KERI Brief 15-31 2015-11-19 관광숙박시설 수급의 문제점과 정책 대안 송용주 / 한국경제연구원 연구원 (jenna.song@keri.org) 우리나라는 양질의 숙박시설 부족으로 외래관광객 유치에 어려움을 겪고 있으며 관광산업의 경쟁력 역시 낮은 수준이다. 본 보고서는 국내 관광숙박시설의 지역별 수급 불균형이 심각하다고 지적하면서 수도권과 지방에 차별화된 전략으로 접근 할 필요가 있음을 설명하였다. 관광숙박시설의 주요 수요층인 외래관광객 중 서울 시내 중저가 숙박시설에 투숙하기 원하는 중국인의 비중이 증가하고 있는데, 서울 의 숙박시설 공급은 특급호텔 위주로 양질의 중저가 숙박시설이 부족하다는 것이 다. 반면, 지방에서는 관광 수요 자체가 적어 숙박시설 객실수와 이용률 모두 낮 은 상황이다. 근본 원인으로는 관련법이 관광진흥법과 공중위생관리법으로 나뉘어 있어 숙박 수급 및 품질 관리가 어렵고 호텔이 유해시설이라는 인식 때문에 호텔 건립을 위한 규제가 많은 것을 지적했다. 불법 편법 영업이 성행하여 국민 인식을 더욱 악화시키고 있고, 글로벌 호텔 기업도 나타나지 않고 있다고 했다. 보고서는 도심 중저가 숙박시설 공급을 위해 관광진흥법 개정안 통과가 필요함을 설명하고 부가가치세 영세율 및 관광숙박시설 확충을 위한 특별법의 연장 적용을 제안하였 다. 지방에서는 전통숙박체험을 관광상품화하고 전통가옥을 국영 숙박시설로 운영 하는 방법을 제시했다. 또한, 중저가 호텔 기업 육성과 국민 인식 개선을 위한 방 안을 제시하고, 숙박업 관련 제도의 통합이 필요함을 주장하였다. 1. 검토배경 2012년 10월 발의된 관광진흥법 개정안이 3년째 국회 계류 중으로, 금번 19대 국회 마지막 회기 내 처 리여부조차 불투명한 상황 - 관광진흥법 개정안은 3대 경제활성화법안 1) 중 하나로써, 학교 앞 관광호텔 건립 규제를 완화하 는 내용을 담고 있음 - 박근혜 대통령이 내수활성화와 일자리 창출을 위해 이들 법안을 금년 내 반드시 통과시켜줄 것 을 요청하였으나, 야당의 반대로 처리가 어려울 전망 2) 관광숙박시설은 관광산업의 핵심 인프라인데 우리나라에는 양질의 숙박시설이 부족하여 외래관광객 유 1) 서비스산업발전기본법, 관광진흥법, 국제의료사업지원법 2) 관광진흥법은 경복궁 옆 옛 미국대사관 숙소 부지에 대한항공이 7성 호텔을 건립할 수 있도록 하는 재벌기업 특혜법이라는 이유로 반대했으나, 최근 대한항공은 호텔을 포기하고 전통문화 체험 복합문화허브 공간으로 개 발 계획을 변경함 KERI Brief 1
치가 어렵고 관광산업의 경쟁력을 하락시키는 주요 원인으로 작용함 - 한국관광공사의 조사에 따르면 2012년 국내 여행사의 64.1%, 해외 여행사의 46.0%가 숙박문 제로 외래관광객 유치에 실패한 적이 있다고 응답 3) 구체적으로는 국내 여행사의 경우 객실이 없어서 가 94.5%, 가격이 비싸서 가 56%, 해외 여행사의 경우 객실이 없어서 가 76.6%, 가격이 비싸서 가 59.6%로 나타남 - 2013년 한국을 방문한 외래관광객 수는 약 1천2백만 명으로 조사 대상 141개 국가 중 20위에 해당하지만, 인구 100명당 호텔객실 수는 0.2개로 주요 경쟁국보다 순위가 낮은 97위에 불과 <표 1> 주요 경쟁국과의 외래관광객 및 관광경쟁력 비교 한국 일본 태국 중국 대만 홍콩 싱가포르 외래관광객 수 (천 명) 12,176 10,364 26,547 55,686 8,016 25,661 11,898 순위 20 25 10 4 36 12 21 인구 100명당 호텔객실 수 0.2 1.1 0.6 0.1 0.6 1.1 1.0 순위 97 27 53 112 53 29 32 관광경쟁력 지수 종합 순위 29 9 35 17 32 13 11 주: 2013년 기준 2014년 외래관광객 실태조사 (문화체육관광부)에서 한국여행 결정 시 방문 비교 국가 중 상위 6개국 기준 자료: WEF(World Economic Forum), The Travel & Tourism Competitiveness Report 2015 관광산업은 내수 진작, 외래관광객 유치 측면에서 고부가가치를 