정치의 공공성 강화 - 독일사례연구를 중심으로 2015. 02.

제 출 문 경기도의회장 귀하 본 보고서를 귀 의회으로부터 의뢰 받은 정치의 공공성 강화 - 독일사례연구를 중심으로 연구용역 의 최종보고서로 제출합니다. 2015. 02. 사 단 법 인 한국유럽학회 대 표 이 종 원

연 구 진 책임연구원 : 김 면 회 (한국외국외대 정치외교학과 교수) 연 구 원 : 조 성 복 (독일정치경제연구소 소장/쾰른대 정치학박사) 연 구 원 : 정 미 경 (독일정치경제연구소 부소장/프랑크푸르트대 경제학박사) 연 구 원 : 정 호 원 (독일정치경제연구소 연구위원/베를린자유대 정치학박사) 연 구 원 : 홍 선 기 (독일정치경제연구소 연구위원/프라이부르크대 법학박사) 연 구 원 : 서 명 준 (독일정치경제연구소 연구위원/베를린자유대 언론학박사) 공공성강화포럼 회장 :염 종 현 (도시환경위원회) 회원 :양 근 서 (도시환경위원회) 회원 :임 채 호 (도시환경위원회) 회원 :박 동 현 (도시환경위원회) 회원 :윤 은 숙 (도시환경위원회) 회원 :조 광 명 (도시환경위원회) 회원 :박 옥 분 (여성가족교육협력위원회) 회원 :권 미 나 (여성가족교육협력위원회) 회원 :김 미 리 (여성가족교육협력위원회) 회원 :권 칠 승 (문화체육관광위원회) 회원 :조 재 훈 (농정해양위원회) 회원 :윤 재 우 (안전행정위원회) 회원 :고 윤 석 (안전행정위원회) 회원 :민 병 숙 (안전행정위원회) 회원 :김 영 환 (경제과학기술위원회) 회원 :송 한 준 (경제과학기술위원회) 회원 :조 승 현 (보건복지위원회) 회원 :김 지 환 (건설교통위원회) 회원 :김 종 석 (건설교통위원회) 회원 :민 경 선 (건설교통위원회) 회원 :박 용 수 (건설교통위원회) 회원 :장 현 국 (건설교통위원회) 본 연구보고서는 경기도의회 친환경산업 활성화를 위한 연구 포럼 회장 염종현, 양근서 의원, 임채호 의원, 박동현 의원, 윤은숙 의원, 조광명 의원, 박옥분 의원, 권미나 의원, 김미리 의원, 권칠승 의원, 조재훈 의원, 윤재우 의원, 고윤석 의원, 민병숙 의원, 김영환 의원, 송한준 의원, 조승현 의원, 김지환 의원, 김종석 의원, 민경선 의원, 박용수 의원, 장현국 의원의 정치의 공공성 강화(독일사례연구를 중심으로)를 위한 연구에 대한 조언과 활발한 연구 참여로 성과를 낼 수 있었음을 밝히는 바입니다.

목 차 1. 연구개요 가. 연구배경 2 나. 연구목적 4 다. 연구내용 4 2. 독일의 정치체제 가. 개요 6 1) 독일연방주의 및 그 특징 6 2) 독일의 정당민주주의 9 3) 독일의 주요정당 10 4) 독일의 삼권분립 12 나. 연방의 정치시스템 13 1) 독일의 정치시스템 - 의원내각제 13 2) 연방하원 15 3) 연방상원 16 4) 연방대통령 17 5) 연방정부 18 6) 연방수상 20 다. 주( 州 )의 정치시스템 23 1) 주 정치체제 23 2) 주 의회 24 3) 주 정부 26 3. 독일의 선거제도 가. 선거제도의 소개 28 나. 독일식 비례대표제 29 다. 주 차원 34 라. 독일 선거제도의 시사점 36

4. 정치문화의 관점에서 본 협치 내지 상생의 정치전통: 독일사례연구 가. 서론 39 나. (우리가 알고 있는) 오늘날 독일의 민주적 분권적 정치문화 40 다. (우리가 잊고 있는) 과거 독일의 비민주적 권위적 정치문화 43 1) 1871년 독일제국 의 탄생과 과거 권위주의적 정치문화의 전통 수립 43 2) 바이마르공화국 시기 민주주의 정착 실패의 교훈 47 3) 2차 세계대전 종전 직후의 반정치적 풍토와 새로운 변화의 시작 50 라. 어떻게 독일에서는 민주적 분권적 정치문화로의 전환이 가능했나? 52 1) 두 가지 결정적 요인: 제도와 교육 52 2) 세 가지 보완적 요인 57 마. 결론 60 5. 지역언론의 공공성 문제: 독일과 한국의 경우 가. 서론 64 나. 독일의 연립방송 과 공공성 66 다. 한국의 지역방송 71 라. 지역방송 활성화 방안 78 6. 독일의 연방주의: 지방분권의 제도적 장치 가. 연방국가와 통일국가 84 나. 독일 지방분권의 제도적 장치 86 다. 독일과 한국의 비교 89 라. 한국 지방분권의 강화방향 91 7. 독일과 한국의 지방자치단체: 경기도와 노드라인-베스트팔렌 주 의 비교를 중심으로 가. 서론 94 나. 우리나라 지방자치제도의 현황과 문제점 95 다. 독일의 지방자치제도 99 라. 기초자치단체(게마인데)의 유형과 조직구조 104 마. 독일 지방자치제도의 시사점 112

8. 독일의 지방재정, 그 재원과 지출: 노드라인-베스트팔렌 주 사례를 중심으로 가. 서론 114 나. 독일의 지방분권화 및 재정분권 115 다. 독일의 지방재정제도 119 1) 연방과 주의 과세권분배 119 2) 연방과 주의 재정의 분배 122 라. 한국의 지방재정제도 127 마. 노드라인-베스트팔렌 주 재원과 지출 135 바. 경기도 지방재정과 노드라인-베스트팔렌 주 지방재정의 비교 140 사. 독일사례의 시사점 146 9. 연구결과 및 정책제언 가. 독일모델의 시사점 150 나. 국회의원 및 시도의원의 정수를 확대해야 151 다. 경기도연정을 위한 제도적 장치를 마련해야 153 라. 지방분권의 강화를 위해 연방상원 제도를 신설해야 159 마. 지방재정을 위해 독일의 공동세 제도를 도입해야 160 바. 도 차원의 정치교육원을 설립해야 164 참고문헌 166

표 목 차 <표1-1> 독일과 한국의 기본사항 비교 3 <표2-1> 16개 주의 기본정보 8 <표2-2> 2013년 16개 주의 1인당 GDP 9 <표2-3> 독일의 주요정당 12 <표2-4> 메르켈 연방수상의 3기 내각(2014.2~ ) 19 <표2-5> 독일 16개 주 의회 의원수(잠정) 25 <표5-1> ARD 방송 송출지역 69 <표5-2> 지역별 방송사업자수 현황 74 <표5-3> 시 도별 KBS 지역방송국 현황 75 <표5-4> KBS 지역방송국 및 지역뉴스 편성시간 76 <표5-5> 경기도정 방송보도 편성시간대 77 <표6-1> 독일과 한국의 삼권분립 비교 90 <표7-1> 게마인데의 유형 105 <표8-1> 각 주의 인구수와 표결권 수 117 <표8-2> 연방, 주, 기초자치단체의 세목구분 121 <표8-3> 공동세의 배분비율 및 세수규모 (2005) 123 <표8-4> 국세 및 지방세 비중 131 <표8-5> 2009년 연방제 및 비연방제 국가의 국세, 지방세 비중 131 <표8-6> 중앙정부와 지방정부의 재정사용액(최종지출 순계) 132 <표8-7> 지방정부의 자주재원(지방세+세외수입) 증가율 132 <표8-8> 지방재정세입의 구성 133 <표8-9> 노드라인-베스트팔렌 주 2013년 세수 135 <표8-10> 경기도의 세입규모 140 <표8-11> 경기도와 노드라인-베스트팔렌 주 재원비교 142 <표8-12> 경기도와 노드라인-베스트팔렌 주 1인당 재원 142 <표8-13> 경기도 세출총계 143 <표8-14> 경기도 지방재정공시 146 <표9-1> 2014년 독일과 한국의 의원수 및 급여 비교 153

그 림 목 차 <그림2-1> 독일연방국가의 구조 7 <그림2-2> 독일의 정치시스템 14 <그림2-3> 연방총리의 선출방식 21 <그림2-4> 사례: 노드라인-베스트팔렌 주 정치시스템 23 <그림5-1> ARD 지역방송사 송출지역 68 <그림5-2> ZDF 거버넌스 70 <그림5-3> 국내 방송사업자수 현황 73 <그림5-4> 방송광고 매출추이 73 <그림7-1> 독일 지방자치단체의 계층구조 103 <그림8-1> 연방상원에서 각 주 표결권수와 정당별 분포 117 <그림8-2> 독일의 연방, 주, 기초 자치단체 세수비율 (2005년) 122 <그림8-3> 부가가치세 연방주간 보전율 124 <그림8-4> 조세수입의 분배방식 125 <그림8-5> 2013년 국세 및 지방세 비중 및 중앙정부와 지방정부의 지출순계 129 <그림8-6> 2011년 지방세 세목별 수입구성 130 <그림8-7> 노드라인-베스트팔렌 주 2013년 총 재원구조 137 <그림8-8> 노드라인-베스트팔렌 주 2013년 분야별 지출구조 138 <그림8-9> 노드라인-베스트팔렌 주 2013년 기능별 지출구조 139 <그림8-10> 2013년 일반회계 세입재원 141 <그림8-11> 2013년 경기도 일반회계지출의 분야별 현황 144 <그림8-12> 2013년 노드라인-베스트팔렌 주 일반회계지출의 분야별 현황 145

1. 연구의 개요 가. 연구배경 나. 연구목적 다. 연구내용 - 1 -

1. 연구의 개요 가. 연구배경 1) 독일모델 논의의 필요성 o 미국식 모델의 한계 - 최근 정치권을 중심으로 학계, 시민단체 등 사회전반에서 독일모델 에 대한 관심이 급속히 확산되고 있는데, - 그 이유는 미국식 모델이 사회양극화, 갑을관계 등의 주요 문제들에 대 한 해결에 실패하였고, 그 바탕에는 대통령제와 양당제가 그 한계를 보 임으로써 우리의 정치시스템이 제대로 작동하지 않기 때문임. o 다른 정치시스템의 필요 - 독일식 연정, 다당제, 분권형 대통령제 또는 의원내각제 등이 대안으로 제시되고 있는 상황이며, - 동시에 그와 같은 대안들이 성공하기 위해서는 기존의 선거제도를 개 혁하고, 지방자치를 강화해야 하는 등의 과제가 우선적으로 선행되어야 함. o 정치개혁의 필요 - 권력구조 및 선거제도의 개편 등 개헌논의들이 시작되고 있으며, - 더불어 지방분권을 강화하고자 하는 그동안의 논의들에 대한 구체적인 실천과제들을 도출해야 하는 필요성이 커지고 있음. - 2 -

2) 독일과 한국의 비교 o 기본데이터 비교 - <표1-1>에서 보듯이 한국의 면적은 독일의 30%에 불과하며, 북한을 포 함하더라도 62% 정도임. - 반면에 인구 면에서는 독일의 60%를 넘어서고 있으며, 북한을 포함할 경우에는 92%에 육박하여 거의 비슷한 규모라고 할 수 있음. o 경제적 격차 - 2013년 기준 우리의 1인당 국민소득(GDP)은 24,329달러로 독일의 44,999달러에 비해 절반 수준에 불과하여 아직 경제적으로는 격차가 크 다는 것을 알 수 있음. - 2차 대전이후 국토 분단의 경험, 급속한 경제성장 등 역사적 공통점을 가지고 있으며, 무엇보다도 우리에게 익숙한 미국, 일본 등에 비해 그 국가규모가 비슷하다는 점에서 우리가 지향해야 할 국가모델이 될 수 있다고 판단됨. <표1-1> 독일과 한국의 기본사항 비교 구분 독일 한국 면적 357,170km2 100 99,392km2 28 (219,930km2/북한포함) (62) 인구(2013년) 8080만명 100 5020만명 62 (7425만명/북한포함) (92) 인구밀도 226명/km2 100 498명/km2 216 1인당 GDP (2013년) 44,999$ 100 24,328$ 54 * 유엔통계, IMF통계 참조 - 3 -

나. 연구목적 o '경기도 연정 에 대한 이해를 제고하기 위해 독일의 연방 및 주( 州 ) 차원의 정치시스템에 대한 고찰 o 협치 및 연정을 가능케 하는 다당제의 조건과 그 기반이 되는 독일의 선거 제도와 정치문화에 대한 이해 o 이를 통해 한국의 정치개혁 과제들(연정, 지방분권, 지방재정, 방송 등)을 공론화하고, 그 혁신을 위한 제도적 개선과제의 도출 다. 연구내용 o 독일의 정치시스템에 대한 분석 및 소개 - 연방차원: 연방하원(Bundestag), 연방정부(Bundesregierung), 연방상원 (Bundesrat)의 구성과 그 작동원리의 분석 - 지방차원: 주 의회(Landtag), 주 정부(Landesregierung)의 구성 및 그 작동원리의 이해 o 독일의 선거제도 및 정치문화 및 언론의 공공성에 대한 분석 - 연방의회와 주 의회 선거제도 및 그 결과 - 정치문화의 관점에서 본 협치 내지 상생의 정치 전통: 독일사례 연구 - 지역언론의 공공성 문제: 독일과 한국의 경우 o 독일의 지방분권 및 지방재정 - 독일의 연방주의: 지방분권의 제도적 장치 - 독일과 한국의 지방자치단체: 경기도와 노드라인-베스트팔렌 주 비교 - 독일의 지방재정, 그 재원과 지출: 노드라인-베스트팔렌 주 사례를 중 심으로 - 4 -

2. 독일의 정치체제 가. 개요 나. 연방의 정치시스템 다. 주( 州 )의 정치시스템 - 5 -

2. 독일의 정치체제 조성복/독일 쾰른대 정치학박사 가. 개요 1) 독일 연방주의 및 그 특징 ㅇ 독일의 공식명칭은 독일연방공화국(Bundesrepublik Deutschland)임. - 기본법(헌법) 20조에 의거 민주적, 사회적 연방국가로 규정 - 1개의 연방(Bund)과 16개 주(Land)로 구성 - 아래 <표>들에서 보듯이 16개 연방 주는 베를린, 함부르크, 브레멘 3개 의 도시 주와 나머지 13개의 주로 구성되며, 그 면적과 인구에 따라 다 양한 하부구조로 형성됨. - 1인당 GDP는 각 주별로 차이가 있는데, 함부르크, 헤센, 바이에른, 바 덴-뷔르템베르크 등이 부유한 주에 속하고, 구 동독지역의 주들의 소득 이 주로 하위권에 속함. o 16개 주( 州 )는 다음과 같은 특성을 보유함. - 각 주는 부분주권을 가진 자율 단위체이며, 개별적으로 국가성 (Staatlichkeit)를 보유 - 주들은 자체적인 합법성, 법률과 권한을 지니며, 각 주는 자체 법률을 제정 - 주 헌법이 있어서 자체 입법, 행정, 사법부 체계를 유지 o 독일연방주의의 특징은 다음과 같음. - 6 -

