발행인 문태영 주소 제주특별자치도서귀포시중문관광로 227-24 (697-858) Tel: 064)735-6500 Fax: 064)738-6552 www.jpi.or.kr No. 2015-03 국교정상화 50 주년, 한일관계의분석과제언 조세영 ( 동서대학교특임교수 / 전외교통상부동북아국장 ) 안보협력과경제협력의필요성이과거사와독도로인한마찰을억제하던 1965년체제 의한일관계는냉전종식과중국의대두등국제환경의변화와한일간의경제적격차축소, 그리고한일양국의국내적변화때문에한계에봉착했다. 새로운차원의한일관계는안보와경제분야의협력에더하여 통일협력 을새로운지주로추가하고, 양국국민들의상호이해와교류를토대로활용해야한다. 대일외교는국내여론에대해서뿐만아니라일본사회에대해서도설득력을겸비하는논리적치밀함이필요하며, 과거사나독도는단호하게대처하되안보와경제등의분야는실용적으로협력하는분리대응을기조로삼아야한다. 또한한일양자관계를넘어서한반도와동아시아지역의평화와안정을염두에두고입체적인발상이필요하며, 동아시아의안정적지역질서정착을위해한일양국이고민을공유하고발언권을강화하는것을새로운어젠다로개발할필요가있다. * JPI 정책포럼세미나 (2015.02.27) 발표자료
2 JPI 정책포럼 목 차 1. 한일국교정상화 50 주년 : 1965 년체제의평가 1. 한일국교정상화 50 주년 : 1965 년체제의평가가. 1965 년체제의탄생나. 1965 년체제의문제점다. 모순의억제기제라. 1965 년체제에대한평가 2. 1965 년체제의한계가. 한일관계의구조적변화나. 한일양국의국내적변화다. 새로운발상의필요성 3. 새로운한일관계의모색가. 한일관계 2.0 의구조나. 대일외교의추진방향 가. 1965년체제의탄생 1965년의한일국교정상화와이에기초한한일관계, 즉 1965년체제 는냉전구도하에서의안보적협력필요성과선진경제대국인일본과의경제적협력필요성에의하여추동됨 안보적으로는미국을중심으로한국과일본이자유진영의일원으로결속하여북한을비롯한공산진영에대항하는구도 다만, 한일간의직접적안보협력에대해서는군사력보유를제한한평화헌법을이유로일본이소극적자세를취했고, 한국도국민감정등의이유로신중한자세를취했기때문에자연히미국을중심으로한지역적 국제적협력의성격이강했음 경제적으로는후진국인한국이선진국인일본으로부터의경제협력에의존하면서경제개발을추진하는구도 ( 일본입장에서는시장확보의의미 ) 당시한국은제1차경제개발 5개년계획 (1962 1966) 의연평균 7.1% 경제성장률달성을위하여약 12억달러의투자자금이필요할것으로예상했으나, 총수출 1억 2천만달러에총수입 4억달러로 2억 8 천만달러의무역적자에시달리는상황 (1964년) 에서외자확보에큰어려움을겪고있었음 나. 1965 년체제의문제점 1965년체제는안보적측면과경제적필요성이우선시된결과, 한일간의불행했던과거사를청산하는문제와일제강점기의피해자개인에대한보상문제가소홀하게취급되었으며, 독도문제도깨끗하게정리되지못했다는비판이초래됨 강제병합조약등과거한일간에체결된조약의효력에관하여 1965년의한일기본조약에서양국은 이미무효임을확인한다 는애매한표현으로합의함 강제병합조약이강압과불법에의해체결되었으며따라서식민지지배도처음부터불법이고무효라는한국의입장과, 당시에는합법적으로체결되었으며식민지지배도합법적이었으나 1965년시점에서는무효가되었다는일본의입장이대립한결과, 각자유리하게해석할수있는문안으로타협