창출하는 산업이지만, 우리나라 관광산 업이 GDP와 고용에 미치는 효과는 전 세계 평균에 못 미치고 있음 - 관광산업은 숙박, 음식, 운송, 소매, 문화서비스업 등을 포함하며 고용유발효과와 부가가치유발 효과가 주요 수출산업보다 높은 고부가가치 서비스업 4) 으로 굴뚝 없는 수출산업으로 불림 - 2014년 우리나라 관광산업의 GDP에 대한 총 효과는 8조 5,944억 달러로 전체 GDP의 5.8%, 고용에 대한 총 효과는 총 1,616,000명으로 전체 고용의 6.3%에 해당하여 전 세계 평균인 9.8% 및 9.4%에 못 미치는 수준 5) 우리나라 관광산업 경쟁력 제고와 외래관광객 유치 확대를 위해 관광숙박 인프라 확충이 필요하며, 이 에 따라 관광숙박시설의 수급 현황과 문제점을 살펴보고 적절한 정책 대안을 모색해 보고자 함 2. 국내 관광숙박시설 현황 (1) 관광숙박시설의 범위 3) 권태일, 수도권 관광숙박시설 수급분석 결과, 관광호텔 확충을 위한 제도개선 방안 공개세미나 자료집, 한국 문화관광연구원, 2014 4) 이강욱 류광훈, 관광산업의 경제적 파급효과, 한국관광연구원, 1999 5) WTTC(World Travel & Tourism Council), Travel & Tourism Economic Impact 2015 KERI Brief 2
문화체육관광부 소관의 관광진흥법에 근거한 관광숙박업 6) 과 보건복지부 소관의 공중위생관리법에 근거 한 숙박업 7) 을 포함 - 관광진흥법에서는 관광객의 숙박을 위한 시설로서 관광숙박업 외에도 관광객 이용시설업, 관 광 편의시설업 을 분류하고 있음 - 본 보고서에서는 상세 데이터가 존재하고 외래관광객이 주로 이용하는 호텔업을 중심으로 분석 <표 2> 관광숙박시설의 구분 관광진흥법 공중위생관리법 관광호텔업 수상관광호텔업 관광숙박업 호텔업 한국전통호텔업 가족호텔업 호스텔업 일반숙박업 취사시설 제외 여관, 모텔 등 소형호텔업 의료관광호텔업 휴양콘도미니엄업 숙박업 전문휴양업 관광객 이용시설업 관광 편의시설업 종합휴양업 야영장업 관광유람선업 관광펜션업 한옥체험업 외국인관광 도시민박업 생활숙박업 취사시설 포함 숙박호텔, 서비스드 레지던스 등 (2) 관광숙박시설 수요 현황 2014년 방한 외래관광객 수는 전년 대비 17% 성장한 1,420만 명으로, 국가별로는 중국이 42% 성장한 613만 명을 기록하여 전체의 43%를 차지 - 외래관광객 수는 2009년부터 매년 10%대의 증가 추세를 이어와 2012년에는 1천만 명을 돌파 - 중국은 큰 폭의 성장세를 지속하여 2013년부터 일본을 제치고 외래관광객 최다 송출국으로 등 극 6) 관광진흥법 제3조 제2항 가. 호텔업 : 관광객의 숙박에 적합한 시설을 갖추어 이를 관광객에게 제공하거나 숙 박에 딸리는 음식ㆍ운동ㆍ오락ㆍ휴양ㆍ공연 또는 연수에 적합한 시설 등을 함께 갖추어 이를 이용하게 하는 업, 나. 휴양 콘도미니엄업 : 관광객의 숙박과 취사에 적합한 시설을 갖추어 이를 그 시설의 회원이나 공유자, 그 밖의 관광객에게 제공하거나 숙박에 딸리는 음식ㆍ운동ㆍ오락ㆍ휴양ㆍ공연 또는 연수에 적합한 시설 등을 함께 갖추어 이를 이용하게 하는 업 7) 공중위생관리법 제2조 제2항. 숙박업 이라 함은 손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설 및 설비등의 서비스를 제공하는 영업을 말한다. 다만, 농어촌에 소재하는 민박등 대통령령이 정하는 경우를 제외한다. KERI Brief 3
<표 3> 연도별 외래관광객 입국 추이 (단위: 천명, %) 구분 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 외래관광객 수 6,022 6,155 6,488 6,890 7,817 8,797 9,794 11,140 12,175 14,201 성장률 3.5 2.2 4.8 6.9 13.4 12.5 11.3 13.7 9.3 16.6 자료: 관광지식정보시스템 관광객통계(www.tour.go.kr) <표 4> 주요 국가별 외래관광객 입국 추이 (단위: 천명, %) 구분 