- 첫 번째 특징은 협력적 연방주의 로 연방이 법을 제정하면 주는 그것을 집행하는 기능을 수행하고, 교육, 경제분야 등에서는 단일한 기준을 통 해 정책연계 실시하는 것임. - 두 번째는 행정연방주의 로 주 정부 대표자들(주지사 및 주 장관들)로 구성된 연방상원(Bundesrat)을 통해 연방과의 소통을 진행함. - 연방상원은 독일에만 있는 독특한 제도임. <그림2-1> 독일연방국가의 구조 Bund: 연방 Bundesländer: 연방 주= Fläschenländer: 일반 주 + Stadtstaaten: 도시 주 Regierungsbezirke: 주 아래 하부구조 Kreisfreie Städte: 군 조직에서 자유로운 도시 (Land-)Kreise: 군( 郡 ) 크라이스 Gemeinde: 게마인데(군 아래 최소행정조직) - 7 -

<표2-1> 16개 주의 기본정보 주(Land) 이름 주 수도 면적/km2 인구/만 명 인구밀도/km2 노드라인-베스트팔렌 뒤셀도르프 34,085 1757 516 바이에른 뮌헨 70,552 1260 179 바덴-뷔르템베르크 슈트트가르트 35,752 1057 296 니더작센 하노버 47,624 779 164 헤센 비스바덴 21,115 605 286 작센 드레스덴 18,416 405 220 라인란트-팔즈 마인즈 19,853 399 201 베를린 - 892 342 3837 슐레스빅-홀슈타인 킬 15,799 282 178 브란덴브르크 퍼츠담 29,479 245 83 작센-안할트 막데부르크 20,446 226 111 튜링엔 에르푸르트 16,172 216 134 함부르크 - 755 173 2297 메클렌부르크-포어포어먼 슈베린 23,180 160 69 잘란트 자아브루켄 2,569 99 386 브레멘 - 419 65 1563 독일 전체 357,121 8052 225 * 연방통계청 자료/인구 2012년 기준 - 8 -

<표2-2> 2013년 16개 주의 1인당 GDP/단위: 유로 2) 독일의 정당민주주의(Parteiendemokratie) o 독일 민주주의는 한마디로 정당민주주의 라고 할 정도로 정치에서 정당의 존재와 활동이 중요함. - 기본법 21조 1항에 따르면 정당은 국민의 정치적 의사형성에 기여해야 함. - 정당설립은 자유이며 지역정당도 인정되는데, 예를 들어 2013년 총선에 서 불과 61명의 당원을 가진 Nein!- Idee! 라는 정치그룹이 정당으로 인정되었음. - 9 -

- 정당의 내부질서는 반드시 민주주의 원칙에 따라야 함. - 정당자금의 출처, 사용내역, 재산은 반드시 공시해야 함. o 정당법 2조 2항에 따른 정당의 존속규정 - 6년 동안 연방하원 또는 주 의회 선거에 1번 이상 참여 o 정당활동에 대한 적극적 국고지원 - 지급기준은 선거에서 1% 이상 득표한 모든 정당임. 3) 독일의 주요정당 o 기민당 - 보수적, 기독교-사회적, 자유주의적 대중정당으로 1945년 창당되었고, 1949년 뒤셀도르프 강령에서 사회적 시장경제 채택 - 그동안 전후 경제발전을 주도하여 온 콘라드 아네나워 수상과 독일통일 을 완수한 헬무트 콜 총리 등을 배출하였으며, 현재 당 대표는 앙겔라 메르켈(Angela Merkel) 연방총리임. - 전통적으로 가족을 중시하고, 미국과 긴밀한 관계를 유지하기 위해 노력 하고 있으며, 연정파트너로 자민당을 선호하고 있음. o 기사당 - 기사당과 자매정당 관계를 맺고 바이에른 주에서만 활동하는 지역정당 으로 기민당보다 좀 더 보수적 입장을 견지하고 있음. - 바이에른 주에서 압도적 지지를 받고 있으며, 단독 또는 연정을 통해 주 정부를 이끌고 있음. - 기민당과 함께 연방하원의 교섭단체를 꾸려 연방차원에서도 정치적 영 향력이 큰 편이며, 그동안 2차례 연방수상 후보를 배출하여 총선을 치 렀음. o 사민당 - 독일노동연합 과 사민주의 노동자당 이 1875년 통합하여 설립된 독일 에서 가장 오랜 역사를 가진 정당임. - 10 -

- 1959년 고데스베르크 강령 을 통해 기존의 사회주의 노동자 정당에서 사회민주적 대중정당으로 변모함. - 그동안 독일통일의 초석을 놓은 동방정책으로 유명한 빌리 브란트 수상 과 그 뒤를 이은 헬무트 슈미트 수상을 배출하였으며, 가장 최근의 집 권은 콜 총리에 승리하여 정권을 잡아 최초로 녹색당과 연정을 하였던 게르하르트 슈뢰더 총리임. o 좌파당 - 좌파당은 구 동독출신의 민주사회당(PDS) 과 사민당에서 탈당한 라퐁텐 을 중심으로 한 노동과 사회정의를 위한 선거연대(WASG)'이 결합하여 2007년에 설립됨, - 연방차원에서는 연정파트너로 환영을 받지 못하고 있으나, 구 동독지역 을 중심으로 주 정부에는 다수 참여하고 있음. - 일부 주를 제외한 대다수 주 의회에 참여하고 있으며, 2013년 연방총선 에서는 제3당의 지위에 올랐음. o 녹색당 - 공식 정당명은 연합 90/녹색당 으로 이는 1980년대 결성된 서독지역의 녹색당 과 동독지역의 연합 90 이 1993년 결합한 것임. - 환경정책이라는 분명한 색깔로 점차 지지세를 확산시켜 왔으며, 사민당 의 슈뢰더 총리 때 연정에 참여하여 집권의 경험이 있음. - 2011년 독일 남부의 바덴-뷔르템베르크 주 선거에서 승리하여 최초로 녹색당 출신의 주지사(W. Kretschmann)를 배출하였음. o 자민당 - 독일의 대표적인 자유주의 정당으로 연방하원에 참여한 정당들 가운데 가장 오른쪽에 위치한 정당임. - 1948년에 설립된 소수정당이지만 2차 대전이후 연방정부에 가장 오랜 기간 참여, 그 이유는 녹색당이 등장하기 전까지 기민당과 사민당의 연 정 파트너였기 때문임. - 2013년 18대 연방총선에서 최초로 5% 득표율에 미달하여 연방하원 진출이 좌절되었으며, 주 선거에서도 패퇴를 거듭하고 있어서 위기를 맞고 있음. - 11 -

<표2-3> 독일의 주요정당 정당명 약자 당원 연방하원 주 의회 유럽의회 의석 의석 의석 기민당 (Christlich Demokratische CDU 463,520 255 570 29 Union Deutschlands) 기사당 (Christlich-Soziale Union in CSU 148,000 56 101 5 Bayern) 사민당 (Sozialdemokratische Partei SPD 467,047 193 601 27 Deutschlands) 좌파당 DIE (Die Linke) LINKE 63,757 64 160 7 녹색당 (Bündnis 90/Die Grünen) GRÜNE 61,170 63 247 11 자민당 (Freie Demokratische Partei) FDP 56,000-64 3 *Frankfurter Allgemeine Zeitung, 24. Februar 2014. **당원: 2014년 기준, 의석수: 최신선거 기준 4) 독일의 삼권분립 o 입법부 - 연방차원에서 연방하원(Bundestag)과 연방상원(Bundesrat)이 있음. - 주 차원에서는 주 의회(Landesparlament 또는 Landtag)가 있어서 입 법기능을 담당하는데, 우리 광역시.도가 입법기능이 없는 것과 차이가 있음. o 행정부 - 연방차원에서는 연방대통령, 연방정부(연방총리+연방장관), 연방기구 등 존재 - 주 차원에서는 주 정부(주지사+주 장관), 주 기구 등 존재 - 기초단위에서는 시장, 구청장 등 기초자치단체장과 인구비례에 따른 의 - 12 -

회가 존재함. o 사법부 - 연방에는 연방헌법재판소와 우리의 대법원과 달리 분야별로 나누어진 연방법원(일반, 노동, 사회, 행정, 재정)이 존재 - 주 차원에서도 우리와 달리 주 헌법재판소와 각종 주 법원들이 존재함. 나. 연방의 정치시스템 1) 독일의 정치시스템 - 의원내각제 o 독일의 정치체제를 흔히 분권형 대통령제 라고 소개하기도 하지만, 엄격하 게 말해 이는 잘못된 것으로 의회 중심의 의원내각제 가 옳음. o 18세 이상의 유권자가 참여하는 투표를 통해 연방차원에서는 연방하원 (Bundestag)을, 지방차원에서는 주 의회(Landtag)를 구성하며, 이 기관들 이 국민의사를 대변하는 정치의 중심이 됨. o 연방하원과 주 의회는 상호 동수(연방하원의 수만큼)로 구성된 연방회의 (Bundesversammlung)에서 연방대통령을 선출하는데, 이 기구는 일시적 으로 대통령 선거 때만 소집됨. o 연방대통령은 연방총리를 추천하는데, 일반적으로 하원선거에서 승리한 정 당의 후보를 지명하기 때문에 형식적인 절차이며, 추천된 후보가 연방하원 에서 과반의 찬성을 얻어 연방총리에 당선되면 임명장을 수여함. o 연방총리는 연방장관들을 지명하고, 연방대통령은 이를 임명하여 연방정부 를 구성함. o 주 의회는 주지사를 선출하고, 주지사는 주 장관들을 지명하고 임명함으로 써 주 정부를 구성함. o 주 정부의 대표자들로 연방상원을 구성하는데, 이 제도는 독일에만 있는 독 특한 제도임. o 연방하원과 연방상원은 연방헌법재판소 재판관(총16명)을 각각 절반씩 선출 함. - 13 -

o 주 의회는 주 헌법재판소 재판관을 선출함.(표2-5 참조) <그림2-2> 독일의 정치시스템 Bundespräsident: 연방대통령 Bundeskanzler: 연방총리 Bundeskabinett: 연방내각 Bundesversammlung: 연방회의(대통령 선거를 위한 모임) Bundestag: 연방하원 Bundesrat: 연방상원 Bundesverfassungsgericht: 연방헌법재판소 Landtag: 주 의회 Ministerpräsident: 주지사 Landeskabinett: 주 정부(내각) Landesverfassungsgericht: 주 헌법재판소 Wahlberechtigte Bürger: 유권자 - 14 -

2) 연방하원(Bundestag) o 구성 - 기본법 38조에 따라 선거권과 피선거권 연령은 18세이며, 39조에 따라 하원의원의 임기는 4년임. - 의원수는 지역구 299명과 비례대표 299명으로 총 598명이 기준이나, 독일선거제도의 특성 상 초과의석 등의 발생으로 매번 기준의원수를 초 과하는 경향이 있음. - 2013년 18대 선거에서는 631명을 기록함. o 조직 - 원내교섭단체는 전체의석의 5% 이상 얻는 정당으로, 봉쇄규정이 있기 때문에 연방하원에 진출한 정당은 대부분 자체적으로 교섭단체의 구성 이 가능함. - 지도부는 의장과 부의장단으로 구성되는데, 의장은 보통 제1당 출신이, 부의장은 모든 원내교섭단체에서 1명씩 맡게 됨. - 18대에는 23개의 상임위원회가 만들어졌고, 각 상임위는 15~42명의 의 원들로 구성됨. - 입법서비스를 위해 우리의 입법조사처와 유사한 Wissenschaftliche Dienste가 있는데, 11개 분야에 약 100여명의 전문가들이 활동하고 있 으며, 연간 약 4300건을 처리하고 있음. - 연방하원의 도서관은 약 110만권의 장서를 구비하여 세계3위의 규모를 자랑하고 있음. o 기능 및 역할 - 연방법안의 발의 및 입법권, 기본법(헌법)에 대한 입법권을 가짐. - 연방법은 크게 연방하원만이 입법권을 갖는 배타적 법안과 연방상원의 동의를 필요로 하는 경쟁적 법안으로 나눠짐. - 연방총리, 연방대통령, 연방헌법재판소 재판관 등에 대한 선출권을 보유 - 행정부를 견제하고 군대파견을 승인하는 등의 통제권을 보유 - 매년 연방예산에 대한 심의권을 보유 - 기타 연방하원 내에 조사위원회 등을 구성하여 조사권한을 가짐. - 15 -

o 주요권한: 건설적 불신임투표(Konstruktives Misstrauensvotum) - 연방하원은 연방총리의 국정수행에 문제가 있을 경우, 그에 대한 불신임 을 결의할 수 있음. - 하지만 그러한 불신임은 기본법 67조에 따라 반드시 후임자를 선출함으 로써 이루어짐. - 이러한 전제조건에 따라 독일의 정치시스템은 상당한 안정성을 유지하 고 있음. - 그동안 2차례의 건설적 불신임투표가 있었는데, 첫 번째 1972년 빌리 브란트 총리에 대한 불신임 투표는 실패하여 무위로 끝남. - 두 번째는 1982년 헬무트 슈미트 총리에 대한 것이었는데, 이 때는 헬 무트 콜을 신임 총리로 선출함으로써 불신임이 성공하였음. - 대다수 주 의회에서도 이와 같은 불신임투표가 가능함. 3) 연방상원(Bundesrat) o 구성 - 기본법 51조에 의거하여 연방상원은 선거를 통해 별도의 의원을 뽑지 않고, 16개 주 정부의 대표들로 구성됨. - 현재 총 69명으로 주지사 및 주 장관들로 구성되어 있음. - 51조 2항에 따라 모든 주는 연방상원에서 최소 3표를 가지며, 주별 인 구비례에 따라 3~6표를 보유함. - 상원에서의 투표는 개인별 투표가 아닌 주별로 의견을 통일하여 단체투 표를 해야 함. o 조직 - 기본법 52조에 따라 연방상원 의장 1인과 부의장 2인으로 구성되며, 임 기는 1년임, - 매년 11월 1일 새로 임기가 시작되며, 의장직은 주별로 순환됨. - 재정, 내무, 노동복지 등 16개의 상임위원회가 있으며, 해당 안건에 따 - 16 -

