이동통신단말장치 유통구조 개선에 관한 법률안 검 토 보 고 서 조해진의원 대표발의 (2013. 5. 27) 2013. 6. 미래창조과학방송통신위원회 수 석 전 문 위 원 이 인 용

목 차 Ⅰ. 제안개요 1 1. 제안경위 1 2. 제안이유 1 3. 주요내용 2 Ⅱ. 검토의견 5 1. 단말기 보조금 규제 개관 5 2. 제정안의 취지 및 입법 형식 검토 9 3. 지원금 부당 차별 금지 및 공시제도 19 4. 지원금과 연계한 개별계약 체결 제한 24 5. 지원금을 받지 아니한 이용자에 대한 혜택 제공 29 6. 단말장치 구입 비용 구분 고지 36 7. 판매점 선임에 대한 승낙 38 8. 공정한 유통 환경 조성 43 9. 분실도난 단말장치의 수출 방지 46 10. 긴급중지명령 51 11. 자료제출 및 사실조사 등 54 참고자료 57

Ⅰ. 제안개요 1. 제안경위 가. 발 의 자 : 조해진의원 등 10인 나. 발의연월일 : 2013. 5. 27. 다. 회부연월일 : 2013. 5. 28. 2. 제안이유 최근 이동통신시장에서의 불투명하고 차별적인 보조금 지급은 소비자 후생 배분을 왜곡하고 이동통신시장의 건전한 발전을 저 해하는 등 문제점이 심각한 상황임. 단말기 보조금은 기본적으 로 모든 이용자의 요금 수익을 바탕으로 재원이 마련되나 보조 금 지급이 일부 이용자(번호이동 중심)에게 집중됨으로써 소비 자간 후생 배분이 왜곡되고 있음. 동일 단말기 구입자간에도 어느 시기에, 어디에서 구입하느냐 에 따라 보조금이 천차만별로 달라 이용자간 차별이 심화되고 있으며, 단말기 가격이 언제 어떻게 변화할지 예측하기 힘든 상 황임 또한 일반적으로 단말기 보조금을 지급하면서 고가 요금제 의 무 약정 등을 강제하고 있어 이용자는 단말기를 싸게 사기 위해 - 1 -

고가 요금제에 가입하게 되어 불필요한 통신 과소비를 하게 경 우가 많음. 최근 시장조사기관 Strategy Analytics 보고서에 따 르면 우리나라가 2012년 기준 전세계 국가 중 단말기 교체율 1 위를 차지하기도 하는 등 이동통신사업자의 과도한 보조금 경쟁 과열은 이용자의 빈번한 단말기 교체로 이어져 가계통신비 증가 와 자원 낭비를 심화시키고 있음. 이 법은 이러한 과도하고 불투명한 보조금 지급에 따른 문제 점을 해소하고, 투명하고 합리적인 단말기 유통구조를 만들어 나감으로써 이용자의 편익을 증진하고자 하는 것임. 3. 주요내용 가. 이동통신사업자, 대리점 또는 판매점이 이용자의 가입유형 (번호이동, 기기변경 등), 요금제, 거주지역 등의 사유로 부당 하게 차별적인 지원금 지급을 금지함(안 제3조). 나. 이동통신사업자, 대리점 또는 판매점이 이동통신단말장치별 지원금의 지급 요건 및 내용에 대하여 공시하도록 하며, 공 시한 내용과 다르게 지원금을 지급하지 못하도록 함. 다만, 대리점, 판매점이 이동통신사업자가 공시한 보조금의 100분 의 15 범위 내에서 지원금을 추가 지급하는 것을 허용(안 제 4조). - 2 -

다. 이동통신사업자, 대리점 또는 판매점이 이용자와 지원금을 지급하는 조건으로 특정 요금제, 부가서비스 등의 일정기간 사용의무를 부과하여 이용자의 선택권을 제한하는 내용의 개 별계약 체결을 제한하고, 이러한 계약의 효력을 무효화함으 로써 이용자의 선택권을 보장(안 제5조). 라. 이동통신사업자는 서비스 가입 시 이용자 차별 해소와 이 용자의 합리적 선택을 지원하기 위해 지원금을 받지 아니하 고 서비스에 가입한 이용자에 대해 지원금에 상응하는 수준 의 요금할인 등 혜택을 제공하도록 함(안 제6조). 마. 이동통신사업자는 단말기 구매비용이 서비스 이용요금과 명확히 구분 표기하여 고지 및 청구하여야 하며, 대리점 판 매점은 이용약관에 따라 서비스 약정 시 적용되는 요금할인 액을 지원금으로 설명하거나 표시 또는 광고하여 이용자가 단말기 구매 비용을 오인하게 하여서는 아니 됨(안 제7조). 바. 이통사 대리점이 판매점 선임 시 이동통신사업자의 사전 승낙 없이는 판매점을 선임할 수 없도록 하며, 판매점은 이 동통신사업자의 사전승낙 받은 사실을 표시하여 영업장에 게 시하도록 함(안 제8조). 사. 이동통신단말장치 제조업자는 이동통신사업자와의 단말기 유통에 관한 협정 체결을 부당하게 거절하여서는 아니 되며, - 3 -

장려금 등에 관하여 불합리하거나 차별적인 조건, 제한을 부 과해서는 아니 됨(안 제9조). 아. 누구든지 분실도난 단말장치를 해외로 수출하여서는 아니 되며, 중고 단말장치를 수출하고자 하는 자는 해당 단말장치 가 분실도난 단말장치인지 여부를 확인하여야 함(안 제10조). 자. 과도하고 차별적인 지원금 지급으로 인해 이용자 이익을 현저히 저해할 우려가 있거나 경쟁 사업자에게 회복하기 어 려운 손해가 발생할 우려가 있어 이를 방지하기 위해 긴급히 필요하다고 인정되는 경우에 이동통신사업자 등에게 그 행위 의 일시중지를 명할 수 있음(안 제11조). 차. 이 법을 위반한 행위가 있을 경우 사실 조사 등을 통해 시 정명령, 과징금 등을 부과할 수 있도록 하며, 대리점, 판매점 이 제3조 및 제4조 제3항을 위반한 경우에는 그 이동통신사 업자에게 과징금을 부과할 수 있도록 함(안 제14조 및 제15 조). 카. 제3조를 위반하여 차별적인 지원금을 지급하거나 제7조 제 2항을 위반하여 요금할인액을 지원금으로 표시 또는 광고하 여 이용자로 하여금 단말장치 구매 비용을 오인하게 하는 등 관련 규정을 위반한 대리점, 판매점에 대해 과태료를 부과할 수 있도록 함(안 제21조). - 4 -

Ⅱ. 검토의견 1 단말기 보조금 규제 개관 단말기 보조금 개요 단말기 보조금은 유통망(대리점, 판매점 포함)에서 이용자에게 지급 하는 단말기 가격 할인액 또는 현금 지급액 전체를 총칭함. 단말기 보조금은 이동통신사와 제조사가 지원하는 각종 재원을 바 탕으로 형성됨. 이동통신사는 약정보조금 이외에 각 대리점에 정 책장려금, 관리수수료 등을 지급하고, 제조사는 이동통신사에게 휴 대폰을 공급하면서 제조사 장려금 형식으로 할인하여 판매하거나 제조사가 직접 대리점에 장려금을 지급함. < 단말기 보조금 지급 및 판매가 결정 구조 > 자료 : 미래창조과학부 - 5 -

단말기 보조금 규제 현황 단말기 보조금 규제의 연혁을 살펴보면, 2000년에 처음으로 단말 기 보조금 규제가 시작된 이후 그 형태가 보조금의 원칙적 금지 에서 원칙적 허용 으로 변화해왔음. 첫 번째 단계( 00.6월 06.3.27)는 보조금의 원칙적 금지 단계임. 단말기 과소비 및 자원 낭비, 기존 가입자와 신규 가입자간 차별, 기존 가입자에 대한 비용 전가 등 사회적 폐해가 심각해짐에 따 라 2000년 6월 (구)정보통신부는 공정거래위원회와의 협의를 거 쳐 이용약관을 통해 단말기 보조금을 처음으로 금지하였음. 이후 2003년 3월에는 한시적(3년 일몰 규제) 금지사항으로 전기 통신사업법 에 보조금 금지가 법제화되었음. 두 번째 단계( 06.3.27 08.3.27)는 보조금 지급범위의 확대 단계 임. 2006년 3월 보조금 금지 규정의 효력 만료기간을 2년 더 연장 하되, 기존 가입자의 이익을 증진하기 위하여 18개월 이상 가입자 에게는 보조금을 허용하도록 하는 부분 허용조치를 취했음. 세 번째 단계( 08.3.27 현재)는 보조금의 원칙적 허용 및 부당 한 차별 규제 단계임. 2008년 3월 규제 완화 차원에서 관련 규 정이 일몰됨에 따라 보조금 지급은 허용하되, 이용자 차별적인 보조금 지급에 대해서만 사후제재를 하고 있음. 즉, 전기통신사 업법 상 보조금 금지 조항은 삭제되었으나, 여전히 일정금액(27 만원) 이상의 보조금 지급은 이용자 차별 행위로서 금지행위에 해당하기 때문에 실질적으로 단말기 보조금 규제는 지속되고 있 다고 볼 수 있음. - 6 -

이용자 차별적인 보조금 지급에 대한 제재의 근거는 전기통신사 업법 제50조(금지행위) 1) 및 동 법 시행령 제42조(금지행위의 유 형 및 기준) 2) 임. 이에 따르면, 전기통신설비 또는 그 밖의 경제적 이익 등을 다른 이용자에 비하여 부당하게 차별적으로 제공하는 행위는 이용자의 이익을 현저히 해치는 행위라고 규정하고 있음. 현재 이용자 차별적인 보조금 지급이라고 보는 기준은 1인당 평 균예상이익(27만원)을 초과하는 경우이며, 이는 1인당 평균예상 이익을 초과한 보조금 지급은 다른 가입자에게 비용이 전가될 수 있다는 판단에 따른 것임. < 단말기 보조금 규제 연혁 > 구분 보조금 규제 제도 비고 00. 6 이용약관을 통한 단말기 보조금 금지 - 03. 3 전기통신사업법에 보조금 금지 법제화 3년 일몰 규제 06. 3 전기통신사업법 보조금 규제 2년 연장 18개월 이상 가입자 보조금 허용 08. 3 보조금 규제 일몰 의무약정제 도입 현재 보조금 관련 이용자 차별 규제 인당 27만원 초과 보조금 금지 1) 전기통신사업법 제50조(금지행위) 1 전기통신사업자는 공정한 경쟁 또는 이용자의 이익을 해 치거나 해칠 우려가 있는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위(이하 "금지행위"라 한다)를 하 거나 다른 전기통신사업자 또는 제3자로 하여금 금지행위를 하도록 하여서는 아니 된다. 5. 이용약관(제28조제1항 및 제2항에 따라 신고하거나 인가받은 이용약관만을 말한다)과 다르게 전기통신서비스를 제공하거나 전기통신이용자의 이익을 현저히 해치는 방식으로 전기통신서비스를 제공하는 행위 2) 전기통신사업법 시행령 별표 4 5. 이용자의 이익을 해치는 전기통신서비스의 제공 행위 법 제50조제1항제5호 중 전기통신이용자의 이익을 현저히 해치는 방식으로 전기통신서비스를 제 공하는 행위는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위로 한다. 마. 부당한 이용자 차별과 관련한 다음의 어느 하나에 해당하는 행위 1) 전기통신서비스의 요금, 번호, 전기통신설비 또는 그 밖의 경제적 이익 등을 다른 이용자에 비 하여 부당하게 차별적으로 제공하거나 이를 제안하는 행위 - 7 -