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 인원 2,440 2,339 2,236 2,378 3,053 3,023 3,289 3,519 2,748 2,280 일 성장률 -0.1-4.1-4.4 6.4 28.4-1 8.8 7-21.9-17 본 구성비 40.52 38 34.68 34.51 39.06 34.36 33.58 31.59 22.57 16.06 인원 710 897 1,069 1,168 1,342 1,875 2,220 2,837 4,327 6,127 중 성장률 13.2 26.3 19.2 9.3 14.9 39.7 18.4 27.8 52.5 41.6 국 구성비 11.79 14.57 16.58 16.95 17.17 21.31 22.67 25.47 35.54 43.14 인원 531 556 587 610 611 653 662 698 722 770 미 성장률 3.8 4.7 5.7 3.9 0.2 6.8 1.3 5.5 3.5 6.6 국 구성비 8.81 9.03 9.11 8.85 7.82 7.42 6.75 6.26 5.93 5.42 자료: 관광지식정보시스템 관광객통계(www.tour.go.kr) 외래관광객이 주로 이용하는 숙박시설은 호텔(75.8%)이며, 유스호스텔 게스트하우스 여관 모텔의 비중이 다소 증가하는 추세 - 개별 자유여행 및 중국 젊은 층 관광객의 증가로 유스호스텔과 게스트하우스의 수요 확대 - 중국인 관광객이 중산층까지 확대되면서 이들을 대상으로 한 여행사의 초저가 패키지가 증가하 고 있는데, 수도권 외곽 또는 저가 모텔에서 숙박하는 경우가 많음 <표 5> 연도별 외래관광객 이용 숙박시설 (단위: %) 구분 2010 2011 2012 2013 2014 호텔 74.3 75.4 73.4 73.5 75.8 유스호스텔/게스트하우스/여관/모텔 8.1 12.6 11.6 11.8 13.4 친척 또는 친구집 9.6 11.2 10.9 9.3 5.8 콘도/펜션/레지던스인 2.3 4.2 4.8 5.9 4.4 학교/회사기숙사/연수원 5.0 5.5 7.5 5.8 3.6 홈스테이 - - - - 1.0 사찰 0.1 0.6 0.6 0.3 0.1 기타 0.4 0.7 0.7 0.6 0.5 주 1) 2010년까지 단일응답, 2011년부터 중복응답으로 변경 2) 1박 이상 숙박한 외래관광객 대상으로 조사 3) 홈스테이 는 2014년부터 추가 자료: 문화체육관광부, 2014년 외래관광객 실태조사 KERI Brief 4
주요 방문지는 서울(80.4%)과 경기(13.0%) 등 수도권이고, 주요 활동이 쇼핑(74%)인만큼 명동 및 동대 문시장과 고궁, 남산, 인사동 등 서울 시내에 집중되어 있음 8) - 수도권, 특히 중구 종로구 용산구 등 서울 시내에 위치한 숙박시설에 대한 수요가 높음 외래관광객들은 1일 숙박요금으로 평균 218,310원을 지급하였는데, 이보다 낮은 138,649원을 적정 숙박 비용이라고 생각하는 것으로 조사됨 9) - 일본 관광객은 약 15만 원, 중국 관광객은 약 9만 원 정도가 적정하다고 응답하여, 각각 비즈니 스 호텔과 중저가 숙박시설에 대한 수요가 높을 것으로 분석됨 - 또한, 일본 관광객은 호텔 이용의사가 80.4%로 높게 나타난 반면, 중국의 경우 호텔은 47.5% 에 불과하고 유스호스텔 게스트하우스(14.4%)와 콘도 펜션 레지던스 인(8.1%)을 이용하고 싶 다는 의사가 일본에 비해 높음 2014년 내국인 국내 숙박여행 참가자는 약 3천2백만 명, 참가횟수는 약 9천9백만 회, 이동총량은 약 2 억7천만 일로 2011년 이후 전반적 증가 추세이나 관광호텔에 대한 숙박 수요는 많지 않음 - 여행지별 이동총량은 강원도가 39,765일로 가장 많고 경기, 경북, 충남, 경남 순으로 조사되어 외래관광객의 주요 방문지와 차이를 보임 <그림 1> 연도별 국내여행 이동총량 (단위: 일) 자료: 문화체육관광부, 2014 국민여행 실태조사, 2015. 5 - 국내 숙박여행의 주된 목적은 가족 친척 친구 방문이 47.1%, 여가 위락 휴가가 46.7%로 비슷하 게 나타남 8) 문화체육관광부, 2014년 외래관광객 실태조사 9) 문화체육관광부, 관광숙박시설 수급분석 연구, 2012.3 KERI Brief 5
