www.keei.re.kr 수시연구보고서 17-08 동북아슈퍼그리드구축사업관련해외사례분석과시사점 KOREA ENERGY ECONOMICS INSTITUTE 이성규 정규재
참여연구진 연구책임자 : 선임연구위원이성규 연구위원정규재 연구참여자 : 전문연구원공지영 외부참여자 : 인천대교수양준호
< 요약 > 1. 연구배경및목적 정부의한반도신경제지도구상실현과탈원전 탈석탄을통한에너지전환정책추진을위한중요한정책방안의하나로동북아슈퍼그리드가대두되고있다. 동북아슈퍼그리드와같은다자간대규모협력사업은관련국들의정책및법제도의조화등정책협력이바탕이되어야실현될수있다. 제8차전력수급기본계획에서정부는한-중-일및한-러송전망구축을통해러시아극동지역및몽골고비사막의청정에너지를동북아국가들이공동사용함으로써 계통섬 이라는한국의지리적한계를극복하여전력수급불안정에대한우려를해소하고, 나아가동북아역내의긴장완화에기여하는효과를기대하고있다. 또한, 대통령은 2017년 9월제3차동방경제포럼에서동북아슈퍼그리드구축을위한협의개시를동북아지역내모든국가지도자들에게제안하였다. 그러나지금까지동북아슈퍼그리드와관련된연구는사안별로사업의기술적, 경제적타당성을확인하는데집중되었다. 관련국의정책협력을이끌어내기위해서는각국이처한에너지환경및정책동향을분석하고, 동북아슈퍼그리드에관한각국의정치적정책적입장, 그리고향후사업이본격추진될경우에안정적추진을위한법제도적측면의고려사항등을파악할필요가있다. 이를위해본연구에서는동북아지역과비교적유사한특징을갖는남부아프리카지역과 ASEAN지 요약 i
역의전력망연계사례를분석해서동북아지역에게주는시사점을도 출하였다. 2. 연구내용및결과 동북아지역의전력계통연계논의는 30년이상의매우오랜역사를갖고있다. 이러한구상을실현하기위해다자또는양자협의등많은노력이있었으나, 동북아지역의국제정치문제를비롯한여러이유로구체화되지못하고있었다. 그러나최근의상황을보면동북아슈퍼그리드구축사업을현실화하기위한역내환경이매우긍정적으로변하고있음을확인할수있다. 현재동북아슈퍼그리드프레임워크안에서한-중-일연계, 한-러연계, 러-일연계가활발히논의, 추진되고있으며, 그밖에중국과러시아, 러시아와북한사이에양자간전력망연계도논의되고있다. 해외에서전력망연계사업이성공적으로추진된경우를보면, 대부분해당지역에지역협의체가존재하고, 지역협의체와그산하기관 ( 연구기관, 전문가그룹, 전력기업간회의등 ) 들이초기단계에서다자간전력망연계사업을구상계획하고, 최종적으로정부간협정및기업간계약을체결하는단계에이르기까지협력플랫폼역할을수행했다. 그러나한중일 3국모두는오랫동안독자적으로전력수급안정을위해노력해왔고, 국가간에낮은신뢰로인해서가급적이면자국의전력안보를주변국에의존하지않으려는자세도강하게갖고있어왔다. 더군다나 3국이모두해상을두고국경을맞대고있어서기술적경제적으로전력망연계에대해관심을덜갖게된측면도있었다. 또한, 외교안보적측면에서국가간신뢰가낮은상황에서다자간전 ii
력망연계를추진하기위해서는앞서살펴보았던사업의안정성을확실하게확보할수있는법제도적장치를더욱더견실하게마련하고, 이러한합의를원활하게이끌어줄조정자역할을할협력플랫폼도더필요할것이다. 국가간전력망연계사업을성공적으로완료하고, 이후전력망을안정적으로운영하기위해서는사업구상및추진단계에서경제적측면, 전력망운영측면, 법제도적측면, 그리고사회정치적측면들을모두고려검토하고, 이에대한대응조치들을정부간, 기업간에합의를통해서마련해야한다. 또한, 민관협의틀내에경제, 기술, 법률, 환경, 그리고정치안보분야의전문가들로자문그룹을두어좀더객관적이며구체적인연구를수행하여여기서나온결과를회원국의정부와기업들이공유해야한다. 그래야정부간, 기업간, 그리고정부와기업간에협상과정에서의견충돌이최소화될것이다. 마지막으로향후장기에동북아지역내에다자간전력망이연계된상태에서전력거래를안정적으로유지확대시키기위해서는역내국가들이무엇보다지역전력시장통합을목표로설정하고, 이를위해개별국가의전력시장자유화, 역내전력거래소설치, 독립된규제기관설립및관련규범제정, 정부의정책공조등을수행할필요가있다. 그러나무엇보다역내정부및기업들이염두에두어야하는것은지역전력시장통합은오랜기간경제주체들의지속적인노력과강한추진의지가있어야가능하다는것이다. 요약 iii
ABSTRACT 1. Research Background and Purpose The North-East Asia Super Grid has emerged as one of important policy measures to realize the Korean government's "new economic map for the Korean Peninsula" and to put an end to the use of nuclear energy and coal. Multilateral cooperation projects like the regional power grid plan could only become a reality when all related countries' policies, including laws, regulations, and systems, are in harmony. In the 8th Basic Plan for Long-term Electricity Supply and Demand (BPE), Seoul envisions that by connecting the electricity networks of South Korea, China, and Japan as well as those of Mongolia and Russia. By doing so, Northeast Asian countries can share clean energy from Far East Russia, Gobi Desert, and Mongolia. Korea could overcome the country's geographical restrictions of electrical island system and relieve concerns over unstable power supply, easing the region s persistent tensions. In fact, at the third Eastern Economic Forum in September 2017, President Moon Jae-in proposed to all leaders in the region to begin discussing the establishment of the North-East Asia Super Grid. Until now, research related to the regional power grid plan has been focused on economical and technical feasibilities. To facilitate policy cooperation among relevant countries, it is necessary to analyze each country's energy environment and policy trend. Also, when the projects Abstract i
are carried out in full force in the future, legal and institutional considerations need to be identified to ensure its stable implementation. Therefore, this study analyzes the power network connections of Southern Africa and the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN), which have similar characteristics to the Northeast Asia region, and draws implications for the region. 2. Research and Its Results The connection of power systems in Northeast Asia have been discussed for over 30 years. Although many efforts such as multilateral or bilateral consultations were made to realize the concept, they failed due to various reasons, including international political problems in the Northeast Asia. Recent developments, however, show that the regional environment has become favorable to the implementation of the North-East Asia Super Grid. Indeed, under the framework of the super grid, the connection of South Korean, Chinese, and Japanese electricity networks, the connection of South Korean and Russian electricity networks, and the connection of Russian and Japanese electricity networks have been discussed or pushed ahead. Besides, dialogues on the bilateral connection between China and Russia or Russia and North Korea are underway. Looking at successfully implemented projects of international power grid interconnections, most of them have a local consultative group in the relevant areas. These groups and multilateral consultation bodies under them served as a collaborative platform, from designing and planning ii
multilateral power grid interconnections in the early stage and to reaching an agreement between the nations and finalizing contracts among the relevant companies. However, Korea, China, and Japan have all been securing power supply on their own for a long time, and they seem to have a strong stance not to rely on neighboring countries for its power security as much as possible. Furthermore, as the three countries have maritime borders to each other, they have been less interested in connecting their power grid. In addition, Northeast Asian countries do not have a strong trust in their counterparts in terms of power security. In order to carry out the multilateral power grid interconnection under these circumstances, it is necessary to have a stronger legal and institutional framework in place to ensure the reliability of the projects, as reviewed earlier. Also, collaboration platforms that can act as coordinators are needed to facilitate the agreement. For the successful completion of the cross-border electricity networks connection and the stable operation of the interconnected system, economic, network operational, legal, institutional, social, and political aspects should be taken into consideration in the planning and implementation stage and measures to address them should be come up through consultations between the governments and companies. In addition, to conduct more objective and concrete research, an advisory group of experts in the fields of economy, technology, law, environment, and politics and security should be established within the framework of public-private partnership, and the countries and companies should share the outcomes of the research. This will help minimize disagreements Abstract iii