2008년 보조금 규제 일몰 이후 현재까지 방송통신위원회는 총 4 차례에 걸쳐 이동통신3사의 부당한 차별적 보조금 지급행위에 대 해 조사 및 제재를 수행하였음 3). 3) 2010.9월: 시정명령 및 과징금 188.8억원 2011.9월: 시정명령 및 과징금 136.7억원 2012.12월: 신규가입자 모집 금지(66일) 및 과징금 118.9억원 2013.3월: 시정명령 및 과징금 53.1억원 - 8 -

2 제정안의 취지 및 입법 형식 검토 보조금 규제의 필요성 현행 보조금 규제가 갖는 정당성은 크게 두 가지 측면에서 찾을 수 있음. 첫째는 정보접근력 및 협상력이 약한 이용자에 대한 차 별을 해소함으로써 이용자 간 상호보조 행위 4) 를 규제하는 효과 이고, 둘째는 보조금 경쟁에서 벗어나 서비스(요금인하 및 품질 개선) 경쟁으로 유도할 수 있다는 점임. 그럼에도 불구하고, 현행 보조금 규제가 갖는 한계에 대해서 다 음과 같은 다양한 시각이 존재함. 첫째, 보조금 규제 자체가 소비자 후생 및 자율적 사업 환경을 침해하므로 원천적으로 불필요하다는 시각임. 단말기 보조금은 이용자 측면에서는 단말기를 싼 가격에 살 수 있게 하여 초기 가입 부담을 경감시킴으로써 소비자 후생을 증대 시키고, 사업자 입장에서는 신규가입자 유치를 위한 사업자의 마케팅전략 의 하나로 시장 활성화에 기여하는 측면이 있는데 정부가 이를 인위적으로 규제하는 것은 소비자 후생 및 영업활동의 자유를 제 한하는 결과를 초래한다고 주장함. 특히, 시장지배적사업자의 경우 원가경쟁력, 높은 영업이익률 및 막대한 자금력을 바탕으로 경쟁사보다 더 좋은 조건으로 단말 수 4) 이동통신사는 모든 이용자에게 받는 요금수익으로 신규가입 중심의 소수의 이용자에 대한 보조금 을 보전함으로써 단말기 교체가 빠른 이용자와 느린 이용자 간 형평성 문제를 유발함. - 9 -

급이 이루어질 수 있어, 후발사업자의 입장에서는 보조금을 통한 마케팅 경쟁이 시장의 고착화 및 경쟁 제한성을 완화할 수 있기 때문에 공정경쟁질서를 위하여 오히려 필요하다고 주장함 5). 둘째, 보조금 규제 자체의 필요성은 인정하나, 현행 보조금 규 제 체계의 구조적 한계로 인하여 규제의 실효성에 의문을 제 기하는 시각이 있음. 포화상태인 우리 통신시장 상황을 고려할 때 보조금 규제에도 불 구하고 보조금 경쟁을 지속할 수밖에 없는 구조적 유인을 고려해 야 한다는 주장임 6). 즉, 시장이 포화상태인 상황에서 서로의 가 입자를 빼앗는 방식인 보조금 경쟁이 발생할 수 밖에 없으므로 사후적으로 제재를 한다 하더라도 근본적인 해소책으로는 한계가 있다는 주장임. 실제로 이동통신사의 보조금 경쟁과 방송통신위원회의 사후 단속이 반복적으로 이루어지고 있으나 이동통신사의 출혈경쟁과 소비자 후 생 감소는 지속되고 있어 규제의 실효성이 떨어진다는 지적임. 소비자 후생 측면에서도 단말기 출고가가 부풀려지고 요금경쟁이 부재한 상황에서 보조금을 일률적으로 제한할 경우 그 부담이 이 용자에게 전가되므로 바람직하지 않다는 주장임. 셋째, 과도한 단말기 보조금 관행이 근절되지 않는 이유가 규제 의 강도가 미약하기 때문이라는 시각도 존재함. 즉, 규제 미이행 5) 시장이 성숙기에 들어섬에 따라 번호이동 시장의 중요성이 더욱 부각됨에 따라 후발사업자의 경우 새로운 서비스 및 신형 단말 출시로 인한 번호 이동 실적 향상에 더욱 주력할 유인을 갖게 됨. 6) 2011년 과징금 부과 당시 향후 신규가입자 모집 금지가 적용될 수 있다고 경고했음에도 2012년 조사에서 3사 모두 위반율이 상승한 것은 방송통신위원회의 제재조치에도 불구하고 보조금 경쟁을 지속할 수 밖에 없다는 것을 말해주고 있음( 이동통신 3사 영업정지 조치의 의미와 문제점, 국회 입법조사처 이슈와 논점, 이정윤, 2013. 1. 22.) - 10 -

시 받는 불이익이 기대이익보다 작기 때문이라고 보고 있음. 이러한 시각에서는 이용자 차별적인 보조금 지급 행위에 대한 과 징금 부과 상한액을 높이고, 기준과징금 산정시 위반횟수에 따른 가중치를 곱하여 기준금액을 상향하는 등 현행 과징금 제도의 제 재 효과를 높이는 데 초점을 맞추어야 한다고 주장함 7). 새로운 보조금 규제 체계의 도입 필요성 검토 자유로운 시장 경쟁 및 활성화 측면에서 일정 수준이 보조금 지 급은 필요하다고 하나, 현재의 단말기 보조금 지급 양상 및 수준 이 합리적인 범위를 벗어난 비정상적이고 기형적인 상황이라고 한다면, 이에 대한 적절한 정부의 개입은 필요함. 현재의 단말기 보조금 지급 양상 및 수준이 과연 합리적인 범위 를 벗어난 것인지 여부에 대해서도 이견이 존재할 수는 있겠으 나, 다음과 같은 문제점들을 고려할 때 현재의 단말기 보조금 실 태가 소비자의 후생 및 건전한 통신시장 발전을 저해하는 수준이 라는 데에는 어느 정도 사회적 공감대가 형성되었다고 볼 수 있 음 8). 첫째, 이용자 간 형평성 문제 및 부당한 이용자 차별의 정도가 과 도하다고 볼 수 있음. 특히, 동일 단말기 구입자 간에도 판매점별로 보조금 차이가 커 이용자 차별이 심각한 수준 9) 이라는 비판이 있음. 7) 실제로 이경재 방송통신위원장 취임 이후 과열 주도 사업자에 대해 과징금 부과 등에 있어 선별 가 중 제재하는 등 강력한 처벌 의지를 보이자, 보조금 과열 양상이 누그러졌다고 보는 시각이 있음. 8) 2012년 대선 공약 사항으로 가계 통신비 부담 완화 방안등이 제시된 바 있음. 9) 2013.3.8. 조선일보 보도 : 옵티머스G프로 에 대해 서울 동대문 매장에서는 36만 8천원, 서울 종 로 매장에서는 25만 8천원, 인터넷 공동구매 U사이트에서는 56만 9천원의 보조금 지급 - 11 -

둘째, 보조금을 통한 고가 요금제 가입 연계로 통신비 과소비 현 상이 발생하는 경향이 있음. 이동통신사가 단말기에 통신서비스 를 결합판매하면서 고수익이 기대되는 고가 요금제 가입자에게 보조금을 지나치게 집중하기 때문이라는 지적임. 셋째, 소수의 프리미엄 단말기 중심으로 유통시장이 형성되어 있 어 소비자의 선택권이 제한되고, 빈번한 단말기 교체로 소비자 부담 증가로 이어짐. 2012년 기준 국내 단말기 교체율은 67.8%로 세계 1위를 차지함. 특히 최근 스마트폰 도입 이후 출고가가 높 아져 10) 잦은 스마트폰 교체는 가계 통신비 부담 11) 으로 이어짐. < 주요 국가별 단말기 교체율( 12년도 기준) > 구 분 한국 칠레 미국 우루과이 방글라데시 단 말 기 교체율 67.8%(1위) 55.5%(2위) 55.2%(3위) 53.6%(4위) 8.4%(88위) * 출처 : 시장조사업체 Strategy Analytics('13.3월, 세계88개국 이동전화 시장 조사 보고서) 10) 미래창조과학부에 따르면, 고가폰(80~90만원대) 위주의 단말기 유통으로 국내 단말기 평균 공급 가는 전 세계 평균에 비해 2배 이상 높은 편임. * 전 세계 평균단말기 공급가는 17만6천원, 우리나라는 37만원(Gartner, 13.3월) 11) 미래창조과학부에 따르면, 가계통신비는 08년 13만4천원에서 12년 15만2천원으로 증가했으며, 전체 소비 지출 중 가계통신비 비중은 6.20%( 12년)임. * 스마트 폰 도입( 09년) 후 통신 이용량 증가와 고가폰 확산으로 가계통신비는 증가 추세 < 명목 가계통신비 추이(2인 이상 전국 전체가구 기준) > (단위 : 천원) 구 분 08년 09년 10년 11년 12년 소비지출 2,114.2 2,149.2 2,286.9 2,392.7 2,457.4 통신비 134.0 132.5 138.6 142.9 152.3 장비 2.5 1.9 1.8 2.6 6.7 통신서비스 (이동전화비) 131.3 (93.1) 130.4 (95.3) 136.7 (103.4) 140.0 (109.3) 145.4 (117.3) 통신비 비중 6.34% 6.16% 6.06% 5.97% 6.20% - 12 -

넷째, 소모적인 보조금 경쟁으로 요금인하 및 투자여력이 축소되 고 있음. 이동통신3사는 매년 약 8조원에 달하는 마케팅 비용을 지출하고 있으며, 이러한 마케팅비의 상당수가 단말기 보조금으 로 활용되는 것으로 추정됨 12). 또한, 가입자 유치에만 치중하여 이동통신사가 단말기의 전체 80% 이상을 유통하고 있음. 제정안의 단말기 보조금 규제의 기본 방향 검토 제정안은 단말기 시장의 자체적인 유통구조의 모순을 해소하는 데 초점 을 두고, 단말 시장과 서비스 시장의 연계를 제한(service-handset decoupling)하여 시장 자율에 의한 경쟁이 촉진될 수 있는 환경을 조성 하는 것을 단말기 보조금 규제의 기본 방향으로 제시하고 있음. <제정안의 단말기 보조금 규제의 기본 방향> 자료 : 미래창조과학부 12) 이동통신3사의 약정보조금은 2011년 기준으로 1조 9,683억원임. - 13 -

이를 위한 규제 수단으로 1 보조금 지급 상한 설정, 2 보조금 차 별 제공 금지, 3 보조금 공시를 통한 투명성 제고, 4 서비스 가입 시 단말기 할인과 요금할인 분리요금제 도입, 5 보조금 지급 조건 으로 고가 요금제를 강제하는 계약 체결 제한, 6 유통망 임직원 제 재 및 관리감독 강화, 7 제조사 조사 및 제재, 8 과열 주도 사업 자 제재 강화 등을 제정안에 담고 있음. 제정안의 기본방향은 다음과 같은 점에서 긍정적으로 평가될 수 있음. 첫째, 단순한 사후규제 위주의 접근방식에서 벗어나 다양한 정책 수단의 조합을 꾀하고 있음. 현행 규제는 스마트폰이 본격적으로 보급되기 이전에 산출된 기준인 27만원 13) 이라는 보조금 한도를 일률적으로 책정하고 이에 대한 사후규제에 의존하는 형태였음. 반면, 제정안은 보조금 공시, 서비스 가입 시 단말기 할인과 요금 할인 분리요금제 도입, 보조금 지급 조건으로 고가 요금제를 강제하 는 계약 체결 제한, 유통망 임직원 제재 및 관리감독 강화, 제조사 조사 및 제재, 과열 주도 사업자 제재 강화 등 다양한 수단을 포함 하고 있음. 또한, 제정안은 2013년 이동통신서비스 단말기 경쟁 활성화 및 가 계통신비 부담 경감 방안 에서 제시된 다양한 방안 중 하나로 추 진되는 것으로, 진입장벽을 낮추어 경쟁을 촉진시키는 전략인 알뜰 폰 및 자급제 활성화 정책 등 유관정책과 함께 추진되고 있다는 점 13) 위법한 1인당 보조금의 기준 액수는 이통3사 월 영업수익, 월 유지원가, 월 예상이익, 단말기 교 체주기, 제조사 장려금 및 당시 이통시장 전체 신규 기기변경 가입자수(2,639만명)를 고려하여 2010년 방통위가 책정하였음( 이동통신 3사 영업정지 조치의 의미와 문제점, 국회 입법조사처 이슈와 논점, 이정윤, 2013. 1. 22.). - 14 -