- 이에 따라, 내국인 숙박 관광객이 가장 많이 이용하는 숙박 시설은 가족 친지집(50.2%)이었고 펜션(15.6%), 콘도미니엄(9.2%), 모텔 여관(5.8%), 호텔(5.5%) 순으로 조사되어 호텔을 선호 하는 외래관광객과 차이를 보임 숙박 관광여행 시에는 펜션(30.1%), 콘도미니엄(17.8%), 모텔 여관(9.1%), 호텔(9.0%) 등 으로 나타났으며, 특히 펜션 이용 비중이 증가 추세 <표 6> 숙박 관광여행 시 주요 이용 숙박 시설 (단위: %) 연도 호텔 콘도 유스 모텔/ 펜션 민박 야영 자연휴양림 가족/ 연수원/ 전통한옥 미니엄 호스텔 여관 내 숙박시설 친지집 수련원 숙박시설 기타 2012 10.1 20.0 1.4 10.8 23.2 7.1 6.6 1.3 12.4 3.1 0.3 3.7 2013 9.7 20.4 1.4 8.4 27.8 6.7 6.6 1.7 11.3 2.9 0.4 2.8 2014 9.0 17.8 1.7 9.1 30.1 6.0 7.2 1.9 10.3 2.5 0.5 4.0 자료: 문화체육관광부, 2014 국민여행 실태조사, 2015. 5 (3) 관광숙박시설 공급 현황 2013년 12월 기준 국내 관광숙박업 객실수는 130,619실이고, 이 중 외국인이 주로 이용하는 관광호텔 이 79,393실로 약 61%를 차지하며 지역별로는 수도권, 등급별로는 특급 호텔의 비중이 높음 - 호텔업의 객실수는 총 88,958실로 서울(29,828), 제주(10,522), 경기(7,646), 부산(6,996) 순 으로 집계되었고, 서울 인천 경기를 합한 수도권이 42,025실로 전체 호텔 객실수의 약 53%를 차지하는 등 특정 지역 편중 현상이 심함 - 특히 관광호텔 객실수에서는 등급별로 특1급(32.7%)과 특2급(19.2%)이 51.9%를 차지하고 1~3급에 해당하는 중저가 호텔의 비중은 34.3%에 그침 서울에서는 특1급(37.9%)과 특2급(24.3%)이 62.2%를 차지, 1~3급 비중은 24.3%에 불과 - 전통호텔, 호스텔 등 외래관광객의 수요 증가가 예상되는 숙박시설의 비중은 매우 미미함 KERI Brief 6
<표 7> 지역별 관광숙박업 현황 (단위: 개) 구분 호텔 등급 구분 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 합계 특1 업체수 22 7 4 3 2 1 2 4 7 1 0 1 3 5 2 11 75 관광 호텔 급 객실수 10,742 2,626 999 1,020 325 174 463 1,072 1,871 328 0 118 650 1,627 487 3,447 25,949 특2 업체수 31 5 5 6 2 2 1 6 6 1 4 3 3 4 4 5 88 급 객실수 6,891 691 342 1,402 198 394 75 1,047 1,066 180 568 459 256 691 478 517 15,255 업체수 42 16 8 2 5 7 0 25 13 12 2 6 12 14 13 12 189 1급 객실수 4,811 1,551 406 127 305 427 0 2,007 827 898 105 517 784 909 1,035 1,070 15,779 업체수 22 10 1 11 5 2 2 16 4 1 8 9 3 9 7 4 114 2급 객실수 1,336 455 65 553 249 60 144 835 199 30 366 435 149 515 360 250 6,001 업체수 15 11 1 12 0 5 0 21 2 5 1 6 2 7 4 1 93 3급 객실수 739 1,519 33 552 0 237 0 1,176 114 184 50 220 122 314 151 95 5,506 등급업체수 46 2 0 15 4 2 5 27 7 2 2 2 10 9 12 30 175 미정객실수 3,823 108 0 703 157 113 242 1,426 630 77 104 97 444 370 524 2,085 10,903 업체수 178 51 19 49 18 19 10 99 39 22 17 27 33 48 42 63 734 계 객실수 28,342 