between the governments and enterprises in the negotiation process. Lastly, in order to maintain and expand electricity trading in the Northeast Asia after completing the multilateral power grid connection, countries in the region need to set the goal of integrating the regional electric power markets. To this end, it is necessary to liberalize the electric power markets of the individual countries, to set up a power exchange in the region, to establish an independent regulatory agency, to enact regulations, and to coordinate government policies. Above all, governments and corporations in the region should keep in mind that the integration of regional electricity markets requires continued, long-term efforts and a strong will of the related economic players. iv
제목차례 제 1 장서론 1 제2장동북아지역의전력망연계구상과역내국가의전략 5 1. 동북아지역의전력망연계구상 5 2. 동북아지역의전력시장특징 14 3. 전력망연계에대한각국의입장 18 제3장해외주요다자간전력망연계사례분석 23 1. 남부아프리카와 ASEAN지역에서추진과정과장애요인분석 23 2. 참여국의추진전략분석 36 제4장동북아슈퍼그리드사업의안정성확보를위한법 제도적분석 41 1. 사업의안정성확보위한고려사항 41 2. 역내다자협력체의역할 53 제5장결론및정책적시사점 57 1. 결론 57 2. 정책적시사점 58 참고문헌 63 부록 67 차례 i
표차례 < 표 2-1> 동북아지역국가별소매전력가격비교 17 < 표 3-1> 남부아프리카전력풀 (SAPP) 의형성과정 28 < 표 3-2> ASEAN지역의다자간전력망연계추진과정 33 < 표 5-1> 동북아, 동남아, 남부아프리카지역전력망연계추진비교 60 ii
그림차례 [ 그림 2-1] 한-중-일, 한-러계통연계계획 12 [ 그림 2-2] 동북아지역의전원 Mix 구성 16 [ 그림 2-3] 동북아역내국의발전원별비중 (2015년) 16 [ 그림 2-4] 북미, 유럽, 동북아시아국가들의전력시장규모비교 17 [ 그림 3-1] 남부아프리카지역의국가간전력망연계현황 25 [ 그림 3-2] APG 프로그램에포함된국가간전력망연계 33 차례 iii
제 1 장서론 정부의한반도신경제지도구상실현과탈원전 탈석탄을통한에너지전환정책추진을위한중요한정책방안의하나로동북아슈퍼그리드가대두되고있다. 동북아슈퍼그리드와같은대규모다자간협력사업은관련국들의정책및법제도의조화등정책협력이바탕이되어야실현될수있다. 이러한정부의주변국들과전력망연계를위한적극적인움직임은제8차전력수급기본계획에서도찾아볼수있다. 정부는한-중-일및한-러송전망구축을통해러시아극동지역및몽골고비사막의청정에너지를동북아국가들이공동사용함으로써 계통섬 이라는지리적한계를극복하여전력수급불안정에대한우려를해소하고, 나아가동북아역내의긴장완화에기여한다는비전을갖고 2022년까지일부구간착공및한-러간공동연구완료라는구체적인목표를제시하였다. 1) 그리고문재인대통령은 2017년 9월블라디보스토크에서개최된제3차동방경제포럼에참석하여가스, 철도, 항만, 전력, 븍극항로, 조선, 일자리, 농업, 수산등 9개분야의협력 (Nine-bridge) 전략을제안하면서 동북아경제공동체와다자안보체제까지전망하는큰비전을가지고동북아슈퍼그리드구축을위한협의를시작할것을동북아지역의모든지도자들에게제안 2) 하였다. 이러한한국정부의움직임은주변국과의전력망연계와관련하여이전정부에비해가장강력한의지를 1) 산업통상자원부 (2017), 제 8 차전력수급기본계획 (2017~2031), p.61 2) 아시아경제 (2017.9.7), 문재인대통령동방경제포럼연설문, (http://www.asiae.co.kr/ news/view.htm?idxno=2017090713331870479, 검색 : 2017.11.3) 제 1 장서론 1
갖고접근하고있는것으로평가할수있다. 그러나지금까지동북아슈퍼그리드와관련된연구는사안별로사업의기술적, 경제적타당성을확인하는데집중되었다. 관련국의정책협력을이끌어내기위해서는각국이처한에너지환경및정책동향분석, 동북아슈퍼그리드에관한정치적, 정책적입장, 그리고향후사업이본격추진될경우각국의법제도측면의고려사항등을파악할필요가있다. 이런측면에서북유럽슈퍼그리드구축사업을포함해서남부아프리카지역과 ASEAN지역에서다자간전력망연계사업이효과적으로추진되고있는것은관련국의정부, 기업, 연구기관, 전문가단체간에다양한채널을통한협력이활발히이루어지고있기때문이다. 그래서오랫동안논의수준에머물러있는동북아슈퍼그리드사업을실질적으로추진하기위해관련국정부간협의와기업간투자계약체결단계로진전시키기위한방법과연계사업의안정성확보를위한법제도적측면의연구가필요한시점이다. 이에본보고서에서는동북아슈퍼그리드에대한각국의입장및정책동향을분석하고, 협력사업실현을위한접근방안을모색한다. 한국, 중국, 일본, 러시아, 몽골등동북아슈퍼그리드와관련된각국은자국의정치적, 정책적상황에따라서로다른입장을보이고있어사업을추진하기위해서는각국의이해관계를면밀히파악하여추진전략을수립할필요가있다. 또한, 본연구는동북아슈퍼그리드사업참여를유도하기위한전략수립의기초적접근방안을모색하고, 그리고동북아전력망연계사업의안정적추진을위한법제도적장치의구축에필요한사항을해외사례분석을통해제시한다. 해외사례는동북아지역과비교적유사한형태로우리보다먼저전력망연계를추진한남아프 2
리카지역과 ASEAN지역을살펴보았다. 그리고다음장에서는동북아슈퍼그리드사업의안정성확보를위한경제적, 기술적, 법제도적, 사회정치적측면을분석하고, 정부간, 기업간, 그리고다른경제주체간에어떠한합의가이루어져야하는지를살펴본다. 마지막결론에서는동북아지역의다자간전력망연계와관련된정책적시사점을도출한다. 제 1 장서론 3
제 2 장동북아지역의전력망연계구상과역내국가의전략 1. 동북아지역의전력망연계구상 동북아지역국가간전력망연계구상은각국이처한지리적및전력수급측면의특성, 그리고연계하려는국가지역범위, 주요발전원, 송전량등에따라다양한형태로제안되었다. 육지로국경을맞대고있는국가간에는초기에국경지역의전력수급불안정상황을해소할목적으로국지적및소규모전력거래가이루어졌다. 예를들면, 러-중, 러-몽, 중-몽간전력거래및전력망연계는이런형태로이루어졌다. 반면에러시아와일본, 한국과일본, 그리고한국과중국처럼해상을국경으로둔경우에는장거리수송에적합한대용량 HVDC((High Voltage Direct Current) 연계방식이제안되었다. 가. 다자간전력망연계동북아지역에서는 1980년대후반 ( 소연방붕괴 ) 부터역내전력전문연구기관들간에동북아지역전체를하나로연결하는전력망연계구상이시작되었고 3), 1998년에러시아극동지역내전력분야전문연구소인에너지시스템연구소 (Energy Systems Institute( 이하 ESI ), 이르 3) 소연방붕괴및체제전환과정에서사회경제적불안정으로특히러시아극동지역경제는극심한침체를경험했고, 이런상황에서극동지역의전력수요감소에따른막대한양의잉여전력이발생했음. 그래서이를해소하는방안중에하나로역내주변국으로의전력수출방안이제기되었음. 제 2 장동북아지역의전력망연계구상과역내국가의전략 5
쿠츠크市소재 ) 가지방경제발전차원에서극동지역 ( 사할린지역포함 ) 내풍부한발전원 ( 수력발전, 석탄화력발전등 ) 을개발해서이를모든역내국가 ( 한국, 중국, 일본, 몽골 ) 로수출할수있는동북아지역전력망연계구상을제안했다. 2000년대들어서는기후변화대응차원에서역내친환경발전원 ( 몽골의풍력과태양광, 러시아의수력 ) 을공동개발해서장거리송전으로역내국가들이모두소비할수있는슈퍼그리드 (Super Grid) 구상이전력기업들에의해서제기되었다. 또한, 2015년에는중국정부가동북아지역뿐만아니라동남아시아, 중앙아시아, 유럽까지전력망을연계하는구상인 GEI(Global Energy Interconnection) 을발표하기도했다. 이는중국의초고압직류송전시스템 (High Voltage Direct Current Transmission System) 에의한대용량장거리송전이가능해졌기때문이다. 지금까지동북아지역에서제안된다자간전력망연계구상은다음과같다. 4) - 동북아전력시스템연계 (Northeast Asia Region Electric System Ties, NEAREST): 동북아지역의전력망연계를 Mainland Circle, East Sea Circle 5), Large NEA Circle로구분하여단계적으로추진, 주요발전원은러시아극동지역내부랴야수력발전, 연해주원전, 동시베리아지역석탄화력발전, 사할린지역가스복합화력발전 4) 자세한내용은정규재 (2017.5.15), 세계주요슈퍼그리드 ( 전력망 ) 추진동향과시사점, 세계에너지시장인사이트, 제 17-16 호, pp.3-16, 참조 5) East Sea Circle 에러시아 - 북한 - 남한전력망연계, 러시아사할린 - 일본전력망연계, 남한 - 일본전력망연계등이포함됨. 6
- 아시아슈퍼그리드 (Asia Super Grid): 일본 SoftBank 가설립한 JREF(Japan Renewable Energy Foundation) 이 2011 년에제안, 일 본내통합전력망구축, 동북아전력망연계, 동북아 - 동남아 - 인도 전력망연계등을단계적으로추진, 주요발전원은몽골고비사막 의풍력과태양에너지발전 6) - 고비텍아시아슈퍼그리드 (Gobitec and Asia Super Grid): 아시아 슈퍼그리드구상을보완하여 2014 년 Energy Charter, 한국에너지 경제연구원 (KEEI), 러시아 ESI, 일본 JREF, 몽골에너지부등이 공동으로제안, 7) 동북아지역국가들간전력망연계, 몽골고비사 막에 100GW 규모의태양광및풍력발전단지조성 - 범아시아에너지인프라 (Pan-Asian Energy Infrastructure): 호주 GRENATEC(Green Renaissance through Advanced Technology) 연구소가 2010 년에제안, 호주 -ASEAN 지역 - 중국 - 한국 - 일본으로 전력망연결, HVDC 방식, 국가간에전력망과가스관및광통신망 을결합하여연결, 발전원은신재생에너지발전과가스화력발전 - 아시아태평양전력망 (Asia Pacific Power Grid): 후쿠시마원전사고 이후 2011 년에일본내민간단체인 Japan Policy Council 8) 이일본 정부에제안, 먼저일본 - 한국 - 대만연계하고, 이후 ASEAN 지역과 호주까지전력망연계, 범아시아에너지인프라 (Pan-Asian Energy 6) 미국 NREL(National Renewable Energy Laboratory) 와몽골 NREC(National Renewable Energy Center) 는몽골의총재생에너지잠재적발전용량을 2.6TW, 그리고태양광및풍력에의한잠재적발전량을연간 15,000TWh 로각각추산함. IRENA(2016), Renewables Readiness Assessment: Mongolia, p.19. 7) Energy Charter, et al.(2015), GOBITEC and Asia Super Grid for Renewable Energies in Northeast Asia. 참조 8) Japan Policy Council 는보수성향의일본정치가, 기업, 민간전문가등으로구성된대정부정책자문단체임. Japan Policy Council(Dec. 2011), First Recommendations: Energy Creation. 제 2 장동북아지역의전력망연계구상과역내국가의전략 7
