Special Feature 미국의 차별시정기구 이주희 (한국노동연구원 연구위원) 고용평등기회위원회(EEOC)의 성립 배경 미국의 반차별법인 시민권법과 EEOC와 같은 차별시정기구의 설립은 1960년대 미국의 주요 도시 를 휩쓴 흑인 폭동의 영향하에 이루어졌다. 196

Special Feature 미국의 차별시정기구 이주희 (한국노동연구원 연구위원) 고용평등기회위원회(EEOC)의 성립 배경 미국의 반차별법인 시민권법과 EEOC와 같은 차별시정기구의 설립은 1960년대 미국의 주요 도시 를 휩쓴 흑인 폭동의 영향하에 이루어졌다. 1963년 케네디 대통령은 급박한 위기상황에 대한 행정부 의 권고에 따라 1964년 시민권법의 모태가 된 법안을 의회에 제출하였다. 물론 그 이전에도 미국에 차별시정기구가 없었던 것은 아니다. 1941년 루즈벨트 대통령은 행정명 령 제8802호를 통해 방위산업의 정부조달기업 계약서에 인종, 종교, 피부색 혹은 국적으로 인한 차별 금지를 요청하는 조항을 포함하였으며, 차별과 관련된 고발 내용을 접수하고 조사할 수 있는 공정고 용관행위원회(Fair Employment Practice Committee : FEPC)를 설립하였다. 5인으로 구성된 FEPC는 2 년 뒤 선포된 행정명령 제9346호에서 7인으로 확대되어 방위산업뿐 아니라 전 산업에서의 차별 관련 고발사항을 조사할 수 있게 되었으나, 제2차 세계대전이 끝난 후 의회는 이 위원회를 해체하였다. 시정 권한을 가진 최초의 기구는 케네디 대통령이 선포한 행정명령 제10925호를 통하여 탄생한 대통령 직속 고용기회평등위원회(President s Commission on Equal Employment Opportunity : PCEEO)였다. 이 위원회는 정부와 계약을 맺은 기업에서의 고용차별을 금지하고, 또 미국 역사상 처 음으로 정부조달기업이 제한된 형태의 적극적 조치를 취할 것을 요청한 바 있다. 그러나 이행을 강제 할 수 있는 권한을 가졌음에도 불구하고 PCEEO는 조달기업에 대한 제재조치를 취한 적은 없었다. 현재까지 미국의 주요한 차별시정기구로 발전해 온 EEOC의 법적 근거는 1964년 시민권법에 다음 66_ <<

과같이명시되어있다. 사용자가인종, 피부색, 종교, 혹은국적을이유로채용을거부하거나해고하는것은불법적인고용관행이다. EEOC의임무는인종, 피부색, 종교혹은국적에기반한모든고용차별을제거하는 1964년시민권법을최대한도로준수하도록하는것이다. 이후더욱구체적인차별금지법이제정됨에따라 EEOC는다음과같은고용차별을금지한법들역시집행한다. 1 동일노동에대한임금상의차별을금지한 1963년의동등임금법 (Equal Pay Act : EPA) 2 40세이상의자를연령을이유로차별하는것을금지하는 1967년의고용상의연령차별금지법 (Age Discrimination in Employment Act : ADEA) 3 장애가있는연방정부고용인들에대한고용상의차별을금지하는 1973 년의재활법 (Rehabilitation Act) 4 연방정부를제외한공공, 그리고사부문에서의장애에기반한차별을금지하는 1990년장애인법제1편 (Title I of the ADA: Americans with Disabilities Act). EEOC가관장하는기관의범위는초기 100인이상의근로자를고용하고있는사용자, 노동조합, 그리고인력회사등으로제한되었으나이후포괄범위가 25인이상을고용하는사용자로확대되었다. 조직및활동내용 1) 1964년시민권법이통과된이후 1년동안의유예기간이주어졌다. 그러나그동안 EEOC가제대로기능할수있도록하는어떤조치도취해지지않았다. 법집행 3개월전까지 EEOC는지도력도, 직원도, 사무실도전무한상태였다. 초기 EEOC는이러한준비및예산부족으로제대로기능할수없었다. 1976년까지미처처리하지못한사안은 125,000건이누적되었다. 법으로는고발사례가 60일이내에처리되어야한다고되어있지만, 평균적으로사례의해결에걸리는시간은 16개월에서 2년에이르고있었다. 2) 1) 이부분은 EEOC의조직과활동상황에대한대략적이해를위해 2002년 EEOC 연례보고서에보고된내용을참조하여작성하였다. 1990년대말부터 2000년대초까지 EEOC의운영상큰차이는없었다 (EEOC 연례보고서각년도 ). 2) Skrentney, John David. (1996). The Ironies of Affirmative Action: Politics, Culture, and Justice in America. Chicago: The University of Chicago Press, p.124. >> _67