에서 이전의 규제체계보다 입체적이고 다차원적인 접근이 이루어졌 다고 평가됨. 둘째, 제정안은 단말기 보조금 규제가 단말기 가격 인하 또는 통 신 요금 인하로 직결되지 않는 그간의 문제를 해소하고자 하는 데 초점을 둔 것으로 평가됨. 통상 통신서비스 요금인하의 경우 기존의 모든 가입자에게도 서비스 요금을 인하해 주어야 하기 때 문에 사업자는 서비스 요금 인하보다는 신규가입자에게 일시적으 로 단말기 보조금을 지급하여 경쟁사의 가입자를 빼앗아 오는 것 이 최선의 사업전략일 수 밖에 없음. 이러한 기대이익 구조를 개 선하지 않는 한 시장의 행태를 억제하는 데 한계가 있음. 제정안은 서비스 가입 시 단말기 할인과 요금할인을 소비자가 선택 할 수 있도록 함으로써 요금인하 압박을 통해 보조금 경쟁을 억제 하도록 하고 있음. 소비자 입장에서도 단말기 가격 또는 요금 인하 로 이어지지 않는 보조금 규제를 납득하기 곤란하다는 점에서 동 규제가 제대로 작동될 경우 새로운 규제의 사회적 수용성을 넓힐 수 있을 것으로 기대됨. 이상에서 살펴본 바와 같이 제정안의 기본방향 및 취지에 대해서 는 대체적으로 긍정적으로 평가될 수 있음. 다만, 구체적인 정책 수단들이 보호하고자 하는 공익과 시장의 자율성 훼손 등 침해받 는 사익 간에 균형을 이루고 있는지, 당초 의도된 바대로 작동될 수 있는지 또는 처분적 법률이 아닌 행정작용 등 다른 대체수단 으로 규제하는 방안은 없는지 등에 대해서는 각 조항별 또는 정 책수단별로 검토할 필요가 있음. - 15 -

별도 입법의 필요성 제정안은 별도의 법률을 제정하는 형식을 취하고 있음. 이는 는 현행 전기통신사업법 이 주로 전기통신사업자를 규율 대상으 로 하기 때문에 제조업자, 판매점 및 대리점 등을 규율하기 위해 서는 별도의 법을 제정할 필요가 있다는 판단에 따른 것으로 이 해됨. 또한, 이동통신단말장치의 유통구조의 문제로 인한 사회적 폐해 및 심각성을 고려할 때 유통구조 개선 에 특화된 별도의 법을 제 정할 필요성이 있음. 유사한 입법례로 농수산물 유통 및 가격 안정에 관한 법률 및 전자어음의 발행 및 유통에 관한 법 률 등을 참조해 볼 수 있음. 그러나 별도의 제정안으로 입법화할 필요성은 다음과 같은 점을 고려하여 신중하게 검토할 필요가 있음. 첫째, 법이 규율하는 대상을 기준으로 볼 때, 현행 전기통신사 업법 이 전기통신사업자 외에도 다양한 주체에 대해 의무 등을 부과하고 있음. 예를 들어, 제31조(전송 선로설비 등의 사용) 14) 에서는 종합유선방 송사업자 전송망사업자 또는 중계유선방송사업자에 대한 일정한 책무를 부여하고 있고, 제35조(설비등의 제공) 15) 는 기간통신사업 14) 제31조(전송 선로설비 등의 사용) 1 방송법 에 따른 종합유선방송사업자 전송망사업자 또는 중계유선방송사업자는 대통령령으로 정하는 방법에 따라 보유하고 있는 전송 선로설비 또는 유선 방송설비를 기간통신사업자에게 제공할 수 있다. 15) 제35조(설비등의 제공) 1 기간통신사업자 또는 도로, 철도, 지하철도, 상 하수도, 전기설비, 전기 통신회선설비 등을 건설 운용 관리하는 기관(이하 "시설관리기관"이라 한다)은 다른 전기통신사업 자가 관로( 管 路 ) 공동구( 共 同 溝 ) 전주( 電 柱 ) 케이블이나 국사( 局 舍 ) 등의 설비(전기통신설비를 포함 한다. 이하 같다) 또는 시설(이하 "설비등"이라 한다)의 제공을 요청하면 협정을 체결하여 설비등 을 제공할 수 있다. - 16 -

자 이외의 시설관리기관에 대하여 의무를 부여하고 있으며, 제68 조(공동구 또는 관로 등의 설치 등) 16) 는 시설설치자에 대하여 의 무를 부여하고 있음. 제정안에서 의무주체로 포함하고자 하는 단말기 제조사, 이동통 신사의 판매점 대리점 역시 통신시장의 공정경쟁 및 이용자 보호 라는 목적을 달성하기 위한 의무 이행 대상이라는 점에서 전기 통신사업법 에 포함될 수 있을 것으로 보임. 둘째, 단말기 보조금 규제는 그간 전기통신사업법 을 근거로 이루어져 왔다는 점에서 전기통신사업법 을 근거로 한 규제와 동 제정안을 근거로 한 규제 간의 상호 중복 충돌의 문제가 발생 할 개연성이 있음. 또한 제정안에서 열거하고 있는 여러 규제 수단 가운데 시정명 령, 사실조사, 과징금 및 과태료 부과 등의 구조는 전기통신사 업법 과 유사하고, 특히 제정안에 담겨있는 고유식별번호의 훼손 위조 변조 금지의 2 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기간통신사업자 또는 시설관리기관은 제1항에도 불구하 고 협정을 체결하여 설비등을 제공하여야 한다. 다만, 시설관리기관의 사용계획 등이 있는 경우 에는 그러하지 아니하다.<각 호 생략> 16) 제68조(공동구 또는 관로 등의 설치 등) 1 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설 등을 설치 하거나 조성하는 자(이하 "시설설치자"라 한다)는 전기통신설비를 수용할 수 있는 공동구 또는 관로 등의 설치에 관한 기간통신사업자의 의견을 들어 그 내용을 반영하여야 한다. 다만, 기간통 신사업자의 의견을 반영하기 어려운 특별한 사정이 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 도로법 제2조제1항제1호에 따른 도로 2. 철도사업법 제2조제1호에 따른 철도 3. 도시철도법 제3조제1호에 따른 도시철도 4. 산업입지 및 개발에 관한 법률 제2조제5호에 따른 산업단지 5. 자유무역지역의 지정 및 운영에 관한 법률 제2조제1호에 따른 자유무역지역 6. 항공법 제2조제9호에 따른 공항구역 7. 항만법 제2조제4호에 따른 항만구역 8. 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설 또는 부지 - 17 -

무 신설조항은 정부가 제출한 전기통신사업법 일부개정법률안 (2013.4.26.) 에서도 동일하게 포함되어 있음. 별도의 법률을 제정하는 경우 전기통신사업법 과의 관계는 명 확히 할 필요가 있음. 그간 차별적인 보조금 지급에 대한 제재의 근거는 전기통신사업법 제50조(금지행위) 및 시행령 제42조 (금지행위의 유형 및 기준)였음. 동 조항에 따르면, 전기통신설비 또는 그 밖의 경제적 이익 등을 다른 이용자에 비하여 부당하게 차별적으로 제공하는 행위는 이용자의 이익을 현저히 해치는 행 위라고 규정하고 있음. 따라서 사업자 입장에서는 동일한 행위가 양 법의 적용을 받을 수 있다고 해석하여 혼란이 유발될 수 있으므로 단말기 보조금과 관련된 규제는 동 제정법이 전기통신사업법 에 우선한다는 규 정을 마련할 필요가 있음. - 18 -

3 지원금 부당 차별 금지 및 공시제도(안 제3조 및 제4조) (1) 제정안의 내용 이동통신사업자, 대리점 또는 판매점이 이용자의 가입유형, 요금 제, 거주지역 등의 사유로 부당하게 차별적인 지원금을 지급하는 것을 금지함(안 제3조). 이동통신사업자, 대리점 또는 판매점이 이동통신단말장치별 지원 금의 지급 요건 및 내용에 대하여 공시하도록 하며, 공시한 내용 과 다르게 지원금을 지급하지 못하도록 함. 다만, 대리점, 판매점 이 이동통신사업자가 공시한 지원금의 100분의 15 범위 내에서 지원금을 추가 지급하는 것을 허용함(안 제4조). 제 정 안 제3조(지원금의 차별 지급 금지) 이동통신사업자, 대리점 또는 판매점 은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 부당하게 차별적인 지원금을 지급하여서는 아니 된다. 1. 번호이동, 신규가입, 기기변경 등 가입 유형 2. 이동통신서비스 요금제 3. 이용자의 거주 지역, 나이 또는 신체적 조건 제4조(지원금의 공시) 1 이동통신사업자, 대리점 또는 판매점은 이동 통신단말장치별 지원금의 지급 요건 및 내용에 대하여 이용자가 알 기 쉬운 방식으로 공시하여야 한다. 2 이동통신사업자는 제1항에 따라 공시한 내용과 다르게 지원금을 지급하여서는 아니 된다. 3 대리점 또는 판매점은 제1항에 따라 이동통신사업자가 공시한 지 원금의 100분의 15 범위 내에서 이용자에게 지원금을 추가 지급할 - 19 -

수 있다. 4 미래창조과학부장관은 제1항에 따른 공시 방법, 내용, 주기 등에 관한 기준을 정하여 고시한다. (2) 검토의견 부당한 차별 의 기준 검토 안 제3조는 이동통신사업자, 대리점 또는 판매점에게 가입유형, 요금제, 거주 지역, 나이 또는 신체적 조건의 사유로 지원금을 이용자에게 부당하게 차별하여 지급하는 것을 금지하고 있음. 이를 위반한 경우 이동통신사업자와 제조업자에게는 과징금(대통 령령으로 정하는 매출액의 3%)을 부과할 수 있고(안 제15조제1 항), 3억원 이하의 벌금에 처하며(안 제19조제2항제1호), 대리점, 판매점 또는 이동통신사업자의 임원에게는 1천만원 이하의 과태 료를 부과함(안 제21조제2항). 다만, 대리점 또는 판매점이 이동통신사업자가 공시한 지원금의 100분의 15 범위 내에서 이용자에게 지원금을 추가적으로 지급 하는 것 은 허용된다고 규정하고 있음. 이는 일반적인 상관행상 용인되는 수준에서 유통망의 영업의 자율성을 보장해 준다는 취 지로 해석됨. - 20 -