6,950 1,845 4,357 1,234 1,405 924 7,563 4,707 1,697 1,193 1,846 2,405 4,426 3,035 7,464 79,393 수상관광 업체수 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 호텔 객실수 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 업체수 8 0 0 1 0 1 1 1 11 1 2 5 9 1 12 35 88 가족호텔 객실수 1,367 0 0 30 0 80 35 52 848 52 131 2,051 460 90 779 1,916 7,891 전통호텔 업체수 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 1 4 객실수 0 0 0 44 0 0 0 0 0 0 0 0 21 16 0 26 107 업체수 5 3 0 6 0 0 0 1 1 0 1 1 4 1 0 47 70 호스텔 객실수 119 46 0 120 0 0 0 31 21 0 10 17 66 21 0 1,116 1,567 소계 호텔업 소계 업체수 13 3 0 8 0 1 1 2 12 1 3 6 14 3 12 83 162 객실수 1,486 46 0 194 0 80 35 83 869 52 141 2,068 547 127 779 3,058 9,565 업체수 191 54 19 57 18 20 11 101 51 23 20 33 47 51 54 146 896 객실수 29,828 6,996 1,845 4,551 1,234 1,485 959 7,646 5,576 1,749 1,334 3,914 2,952 4,553 3,814 10,522 88,958 휴양콘도 업체수 0 4 0 2 0 0 0 16 60 8 15 6 8 16 12 45 192 미니엄 객실수 0 1,385 0 351 0 0 0 3,204 19,415 2,180 2,679 763 1,062 2,930 1,949 5,743 41,661 소계 업체수 191 58 19 59 18 20 11 117 111 31 35 39 55 67 66 191 1,088 총계 객실수 29,828 8,381 1,845 4,902 1,234 1,485 959 10,850 24,991 3,929 4,013 4,677 4,014 7,483 5,763 16,265 130,619 주: 2013년 12월 기준 자료: 관광지식정보시스템 관광산업통계(www.tour.go.kr) KERI Brief 7
최근 5년간 관광호텔 업체수와 객실수는 연평균 4%대로 증가하고 있지만, 외래관광객 수요가 높은 중 저가 호텔의 증가율은 특급 호텔보다 낮음 - 또한, 등급조차 부여받지 않은 호텔이 연평균 11%대로 증가하여 2013년 10,903실에 육박하고 있음 <표 8> 연도별 관광호텔 및 객실 증가 추이 (단위: 개, %) 등급 구분 2009 2010 2011 2012 2013 연평균 증가율 특급 업체수 139 143 144 145 163 4.1% 객실수 35,768 36,340 37,437 38,476 41,204 3.6% 1~3급 업체수 367 366 357 371 396 1.9% 객실수 24,369 24,823 24,572 25,691 27,286 2.9% 등급미정 업체수 115 121 143 167 175 11.1% 객실수 7,034 7,420 8,754 10,570 10,903 11.6% 계 업체수 621 630 644 683 734 4.3% 객실수 67,171 68,583 70,763 74,737 79,393 4.3% 자료: 관광지식정보시스템 관광산업통계(www.tour.go.kr) 2013년 12월 기준 공중위생법에 근거한 숙박시설은 30,640개소로 2004년 이후 완만한 감소 추세 - 서비스드 레지던스 10), 모텔, 여관 등 하위 범주별 정확한 업체수 및 객실수에 대한 데이터는 부재한 상황 <표 9> 공중위생관리법상 전국 숙박업 현황 (단위: 개소) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 33,642 33,031 32,658 