Infrastructure) 와다른점은중국이배제된것임. - 글로벌에너지연계 (Global Energy Interconnection, 이하 GEI ): 중국정부의일대일로전략차원에서중국국가전망 (State Grid Corporation of China) 이 2016년에제안, 주변국 ( 중앙아, 동남아, 동북아 ) 과유럽을포함한전세계에너지네트워크를연결, 주요발전원은신재생에너지발전, HVDC송전방식 9) - Asian Energy Ring(AER): 2016년 9월러시아블라디보스토크동방경제포럼에서러시아푸틴대통령이제안, 기존의동북아지역내전력망연계구상과아시아및글로벌차원의전력망연계구상을단순히통합한형태 이상의것은다국간연계구상으로현재, 정부기관, 전력기업, 연구기관, 민간단체들에의해논의하는수준에머물러있고, 조금더진전된것으로양자간 ( 한-중, 한-일, 러-일, 남-북-러등 ) 실무그룹에의한초보적수준의연구조사작업이이루어졌다. 또한, 다자간전력망연계는국제적인기후변화대응노력에부응하여역내신재생에너지발전원을공급원으로한슈퍼그리드구축으로나타났다. 최근들어동북아지역에서전력망연계를촉진시킨요인들이몇가지나타나고있다. 첫째는앞서언급했던, 국제적인기후변화대응과신재생에너지발전비중증대를위한역내국가들간의공동노력이다. 일본 SoftBank가이러한움직임에매우적극적으로나서고있다. 또한, 간헐적특성을갖는신재생에너지발전량이증대되면전력망에부담이가중되기때문에이를해결하기위한방안중에하나로국가간 9) IEC(2016), Global energy interconnection, WP GEI:2016-10(en), p.18 8
전력망연계가활발히제기되었다. 둘째, 풍부한신재생에너지발전잠재력을갖고있으며, 오랫동안경기침체를겪고있는몽골과러시아 ( 구체적으로러시아극동지역 ) 가경기활성화를위해자국내수력, 태양광, 풍력, 그리고석탄화력과가스복합화력등을대규모로개발하려고한다는것이다. 물론, 이들발전원을개발하기위해서는역내국가들의자본과기술, 그리고소비시장등이제공되어야가능하다. 그리고러시아는대규모투자비와오랜건설기간이소요되는수력발전개발보다는연해주와사할린지역에석탄화력및가스복합화력발전설비건설을우선적으로추진하려고한다. 셋째, 각국이에너지전환정책을추진하면서전력수급및전력망안정의중요성이크게증대되었다. 특히, 일본에서는후쿠시마원전사고이후전력시장자유화가빠르게추진되고있으며, 또한주변국 ( 러시아, 한국 ) 과전력망을연계하려는노력들이민간단위에서활발히나타나고있다. 중국의경우, 경제의불확실성증대에따른전력수급불안정성증가, 대기환경문제심각에따른강력한석탄소비억제책과적극적인신재생에너지보급정책추진, 그리고시진핑정부의일대일로전략및 GEI 추진등이주변국들과의전력망연계를활발히추진하는요인으로작용하고있다. 다른한편으로중국정부는 GEI 추진에따른자국의발전및송전설비부문의건설경기부양도함께고려하고있다. 마지막으로송전관련기술발전이다. 에너지저장시설, HVDC, 송전손실률, 해저송전선건설등의분야에서기술개발이빠르게이루어져장거리대용량송전사업의상업성이크게향상되었다. 한편, 역내국가들은전력망연계목적을단순한국경지역의전력수급안정에있는지, 아니면더나아가지역전력시장통합까지설정했 제 2 장동북아지역의전력망연계구상과역내국가의전략 9
는지에따라전력망연계방식, 전력거래조건, 전력망운영형태등이달라질수있다. 유럽의경우에는장기적으로지역전력시장통합을목적으로 EU의일반화된규범과가이드라인하에서회원국들간에전력망연계가추진되고있다. 10) 아프리카지역과동남아지역의경우에도지역협의체 (AU(African Union), ASEAN) 를중심으로지역전체또는, 권역단위의전력시장통합을최종목적으로한전력망연계사업들이추진되고있다. 그러나동북아지역에는다자간전력망연계사업을주도적으로추진할만한지역협의체가존재하지않아서지역권역차원의전력시장통합이원활하게추진되지못하고있다. 더군다나역내국가들의전력시장이자유화되어있지않은상황에서국가간전력거래는더욱더제한적으로이루어지고있다. 나. 한-중-일전력망연계 2016년 3월한국전력공사 (KEPCO), 중국국가전망공사 (SGCC), 러시아로세티 (ROSSETTI), 일본소프트뱅크 (SoftBank) 는동북아슈퍼그리드구축을위한협력양해각서를체결하였고, 그가운데한-중-일전력망연계를 1차사업으로선정하여추진하기로했다. 이에따라한중일 3개전력회사는 2016년 6월부터 2017년 3월까지예비타당성연구를공동으로수행하였다. 10) 물론유럽도각각의회원국들이자국의전력수급및전력망안정을우선시하고있기때문에아직까지유럽지역전체통합전력시장이구축된상태는아님. 그러나 EU 와권역별전력풀을중심으로단계적시장통합이이루어지고있음. 10
이사업은크게두개로구분되어추진된다. 하나는중국웨이하이와한국인천사이의약 370km 해상구간을연결하는것이며, 다른하나는한국의경남고성지역에서일본마쓰에까지의약 460km 해상구간을연결하는것이다. 이들각구간별송전용량은 2GW로계획하고있으며, 송전선로는 HVDC 해저케이블을매설하여설치된다. 한-중 -일 3국은예비타당성연구결과를각국정부에보고하고, 비즈니스모델개발, 사업타당성조사등의후속절차를추진할계획이다. 지난 2017년 12월한-중정상회담기간중에한국의 KEPCO 와중국의 SGCC 및 GEIDCO(GEI Development & Cooperation Organization) 는 11) 한-중전력망연계거래조건협정서 를체결하였다. 이를통해한-중전력망연계를위한기술적타당성, 수익, 비용등에관한공동연구를추진하며, 양국간협의채널을구성하여운영할계획이다. 12) 한편, GEIDCO에는 2016년 3월현재, 기관, 연구소, 대학, 전력회사, 설비회사, 엔지니어링회사, 금융기관및컨설팅업체등총 78개의회원이가입되어있으며, 한국 KEPCO를비롯한 19개기업 / 기관이이사회를구성하고있다. 11) 중국정부는 GEI 추진을전담하는비정부 비영리국제기구인 GEI 개발협력기구 (GEIDCO) 를 2015 년에설립하였음. GEIDCO 는글로벌차원의전력망연계를위해단기 (~2020 년 ), 중기 (~2030 년 ), 장기 (~2050 년 ) 목표를각각설정했음. GEIDCO 의주요역할은 GEI 개발방향설정, GEI 역량강화, GEI 개념의전파 확산, GEI 개발및실행계획수립, 기술혁신촉진, 소통강화, 프로젝트협력확대등으로설정되어있음. GEIDCO, Declaration of Cooper ation on Global Energy Interconnection Development, GEIDCO Website (http://ww w.geidco.org/html/qqnycoen/col2015100772/column_2015100772_1.html, 검색일 2018 년 1 월 15 일 ) 12) 산업통상자원부보도자료 (2017.12.14.), 산업부, 대통령중국국빈방문계기한 중산업 에너지 통상분야협력강화기반마련. 제 2 장동북아지역의전력망연계구상과역내국가의전략 11
[ 그림 2-1] 한 - 중 - 일, 한 - 러계통연계계획 자료 : 한국전력공사 (2017), KEPCO s Progress and Future of NEA Supergrid, ADB 워크숍 ( 광주 ) 발표자료 다. 양자간전력망연계현재동북아지역에는러시아-몽골, 러시아-중국, 중국-몽골간전력망연계가이루어져있으나, 교역량은그렇게많지않은편이다. 러시아와몽골사이에는 2개송전선 (110kV, 220kV) 을통해전력융통 (2015년에몽골수입량 283GWh, 러시아수입량 54GWh) 이이루어지고있다. 중국과몽골간에는 220kV 송전선을통해몽골이연간 1,200GWh의전력을수입하고있다. 러시아와중국은 1990년대초반부터전력거래를하고있는데 2000 년대에들어오면서빠르게증가하였다 (2004년중국의전력수입량 2004년에 338.5GWh, 2016년에 3,320GWh). 러시아극동지역과중국동북3성지역간에 3개송전선 (110kV, 220kV, 500kV) 이가동중이다. 12
양측은 2012 년 2 월, 향후 25 년간 40TWh 의전력을중국이수입하는 장기전력공급계약을체결하였다. 13) 한편, 러시아발전기업들은대중 국전력수출을위해자국내대규모석탄화력및수력발전설비건설 을위해중국기업과합작기업을설립하고있다. 14) 러 - 일간전력망연계는 2000 년대초반부터시작되었다. 러시아극 동지역의사할린해상가스전개발이본격화되면서사할린지역내가 스복합화력발전소에서생산된전기를사할린에서일본북해도를거쳐 니가타지역까지해저송전선으로공급하는 일 - 러전력브릿지프로젝 트 (Japan-Russia Power Bridge Project) 가일본의마루베니, 스미토모 전력과러시아의 RAO UES 에의해제안되었다. 15) 그러나러시아정 부와국영가스기업 (Gazprom) 이 2007 년에사할린가스전개발권을강 제로기존투자자인 Shell 과일본기업들로부터매입함에따라그이 후에동제안에더이상의진전은이루어지않았다. 그러나양국간전 력망연계는 2011 년후쿠시마원전사고를계기로다시거론되기시작 했고, 2016 년러 - 일정상회담에서양국정부차원에서전력망연계가 논의되었고, 일본 SoftBank 와러시아전력기업 Rossetti 가예비타당성 공동연구를수행하여 2017 년 2 월에대외적으로발표하였다. 16) 한 - 러전력계통연계는 2006 년부터본격적으로논의되었으나한반도 주변정세, 특히남북관계의변화에따라진전과후퇴를거듭하였다. 17) 13) 이주리 (2017.4.3), 동북아 3 국 ( 한 중 일 ) 의러시아극동지역전력자원활용전략, 세계에너지시장인사이트 17-11, 에너지경제연구원, p.30 참조 14) 이주리, 전게서, p.31 15) Mica Ohbayashi(2017), Connecting Asia with Renewables: Asia Super Grid, Presentation Material at ADB Strategy for NAPSI TA Workshop in Gwangju, Korea, p.22 16) 2020 년동경올림픽개최전까지 1 단계로 2GW 전력을러시아가공급하고, 이후최대 11~14GW 까지증대시킴. 한국전력공사, 동북아슈퍼그리드추진동향, 내부자료, 2017.4 제 2 장동북아지역의전력망연계구상과역내국가의전략 13
지난 2017년 9월블라디보스토크한-러정상회담에서문재인대통령은양국간전력협력을포함한나인브릿지 (Nine-bridge) 전략을제안했고, 이를계기로양측기업간협의가다시이루어질것으로예상되고있다. 마지막으로러시아와북한사이에도 2000년대초반부터북한의극심한전력난해소를목적으로전력망연계논의가이루어졌다. 2001년에러시아전력기업이예비타당성조사를했고, 2002년 4월에양국간 전력계통연계및적력공급을위한러-북협약 을체결하여사업을구체화하였으나, 재원조달에어려움을겪으면서사업실현이이루어지지않았다. 2014년이후에도몇차례에걸쳐러시아전력기업들이북한전력망현대화및대북한전력공급사업을추진하려고했지만, 실제로추진되지는못했다. 2. 동북아지역의전력시장특징 동북아지역국가간에자원보유특성, 상이한전력부하구조및전원구성등으로전력수급의상호보완성이높은편이지만, 상이한주파수및계통운영방식, 전력산업구조개편및전력시장자유화의더딘추진등이국가간전력협력의장애요인으로작용하고있다. 또한, 동북아지역에는국가간조정자및사업추진촉진제역할을하는 EU와 ASEAN과같은지역협의체, 또는다자간고위급 ( 장 / 차관급 ) 회의가없고, 북핵문제, 영토문제, 패권경쟁등과같은지정학적불안요소들이 17) 2008 년 9 월한 - 러정상회담에서정부와전력기업간실무그룹이구성되었고, 수차례의실무회의를거쳐 2009 년에는양측협의기관사이에공동연구를위한 MOU 를체결하고예비타당성연구를했으나, 2010 년북한천안함폭침과연평도포격으로인한남북관계악화로타당성연구가최근까지중단된상태로있었음. 14
존재하고있으며, 이것이다자간전력망연계사업을추진하는데있어서커다란장애요인으로작용하고있다. 일반적으로국가간양자다자형태의전력망연계에따른편익은전력부문측면에서최대부하분산을통한기존발전설비에대한수요감소, 신규전력설비투자비운영비절감, 전력시스템신뢰도향상, 신재생에너지개발이용증대, 그리고경제적측면에서역내교역증대, 지방경제활성화, 전력생산비용감소와전력요금인하등을들고있다. 18) 그외전력망연계를안정적으로유지하기위해해당국가들이분쟁요인을가급적회피하려하기때문에역내정치외교적안정에도기여한다. 동북아지역의전력수요는 2015년기준, 전세계전력수요의 37% 를차지하며, 중국경제의빠른증가세로 2000년대비약 2.4배증가하였다. 먼저동북아지역은화석자원매장량과신재생에너지잠재력이풍부한지역이다. 이에따라동북아지역의전원믹스구성은석탄비중 56.9%, 수력발전 16.44%, 가스발전 14.2%, 원자력발전 6.3% 로되어있다. 19) 국가별전원믹스구성은상이한편이라전력망연계에따른상호보완성이높을것으로기대된다. 몽골, 중국, 한국은석탄발전비중이높고, 러시아와일본은가스발전비중이높은편이다. 향후, 각국이에너지전환정책을적극적으로추진하고, 중국의소득수준이높아지면서가스발전과신재생에너지발전비중이증가할것으로예상된다. 18) APERC(2015), Electric Power Grid Interconnections in Northeast Asia, p.33 19) Enerdata(March, 2017), Global Energy & CO 2 Data, 그리고 IEA(2017), Electricity Information 참조 제 2 장동북아지역의전력망연계구상과역내국가의전략 15
[ 그림 2-2] 동북아지역의전원 Mix 구성 자료 : IEA Statistics 홈페이지 (https://www.iea.org/statistics/, 검색일 : 2018.01.23) [ 그림 2-3] 동북아역내국의발전원별비중 (2015 년 ) 자료 : IEA Statistics 홈페이지 (https://www.iea.org/statistics/, 검색일 : 2018.01.23) 16