국교정상화 50 주년, 한일관계의분석과제언 3 이로써강제병합과식민지지배의불법성논쟁은일단봉인되었으나, 그후 2012년 5월강제징용자문제에관한대법원판결에서그모순이첨예하게드러남. 과거사에대한일본의사죄와반성문제는기본조약가서명 (1965년 2 월 ) 시양국외무장관공동성명에서일본측이유감과반성을표명했을뿐, 기본조약문안에는그러한내용이포함되지않음 1980년대이후한국에서일본의사죄와반성을요구하는여론이고조되어외교현안으로부각되었으나, 1998년한일파트너십공동선언과 2010년간나오토총리담화에서일본의사죄와반성이명문화됨으로써일단정리됨 일본정치지도자들의반복된망언과야스쿠니신사참배등으로사죄와반성표명의의의가퇴색 1965년체제에서한국은일본으로부터전쟁배상은물론, 식민지지배에대한보상도받지못했으며, 대신청구권협정을통하여재정적 민사적채권 채무관계를청산하는데그침 이는청구권협정이기본적으로 1952년샌프란시스코대일평화조약의후속조치의성격을가지고있었다는데따른한계 무상 3억달러와유상 2억달러의청구권자금규모에대해서도비판이제기되었으나, 1965년당시한국의경제상황을고려하여평가될필요 당시한국의상황은정부예산약 3억 2천만달러, 수출총액 1억 7천만달러, 외환보유고 1억 4천만달러, 국내총생산 30억달러, 1인당국민소득 105달러 청구권자금은경제개발사업에우선적으로투입되었고, 국민개인에대한보상은청구권자금도입이완료된이후에실시되었으나충분한수준이되지못함 1975년 7월부터 1977년 6월까지실시된제1차국내보상총액은약 95억원으로서청구권자금중무상 3억달러의약 5.4% 에불과 (2008년부터제2차국내보상이실시되고있으나개인보상이충분하지않다는불만이여전히존재 ) 1965년체제에서한국은일본으로부터전쟁배상은물론, 식민지지배에대한보상도받지못했으며, 대신청구권협정을통하여재정적 민사적채권채무관계를청산하는데그침 독도문제는일본측이 분쟁해결에관한교환공문 에독도라는표현을포함시킬것을집요하게주장했으나한국이거부하는등수교교섭과정에서양측입장이팽팽히대립했으나결국아무런합의에도달하지못한채국교정상화에이름
4 JPI 정책포럼 다. 모순의억제기제 2005년 8월한일국교정상화교섭문서전면공개에앞서 6개월동안그내용을검토한학자들이당시치열한외교전에서정부가나름대로국익을위해최선을다했던것으로본다고평가 국교정상화과정에서제대로정리되지못한과거사문제나독도문제가그후표면화되어한일간에마찰과갈등이초래되기도했으나, 1965년체제를지탱하는두개의기둥 ( 안보협력과경제협력 ) 이이를억제하는기능을수행함 안보와경제측면에서협력필요성이절실할수록한일간의외교문제발생이방지되거나더이상의악화가억제되고, 조기수습이촉진되는경향 김대중납치사건 (1974년) 과문세광사건 (1975년) 의수습에는일본과의경제협력에대한부정적영향을최소화하려는경제적고려와베트남공산화등국제정세의변화속에서한일관계의회복이필요하다는안보적고려가작용 1982년의교과서문제의수습에는미 소간의신냉전상황속에서한 미 일의안보협력강화필요성과당시한일간에교섭중이던 40억달러안보경협의타결필요성이작용 1998년의한일신어업협정체결과파트너십공동선언발표에는외환위기극복을위한협력필요성과햇볕정책추진을위한협력필요성이작용 라. 1965 년체제에대한평가 과거사청산과개인보상문제, 그리고독도문제가철저하게마무리되지못했다는문제점에도불구하고, 1965년체제는냉전구도하에서한국의안보를굳건하게하는한편, 급속한경제성장의바탕을마련한점에서긍정적으로평가할수있음 2005년 8월한일국교정상화교섭문서전면공개에앞서 