미래창조과학부에 따르면, 공시한 지원금의 100분의 15 범위 의 산정 근거는 미국의 스마트폰 가격 분석 자료 17) 및 일반적인 가 전제품의 유통망별 가격 차이 18) 를 기초로 한 것이라고 설명함. 안 제3조 및 제4조의 법문언에 따르면, 부당한 차별 에 대하여 다 양한 해석이 가능할 수 있어 피규제자의 예측가능성을 떨어뜨림. 안 제3조의 경우 이동통신사업자, 대리점 또는 판매점이 가입유형, 요금제 19), 거주 지역, 나이 또는 신체적 조건의 사유로 차별하는 모든 행위를 부당한 차별로 볼 것인지, 아니면 동 사유에 해당하 면서 차별의 양태가 부당해야 비로소 부당한 차별이 되는지 여부 가 모호함. 안 제4조의 경우 대리점 또는 판매점이 공시된 지원금의 100분의 15 범위 내에서 지원금을 추가로 지급하도록 하는 것이 의미하는 바가 동 범위를 초과하지 않는 범위 내에서는 가입유형, 요금제, 거주 지역, 나이 또는 신체적 조건의 사유로 차별하는 것을 허용 하겠다는 의미인지 여부도 불분명함. 지원금의 부당한 차별 금지 의무 등을 위반할 경우 과징금, 벌금 또는 과태료 등의 제재가 뒤따른다는 점을 고려할 때, 부당한 차별 의 기준이 법문언상 보다 명확히 규정될 필요가 있음. 17) 미국의 스마트폰 가격 분석 자료(IDC)에 따르면 12.3.30기준 평균 공식 보조금은 312$, 평균 비 공식 보조금은 40$로, 비공식 보조금은 공식 보조금의 약 13%에 해당함(출처: 미래창조과학부). 18) (사)전국주부교실중앙회의 조사결과( 10년)에 따르면 TV, 냉장고, 세탁기, 청소기, 데스크탑, 디지 털 카메라, PMP, 전자사전의 유통망별 최고가 대비 할인율은 최소 8.4%(데스크탑) 최대 16.7%(냉장고) 수준으로 나타남(출처: 미래창조과학부). * 유통망 : 백화점, 대형마트, 전문점, 대리점, 오픈마켓별 가격 비교 조사 19) 요금제 를 사유로 한 차별이 부당한 차별에 해당하는 지 여부에 대한 검토는 안 제5조에 대한 검토 부분을 참조 - 21 -

지원금 공시제도의 효과 검토 제정안은 이동통신사로 하여금 소비자가 알기 쉬운 방식으로 지 원금의 지급요건 및 내용에 대하여 공시하도록 함으로써 지원금 지급의 투명성을 높이고자 함. 단말기 보조금을 규제하는 이유 중 하나가 이용자 간 부당한 차 별을 억제하는 데 있다는 점에서 지원금 공시제도는 정보접근력 이 떨어지고 협상력이 약하여 이동전화 서비스 가입시 상대적으 로 불이익을 받았던 가입자의 정보비대칭 및 이용자 간 차별의 문제를 완화할 수 있을 것으로 기대됨. 참고로 이동통신 서비스의 가격(요금제)은 미래창조과학부와 한국통 신사업자연합회가 운영하는 스마트초이스(www.smartchoice.or.kr) 를 통해 제공되고 있으므로 지원금 공시 역시 이 사이트와 연계 하여 추진하는 방안을 고려해 볼 수 있음. 반면, 지원금 공시제도의 효과와 관련하여 공시 보조금의 수준을 경쟁적으로 인상하거나 지원금 공시를 통한 투명화된 경쟁을 회 피하기 위한 사업자간 담합 유발 등의 부작용을 우려하는 시각 이 있음. 따라서 지원금 공시제도는 과도한 단말기 보조금을 억제하기 위 하여 도입되지만, 그 효과는 단말기 보조금에 과도하게 의존하는 사업자의 유인을 변화시키는 다양한 정책 수단과 함께 추진되어 야 그 효과를 발휘할 수 있을 것으로 보임. - 22 -

지원금 공시 대상 구체화 검토 안 제4조는 공시의 대상을 이동통신단말장치별 지원금의 지급요 건 및 내용 이라고 규정하고 있음. 이는 이용자 입장에서는 다소 모호한 측면이 있음. 이용자가 적은 탐색비용으로 합리적 선택을 하기 위해서는 공시되는 정보가 통일된 기준에 따라 작성 게시될 필요가 있음. 단말기별 출고가(A)와 지원금(B) 및 판매가(A-B)가 각각 얼마인 지가 구체적으로 공시되어야 한다는 점에서 공시 대상을 출고가, 지원금, 출고가에서 지원금을 차감한 금액 등으로 보다 구체화하 는 것이 바람직할 것으로 보임. 특히, 제정안은 정의규정(제2조제8호)에서 출고가 를 정의하면서 도 이후 제정안 본문에서는 한차례도 출고가 를 인용하고 있지 않아 정의규정의 실익이 모호함. 안 제4조제1항 및 제3항의 상호 관계가 모호하여 대리점 또는 판 매점이 추가적으로 지급하는 지원금이 공시의 대상이 되는지 여 부가 불분명함. 안 제4조제1항에 따르면 대리점 또는 판매점은 지원금 전체를 공시해야 하는 것으로 해석되나, 안 제4조제3항에 따르면 공시된 지원금에 더하여 추가적으로 지원금을 지급할 수 있도록 하고 있기 때문임. - 23 -

4 지원금과 연계한 개별계약 체결 제한(안 제5조) (1) 제정안의 내용 이동통신사업자, 대리점 또는 판매점이 이용자와 지원금을 지급 하는 조건으로 특정 요금제, 부가서비스 등의 일정기간 사용의무 를 부과하여 이용자의 선택권을 제한하는 내용의 개별계약 체결 을 제한하고, 이러한 계약의 효력을 무효화함(안 제5조). 제 정 안 제5조(지원금과 연계한 개별계약 체결 제한) 1 이동통신사업자, 대리 점 또는 판매점은 이용자와의 이동통신서비스 이용계약에 있어 지 원금을 지급하는 조건으로 특정 요금제, 부가서비스 등의 일정기간 사용 의무를 부과하고 이를 위반 시 위약금을 부과하는 등 서비스 가입, 이용 또는 해지를 거부ㆍ배제하거나 그 행사를 제한하는 내용 의 개별계약을 체결하여서는 아니 된다. 2 제1항에도 불구하고 이동통신사업자, 대리점 또는 판매점이 이용 자와 체결한 개별 계약은 효력이 없다. (2) 검토의견 안 제5조는 이동통신사업자 대리점, 판매점이 보조금 지급 조건 으로 비싼 요금제 가입 등을 강제하는 요금제 연계 판매계약 20) 을 제한하고 있음. 20) 예 : LTE 7만2천원 요금제 3~6개월 의무 사용 조건으로 보조금 지급 - 24 -

이는 유통망에서 이용자와 계약을 체결할 때 이용약관에 있는 내 용에 추가하여 당사자 간 보조금과 연계한 개별 조건을 부과하는 것을 제한하기 위한 것임. 안 제5조는 안 제3조(지원금의 차별지급 금지)와 결합하여 동일 단말기 동일 보조금 지급 원칙 또는 보조금 요금제 연계 금지 원칙 을 구체화하고 있음. 즉, 약관에 의한 방식이든 개별 계약 에 의한 방식이든 요금제와 관계없이 단말기가 동일한 경우에는 보조금을 이용자 간에 동일하게 지급하도록 하는 원칙임. 보조금 요금제 연계 금지 의 필요성을 주장하는 입장에서는 다 음과 같은 논거를 제시함. 첫째, 통상 이동통신사업자는 단말기에 통신서비스를 결합판매하 면서 고수익이 기대되는 고가 요금제 가입자에게 보조금을 집중 하는 전략을 취하는데 21), 이러한 보조금을 통한 고가 요금제 가입 연계가 이용자로 하여금 자신의 통신 이용패턴과 무관한 요금제를 선택하도록 유도함으로 써 통신비 과소비 22) 를 조장하는 문제가 있음. 둘째, 이동통신사업자는 요금제 내에서 기본제공량과 서비스 약 정 요금 할인액에 있어서도 고가 요금제에 상당한 수준의 차등적 인 혜택을 부여하고 있으므로 이동통신사가 보조금 지급까지 고 21) 미래창조과학부는 이동통신사가 매출액 증대 및 보조금 재원 마련을 위해 고가 요금제(예:62요금 제) 위주로 요금경쟁하면서 평균 매출액이 상승추세를 보이고 있다고 주장함. < 이동전화 가입자 1인당 평균 매출액(ARPU) > 구 분 11년도 12.1Q 12.2Q 12.3Q 12.4Q ARPU 30,740원 30,052원 31,074원 31,673원 32,311원 22) 한국소비자원의 조사 결과( 13.2월, 이용자 1,511명 대상)에 따르면 LTE62요금제의 경우 기본제 공량 대비 음성은 63%, 문자는 28.5%, 데이터는 56.7% 사용하는 것으로 나타남. - 25 -

가 요금제에 집중하여 소비를 유도하는 것은 과도함. 셋째, 의무 불이행시 부과되는 위약금으로 인해 소비자가 통신사 를 쉽게 바꾸지 못하는 고착효과(lock-in)가 발생하여 이동통신서 비스 시장의 경쟁이 둔화되는 문제가 발생함. <소비자구입가와 요금제선택 간 상관관계> 동일 P모델 실제 구입가 (단위: 원) 상관계수 0.491 유의확률 0.000 샘플수 107,649개 *D통신사 강남지역 대리점의 10.12월 판매자료 *상관계수 r값이 0.3 r 0.7이면 뚜렷한 양의 선형관계 자료 : 공정거래위원회 반면, 보조금 요금제 연계 금지 를 반대하는 입장에서는 다음 과 같은 논거를 제시함. 첫째, 매출 기여도에 따른 차등적인 혜택제공은 모든 산업에서 보편적인 마케팅 수단으로, 이용자가 선택한 요금제에 따라 이동 통신사업자의 예상이익이 달라지기 때문에 이용자가 선택한 요금 제에 따라 이동통신사가 지급하는 보조금에 차등을 두는 구조가 합리적 차등이라고 할 수 있음. 해외의 경우에도 보조금 규모와 요금제가 연계되는 사례가 있음 23). 23) 2013. 5. 23. 현재 영국 Vodafone은 갤럭시S4 단말을 42요금제 사용 시 무료로 제공하고 있으 - 26 -

둘째, 요금제와 보조금 수준의 연계를 무조건적으로 금지할 경우 이동통신사로서는 비싼 요금제를 이용함으로써 이동통신사에 많 은 이익을 줄 수 있는 이용자와 저렴한 요금제를 이용함으로써 이동통신사에 적은 이익을 줄 수 밖에 없는 이용자 모두에게 동 일한 보조금을 지급하게 되어 오히려 이용자 간 비용전가 가능성 이 높아지고 이는 또 다른 유형의 이용자 차별에 해당함. 종합적으로 살펴볼 때, 소비자에게 불필요한 고가 요금제 가입을 유도 또는 강요하는 행위를 규제한다는 점에서는 제정안의 목적 의 정당성이 인정됨. 다만, 그 목적을 달성하기 위한 수단으로서 보조금과 요금제의 연계를 일률적으로 금지하는 것이 수단의 적절성 및 피해의 최소 성, 법익의 균형성 등을 충족하는 지 여부에 대해서는 신중한 검 토가 필요함. 이용자가 정보의 부족 등으로 자신의 통신패턴과 무관하게 불필 요한 비싼 요금제에 가입하는 폐해를 예방하기 위해서는 이용자 의 정보탐색비용을 낮추고 24) 선택권을 확대 25) 하는 대체 방안들을 우선적으로 고려할 필요가 있음. 왜냐하면, 투명하고 합리적인 절차를 통해 자신의 니즈에 따라 자발적으로 고가 요금제를 선택하는 이용자에 대해 사업자가 일 나, 37요금제의 경우 69 단말 가격을 부과하고 있음. 24) 정보통색비용을 낮추기 위해서는 요금제와 단말기 가격에 대한 충분한 안내 등을 통해 이용자가 자기 결정에 의한 계약체결이 가능한 환경을 조성하는 사업자의 노력 및 이에 대한 정부의 유도 가 필요함. 25) 이용자의 선택권을 확대하기 위해서는 이용자의 다양한 통신서비스 사용패턴에 맞게 요금제 등을 다양화하고 단말기 자급제 활성화를 통해 중저가 단말기에 대한 접근성을 확대하는 방안 등이 가 능할 것으로 보임. - 27 -