31,913 31,563 31,130 30,867 30,651 30,573 30,640 자료: 공중위생관계업소실태보고, 보건복지통계포털 (http://stat.mw.go.kr) 2013년 호텔 객실 이용률은 62.9%로 신규 호텔 건설이 증가함에 따라 2011년부터 다소 감소하고 있는 가운데, 외래관광객의 주요 방문지인 수도권에서 특히 높게 나타남 - 지역별로 서울, 인천, 제주는 70% 이상, 부산, 경기는 60% 이상으로, 수도권과 일부 유명 관광 지의 이용률은 높은 반면 기타 지역은 주로 50% 미만의 저조한 이용률을 보임 10) 2012년 공중위생관리법 시행령의 개정을 통해 서비스드 레지던스 업종이 생활숙박업에 포함됨 KERI Brief 8
<표 10> 연도별 지역별 호텔 객실 이용률 (단위: %) 2009 2010 2011 2012 2013 서울특별시 77.3 79 80.7 78.9 75.2 부산광역시 53.9 55.4 63.7 63.8 63.5 대구광역시 37.6 47.9 50.6 55.4 50.5 인천광역시 70.6 74.9 78.6 79.9 74.5 광주광역시 40.8 52.3 48.7 50.2 50.3 대전광역시 47 46.7 50.4 54.7 55.5 울산광역시 57.6 59.4 60.9 57.6 59.3 경기도 51 63.4 64.5 63.1 63.1 강원도 41.6 42.7 44.6 43.4 45 충청북도 33.6 37.6 39 40.3 36.2 충청남도 50.5 56.4 52.2 47.7 56.4 전라북도 47 46.4 41.8 40.3 41.2 전라남도 41.6 45 41.4 46 46.1 경상북도 41.2 48.8 47.4 46.9 45.1 경상남도 43 49.2 47.9 44 44.2 제주특별자치도 68 73.6 73.6 76 75.4 합계 60.1 63.9 64.9 64.7 62.9 자료: 관광지식정보시스템 관광산업통계(www.tour.go.kr) - 등급별로는 수도권과 제주 등 인기 방문지에 주로 위치한 특급호텔의 경우 이용률이 70% 가까 이로 높고 1~3등급 중저가 호텔 이용률은 50%대로 낮음 그러나, 지난 5년간의 이용률 증가폭은 특급 호텔보다 1~3등급 호텔에서 더 크게 나타나 중 저가 숙박시설의 수요가 증가하고 있음을 알 수 있음 <표 12> 연도별 등급별 호텔 객실 이용률 (단위: %) 2009 2010 2011 2012 2013 특1등급 69.1 72.8 72.7 71.7 67.6 특2등급 66.8 67.1 71.9 70.1 69 1등급 54.2 60.9 61.4 61.3 59.3 2등급 40.5 45 49.3 51.9 48.2 3등급 45.6 52.7 58.1 56.6 58 등급미정 50.7 56.9 51.3 60.1 61.7 소계 60.4 64.3 65.8 65.9 63.8 가족호텔 55.7 58.9 51.9 50.8 52 전통호텔 72.5 70.1 78.5 58.6 60.4 호스텔 60.6 61.1 합계 60.1 63.9 64.9 64.7 62.9 자료: 관광지식정보시스템 관광산업통계(www.tour.go.kr) KERI Brief 9
(4) 관광숙박시설 수급 전망 방한 외래관광객의 증가세에 따라 서울의 객실공급 부족 현상은 지속될 것으로 전망 - 한국문화관광연구원의 연구에 따르면, 방한 외래관광객은 2015년 1,551만 명, 2016년 1,663만 명으로 예상되며, 관광진흥법상 관광호텔과 공중위생관리법상 일반숙박시설까지 고려해도 서울 의 1일 객실공급은 2015년 약 7,200실, 2016년 약 9,000실 정도 부족할 것으로 예상됨 <표 13> 서울의 관광숙박시설 수급 전망 (단위: 개) 연도 수급 공급 적용 2015 2016 수요 47,699 51,641 분석 1 공급 관광호텔 36,680 38,807 공급-수요 -11,019-12,834 수요 관광호텔+ 47,699 51,641 분석 2 공급 관광호텔급 40,473 42,600 공급-수요 일반숙박시설 -7,226-9,041 자료: 한국문화관광연구원, 2014년 기준 관광숙박시설 수급분석 3. 