6개월동안그내용을검토한학자들이당시치열한외교전에서정부가나름대로국익을위해최선을다했던것으로본다고평가 (2005년 8월 27일국내주요언론보도 ) 한편 2005년여론조사에서는한일국교정상화가경제성장을이룩한밑거름이되었다는긍정적평가가 43%, 개인보상이소홀하게취급되었다는부정적평가가 55% 로나타남 (2005년 1월 17일, < 중앙일보 >) 독도에대해서는일본이한국의독도영유권을인정하도록만들지는못했지만일본의분쟁지역화기도를막아내고실효지배라는유리한지위를지키는데성공
국교정상화 50 주년, 한일관계의분석과제언 5 2. 1965 년체제의한계 가. 한일관계의구조적변화 1980년대말냉전종식은한일관계의구조적변화를가져왔으며, 1965 년체제의안보협력기둥에변화를초래함 냉전종식을계기로한국은소련 중국등사회주의국가들과외교관계를맺고전방위적협력관계를구축하기시작했으며, 더이상미국 일본과의안보협력을바탕으로공산진영에맞서는평면적외교에머물수없게됨 이러한변화에비례하여한국의입장에서일본과안보적으로연대할필요성이상대적으로저하되었으며, 국내여론의거부반응도더욱심화 반면, 일본은냉전종식이후에도미국과의동맹을강화하는동시에자위대의해외파병등안보분야의역할을확대해나가는노선을채택했으며, 최근아베정권은이를더욱강화하여무기수출금지원칙을폐지하고집단적자위권의행사를해금하는등본격적인 보통국가화 를추구 한국의경제성장과일본경제의상대적쇠퇴로한일간의경제적격차가축소됨에따라 1965년체제의경제협력의기둥에도변화가초래됨 한일간의 GDP 격차는 1970년약 30:1의규모에서 2013년약 4:1로축소되었으며, 양국의경제관계가수직적의존관계에서수평적협력관계로바뀌면서한국경제에서일본이차지하는비중이크게저하 일본은 1990년대에접어들면서거품경제가붕괴되고 잃어버린 20년 으로표현되는장기침체를경험했으며, 1992년부터 20년간의평균경제성장률이 0.78% 에불과할정도로심각한국력저하에직면 한일관계의구조적변화를더욱촉진한요인으로서중국의대두를꼽을수있으며, 이는한일관계의안보적측면과경제적측면에모두커다란변화를초래함 과거에는마찰억제의기제로작동하던안보협력이오히려한일간의갈등을촉발하는뇌관이될가능성이대두된배경에는 중국대미 일 의견제구도속에서양자택일의선택에빠지는위험을회피해야하는한국의외교적고민이존재 한일군사정보보호협정소동 (2012년) 이나, 남수단 PKO 일본자위대탄약지원사건 (2013년) 등은단순한국민감정차원의반발로인한것이아니라한일관계의구조적변화를상징하는측면존재 한일관계의구조적변화를더욱촉진한요인으로서중국의대두를꼽을수있으며, 이는한일관계의안보적측면과경제적측면에모두커다란변화를초래함
6 JPI 정책포럼 한국만이아니라일본에서도냉정하고합리적인고려보다감성적인인식이외교를좌우하는현상이점차강화되고있음 고이즈미나아베와같이국민여론을배경으로공세적외교를전개하는정치지도자가등장하여한국, 중국등주변국과의마찰을조장 북한핵 미사일문제와중국의군사력증강등을고려할때일정한수준의한일 ( 또는한미일 ) 안보협력은여전히필요하나, 중국과미 일사이에서적절한균형을유지하기위해서는사안에따라차별화된대응이필요하게됨 (MD 문제가대표적 ) 아베정권의집단적자위권해금, 미일안보협력지침개정등소위 적극적평화주의 노선과역사수정주의적자세는이러한딜레마를더욱심화 1990년대부터개혁개방을가속화한중국은 2010년에 GDP 규모에서일본을추월했으며, 1990년일본의 1/8에불과하던중국의 GDP가 2013 년에는거꾸로일본의 1.9배를기록할정도로급속히성장 무역에서도중국은수출 (2001년) 과수입 (2007년) 분야에서모두일본을제치고한국의최대교역상대국으로부상했으며ㅁ, 현재한국의대중수출이대미수출과대일수출을합친것보다더큰규모 2012년한일 FTA보다한중 FTA 교섭을먼저시작하기로한결정이나최근한일통화스와프종료도이러한경제적구조변화를상징나. 