정한 혜택을 주는 것까지 법으로 일률적으로 금지하는 것은 사적 자치의 자율성을 과도하게 침해할 소지가 있기 때문임. 이런 맥락에서 안 제3조 및 제5조에 대하여 다음과 같은 절충안 을 모색해 볼 수 있음. 요금제와 단말기 보조금을 연계하는 사업전략 자체는 허용하되, 이를 약관에 의한 계약으로 제한하고, 안 제4조에 따른 공시제도 를 활용하여 투명성을 제고하도록 하며, 요금제간 차등의 수준을 미래창조과학부장관이 가이드라인 또는 고시의 형태로 제한하고, 약관이 아닌 개별 계약 형태로 요금제와 보조금을 연계하고, 위 약금 부과를 예정하는 계약을 체결하는 행위에 대해서는 소비자 의 자발적 필요가 아닌 사업자의 일방적 의무 부과의 요소가 더 욱 강하다고 보여지므로 제한을 하는 방안을 고려해 볼 수 있음. 이와 관련하여 전병헌의원이 발의한 전기통신사업법 일부개정 법률안(2012. 10. 24) 에서 위약금을 예정으로 하는 계약을 금지 하는 규정이 포함되어 있으므로, 이를 함께 심사할 필요가 있음. <전병헌의원 발의 전기통신사업법 일부개정법률안> 현 행 개 정 안 <신 설> 제33조의2(위약 예정의 금지) 전기 통신사업자는 이용자와 전기통신 역무의 이용에 관한 계약을 체결 할 때 계약기간 불이행에 대한 위약금 또는 손해배상액을 예정 하는 계약을 체결하지 못한다. - 28 -

5 지원금을 받지 아니한 이용자에 대한 혜택 제공(안 제6조) (1) 제정안의 내용 이동통신사업자는 서비스 가입 시 이용자 차별 해소와 이용자의 합리적 선택을 지원하기 위해 지원금을 받지 아니하고 서비스에 가입한 이용자에 대해 지원금에 상응하는 수준의 요금할인 등 혜택을 제공하도록 함(안 제6조). 제 정 안 제6조(지원금을 받지 아니한 이용자에 대한 혜택 제공) 1 이동통신사 업자는 이동통신서비스 가입 시 이용자 차별 해소와 이용자의 합리 적 선택을 지원하기 위해 이동통신사업자에게 지원금을 받지 아니 하고 이동통신서비스에 가입하려는 이용자(이동통신단말장치를 구입 하지 아니하고 서비스만 가입하려는 이용자를 포함한다)에 대해 지 원금에 상응하는 수준의 요금 할인 등 혜택을 제공하여야 한다. 2 제1항에 따른 이용약관 변경에 관하여는 전기통신사업법 제28 조의 규정을 준용한다. (2) 검토의견 분리 요금제 개념 및 해외사례 안 제6조는 단말기 할인에 상응하는 요금 할인제를 도입하는 내 용임. 즉, 이용자간 차별 해소와 합리적 선택을 지원하기 위해 서 비스 가입 시 보조금을 지급받지 않은 가입자에게 보조금에 상응 하는 요금할인을 제공(이하 분리요금제 라 함)하도록 하는 것임. - 29 -

<단말기 할인 및 요금할인 코스 분리 요금제(예시, 24개월 기준)> 자료: 미래창조과학부 단말기 할인과 요금할인 분리요금제를 도입한 해외사례는 일본이 대표적임. 일본 총무성은 단말기 보조금 문제 해소를 위해 2007 년 요금할인과 단말기 할인을 이용자가 선택할 수 있는 요금제도 입을 권고했고 2007년 11월부터 NTT도코모 26) 등에서 도입하였 음. 2011년 12월 기준으로 NTT도코모의 요금할인코스 가입자는 75%인 것으로 집계됨. 그 밖에도 독일, 호주, 미국, 프랑스 등에 서도 도입하고 있음. 한편, 국내에서도 2009년에 분리 요금제를 도입하기 위한 시도 27) 가 이루어진 바 있으나, 큰 반향을 일으키지는 못했음. 26) 2011.12월 기준 요금할인코스 가입자 비중 : NTT 도코모(75%), KDDI au(82%) (출처:미래창 조과학부) 27) 2009. 11. 6. KT 스마트스폰서 요금제 출시 2009. 11. 13. LGT 기간약속할인프로그램 출시 - 30 -

< 해외 주요사업자의 보조금에 상응하는 요금할인 금액 및 할인율 비교 > 구 분 일본 NTT DoCoMo 할인금액 할인율 구간 평균 구간 평균 1,680엔 1,680엔(12,564.9원) 독일 T-Mobile 10.00 10.00(10,207.3원) 호주 Telstra $10 ~ $30 $20.00(10,702.1원) 미국 T-Mobile $5 ~ $20 $16.82(13,722.5원) 프랑스 Orange 11 ~ 26 16.63 (15,718.0원) 11.0% ~ 48.2% 10.0% ~ 66.9% 16.7% ~ 25.0% 12.5% ~ 28.6% 27.1% ~ 37.6% 27.0% 28.7% 21.2% 20.7% 33.3% 평 균 - (12,583원) - 26.2% 주: 1) 괄호 안의 수치는 2012 OECD PPP 환율기준으로 평가한 원화 2) 일본은 무약정을 기준으로 비교, 2년 약정할인(50%)고려시 할인액은 800엔 (6,282.4원)으로 감소 3) 프랑스는 12개월 약정을 기준으로 비교, 그 외는 24개월 약정 기준 자료 : 미래창조과학부 분리요금제에 대한 찬반 입장 검토 분리요금제에 대해 찬성하는 입장에서는 단말시장과 서비스 시 장을 분리함으로써 단말을 교체하지 않는 장기고객이 빈번하게 교체하는 고객을 상호보조하는 부당함을 해소할 수 있고, 궁극적 으로 단말기 자급제 시행과 함께 소비자의 선택권 확대 및 가 계의 통신비 부담을 완화할 수 있다고 봄. 또한, 일본에서 2007년 분리요금제를 도입하는 등 성공적인 해외 사례가 존재하였음에도 불구하고, 국내 기업들은 이러한 시도를 - 31 -

적극적으로 하지 않았다는 점에서 시장의 자율에 맡기는 것은 한계가 있으므로 법으로 규율할 필요가 있다고 주장함. 반면, 분리요금제에 대해 반대하는 입장에서는 분리 요금제가 도 입된다 하더라도 이동통신사가 현재 가입자에게 제공하는 보조금 수준으로 단말기 가격이 떨어질 가능성이 낮다고 봄. 결과적으로 소비자 모두가 비싸게 단말기를 구입하게 되는 결과로 이어진다 는 주장임. 또한 이용약관 및 정책적인 방법(권고)이 아니라 법률을 통해 구 체적으로 강제하는 경우 요금제를 법으로 규제하는 형태가 되어 시장의 자율성을 과도하게 제약한다는 입장임. 종합적으로 살펴볼 때, 분리요금제는 다음과 같은 장점과 한계를 동시에 내포하고 있다고 생각됨. 분리요금제의 장점으로는 첫째, 서비스 가입 시 단말기 할인과 요 금할인을 소비자가 선택할 수 있도록 함으로써 요금인하 압박을 통해 보조금 부풀리기 유인 28) 을 억제할 수 있을 것으로 기대됨. 둘째, 보조금 규제에 따른 단말기 구입비용은 즉각 늘어나는 반 면 단말기 출고가 인하나 요금 인하 효과는 불확실하거나 장기적 으로 발생한다는 점에서 그간의 보조금 규제방식은 소비자 입장 에서도 통신 요금 인하로 이어지지 않는 보조금 규제를 납득하기 곤란하다는 문제가 있었음. 28) 공정거래위원회는 휴대폰 가격을 부풀린 후 보조금을 지급하여 고가 휴대폰 을 할인 판매 하는 것처럼 소비자를 기만한 통신3사 및 휴대폰제조3사에 대해 시정명령과 과징금 총 453억3천만원 을 부과하였음(공정거래위원회 보도자료, 2012.3.15.) - 32 -

분리요금제는 통신 요금 부담 완화를 비교적 가시적으로 확인할 수 있다는 점에서 규제의 사회적 수용도를 넓힐 수 있을 것으로 기대됨. 셋째, 단말기 교체주기가 장기화된다는 점에서 이용자가 불필요 하게 단말기를 교체하는 문제를 완화하는 데 효과가 있을 것으로 예상됨. 이는 2007년 분리 요금제가 본격적으로 도입된 일본의 이동통신 3사의 영업현황을 살펴보면, 단말기 판매량이 급감하고, 단말기 교체주기가 장기화되며, 사업자 전환율이 낮아졌다는 점 에서 어느 정도 효과가 실증적으로 입증되었다고 볼 수 있음 29). 반면, 분리요금제는 그 취지의 타당성에도 불구하고 실제 집행과 정에서 다음과 같은 한계가 우려됨. 첫째, 분리요금제가 현재의 보조금 지급 수준으로 단말기 가격 자체를 인하하는 효과는 제한적일 것으로 보임. 보조금 비용을 휴대폰 가격에 전가하는 착시 마케팅 방식은 통신사와 제조사 모 두에게 실질적 부담이 없으면서도 소비자 유인효과가 커서 통신 사와 제조사 간 이해관계가 일치할 가능성이 높음. 실제 2012년 3월 공정거래위원회의 조사 결과에서도 알 수 있듯 이 통신3사가 적극적으로 제조사에게 보조금 분담을 요구하면서 공급가가 부풀려지는 것을 용인했다는 점을 미루어볼 때, 출고가 를 기준으로 한 분리 요금제의 경우에는 여전히 공급가 부풀리기 행태를 억제하는 데는 한계가 있을 것으로 보임. 29) 단말기 판매량, 단말기 교체주기 및 사업자 전환율은 참고자료 참조 - 33 -

휴대폰 유통 및 휴대폰 보조금 지급 경로 휴대폰 제조사 휴대폰판매(공급 가) 통신사 휴대폰판매(출고 가) 통신사장려금지급 통신대리점 ㅇ통신사-소비자간 비스 가입 대리 이통서 ㅇ소비자에게 휴대폰 할인 판 매 (보조금지급) 2007년 분리요금제가 본격적으로 도입된 일본의 이동통신 3사의 경우 단말기 판매량이 급감하고, 단말기 교체주기가 장기화되며, 사업자 전환율이 낮아진 원인이 분리 요금제 도입으로 인한 단 말기 가격의 상승이 이용자의 단말기 수요를 감소시키고 비용부 담으로 작용한 데 따른 것으로 분석됨 30). 셋째, 법문상 이동통신사업자에게 받는 지원금 으로 규정함으로 써 지원금의 지급 주체를 이동통신사업자 로 한정함으로써 제조 사, 대리점, 판매점 등이 이용자에게 지원하는 지원금은 제외되어 있음. 단말기 자급제를 통해 제조사가 직접 유통하는 단말기를 이용자가 구매하여 통신사와 별도로 서비스 계약만을 할 경우를 가정할 때 제조사가 이용자에게 지급하는 단말기 지원금이 있을 경우 해당 이 용자는 제조사로부터 지원을 받고, 다시 통신사로부터 요금할인의 지원을 받는 구조가 형성됨. 이는 통신사로부터 단말기와 서비스 계 약을 함께 하는 이용자와 비교할 때 이중 혜택으로 볼 여지가 있음. 30) 분리 요금제를 통한 단말 가격과 통신요금 분리를 위한 전제조건, 강인규, KISDI, 2012.3.16, 40~42쪽. - 34 -