EEOC는 대통령이 임명하고 상원의 승인을 받은 5명의 위원과 똑같은 절차를 걸쳐 임명된 최고법 률고문으로 구성된다. 위원의 임기는 5년이며, 최고법률고문의 임기는 4년이다. EEOC는 미국 수도 인 워싱턴 D.C.에 있는 본부와 미국 전역에 걸쳐 있는 51개의 지방사무소를 통해 업무를 수행한다. 2002 회계연도의 EEOC 예산은 310.4백만 달러였으며, 지방사무소까지 포함한 총 직원수는 2,782명 이었다. 위원회의 조직 구조는 다음과 같다. 지역프로그램국(Office of Field Program): 지역프로그램국의 주요 책무는 공공부문과 사부문에서의 고용차별을 금지하는 법을 행정적으로 집행하는 것이다. 차별을 예방하는 교육 및 홍보 업무도 지방 사무소를 통하여 이 국에서 실시한다. 차별 사안을 효율적으로 처리는 일이 지역프로그램국의 핵심 적인 업무로, 최근에는 자원과 시간을 절약하기 위해 자발적 분쟁 해결을 강조하는 대안적 분쟁 해결 (ADR: Alternative Dispute Resolution) 전략을 강화하고 있다. 연방프로그램실행국(Office of Federal Operations): 연방프로그램실행국은 연방기구의 적극적 조치 프로그램 실행을 위한 정책 가이드라인을 작성하고, 차별 분쟁이 연방기구 내에서 발생하였을 경우 공 정하게 해결되도록 지침을 제공하고 관련된 청문회를 관장한다. 덧붙여 이 국에서는 연방부문의 고용 인을 대상으로 평등고용기회(EEO: Equal Employment Opportunity) 훈련프로그램을 제공하기도 한다. 법률고문단(Office of Legal Counsel): 법률고문단은 여러 고용차별금지법의 집행과 관련하여 EEOC 에 광범위한 법률적 조언과 자문을 제공한다. 또한 EEOC가 피고가 되는 소송과 행정청문회에서 위 원회를 대표하며, 고용기회의 평등과 관련된 연방정부의 여타 법령에 대한 조정기능 역시 가진다. 평등기회국(Office of Equal Opportunity): 평등기회국은 EEOC 내부에서 적극적 조치 프로그램을 개 발하고 시행하며, 내부 차별고발 사안에 대한 절차를 밟고 해결을 도모하는 역할을 한다. 예를 들어 2002년에는 미처 처리되지 못한 고발 건수는 71건이었고, 그 해에 42건의 추가 고발사안이 접수되었 다. 2002년 한 해 평등기회국은 총 60건의 사안을 해결하였다. 재무행정서비스국(Office of the Chief Financial Officer and Administrative Services): 재무행정서비스 국은 EEOC의 운영을 위한 예산을 확보하고 감시, 통제하는 기능 및 EEOC의 운영에 필요한 계약과 물품조달 등을 집행한다. 보도 및 법률사무국(Office of Communications and Legislative Affairs): 보도 및 법률사무국은 EEOC 의 언론, 의회, 지지그룹과 일반인 대상의 커뮤니케이션의 일차 통로로서 기능한다. 인적자원국(Office of Human Resources): 인적자원국은 EEOC의 운영에 필수적인 인력을 모집하고 68_ <<

