는데, 주식, 펀드, 신탁, 선물, 옵션, 개인연금등금융투자상품에대해판매사, 운용사의횡령 배임, 부당한투자권유, 설명의무미준수등불건전영업행 2) 현재우리나라예금보험제도는금융회사파산시수신기관의예금, 보험사의개인및퇴직보험계약, 증권사의예수금및담보금등을보상하고있어실제로는영국의예금수취회사, 보험사, 증권사를아우르는금융소비자보호기금의역할을수행하고있다. 6 주간금융브리프
위로발생한손실에대해서도보상하고있다. 미국의증권투자자보호공사 (Securities Investor Protection Corporation, SIPC) 의경우주식, 채권, 펀드등의브로커 딜러파산시투자자의재산을보호하는역할을수행하는데, 횡령 배임등으로인한손실도보호대상에포함하고있다. 또한, 입법추진중인금융소비자보호법안의취지를감안할때에도현재투자자보호기금의보호범위는좁은것으로판단된다. 금융소비자보호법안에서는적합성원칙, 적정성원칙, 설명의무, 부당권유금지등을금융투자상품을포함한모든금융상품의판매에대해적용하고금융회사의판매채널에대한책임을손해배상의일반원칙으로제안하고있다. 투자자보호대상확대필요성 2 : 자본시장발전및경제여건의변화 해외사례, 금융소비자보호법안의취지뿐만아니라자본시장및금융투자업의구조적변화를볼때에도투자자보호기금의기능강화가필요하다. 원론적으로볼때투자자가입은부당한손실에대한금전적보전을강화하는방법은크게두가지방법이있다. 하나는금융투자회사의자본요건을강화하여금융투자회사스스로투자자가입은부당한손실을보상해줄수있는여력을확대하는것이고, 다른하나는금융회사들로부터보험료를징수하여투자자보호기금을조성하는것이다. 물론, 투자자보호기금이조성될지라도투자자가입은부당한손실을보상할때에는우선금융투자회사의자본금으로해결하는것이원칙이다. 그런데현재자본시장관련정책등의추세를보면자본시장의경쟁을제고하고, 금융투자상품의판매채널다양화를위해금융투자회사의자본금요건을포함한진입장벽을지속적으로낮추고있다. 따라서투자자보호를이유로금융투자회사의자본금요건을강화하는것은자본시장의발전방향과맞지않다. 또한 2008 년글로벌금융위기이후금융투자회사의수익성이악화되어있는상황이기때문에투자자손실보전을목적으로하는금융투자회사의자발적인자본금축적도기대하기도어려운상황이다. 거시경제적여건의변화도투자자보호기금의기능확대를고려해야할이유중하나이다. 고령화가진척되면서장기저축수요는증대되고있으나정기예금금리가 2% 수준에머무는등저축수단을찾기는어려운상황이다. 보다높은수익률을얻기위해투자자들은위험이다소높아지더라도펀드, ELS 등금융투자상품에대한투자를늘리고있으며, 이에따라금융투자상품및금융투자업자관련민원및분쟁건 투자자보호기금의기능을강화하는대신금융투자회사의자본금요건을강화할수있으나자본시장의발전방향과는맞지않다. 저금리기조의지속, 인구고령화의가속화는금융투자상품에투자하는개인투자자보호에대한필요성을증대시키는요인이다. 7
수도함께증가하고있다. 자본시장의발전과함께저금리가지속되고고령화가진 행되면서투자자보호기금의투자자보호강화에대한필요성은계속높아질것이다. 투자자보호기금과관련된고려사항 금융회사의불건전영업행위로인한고객의손실분등을투자자보호기금의보호대상에포함시키는것이바람직하지만도덕적해이등부작용을최소화하기위한제도적설계가필요하다. 투자자보호기금의보호는피해규모가확정되고금융회사가파산한경우로한정해야한다. 또한금융투자상품의속성상발생하는손실분및비용은보호대상에서제외해야한다. 투자자보호기금의보호대상을불건전영업행위로인한고객의손실, 불성실한자문 판매에의한피해보상등까지확대할경우도덕적해이등의부작용을최소화하기위해서는다음과같은사항들을유념할필요가있다. 첫째, 해당금융투자회사가파산등으로투자자에대한지급불능사유가발생한경우에만한정하여보호기금이보상하도록해야한다. 일차적으로금융투자회사스스로가배상금등을지불하도록하되금융투자회사가파산한경우에한해보호기금이보상하는것을원칙으로하는것이다. 