넷째, 이동통신사업자에게 받는 지원금과 상응하는 수준의 요금 할인 의 구체적인 산정방식 또한 모호함. 즉, 어느 수준까지를 상 응한다라고 판단할 수 있는지 그 기준을 설정하는 것이 곤란함. 또한, 지원금과 상응하는 수준의 요금 할인을 요금제의 수준과 무관하게 정액으로 적용할 경우 극단적인 경우에는 기본료를 무 료로 해야 하는 상황이 발생할 수도 있음 31). 한편으로는 지원금과의 상응에 해당하는 허용의 범위를 산술적인 일치의 개념이 아니라 매우 폭넓게 해석하여 적용할 경우, 사업 자는 요금할인 금액보다 단말기 지원금을 더 크게 산정할 가능성 이 높음. 이 경우 분리요금제의 도입 취지가 제대로 작동하기는 어려울 것으로 보임. 일본의 분리 요금제가 성공할 수 있었던 원 인은 분리 요금제의 요금할인 혜택이 보조금에 비해 컸을 뿐만 아니라 이를 이용자가 쉽게 비교할 수 있었다는 점을 들 수 있 음 32). 31) 예시 : 지원금 규모가 20만원이라고 가정할 경우 요금할인도 20만원 수준이 됨에 따라 월 기본 료가 11,000원(표준요금제)인 이용자에 대해서는 1년 6개월 분량의 기본료를 무료화해야 하는 상황 발생 32) 분리 요금제를 통한 단말 가격과 통신요금 분리를 위한 전제조건, 강인규, KISDI, 2012.3.16, 44쪽. - 35 -

6 단말장치 구입 비용 구분 고지(안 제7조) (1) 제정안의 내용 이동통신사업자는 단말기 구매비용을 서비스 이용요금과 명확히 구분 표기하여 고지 및 청구하여야 하며, 대리점 판매점은 이용 약관에 따라 서비스 약정 시 적용되는 요금할인액을 지원금으로 설명하거나 표시 또는 광고하여 이용자가 단말기 구매 비용을 오인하게 하여서는 아니 됨(안 제7조). 제 정 안 제7조(이동통신단말장치 구입 비용 구분 고지 등) 1 이동통신사업자 는 이동통신단말장치 구입 비용이 이동통신서비스 이용요금과 혼동 되지 아니하도록 명확하게 구분 표기하여 고지 및 청구하여야 한다. 2 이동통신사업자, 대리점 또는 판매점은 이용약관에 따라 서비스 약정 시 적용되는 요금할인액을 지원금으로 설명하거나 표시ㆍ광고 하여 이용자로 하여금 이동통신단말장치 구입 비용을 오인하게 하 여서는 아니 된다. 3 이동통신사업자, 대리점 또는 판매점은 이동통신단말장치를 할부 판매하는 경우 이용자가 합리적으로 선택할 수 있도록 할부 기간과 추가 청구되는 비용 등에 관하여 명확하게 고지하여야 한다. (2) 검토의견 안 제3조는 이용자가 통신요금과 단말기 대금을 명확히 구분하여 인식하도록 하기 위한 것으로 가계통신비의 정확도를 제고하고 - 36 -

합리적인 소비를 유도한다는 차원에서 필요한 입법으로 판단 됨 33). 참고로 전병헌의원이 대표발의한 전기통신사업법 일부개정법률 안(2012.10.4.) 에서도 요금고지서에 단말기 대금을 합산하여 청 구하는 것을 금지하는 내용이 포함되어 있는 바, 이를 함께 심사 할 필요가 있음. 33) 미래창조과학부(방송통신위원회)는 통계청 및 사업자와 협의하여 2012년 11월부터 요금고지에서 단말기 대금을 구분하여 표기 중임. - 37 -

7 판매점 선임에 대한 승낙(안 제8조) (1) 제정안의 내용 이동통신사 대리점이 판매점 선임 시 이동통신사업자의 사전 승 낙 없이는 판매점을 선임할 수 없도록 하며, 판매점은 이동통신사업 자의 사전승낙 받은 사실을 표시하여 영업장에 게시하도록 함(안 제8조). 제 정 안 제8조(판매점 선임에 대한 승낙) 1 대리점은 이동통신사업자의 서면 에 의한 사전승낙 없이는 판매점을 선임할 수 없다. 2 대리점은 이동통신사업자의 사전승낙을 받아 판매점을 선임한 때 에는 이동통신사업자에게 그 선임감독에 관한 책임을 진다. 3 판매점은 제1항에 따라 이동통신사업자의 사전승낙을 받은 사실 을 표시하여 영업장에 게시하여야 한다. 4 이동통신사업자는 대리점 및 판매점 현황에 관한 자료를 매 분기 마다 미래창조과학부장관과 방송통신위원회에 제출하여야 한다. (2) 검토의견 이동통신사 대리점 판매점 현황 이동통신시장의 유통구조를 살펴보면, 이동통신사는 휴대전화 개 통 및 가입자 유치를 위하여 전국적으로 대리점 34) 을 운영하고 있 34) 대리점 : 이동통신사와 계약을 체결하여 이동통신사의 행위를 대리하거나 위탁받은 업무를 처리 하는 자로 대부분 특정 이동통신사의 서비스만 취급하는 전속대리점 형태 - 38 -

고, 대리점은 판매점 35) 을 가입자 유치 창구로 활용하고 있음. 대리점은 이동통신사와 계약을 체결하여 이동통신사의 행위를 대 리하거나 위탁받은 업무를 처리하는 자로 대부분 특정 이동통신 사의 서비스만 취급하는 전속대리점 형태인 반면, 판매점은 대리점과 계약을 체결하여 대리점을 대행하여 위탁판매 하는 형태로서 이동통신사와의 계약관계는 전혀 없고 계약 맺은 대리점 이름으로 서비스 가입자 모집업무를 대행하고, 대리점과 의 계약에 따라 이동통신사 3사의 서비스를 모두 취급하는 것이 가능함. <대리점 및 판매점의 업무 범위> 대리점 o 고객 모집 및 가입 업무 대행 o 모집 고객에 대한 고객 유지 및 관리 o 요금 수납 업무 및 기타 부대업무 판매점 o 가입자 유치 알선 업무 수행 가입자 알선에 따른 일정 대가를 대 리점으로부터 지급받음 자료 : 방송통신위원회 <이통 3사 대리점 및 판매점 현황 ( 12.7월 기준) > 구 분 SKT KT LGU+ 계 대리점 1,463개 1,600개 1,400개 4,463개 판매점 15,708개 14,998개 7,821개 38,527개 판매점의 경우 이통 3사가 중복된 수치(추정) 자료 : 방송통신위원회 35) 판매점 : 대리점과 계약을 체결하여 대리점을 대행하여 위탁판매하는 형태. 이동통신사와의 계약 관계는 전혀 없고 계약 맺은 대리점 이름으로 서비스 가입자 모집업무를 대행(대리점과의 계약에 따라 이동통신사 3사의 서비스를 모두 취급 가능 - 39 -

판매점 선임에 대한 승낙의 필요성 검토 최근 이동통신시장의 비정상적인 보조금 경쟁이 근절되지 않는 이유 중 하나는 이동통신사 대리점 판매점의 난립에 따른 과도한 경쟁으로 불법 보조금 지급, 허위 과장 광고 등 불법적인 영업행 위가 지속되고 있기 때문임. 특히 직영 대리점의 경우에는 이동통신사와 직접 계약을 체결하 므로 본사의 규정이나 감독의 적용 대상이 될 수 있지만, 판매점 의 경우에는 그 숫자가 유통망의 대부분을 차지하고 있으면서도 이동통신사와의 계약관계가 없어 이동통신사의 지시와 무관하게 영업을 하는 경우가 많아 관리의 사각지대에 있음. 또한 현행 법체계에서는 대리점에 대한 간접적인 규제 조항만이 존재함. 즉, 전기통신사업법 제50조제2항 36) 에 따르면, 대리점이 이용약관과 다르게 전기통신서비스를 제공하거나 전기통신이용자 의 이익을 현저히 해치는 방식으로 전기통신서비스를 제공하는 행위를 한 경우에 해당 금지행위에 대한 조치 및 과징금을 부과 할 때 전기통신사업자가 그 행위를 한 것으로 보도록 하고 있음. 동 규정만으로는 이동통신사 판매점에 대한 직접적인 규제를 적 36) 전기통신사업법 제50조(금지행위) 1 전기통신사업자는 공정한 경쟁 또는 이용자의 이익을 해 치거나 해칠 우려가 있는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위(이하 금지행위 라 한다)를 하거나 다른 전기통신사업자 또는 제3자로 하여금 금지행위를 하도록 하여서는 아니 된다. 5. 이용약관(제28조제1항 및 제2항에 따라 신고하거나 인가받은 이용약관만을 말한다)과 다르게 전기통신서비스를 제공하거나 전기통신이용자의 이익을 현저히 해치는 방식으로 전기통신서비 스를 제공하는 행위 2 전기통신사업자와의 협정에 따라 전기통신사업자와 이용자 간의 계약 체결(체결된 계약 내용 을 변경하는 것을 포함한다) 등을 대리하는 자가 제1항제5호의 행위를 한 경우에 그 행위에 대 하여 제52조와 제53조를 적용할 때에는 전기통신사업자가 그 행위를 한 것으로 본다. 다만, 전 기통신사업자가 그 행위를 방지하기 위하여 상당한 주의를 한 경우에는 그러하지 아니하다. - 40 -

용하기에는 한계가 존재하므로 관리 감독을 위한 규제의 도입 필 요성이 인정됨. 제정안은 대리점 을 이동통신사와의 협정에 따라 이동통신사와 이 용자 간의 계약 체결 등을 대리 또는 위탁받아 처리하는 자로 정 의하고, 판매점 은 대리점과의 협정에 따라 이통사와 이용자 간의 계약 체결 등을 복대리 또는 재위탁받아 처리하는 자로 정의하고 있음. 또한 제정안은 대리점이 판매점을 선임할 경우 이동통신사의 서 면에 의한 사전승낙을 거치도록 하고 있음. 그리고 대리점이 이 동통신사의 사전승낙을 받아 판매점을 선임한 때에는 이동통신사 에게 그 선임감독에 관한 책임을 지도록 하고 있음. 이는 민법 37) 의 입법례를 참조한 것으로 판매점이 이동통신사 대리인(대리점)의 복대리인임을 명확화하는 효과를 가져온다는 점에서 소비자와 가장 근접해 있으면서 불법 보조금 지급, 허위 과장 광고 등 불법적인 영업행위가 문제가 되는 판매점에 대한 관리의 사각지대를 축소하는데 기여할 것으로 기대됨. 나아가 판매점 선임에 대한 대리점의 승낙 규정은 판매점의 위반 행위에 대해 이동통신사에게 과징금을 부과할 수 있도록 하는 매 개조항으로서의 역할을 수행함. 37) 민법 제120조 (임의대리인의 복임권) 대리권이 법률행위에 의하여 부여된 경우에는 대리인은 본인의 승낙이 있거나 부득이한 사유있는 때가 아니면 복대리인을 선임하지 못한다. 제121조 (임의대리인의 복대리인 선임의 책임) 1 전조의 규정에 의하여 대리인이 복대리인을 선임한 때에는 본인에게 대하여 그 선임감독에 관한 책임이 있다. 2대리인이 본인의 지명에 의하여 복대리인을 선임한 경우에는 그 부적임 또는 불성실함을 알고 본인에게 대한 통지나 그 해임을 태만한 때가 아니면 책임이 없다. - 41 -