< 표 2-1> 동북아지역국가별소매전력가격비교 ( 단위 : US$c/kWh) 러시아몽골한국일본중국 산업용 4.4-9.3 16.4 - 가정용 3.9 5.1 10.2 23.0 8.5 주 : 몽골전력가격은 2008 년, 중국은 2015 년, 러 한 일은 2016 년기준, 환율은 World Bank 자료활용, 몽골전력가격은다른국가와비교하여연도차이가많이나지만, 2013 년러시아와전력수 출입하였던가격을비교할때크게차이나지않았음. 다만, 환율적용으로인한가격차이발생가능성있음. 자료 : EIU(2017), China Energy Group, Energypedia (https://energypedia.info/wiki/mongolia_ Energy_Situation, 검색일 : 2018.01.29.), World Bank (https://data.worldbank.org/indicator /PA.NUS.FCRF?locations=CN, 검색일 : 2018.01.29) [ 그림 2-4] 북미, 유럽, 동북아시아국가들의전력시장규모비교 자료 : IEA(2015), Energy Balances of OECD Countries. 다음으로일본은소매전력가격수준이높고, 반대로러시아는동북아지역에서소매전력가격이가장낮으며, EU보다는 60~80% 낮은수준이다. 일본은현재전력시장자유화를추진중이고, 나머지국가들은정부에의해전력가격이통제되고있다. 국가간전력거래에서송전망손실및비용을고려하더라도러시아에서전력을수입한다면, 이는동 제 2 장동북아지역의전력망연계구상과역내국가의전략 17
북아지역의전력가격을낮추는유인으로작용할수있다. 동북아지역의전력망연계사업추진에서상이한전력시장발전수준및국가별전력관련법 제도등은장애요인으로작용한다. 전력시장자유화는송전망의자유로운접속을보장하기위해중요하다. 일본정부는 2013년에소매및발전의전면자유화, 송배전중립성확보, 광역계통운영확대, 그리고 2016년 4월에전력소매부문전면자유화를단계적으로추진했다. 역내다른나라들도전력산업구조개편작업을추진중이지만, 상당히더딘편이다. 20) 3. 전력망연계에대한각국의입장 여기서는동북아지역국가간 ( 양자, 다자 ) 전력망연계에대한각국의입장, 또는정책동향을살펴본다. 이미주지하다시피현재중국, 러시아, 몽골, 그리고한국은인접국과의전력망연계에깊은관심을갖고있지만, 일본정부는이에대해상당히미온적인입장을보이고있다. 일부일본전력기업과정치가들은한국이나중국과의전력망연계보다는러시아와의전력망연계에더큰관심을보이고있는것같다. 21) 현재, 일본은민간전력판매기업인 SoftBank만이역내신재생에너지전력도입과저렴한공급원확보를위해주변국과의전력망연계에가장적극적이다. 20) 러시아는 2011 년에산업용전력가격을자유화했고, 발전부문과판매부문일부를민간기업에게개방했음. 외국인투자자는러시아기업의 50% 이상지분을구매할경우에 전략적투자법 에따라러시아정부의승인을받아야함. 중국과몽골은아직까지국영기업이발전및송 배전망을관리 운영하고있음. 21) 특히, 일본정치가와아베정부는북방영토문제해결방안중에하나로러시아정부와기업에대해전력부문을포함한경제에너지분야에서대규모투자협력을제안하고있음. 18
먼저러시아는현재역내에서가장적극적으로전력망연계사업을추진하려고한다. 러시아연방정부는중장기극동지역경제개발전략을마련하여추진중인데, 여기에주된투자사업으로탄화수소자원개발및가공, 화력및수력발전소건설, 송전망확충등이포함되어있다. 투자자금의일부는연방예산으로충당하지만, 상당부분을외국인투자유치를통해해결하려고한다. 또한, 러시아정부는 2016년 10월, Asian Energy Ring(AER) 추진위한정부간실무그룹 (Intergovernmental Working Group) 구성을역내국가들에게제안했고, 남북러전력망연계사업과북한전력시설현대화사업을계속추진하겠다고밝혔다. 22) 그러나러시아의북한관련전력부문협력사업은남한의참여없이는사실상불가능할것으로판단된다. 그리고 AER 관련한다자실무그룹구성도아직까지구체적인움직임이보이지않고있다. 다음으로중국은역내다자간전력망연계에대해최근까지별다른관심을갖지않았지만, 2015년에시진핑정부가일대일로전략과 GEI 이니셔티브를발표하면서적극적인자세로변하였다. GEI의추진전략에의하면, 주변국들과의양자및다자형태의전력망연계작업은가장먼저추진되는것으로되어있다. GEI와 Asia Super Grid의사업내용이동북아지역의경우에서로비슷하기때문에앞으로중국과다른역내국가들간정부및기업차원의논의가활발히이루어질것으로예상된다. 23) 한편, 중국정부의 GEI 추진이면에는빠른성장세를보이고있는글로벌 HVDC 시장을 24) 중국기업들의세계적수준의송전기술 22) 러시아는 UN 의대북경제제재가이행중에있음에도불구하고북한에대한전력망연계및송전사업이가능하다는입장임. 23) 중국의국가전망, 한국의전력공사, 일본 SoftBank 는현재실무그룹을구성해서정례적으로협의를하고, 각자타당성조사를하고, 관련정보와자료를교환하고있음. 제 2 장동북아지역의전력망연계구상과역내국가의전략 19
을바탕으로선점하려는의도도내포해있다. 또한, 최근중국경제의성장세가둔화되면서일시적으로유휴발전능력이발생했고, 또한송전시설부족에따른지역간전력수급불균형상황이심화되고있는데, 이를우선해결할목적으로한국과전력망연계를추진하려고한다는분석도있다. 25) 일본정부는자국전력기업들의외국과의투자협력사업에직접적으로간여하지는않고있다. 그래서 SoftBank가주도하고있는 Asia Super Grid 사업에대해어떠한입장표명도하지않고있다. 일본이다른국가와전력망연계에적극적으로나서지않은주된이유는대륙국가가아니라도서국가라는것과동북아지역의국제정세가유럽처럼안정적이지않아경제통합등을추진하기어려운환경이라는데에있다. 26) 또한, 일본전력회사들은법으로정해진지역의수급균형책임이있기때문에송전망광역운영및주변국과의전력망연계를기대하기가어려웠으며, 특히전력망연계가기업이익에악영향을줄것으로인식하고있었기때문에이를적극적으로고려할수있는환경이되지못했다. 그러나후쿠시마원전사고이후전력망의광역운용이필요하다는인식이높아지고, 수요측면에서도전력시장자유화의요구가높아지면서송전망개방과시장개혁을위한대책이요구되었다. 다음과같은측면들은일본의전력망연계를유도할수있는요인으로작용할수있다. 첫째, 일본의전력가격이역내에서가장높다. 일본과한국사이에도 24) 전세계 HVDC 시장은현재약 60 억달러규모이며, 2026 년에는약 150 억달러규모로성장할것으로예상됨. 중국은브라질, 터키, 파키스탄, 영국등지에서 HVDC 송전망건설사업을시행중에있음. GE 리포트코리아 (2017.3.13), GE- 한전 HVDC 전력산업인프라구축협약체결 25) 연합뉴스 (2016.11.2), 발전소마구지은중국, 한국등에전기수출궁리, 참조 26) 이하의내용은인천대학교경제학과양준호교수에게위탁연구를의뢰하여도출된결과를바탕으로저자가요약정리한것임. 20
시간대에따라가격차이가난다. 둘째, 러시아와몽골의신재생에너지발전원에서생산된전력을수입하여신재생에너지비중을간접적으로높일수있다. 마지막으로러시아와의전력망연계관련대규모투자사업 ( 러시아사할린지역내발전설비건설, 송전선건설등 ) 을북방영토문제해결을위한지렛대로활용할수있다. 한편, SoftBank는에너지전환정책추진과역내신재생에너지전력의일본내도입을위한법제도적측면의장애요인제거를강하게주장했다. 아시아태평양전력망 (Asia Pacific Power Grid) 을제안한 Japan Policy Council는원전재가동에비판적인 SoftBank와는달리당분간원전에의거한발전기조를고수하자는입장이다. 또한, Japan Policy Council는앞서설명했듯이중국과의계통연계를고려치않는데, 이는중국과의패권경쟁을의식하고있는것으로보인다. 그래서 Japan Policy Council는 SoftBank와의협력도생각하지않고있다. 결론적으로주변국과의전력망연계에대해일본정부가적극적으로나서지않는것은보수성향의정치권, 전력기업의시장에대한독과점적영향력, 그리고자급률목표설정을기반으로한에너지안보증대정책기조등에의한결과로볼수있다. 마지막으로몽골은 Asia Super Grid 구축의조기실현을간절히원하고있는데, 고비사막의풍부한태양광및풍력발전자원을역내투자를유치해서개발수출하여막대한경제적편익을실현시키려고한다. 최근기술발달로신재생에너지발전단가가석탄화력발전단가수준으로하락하고있어서갈수록몽골신재생에너지개발사업의경제성은계속좋아질것이다. 그러나자국내신재생에너지발전원개발에외국기업을전적으로의존할수밖에없는것이가장커다란문제일것이다. 제 2 장동북아지역의전력망연계구상과역내국가의전략 21
제 3 장해외주요다자간전력망연계사례분석 1. 남부아프리카와 ASEAN 지역에서추진과정과장애요인분석 가. 남부아프리카지역 1) 추진과정남부아프리카전력풀 (Southern African Power Pool, SAPP) 은공식적으로 1995년에수립되었지만, 국가간전력망연계역사는훨씬이전인유럽에의한식민지시대부터시작한다. 27) 남부아프리카지역은일반광물뿐만아니라백금, 다이아몬드, 금등희귀금속자원도풍부한데, 유럽강국들은이를개발할목적으로역내에발전소건설및송전망구축을추진하였다. 남부아프리카의남부지역은남아프리카공화국 ( 이하 남아공 ) 의석탄발전을중심으로지역전력망이, 그리고북부지역은수력발전을중심으로지역전력망이각각구축되었다. 28) 남부지역에속해있는남아공, 보츠와나, 나미비아, 레소토, 스와질랜드는과거식민지시대영국령으로, 남아공의한분파로서국가간전력망이연계되었다. 영국은남아공의풍부한석탄자원을개발하여남아공의금, 다이아몬드광산에전력을공급하였으며, 주변 4개국가들 27) 남부아프리카지역에서 SAPP 참여국은보츠와나, 모잠비크, 말라위, 앙골라, 남아공, 모잠비크, 레소토, 나미비아, DR 콩고, 스와질랜드, 탄자니아, 잠비아, 짐바브웨등 12 개국임. 이중에서주변국과전력망구축이되지않은말라위, 앙골라, 탄자니아등 3 개국은비운영회원국이고, 다른 9 개국은운영회원국임 (SAPP, 2016). 28) 남부아프리카지역전력망연계에대한자세한설명은공지영 (2017) 을참조하고, 여기서는동지역내다자간전력망연계의추진과정과장애요인을중심으로설명함. 제 3 장해외주요다자간전력망연계사례분석 23
에도광산개발을위한전력망을연계하여전력을공급하였다. 주변 4국은식민지로부터독립된이후에도남아공의석탄화력발전에대한의존도가계속높게유지될수밖에없었고, 현재까지도이러한상황이크게변화하지않고있다. 물론, 이들남아공주변국가들은남아공에대한의존도를줄이기위해이들국가간전력망연계, 공동으로발전원개발등을추진했지만, 투자자금조달의문제로가시적인성과를거두지는못하였다. 국가간전력망연계의첫번째사례는북부지역에서시작하였다. 유럽국가들은식민지시대에 DR콩고남동부지역과잠비아북부지역에걸쳐대규모구리매장량을발견하였다. 29) 당시 DR콩고지역을식민통치했던벨기에는잉가 (Inga) 유역의수력발전을개발하고송전망을구축하여구리벨트 (Copperbelt) 에전력을공급하려하였다. 하지만식민통치로부터독립한이후, 잉가프로젝트가자금부족으로난항을겪었으며, DR콩고정부는잠비아와송전망을구축하고전력거래를시행하였다. 또한, 1960년에완공된잠비아-짐바브웨간전력망구축사업도잠베지 (Zambezi) 유역의카리바 (Kariba) 강에대규모수력발전소를건설하여잠비아및짐바브웨광산에전력을공급하기위해추진되었다. 남부아프리카지역에서최초의 HVDC 송전사업은남아공-모잠비크간송전망건설사업이다. 30) 이사업은모잠비크잠베지유역카호라바싸 (Cahora Bassa) 지역에 2,075MW 규모의대규모수력발전소를건설하고, 이를남아공으로공급하기위해서추진되었다. 수력발전개발 29) 이지역은구리벨트 (Copperbelt) 로불리며, 전세계구리의 15% 가매장되어있음. 최다은 (2017) 참조 30) 카호라바싸 (Cahora Bassa) HVDC 송전망구축사업은아프리카지역내에서최초이기도함. 24
은포르투갈 ( 지분 15%) 과모잠비크 ( 지분 85%) 의합작기업인 HCB (Hidroelectrica de Cahora Bassa) 가담당하였으며, HVDC 구축사업은현재남아공국영전력기업 Eskom과 HCB의합작투자사업으로진행되었다. 이사업은기술적어려움에도불구하고 1979년에완공되었다. 하지만 1980년대초모잠비크가내전에휘말리면서사보타주 (sabotage) 로송전망이훼손되었고, 이후 HVDC가복원된 1992년까지 17년간가동이중단되었다. 31) [ 그림 3-1] 남부아프리카지역의국가간전력망연계현황 자료 : IRENA(2014), 공지영 (2017) 에서재인용 31) 모잠비크는 1992 년내전을종식하였으며, 1998 년 HVDC 송전망이복원되었음. 제 3 장해외주요다자간전력망연계사례분석 25
식민지시대가끝나고짐바브웨의독립후, 1980년에남부아프리카개발공동체 (Southern African Development Coordination Conference, SADCC) 가발족하였다. SADCC는남아공의인종차별정책인아파르트헤이트 (Apartheid) 에반대하는탄자니아, 잠비아, 보츠와나, 모잠비크, 앙골라, 짐바브웨, 레소토, 말라위, 스와질란드등 9개국이남아공경제에의존하는상황을탈피할목적으로설립되었다. 하지만남아공주변국은여전히남아공에대한경제및전력의존도가높았으며, 국가간전력거래가단절된사례도없었다. 1990년 SADCC 참여국의국영전력기업들로구성된전력소위원회가설립되었다. 그러나이들회원사들은남아공 Eskom의참여없이지역내전력풀추진이어렵다는판단을하게되었다. 1990년대초반에일어난두가지주요사건은 SAPP(Southern African Power Pool) 설립의계기가되었다. 첫번째주요사건은 1991~92년잠베지강유역 (DR콩고, 잠비아, 짐바브웨, 모잠비크 ) 수력발전에커다란타격을준최악의가뭄이었다. 특히, 수력발전의존도가지나치게높은남부아프리카북부지역국가들은극심한가뭄으로경제 사회적으로심각한타격을받았다. 이를계기로기존송전망을활용하여 DR콩고전력이잠비아를거쳐짐바브웨에수출하는최초의다자간전력거래를추진하게된다. 이사건으로북부지역은역내전력망연계의강한의지를갖게된다. 두번째주요사건은남아공의아파르트헤이트폐지와지역협력체 (SADCC) 가입이었다. 앞서언급하였듯이 SADCC는남아공의인종차별정책을반대하여남아공경제에대한의존을탈피하기위해남아공을제외한남부아프리카지역국가들로구성된협의체였다. 그러나 1992년남아공은아파르트헤이트정책을폐지하여지역협의체에가입 26