개발하며, 유지하는데필요한모든활동을총괄한다. 연구정보기획국 (Office of Research, Information and Planning): 연구정보기획국은 EEOC의운영과관련된자료와정보수집을통해위원회의목표와장기적인목적을전략적으로기획하는데기여한다. 이국은또한 EEOC와일반인들에게도서및자료검색서비스를제공한다. 정보기술국 (Office of Information Technology): 정보기술국은 IT기술의활용을통해 EEOC 의업무내용과조사자료의체계적인공유프로그램을개발한다. 감사국 (Office of Inspector General): 감사국은 EEOC의운영이공공의이익에부합하는방식으로이루어지고있는지를검토하는일을보조하는책임을가진독립적이고객관적인조직이다. 2002년 EEOC는사부문에서 84,442건의고발을신고받아고용차별피해자들에게 310.5백만달러의보상금을지급하는성과를거두었다. 이기간의미결사건은 29,041건으로, 180일이내에사건의 70% 가량을해결하여평균사건처리에들어가는기간을 171일로단축시켰다. 같은해 EEOC의전국적조정프로그램 (National Mediation Program) 은고발사안중 7,858건을해결했다. 조정을통해차별피해자들이보상받은액수는 111.5백만달러에이른다. 총조정건수대비해결건수는 69% 였고, 조정에들어간평균일수는 82일이었다. 연방부문과관련된활동역시계속되었다. EEOC는각지역사무소의청문회프로그램을계속해서강화하여총 11,666개의고발사안을해결하였고, 총 15,147 명에게 91백만달러의보상금을획득해주었다. EEOC는또한주나지방정부의공정고용실행기구 (FEPAs: Fair Employment Practices Agencies) 와협력하여고발사안을분담한다. 2002년 FEPAs는 7,258건을 EEOC로이관하였다. FEPAs는 2002년총 58,459건을해결하고 65,833건을미결상태로남겼는데, 이것은 2001년의 66,170건에비해감소한것이다. 고용차별에대한 EEOC 의시정절차 미국의회는 EEOC의설립초기이위원회에비공식적인중재를시행할권리만을부여하였고, 그때문에 EEOC는집행능력이매우제한되었다. 앞에서설명한바와같이해결되지않은고발사례의누적과그비효율성에대한비판이거세짐에따라 1972년의회는 EEOC가고발자를대리하여직접소송에참여할수있는권한을부여하게된것이다. 3) 그에따라초기비공식적인중재와소송이공존하던상태에서점차소송을통한차별시정이지배적인 EEOC의차별시정모델로정착되어가기시작 >> _69

하였다.4) EEOC의 설립과 더불어 미국에서 마련된 고용차별에 대한 시정 절차는 다음과 같다. 우선 차별 피 해자는 연방법원에 차별소송을 제기하기 전에 차별 발생 시점부터 300일 내에 EEOC에 구제신청을 하여야 한다. 이 300일 제한은 그러나 차별 피해자가 거주하는 주 또는 지방정부에 EEOC가 인정한 차별 조사 및 집행기구가 존재하는 경우에 한하며, 만일 별도의 차별시정기구가 없고 EEOC만이 유 일한 구제신청 기관이라면 해당 차별 피해자는 180일 이내에 EEOC에 고발 조치하여야 한다. 고발된 사례에 대해 EEOC는 180일 동안 조사할 수 있는 권한을 가진다. 이 기간 동안 차별 피해자 는 EEOC에 조사를 종료하도록 요청하거나 혹은 의미 있는 결과와 함께 조사가 종료될 수 있도록 기 다릴 수 있다. 만일 피해자가 조사 종료를 요청하면 EEOC는 소송제기권(right-to-sue)을 이 피해자 에게 발송해야 하고, 피해자는 이 문서를 받은 후 90일 이내에 연방법원에 소송을 제기할 수 있다. 차별 피해자가 EEOC에 사건의 조사를 요청하고 끝나기까지 기다린다면 다음의 세 가지 결과 중의 하나를 얻을 수 있다. ① 차별 무혐의 ② 차별 발견, 조정 실시 ③ 차별 발견, 조정 실패, EEOC가 대신 소송 제기. 이미 설명한 바와 같이 ①의 결과를 얻는다면 원고는 소송제기권을 명시한 문서를 받고 연 방법원에 직접 소송을 제기할 수 있다. 2000년의 EEOC 자료에 근거하여 살펴볼 때 EEOC에 들어온 사안 중 단 8.8%의 고발 사례에서 차별의 혐의가 발견되고, 그 중 1/4(2.2%의 총 고발안)만이 성공적 으로 조정되며, 나머지 6.6% 중 0.35%에 대해서만 EEOC가 직접 소송을 제기한다. 나머지는 소송제 기권을 받는 것으로 처리된다. 