이동통신사에게 과징금을 부과하는 이유는 비록 지원금의 차별 지급 등의 위반행위는 대리점, 판매점을 통해 나타나지만 위반행 위로 인한 부당이득은 이동통신사로 귀속되므로, 이동통신사에 대한 부당이득의 환수 규정을 마련할 필요가 있기 때문임. 따라서 판매점 선임에 대한 대리점의 승낙 규정을 매개로 제정안 제15조제2항에서 이동통신사의 대리점 또는 판매점이 위반행위를 한 경우 그 이동통신사업자가 위반행위를 막기 위하여 상당한 주 의와 감독을 게을리하지 아니한 경우가 아니라면 이동통신사업자 에 대하여 과징금을 부과할 수 있도록 하고 있음. 다만, 대리점 판매점에 대한 관리 감독 강화는 방송통신위원회의 내실 있는 현장조사 등을 통해 가능하다고 보여지는 바, 전국 40,000개에 달하는 유통망 및 현재의 방송통신위원회의 인력을 고려할 때 집행상의 어려움이 있을 것으로 예상됨. 참고로, 전기통신사업법 일부개정법률안(노웅래의원 대표발의, 2013. 2. 28) 에서 대리점 및 판매점을 포괄하는 개념으로 이동 통신판매업 을 신설하고, 신고의무를 부여하며, 정기적으로 현장 조사를 하도록 하는 내용이 포함되어 있는 바, 이를 함께 논의할 필요가 있음. - 42 -

8 공정한 유통 환경 조성(안 제9조) (1) 제정안의 내용 이동통신단말장치 제조업자는 이동통신사업자와의 단말기 유통에 관한 협정 체결을 부당하게 거절하여서는 아니 되며, 장려금 등 에 관하여 불합리하거나 차별적인 조건, 제한을 부과해서는 아니 됨(안 제9조). 제 정 안 제9조(공정한 유통 환경 조성) 1 이동통신단말장치 제조업자는 이동 통신사업자(특수관계인을 포함한다)와의 이동통신단말장치 유통(개 시, 계속적인 거래를 포함한다)에 관한 협정의 체결을 부당하게 거 절하거나 체결된 협정을 정당한 사유 없이 불이행해서는 아니 된다. 2 이동통신단말장치 제조업자는 이동통신단말장치 유통에 관한 협 정에서 이동통신사업자(특수관계인을 포함한다)에게 장려금 등에 관 하여 불합리하거나 차별적인 조건 또는 제한을 부당하게 부과해서 는 아니 된다. 3 이동통신사업자는 대리점과의 협정을 체결함에 있어서 대리점으 로 하여금 이용자에게 부당하게 차별적인 지원금을 제공하도록 하 거나 특정 서비스의 이용 등을 부당하게 차별적으로 권유하도록 하 는 특약 또는 조건을 정해서는 아니 된다. 4 이동통신사업자는 대리점과의 협정에 관하여 제3항에 따라 표준 협정서를 마련하여 미래창조과학부장관에게 신고하여야 한다. - 43 -

(2) 검토의견 안 제9조는 이동통신단말장치에 특화된 불공정거래 규정을 마련 하고 있음. 동 규정은 이동통신단말장치 제조업자 및 이동통신사 업자 등 공정한 유통 환경 조성을 위한 의무 주체를 구체화하고 있다는 점에서 의미가 있음. 다만, 불공정거래행위의 금지는 이미 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 38) 에 그 근거가 마련되어 있어 제정안 제9조는 동 법과의 중복성 논란이 제기될 가능성이 있음 39). 제정안은 이동통신단말장치 유통구조 개선을 위한 법안으로 불공 정거래행위를 규제하는 일반법인 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 에 대한 일종의 특별법의 형태라고 볼 수 있음. 따라서 일반적인 불공정거래행위 관련 규정으로 볼 수 있는 안 제9조제1항에 대해서는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 에 따르도록 하는 것이 법 체계상 통일성 및 효율성 차원에서 보다 바람직할 것으로 판단됨. 38) 제23조(불공정거래행위의 금지) 1사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 "불공정거래행위"라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. 부당하게 거래를 거절하거나 거래의 상대방을 차별하여 취급하는 행위 2. 부당하게 경쟁자를 배제하는 행위 3. 부당하게 경쟁자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하거나 강제하는 행위 4. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위 5. 거래의 상대방의 사업활동을 부당하게 구속하는 조건으로 거래하거나 다른 사업자의 사업활 동을 방해하는 행위 7. 부당하게 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 가지급금 대여금 인력 부동산 유가증권 상품 용 역 무체재산권등을 제공하거나 현저히 유리한 조건으로 거래하여 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위 8. 제1호 내지 제7호이외의 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위 2불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다. 39) 공정거래위원회는 사업자의 거래거절, 차별취급 문제는 전형적인 경쟁법 사안으로 별도 입법을 통해 규제하는 것은 법적 안정성을 저해하고 법 집행의 혼란을 야기한다는 입장임. - 44 -

또한 안 제9조제2항에서 이동통신단말장치 제조업자에게 장려금 등에 관한 차별취급 금지 조항을 규정하고 있는데, 단말기 제조 사는 일반재인 휴대폰 단말기를 제조하는 업체이므로 공정거래 위원회의 조사 및 제재 대상에 해당된다는 점에서 동 제정안이 입법화될 경우 이중규제 논란이 발생할 수 있음. 이와 관련하여 제정안 제16조는 제정안에 따른 조치를 명하거나 과징금을 부과한 경우에는 사업자에게 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 에 따른 시정조치 또는 과징금을 부과할 수 없도록 함으로써 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 을 적용을 배제 하고 있음. 단말기 제조사는 이동통신사업자와 달리 그간에 독점규제 및 공 정거래에 관한 법률 의 적용을 받아 왔다는 점을 고려할 때, 제 조사에 대한 시정조치 또는 과징금 부과는 방송통신위원장이 공정 거래위원장에게 요청하여 집행하는 방안을 검토할 필요가 있음. - 45 -

9 분실도난 단말장치의 수출 방지(안 제10조) (1) 제정안의 내용 누구든지 분실도난 단말장치를 해외로 수출하여서는 아니 되며, 중고 단말장치를 수출하고자 하는 자는 해당 단말장치가 분실도 난 단말장치인지 여부를 확인하여야 함(안 제10조). 제 정 안 제10조(분실도난 단말장치의 수출 방지) 1 누구든지 분실 또는 도난 등의 사유로 이동통신사업자 등에 신고된 이동통신단말장치(이하 분실도난 단말장치 라 한다)를 해외에 수출하여서는 아니 되며, 수 출을 목적으로 분실도난 단말장치의 고유식별번호 등을 훼손하거나 위작 또는 변작하여서는 아니 된다. 2 중고 이동통신단말장치를 수출하고자 하는 자는 해당 단말장치가 분실도난 단말장치인지 여부를 확인하여야 하며, 그 확인 방법 등에 필요한 사항은 미래창조과학부장관이 정하여 고시한다. 3 미래창조과학부장관은 제2항에 따른 확인 업무를 대통령령으로 정하는 바에 따라 한국정보통신진흥협회에 위탁할 수 있다. 4 미래창조과학부장관은 분실도난 단말장치의 해외수출을 차단하기 위해 필요한 경우 관계 행정기관, 공공기관의 장에게 협조를 요청할 수 있다. - 46 -

(2) 검토의견 분실 도난 신고된 휴대폰에 대한 관리 현황 미래창조과학부에 따르면, 2012년 단말기 분실 신고는 총 290만 건이고, 이 가운데 분실 해제된 건수는 110만 건으로 분실 신고 건수의 40%가 주인에게 되돌려지지 않은 것으로 추정됨. 특히, 분실 도난 단말기는 대포폰을 이용한 각종 범죄의 수단으로 악용 되기도 하여 분실 도난 단말기에 대한 체계적 관리가 중요함. <단말기 분실 신고 현황> 구 분 2011년 2012년 분실 신고된 건수 262만 건 290만 건 순분실 건수 (분실 해제된 건수 제외) 자료 : 미래창조과학부 100만 건 110만 건 분실 도난 단말기의 사용을 차단하고 추적하기 위해서는 통신 단말장 치의 고유식별번호(IMEI : International Mobile Equipment Identity) 가 필수적으로 요구됨. IMEI란 세계이동통신사업자연합(CSMA)의 가이드라인에 따라 이동전화 단말기를 출고할 때 제조사가 부여하 는 단말기 국제고유식별번호를 의미함. 유심 이동성 40) 이 확대되고, 특히 2012년 5월부터 이동전화 단말기 40) 유심 이동성 : 유심(USIM : 가입자 식별카드)을 타 이통사의 단말기에 장착하더라도 서비스 이 용이 가능하도록 보장하는 것을 의미 - 47 -

자급제를 시행함에 따라 이동통신사에 등록되지 않은 단말기도 통 신이 가능하도록 전산시스템이 개편됨에 따라 IMEI제도 역시 폐쇄 형에서 개방형으로 수정될 필요가 발생되었음. 폐쇄형 IMEI(White list)제도는 통신사에 IMEI가 등록된 단말기에 대해서만 서비스를 제공하는 방식인 반면, 개방형 IMEI(Black list) 제도는 분실 도난 신고를 받아 블랙리스트에 올라 있는 단말기에 대해서만 통화를 차단하는 방식임. 따라서 개방형 IMEI 제도에서는 통신사 간 분실 도난 신고된 IMEI 의 정보공유가 무엇보다 중요함. 현재 분실 도난 신고된 휴대폰의 불법사용을 차단하기 위해 한국정 보통신협회(KAIT)는 이동통신사와 함께 IMEI 통합관리센터(CEI R 41) )를 구축하여, 분실 도난 신고된 휴대폰의 단말기식별번호 정보 를 시스템에 집중 관리함으로써 이동통신사업자간 분실 도난 휴대 폰의 사용을 차단하고 있음. <IMEI 통합관리센터 개념도> 자료 : 한국정보통신진흥협회 41) CEIR(Central Equipment Identity Register) : IMEI 통합관리 DB - 48 -

제정안에 대한 검토 제정안은 수출을 목적으로 분실 도난 단말장치의 고유식별번호 등 을 훼손하거나 위작 또는 변작하는 것을 금지하고, 중고 이동통신 단말장치를 수출하고자 하는 자는 분실도난 단말장치인지 여부를 확인하여야 하며, 확인 관련 업무를 한국정보통신진흥협회에 위탁 할 수 있도록 함. 최근 고가의 스마트폰 보급이 확대되면서 분실 도난당한 휴대전화 의 해외 밀반출이 급증하고 있음. 단말장치의 고유식별번호 등을 훼손하거나 위작 또는 변작할 경우 이를 추적하는 것이 곤란해짐. 따라서 제정안에서처럼 고유식별번호의 훼손 위조 변조를 금지하고, 관계 행정기관(관세청, 경찰청 등)에 협조를 요청할 수 있도록 함으 로써 보다 효과적인 분실 도난 단말기의 불법사용 차단과 분실 도 난 단말기의 회수율을 높이는 데 기여할 것으로 기대됨. 또한, 한국정보통신진흥협회는 1999년 4월부터 분실도난단말기 집 중관리센터 를 개원한 이후 현재까지 분실도난단말기 관리 업무를 전담해 온 기관인 만큼, 전문기관으로서의 업무 노하우가 축적되었 다고 보여지므로 동 기관을 위탁기관으로 지정하는 것은 타당하다 고 보여짐. 다만, 미래창조과학부장관이 분실도난 단말장치의 해외수출을 차단 하기 위해 필요한 경우 관계 행정기관, 공공기관의 장에게 협조를 요청할 수 있도록 한 것과 관련하여 동 규정의 실효성을 제고한다 는 차원에서 요청을 받은 관계 행정기관, 공공기관의 장에 대해 협 조의무 규정을 함께 마련할 필요가 있음. - 49 -