할수있게되었으며, 이후 SADCC는남아프리카개발공동체 (Southern African Development Community, SADC) 로개편하였다. 남아공의지역협의체가입은모잠비크-남아공-짐바브웨간, 보츠와나-남아공-짐바브웨간등다자간전력거래및전력망연계 ( 일부구간송전망구축포함 ) 를위해정부간협정및기업간계약을체결하는촉진제역할을했다. 이런정부간기업간합의서를바탕으로투자자금을원활하게조달하여 1995년 400kV의짐바브웨- 보츠와나-남아공간송전망을구축하였다. 32) 1990년대중반 SAPP 설립은참여국들의전력관련정책조율과지역전력시장및경제통합을촉진하였다. SAPP는남부아프리카지역단일전력시장형성을목표로설정했다. 회원국들은 SAPP 운영을위해정부간협정, 전력기업간협정, 전력망운영사간협정들을체결하였다. 2002년에남부아프리카지역전력규제기관협회 (Regional Electricity Regulators Association of. Southern Africa, RERA) 가조직되었으나, 현재까지유럽처럼법적구속력을갖는공통의규범까지제정할수있는수준은아니다. SAPP는 1995년이후 2015년까지총 8건의국가간전력망연계사업을계획추진했으며, 2024년까지 11건의전력망연계를추가구축할예정이다. SAPP 설립이후초기 5년동안은전적으로회원국간양자 / 다자합의서로전력을거래하였다. SAPP 전력시장에서 2001년단기현물시장이처음으로도입되었으며, 현재전력거래는하루전시장 ( 단기현물시장폐지하고 2009년에도입 ), 당일시장 (2016년도입 ), 한달전선물시장, 일주일전선물시장, 쌍무계약등을통해이루어진다. 33) SAPP는경 32) Johnson Maviya(2017), Meeting growing power demands through Southern African regional integration, SAREE/IRENA Workshop, Windhoek 제 3 장해외주요다자간전력망연계사례분석 27
쟁시장확대를위해노력하고있으며, 2015/16년에전력거래량은전년대비약 551GWh 증가하여약 1,060GWh에도달했다. 현재남부아프리카지역의전력망연계는크게 3개권역으로구분되어이루어지고있으며, 권역마다 1개의계통운영사가존재하는데, 예를들면, 남아공, 보츠와나, 레소토, 모잠비크남부, 나미비아, 스와질란드모두를연결하는전력망운영사는남아공의 Eskom이다. 남아공의경제규모, 발전량등이월등히크고, 또한국가간전원구성이상이하고, 전력망연계에대한의지가높은것이전력망연계의추진동력으로작용하고있다. 그리고회원국전체적으로전력수요는앞으로계속높은수준으로증가할것으로전망되고있다. 연도 주요내용 1955 로디지아니아살랜드연방, 카리바 (Kariba) 수력발전프로젝트착수 1956 DR 콩고 (Katanga 구리벨트 )- 잠비아간송전망 (1x220kV AC, 210MW) 구축 1959 카리바댐완공 1960 1975 - 카리바남부발전소 (666MW) 완공 - 잠비아 - 짐바브웨간송전망 (2x330kV, AC, 1,400MW) 구축 - 모잠비크 Cahora Bassa 댐완공 - 모잠비크 - 남아공간송전망 (533kV, HVDC, 1,400km, 2,000MW) 구축 1980 SADCC 설립 1981 모잠비크내전중사보타주 (sabotage) 로 Cahora Bassa HVDC 송전망운영중단 1990 SADCC 전력소위원회조직 1991/2 < 표 3-1> 남부아프리카전력풀 (SAPP) 의형성과정 - 백년만에극심한가뭄 - DR 콩고 - 잠비아 - 짐바브웨다자간전력거래체결 1992 SADCC 가 SADC 로개편 33) Musara Beta(2016) 28
연도 1995 1996 1997 1998 주요내용 - SAPP 설립 - 짐바브웨-보츠와나-남아공간 400kV 송전망구축 - 남아공 Matimba 화력발전소와짐바브웨 ZESA간송전망구축 - 남아공 Eskom 짐바브웨에전력수출개시 - 보츠와나-남아공-짐바브웨다자간정부간및전력기업간전력망구축합의 - 모잠비크 HCB와 ZESA간 400kV 송전망구축 - 모잠비크-짐바브웨간 330kV 송전망구축 - Cahora Bassa 전력을짐바브웨로수출 - 모잠비크-남아공-짐바브웨다자간정부간및전력기업간전력망구축합의 - HCB-Eskom 기업간신규전력요율협정체결 - 남아공 - 모잠비크간전력수출 / 수입재개 1998 남아공 - 스와질란드 - 모잠비크간 400kV 송전망구축 (MOTRACO) 2000 2001 2002 2007 - 남아공 (Camden)- 스와질랜드 (Edwaleni)- 모잠비크 (Maputo) 간 400kV 송전망구축 - SAPP Coordination Centre 설립 - STEM(Short-Term Energy Market) 운영개시 - 남아공 (Arnot)- 모잠비크 (Maputo) 간 400kV 송전망구축 - 남아공 (Aggeneis)- 나미비아 (Kookerboom) 간 400kV 송전망구축 - Balancing Market 운영시작 (2007 년 ) - 남아프리카지역전력규제기관협회 (Regional Electricity Regulators Association of Southern Africa, RERA) 설립 - 역내심각한발전용량부족상황에직면 - 잠비아 - 나미비아간 220kV 송전망구축 2008 역내전력수급불안정상황해결하기위한긴급계획수립운영 2009 SAPP 의하루전시장 (Day-Ahead Market) 운영시작 2013 SAPP 의운영 guidelines 마련 2016 SAPP 의당일시장운영시작 주 : 로디지아니아살랜드연방은현재말라위, 짐바브웨, 잠비아일부지역임. 1981-97 년동안 Cahora Bassa HVDC 운영중단 자료 : ECA(2009), Johnson Maviya(2017) 제 3 장해외주요다자간전력망연계사례분석 29
2) 장애요인하지만국가간연계추진을위한투자자금마련은 SAPP의최대난제라고할수있다. 다른아프리카지역과마찬가지로남부아프리카지역에서도국가재정 ( 국영전력기업 ), 다자개발은행의신용제공, 선진국공적원조등이전력망연계및발전원개발에주요투자재원이지만, 대규모투자자금마련과복잡한국가간 / 지역주민과합의를필요로하는수력발전개발사업의경우에재원마련에특히더어려움을겪고있다. 최근에는이를극복하기위한방안중에하나로민간자본유치를위한 PPP(Public Private Partnership) 방식도입이추진되고있다. 두번째장애요인은남부아프리카지역의지정학적불안정과회원국들의내정불안이다. 예를들면, 오랜모잠비크내전으로남아공과연결된전력망운영이중단되기도하였다. 그리고앞서언급되었던과거남아공백인정부의민족차별주의정책은주변국들과의협력을가로막는주된요인이었다. 또한, 다른역내국가들의불안정한정치상황은대규모투자사업을추진하는데부정적인영향을미치고있다. 셋째는각국이외국인투자유치를위해전력시장개방을추진하고있지만, 전력산업은아직까지국영수직통합기업에의해장악되어있고, 시장에대한정부통제도강한편이다. 예를들면, 민자발전사업을허용하고있지만, 국영기업이대부분대주주로참여하거나, 소액지분을갖고있어도결정적인사안에대해의사결정권을행사할수있도록되어있다. 일부국가들은외자유치를통해자국내발전원을개발하고발전시설을건설하는것보다자국시장을개방하지않고 SAPP을통해전력을수입하는것을더원하기도한다. 마지막으로아프리카지역의불명확한토지소유권제도는송전선이통과하는지방 / 부족과사업주체간에분쟁요인으로작용했다. 물론, 대 30
부분의사업이해당국정부와국영기업에의해서추진되었기때문에공권력이강하게작용할수있었지만, 다른국가기업이나다자간특수목적기업 (SPC) 이사업주체로추진되는경우에는발전시설또는송전선이건설되는부족의토지점유 / 이용과정에서법적분쟁이발생하기도했다. 34) 나. ASEAN 지역 1) 추진과정 동남아지역국가들간전력망연계는지역협의체인 ASEAN(Association of South-East Asian Nations), 좀더구체적으로는 ASEAN 에너지장관회의를중심으로추진되고있다. ASEAN은먼저인접국가들간에전력망을연계하고, 이를소구역 (sub-regional) 으로확대하여최종적으로 ASEAN지역통합전력망을완성하는단계적점진적방식을채용하고있다. 전력망연계의목표는역내발전원활용극대화, 역외에너지수입의존도감소, 발전비용절감등이며, 최종적으로 ASEAN 에너지시장통합및아세안경제공동체 (ASEAN Economic Community) 실현에두고있다. 35) ASEAN지역은지역차원의전력망연계사업을계획추진하기이전부터국가간양자거래가활발히이루어졌다. 최초의국가간전력망연계사업은 ASEAN이설립된년도보다 1년빠른 1966년에라오스- 34) 남부아프리카국가들의중앙정부와부족간이중적토지소유권한행사에관한내용은이성규 (2013), pp.58-59 참조 35) ASEAN 지역전력망연계에대한자세한설명은이성규공지영 (2017) 을참조하고, 여기서는 ASEAN 지역내다자간전력망연계의추진과정과장애요인을중심으로설명함. 제 3 장해외주요다자간전력망연계사례분석 31
태국간에이루어졌다. ASEAN은 1997년에아세안전력망연계 (ASEAN Power Grid) 내용을담은 ASEAN Vision 2020 발표하면서다자간전력망연계를기본으로하는지역에너지시장통합비전을제시하였다. 1999년에 ASEAN은역내에너지협력의전체적인추진방향, 실행계획, 조직구성, 그중에 ASEAN 전력망프로그램 (ASEAN Power Grid Program, 이하 APG 프로그램 ) 을포함한 ASEAN 에너지협력실행계획 (ASEAN Plan of Action for Energy Cooperation, APAEC) 을승인한다. APAEC은 5~6년주기로개정승인된다. 2003년 ASEAN의전력관련기업및기관대표로구성된 HAPUA(Heads of ASEAN Utilities & Authorities) 는회원국의장기전력수요전망과실현가능한전력망연계사업들을연구분석한 AIMS-I(ASEAN Interconnection Master Plan Study) 최종보고서를승인하였다. 36) 즉, ASEAN은역내전력망연계를위한중장기프로그램마련, 이에대한타당성조사, 그리고추진조직설립등을수행하고있다. 한편, 2007년에 APG 프로그램개발을위한 ASEAN 국가간 MoU가체결되었다. 2014년 ASEAN은다자간전력망연계사업인 LTMS ( 라오스-태국-말레이시아-싱가포르 ) 사업추진을결정하였다. 라오스 ( 수력발전 )-태국- 말레이시아- 싱가포르간전력망연계사업 ( 이하 LTMS-PIP ) 은동남아지역에서현재 (2014년 4개국정부간합의, 실무그룹조직 ) 추진중인유일한다자간전력망연계사업이다. 경제성이상당히좋은사업으로평가받고있으며, 외화수익확보, 전력수급안정, 신재생에너지비중증대, 역외에너지수입의존도감소등이사업추진에따라얻게되는편익이다. 36) AIMS- 는 2010 년에승인되었음. 32
[ 그림 3-2] APG 프로그램에포함된국가간전력망연계 자료 : ACE(2015), p.18, 이성규 공지영 (2017) 에서재인용 연도 1966 라오스 - 태국전력망구축 1967 주요내용 동남아시아국가연합 (ASEAN) 설립 : 필리핀, 말레이시아, 싱가포르, 인도네시아, 태국등 5 개국가입 1980 Sadao( 태국 ) Chuping( 말레이시아 ) 간전력거래 1981 HAPUA(Heads of ASEAN Power Utilities/Authorities) 설립 1984 브루나이의 ASEAN 가입 1985 말레이시아 (Plentong) 싱가포르 (Woodlands) 간 HVAC 구축, 전력거래 1995 베트남의 ASEAN 가입 1997 < 표 3-2> ASEAN 지역의다자간전력망연계추진과정 - 라오스및미얀마의 ASEAN 가입 - ASEAN Vision 2020 발표 1998 라오스에서태국으로전력수출위한 HVAC 구축 제 3 장해외주요다자간전력망연계사례분석 33
연도 1999 주요내용 - 라오스에서태국으로전력수출위한 HVAC 확장 - 캄보디아의 ASEAN 가입 - APG 프로그램시행내용을포함한 APAEC(ASEAN Plan of Action for Energy Cooperation) 1999-2004 채택 2002 태국 (Khlong Ngae) 말레이시아 (Gurun) 간전력거래를위한 HVDC 구축 2003 AIMS- (ASEAN Interconnection Master Plan Studies) 최종보고서승인 2004 HAPUA MOU 체결 2007 - ASEAN Community to 2015 설립 - APG 프로그램추진위한 MOU 체결 - 태국에서캄보디아로전력수출위한 HVAC 구축 2009 베트남에서캄보디아로전력수출위한 HVAC 구축 2010 2011 2012 - AIMS- 승인 - 라오스에서태국으로전력수출위한 HVAC 구축 (Roi Et 2 Nam Theun 2) - 라오스에서태국으로전력수출위한 HVAC 구축 (Udon Thani 3 Na Bong Nam Ngum 2) - AIMS- 최종보고서승인 라오스에서태국으로전력수출위한 HVAC 확장 (Nakhon Phanom 2 Thakhek Theun Hinboun) 2013 라오스에서베트남으로전력수출위한 HVAC 구축 (Xekaman 3 Thanhmy) 2014 다자간전력망연계사업인 LTMS( 라오스 - 태국 - 말레이시아 - 싱가포르 ) 사업추진결정 2015 APAEC(ASEAN Plan of Action for Energy Cooperation) 2016-2025 채택 자료 : Philip Andrews-Speed(2016), Tawatchai Sumranwanich(2014) 34