라 주별 해당 장관들이 참여하게 됨. o 기능 및 역할 - 기본법 50조에 따라 지방의 주들은 연방상원을 통해 연방의 입법이나 행정, 그리고 유럽연합의 안건에 참여가 가능함. - 연방하원과 마찬가지로 법안발의를 할 수 있으며, 경쟁적 연방법이나 기 본법에 대해 연방하원과 같은 권한을 행사함. - 연방헌재 재판관 절반(18명 중 8명)에 대한 선출권을 가짐. - 헌법기관들 사이의 갈등이나 연방대통령에 대한 제소권을 보유 4) 연방대통령 o 자격 및 선출방식 - 기본법 54조에 따라 연방대통령은 40세 이상으로 임기는 5년이며, 1회 에 한하여 연임이 가능함. - 연방하원과 이와 동수의 주 의회 대표자들로 구성된 연방회의에서 과반 득표로 선출됨. - 과반 당선자가 없을 경우 2차 투표를 실시하며, 2차에서도 과반이 안 나오면, 3차에서는 다수 득표자가 선출됨. o 역할 - 국가원수로 국가를 대표하며, 연방총리, 연방장관 등 주요 공직자들에 대한 임명권을 가지고 있으나 실질적 정치권력은 없음. - 다만 비상시 연방하원에 대한 해산권 등의 권한을 보유 - 정당정치 측면에서 중립성을 유지함. o 역대 연방대통령 - 1949년 테오도어 후쓰를 시작으로 바이체커, 헤어쪼그, 라우, 쾰러, 볼 프를 거쳐 현재 11대 연방대통령 요아힘 가욱(Joachim Gauck)이 2012 년 3월부터 직무를 수행 중임. - 유고 시에는 연방상원 의장이 대통령직을 대행함. - 17 -

5) 연방정부(Bundesregierung) o 구성 - 기본법 62조에 따라 연방정부는 연방총리와 연방장관들로 구성됨. - 연방총리가 연장장관에 대한 지명권을 갖고, 임명장은 연방대통령이 수 여함. o 주요원칙 - 기본법 65조에 따라 연방정부는 아래 3가지 원칙을 준수해야 함. - 총리원칙(Kanzlerprinzip): 연방정부의 주요 정책노선을 결정하고 책임 지는 것으로, 이는 연방총리의 고유권한임. - 관할원칙(Ressortprinzip): 연방장관은 연방총리의 노선에 따라 해당 부 처를 실질적 권한을 가지고 운영하고 그 결과에 대해 책임을 지며, 연 방하원 출신을 의회차관으로, 부처 출신을 부처차관으로 둠. - 합의원칙(Kollegialprinzip): 연방 부처 간 이견이 발생했을 때 내각회의 에서 이를 조정함. o 기타 - 독일 연방정부의 연방장관은 대통령제 하의 장관들보다 훨씬 더 안정되 고 막강한 권한을 보유하는데, 예를 들어 연방국방장관은 평시에 군 통 수권을 가지면 전시에만 연방총리가 군 통수권을 행사함. - 다른 정당과 연정을 실시할 경우에는 다른 정당 몫의 장관직은 연방총 리가 정하는 것이 아니며, 특별한 문제가 발생하지 않는 한 교체되지 않고 임기를 같이 하게 되어 연방정부의 연속성이 유지됨. - 18 -

<표2-4> 메르켈 연방수상의 3기 내각(2014.2~ ) 부처 장관 정당 부처 장관 정당 1 연방총리 A. Merkel CDU 9 국방 U. von der Leyen CDU 2 경제/에너지 (부총리) S. Gabriel SPD 10 가족/노인/여성 /청소년 M. Schwesig SPD 3 외무 F. Steinmeier SPD 11 보건 H. Groehe CUD 4 내무 T. de Maaiziere CDU 12 교통/디지털/인 프라 A. Dobrindt CSU 5 법무/소비자 보호 H. Maas SPD 13 환경/건설/원전 B. Hendricks SPD 6 재무 W. Schaeuble CDU 14 교육/투자 J. Wanka CDU 7 노동/복지 A. Nahles SPD 15 경제협력 G. Mueller CSU 8 식료/농업 C. Schmidt CSU 16 연방수상청 P. Altmaier CDU * 연방정부 홈페이지 참조 작성 - 19 -

6) 연방수상(Bundeskanzler) o 선출방식 - 연방대통령이 연방하원에 후보자를 추천하고, 하원에서 과반의 찬성을 얻으면 연방총리로 당선됨. - 1차 선거에서 과반 득표에 실패할 경우 2차 선거가 진행되는데, 2주 이 내에 연방하원 의원들(최소 25% 이상)이 연방하원에 후보자를 추천하 고, 하원에서 과반의 찬성을 얻게 되면 연방총리로 당선되며, 과반 득표 에 실패할 경우 2주 이내에 여러 차례 이와 같은 선거가 가능함. - 2차 선거에서도 과반 득표에 실패할 경우 3차 선거가 진행되는데, 연방 하원은 모든 후보자들에 대해 투표를 실시하여 과반 득표자를 새 연방 총리로 선출함. - 3차 선거에서도 과반 득표자가 나오지 않을 경우, 연방대통령은 상대적 으로 다수 득표한 후보를 연방총리로 임명하거나 또는 연방하원을 해산 하고 새로 총선을 실시하도록 결정함. - 20 -

<그림2-3> 연방총리의 선출방식 Wahlverfahren: 선거절차 1. Wahlphase: 1차 선거국면 Wahl gescheitert: 선출실패 Bundestagsabgeordnete: 연방하원의원 Neuwahlen: 재선거 o 역대 연방수상 - 1949년 기민당의 초대 아데나워 총리를 시작으로 2대 에르하르트, 3대 키징어를 거쳐, 1969년 처음으로 사민당의 빌리 브란트가 4대 총리로 취임함. - 동독 스파이 스캔들로 브란트가 사임하고 1974년 사민당의 헬무트 슈미 트가 5대 총리로 취임하여 1982년까지 근무함. - 21 -

- 1982년 6대 연방총리가 된 기민당의 헬무트 콜은 독일 통일을 견인하며 1998년까지 무려 16년 동안 4차례 총리직을 역임하였음. - 오랜 야당 생활을 하던 사민당은 1998년 게르하르트 슈뢰더가 7대 총리 에 당선되어 녹색당과 사상 최초로 적녹연정 을 이끌며 연임함. - 2005년 8대 총리가 된 기민당의 앙겔라 메르켈은 현재 3선에 성공하여 현재 사민당과 대연정을 이끌고 있음. o 연방총리의 신임투표(Vertrauensvotum) - 연방총리는 기본법 68조에 따라 연방하원에 자신에 대한 신임투표를 실 시하여 자신의 정책노선을 재차 확고히 할 수 있음. - 만일 불신임될 경우에는 연방대통령에 요청하여 21일 이내에 연방하원 을 해산하고 재선거를 실시할 수 있음. - 그동안 5차례의 신임투표가 있었으며, 2차례는 신임되었고, 3차례는 불 신임되어 연방하원이 해산되고 재선거가 실시되었음. - 1982년 헬무트 슈미트 총리와 2001년 게르하르트 슈뢰더 총리의 경우 에는 신임투표에서 과반의 지지를 얻어 정권이 지속됨. - 1972년 빌리 브란트, 1982년 헬무트 콜, 2005년 게르하르트 슈뢰더 총 리는 불신임되어 연방하원이 해산되고 재선거가 실시됨. - 하지만 이 제도는 현직 총리가 정치여건 상 연방하원을 해산하고 재선 거를 실시하기 위해 의도적으로 신임투표를 통해 불신임되는 경우가 많 음. - 다수 주( 州 )에서도 이와 유사한 제도가 시행되고 있음. - 22 -

다. 주( 州 )의 정치시스템 1) 주 정치체제 o 주에 따라 조금씩 차이가 있으나, 16~18세가 되면 투표권을 가짐. o 주의 유권자들은 주 의원(우리의 광역시도 의원) 을 선출하고, 이들로 구성 된 주 의회에서 주지사를 선출함. - 주 의회에서 과반을 확보하는 제1당의 후보가 보통 주지사로 선출됨. o 주지사는 주 장관들을 임명하여 주 정부를 구성하며, 이들 중에서 해당 안 건에 따라 연방상원에 대표자들을 보내게 됨. o 주 의회는 주 정부를 견제하고, 6년 임기의 주 헌법재판소 재판관들을 선 출함. o 독일의 주들은 우리와 달리 주별로 주 헌법 을 가지고 자체 입법부(주 의 회), 행정부(주 정부), 사법부(주 법원) 체계를 유지함. <그림2-4> 사례: 노드라인-베스트팔렌 주 정치시스템 Wahl: 선거 Ernennung: 임명 Einfluss, Mitwirkung: 영향력 행사 - 23 -

Wähler: 유권자 Landtag: 주 의회 Landesregierung: 주 정부 Gesetzgebung: 입법권 Verfassunggerichthof: 헌법재판소 Kommunen: 기초자치단체 2) 주 의회(Landesparlament) o 종류 - 16개 주 의회가 있는데, 주별 상황에 따라 그 명칭에 다소 차이가 있음. - 도시 형태의 주를 제외한 13개 주에서는 Landtag(주 의회)이라고 부르 며, 함부르크와 브레멘에서는 Buegerschaft(시 의회), 베를린에서는 Abgeordnetenhaus(의원의 집)이라고 호칭함. o 구성 - 주 의원의 임기는 5년이고, 브레멘은 4년임. - 의장과 부의장으로 지도부를 구성하고, 원로회의에서 의사일정 등을 논 의함. - 주별로 다수의 상임위원회를 설치 o 기능과 역할 - 주 입법권을 가지고 주법(Landesgesetz)'을 제정하는데, 기본법에 연방 입법 사항으로 명시된 것 이외의 모든 사항이 해당됨. - 주지사, 주 헌재 재판관, 연방대통령 등을 선출할 권한을 가짐. - 언제든지 주 정부를 견제할 수 있는 권한과 주 예산을 의결하는 권한 보유 - 24 -

- 필요 시 조사위원회를 구성하여 활동할 수 있음. - 주 의원은 연방하원의원과 마찬가지로 의회 내 면책특권을 지님. <표2-5> 독일 16개 주 의회 의원수(잠정) 주(Land) 지역구 비례대표 계 바덴-뷔르템베르크 70 68 138 바이에른 90 90 180 베를린 78 71 149 브란덴브르크 55 33 88 브레멘 35 48 83 함부르크 71 50 121 헤센 55 55 110 메클렌부르크-포어포어먼 36 35 71 니더작센 87 50 137 노드라인-베스트팔렌 128 109 237 라인란트-팔즈 51 50 101 잘란트 0 51 51 작센 60 66 126 작센-안할트 45 60 105 슐레스빅-홀슈타인 35 34 69 튜링엔 44 47 91 합계 940 917 1857 * 독일 연방선거관리위원회 자료 참조 - 25 -

3) 주 정부(Landesregierung) o 명칭 - 각 주의 역사적 전통에 따라 조금씩 달리 불리어지고 있음. - 바이에른, 작센, 튜링엔 주에서는 Staatsregierung으로, 바덴-뷔르템베 르크와 라인란드-팔츠 주에서는 Ministerrat으로, 베를린, 함부르크, 브 레멘 같은 도시 주에서는 Senat으로 불림. o 구성 - 주 정부는 주지사와 주지사에 의해 임명된 주 내각(주 장관들)으로 구성됨. - 주지사는 해당 주에서 주 국가원수 와 주 행정수반 의 역할을 동시에 수행하는데, 이는 연방대통령과 연방총리가 나누어 하는 역할을 한꺼번 에 하는 것임. - 거의 대부분의 주에서 연정을 통한 정부를 구성하고 있는데, 이는 한 정 당이 과반의석을 얻는 것이 어렵기 때문임. - 최근 예외적으로 바이에른 주에서는 기사당이, 함부르크에서는 사민당이 단독 집권에 성공했음. - 베를린, 메클렌부르크-퍼어포어먼, 잘란트, 작센-안할트 주에서는 대연 정이 실시되고 있음. o 기능 및 역할 - 연방정부와 비슷한 기능을 해당 주에서 행사하며, 기초자치단체의 행정 을 감독함. - 연방상원에 주 정부 대표자를 파견함으로써 그 구성원이 됨. o 기타 - 바이에른 주(기사당)를 제외하고는 15개 주의 주지사 직을 주로 거대 양 당인 기민당과 사민당이 독점해 왔음. - 2011년 바덴-뷔르템베르크 주 선거에서 후쿠시마 사태의 여파로 녹색당 이 사민당보다 약진함으로써 최초로 녹색당 출신 W. 크레취만이 주지 사로 취임함. - 2014년 튜링엔 주에서는 최초로 좌파당 출신이 주지사로 등장함. - 26 -

3. 독일의 선거제도 가. 선거제도의 소개 나. 독일식 비례대표제 다. 주 차원 라. 독일 선거제도의 시사점 - 27 -

3. 독일의 선거제도 조성복/독일 쾰른대 정치학박사 가. 선거제도의 소개 o 선거제도의 종류 - 선거제도는 크게 다수대표제와 비례대표제로 구분할 수 있음. - 다수대표제는 한 선거구에서 다수를 득표한 후보가 당선되는 제도로 이 는 다시 단순다수제와 절대다수제로 나눌 수 있음. - 단순다수제는 한 선거구에서 1표라도 더 얻은 후보가 당선되는 제도로 우리나라를 비롯하여 미국, 영국, 캐나다, 호주 등 주로 영미권 국가에 서 시행 중인 제도임. - 절대다수제는 한 선거구에서 과반 이상의 득표자를 당선자로 하는 제도 로 과반 득표자가 없을 경우 결선투표를 시행하는데, 이를 실시하는 대 표적인 국가는 프랑스임. - 비례대표제는 선거에서 정당득표수에 비례하여 의석수를 결정하는 제도 로 주로 유럽의 선진국들에서 많이 실시되고 있으며, 그 비례를 결정하 는 방식에 따라 독일식 비례대표제 등 다양한 종류가 있음. o 선거제도의 특성 - 단순다수제 선거제도에서는 주로 거대 정당에 집중하는 투표형태를 가 져와 양당제 정당체제를 만드는 반면, 비례대표제에서는 여러 사회세력 을 대변하는 다양한 정당들의 등장이 가능하여 다당제 형태를 띠게 됨. - 따라서 단순다수제 하에서는 단독정부, 비례대표제 하에서는 일반적으로 연립정부를 구성하게 됨. - 보통 단순다수제 하 양당제에서는 양당 간 경쟁이 치열하고, 승자독식에 따라 그 대표성이 훼손되는데 반해, - 28 -

- 비례대표제 하 다당제에서는 협상을 통한 사회통합이 가능하고, 대체로 공정한 대표성이 확보됨. 나. 독일식 비례대표제 o 독일식 제도의 명칭 - 독일 선거제도를 일컫는 용어들은 권역별 정당명부식 비례대표제, 의 인화된 비례대표제 또는 혼합형 비례대표제 등 다양함. - 이는 독일어 Personalisierte Verhältniswahl 를 글자 그대로 직역하 거나 또는 그 의미를 생각하여 의역한 것임. - 의인화된 비례대표제 처럼 직역하면 무슨 말인지 낯설고, 권역별 정당 명부식 비례대표제 처럼 의역한 용어는 선거제도 전체가 아닌 그 일부의 의미만을 전달할 우려가 있어서 그냥 독일식 비례대표제 라고 명명하는 것이 바람직함. o 내용 - 독일식 비례대표제는 지역구에서의 소선거구 단순다수제 와 권역별 정 당명부식 비례대표제 를 결합한 것임. - 현재 연방하원(Bundestag)의 의석은 지역구 299명과 비례대표 299명을 더한 총 598명(기준의석)이지만, 보통 그 기준의석과 일치한 적은 거의 없음. - 그 이유는 매번 초과의석이 발생하여 총원이 수십 명씩 늘어났기 때문 이며, 따라서 의원 수 또는 의회의 과반수가 몇 명이라고 말하는 것은 크게 의미가 없는데, 의원수가 매 회기마다 변하기 때문임. - 독일 유권자들은 선거에서 1인 2표를 행사하는데, 제1투표와 제2투표로 구성된 한 장의 투표용지에서 1표는 지역구 후보에, 다른 1표는 선호하 는 정당에 기표하게 되는데, 이것은 우리의 현행 국회의원 선거방식과 거의 차이가 없는 것임. o 독일식과 한국식의 차이점(1) - 29 -