문제점 외래관광객의 주요 방문지가 서울 지역으로 편중됨에 따라 수도권과 기타 지역 간 관광숙박시설 수급 불균형과 관광산업 편차가 심화됨 - 서울에는 외래관광객을 위한 숙박시설이 부족하여 인천 경기 지역에서까지 수용하고 있는 실정 으로 주요 방문지인 서울 도심과 거리가 멀어 관광객들의 만족도가 저하됨 - 수도권에서는 특1~1급 등 중고가 호텔의 이용률이 높고 2~3급 호텔 이용률은 상대적으로 저 조한데, 이는 저가 숙박시설을 원하는 수요층은 주로 단체관광객이나 배낭여행객으로써 모텔, 서비스드 레지던스, 게스트하우스 등 대체숙박시설을 이용하기 때문인 것으로 보임 특히, 저가 관광패키지를 이용하는 중국 단체관광객들이 증가하고 있는데, 높은 수수료를 챙 기려는 여행사들의 주선으로 서울 외곽의 모텔 등을 이용하는 경우가 많아 거리와 숙박시설 의 품질에 대한 불만이 고조되고 있음 - 제주와 부산을 제외한 기타 지역에서는 관광호텔 객실수와 객실 이용률 모두 현저히 낮음 지방에서는 방한 외래관광객 증가에 따르는 경제적 이득을 누리지 못하고 있는 실정 호텔 등 관광숙박시설에 대한 정확한 개념 정립이 이루어져 있지 않아 법과 제도가 제대로 기능하지 못할 뿐만 아니라 제도 개선에도 걸림돌이 되고 있음 KERI Brief 10
- 숙박업이 관할 부처에 따라 관광진흥법과 공중위생관리법으로 나뉘어 관리되고 있어, 업종별 분 류가 통일되어 있지 않고 정확한 업체수와 객실수도 파악되지 않아 수급 분석과 품질 관리, 정 책 수립 등에 어려움이 있음 관광진흥법에서 관광숙박업으로 분류되지 않는 야영장업, 관광펜션업, 한옥체험업, 외국인 관 광 도시민박업 등과 공중위생관리법으로 분류되는 모텔, 여관, 서비스드 레지던스 등에 대해 서는 정확한 객실수 및 품질 수준 등이 확인되지 않음 이는 과거 숙박시설에 대한 수요를 외국인 관광과 내국인 숙박 개념으로 나누어 각각 문화체 육관광부와 보건복지부에서 관할하도록 했기 때문으로, 다양한 숙박시설에 대한 요구가 증가 하는 현 시점에서는 제도적 한계를 나타냄 - 현재 서울에서 외래관광객의 숙박시설에 대한 수요가 높은 중구 종로구 용산구 일대는 도심지로 써 신규 호텔 부지 확보가 힘든 상태로, 학교환경위생정화구역에 대한 제한이 더욱 제약이 되 고 있음 11) 관광호텔의 입지 규제 완화에 대한 내용을 담고 있는 관광진흥법 개정안 역시 관광호텔의 기 능과 역할에 대한 부정적 인식이 만연해 있기 때문에 논란이 되고 있는 것임 호텔을 유해시설로 보는 관점에서는 호텔의 유흥 사행시설이나 소위 러브호텔이라 불리는 모 텔, 여관 등의 영업을 문제 삼고 있으나, 유흥 사행시설을 갖춘 호텔은 일부이며 모텔과 여관 등은 공중위생관리법의 숙박업에 해당하여 관광진흥법 개정안의 영향을 받지 않음 < 관광진흥법 개정안 > 제15조제1항에 따른 사업계획의 승인 또는 변경승인을 받은 경우 그 사업계획에 따른 관광숙박시설에 대해서는 '학교보건법' 제6조제1항제13호를 적용하지 아니한다 - 현재 학교보건법에 따라 호텔, 여관, 여인숙 등은 상대정화구역(학교 경계선으로부터 직 선거리 50~200m) 내에서 학교환경위생정화위원회 심의를 거쳐 허가가 이뤄지고 있음 - 개정안의 내용은 유흥(유해)시설이 없는 관광호텔에 한하여 학교환경위생정화위원회 심의 를 거치지 않고 상대정화구역 내에도 설치할 수 있도록 허용하는 것 - 지방에서는 문화재를 관광자원으로 활용하고 싶어도 문화재보호법에 따라 문화재 보호를 위한 경비를 건설사가 부담하거나 숙박시설과 관광지 개발이 제한되어 관광인프라 구축이 어려움 충남 공주 부여와 전북 익산의 백제역사유적지구가 2015년 유네스코 세계문화유산으로 등재 됨에 따라 우리나라는 총 12개의 문화유산을 보유하게 되었으나, 문화재 보존이 미흡할 뿐 아니라 숙박시설이 부족하고 주변 경관과 어우러진 도시개발이 이루어지지 않아 관광자원으 로서의 가치가 떨어짐 11) 관광숙박시설 확충을 위한 제도 개선방안 (한진수, 관광호텔 확충을 위한 제도개선 방안 공개세미나 자료, 2014)에 따르면, 2010~2013년 6월 서울시 학교정화위 심의요청(190건) 중 중구, 종로구, 용산구가 36.8%(70 건) 차지, 2012년부터 2014년 상반기까지 호텔 건립을 위해 교육청 심의를 받은 90여 곳 중 40여 곳이 불가 판정, 중부교육청(중구 종로구 관할)에서만 35곳에 대한 심의가 이루어졌지만 16곳이 불가 판정 KERI Brief 11