2) 장애요인 하지만 ASEAN을중심으로추진되고있는역내다자간전력망연계사업은상당히더디게추진되고있는것같다. 물론양자간전력망연계는수월하게이루어지고있다. 그러나여러국가들간상이한정치경제적발전정도 ( 시장개방정도, 국민소득수준, 산업구조등 ) 및전력시장구조 ( 싱가포르는전력시장자유화, 나머지국가들은강한정부규제 ) 등은다국가간합의를도출하는데상당한기간과복잡한조정및합의과정을요구한다. 두번째로수직통합된국영전력기업이사업참여자로되어있어서송전선통과국과최종소비국간합의가원활히이루어지지않고있다. 태국과말레이시아는통과국이면서라오스전력을수입하는입장이며, 매년높은전력수요증가율을보이고있어서심한송전혼잡이예상되며, 이로인해충분한전력을최종소비처인싱가포르에송전하지못할수도있다. 이러한송전위험때문에싱가포르는라오스수력발전소에생산된전력을태국과말레이시아를통과해서수입하는전력망연계사업에적극적으로참여하지못하고있다. ASEAN 차원의독립된규제기관이없는상황에서통과국에서송전위험이발생했을때이를신속하게처리하는것은상당히어려울것이다. 셋째, 각국정부가제조업을육성하기위해전력산업에대해보조금을지급해서낮은전력요금을유지시키고있다. 그런데이렇게생산된전력을주변국에판매하게되면전력공급가격산정에있어서문제가발생하게된다. 더군다나외국에서비싼값을주고연료를구입해서전력을생산해서주변국에판매한다고하면, 해당국의경제주체들은상당히반발을하게될것이다. 제 3 장해외주요다자간전력망연계사례분석 35
넷째, ASEAN지역도남부아프리카지역과마찬가지로대규모전력망연계사업에재원을조달하는것이장애요인으로되고있다. 몇몇회원국은공적원조대상국이아니며, 미얀마는오랫동안국제사회의제재를받아왔다. 지역개발은행으로 ADB의자금이있지만역내전력부문의투자수요를충족시키기에턱없이부족하다. 마지막으로지역협의체인 ASEAN은아직 EU처럼회원국의의사결정에상당한정도로영향을행사할수없고, 또한강제성을갖는일반화된규범을제정할수없는한계를갖고있기때문에다국간전력망연계를위한다수정부에의한합의를도출하는데결정적인역할을행사하지못하고있다. 2. 참여국의추진전략분석 가. 남부아프리카전력풀 (SAPP) 참여국 SAPP 구축과관련해서남부아프리카지역참여국들간입장차이는조금씩다를수있지만, 크게 3가지측면에서이해를같이한다. 첫째, 수력발전의존도가높은남부아프리카북부지역국가들은계절에영향을받지않는안정적인전력공급원을확보하고자한다. 앞서설명했듯이수력발전의존도가높은잠비아, 짐바브웨등남부아프리카북부지역국가들은가뭄에따른전력부족사태를겪었다. 이를극복하기위해일단, 기존송전망을활용하여 DR콩고의수력발전시설에서잠비아를거쳐짐바브웨까지전력을송전하는다자간전력거래를추진하였다. 이후북부지역은남아공의석탄화력발전소와연결하는전력망건설을적극적으로확대하고있다. 결과적으로북부지역의가뭄과같은 36
기상재양에대한우려는역내전력망연계에대한강한의지를갖게하였다. 둘째로 SAPP 참여국들은무엇보다만성적인전력부족현상을공동으로해결하고, 저렴한전력공급에따른광업및제조업산업을육성하는것을주된목적으로주변국과의전력망연계를추진한다. 남부아프리카지역은풍부한광물자원개발을위해안정적인전력공급이필수적으로요청된다. 북부지역은수력발전개발을통해, 남부지역은남아공의석탄화력발전을중심으로전력을공급받았다. 하지만 2000년대중반부터남아공에신규투자가일어나지않아발전용량부족상황에직면하게되었다. 이에남아공은첨두수요를대비하여긴급하게가스화력발전소건설사업에투자하고, 주변국으로의전력수출량도감소하였다. 또한 SAPP 평균전력보급률은 2014년기준 36.6% 로아프리카지역협의체동부아프리카전력풀 (EAPP) 및서부아프리카전력풀 (WAPP) 과비슷한수준이다. 37) SAPP 참여국들은전력부족문제해결을위해콩고유역의잉가 (Inga) 프로젝트, 잠베지유역의카호라바사 (Cahora Bassa), 카리바 (Kariba) 프로젝트등다수의대규모수력발전시설에투자하고, 수력발전시설에서자국내및주변국광산까지의전력망구축프로젝트를함께추진하고있다. 이중남아공은전력보급률이높은편이지만우기에저렴한수력발전을수입하는것을목적으로역내수력발전개발프로젝트에적극적으로참여하고있다. 참여국들은이외에도역내에너지자원의효율적사용, 발전및송전망운영비용의감축, 플랜트건설투자사업추진에따른지방경제활성화등도기대하고있다. 37) 세계은행 data 홈페이지참조 제 3 장해외주요다자간전력망연계사례분석 37
셋째로참여국들은외국인투자자유치와국제금융기관신용및공적원조를받아대규모투자사업을추진해서경제활성화를이룩하려고한다. 이를가능케하는데가장중요한것이국내사회정치적안정과적극적인외국인투자환경개선노력이다. 역내수력발전프로젝트는개발잠재력을높게평가받고있지만, 전쟁, 행정역량부족, 안보불안등으로위험한투자처로인식될수있다. 특히모잠비크내전으로인한남아공으로의일방적인전력공급단절경험은송전망안보위험의중요성을실감하게한다. DR콩고의그랜드잉가프로젝트 (Grand Inga Project) 도아프리카의전력공급에큰역할을할것으로기대되고있지만, 현실은사업추진에많은우여곡절을겪으면서여전히답보상태에머물러있다. 세계은행은 2014년잉가3(Inga3) 발전소건설사업의환경타당성조사및사회영향평가를위해 7,300만달러를지원하기로결정하였으나 2016년 7월에 DR콩고정부의사업계획변경과건설지원의투명성에문제를제기하면서자금지원을동결하였다. 38) 이러한현상이반복된다면투자자는정치적으로불안정하지만낮은비용으로수력발전을할수있는국가보다남아공혹은보츠와나처럼정치 안보가안정적인국가에좀더비싼화력발전소를짓는것을선호할수있다. 나. ASEAN Power Grid 참여국 ASEAN 국가들은양자간전력거래를활발히하고있다. 다자간전 력망연계는전력공급국역할을하는라오스와미얀마가 ASEAN 에 38) World Bank (July 25, 2016), World Bank Group Suspends Financing to the Inga-3 Basse Chute Technical Assistance Project World Bank Website (http://www.worldbank.org/en/news/press-release/2016/07/25/world-bank-group-susp ends-financing-to-the-inga-3-basse-chute-technical-assistance-project, 검색일 2018 년 1 월 15 일 ) 38
가입하면서지역협의체를중심으로이루어지고있다. ASEAN은역내에너지안보및에너지시장통합을목적으로역내전력망연계프로젝트들을포함하고있는 APG 프로그램을추진중이다. 주요한전력수출국으로기대되는라오스, 미얀마, 캄보디아는풍부한수력발전을바탕으로전력을수출해서막대한경화수입을얻으려고역내전력망연계사업에참여하고있다. 이중라오스는투자자금마련과수출시장확보를위해인접국인태국및베트남기업들과자국수력발전을공동개발하였다. 미얀마는오랫동안대외개방을하지않아서다른역내국가들에비해국가간전력망연계수준이낮은편인데, 자국이포함되어있는 APG 프로젝트추진을통해수력발전원개발과여기서생산된전력의자국내공급및주변국으로의수출을기대한다. ASEAN지역에주요전력수입처는태국, 베트남, 필리핀, 브루나이, 싱가포르등이다. 이중태국, 베트남, 필리핀등은급증하는자국내전력수요를충족하기위해역내전력망사업에적극적으로참여하고있다. 또한, 역내대규모수력발전원에서생산되는저렴한전력을수입하여자국전력시장에서평균전력가격인하를기대한다. 브루나이와싱가포르는역내국가들과의전력망연계사업의추진목적을앞서언급한국가들과다르게설정하고있다. 향후이들국가의전력수요는완만하게증가할것으로전망된다. 브루나이는전형적인가스수출국인데, 주변국으로부터저렴한전력을수입해서자국가스수출능력을증대시키려고한다. 39) 싱가포르는에너지자원이부족하기때문에해외에서가스를전량수입하여화력발전을하고있다. 이러한 39) 2015 년기준브루나이전력공급에서의가스비중은 99.0% 수준임 (IEA STAT 홈페이지참고 ). 제 3 장해외주요다자간전력망연계사례분석 39
해외가스수입의존도를낮추고, 평균전력가격인하를목적으로주변국들과전력망연계를추진하려고한다. 그러나이들국가는최종전력소비국으로서송전선통과국과전력공급국의정치적안정, 낮은수준의전력시장개방정도, 그리고투명성부족등을심하게염려하고있으며, 이때문에아직까지는다자간전력망연계사업추진참여에소극적인편이다. 마지막으로인도네시아와말레이시아는자국내발전자원이풍부하고, 지리적특성으로전력수출과수입이모두가능하다. 특히인도네시아는지리적특성으로지방간전력수급상황이다르고, 일부지역은비싼전력사용과전력부족사태까지도겪고있는데, 주변국과전력망연계를통해발전소의효율적운영과전력수급안정을기대하고있다. 예를들면, 인도네시아와말레이시아의칼리만탄-사라와크 (Kalimantan- Sarawak) 송전망구축이완공되면칼리만탄섬에비용부담이큰석유및디젤발전소비중이줄어들게될것이다. 40
제 4 장동북아슈퍼그리드사업의안정성확보를위한법 제도적분석 1. 사업의안정성확보위한고려사항 국가간전력망연계사업을성공적으로완료하고, 이후전력망을안정적으로운영하기위해서는사업구상및추진단계에서다음과같은측면들에서실현가능성 / 타당성과예상되는문제점들을검토하고, 이를바탕으로사업당사자 ( 정부, 발전업자, 송전업자, 건설업자, 수입업자, 규제기관등 ) 간에합의가이루어져야한다. - 경제적측면 : 가격및송전요금설정, 거래물량결정, 사업참여자선정, 자금조달등 - 연계전력망건설및운영측면 : 송전노선, 송전방식 ( 주파수, 양방 / 일방거래, AC/DC), 망운영, 시설안전및보안, 송전용량계약, 송전혼잡처리 - 법제도적측면 : 정부간합의, 공통규범마련, 규제기관설립, 역내전력시장통합합의 - 사회정치적측면 : 사회적합의도출, 참여국간정치외교적분쟁해결, 환경문제등 가. 경제적측면 1) 가격및송전요금설정 다자간전력망연계사업당사자들은전력거래가격에대한합의와 제 4 장동북아슈퍼그리드사업의안정성확보를위한법 제도적분석 41
제3국송전망을사용할경우에통과료에대한합의도이루어져야한다. 일반적으로가격설정합의는전력공급을위해추가적으로건설된발전소및송전선의비용충당을위해장기계약형태로이루어진다. 거래가격설정에영향을미치는요소로송전용량 (transmission capacity), 전력량, 송전된전력량 (delivered power), 보조서비스 (ancillary service) 등이있다. 40) 가격설정방식은여러가지가있는데, 먼저가격은생산비용 (production costs) 에따라결정될수있다. 수출용전력생산에들어간비용을정확하고, 투명하게산출하고, 이에대해합의하는것은상당히어려운과정이다. 전력생산비에서발전연료비가가장큰비중을차지하는데, 신재생에너지발전에서는연료비를무시할수있겠지만, 화석연료를이용한화력발전의경우에는연료비를중요하게고려해야한다. 그러나대부분의개도국에서는정부가연료보조금을지급하기때문에발전연료비가과소하게계산될수있다. 한편, 전력수출업자가신규로수출용발전소를건설할수도있는데 ( 몽골과러시아의경우처럼 ), 수출을위한대용량발전설비건설에따른규모의경제실현으로발전단가가인하되는효과를얻을수도있다. 그리고투자비를수입업자가공동부담하게되면수출국의부담이줄어들것이다. 다음으로전력망연계를통해제공되는서비스가격은회피비용 (avoided cost) 형태로결정될수있다. 이럴경우에는연계된전력망을통해공급된전력비용이아니라전력서비스를구매한기업에게공급된 40) 송전용량은송전망수송력의연속최대정격을의미하고, 전력량및송전된 / 수송전력량은발전소가구매자에게판매하는전력량으로단가당 MWh 로표기할수있음. 보조서비스는주파수조정, 순동예비력공급등을통한계통안정비용을의미함. 박찬국 (2014), 일본전력시장개혁에따른신사업발전방향, 에너지경제연구원, 참조 42
전력이얼마나가치가있는지가중요하다. 전력수입국과수출국모두에수직통합독점기업이존재하는경우에전력거래가격은시장에서결정되지않고, 수출국에서부담하는비용과수입국이갖는회피비용 (avoided costs) 사이에서결정될것이다. 41) 마지막가격설정방법은협상 (negotiation) 에의한가격결정이다. 가격협상에서도비용을고려해야하지만, 그렇다고해서비용을다공개할필요는없다. 송전용량, 송전된전력량, 보조서비스등에대한가격은장기계약형태로협상을통해체결되고, 주기적으로재협상될수있다. 전력수입국입장에서는수출국의전력시장이자유화되어있지않고, 수입국내수입전력이외에대체공급원을단기간내에마련할수없는경우에는장기계약이적절할것이다. 만약, 수출국의전력시장이자유화된경우에는시장 ( 전력거래소 ) 에서가격이결정될수있는데, 연계전력망을통해전력을판매하는발전사들은주 / 일 / 시 / 분마다상이한전력가격을제시할수도있다. 전력거래가격은고정, 일정비율로조정, 물가연동, 발전연료가격과부분적연동등의형태로조정될수있다. 그러나발전연료비조정방식이채택되면, 불확실한연료시장의영향으로부터전력판매자는보호받게되지만, 최종소비자가연료가격변동위험을떠안게될것이다. 또한, 대금지불에있어서사업당사자들은지불수단에대해합의를하게된다. 개발도상국에서는환율변동에따른위험을회피하기위해미국달러나유로와같은경화로지불하는경우가많다. 41) 여기서회피비용은어떤국가의전력기업이신규발전설비를건설하지않고인접국의전력을도입하는경우에이로인해회피되는발전및송전비용을말함. 그래서회피비용이인접국에서의발전비용보다큰경우에전력을수입하는것이더경제적일수있음. 제 4 장동북아슈퍼그리드사업의안정성확보를위한법 제도적분석 43