- 우리는 지역구와 비례대표 당선자를 따로 구분하여 별도로 집계하는 반 면, 독일에서는 이들을 서로 연계하여 계산함. - 먼저 선거에 참여한 모든 정당들에 대한 전국득표율(제2투표)을 계산하 여 개별정당의 총 의석수 를 결정하고, 이를 다시 각 정당별로 권역별 (16개 주별; 우리의 경우에는 광역단위별) 득표율에 따라 주 의석수 로 배정함. - 이러한 주 의석수에서 같은 주에서의 지역구 당선자 수를 뺀 만큼 주의 비례대표 당선자 수가 결정됨. - 어떤 정당의 주 의석수가 일정하다고 가정하면, 지역구 당선자가 많을수 록 비례대표 당선자는 줄어들게 되고, 반대로 지역구가 감소하면 비례 대표는 증가하게 됨. - 지역구 의석은 우리와 마찬가지로 1표라도 더 득표한 1인을 당선자로 결정되며, 또 정당득표율에 따라 의석수를 결정하기 때문에 모든 유권 자들의 1표는 바로 의석수에 영향을 미치게 됨. - 예를 들어 A정당이 선거결과 총 의석수를 200개 받았는데, 그 가운데 20개의 지역구가 있는 Y라는 주( 州 )에서 정당득표에 의해 의석수가 15 석으로 결정되었다고 가정하면, - 만약 A당이 Y주의 지역구에서 9명이 당선되었다면, 나머지는 비례대표 6명이 순번대로 당선되는 것으로 비례대표와 지역구 당선자가 따로 계 산되는 것이 아니라 서로 연계되어 있음. - 그런데 A정당이 Y주에서 위와 같은 조건인데(15석 확보), 이번에는 지 역구에서 18석이 당선되었다고 가정하면, 문제가 생기게 됨 - A정당은 Y주에서 15석만 가져가야 되는데, 18석으로 이미 3석이 초과 되었기 때문임. - 이 경우 비례대표 당선자는 당연히 1명도 없게 되지만, 지역구에서의 당 선은 그대로 인정하여 의석수는 18석이 되며, 이 때 초과된 3석을 바로 초과의석이라고 하는데, 이런 경우 A정당의 전체 의석수는 최초 결정된 의석수(200석)보다 3석이 늘어난 203석이 됨. - 30 -

- 결론적으로 초과의석은 한 정당이 어떤 광역지역에서 정당득표율에 의 해 결정된 의석수보다 더 많은 지역구 의석을 얻었을 때 발생함. o 독일식과 한국식의 차이점(2) - 우리는 국회의원 300명 가운데 지역구가 246석, 비례대표가 54석으로, 비례대표의 비율은 18%에 불과하지만 독일에서는 비례대표의 비중이 50%임. - 독일처럼 비례대표의 비율을 늘리는 것이 중요한 이유는 바로 소수정당 들의 의회진입을 가능케 하여 양당제의 폐해를 극복할 수 있게 됨. - 독일에서는 현재 4~5개의 정당체제가 안정적으로 정착한 상황이지만 비 례대표를 제외한 지역구의 선거결과만 놓고 보면, 독일도 철저하게 기 민당과 사민당, 즉 거대 양당의 독과점체제임. - 최근 세 차례의 연방총선 결과들을 살펴보면, 지역구 당선자가 매 회기 자민당은 0석, 녹색당은 1석, 좌파당은 3~4석에 불과하지만 비례대표를 포함할 경우 이들의 의석수는 전체의 약 20~38%에 달하고 있음. o 독일식과 한국식의 차이점(3) - 우리가 비례대표의 후보들을 중앙에서 결정하여(전국구) 선출하는데 반 해, 독일은 이를 권역별(주별)로 후보들의 명단을 작성하여 선출함. - 독일식을 따를 경우 비례대표 의원들의 지역대표성이 확보되고, 정치인 들이 중앙으로만 몰려드는 현상을 완화하는 것이 가능해질 것임. - 그러면 자연스럽게 지역정치도 활기를 띠게 될 것이고, 이는 지방분권이 강화되는 데에도 큰 도움이 될 것임. o 독일식 선거제도의 특징 - 비례대표를 확대하여 정당득표율로 의석수를 결정할 경우 예상되는 문 제점의 하나는 국회에 소수정당들이 난립할 수도 있다는 우려임. - 실제로 과거 바이마르 공화국(순수 비례대표제 실시) 당시 그와 같은 일 - 31 -

들이 발생하여 결국 나치시대로 넘어가면서 민주주의의 후퇴를 경험한 적이 있음. - 그래서 독일식 비례대표제에는 정당득표율이 5% 미만이거나 또는 지역 구 당선자가 3명 미만일 경우에는 정당득표에 따른 비례대표의 의석배 분을 제한하는 봉쇄조항이 존재함. o 공직선거후보의 선출방식 - 공직선거 입후보자의 추천은 정당(연방선거법 18조)과 유권자(20조)에게 있음. - 지역구 후보의 추천은 정당이나 유권자에게 있는 반면에, 비례대표 후보 의 추천은 정당만이 할 수 있음(27조). - 신설정당이나 연방하원이나 주 의회에서 최소 5석 이상의 의원들을 보 유하지 못한 정당들은 늦어도 연방총선 선거일 90일 이전에 지역후보 (Direktkandidat)와 주별 정당명부(Landeslisten)를 연방선거위원장에 게 제출해야 하고(정강과 정책도 제출), - 연방선거위원회는 그들의 정당 인정여부를 선거일 72일 이전에 확정해 야 함.(18조 2~4항) - 연방선거위원회가 하나의 정치결사체를 다가오는 선거에서 정당으로 인 정하면, 이들은 지역구들에서 자신의 후보를 추천할 수 있고, 각 주들에 서 비례대표 후보들을 추천할 수 있음. - 한 정당은 각 지역구에 한 명의 후보만을, 또 각 주에서 하나의 정당명 부(비례대표 명부)를 제출할 수 있음. - 연방선거법 19조에 따라 지역구 후보자 추천은 지역구 선거위원장 에 게, 정당명부는 주 선거위원장 에게 늦어도 선거일 66일 이전까지 문서 로 제출한다. - 정당의 지역구 후보는 선거권을 가진 지역구 당원들에 의한 당원총회 (Mitgliederversammlung)에서 민주적인 비밀투표에 의해 선출되거나 또는 그와 똑같은 방식으로 선출된 특정 대리인들로 구성된 대리인 총 회(Vertreterversammlung) 에서 비밀투표를 통해 선출됨. - 32 -

- 후보로 선출된 자가 반드시 당원일 필요는 없으나, 후보가 다른 정당의 당원이면 곤란함. - 정당은 반드시 지역구 후보추천 선거에 대한 프로토콜을 작성하고 이를 같이 제출해야 함. - 지역구 선거위원장은 이를 검토하고, 하자 발견 시 이를 해결하도록 요 구하며, 이는 정해진 기한 내에서만 수정이 가능함. - 정당명부(비례대표 후보)는 지역구 후보의 선출방법과 동일하게 주별로 선출되며, 비례대표의 순서는 반드시 비밀투표로 결정되어야 함. - 지역구 후보는 최소한 해당지역구 유권자 200인 이상, 주별 정당명부는 해당 주 유권자의 0.1%(최대 2000명)의 서명을 필요로 함. - 지역구의 무소속 후보를 위해서는 특별한 규정이 없으며, 다만 해당지역 유권자 200인 이상의 서명을 필요로 함. o 선거비용 - 연방선거법 49b조에 따라 무소속 지역구 후보자는 선거에서 10% 이상 득표 시, 1득표 당 2유로 80센트(약 3780원)의 국고지원을 받을 수 있 음. - 연방선거법 50조에 따라 선거관리위원회는 유권자 당 0,45유로(유권자 10만 명까지) 또는 0,70유로(유권자 10만 명 이상)를 선거비용으로 책정 할 수 있음. - 연방선거규정 10조 따라 약 63만 명의 자원봉사자에게는 하루 일당으로 21유로를 지급할 수 있음. - 참고로 2005년 연방총선의 비용은 약 6300만 유로(약 850억 원)에 달했 음. o 선거구 획정 - 연방선거법 3조에 따라 선거구는 주( 州 ) 경계를 준수하도록 되어 있으 며, 가능한 한 인구수에 비례하도록 되어 있으며, 비례대표도 이와 동일 한 원칙을 적용받음. - 33 -

- 선거구의 인구수는 선거구 평균인구수의 ±15% 이내를 유지하도록 하 며, 25% 이상 차이가 날 경우에는 선거구를 재획정해야 함. - 상설 선거구위원회(Wahlkreiskommission)'를 두고 있는데, 이 위원회 는 통계청장, 연방행정법원판사, 그리고 5명의 위원으로 구성되어 있으 며, 연방하원의 회기시작 15개월 이내에 연방내무부에 보고서를 제출하 도록 되어 있음. 다. 주( 州 ) 차원 o 주 의회 선거 - 기본적으로 연방하원의 선거와 유사함. - 주 의원의 임기는 5년이며, 예외적으로 브레멘은 4년이고, 함부르크는 기존 4년에서 5년으로 바뀌는 과정임. - 선거권 연령은 18세인데, 함부르크와 브레멘은 16세이고, 피선거권도 마 찬가지로 18세이지만, 헤센 주는 21세임. - 대부분의 주들이 지역구와 비례대표를 절반 정도씩 혼용하여 선출하지 만, 예외적으로 잘란트 주는 지역구 없이 전원을 비례대표로 선출함. - 투표방식은 연방과 마찬가지로 1인 2표를 행사하지만, 일부 주들에서는 1표를 행사하거나, 다수표를 행사함. o 주 의회 선거결과 - 16개 주의 주 의원 수는 약 1800명 정도이며, 그 중 절반은 지역구에서 나머지 절반은 비례대표로 선출됨. - 전통적으로 16개 주 의회에 모두 진출하여 활동하고 있는 정당은 사민 당과 기민당(바이에른 주에서는 자매정당인 기사당이 활동)임. - 34 -

- 최근 들어 녹색당도 그동안 진출하지 못했던 일부 동독지역에 마져 진 출함으로써 전 지역에서 활동하고 있음. - 구 동독지역에서는 두 자리 수 이상이 지지율을 확보하고 있는 좌파당 은 점진적으로 당세를 확장하고 있으나, 아직 구 서독지역의 주들에서는 주 의회 진출에 어려움을 겪고 있음. - 자민당은 현재 6개 주 의회에서 활동 중인데, 최근의 주 선거들에서 계 속해서 진입에 실패하여 위기를 맞고 있음. - 기타 해적당이 일부 주의 주 의회에 진출하고 있으며, - 가장 최근에 만들어진 독일대안당(AfD)'이 2014년에 실시된 작센, 브란 덴부르크, 튜링엔의 3개 주 선거에서 모두 주 의회 진입에 성공하였음. - 35 -

라. 독일 선거제도의 시사점 o 독일식 비례대표제는 유권자의 정당지지율을 의석수에 그대로 반영하여 사 표를 최소화하고 있음. - 이것은 정당득표율로 각 정당의 의석수를 결정하기 때문에 가능한 것임. - 우리와 같은 1인 2표제이지만, 지역구와 비례대표를 별도로 합산하는 것이 아니라 상호 연계하는 것이 우리와 다른 점이다. o 비례대표에 전체의석의 절반을 할애하고 이를 전국구가 아닌 권역별로 실 시하는 점이 특징임. - 다수 비례대표 의원들의 의회진출은 지역구 의원들의 지역 포퓰리즘을 견제하고, 행정부를 견인하는데 큰 역할을 하게 됨. - 비례대표의 연임제한 규정이 없으며, 우리도 이를 도입하는 방안을 모색 해야 함. o 의원수의 확대와 정당제도의 활성화가 필요함. - 의원 1인당 인구수를 비교하면, 우리는 국회와 광역의회에서 의원수를 상당 부분 늘려야 함. - 정당제도의 활성화를 위해서는 상향식 공천방식을 적극적으로 도입해야 함. - 36 -

4. 정치문화의 관점에서 본 협치 내지 상생의 정치전통: 독일사례연구 가. 서론 나. (우리가 알고 있는) 오늘날 독일의 민주적 분권적 정치문화 다. (우리가 잊고 있는) 과거 독일의 비민주적 권위적 정치문화 라. 어떻게 독일에서는 민주적 분권적 정치문화로의 전환이 가능했나? 마. 결론 - 37 -

4. 政 治 文 化 의 관점에서 고찰한 協 治 내지 相 生 의 정치전통: 독일 사례 연구 정호원/독일 베를린자유대 정치학박사 <목차> 가. 서론 나. (우리가 알고 있는) 오늘날 독일의 민주적 분권적 정치문화 다. (우리가 잊고 있는) 과거 독일의 비민주적 권위적 정치문화 1) 1871년 독일제국 의 탄생과 과거 권위주의적 정치문화의 전통 수립 (가) 국가주의적 전통 (나) 反 정치적 전통 (다) 갈등 혐오의 전통 (라) 형식주의의 전통 2) 바이마르공화국 시기 민주주의 정착 실패의 교훈 3) 2차 세계대전 종전 직후의 반정치적 풍토와 새로운 변화의 시작 라. 어떻게 독일에서는 민주적 분권적 정치문화로의 전환이 가능했나? 1) 두 가지 결정적 요인: 제도와 교육 (가) 민주적 분권적 정치문화 정착의 제도적 기반 구축 (나) 민주시민교육 일환으로서의 정치교육 의 보편화 일상화 2) 세 가지 보완적 요인 (가) 정치엘리트: 민주주의 정착을 향한 지도자의 의지와 리더십 (나) 물질적 기반: 사회적 시장경제 확립과 라인강의 기적 (다) 사회운동과의 연계: 다양한 영역에서의 사회운동의 자발적 전개와 확산 마. 결론 - 38 -