한일양국의국내적변화 한국에서는과거 1965년체제에서억제할수밖에없었던과거사와독도문제에대한불만이 1990년대부터본격적으로표출되기시작했으며, 그배경에는냉전종식등국제정세의변화를비롯하여한일간의경제력격차의축소와같은구조적요인과함께, 외교에대한국내여론의영향력증가등국내적요인이작용했음 민주화가실현되고인터넷과 SNS가발달되면서국민여론이외교정책에직접적이고강력한영향력을행사 여론은외교에대해투명성과선명성을요구하고, 정치지도자들은이를강하게의식하게됨에따라외교정책이점차경직화 국민감정이민감하게반응하는한일관계에서이러한경향이더욱뚜렷 한국만이아니라일본에서도냉정하고합리적인고려보다감성적인인식이외교를좌우하는현상이점차강화되고있음 북한핵 미사일문제와중국의대두를외교안보적위협으로인식하면서 1990년대중반부터보수우경화추세가속화 북한의일본인납치문제, 남쿠릴이나센카쿠와같은영토 해양문제, 야스쿠니신사참배와위안부등과거사문제에대해이전과는다른경직성표출 고이즈미나아베와같이국민여론을배경으로공세적외교를전개하는정치지도자가등장하여한국 중국등주변국과의마찰을조장
국교정상화 50 주년, 한일관계의분석과제언 7 특히 2011년이후한일관계에대한일본정부와일본사회의분위기가크게변화하고있다는점에주목할필요가있음 한일외교현안을다루는일본정부의자세에서과거와같은여유와융통성을찾아보기어려워졌으며, 대신적극적으로따지고주장하며맞대응도마다하지않는방향으로변화 독도문제, 위안부문제등에서종래와는다른공세적자세표출 일본정부는한국이중국에경사되는태도를보이는데큰불만을가지고있으며, 전반적으로한국에대한외교적신뢰가상당히약화된분위기 과거사문제에대한사법부판결 ( 헌법재판소및대법원판결 ), 이명박대통령의독도방문, 국제무대에서위안부문제제기, 정상회담개최문제, 대마도도난불상반환문제, 산케이신문서울지국장기소문제등에대한불만이주요요인으로작용 과거사문제에대해호의적이던일본의중도진보세력조차최근에는한국의태도가지나치게경직되고일방적이며일본의성의를무시한다고생각 1990년대만해도일본사회에는위안부문제에대한호의적여론이폭넓게존재했으나최근에는그러한여론이소수로전락다. 새로운발상의필요성 예전과같이경제협력과안보협력이과거사문제나독도문제로인한갈등을억제하는역할을하기는어려워졌으며, 한일관계에서 1965년체제가시대의변화에맞는역할을수행하기에는한계에도달함 한국과일본에서드러나는새로운변화는단순히일시적인현상이아니며, 1965년체제를대체할새로운패러다임이등장할때까지이러한상태가계속될가능성이있으므로대일정책에서도과거와는다른발상이필요함 3. 새로운한일관계의모색 예전과같이경제협력과안보협력이과거사문제나독도문제로인한갈등을억제하는역할을하기는어려워졌으며, 한일관계에서 1965년체제가시대의변화에맞는역할을수행하기에는한계에도달함 가. 한일관계 2.0 의구조 1965년체제를 한일관계 1.0 이라고한다면이제는이를대체할 한일관계 2.0 을모색해야할단계가되었으나아직한일관계 2.0의윤곽이구체화되지못하고있는것이현재의상황