한편, 정부가 제출한 전기통신사업법 일부개정법률안(2013.4.26.) 에서도 고유식별번호의 훼손 위조 변조를 금지하는 의무를 신설하 고 있는 바, 입법 형식 측면에서 동 규정과의 관련성을 고려해 볼 필요가 있음. 전기통신사업법 일부개정법률안의 개정취지는 누구든지 분실 또 는 도난 등의 사유로 전기통신사업자에게 신고된 통신단말장치의 사용 차단을 방해할 목적으로 통신단말장치의 고유식별번호를 훼손 하거나 위조 또는 변조하여서는 아니 됨을 신설하는 것인 반면, 동 제정안은 중고 이동통신단말장치를 수출하고자 하는 자에게 수 출을 목적으로 통신단말장치의 고유식별번호를 훼손하거나 위조 또 는 변조하여서는 아니 됨을 신설하는 것이라는 점에서 양자가 의무 부과 주체 및 적용 사유가 다소 상이함. 그러나 고유식별번호의 훼손 위조 변조를 금지하는 의무를 신설하 는 취지는 모두 분실 도난 단말기에 대한 체계적 관리와 2차 범죄 를 예방하기 위한 것이라는 점에서는 동일함. 따라서 양자의 규정을 별도의 입법으로 추진하는 방안보다는 단일 법에서 규율하는 것이 입법효율성 및 통일성 측면에서 보다 바람직 할 것으로 판단됨. - 50 -

10 긴급중지명령(안 제11조) (1) 제정안의 내용 과도하고 차별적인 지원금 지급으로 인해 이용자 이익을 현저히 저해할 우려가 있거나 경쟁 사업자에게 회복하기 어려운 손해가 발생할 우려가 있어 이를 방지하기 위해 긴급히 필요하다고 인정 되는 경우에 이동통신사업자 등에게 그 행위의 일시중지를 명할 수 있음(안 제11조). 제 정 안 제11조(긴급중지명령) 1 방송통신위원회는 과도하고 차별적인 지원금 지급으로 인하여 이용자 이익을 현저히 저해할 우려가 있거나 경쟁 사업자에게 회복하기 어려운 손해가 발생할 우려가 있어 이를 방지 하기 위하여 긴급히 필요하다고 인정되는 경우에는 이동통신사업자, 대리점 또는 판매점에게 그 행위의 일시 중지를 명할 수 있다. 2 제1항에 따른 명령에 불복하는 자는 그 명령을 받은 날부터 7일 이내에 방송통신위원회에 이의를 제기할 수 있다. 3 긴급중지명령의 기준, 대상, 기간, 이에 대한 불복절차 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. (2) 검토의견 방송통신위원회가 신고나 인지에 의하여 과도하고 차별적인 지원금 지급 행위에 대하여 사실조사 및 시정명령까지의 조치를 이행하는 데에는 일정 기간이 소요되는 반면, - 51 -

사업자는 급변하는 이동통신시장의 특성을 이용하여 향후 제재를 받음으로써 치러야 할 대가보다 불법적으로 지원금을 지급할 기대 이익이 더욱 클 경우 불법적으로 지원금을 지급할 유인을 갖게 됨. 따라서 제정안에서처럼 긴급중지명령제도를 도입할 경우 이동통신 시장의 과도하고 차별적인 지원금 지급행위에 대해 보다 신속하고 적극적으로 대응할 수 있을 것으로 기대됨. 긴급중지명령제도는 표시 광고의 공정화에 관한 법률 42) 에서 입 법례를 찾아볼 수 있고, 특히 최근 소비자보호정책과 관련하여 도 입을 확대하는 추세를 보이고 있음. 공정거래위원회가 발표한 2013년 소비자정책 종합시행계획 (2012.12.7.) 에 따르면 급성장하는 전자상거래분야의 소비자 신뢰 제고방안 중 하나로서 임시중지명령제 도입하는 것을 내용으로 하 는 전자상거래소비자보호법 개정을 추진할 계획임. 다만, 제정안은 긴급중지명령의 기준, 대상, 기간 등에 대한 아무런 범위를 규정하지 않은 채 대통령령으로 위임하고 있어 포괄위임금 42) 제8조(임시중지명령) 1 공정거래위원회는 표시 광고 행위가 다음 각 호 모두에 해당하는 경우에 는 사업자등에 대하여 그 표시 광고 행위를 일시 중지할 것을 명할 수 있다. 1. 표시 광고 행위가 제3조제1항을 위반한다고 명백하게 의심되는 경우 2. 그 표시 광고 행위로 인하여 소비자나 경쟁사업자에게 회복하기 어려운 손해가 발생할 우려 가 있어 이를 예방하기 위하여 긴급히 필요하다고 인정되는 경우 2 소비자단체나 그 밖에 대통령령으로 정하는 기관 단체는 사업자등의 표시 광고 행위가 제1항 각 호 모두에 해당한다고 인정할 때에는 서면(전자문서를 포함한다)으로 공정거래위원회에 그 표시 광고 행위의 일시 중지를 명하도록 요청할 수 있다. 3 제1항에 따른 명령에 불복하는 자는 그 명령을 받은 날부터 7일 이내에 공정거래위원회에 이의를 제기할 수 있다. 4 공정거래위원회는 제1항에 따른 명령을 받은 자가 제3항에 따라 이의를 제기하였을 때에는 지체 없이 서울고등법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 통보를 받은 서울고등법원은 비송사건 절차법 에 따라 재판을 한다. 5 제4항에 따른 재판을 할 때에는 비송사건절차법 제15조를 적용하지 아니한다. - 52 -

지의 원칙에 어긋날 소지가 있음. 그리고 긴급중지명령의 요건을 이용자 이익을 현저히 저해할 우려가 있거나 경쟁 사업자에게 회 복하기 어려운 손해가 발생할 우려가 있어 이를 방지하기 위하여 긴급히 필요하다고 인정하는 경우 라는 불확정적이고 불명확한 개 념을 사용하고 있음. 또한, 중지 기간에 대해서도 일시 라는 개념을 사용함으로써 기간적 범위가 모호하게 규정되어 있음. 긴급중지명령은 사업자에게는 회복할 수 없는 경제적 손실을 가져 올 수 있으므로 그 발동 요건 및 기간 등을 법에 명확히 규정할 필 요가 있음. - 53 -

11 자료 제출 및 사실조사등(안 제12조 및 제13조) (1) 제정안의 내용 이동통신사업자, 대리점, 판매점 및 이동통신단말장치 제조업자는 이동통신단말장치 유통 관련 자료를 미래창조과학부장관에게 제 출하여야 함(안 제12조). 방송통신위원회는 신고나 인지에 의하여 위반행위가 인정되면 소 속 공무원을 통해 필요한 조사를 하게 할 수 있음(안 제13조). 제 정 안 제12조(자료 제출) 이동통신사업자(특수관계인을 포함한다), 대리점, 판 매점 및 이동통신단말장치 제조업자는 이동통신단말장치 판매 현황, 관련 비용 또는 수익 등 이동통신단말장치 유통 관련 자료를 대통 령령이 정하는 바에 따라 미래창조과학부장관에게 제출하고 관련 자료를 갖추어 두어야 한다. 제13조(사실조사 등) 1 방송통신위원회는 신고나 인지에 의하여 제3 조, 제4조 제2항 및 제3항, 제5조 제1항, 제8조 제3항, 제9조 제1항 부터 제3항까지의 규정을 위반한 행위가 있다고 인정하면 소속 공 무원에게 이를 확인하기 위하여 필요한 조사를 하게 할 수 있다. 2 방송통신위원회는 제1항에 따른 조사를 위하여 필요하면 소속 공 무원에게 이동통신사업자(특수관계인을 포함한다), 대리점, 판매점 또는 이동통신단말장치 제조업자의 사무소 사업장에 출입하여 장부, 서류, 그 밖의 자료나 물건을 조사하게 할 수 있다. 3 방송통신위원회는 제1항에 따라 조사를 하려면 조사 7일 전까지 조사기간 이유 내용 등에 대한 조사계획을 해당 사업자에게 알려야 한다. 다만, 긴급한 경우나 사전에 통지하면 증거인멸 등으로 조사 - 54 -

목적을 달성할 수 없다고 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 4 제2항에 따라 해당 사업자의 사무소 사업장에 출입하여 조사하는 사람은 그 권한을 표시하는 증표를 관계인에게 보여주어야 하며, 조 사를 할 때에는 해당 사무소나 사업장의 관계인을 참여시켜야 한다. 5 제2항에 따라 조사를 하는 소속 공무원은 해당 사업자에 대하여 필요한 자료나 물건의 제출을 명할 수 있고, 제출된 자료나 물건을 폐기 은닉 교체하는 등 증거인멸을 할 우려가 있는 경우에는 그 자 료나 물건을 일시 보관할 수 있다. 6 방송통신위원회는 보관한 자료나 물건이 다음 각 호의 어느 하나 에 해당하면 즉시 반환하여야 한다. 1. 보관한 자료나 물건을 검토한 결과 해당 조사와 관련이 없다고 인정되는 경우 2. 해당 조사 목적의 달성 등으로 자료나 물건을 보관할 필요가 없 어진 경우 (2) 검토의견 제정안의 취지인 이동통신단말장치 유통의 개선을 위해서는 해당 사업자에게 관련 자료 제출 및 현장 조사가 뒷받침되어야 규제의 실효성을 보장할 수 있다는 점에서 안 제12조 및 제13조의 입법 필요성이 있음. 다만, 자료 제출 및 현장 조사는 사업자의 영업의 자유를 침해할 가능성도 동시에 존재하므로 정책 목적을 달성하기 위한 최소한의 범위에서 명확한 기준과 근거를 갖고 수행되어야 함. 이와 관련하여 안 제12조(자료제출) 및 안 제13조(사실조사) 규정 은 다음과 같은 사항을 보완할 필요가 있음. - 55 -

첫째, 자료제출의 대상을 구체적으로 명시할 필요가 있음. 이동통 신단말장치 판매 현황, 관련 비용 또는 수익 등 이동통신단말장치 유통 관련 자료 는 그 범위를 특정하기 어려워 광범위한 자료 제출 및 조사 과정에서 제조사의 영업비밀이 유출될 우려가 있음. 따라 서 자료제출의 대상을 구체적으로 열거할 필요가 있음. 둘째, 제출된 자료 또는 정보에 대한 비밀유지의무 및 조사권의 남 용금지의무 등을 조사공무원에게 부과할 필요가 있음. 이와 관련하 여 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제50조제9항 43), 제50조 의2 44), 제62조 45) 및 제69조제2항 46) 의 입법례를 참조할 필요가 있음. 셋째, 자료제출 및 사실조사가 이중으로 이루어지는 것을 최소화할 필요가 있음. 따라서 안 제16조(다른 법률의 관계)에서 시정조치 또 는 과징금 부과에 대해서만 이중 규제를 배제하고 있는데 자료제출 및 사실조사에 대해서도 이중 규제를 배제하는 방안을 고려할 필요 가 있음. 43) 제50조(위반행위의 조사등) 9제5항의 규정에 따라 금융거래정보를 제공받은 자는 그 자료를 타인에게 제공 또는 누설하거나 그 목적 외의 용도로 이를 이용하여서는 아니된다. 44) 제50조의2(조사권의 남용금지) 조사공무원은 이 법의 시행을 위하여 필요한 최소한의 범위 안에 서 조사를 행하여야 하며, 다른 목적 등을 위하여 조사권을 남용하여서는 아니된다. 45) 제62조(비밀엄수의 의무) 이 법에 의한 직무에 종사하거나 종사하였던 위원, 공무원 또는 협의 회에서 분쟁조정업무를 담당하거나 담당하였던 자는 그 직무상 알게 된 사업자 또는 사업자단체의 비밀을 누설하거나 이 법의 시행을 위한 목적외에 이를 이용하여서는 아니된다. 46) 제69조(벌칙) 2제62조(비밀엄수의 의무)의 규정에 위반한 자는 2년 이하의 징역 또는 200만원 이하의 벌금에 처한다. - 56 -

참고자료 1. 분리 요금제 도입 이후 일본의 이동통신 3사의 영업현황 47) <단말기 판매량 변화> <단말기 교체주기> 47) 분리 요금제를 통한 단말 가격과 통신요금 분리를 위한 전제조건, 강인규, KISDI, 2012.3.16. 재인용 - 57 -

<사업자 전환율> 담 당 자 국회미래창조과학방송통신위원회 입법조사관 이 현 정 연 락 처 02-788-2583 (FAX 02-788-3360) - 58 -