가. 서론 1) 문제의 제기: 독일현대정치사를 관통하는 연정 의 전통은 과연 정치문화 의 측면에서 설명될 수 있는가? 행간에 감춰진 숨은 문제의식: 좋은 정치 라는 맥락에서의 협치 내지 good governance 의 전통은 독일의 경우 무엇에 기인하는가? o 정치제도 의 산물인가 혹은 정치문화 의 산물인가? o 독일만의 고유한 민주적 정치제도 의 산물인가 혹은 독일만의 고유한 민 주적 정치문화 의 산물인가? o 만일 전자, 즉 독일만의 고유한 민주적 정치제도 의 산물로 이해될 수 있 다면, 구체적으로 어떠어떠한 정치제도 들이 그와 같은 연정 의 정치전통 형성에 기여하였는가? 혹은 달리 말해 민주주의는 제도 와 절차 만으로 이루어지는 것이 아니 라는 우리의 직관 내지 상식을 뛰어넘어 <제도 하나 만으로도 민주주의 를 뿌리내리게 만든 독일만의 고유한 정치제도>란 것이 과연 존재하는가?(=이 부분 조성복 박사의 주제에 해당) 2) 연구의 목표: o 혹은 만일 후자, 즉 독일만의 고유한 민주적 정치문화 의 산물로 이해될 수 있다면, 과연 언제부터 그리고 어떤 요인들에 힘입어 그와 같은 독일만 의 고유한 민주적 정치문화 가 형성 및 정착되어 오늘에 이르고 있는가? o 유의할 점1: 독일의 전통적인 정치문화는 우리가 알고 있는 것과는 정반대로 권위주의적이고 비정치적 내지 반 정치적인, 한 마디로 표현해서, 비민주적 인 정치문화였다. 언제까지? - 2차 세계대전 종전 직후까지도! 그렇다면 역사상 가장 민주적인 정치체제였다고 평가받는 바이마르공화국 시기에도 그러했나? - 39 -

- Yes! 그렇다면 과연 언제부터 변화? o 유의할 점2: 1차 세계대전 패망 후 수립된 독일 바이마르공화국의 헌법과 정치제도는 유례없이 민주적이었음에도 불구하고(지금의 정당명부식 비례 대표제의 초기 형태 역시 이미 이 시기에 도입됨), 독일만의 고유한 민주주 의가 형성 및 정착되기는커녕 불과 20년 만에 다시금 세계를 전쟁의 도가 니로 몰아넣게 되는 나치의 전체주의 독재로 이어지는 결과가 초래되었다. - 이 점은 무엇을 의미하는가? - <민주적 정치문화 에 기반을 두지 않는 민주적 정치제도 의 도입으로 진정 한 민주주의가 정착될 수는 없다>는 의미일까? 만일 그렇다면 독일의 경우 그리 길지 않은 시간에 독일 고유의 민주적 정치문화 가 형성 및 정착된 까닭은 어디에서 찾아야 하는가? 나. (우리가 알고 있는) 오늘날 독일의 민주적 분권적 정치문화 1) 정치문화란? o 정치문화에 대한 정의에는 여러 가지가 있다. 가령 파이(Lucian W. Pye)에 따르면 정치문화는 정치과정에 질서와 의미를 부여하고 정치체계 내의 행 동을 지배하는 기초적인 여러 전제나 규칙을 공급하는 태도, 신념, 감정의 복합체 을 의미한다. 한편 알몬드(Gabriel A. Almond)와 버바(Sidney Verba)에 따르면 정치문화는 어떤 특정 시대에 국민들 사이에 널리 인식 된 정치에 대한 태도, 신념, 감정의 지향 을 의미한다. o 알몬드가 정의한 바에 따르면, 정치문화 개념은 3가지 요소로 구성된다. - 첫째로 정치에 대한 인지적 정향(cognitive orientation)으로서, 해당 사회집단의 현실인식과 정치의식 및 정치성향 등이 포함된다. - 둘째로는 감정적 정향(affective orientation)으로서, 해당 사회집단이 정치에 관해서 갖는 애착심이나 혐오감, 충성 등이 포함된다. - 40 -

- 마지막 세 번째 요소는 평가적 정향(evaluative orientation)으로서, 대 표적으로 해당 사회집단의 가치체계가 포함된다. o 즉 일반적으로 어느 정치체계에서 구성원들 사이에 과거에서 현재에 이르 기까지 반복하여 공통적으로 나타나는 정치적 가치관이나 감정, 태도 및 정치 행태 등을 가리키지만, 그에 더해 정치 풍토라든가 혹은 정치적 체질 등도 광의의 정치문화 개념에 포함될 수 있다. 2) (흔히 선망의 대상이 되곤 하는) 오늘날 독일의 민주적 분권적 정치문화 o 한국이 독일로부터 배워야 할 가장 중요한 것은 바로 상대 정당을 인정하고 정책까지 계승하고자 하는 정치문화 - 한국경제 2013년 12월 26일 http://www.hankyung.com/news/app/newsview.php?aid=2013122546251 o <전체가 더불어 산다>는 의식이 독일 국민들 사이에서 하나의 문화로 정착 어떤 문제가 생기더라도 대화하고 협의해서 <제3의 결론>을 도출하는 능력 - 이상 쿠키뉴스 2013년 12월 10일 http://news.kukinews.com/article/view.asp?page=1&gcode=kmi&arcid=0007 831137&cp=nv o 정파와 계파를 초월해 국가와 국민을 위한 좋은 정책은 그대로 이어받아 더욱 확대하겠다는 독일의 정치문화야말로 좋은 거버넌스의 대표적 사례 독일이 합의제 정치시스템을 정착시킬 수 있었던 가장 중요한 요인은 토론과 타협을 통해 합의를 도출하는 정치문화, 즉 이해당사자들의 거버넌스 문화가 정착되었기 때문 독일의 여야 정치인들은 토론과 논의를 통해 합의를 이끌어내는 것이 민주주의 라는 확고한 신념을 가지고 있다. - 이상 [원혜영 칼럼] 토론과 타협의 합의제 정치시스템을 배우자 - 41 -

http://whywon.net/m/post/1043 o 메르켈 정부의 대연정의 사례에서 볼 수 있듯이 국가적인 요구에 부응하기 위하여 중도적인 타협을 통한 협력을 시도하는 독일의 정치문화 - 대연정을 통해 바라본 독일 정치문화의 특징 http://cyhome.cyworld.com/?home_id=a1498283&postseq=364864 o 독일에서... 정치인들이 하나같이 자신의 분야에 대해 정통하고, 나름대로 소신이나 주장이 분명하다는 것... 예를 들어, 기자가 마이크만 갖다 대면 그들은 일사천리로 현안을 술술 설명하고 자신의 생각이나 대안을 제시... 맞고 틀림을 떠나서 각 사안에 대해 그처럼 명확한 입장을 제시할 수 있다 는 것이 놀라울 따름... 이러한 모습은 하루아침에 만들어진 것이 아니다. 그것은 오랜 정치 활동을 통해 교육되었기 때문에 가능한 일... 정치와 상 관없는 다른 일을 하다가 갑자기 정치권으로 들어온 것이 아니라, 어릴 때 또는 젊었을 때부터 정당에 가입하여 활동하면서 토론을 통해 의견을 수렴 하고, 대안을 제시하며 상대를 설득하는 것 등을 지속적으로 훈련받았기 때문. - 프레시안 2014년 2월 16일 http://www.pressian.com/news/article.html?no=114181 o 각 개체로서의 개인이 자신의 권리와 의무를 성실히 이행함으로써 전체의 조화에 부합하는 역할을 성공적으로 수행 5마르크(2400원) 이상은 뇌물이다 - 이상 독일문화의 이해 에세이_정치 http://lesen.tistory.com/246 o... 독일은... 우리가 배워야 할 것이 많은 나라... 그 중 하나가 원칙적 이고 품격 있는 정치문화 - 머니투데이 뉴스 2013년 10월 31일 http://www.mt.co.kr/view/mtview.php?type=1&no=2013103118305346648&o - 42 -

utlink=1 다. (우리가 잊고 있는) 과거 독일의 비민주적 권위적 정치문화 o 앞에서 보듯이 오늘날 우리가 흔히 알고 있는 독일의 정치문화는 다분히 민주적이고 분권적 성격을 지님. 그러나 그와 같은 독일의 민주적 분권적 정치문화의 역사는 그리 길지 않음. o 2차 대전 직후 및 1950년대는 물론이고 60~70년대를 거쳐 80년대에 들어 서면서 비로소 그와 같은 독일 고유의 민주적 분권적 정치문화가 정착되기 시작하였다는 것이 학계의 정설. o 과거 독일 특유의 정치문화는 오늘날의 그것과는 반대로 반민주적이고 권 위적인 동시에 다분히 국가주의적인 특징을 지님 과거 1871년에 있은 근대 국민국가(nation-state)로의 통일 이래 2차 세계대전 직후에 이르기까지 독일의 역사를 관통해 온 독일 특유의 반 민주적 권위적 정치문화에 대한 시기별 고찰의 필요성. 1) 1871년 독일제국 의 탄생과 과거 권위주의적 정치문화의 전통 수립 o 역사상 최초의 통일 독일이 국제무대에 등장하게 된 것은 전쟁에서의 승리 를 통해서였음. 즉 소위 철혈재상 1) 이라 불리던 비스마르크의 프로이센이 1866년의 대 오스트리아 전쟁(이른바 보오전쟁) 및 1870년의 대 프랑스 전쟁(즉 보불전쟁)에서 승리한 결과, 1871년 1월 패전국인 프랑스의 심장 베르사이유 궁전에서 당시 프로이센의 국왕이던 빌헬름 1세(Friedrich Wilhelm I)가 이른바 독일제국(das Deutsche Reich)의 황제로 추대됨과 동시에 독일제국의 성립이 선포됨으로써 등장. 1) 연설이나 과반수의 찬성으로 당면한 문제가 해결되지 않습니다 문제의 해결은 무엇 보다도 '철과 피'를 통해서 가능한 것입니다. - 43 -

철혈재상 비스마르크를 중용해 적극적인 군국주의정책을 펼침으로써 마 침내 통일의 위업을 달성한 군인왕 빌헬름 1세 지도하의 프로이센의 영향으로 중앙집권적이고 권위적이고 강압적인 성격의 정치 사회 문화 제반 구조가 형성됨 o 정치: 외견상의 의회민주주의(겉보기만의 입헌군주제 = 황제가 대원수로서 독재적 대권을 장악하는 체제) 제국헌법 제20조는 제국의회가 국민의 보 통 직접 평등 비밀 선거에 의해 구성됨을 규정하고 있었으나, 이는 지극히 형식적이었고 결과적으로 사문에 그침. 왜냐하면 오직 극소수만이 선거를 포함한 정치활동에 참여하였을 뿐, 대다수의 국민은 정치과정에서 소외. 대 표적인 예로 전체 국민의 약 20%에게만 선거권이 주어졌던 제국의회 첫 선 거에서 전체 유권자의 50%만이 선거에 참여 = 이는 곧 전체 국민의 약 10%만이 선거에 참여했음을 의미 o 교육: - 권위주의 산실로서의 학교 - 철저한 국가주의관에 입각한 순종적 국민의 양성이 학교교육의 1차 목 표 - 절대적 권위의 교사: 학문적 반론의 제기를 교사의 권위에 대한 도전과 동일시 - 토론 없는 강의 위주의 일방향 수업 o 관료: - 국가의 공복 이기보다는 국가와 동일시되는 국가 그 자체 관헌국가(Obrigkeitsstaat) 의 전통 형성 - 군과 더불어 국가유지의 원동력 일반사회에서도 권위주의적 질서가 중요시 됨 o 외교: - 유럽적 질서를 무시하거나 혹은 유럽에서의 패권을 주장하는 반유럽적 태도가 견지됨 - 이와 같은 연장선상에서 향후 2차 세계대전 전후의 독일로 이어지는 독 - 44 -

일현대사를 관통하는 독일 특유의 반민주적 권위적 정치문화의 전통이 수립 유지되기에 이름 독일 특유의 반민주적 권위적 정치문화의 전통 은 크게 네 가지 측면에서 설명될 수 있음 (가) 국가주의 2) 적 전통 o 과거 피히테(J. G. Fichte)나 헤겔(F. W. Hegel)을 위시해 클라이스트 (H. v. Kleist) 등 일련의 독일 지식인들은 독일 민족으로 하여금 프랑스를 비롯한 외국의 문화적 지배에 굴하지 않을 것을 부르짖는 등 독일인의 민족의식과 문화의식을 각성 및 고취시키는 중요한 역할을 수행하기도 하였으나, 다른 한편으로 그와 같은 노력은 국가에 대한 무조건적인 복종과 충성을 미화함으로써 국민의 자유와 개성을 무시하는 국가지상주의의 정치문화가 형성되는 데에 일조하는 결과를 초래. o 이 국가(=독일제국)는 스스로가 곧 이성이었으며, 동시에 정치적 경제적 기능과 효율성을 갖춘 그 자체의 목적을 지니고 있었다(=다시 말해 오늘날 대부분의 자유민주주의국가에서와 같이 국민의 자유나 권리, 복지, 행복 등을 국가의 목적으로 삼지 않았다: 연구자). - M. Greiffenhagen 국가는 개인의 자유를 보호하는 절대적 수호신 국가적 차원의 이익과 부합하지 않는 집단은 반국가단체 혹은 특수이익을 대변할 뿐인 私 집단과 동일시 국민 개개인은 자유와 권리를 주장하는 대신 의무 및 규율에의 복종만을(=다시 말해 시민 아닌 신민이 되기만을) 강요받음 정치적 사회적 참여보다는 무관심과 혐오가 현실세계를 지배하게 됨 종국에 가서는 히틀러와 같은 선동정치가에 의한 지배를 허용하는 단계로까지 발전 2) 여기서 국가주의라 함은 무엇보다 국가의 이익을 개인의 이익보다 절대적으로 우선시키는 사상원리나 정책 을 지칭 - 45 -

(나) 反 정치적 전통 o 앞에서 기술한 국가주의적 전통과 긴밀한 관계 o 한편으로 "정치란 모든 사람들이 관여하기보다는 일부 특수층의 전유물에 해당"한다는 인식의 확산 o 다른 한편으로 정치란 품성 있는 사람이 할 것이 못되며, 나아가 사람을 오염시키기 마련 이라는 정치혐오성 인식의 확산 o 비스마르크는 눈곱만큼의 정치적 의지도 없는 국민 을 유산으로 남겼다. 그리하여 독일 국민들은 위대한 정치가가 저 꼭대기에서 그들을 위해 어련히 알아서 정치를 할 것으로 기대하게 되었다. - 막스 베버 앞에서와 마찬가지로 정치적 무관심 및 정치에 대한 혐오를 확산시켜 종국에 가서는 선동정치가의 득세를 허용하게 됨 (다) 갈등 혐오의 전통 o 국가공동체의 조화와 통일을 공정한 경쟁보다 우선시 의견대립=사회질서의 파괴 갈등이 표출되는 것을 허용하기보다는 통일되고 결속된 모습만을 강조 사회생활에 있어서 불가피한 요소에 해당하는 다각적인 이익표출에 따른 이익집단 및 개인들 간의 갈등이 생산적인 이익사회의 형성에 중요한 역할을 할 수 있다는 인식이 자리 잡지 못함 참된 의미의 다원주의 3) 가 뿌리 내릴 여지가 존재하지 않게 됨 (라) 형식주의의 전통 o 인간의 삶을 법률적 잣대로만 측정하고 법률적 관점에서만 논의하려는 경향 3) 여기서 다원주의라 함은 사회는 여러 독립적인 이익집단이나 결사체로 이루어져 있으므로 그 집단의 경쟁 갈등 협력 등에 의하여 민주주의적으로 운영된다고 보는 사상 을 지칭한다. 여기에는 개인이나 집단이 저마다 갖고 있는 가치관 이념, 또는 추구하는 목표 등이 서로 다를 수 있다는 것을 인정하는 입장, 또는 그것을 전제로 하여 사회현상을 파악하고 설명 하는 입장 이 기본을 이루고 있다. - 46 -