다음으로다자간전력망연계의경우, 전력통과국이생기게되고, 통과국의송전서비스에대한요금이설정되어야한다. 통과국의송전서비스를포함한송전요금은망소유운영비용, 송전손실비용, 혼잡비용등으로구성될수있다. SAPP에서는송전서비스요금산정으로 MW-km 방식이채택되었고, 즉, 거래된전력량과구매자 / 판매자간거리에따라요금이부과되었다. 간단한전력조류접근법 (load flow approach) 도함께사용된다. SAPP 회원국은오로지탁송목적으로특별히만들어진송전망을제외한기존송전자산에대한비용회수는송전요금에포함시키지않는데에합의했다. 이는송전망이자국내사용을목적으로개발되었고, 따라서탁송과별개로이미투자된금액을회수했기때문이다. 그러나 MW-km방식은사용하기는편하지만다양한규모및기간거래가이루어지는더경쟁적인시장에서는적절하지않을수있다. 그리고만약, 송전혼잡이있는경우에는어떤형태로든이를양측간합의를통해송전요금에반영하게된다. SAPP는전력망연계혼잡을해결하기위해시장자유화를제안한바있다. 2) 전력거래량합의 전력거래는양자계약, 거래소를통한하루전시장 (Day-ahead market), 당일시장, 밸런싱시장 (balancing market) 등을통해이루어지며, 대부분의물량은양자계약을통해거래된다. 전력거래합의에서판매자는일정량의전력 (MW/ 년또는 GWh/ 년 ) 을공급하고, 수요자는이를구매해야한다. 양측은최소전력구매량을합의하게되며, 최대전력구매량은송전망의물리적수용한계에따라 44
결정되므로합의를하지않아도될수있다. 또한, 경우에따라양측간에합의는의무인수계약 (take or pay) 형태로도이루어질수있으며, 이에근거해서공급자 / 수요자는계약된전력량을공급 / 구매하지않을시에벌금 (penalty) 을내야한다. 그러나전력거래계약에서는일반적으로전력공급중단을일으킬수있는예외조항을포함하고있다. 예외조항에는홍수와가뭄과같은자연재해, 전염병, 전쟁등의불가항력적인사항이포함된다. 42) 3) 사업참여자선정 전력망연계사업의참여자들은다양하게존재할수있다. 우선적으로발전기업, 전력수입업자, 송전망운영기업, 그리고정부등이있을수있는데, 개도국의대부분국가에서는발전, 송전, 판매부분이수직통합된국영기업에의해서소유운영되고있다. 다자간전력망연계의경우에는통과국의송전망소유운영사가사업참여자로될수있다. 또한, 전력망연계사업참여자는연계전력망에전력을공급하는발전업자수, 송전노선개수, 판매처개수등에의해서도영향을받는다. 경우에따라서는신규발전소와송전선건설과정에서발생할수있는피해자들 ( 원주민단체 ) 도사업참여자로될수있다. 전력망연계사업참여자들은공동으로특수목적회사 (Special Purpose Company, SPC) 를설립하여발전, 송전, 판매등을일괄소유운영을할수도있다. 43) 그렇지않으면자국영토의송전망건설 42) 어떤계약에서는예외조항에신규장비설치, 보수, 교체에따른중단도포함시키는경우도있음. 43) 예를들면, MOTRACO 는모잠비크전력공사 EDM, 남아공전력공사 Eskom, 스와질란드전력공사 SEC 에의해설립된합작기업으로남아공전력을모잠비크와 제 4 장동북아슈퍼그리드사업의안정성확보를위한법 제도적분석 45
및운영은자국의송전기업들이각각맡고, 전력판매자와수입업자가이들과송전계약 ( 송전요금결정 ) 을체결할수도있다. 한편, 사업참여자들은전력거래계약과정에서각국의전력수요, 송전용량, 송전되는전력량, 전력개발및송전선건설계획등에대한자세하고정확한정보를사업파트너들에게요구할수있으며, 사업의안정적유지운영을위해해당파트너들은이러한요구를충실히이행해야한다. 또한, 자금을제공하는금융기관들이이러한정보를요구하는경우도있다. 그렇지않으면계약체결이후에예상치못한여러가지문제들로인해서사업자체가중단될수도있기때문이다. 사업이추진되는개도국또는후진국에서는수익성이좋은인프라설계건설계약을발주할때특정 ( 또는자국 ) 기업이특혜를받아사업권을수주할수도있다. 최악의경우에불공정한발주로인해자금낭비, 부실공사로사업이위험에빠질수있고, 결국에는사업추진자체가중단될수도있다. 이를방지하기위해각종대형건설사업의경우에는제3의관리감독기관과감리계약이이루어지기도한다. 나. 전력망운영측면 1) 전력망운영 전력망이국경을넘는거의모든경우관련국들은전력망, 변전 / 변환 소, 통제센터등과같은관련시설의위치설정에합의해야한다. 또 스와질란드에송전하는역할을담당함. HCB 기업은모잠비크와포르투갈의합작회사로독립발전사업자로분류되지만, 2007 년모잠비크정부가대부분의지분을매수하여실질적인민간기업으로보기는어려우며, 민간이소유한역내전력자산은 Copperbelt Energy Corporation 의송전선과잠비아발전소가유일함. 46
한, 망운영에영향을미치게되는송전노선, 송전방식 (AC 또는 DC 송전 ), 양방또는일방송전등에대해서도사업참여자들은합의를하게된다. 다자간전력망연계에서는전력수출국과수입국의정부는제3국을지나는송전망이용에따른요금을지불해야하고, 사유지를지나는전력망의경우사유지주인과합의하여토지소유권또는이용권을획득해야한다. 이런경우에대부분이에대한정부간협정이필요하다. 전력망연계를위한합의에서참여국들은전력망을운영할주체 ( 공공또는민간기업, 기업컨소시엄, 공공또는민간기관, 혹은새로운조직 ) 에대해합의해야한다. 또한, 정부는전력망을원활히운영하는것을보증하고, 전력구매기업의피드백을충분히반영하기위해전력망운영주체와이에대해합의해야한다. 이러한합의에는송전업자의권리와의무, 송전요금등이포함된다. 전력망운영과관련하여분쟁이발생하면이를해결하기위한분쟁해결절차및방식도합의내용에명시되어야한다. 전력망운영자감독기관으로전력망연계사업참여국에서임명한위원들로구성된 이사회 혹은 송전위원회 도구성될수있다. 전력계통연계사업이국내계통운영에상당한영향을미치는경우, 전력망운영자의책임, 운영자와다른연계사업참여자간상호권한이합의되어야한다. 또한, 합의내용에는제3국전력망사용에대한책임을누가부담하는지에대한것도포함되어야한다. 앞서언급된바와같이, 통과국을둔경우에는해당송전망운영기업과망이용보장, 운영관련정보및자료공개, 송전혼잡문제처리등에대한합의가있어야한다. 제 4 장동북아슈퍼그리드사업의안정성확보를위한법 제도적분석 47
전력망운영과관련되어발생할수있는각종문제들에대한법적책임소재가누구에게있는지도합의되어야한다. 발생가능한문제또는경제적기술적피해에는전압급등, 주파수변동, 품질저하등으로인한장비또는상업산업시설의파손, 전력망운영으로발생한것으로확인된정전, 송전망의물리적고장과이의수리지체등이여기에포함될수있다. 예를들면, 송전망설비업체혹은장비공급업체가전력망구축후특정기간까지기술적결함에대한책임을질수있다. 일반적으로프로젝트사업자와건설업자는전력망을인해피해를입을경우를대비하여보험에가입하기도한다. 2) 시설안전및보안 양자 / 다자간연계된전력망은대내외세력들에의한물리적파손으로부터보호되어야한다. 후진국의경우에는무료로전기를얻기위해불법적으로전력망에접근하는사람이나, 송전탑과피뢰침의금속등전력망의부품을팔려고하는사람들도있을수있으므로이들에의해전력망이손상될수있다. 또한, 송전선통과국이인접국에대해정치적목적을달성하기위해전력망관리를소홀히해서시설을고장나게해서전력공급을못하게할수도있다. 그래서전력망연계프로젝트참여국간합의에는누가각국영토를지나는전력망을보호하는지책임소재가명확히적시되어야한다. 그리고보안문제가발생할때누가피해보상을하고, 전력망을보수할것인가에대한책임내용도포함되어야한다. 파손된전력망보수작업이지체되어소비국이어려움을겪게될수도있는것이다. 48
다. 법 제도적측면 : 참여국가간기본적합의사항국경을넘는전력흐름과판매송금대금의흐름이장기적으로지속될수있기위해서는사업참여자간신뢰가바탕이되고, 당사자간에충분한합의에의해서만들어진법제도적장치 ( 정부간, 통과국정부와기업간, 개별국가차원에정부또는기업과주민간협정, 그리고기업간계약등 ) 가요구된다. 대부분의경우에이러한국가간법제도적장치는정부간합의및협정체결에의해서마련된다. 그래서전력망연계를하려는국가는정부차원에서다음과같은사항에대해합의하고, 이에대한실행의무를법제도적으로강제할수있는장치를마련해야한다. 첫째, 전력망연계관련자원 ( 발전원, 전력망, 토지등 ) 의공유원칙에대한합의와이러한내용을충분하고정확하게명시한협정서가있어야한다. 자원공유가상호모두에게손해보다는혜택을더많이줄것이라는인식이전제되어야한다. 국가간전력망연계로상호간에경제에너지안보에일정한영향력을행사할수있기때문에합의자체가어렵고오랜기간이소요될수있는데, 특히분쟁의역사가있고현재도이와관련된마찰이존재하는국가들간합의는더욱어려울것이다. 또한, 개별국가차원에서도이해당사자뿐만아니라경우에따라서는외부공청회를통한사회적합의도출도요구될수있다. 둘째, 사업추진에따른직간접적인편익과비용을어떻게사업참여자들간에배분할것인지에대한합의가필요하다. 그리고개별국가내에서도이사업과직간접적으로연관되는경제주체들간에비용과편익을어떻게배분할것인지합의되어야한다. 셋째, 앞서설명되었듯이연계전력망을어떻게운용하고, 보호할것 제 4 장동북아슈퍼그리드사업의안정성확보를위한법 제도적분석 49
인지에대한국가간합의가필요하다. 독립적인연계전력망운용자를두거나, 또는하나의참여자또는다수참여자에게망운영을맡기는것에대한합의가있어야한다. 예를들어어떤국가의송전선보호를다른국가의기업 / 기관이맡는다면, 해당국민들이반감을가질수도있기때문이다. 마지막으로연계전력망을기획, 운용, 보호하기위해필요한정보공유에관한국가간합의가있어야한다. 연계사업을추진해서얻게되는편익과비용이정확하고투명하게계산되고, 상대국가시설에대한공평한이용기회가보장되어야사업당사자간에합의가원활하게이루어지고, 계약체결이후에사업자간전력거래도안정되게지속적으로진행될수있기때문이다. 경우에따라서는상대방국가또는기업이국가안보, 경제적손해등을이유로들어서관련자료와정보를공개하지않으려할수도있다. 그래서어떤정보를공유하고, 어떻게, 언제, 어는범위까지공개또는공유할것인지에대한합의도있어야한다. 라. 사회 정치적측면 1) 정치외교적여건개선효과 국가간전력망연계구축및운용과관련한법적프레임워크가효과적으로발휘하기위해서는거래국간그리고개별국가내다양한이해당사자간정치적합의와협조가필요하다. 국가간전력망연계가이루어진경우에는양측이의도적으로분쟁을회피하기위해상호노력하기때문에해당국가들간, 그리고역내에 50
평화와안정에더노력할수있다. 전력망의안정적운영을위해서마련된각종법제도적장치, 정부간협의틀등은분쟁요인을사전에제거하고완화시킬것이다. 연계전력망의공급원을수입국가들이공유하게되면공급국과수입국간에상호의존성이높아지고, 갈등이발생하게되면우선적으로협상에의해해결방안을찾으려고할것이다. 그렇게되면자연스럽게역내안보환경이개선되는긍정적인효과를얻게될것이다. 또한, 전력거래대금을경화로결재하는경우에거래대금의흐름은상대국으로하여금갈등을평화적으로해결하려는강력한경제적유인수단으로작용할수도있다. 대규모전력을공급하는국가나송전선이지나가는통과국의경우에는전력판매대금과송전요금으로벌어들인막대한경화수입과새롭게창출된고용으로사회정치적안정도증대되는효과를얻게될것이다. 2) 정치적비용발생 국가간전력망연계가이루어지면, 반대로한국가가상대국에대해의도치않게영향력을행사할수도있게된다. 연계전력망에덜의존하는국가가극단적인경우에는전력흐름또는거래대금의차단위협을상대국에대해어떠한양보를얻어내거나, 정치적영향력을행사하는수단으로사용할수도있다. 특히, 송전선이자국영토를지나가는통과국은이러한생각을더크게가질수있을것이다. 또한, 개별국가차원에서전력망연계에따른편익과비용을둘러싼내부갈등도야기될수있다. 예를들면, 송전선이통과하는지방정부와지역주민에대해중앙정부는송전선건설및운영과직접적으로연 제 4 장동북아슈퍼그리드사업의안정성확보를위한법 제도적분석 51
관된지원이외에도이들과분쟁요인을만들지않기위해이전보다더 많은지원을해야할수도있다. 3) 지역통합으로의발전 유럽국가들은오랫동안다양한분야에서관계를맺었기때문에전력계통연계가상대적으로수월하게이루어졌다고볼수있다. 유럽지역은재화및서비스거래, 교통망연계, 비에너지상품거래등이오랫동안활발히이루어졌고, EU 차원에서정치적협력도활발한편이다. 유럽국가간전력거래비중도세계다른지역에비해서크다. 일반적으로한부분에서국가간통합은또다른통합을가져온다. 이는 EU가형성된과정을보면쉽게알수있다. 또한, 유럽처럼타국과의협력사업에성공적으로참여한경험이있거나, 정치가와국민들이역내협력에대해긍정적인태도를갖고있다면전력계통연계를위한국가간합의과정이수월해진다. 그리고중장기적으로연계전력망의안정적운영을위한국가간정책공조, 공통규범마련및규제기관설립등이수월하게이루어질수있을것이다. 그리고전력시장이자유화되고개방된유럽에서는전력기업들간에협력과역내투자진출이활발히이루어졌다. 전력시장이자유화되어있지않은경우에는기존의독과점기업들이주변국과전력망연계로인해손해를보게될것을염려해서연계사업추진을반대할수도있다. 전력을수출하는국가에서도비슷한양상이나타날수도있다. 52
4) 국제적합의내용에대한준수위무 국가간전력망연계사업을추진하기위해서는앞서살펴보았듯이수없이많은협정서와계약들이사업당사자들간에체결된다. 이들사업참여자들은이러한국제적합의를의무적으로준수하겠다는의지가강하게있어야하며, 이러한분위기가사회적으로조성되어있어야한다. 이것은상대방국가에대한신뢰와도직결된다. 그러나사업파트너에대한신뢰가상호간에부족한경우에는이를보완하기위한제3의장치가필요하다. ASEAN, AU, EU 등과같은지역협의체가해당지역에있는경우에는이들다자협의체가이러한역할을하게된다. 또한, 어떤국가가계약내용을제대로준수하지않으면국제무대에서신뢰를잃게될것이고, 이는장기적으로커다란국가적손해로이어질것이다. 전력망연계관련역내또는국제기구에해당국가들이모두가입하거나, 역내사업에 World Bank, ADB, AIIB 등과같은국제금융기관을참여시키는것도분쟁해결과투자자금마련에도도움이될것이다. 2. 역내다자협력체의역할 가. 국가간협의플랫폼역할수행세계각지역에서양국간전력망연계사업은대부분의경우에비교적수월하게진행되었다. 그러나다자간전력망연계는조정자역할을확실하게할수있는제3의기관이없는경우에는당사국들간에합의도출에오랜기간을필요로했다. 남부아프리카지역에서는남아프리카개발공동체인 SADC, 동남아지역에서는 ASEAN이조정자역할을수 제 4 장동북아슈퍼그리드사업의안정성확보를위한법 제도적분석 53