따라서 총 97.45%의 고발안이 취소되거나 소송제기권을 받는다. EEOC의 예산과 인적자원은 이 업무를 단기간에 처리하기에는 매우 제한적이다. 따라서 평균적인 3) 1964년 미국 의회는 180일 동안 EEOC가 충분히 사건을 조사하고 종결지을 수 있을 것이라 생각하고 법 원을 통한 사법적 구제는 최종적인 수단으로 여겼다. 의회는 실질적인 보상과 빠른 분쟁해결을 위해 EEOC에 준사법적 권한을 줄 것인가를 두고 격론을 벌인 바 있지만, 결국 EEOC에 소송대리권을 주는 것 으로 결론지었다. 보다 자세한 내용은 Baker, Aaron (2002). Access vs. Process in Employment Discrimination: Why ADR suits the US but not the UK. The Industrial Law Journal 31:(2), 참조. 이 절의 나 머지 내용과 4절의 주요 내용도 Baker의 이 논문을 주로 인용하여 작성되었다. 4) Smith, Jr., Arthur B. (1980). The Law and Equal Employment Opportunity: What s past should not be prologue. Industrial and Labor Relations Review 33:(4), 70_ <<

차별피해자혹은고용차별소송의원고는 EEOC의결정을약 1년간기다리며, 약 3개월간소송을맡아줄변호사를선임하고, 1년간소송끝에약식재판에서패배하거나혹은재판까지 1~2년을소비하게된다. EEOC에의구제신청이후최종적인원고사례의해결에총 3년이걸리는것이다. 그러나 1991년제정된시민권법제102조에의해보상적손해배상과징벌적손해배상제도 5) 가도입되었기때문에만일재판에서승리할경우원고는법정최고한도액범위내에서수십만달러에이르는금전적보상을받을수있다. 차별시정수단으로서의 조정 의활용 이러한미국차별시정기구의특성과사법적구제방식에대한의존으로인해중재및조정의필요성이크게대두되었다. 실제로미국에서는 1998년대안적분쟁해결법 (ADRA: Alternative Dispute Resolution Act) 이도입됨에따라다양한조정과협상, 그리고분쟁전중재합의가실시되었다. EEOC 는고발된사례의약절반정도를위원회내부의조정프로그램으로이관한다. 따라서미국의고용차별사건원고는분쟁해결과정에서다음과같은사례를모두경험할수있다. 1 EEOC 조정 2 EEOC 중재 3 소송제기전협상 4 법원명령에따른조정 5 판사가중립적중재자로참여하는협상 6 자발적인법원중재 7 항소조정. 그러나미국의사용자들은대체로 EEOC나법원에고발이제기된이후에는강제성을띤중재를선호하지않는것으로나타났다. 한가지예외는분쟁이발생하기이전고용계약혹은단체협약체결 5) 시민권법제7편에의하면법원은위법한차별에대하여 (1) 차별행위의금지, (2) 소급임금 (back pay) 의지급을포함한 ( 또는포함하지않는 ) 복직또는재고용등적극적시정조치, (3) 기타법원이적절하다고여기는형평적구제를명할수있다. 이 7편의차별구제는형평적구제이기때문에보통법상의구제, 즉손해배상에의한구제는인정되지않는것이기존판례의입장이었지만, 1991년제정된시민권법제102조는제7편위반에대한구제로서손해배상을입법적으로인정하였다. 즉불법적이고의도적차별에대한재산및정신적손해를전보하는보상적손해배상과, 차별행위가피고의악의혹은원고의권리에대한무분별한무시에의해이루어진경우징벌적손해배상이도입되었다. ( 조용만, (2004), 고용차별금지법의국제비교, 한국노동연구원연구보고서참조 ). >> _71