모든 정치적 사회적 문제 또한 법적인 문제로서 이해되고, 또 법적인 입장에서 토의되는 경향 법치국가로의 발전에 기여했다는 긍정적 측면에도 불구하고, 전체적으로 보았을 때 사회로부터 다양한 의견이 수렴될 기회가 대폭 감소되는 일종의 반민주적 취약점을 노출시킴 향후 독일이 민주적이고 균형 잡힌 사회로 발전해 나가는 데에 부정적 요인으로 작용 2) 바이마르공화국 시기 민주주의 정착 실패의 교훈 o 이상에서의 내용을 기반으로 한 과거 독일의 반민주적 권위적 정치문화의 전통은 역설적이게도 세계 역사상 가장 민주적인 정치체제를 가졌었다고 평가받는 바이마르공화국 시기에 와서도 별다른 변화 없이 지속되었음을 알 수 있다. o 당시 세계에서 가장 선진화된 헌법이라 불리던 바이마르 헌법을 보유한 세 계 역사상 가장 민주적이었던 바이마르공화국의 뒤를 이어 등장한 정치체 제가 다름 아닌 세계 역사상 가장 독재적인 국가 중 하나인 나치독일이었 다는 역사적 아이러니의 배경에 다름 아닌 변화하지 않은 종래의 권위주의 적 정치문화가 놓여 있다는 사실 - 제1조를 통해 국가권력은 국민으로부터 나온다 는 주권재민의 원칙을 천명한 바이마르 헌법은 사회국가(Sozialstaat) 4), 즉 복지국가의 이념 을 취하여 근대 헌법상 처음으로 소유권의 의무성을 인정함과 동시에 재산권행사의 공공복리 적합성을 규정하였으며, 나아가 생존권 또한 보 장하였다는 점에서 20세기 민주주의 헌법의 전형이 됨. 또한 제2차 세 4) 사회국가 는 한 마디로 자유방임주의를 이념으로 하는 야경국가에 대비되는 개념으로서, 기본적으로 국민 각자에게 인간다운 존엄을 보장할 것을 최우선의 과제로 삼는 국가 를 가 리킨다. 흔히 사회정의의 실현 (대표적으로 경제적 문화적 약자에 대한 각종 핍박의 제거) 을 목표로 하는 국가로 정의되기도 한다. 따라서 1국민 개개인의 (인간으로서의)존엄성을 지켜주기 위해 그리고 2빈부격차를 비롯한 사회적 종속관계를 해소하거나 조절하기 위해 개인이나 집단의 경제행위 통제를 목적으로 시장 에 능동적으로 개입하는 경우가 사회국가 의 경우에 해당한다고 말할 수 있다. - 47 -

계대전의 과정이나 끝난 이후에 비로소 적용하기 시작한 여성의 투표권 과 참정권을 일찍이 보장. 언론 및 집회의 자유와 정당결성의 자유, 검 열로부터의 자유 등을 보장하였으며, 영장이 없는 구속을 비롯해 전화 나 편지의 도청 등을 금지시킴(주권재민, 보통선거와 사회보장제도 등 국민의 기본권을 철저히 보장). - 또한 정치제도 면에서 바이마르공화국은 인간의 자유와 평등의 실현을 기본정신으로 삼는 의회민주주의/정당민주주의를 채택하였으며, 나아가 소수 정당의 의회진출 및 사표방지를 담보할 수 있는 비례대표제를 도 입하는 등 국민의 정치참여를 적극적으로 유도하고 또 보장하였다. o 그와 같은 민주적인 제도들에도 불구하고 독일제국에 이어 바이마르공화국 역시 진정한 민주주의의 출발점이 되지 못함. - 국민의 적극적인 정치참여를 유도 및 보장하고자 도입한 비례대표제는 오히려 40여개 정당의 난립으로 이어졌고, 안정적인 양당제 및 다수당 의 형성이 가로막히면서 역사상 유례없는 정치혼란만을 초래. - 14년에 걸쳐 총리가 14번 바뀌는 동안 바이마르공화국은 독일내의 좌파 든 우파든 그 누구에게도 환영을 받지 못했고, 오히려 민주주의라는 체 제에 대한 환멸과 멸시, 그리고 무능함만을 입증해주는 결과를 초래. 왜였을까? o 가장 선진화된 헌법을 비롯해 민주적인 제반 정치제도의 도입에도 불구하 고 독일식의 민주주의가 정착하지 못하고 공화국이 몰락하게 된 결정적인 원인은 독일국민의 민주적 정치의식의 부재 내지 반민주적 사고방식 에 서 찾을 수 있다 존트하이머(Kurt Sontheimer) - 바이마르공화국 하의 정당들은 제각기 강한 이념적 성향을 가진 탓에 정당 간 타협과 안정적 연정 구성을 만들어내지 못함. 이런 상황에서 비례대표제가 도입되어 소수정당들이 난립하는 현상이 발생하였으며, 그 결과 정당은 국가분열적인 존재이자 집단이기주의의 대변자라는 정 당 비판론이 팽배하기에 이름. - 48 -

- 제1차 세계대전에서의 패배, 그에 따른 독일제국 의 종말, 그리고 뒤이 은 새로운 정치제도의 도입 등에도 불구하고 대다수 국민들의 정치의식 은 종전과 별반 다르지 않았음. 이는 다시 말해 대다수 국민들이 독일제 국의 권위주의적 정치문화를 그대로 답습했으며, 새로운 헌법과 정치제 도에 대해서는 관심도 지식도 결여한 비정치적 인간들에 해당하였음을 의미. - 이러한 상황에서 1920년대 말의 경제공황에 따른 심각한 수준의 인플레 와 대량실업의 발생, 사회계층 간 분열(특히 가톨릭을 신봉하는 중산층 세력과 신교 중심의 노동자 계급 간의 첨예한 갈등) 등은 불에 기름을 부은 격이 되어 점차 대다수 국민들로 하여금 현 체제에 대한 염증과 환멸을 느끼는 동시에 과거 독일제국 시대의 강하고 위대한 독일 을 동 경하도록 만들었다. 이제 이들은 민주주의 나 자유 라는 것이 독일 과 독일인 에게는 전혀 어울리지 않는다고 생각하기에 이른 것. 민주주의 나 자유에 대한 그러한 환멸 내지 멸시가 가장 독재적인 시스템인 나치 당의 히틀러에게 집권의 길을 열어준 결정적인 계기로 작용하였음은 물 론이다. o 바이마르공화국 실패의 교훈은 고도로 산업화된 대중사회에서 다원주의적 정당국가가 민주적으로 기능하기 위해서는 과연 어떠한 조건이 충족될 수 있어야 하는가를 깨닫게 해주는 데에 있다. - 바이마르헌정사가 우리에게 보여주는 것은 현대 다원주의 사회에서 (정 당)민주주의가 제대로 작동하기 위해서는 사회의 각 부문 간 갈등의 존 재를 당연한 것으로 받아들이고, 그를 통해 정치적 입장 및 이해관계를 달리하는 상대방을 정치적인 대화와 타협의 상대로서 받아들이는 정치 문화의 존재가 절실하다는 사실. 결과적으로 제도 자체가 문제였기보다는 선진화된 헌법을 비롯한 민주 적인 제반 제도들을 미처 따라가지 못한 대다수 독일 국민들의 변화하 지 않은 정치의식 다시 말해 정치문화 - 가 민주주의 정착 실패 의 주된 요인이었던 것. - 49 -

3) 2차 세계대전 종전 직후의 반정치적 풍토와 새로운 변화의 시작 o 제2차 세계대전에서 패한 종전 직후의 독일은 황폐화된 사회 (Zusammenbruchsgesellschaft) 그 자체였다. 황폐화된 것은 비단 도시 와 산업시설에 그치지 않았다. 패전으로 인해 민족적 자부심과 미래에 대 한 희망도 따라서 사라져갔으며, 극도의 모멸감과 절망만이 남아있을 뿐 이었다. 이는 유례없는 정치혐오와 무관심으로 이어졌는데, 다름 아닌 정 치야말로 전쟁의 책임이며 바로 정치 때문에 비참한 상황이 초래되었다는 인식이 자리하고 있었기 때문. = 그와는 정반대의 인식, 즉 극단주의 세력의 발호를 용인한 과거 독일제 국 이래의 비정치적이고 반정치적인 정치문화의 전통(=정치적 무관심 및 그에 따른 적극적인 정치참여의 부재)야말로 (타인들뿐만 아니라 자 신들 또한 파괴시켜버린)전쟁의 주된 원인 이라는 인식의 부재 종전 직후까지도 전형적인 신민( 臣 民 )형 정치문화가 지배적: 1946년 미 군 점령지 내 독일인을 대상으로 한 미군정의 설문조사에 따르면, 나치 의 이념과 정치에 대해 긍정적으로 생각한 응답자의 비율이 여전히 50%를 상회하고 있음을 확인할 수 있다. - 클레스만(Ch. Klessmann) o 전후 독일인의 정치의식 변화를 연구, 발표한 대표적 학자인 알몬드와 그의 동료 버바에 따르면, 독일의 비민주적 정치문화의 전통은 1960년대까지도 큰 변화를 보이지 않고 지속되었다. 다수의 국민이 여전히 의회주의와 정 당정치에 전격적인 지지를 보내지 않았으며, 직접적인 정치참여는 물론이 고 정치에 대한 대화조차도 선뜻 나서려 들지 않았다. 특히 지식인을 포함 한 상류층의 정치와 국가에 대한 비관적 견해와 무관심은 여전했다. 다수 독일인의 의식 속에는 예전의 반민주적이고 수동적인 성향이 아직 깊숙이 남아 있었다. - 알몬드(Gabriel A. Almond)와 버바(Sidney Verba) o 그럼에도 불구하고 이와 같은 사실은 동시에 새로운 가능성의 시작을 알리 는 것이기도 했다. 가령 앞서 언급한 미군정의 설문조사 관련해서도 비록 - 50 -

과반이 넘는 53%가 여전히 나치의 이념과 정치에 대해 긍정적으로 생각하 는 것으로 나타났지만, 반면에 부정적으로 생각한다는 응답자의 수 또한 절반에 육박하는 47%에 달했다는 점, 그리고 부정적으로 답한 응답자의 비율이 1년이 더 지난 1946년에는 55%로 과반을 넘어서더니 서독 정부수 립 직전인 1949년에 와서는 65%로 대폭 늘어났다는 점을 간과해서는 안 된다. - 클레스만(Ch. Klessmann) o 알몬드와 버바의 표현에 따르자면, 서독 정부수립을 전후해 정치문화에 있 어서의 새로운 시작을 알리는 의미 있는 변화가 도차에서 감지되기 시작했 다. 점차 많은 수의 독일인들이 정치참여와 정치제도에 대해 새롭게 인식 하고 더불어 민주주의적 다수결원칙이나 정당정치 등에 대해서도 이해하기 시작했다. 1950년대를 보내면서는 서독 국민의 다수가 의회민주주의를 인 정하게 되었으며, 정치와 민주주의 정부에 대해서도 비교적 많은 정보를 소유하기에 이르렀다. 그에 더해 많은 서독 국민들이 정치참여, 특히 선거 에 참여하는 것이 국민의 중요한 의무로 여기게 되었음은 물론이다. - 알 몬드(Gabriel A. Almond)와 버바(Sidney Verba) o 이제 1960년대를 보내면서 서독의 정치문화는 큰 변화를 맞게 된다. 1960 년대까지 남아있던 반민주적 정치문화가 다음 장에서 열거하는 요인들에 힘입어 점차 사라지는 동시에 비판적이고 참여적인 정치문화가 점차 정착 되기에 이른다. 이러한 변화의 추이는 80년대를 지나면서 더욱 가속화되었 는데, 급기야 서독의 정치문화는 관헌국가 하의 권위주의적이고 국가주의 적인 비민주적 정치문화에서 명실 공히 민주적이고 참여적인 정치문화로 거듭나게 되었다. - 이제 다음 장을 통해 과연 어떠한 요인들에 힘입어서였는지를 고찰할 차례이다. - 51 -

라. 어떻게 독일에서는 민주적 분권적 정치문화로의 전환이 가능했나? 1) 두 가지 결정적 요인: 제도와 교육 (가) 민주적 분권적 정치문화 정착의 제도적 기반 구축 (민주적 분권적 정치문화의 정착에 가장 기본적인 전제가 되는 정치제도 의 도입 및 운용과 관련해서는 조성복 박사의 주제와 겹치는 관계로 생략함) 다만 여기서는 그와 같은 정치제도들이 독일 사회에 도입 및 정착되는 과정 에서 사회 전반에 깊숙이 뿌리내리게 된 대표적인 사회운영원리 중 하나로 서의 보완성 내지 보충성의 원칙<principal of subsidiarity> 에 관해 간 략히 설명하고자 함. o 사회운영원리로서의 보완성/보충성의 원칙 - 개인이나 시민단체, 교회공동체 등이 사회의 하부단위로서 행하는 일을 국가나 상부단위에서 중복해서 수행하지 못하도록 함과 동시에 필요에 따라 그러한 활동을 지원토록 하는 것 - 보충성의 원칙은 내용적으로 다음의 3가지를 구비해야 한다. 첫째, 개인 의 발전과 보호가 우선이며, 큰 사회 집단보다 작은 사회 집단이 먼저 고 려된다. 곧 '자치, 자결의 원칙'이 강조된다. 둘째, 공동체 또는 상위 조직 은 개인 또는 하위 조직이 스스로 할 수 있는 능력이나 의사가 없을 때에 만 개입해야 한다. 즉 지원을 제공하는 선에서 개입해야 한다. 셋째, 공동 체 또는 상위 조직은 개인 또는 하위 조직이 지니고 있는 고유의 능력을 죽이지 않는 한에서 보조적으로 개입한다. 자체 능력으로 할 수 있는 것은 스스로 하도록 기회를 주고 가능성을 박탈하지 않는다. - 인간 개개인이 자발적이고 자력으로 할 수 있는 것을 그에게서 박탈하 여 사회 기능에 떠맡겨서는 안 된다. 마찬가지로 보다 하위의 집단이 능히 해낼 수 있는 것을 보다 상위의 집단에 속하는 것으로 삼는다는 - 52 -