8 JPI 정책포럼 일본과의안보협력과경제협력의비중이한국외교에서차지하는비중이예전에비해상당히줄어든것은사실이지만, 일본은여전히전략적으로매우중요한우방국인만큼, 안보협력과경제협력의두가지기둥은한일관계 2.0에서도계속중요한요소로작용할것임 일본과의안보협력과경제협력의비중이한국외교에서차지하는비중이예전에비해상당히줄어든것은사실이지만, 일본은여전히전략적으로매우중요한우방국인만큼, 안보협력과경제협력의두가지기둥은한일관계 2.0에서도계속중요한요소로작용할것임 안보적측면에서는집단적자위권을해금하고보통국가로변신을추구하는일본의전략적의도에대해서는경계할필요가있으나, 한반도유사시는물론평시의억지력유지를위하여일본의안보적협조를활용할필요성이존재함을인식해야함 중국의부상에따른동아시아의세력변화에대응하기위하여일본과적절한수준의안보적협력을유지할필요 경제적측면에서는과거와같은수직적 의존적협력관계가아니라세계시장을염두에둔전략적협력관계로발전시켜나갈필요 고령화와저성장과같은미래의과제에대비하기위하여일본과새로운차원의경제협력을모색할필요 한일관계 2.0을지탱하는새로운기둥으로서 통일을위한협력 을발전시킬필요가있음 남북통일을실현하기위해서한국은일본뿐만아니라주변국모두와원만한협력관계를유지할필요 통일을위하여한일양국이구체적이고강력한협력관계를구축해나간다면, 이는한일관계의마찰과갈등을억제하는새로운기제로서역할가능 양국국민들의상호이해와교류는한일관계 2.0의세가지기둥을떠받치는새로운토대로서의역할이기대됨 1965년체제는국민들의상호이해와교류라는토대가결여된채출발했으나 1990년대후반부터민간차원의교류와협력이급속히확대 일본국민의한국에대한인식은 1998년을경계로하여부정적인방향에서긍정적인방향으로크게전환 ( 일본내각부여론조사결과 ) 2012년이후양국의국민감정이재차악화되고있으나일상생활에서의상호관심과교류는여전히활발한상태 나. 대일외교의추진방향 1) 두가지설득력의겸비 한국과일본의국내적변화를고려할때, 앞으로대일정책은한국의국민여론이납득할수있는국내적설득력과함께, 변화된일본사회도납득시킬수있는대외적설득력을동시에겸비해야함
국교정상화 50 주년, 한일관계의분석과제언 9 대국적견지에서지금의불만을조금덮고가자는발상으로는국내여론을납득시킬수없으며, 일본의원죄를지적하며공세를벌이는방식만가지고는더이상일본사회의공감획득불가능 사안별로시시비비에따라따질것은따지고인정할것은인정해야국내적으로도, 그리고대외적으로도설득력확보가능 예를들어위안부문제와강제징용자문제는그핵심이청구권협정의해석에있으므로, 청구권협정에대한정부의공식입장에맞추어시시비비에따라대응할필요가있음 청구권협정으로강제징용자문제는해결되었으나위안부문제는해결되지않았다는것이정부의공식입장 (2005년 8월, 민관공동위원회발표 ) 위안부문제는청구권협정의해석에관하여일본정부와정면으로다투어야하며, 강제징용자문제는한국정부의책임하에해결하는것이타당 위안부문제는성의있는조치를요구하며일본과외교적으로교섭하기보다는청구권협정제3조에따라중재위원회에회부하여청구권협정의해석문제를다투는것이헌법재판소의판결취지에도부합 강제징용자문제는피해자의보상청구권을인정한대법원판결을존중하되, 일본기업에대한강제집행이실시되어한일간의중대한외교문제로비화되는것을방지하기위해한국정부가피해자에대한추가적지원조치등으로국내를설득할필요 강제징용자문제에서는국내여론이쉽게납득하지않을것이고, 위안부문제에서는일본이쉽게수긍하지않을것이나, 국내적으로나일본에대해서도동시에설득력을가지려면시시비비에따라논리적으로일관성을갖는입장을세워야하고, 이는 2005년에밝힌정부입장을기초로하는수밖에없음 2) 분리대응 