영국의경우에도금융회사가파산하지않은경우에투자자는지방시민자문국의법률자문을구하거나금융옴부즈만서비스 (FOS) 의분쟁조정을통해해결하며, FSCS 는개입하지않는다. 둘째, 불건전영업행위로인한손실분, 불성실한자문 판매에의한보상분등은금융분쟁조정또는소송에의해그규모가확정되고난이후에만보호기금이보상하도록하는것이바람직하다. 왜냐하면만약금융분쟁조정또는소송에의해보상규모가확정되지않은상황에서보호기금이보상할경우금융투자업자및금융소비자양측모두에게서도덕적해이문제가발생할수있기때문이다. 물론금융분쟁및소송에대한보상에대한사례가충분히축적될경우투자자보호기금의보상시점은탄력적으로운영할수있는여지가존재한다. 예컨대, 유사한사례의처리결과자료가충분히축적되면이를토대로보상액의규모를추정할수있을것이고, 일정부분 ( 또는전액 ) 을선지급하고보상액이확정된후조정하는방식을취할수있다. 다만, 이러한탄력적운영은투자자보호기금제도가안정적으로정착되고다양한사례가충분히축적된후에검토되어야할것이다. 셋째, 특히투자상품의속성으로인해발생하는금융투자상품의손실분및비용등은보호대상에포함되지않음을분명히해야한다. 예를들어, ELS에가입하였던투자자가증권사파산으로 ELS 투자금을돌려받을수없게된다면, 이는 ELS에내재되어있는증권사의신용위험때문이므로, 판매와운용과정에서문제가없었다면보호기금의보상은금지해야한다. 영국의 FSCS 도투자상품의속성상발생하는비용및손실분에대해서는보상하지않는것을원칙으로하고있다. 8 주간금융브리프
넷째, 금융투자상품의제조사뿐만아니라판매회사도보험료를부담하도록해야한다. 금융투자상품에대한불성실한자문 판매에의한피해보상등까지보호대상에포함한다면이러한과실을범할수있는판매회사까지도보험료를부과하는것이수익자부담의원칙에부합한다. 다섯째, 금융투자상품에대한불성실한자문 판매에의한피해보상액이어떻게계산되어야하는지에대해사법부및금융분쟁조정기구의일관성있는방법론 (methodology) 이개발되어야한다. 투자자보호기금의보호대상을확대한다고할때설명의무위반, 불성실한판매로인한보상분을계산하기는매우어려운작업이며, 실제로보상체계가작동할수있도록하기위해서현실적으로가장먼저해결되어야할문제이다. 여섯째, 투자자보호기금의운영을누가할것인가에대한문제이다. 이에대해서는대략세가지방안이있을것으로보인다. 하나는현재예금보험기금의투자자보호기능을확대하는것이고, 다른하나는금융소비자보호원이신설될경우금융소비자보호원이운영의주체가되는것이며, 마지막으로제3의별도의기구를설립하는것이다. 이문제에대해서는해외사례를볼때에도쉽게결론을내리기어렵다. 영국의 FSCS 는예금보호기금, 투자자보험기금등모든업권의보호기금을통합하여운영한다. 미국의경우예금보호기금은 FDIC(Federal Deposit Insurance Corporation), 투자자보호기금은 SIPC에서각각담당한다. 이를감안하면모든방안에있어서나름대로문제점이존재한다. 예금보험공사가담당할경우파산관재인이투자자외의이해당사자에대한보상을우선시할가능성이존재한다. 금융소비자보호원이담당할경우 ( 금융분쟁조정위원회가금융소비자보호원내에존치하는경우를상정하였다.) 금융분쟁을조정하는자가자신이운영하는기금에서보상해줘야하는이해상충가능성이존재한다. 제3의별도의기구를설립하는것은새로운조직설립의비용문제, 금융회사파산시대처하는노하우축적, 그리고간헐적으로발생하는투자자배상을위해상시조직을운영해야하는가에대한의문도제기된다. 어느방안이채택되든지나름의약점을보완할수있는대책이마련되어야할것이다. 투자자보호기금의필요성이당장부각되지않을지라도자본시장의발전및현재와같은저금리 고령화추세가지속될수록그필요성을외면할수없다. 보상방식, 보험료산정등투자자보호기금의운영방식, 기금의지배구조, 사법부및금융분쟁조정기구와의관계등에대해선제적으로검토해야할시점이다. KIF 기금의보험료는금융투자상품의제조사뿐만아니라판매사도부담해야하며, 피해보상액계산방법이개발되어야한다. 9