것은 정의에 위배된다. 최소 단위의 정치 공동체가 갖는 의사결정권을 존중하고, 상위 단위의 개입을 최소화 집단보다는 개인을, 상위 집단보다는 하위 집단을 존중하고 보호 국가의 최소단위인 국민 개개인의 자결 자조 자기책임 강조-개인의 문 제해결능력 및 책임감 강화 시민의 자발적 참여, 국가와 시민사회의 관계 등에 대한 독일식 해법 제시: (나) 민주시민교육 일환으로서의 정치교육 의 보편화 일상화 - 아무리 민주적인 법제와 정치제도가 구비되어 있다 하더라도 국민의 민 주적인 정치의식이 뒷받침되지 않는다면, 그 국가는 민주주의 국가로 발 전할 수 없다는 사실을 독일인들은 경험을 통해 체득하였다. 따라서 그 들에게 무엇보다 필요했던 것은 정치의식의 민주화를 위한 정치사회화, 즉 민주시민교육 5) - 독일의 경우 정치교육(politische Bildung) - 이 었다. - 한편 2차 세계대전 이후에도 많은 수의 독일인들은 과거 국가사회주의 체제에 대한 철저한 반성이나 비판정신을 결여하고 있었고, 반유럽적 태 도 견지를 견지하는 한편 세계정세에 대해서도 매우 불안해했다. - 이에 따라 한편으로는 민주주의사회를 건설하고 미래 독일에 대한 적극적이고 건설적인 비전을 제시하기 위해 그리고 다른 한편으로는 동독의 공산주의 이념 확산을 저지하고 자본주의체제를 안정적으로 발전시키기 위해 독일은 국가차원에서 보다 적극적인 조치를 취해야 5) 민주시민(교육)의 필요성은 한 마디로 다음과 같다: 민주주의 국가가 어떻게 기능하는지에 대해 시민들이 잘 알면 알수록 그들이 국가와 사회에서 책임 있는 구성원으로 성장하는 시 기는 앞당겨지기 마련이다. 민주주의는 무엇보다 사람들이 국가와 사회를 위해 기꺼이 무 엇인가를 할 준비가 되어 있는 것, 가령 자신들의 학교나 도시 혹은 이웃 등 자기 자신 이 외의 대상이나 사람에 대해 관심을 갖고 경우에 따라서는 필요하고 적절한 행동에 나설 준 비가 되어 있는 것에 의존하기 때문이다. 누가 권력을 쥐던 혹은 누가 자신들을 다스리게 되던 조금도 개의치 않는 사람들이 다수인 사회에서 민주주의가 제대로 기능할 수는 없다. - 53 -

했다. - 반면 철저한 국가우위적 사고에 입각한 순종적 국민의 양성을 1차 목표로 삼아오던 종래의 독일 학교교육의 전통은 그와 같은 취지와 부합할 수 없었다. 이에 따라 민주시민교육 일환으로서의 정치교육 의 활성화 및 강화가 전후 연합국의 영향 하에 국가적인 과제로서 추진되었다. - 전후 새로이 전개된 독일의 정치교육은 특히 다음과 같은 목적 하에 추진되었다: 1바이마르 공화국 시대의 자유분방했던 자유주의와 나치의 전체주의 모두에 대한 비판의식을 고취시켜 국민 스스로 판단하고 정리하게 하는 한편 2자율적 민주시민의식을 고취시켜 새로운 자유민주주의체제에 능동적으로 적응토록 한다. 이러한 목적 하에 독일의 정치교육은 개개인들이 국가의 주권자로서 자주적이고 독자적인 결정능력을 배양하고 또 결정내용에 대한 스스로의 책임성을 갖출 수 있도록 민주적 정치체제에 대한 지식을 전달해주는 데 중점을 두었다. - 그와 같은 독일의 정치교육은 민주시민교육의 대표적 사례로서 손꼽히는바, 특히 내용과 형식면에서 가장 충실하고 체계화되어 있다고 평가된다. 결과적으로 독일의 정치교육은 처음에는 국가적 통치(government)의 차원에서 시작되었으나, 시대적 변화의 조류에 따라 포괄적 거버넌스(governance)의 일환으로 성공리에 변신함 으로써 바람직한 민주시민의 양성에 결정적으로 기여하였다. o 독일의 정치교육이 모범적인 민주주의의 정착이라는 국가적 과제를 달성하는 데 초석으로 작용하고 더불어 그에 상응하는 평가를 받게 된 이면에는 두 가지 결정적 요소가 자리하고 있는데, 보이텔스바흐 합의의 정신 과 연방정치교육원의 독특한 위상 이 그것이다. o 보이텔스바흐 합의(Beutelsbacher Konsens) 의 정신 - 54 -

- 1976년 가을 독일의 바덴뷔르템베르크 주에서 각 정파들이 모여 수차례의 회의를 거듭한 결과 얻어진 사회적 대타협의 산물 - 독일정치교육의 기본방향을 제시한 것으로, 오늘날 독일의 민주시민교육 또는 정치교육의 기본원리로 받아들여지고 있다. - 이 합의는 세 가지 원칙으로 구성: 첫째, 교화 또는 주입식 교육을 금지한다. 어떤 경우에도 가르치는 사람의 의견을 받아들이도록 학생에게 강요해서는 안 된다. 즉 가르치는 사 람은 학생들이 자주적인 판단을 내리는 데 방해해서는 안 된다. 둘째, 학문과 정치에서 논쟁이 되고 있는 사안은 교실에서도 논쟁 중인 것 으로 소개해야 한다. 셋째, 교육을 통해 학생들은 당면한 정치상황과 자신의 입장을 분석하고 그로부터 자율적으로 자신의 결론을 도출할 수 있는 능력을 키울 수 있도록 해야 한다. 서로 다른 주체들이 공존할 수 있기 위한 원칙이며, 따라서 상대의 존재를 부정하는 극단적인 주장들을 인정하지 않는다. 정치적 갈등과 논쟁에 대해 접근하는 방식이자 토대 o 연방정치교육원의 독특한 위상 - 정치교육 이란 말에서 우리는 국가기관이나 어용단체의 정책선전 혹은 이념 색 짙은 단체들의 선동을 떠올린다(실제 우리는 이러한 부정적 인 상 때문에도 정치교육보다는 민주시민교육이라는 명칭을 선호한다). 하 지만 연방교육원은 60여 년 동안 400여 개에 이르는 공인된 교육기관, 정치재단, NGO 등의 정치교육 활동을 지원함으로써 국가의 선전도구로 전락하지 않고 정치적 중립을 유지해 오고 있다. - 매년 연방예산(2009년 기준 3,840만 유로, 한화 약 540억 원)으로 수백 개의 단체들을 지원하지만, 각 기관의 교육내용에 대해서는 간섭하지 않는다. - 지원기관이 지켜야 할 조건은 첫째, 보이텔스바흐 합의를 준수하는 것, - 55 -

둘째, 모든 예산을 투명하게 집행하는 것이다. 이 조건을 준수하는 한, 지원 받는 단체들은 자신의 정치적 입장과 성향에 따라 자유롭게 교육 을 진행할 수 있다. - 연방정치교육원은 자신의 독립성을 유지하기 위한 제도적 장치 또한 갖 추고 있는데, 그 대표적인 기구가 교육관련 기본내용을 결정하는 전문위 원회와 교육원 사업의 정치적 중립성을 감독하는 감독위원회이다. 6) 이 들의 결정이나 감독의 기준이 되는 것은 역시 보이텔스바흐 합의이다. - 독일에서 정치교육을 진행하는 것은 노조, 교회, 정치재단, NGO 등이 며, 연방정치교육원은 사회 전반의 다양한 목소리가 정치교육에 반영되 도록 장려하는 조율사이자 지원자의 역할을 수행한다. 이러한 운영방식 이 앞서 설명한 보충성의 원칙 을 따른 것임은 물론이다. - 정치적 사안에 대한 이해를 증진시키고 국민의 민주시민의식을 고양하 여, 성숙하고 비판적이며 적극적으로 정치일상에 참여하도록 유도한 다. (연방정치교육원 설립규정) 교육기관 아닌 지원기관( 국가는 거들뿐 )! 독일사례는 정부가 시민들이 배움의 주체로 성장할 수 있도록 그저 여 건을 만들고 필요한 것을 지원해 주는 역할에 충실해야 한다는 것을 보여준다. 독일 연방정치교육원의 지원시스템은 정치교육의 이러한 원 리를 이해하고 현실에 적용한 성공적 사례 선진화된 정치문화의 정착에 가장 중요한 역할 수행 6) 독일 연방정치교육원의 최고책임자는 연방의회가 여야 의원 중에서 임명하는 원장 1인과 부원장 2인으로 구성되며, 비록 법적으로는 내무성 산하기관이지만 정치적 독립성은 물론 이고 정치적 중립성 또한 철저하게 유지해오고 있다. 또한 연방정치교육원의 업무를 학술 적으로 연구하고 평가하기 위해 5인의 학술자문단을 구성 운영해오고 있다. 그에 더해 연방 정치교육원이 업무를 중립적이고 효과적으로 추진하고 있는지를 감시하기 위해 각 정당에 서 파견한 22명의 연방의회의원으로 구성된 감독위원회를 설치하여 운영해오고 있다. - 전 득주 외(1995) - 56 -

2) 세 가지 보완적 요인 (가) 정치엘리트: 민주주의 정착을 향한 지도자의 의지와 리더십 o 1949년에 초대수상에 오른 뒤 12년 간 집권하며 이른바 라인강의 기적 이 라 일컫는 경제부흥을 일군 보수정치인 아데나워(Konrad Adenauer)도, 1969년의 수평적 정권교체를 통해 근 17년의 보수연합 정권에 종지부를 찍은 후 온갖 반대에도 불구하고 구소련을 비롯한 동구 공산국가, 특히 동 독과의 관계개선을 목표로 한 동방정책을 주도하며 사회 전반에 걸쳐 크고 작은 개혁을 추진한 브란트(Willy Brandt)도 모두 철저한 의회주의자이자 동시에 민주주의 신봉자였다 - 경제발전이나 분단상황을 빌미로 정적을 탄 압하거나 인권을 유린하고 심지어 독재체제를 수립하는 등의 반민주적 행 동을 통해 민주주의를 멈추는 일이 없었다. (나) 물질적 기반: 사회적 시장경제 확립과 라인강의 기적 o 한 국가의 경제성장이 정치문화의 민주화를 의미하는 것은 아니나, 민주화된 정치문화의 정착을 위해서는 경제발전 및 그에 따르는 사회구조의 발전이 중요하다. 왜냐하면 정치문화 발전의 전제조건에 속하는 매스컴과 교육제도의 발달, 도시화의 진전 등은 경제발전이 선행되지 않고서는 이루어지기 어렵기 때문이다. o 독일은 초대수상(1949-63)인 아데나워의 영도 아래 1950년대 이후 라인강의 기적 이라 불리는 눈부신 경제발전을 이루었다. 특히 독일이 택한 사회적 시장경제(soziale Marktwirtschaft) 는 자본주의 논리에 의거한 부의 단순한 축적만을 중요시하는 대신, 부의 분배에 국가가 적극 개입하여 빈부의 차이를 최대한 줄임으로써 국민의 기본적인 생활권을 보장하고자 노력하였다. o 라인강의 기적 으로 대표되는 눈부신 경제발전은 자신들만의 독특한 경제체제에 대한 자긍심으로 이어졌고, 이는 점차 정치체제에 대한 자부심 - 57 -

증대 및 정치과정 전반에 대한 참여의 확대로 이어졌다. (다) 사회운동과의 연계: 다양한 영역에서의 사회운동의 자발적 전개와 확산 o 앞서 언급한 정치교육에 힘입어 1960년대 이후 독일인들은 정치참여와 사 회개혁을 부르짖으며 사회운동을 조직하기 시작했다. 특히 1960년대 중반 이후 학생들은 베트남전의 종결과 같은 국제문제뿐만 아니라 국내정치 및 사회구조상의 개혁을 요구하며 향후 전개되는 각종 사회운동의 선구가 되 었다. o 20세기 인류문화의 근본을 바꾼 의식 문화혁명 이자 근본적인 삶의 양식 을 바꾼 생활혁명 으로서의 68운동 을 전후한 변화 - 1968년 5월, 프랑스 학생시위로 촉발된 68운동 7) 은 20세기 인류문화의 근본을 바꾼 엄청난 파장을 몰고 왔다. 정치적 사건으로는 단지 한 달 여 만에 모든 것이 끝나고, 구체적인 세계정치의 변모도 크게 두드러지 지 않았지만, 68운동은 전 인류에게 의식적으로나 문화적으로 이전의 삶의 양식이나 사고방식에 근본적인 변화를 가져온 문화혁명 으로 자리 매김했다. - 68운동은 현실정치적인 측면에서 보면 분명 실패한 혁명이다. 왜냐하면 당시 현실정치의 근본적인 변화는 가져오지 못했으며, 오히려 68운동 이후 프랑스에서는 우파 정권인 퐁피두 체제가, 독일에서는 사민당이 집권하였지만 비제도권의 좌파의 요구를 기대만큼 수용하지 못했다. 하 지만 원래 68운동의 주체들은 즉각적인 정치권력의 장악을 목적으로 삼 7) 파리의 1968년 5월로 대표되는 유럽에서의 68혁명은 파리의 고요를 비웃기라도 하듯 기실 1년 전 베를린에서 먼저 꿈틀대기 시작했다. 1967년 6월 2일 저녁 베를린 독일 오페라하 우스 앞에서 갑자기 총성이 울렸다. 오네조르크라는 대학생이 쓰러졌다. 독일 현대사와 저 항 운동사에서 중요한 위치를 차지하는 이른바 '6월 2일 사건'은 독일 '68혁명'의 '진정한' 출발을 알리는 신호였다. 대학생이 경찰의 총에 희생된 이 초유의 사건은 이후 독일 68혁 명을 점화시킨 '영원한 불꽃'으로 남는다. 한 대학생의 죽음으로 강력한 추동력을 얻은 독 일의 68혁명은 이듬해 4월 그 운동의 걸출한 지도자 루디 두취케가 베를린의 백주대로에서 총격을 당하면서 절정에 오른다. - 58 -