행했다. 이들지역협의체는산하에전문가자문그룹, 또는전력기업및연구기관간협의체 ( 예, ASEAN 에너지부장관회의산하에 HAPUA) 를조직해서이들로하여금역내실현가능한전력망연계사업들을구상 (ASEAN의경우에 APG 프로그램 ) 하고, 각각의사업들에대해예비경제적기술적타당성을조사하게하였고, 이러한결과들을해당되는국가정부에제공하여실제사업추진단계로발전하게역할을수행했다. 해당국정부는지역협력체의이러한직간접적인지원을바탕으로정부간협정을수월하게이끌어낼수있었다. 즉, 지역협의체내에전력망연계업무를추진하는조직과다양한형태의다자회의들이정부간합의를도출할수있도록지원했다. 물론다자간전력망연계사업의성패는무엇보다당사국들의사업추진의지에달려있다. 남부아프리카국가들처럼국가간전력망연계에대한강한의지와그필요성을인식하고있으면다자간의협정체결도원활하게이루어질것이다. 일반적으로역내국가들이전력을포함한에너지수송망연계사업에강한추진의지를갖고있으면, 상대적으로지역통합수준도높을것이다. 나. 일반화된가이드라인제시또한, 지역협의체는국가간합의를도출하는데있어서객관적이고정확한정보를제공하고, 합의해야하는각종내용과사안에대해서가이드라인도제시한다. 즉, 기본적이고일반화된정부간협정, 기업간계약, 정부와기업간협정문서들이지역협의체차원에서만들어져서해당사업주체들에게제공된다. 지역통합수준이높은유럽의경우에는 EU 차원에서만들어진전력 54
망연계와관련된각종규범과가이드라인이회원국정부및기업들에게강제된다. ASEAN도지역통합과단일에너지시장형성을목표로하고있지만, 이를실현시키기위한강제성을갖는구체적인규범과가이드라인을제정할정도는되지않는다. 반면에남부아프리카지역에서는 SAPP 운영과관련해서역내전력거래를증대시키고, 전력망연계를촉진시키는정부간, 기업간협정들이존재한다. 남부아프리카지역국가들은다자간전력망연계에대한의지를갖고있기때문에필요시마다협정들이체결되고, 이러한협정들에기반해서다자간협력이이루어지고있다. 1995년 SADC 정상회의에서회원국정부는역내전력풀 (SAPP) 형성을위한정부간 MOU( 이하 IGMOU ) 에서명했다. 이외 SAPP 형성에중요한합의문으로유틸리티기업간 MOU(SAPP의기본적관리 운영원칙을수립, 이하 IUMOU ), 운영회원국간협정 ( 운영과가격에관한특별규칙, 이하 ABOM ), 운영가이드라인 ( 기준, 운영절차관련, 이하 OG ) 등도마련되었다. 정부간협정의주된기능은각국정부가유틸리티기업이 SAPP 활동에참여할수있게허가하고, 참여기업들의권한과의무를보장규정하는것이다. 만약, 전력수입업체가전력수입대금을지불하지못하게되면해당국정부가이에대한법적책임을지게될것이다. 그래서전력공급기업은이러한수입국정부의지불의무를믿고수입업체가대금을제때에지불하지않아도전력을계속공급하려고할것이다. 유틸리티기업간협정과운영가이드라인은전력풀을운영하는데있어서발생하는기술 재정적문제를해결하는데사용된다. 또한, 상기의협정서들은에너지부장관회의를통해주기적인논의를 제 4 장동북아슈퍼그리드사업의안정성확보를위한법 제도적분석 55
거쳐개정되고있다. 예를들면, 개별회원국의전력산업구조개편, 신규회원가입, 신규전력거래시장형성, 공통의규범가이드라인마련, 신규다자규제기관조직및개편등이있게되면협정서개편작업이이루어지게된다. 56
제 5 장결론및정책적시사점 1. 결론 동북아지역의전력계통연계논의는 30년이상의매우오랜역사를갖고있다. 이러한구상을실현하기위해양자또는다자협의등많은노력이있었으나, 해결하기어려운다수의정치경제적장애요인들로인해현재까지다자간전력망연계는실현되지못하고계속논의단계에만머물러있다. 그러나최근의상황을보면동북아슈퍼그리드구축사업을현실화하기위한역내환경이매우긍정적으로변하고있음을확인할수있다. 역내기업들간에다자간협정이체결되기도했다 (Asia Super Grid의경우 ). 또한, 기존의양자간전력거래를증대시키거나, 새롭게구축하기위한정부간협정체결도활발히이루어지고있다. 최근에중국정부의 일대일로전략, 한국정부의 신북방정책, 러시아정부의 신동방정책, 그리고일본정부의후쿠시마원전사고이후 적극적평화주의정책 44) 등이역내국가들과의에너지협력을증대시키는방향으로작용하고있다. 해외전력망연계사업이성공적으로추진되고있는지역을보면, 대부분해당지역에지역협의체 ( 에너지부장관회의 ) 가존재하고, 그산하에민관전력협의체, 다양한분야에전문가그룹, 연구기관등을두고있으며, 이들에의해지역전력망연계의중장기추진방향의설정, 44) 윤익중이성규 (2018), 러시아와일본의전략적관계발전의요인분석 (2012-2017): SWOT 분석을적용하여, 국제지역연구, Vol.21, No.5, 140 제 5 장결론및정책적시사점 57
실현가능한전력망연계및발전원개발사업의선정, 개별사업에대한타당성조사등이이루어졌다. 그리고이러한것들을수행하기위해필요한자료와정보들이회원국정부및기업에투명하고정확하게제공되어사업당사자들간에합의를도출하는데도움을주었다. 결론적으로지역협의체와그산하에다자협의기관들이다자간전력망연계사업을초기단계에구상계획하고, 최종적으로정부간협정및기업간계약을체결하는단계에이르기까지 협력플랫폼 역할을수행했다는것을알수있다. 국가간전력망연계사업을성공적으로완료하고, 이후전력망을안정적으로운영하기위해서는사업구상및추진단계에서다음과같은측면들을고려검토하고, 이에대한조치들을마련해야한다. 먼저경제적측면에서는가격및송전요금설정, 거래량합의, 사업참여자선정, 자금조달등에대한합의가사업당자자간에이루어져야한다. 전력망운영과관련해서는먼저송전방식 ( 양방 / 일방, AC/DC 등 ) 에있어서, 이후에는연계전력망의안정적운영및시설보안등을보장하는정부간 / 기업간합의가각각이루어져야한다. 법제도적측면에서는무엇보다경제적기술적정치적으로사업안정성을저해하는문제들을해결할수있는정부간합의가이루어져야한다. 마지막으로사회정치적으로는해당국가간에신뢰가낮고, 역사적으로마찰을빚고있는경우에이러한장애물들을해소하기위한방안들이정부간, 기업간, 정부-기업간, 그리고지역주민등과의합의를통해마련되어야한다. 2. 정책적시사점 만약, 현실적으로동북아지역에지역협의체형성이어렵다고판단된 58
다면, 우선적으로지역협의체를대신해서협력플랫폼역할을할수있는전력부문의민관협의틀을형성하는것이필요하며, 여기에는가능한모든역내회원국들이참여하도록유도해야할것이다. 45) 한중일 3국모두오랫동안독자적으로전력수급안정을유지해왔고, 그리고가급적이면자국의전력안보를주변국에의존하지않으려는자세도강하게갖고있는것같다. 더군다나 3국이모두해상을두고국경을맞대고있어서전력망연계에대해관심을덜갖게된측면도있다. 또한, 전력안보측면에서동북아국가들은기본적으로상대방국가에대해큰신뢰를갖고있지않다. 중국과일본은역내에서패권경쟁을하고있으며, 역내국가들간에복잡하게얽힌영토문제도해결의기미가보이지않는다. 특히, 통과국을둔다자간협상의경우에는전력공급국및최종수입국과통과국간에영향력을행사하는데에있어서불균등한관계가형성될수있다. ASEAN의라오스-태국-말레이시아-싱가포르간전력망연계사업이오랫동안논의단계에머물고있는것도최종전력수입국인싱가포르가통과국으로있는태국과말레이시아에게자국의전력안보를일정수준이상으로의존하는것을매우불안하게여기고있기때문이다. 동북아지역에서 Asia Super Grid 사업에서도비슷한상황이예상될수있을것이다. 그래서국가간에신뢰가낮은상황에서다자간전력망연계를추진하기위해서는앞서살펴보았던사업의안정성을확실하게 45) 2016 년에한국, 중국, 일본, 러시아, 몽골 5 개국에너지연구기관이주축이되어동북아에너지포럼을발족시켰고, 1 차포럼을한국에서, 그리고 2 차포럼을중국에서각각개최했음. 특히 2 차포럼에서는한국, 중국, 일본, 몽골의연구기관과전력기업이 Asia Super Grid 사업에대해논의했음. 또한, 역내전력기업들간에다자형태의실무그룹들이운영되고있다. 다만, 정부간에는양자형태의에너지고위급및실무자급회담이이루어지고있음. 현재이러한회의들이역내에서낮은수준의협력플랫폼역할을수행하고있음. 제 5 장결론및정책적시사점 59
확보할수있는법제도적장치를더욱더견실하게마련하고, 이러한 합의를원활하게이끌어줄조정자역할을할협력플랫폼도더필요 로할것이다. < 표 5-1> 동북아, 동남아, 남부아프리카지역전력망연계추진비교 지역협의체 / 에너지부문다자협의체 동북아지역동남아지역남부아프리카지역 - / 양자간정부에너지실무회의 ASEAN(1967 년 )/ 에너지부장관회의 전력거래소 - - 역내전력망연계프로그램작성주체역내전력망연계프로그램양자간전력망연계및전력거래개시다자간전력망연계및전력거래현황 사업주체간협정 SADC(1992 년 )/ 에너지부장관회의 SAPP (1995 년 ) 개별기업 HAPUA SAPP - APG Program SAPP Plan 1990 년대초반러시아 - 중국 논의 / 계획단계 (Asia Super Grid) 2016 년한 - 중 - 일 - 러기업간협정체결 1966년라오스-태국 2014년부터협의 ( 라오스-태국-말레이시아-싱가포르 ) 2016년라오스 -태국 -말레이시아정부간협정체결 1956년 DR콩고-잠비아 1995년부터운영 ( 짐바브웨- 보츠와나-남아공 ) 1991년 DR콩고- 잠비아 - 짐바브웨정부간협정체결 가이드라인 - - SAPP 설립협정 규제기관형태 - - 전력규제기관협회 (RERA) 송전방식 HVDC HVDC HVDC 풍력, 태양광, 주요전력공급원수력자료 : 관련자료를바탕으로저자작성 수력 수력, 석탄화력 60
또한, 민관협의틀내에경제, 기술, 법률, 환경, 그리고정치안보분야의전문가들로자문그룹을두어좀더객관적이며구체적인연구를수행해서여기서나온결과를회원국의정부와기업들이공유해야한다. 그러면, 정부간, 기업간, 그리고정부와기업간에협상과정에서의견충돌이최소화될것이다. 그러나특히, 정부에의해서전력시장이강하게통제받고있는러시아나중국이자국의정보와자료를논의단계에서부터타국에게공개하는것을극히꺼릴수있다. 이러한행동은정도의차이는있겠지만일본과몽골도마찬가지일것이다. 그래서대부분의회원국들이낮은수준의정부간협정과기업간협정이체결된이후에상호간에합의된정보와자료만이공유될것으로예상된다. 한편, EU는오랫동안에너지시장통합을위해지역차원의전력망연계를추진하고있다. 2015년에에너지동맹 (Energy Union) 이채택되어 2020년까지회원국간전력망 10% 연계가목표로설정되었다. 46) 단일전력시장통합을목표로한전력망연계로 EU는전력공급안정성증대, 적정가격형성, 신재생에너지비중및이산화탄소감축목표치달성등을기대한다. 특히, EU는연계수준이 10% 에못미치는국가들을 ( 폴란드, 발틱3국, 스페인, 영국등 ) 대상으로전력망연계사업을추진하기위해자금및정책지원 ( 투자우선순위배정, 인허가절차간소화등 ) 을제공하고있다. 그리고 EU는국가간전력망연계에서정부간 / 기업간합의를신속히처리하기위한일반화된규범및가이드라인마련작업도계속가속화하고있다. 47) 예를들면, EU는 2013년에송전선 46) 현재 EU 집행위원회는이목표치를 2030 년에 15% 까지확대하려고함. 47) EU 는 1996 년에제 1 차에너지패키지 (First Energy Package) 를제정한이후, 2003 년제 2 차, 2009 년에 3 차, 그리고 2016 년에제 4 차개정을하면서전력시장개방, 송전망의자유로운이용보장, 계통운영부문분할, 신재생에너지계통연계개선등을추진했음. 제 5 장결론및정책적시사점 61
및관련시설건설과관련된인허가문제와주민참여문제에있어서일관된규칙 (Regulation 347/2013) 을마련했다. 48) 물론, 유럽의경우에도단일전력망구축및전력시장통합이 1990년대후반부터시작되었지만아직까지충분히달성되지못한것으로평가된다. 그래서동북아지역에서향후에전력망이연계된상태에서전력거래를안정적으로유지확대시키기위해서는역내국가들이무엇보다지역전력시장통합을목표로설정하고, 이를위해개별국가의전력시장자유화, 역내전력거래소설치, 독립된규제기관설립및관련규범제정, 정부의정책공조등을수행할필요가있다. EU처럼단일계통운영자 (single system operator) 를조직운영하는것은단기간내에어렵겠지만, 초기에는제한된권한만을갖는협의체를설립하고, 이후에법적구속력을갖는규범을제정하고, 최종적으로단일규제기관과조정기관을설립한다. 그러나무엇보다역내정부및기업들이염두에두어야하는것은지역전력시장통합은오랜기간경제주체들의지속적인노력과강한추진의지가필요하다는것이다. 48) Regulation (EU) No 347/2013 of the European Parliament and of the Council of 17 April 2013 on guidelines for trans-european energy infrastructure and repealing Decision No 1364/2006/EC and amending Regulations (EC) No 713/2009, (EC) No 714/2009 and (EC) No 715/2009 Text with EEA relevance, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/txt/?uri=celex%3a32013r0347( 검색일 2018 년 1 월 26 일 ) 참조 62
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부록 1. 아세안전력망연계사업프로그램을개발을위한국가간 MoU 부록 67
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2. 라오스 - 태국 - 말레이시아 - 싱가포르다자간전력거래를위한 공동합의서 부록 79