당시 맺어지는 분쟁 이전 강제중재합의제도(PMAAs: Pre-dispute Mandatory Arbitration Agreements) 이다. 이 합의가 맺어지면 차별과 관련된 분쟁이 발생하는 경우 사용자는 구속력 있는 중재를 받을 의무를 갖게 된다. PMAAs의 경우 한 명의 중재자가 총 6개월(평균적으로는 264일이 걸리는 것으로 드러났음) 내에 사건을 종결짓는데, 비용은 소송보다 적게 드는 것으로 나타났다. 고용차별에 대한 고발 이후 사용자가 강제성을 띤 중재를 선호하지 않는 이유는 무엇보다도 미국의 차별 구제절차의 특성, 즉 차별 사안 조사기간의 장기간 지연, EEOC를 거쳐야 하는 사법적 구제절차의 복잡성, 그리 고 소송에 들어가는 막대한 비용이 원고로 하여금 적은 보상액에도 불구하고 빠르게 합의에 이르게 할 수 있기 때문이다. 특히 사용자들은 판사에 비해 중재자들이 피고보다는 원고측과 더 친밀하여 그 들의 진술을 더 신뢰하며, 그 결과 원고의 고발 사례가 차별로 판명되기에는 매우 약한 증거만을 가 진 경우에도 중재의 결과 어느 정도의 보상액을 지불하여야 한다는 점에서 중재를 선호하지 않는다. 그에 비해 강제력이 없는 조정에 대한 사용자의 거부감은 크지 않다. 조정은 때때로 소송 사례에 대 해 좀더 잘 검토하고, 상대방의 증거와 접근법에 대해 살펴볼 수 있는 기회를 주기 때문이다. 만일 원 고와 피고가 조정에 의해 사안이 해결되기 어렵다고 판단하면, 즉시 조정에의 참여를 그만두고 공식 적인 소송절차에 들어갈 수 있다. EEOC 조정프로그램에 대한 참여자의 만족도는 매우 높지만,6) 사용자들이 조정에 대해 호의적이 지만은 않다. 앞의 강제적 중재보다는 정도가 낮지만, 이들은 유사한 문제점을 지적하면서 조정프로 그램에의 참여를 꺼리고 있다. 고용차별의 혐의를 받는 사용자들이 조정프로그램 참여를 거부하는 이유는 무엇보다도 그들이 고발당한 내용이 조정 받을 만큼 심각한 것이 아니라는 점과, 더불어 그 럼에도 불구하고 EEOC가 차별의 합리적 원인을 찾아내리라고 믿지 않기 때문이다. 또한 사용자들 이 조정으로 인해 일정 정도의 금전적 보상을 요구받을 수 있다는 인식을 하고 있는 것 역시 그들의 조정프로그램 참여를 꺼리게 하는 요인이다.7) 맺음말 미국의 EEOC는 준사법적 기능 혹은 시정명령권을 가지고 있지 않다. 따라서 미국의 차별시정은 법원에 의한 사법적 구제방식에 궁극적으로 의존하게 된다. 사법적 구제방식은-만일 고발 사안이 차별로 밝혀진다면- 원고에게 상당량의 금전적 배상이 이루어지지만, 그런 판결을 받는 사례는 극 72_ <<

히제한적이며, 그것을얻기위해들어가는시간과비용역시무시할수없을정도로매우많다. 우리나라의경우는미국차별소송의영향력제고에필수적인집단소송이나징벌적손해배상제도가실시되고있지않기때문에미국식사법적구제방식의효과는더욱제한적이리라예상된다. 바로이러한이유때문에미국에서는사법적구제방식의대안으로재판외분쟁해결방식인 조정 이광범위하게사용되고, 그기능과역할이점차확대되어가고있는추세를확인할수있었다. 그러나조정은원고가충분한증거를제시할수없으리라고사용자가판단하는경우이러한방식을거부하고소송을선택할수있으며, 또한유 무죄의판단을보류하는조정의성격상실질적으로발생한차별사안에대한선고를통한예방, 교육효과가감소하는문제점이발견된다. 따라서비록조정서비스가미국에서는어느정도실효성을보고있다하더라도, 아직본격적인차별소송이제기되어본경험이일천할뿐아니라, 차별시정기구의예방및교육기능이부족한우리나라에서미국과같은수준으로활용하기에는어려운측면이있다. 그런의미에서미국식차별시정기구및절차를우리나라에도입하는문제에대해서는좀더심도있는검토가필요하다고할수있다. 6) 2000년 EEOC 조정프로그램참여자를대상으로실시된조사에따르면사용자의 96% 와 91% 의고발자가만일다시이런경우가생긴다면조정프로그램에참여하겠다고밝혔으며, 조정기간, 조정을통해얻은정보의질등에대해높은만족도를보였다. 더자세한결과는 McDermott, E. Patrick, Ruth Obar, Anita Jose, and Mollie Bowers, 2000, An Evaluation of the Equal Employment Opportunity Commission Mediation Program 참조. 7) McDermott, E. Patrick, Anita Jose, and Ruth Obar, (2003), An Investigation of the Reasons for the Lack of Employer Participation in the EEOC Mediation Program, EEOC. >> _73