지 않았다. 당시 시위의 주체였던 독일사회주의학생연맹이나 신좌파 지 식인들이 펴낸 어떤 문건에도 정권장악의 의도는 드러나 있지 않다. 오 히려 이들은 근본적인 사회변혁은 의식구조의 혁명에 있다고 보고 이를 직접 현실화하는 데에 근본적인 역점을 두었다. - 68운동이 단순한 정치적 운동이 아니라 문화혁명의 요소가 짙게 배어있 음이 여기에서 분명히 드러난다. 역사적 사건으로 기록되고 그것이 분 석되는 시점에서 그 의미가 확연히 드러나듯이, 68운동이 가져온 성과 는 20세기 인류문화 전반을 규정했다고 해도 과언이 아닐 정도로 독일 을 비롯한 전 세계인들의 일상생활 곳곳에서 나타나게 되었다. - 사회변혁에 대한 당시 68세대의 욕구는 현실정치의 측면보다는 사회 전 반에 대한 개혁적이고 민주적인 활력을 불어넣었는데, 그것이 바로 시민 주도 대안운동의 활성화였다. - 즉 68운동 이전까지 전통적인 사회운동으로서의 노동운동이 정치적ㆍ경 제적 평등을 주요 목표로 설정하고 위계적 조직을 통한 정치적 동원을 주요 수단으로 삼았다면, 새로운 사회운동은 가치관과 일상생활 양식의 변화 및 문화 혁신을 주요 목표로 삼고 풀뿌리 민주제에 기초한 조직들 의 상호 수평적 네트워크를 통한 시민의 직접행동을 주요 행동수단으로 활용한 것이다. - 지역사회의 환경 개선에서 출발하여 생태운동으로까지 확대된 환경운동 을 필두로 전국적 환경으로까지 발전한 반핵운동, 더 나아가 비제도권 진보세력이 기존 정당의 대안으로 정치 제도권으로의 진입을 꾀한 녹색 당운동, 가부장제도의 권위적 체도와 관습을 철폐하기 위한 여성운동 등이 바로 그 대표적인 사례들이다. o 이후 독일에서는 여성운동과 노동운동 등 고전적 의미의 사회운동은 물론 이고 환경운동, 특히 반핵운동은 유럽 어느 나라에서보다 활발히 진행되어 오고 있다(70년대 중반 사회운동단체 수 15,000~20,000/환경운동단체 수 - 59 -

4,000; 유권자 60% 이상이 특정 사회적 주제와 연관된 사회운동에 관여). - 이러한 사회운동은 70년대 후반 에너지 교통 도시공해 등 각종 사회문제가 크게 대두됨에 따라 조직을 단일화시키는 경향을 보이기 시작했다. 그러한 시민운동단체의 단일화 현상 중 정치권에 커다란 변화를 제공한 것이 바로 녹색당의 창당(1977) 및 연방의회 진출(1987)이다. - 녹색당의 의회진출 이후 각종 사회운동단체는 자신들의 역할에 보다 큰 자부심과 확신을 가지고 아래로부터의 변화를 위한 공통의 목표 달성에 박차를 가하게 된다. 마. 결론 o 종합 - 독일의 協 治 내지 相 生 정치전통은 민주적 분권적 정치문화로의 압축성숙 과 관련 있다(두 가지 결정요인과 세 가지 보완적 요인) - 정치제도가 결정적 변수인가 혹은 정치문화가 결정적 변수인가 바람직한 제도가 잘 운용되고 뿌리내리기 위해서는 그에 걸맞은 정치문화가 뒷받침되어야 하며, 거꾸로 바람직한 정치문화가 형성되기 위해서는 올바른 제도의 도입과 실행을 필요로 한다. = 양자가 서로 길항관계 아닌 상호의존적 관계에 놓여 있음 - 다만 그와 같은 정치문화와 정치제도의 모두의 공통된 출발점이 다름 아닌 민주시민교육 일환으로서의 정치교육이라는 점이 핵심! < 국가는 단지 거들뿐! 이라는 대원칙에 입각한 정치교육>에 힘입은 국민 정치의식의 선진화 없이는 바람직한 정치제도의 운용 및 정착 도 그리고 바람직한 정치문화 전통의 수립 도 성공할 수 없다. - 60 -

o 시사점 및 정책제언 - 민주시민교육 일환으로서의 정치교육에 대한 올바른 지원(= 국가는 단지 거들뿐! 이라는 원칙의 수립 및 실현)만이 올바른 제도의 정착은 물론이고 바람직한 대한민국 정치문화의 압축성숙 에 기여할 수 있다. 국가는 단지 거들뿐! 이라는 대원칙의 수립 및 실현을 전제로 민주시민교육 일환으로서의 정치교육을 체계적이고 포괄적으로 지원할 수 있는 < 道 차원의 정치교육원 先 설립>이 바람직하다. - 61 -

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5. 지역언론의 공공성 문제: 독일과 한국의 경우 가. 서론 나. 독일의 연립방송 과 공공성 다. 한국의 지역방송 라. 지역방송 활성화 방안 - 63 -

5. 지역언론의 공공성 문제: 독일과 한국의 경우 서명준/독일 베를린자유대 언론학 박사 가. 서론 o 민주주의가 공고화 단계에 접어들면서 지역균형발전에 대한 요구가 증가해 왔으며 이는 지방분권에 대한 사회적 요구로 이어지고 있음. - 지역방송은 지역사회 여론 수렴, 민주적 발전을 도모하기 위한 소통의 도구이며, 지역사회 공동체의 유지 발전에 도움이 되어 지방분권의 효율 성을 높여줄 수 있기 때문임. o 우리나라의 지역방송은 국가경제 규모와 사회문화적 위상에 비추어 보면, 세계 지역 방송이 갖추고 있는 환경에 비해 상당히 열악한 편임. 국내 지 역 방송사는 중앙방송사에 종속적인 구조를 보이고 있으며, 지역민으로부 터도 인지도가 높지 못한 현실. - 이는 지역방송에 대한 광고주의 동기 유발을 감소시키고, 이것이 다시 지역방송의 경영을 압박하는 요인으로서 되풀이 되고 있음. - 이러한 방송경영의 악화는 지역프로그램 제작 편성의 위축으로 이어지고 있음. o 특히 변화하는 디지털 환경에서 지역방송의 위기는 한층 고조되고 있을 뿐 만 아니라, 한국의 미디어정책은 오히려 지역을 배제하는 방향으로 진행되 고 있음. - 케이블 TV를 제외하면, 위성방송, 위성, DMB, IPTV 그리고 최근의 종 편채널에 이르기까지 모두 지역이 아닌 전국서비스 중심의 정책 위주로 - 64 -

실시되고 있음. o 지역방송은 비교적 꾸준히 추진되어 온 지역신문지원정책과 달리, 지난 2009년 통과된 미디어법에서조차 구체적인 지원방안에 대한 논의가 전무 했음. - 지난해말 지역방송발전지원특별법이 제정되었지만, 4년이라는 기간 동안 발의와 폐기, 재 발의 등 오랜 입법과정에서 최초 발의 법안에 포함되 어있던 주요 정책들은 삭제되어 실효성에 문제가 있음. - 또한 지역방송을 진흥시키기 위한 국가와 중앙방송사의 노력은 사실상 거의 찾아볼 수 없는 가운데, 오히려 중앙방송이 지역방송의 자율성을 붕괴시키려는 시도마저 있음 8). o 반면, 독일 방송은 16개주( 州 )가 방송정책의 고유 권한을 갖도록 하고 있 음. 방송분야는 연방정부가 아닌 주정부가 방송 환경 조성에 대한 관할을 갖는 독립적인 구조임. - 독일의 연방헌법인 기본법(Grundgesetz)에 따라 방송정책은 연방정부가 아닌 주정부에 귀속됨으로써 중앙정부의 언론 개입과 통제는 원천적으 로 금지되고 있음. - 특히 지역공영방송사들은 별도의 공영채널을 공동운영함으로써 연립방 송 의 면모를 보여주고 있으며 지역주의 를 넘어 사회적 연대의 가치를 실현하고 있다는 평가임 9). 8) 예컨대 지난 5월, 임기 10개월의 사장에 취임한 MBC 김종국 사장은 그동안 유지되어 오던 MBC 본 사와 지역MBC간의 상생과 공존의 네트워크 체제를 무너뜨리고, 대주주의 우월적 지위를 이용해 법적 으로 독립법인인 지역MBC의 경영에 대한 통제를 시도하고 있다. 지역MBC 사장들의 임명권을 쥐고 있는 김종국 사장이 이를 이용해 지역MBC의 경영에 간섭을 시도하고 있는 것이다. 이러한 김 사장의 시도는 결국 지역MBC의 자율경영기반을 무너뜨리고 지역MBC를 본사의 지시에 의해 움직이는 본사 의 한 부서 정도로 전락시켜, 지역 언론이 가지고 있는 지역사회 내에서의 공적인 임무와 사회적 책 임을 무력화 시키는 결과를 초래하고 있다. 9) 반면, 신문분야에 대해서는 철저히 시장논리에 맡기고 있다. - 65 -

o 이런 맥락에서, 본 발제에서는 지역방송이 처한 열악한 상황을 극복하기 위 한 방안은 무엇인지 살펴보고자 함. - 먼저 독일 공영방송을 중심으로 지역방송의 연립구조와 자율규제에 대 해 살펴보고, - 지역방송 지원의 당위성에 대해 간략히 논한 뒤, 이를 기반으로 하여 지 역방송을 활성화시킬 수 있는 구체적인 방안을 제시하고자 함. 나. 독일의 연립방송 과 공공성 o 주요 방송 법제 - 독일은 기본법(Grundgesetz)을 통해 방송의 자유(제5조 제1항 제2문장) 와 통신의 자유(제10조)를 보장하고 있으며 연방정부와 주정부간의 고유 한 입법 권한을 분할하고 있음(제73조). 이에 따르면 우편 통신 분야는 연방에(제73조), 문화 방송은 주정부에 권한 귀속(제70조)됨. -이에 따라 각각의 주는 자기 주( 州 )만의 독자적인 주 미디어법 (Landesmediengesetz)을 제정하고 있으며 연방차원의 방송과 관련하여 서는 각 주총리들 간의 만장일치로 별도의 방송국가협정 (Rundfunkstaatsvertrag)을 체결하고 있다. 이 방송국가협정이 연방방송 법에 준하는 역할을 수행한다 10). - 민영방송의 경우, 민영방송의 경우 주 미디어청에서 허가 및 규제 담당, 각 주별로 주 미디어청을 설치하여 개별 민영 방송사의 설립과 인허가, 면허정지, 감독과 규제의 업무를 수행하고 있음. 또한, 방송관련 분쟁에 서 합의에 이르지 못 할 경우 연방헌법재판소의 판결이 방송의 상위법 10) 1984년의 민영방송 출범과 주변국 방송사들의 월경에 효과적으로 대응하기 위해 연방 차원의 방송 법규 제정에 대한 필요성이 1982년부터 제기되었다. 오랜 갈등 끝에 16개 주 대표들은 1987년 방송 국가협정 체결했고, 이후 1990년 독일이 통일되면서 통일 독일을 위한 방송국가협정이 1991년 8월 31일 발효되었다. 변화하는 방송환경과 미래의 정보사회에 부응하기 위해 현재 총 15차에 걸쳐 개정 되었다. - 66 -

으로 기능함 11). o 지역공영방송의 연립구조 - 독일 공영방송은 16개주( 州 )가 방송정책에 관한 권한을 갖고 있으며, 1945년 제2차 세계대전 이후 소련 점령지를 제외한 전승3개국 점령지 에서 연방국가로 출범한 이후, 1950년 각 주 지역공영방송이 연합하여 ARD(Arbeitsgemeinschaft der öffenlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland) 방송을 설립 하였음. - ARD는 지역방송사들의 일종의 방송사업공동체인데, 각 주의 지역공영 방송은 프로그램을 협력하여 ARD 1채널(ARD-Das Eerste)을 통해 송 출하고 있으며, ARD 3채널(ARD-Die Dritte)을 통해서 지역방송을 실시 해오고 있음. -1960년 또 하나의 공영방송인 ZDF(Zweites Deutsches Fernsehen)가 출범했으며 12), 1980년대 중반 케이블 기술의 도입과 함께 민영방송도 실 시되었음. 이후 1994년 ARD와 ZDF는 공동으로 공영라디오방송 Deutschlandradio을 출범시켰음. 이후 오늘에 이르기까지 이른바 공 민 영 이원방송구조가 정착되었음. - 통독 이후 16개 주의 지역방송사들은 인접지역과 통합하여 현재 9개 지 역방송사(SR, WDR, SWR, HR, BR, RadioBremen, MDR, NDR, RBB) 가 ARD를 구성하고 있음(그림 5-1 참조) 13). 지역공영방송의 수신료는 11) 연방헌법재판소의 이른바 방송판결 은 기본법 제1조 2항에 명시된 독일 국민의 인권, 평화, 정의의 원칙에 의거하여 현행 방송 법규와 시행령이 인간의 존엄성 보장을 명시한 기본법 정신에 부합하는지 에 대해 판결한다. 소송의 주요 원인은 공영방송 독점체제에 대한 언론기업들의 항의와 민영방송의 인허가와 관련이 깊은 소송들이다. 12) 전국방송을 위해 ARD 1채널을 구성하여 송출하고 또 3채널을 통해 지역방송을 하는 지역공영방송 사들이 지역분권적 방송구조를 보이듯, ZDF도 각 주가 공동으로 참여하여 송출한다. 이는 일종의 프로그램 크로스 믹스(program cross mix)인 셈인데, 이에 따라 독일 방송계에는 키 스테이션(key station)의 개념이 없다. 다만, ARD 1채널과 다른 점은 ZDF 본사가 있는 마인츠에 지역대표가 파견 되어 편성과 경영을 한다는 점이다. 13) 이밖에, 독일의 해외홍보방송인 도이체벨레(Deutsche Welle)도 ARD에 소속되어 있다. - 67 -

각 공영방송의 방송권역, 지역내 가시청자수를 기준으로 분배됨. <그림5-1> ARD 지역방송사 송출지역 출처: www.ard.de - 68 -

<표5-1> ARD 방송 송출지역 순번 명 칭 약어 주소 방영범위 1 Bayerischer Rundfunk BR München Bayern 지역 2 Hessischer Rundfunk HR Frankfurt a.m. Hessen 지역 3 Mitteldeutscher Rundfunk MDR Leipzig 4 Norddeutscher Rundfunk NDR Hamburg Freistaats Sachsen, Sachen Anhalt, Schleswig-Holstein 지역 Hamburg, Meclenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Schleswig-Holstein 지역 5 Radio Bremen RB Bremen Bremen 지역 6 Rundfunk Berlin Brandenburg RBB Berlin Berlin, Brandenburg 지역 7 Saarländischer Rundfunk SR Saarbrücken Saarland 지역 8 Südwestrundfunk SWR Baden-Baden, Stuttgart, Mainz Rheinland-Pfalz, Baden-Württemburg 지역 9 Westdeutscher Rundfunk WDR Köln Nordrhein-Westfalen 지역 10 Deutsche Welle DW Bonn, Berlin 전국, 외국 - 각 주의 지역공영방송은 ARD 제1채널에 프로그램 제작 편성에 대등한 위상으로 참여하고 있음. - 즉, ARD 방송편성은 각 지역방송사는 자체제작이나 공동제작 공동구매 외주제작 등의 방식(3채널에서 송출)과 모든 지역방송이 공동기획 편성 하여 특정 지역방송에 제작을 위탁하고 이를 특정 지역방송에서 고정적 으로 방송하는 공동제작 프로그램(1채널)으로 이루어짐. - 예컨대 일일 뉴스프로그램은 북독일방송(NDR)에서 고정적으로 제작되는 데, NDR의 뉴스편성국에는 각 주에서 파견된 저널리스트가 상주하여 공동으로 기획 편성에 참여함. 영화 수사물 시리즈와 같은 경우, 공동구 매하며 첫방송과 재방송의 차별을 없애기 위해 1채널과 3채널에서 동시 에 방영함. - 69 -