과거사나독도문제는사안의성격상완벽한해결이어려우므로, 이러한문제들로인하여대일외교전체에서운신의폭을상실하는일이없도록분리대응을추진하는것이바람직함 과거사나독도문제에서는단호한입장을견지하되안보나경제분야에서는실용적으로협력할필요 분리대응은과거사문제에성의를보이지않더라도안보와경제에서실익을챙길수있다는, 일본에게편리한논리라는비판을초래할우려 분리대응에대한국내적지지를확보하기위해서는위안부문제처럼따질것은분명하게따지는한편, 협력할것은협력하는자세가필요 과거사나독도문제는사안의성격상완벽한해결이어려우므로, 이러한문제들로인하여대일외교전체에서운신의폭을상실하는일이없도록분리대응을추진하는것이바람직함
10 JPI 정책포럼 동아시아의세력균형변화와새로운지역질서형성이중요한외교적화두로등장한가운데이러한문제에대한전략적협력가능성모색을한일관계의새로운어젠다로설정할필요가있음 현재한국정부는위안부문제의해결을정상회담개최의전제조건으로삼고있으나, 이러한대일압박에의해만족할만한결과가도출될가능성이크지않은만큼위안부문제와정상회담을분리대응하는방법을모색하는것이바람직함 1) 항에서설명한대로청구권협정의해석문제를일본에철저하게따지기위해서도위안부문제는정상회담에서분리하여별도의트랙 ( 중재위원회회부등 ) 에서다루는것이바람직 3) 다자협력과지역협력 대일외교의추진은한일양자관계에대한고려뿐만아니라한반도와동북아, 나아가동아시아의평화와안정까지도염두에두고입체적으로검토되어야함 전통적인한미일협력은물론, 한중일협력을비롯한다양한형태의다자협력네트워크를유연하게활용할필요 특히한중일협력은 중국대미 일 구도로경사되기쉬운한미일협력의균형추로서유용하며, 한일간의양자적마찰을우회하여대일외교를관리하는효과도기대가능 동아시아지역차원에서다양한소다자네트워크의형성을시도하되, 일본이중국에대한견제차원에서추진하는소다자네트워크와는차별성을갖는것이바람직 4) 새로운전략적협력가능성모색 동아시아의세력균형변화와새로운지역질서형성이중요한외교적화두로등장한가운데이러한문제에대한전략적협력가능성모색을한일관계의새로운어젠다로설정할필요가있음 G2로서미중양국이동아시아의새로운지역질서를규정하는것은한일모두에게바람직하지않음 동아시아에서조화롭고안정적인지역질서를정착시키기위해한일양국이고민을공유하고발언권의강화를모색할필요 3) 항의다자협력과지역협력도이러한맥락에서추진가능 이를위해서는일본이미일동맹일변도정책으로 중국대미 일 구도를고착화시키려는노선을탈피하는것이대전제 한국도대일외교에서분리대응의발상으로유연하고실용적자세를취할필요
국교정상화 50 주년, 한일관계의분석과제언 11 참고문헌 조세영 (2014). 한일관계 50 년, 갈등과협력의발자취. 대한민국역사박물관. (2015). 한일관계타개방안 : 정상회담과위안부문제의분리대응. EAI 일본논평. 2015-02호. 동아시아연구원. 저자약력 조세영고려대학교법학과졸업후외무부에들어가주일본대사관, 주중국대사관근무를거쳐동북아시아국장을끝으로퇴직. 2013년부터동서대학교특임교수로활동하고있음. 저서로 한일관계 50년, 갈등과협력의발자취 (2014, 대한민국역사박물관 ), 봉인을떼려하는가, 미일동맹을중심으로본일본의헌법개정문제 (2004, 아침 ) 가있음. 기획및감수 : 진행남 ( 제주평화연구원연구위원 ) 편집 : 강현희 ( 제주평화연구원연구원 ) 강윤미 ( 제주평화연구원연구보조원 )
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