국제경쟁력이 있는 호텔 전문 기업의 부재로 산업 경쟁력 약화 - 국내 대기업 계열 호텔들은 호텔업 자체보다는 면세점과 같은 부대사업 중심으로 수익을 창출 하여 글로벌 호텔 기업으로 성장하는데 한계가 있음 - 비즈니스 호텔이 최근 생기고는 있지만 특2급으로, 중저가 호텔 체인 브랜드는 여전히 부족함 중소규모 숙박업에서 소위 대실을 주요 영업형태로 하는 여관 또는 모텔이 성행하는 것이 주 요 원인으로, 이러한 숙박시설은 가족여행객, 비즈니스 여행객, 외국인 단체관광객 등 양질의 중저가 호텔을 원하는 수요층을 만족시키지 못함 12) 2007년 한국관광공사에서 기존의 중저가 숙박시설을 통합한 베니키아(BENIKEA)라는 중저 가 호텔 체인을 만들었지만 개별 호텔의 입장 차이로 사업 추진이 어려움 숙박업으로 등록하지 않고 오피스텔 등에서 불법 영업 및 2~3등급 호텔에서 모텔식 대실 영업이 성행 - 2012년 공중위생관리법 시행령 개정으로 건축물의 용도변경 및 신축허가의 법적 근거가 만들 어졌지만 관련 법규 13) 의 제약 때문에 실제 공급 증가 효과는 미미함 규제 때문에 수익성이 높은 도심 지역에 신축하기가 불가능하거나 기존 업무시설에서 용도 변경을 하려면 입주자 수백 명의 동의를 얻어야 하는 등 어려움이 발생 오히려 서울과 인천 등지를 중심으로 불법 숙박시설이 증가하고 학교보건법상 관광호텔 건립 이 불가한 절대정화구역에서 오피스텔을 숙박시설로 활용하는 경우도 있음 - 일부 2~3급 호텔이 청소년 출입금지, 대실영업공지, 주차장에 차단막 설치, 무인텔 영업 등의 모텔식 영업을 하고 있고, 청소년유해업소로 지정되어 출입을 금지하는 곳도 많음 14) 심지어 정부의 중저가 숙박시설에 대한 인증인 굿스테이 를 획득한 업소에서 유흥주점을 운 영하며 성매매를 알선하거나 대실영업을 병행하고 있어 외래관광객들의 한국에 대한 이미지 가 실추되고 있음 - 이러한 불법 숙박시설들은 영어가 통하지 않고 품질 관리가 되지 않아 외래관광객 불만 증가의 요인이 될 뿐 아니라 관광숙박시설에 대한 국민 인식을 악화시키고 있음 외래관광객이 이용할 수 있는 숙박시설의 다양성 부족 - 외래관광객의 국적, 연령, 소득 수준, 방문 목적 등이 다양해짐에 따라 관광호텔 외의 야영장, 홈스테이, 전통호텔 및 한옥체험 등에 대한 수요 증가가 예상되나 현재 공급이 부족하거나 외 국인이 정보를 얻기 힘든 구조 12) 문화체육관광부 한국창조산업연구소, 호텔산업의 경제효과 분석, 2012.3 13) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(상업지와 준주거지 등에 관한 제한), 건축법, 학교보건법(정화구역과 교육청 심의 등), 소방법 등 14) 문화체육관광부, 관광호텔 등급관리 실태조사 연구 보고서, 2012. 10 KERI Brief 12
4. 시사점 및 정책 대안 무조건 공급을 늘리는 것이 아니라 지역별 불균형을 해소하고 숙박시설의 다양화를 추구하는 전략이 필요 - 서울 및 수도권에서는 특히 중국인 관광객 증가에 따라 늘어나는 중저가 숙박시설 수요에 대응 하여 기존의 2~3급 호텔의 품질 및 이용률 향상을 도모하고 신규 중저가 숙박시설(1급, 서비 스드 레지던스) 공급을 확대해야함 2015년 3월까지 1년간 실시되었던 관광호텔의 외국인 숙박용역에 대한 부가가치세 영세율 적용을 1~3급 관광호텔에 한하여 지속 적용하고, 기존에 지적되었던 복잡한 환급 절차 개선 을 위해 관련 규제 완화 중저가 숙박시설 신규 건설 및 기존 건물의 용도 변경 또는 재개발을 통한 중저가 숙박시설 로의 전환 시 2015년 12월까지 유효한 관광숙박시설 확충을 위한 특별법 적용을 연장 - 기타 지역에서는 지방색을 살린 전통호텔을 확충하고, 한옥체험 등 숙박시설에서 단순히 머무는 것이 아니라 한국의 전통 생활을 체험하는 상품을 개발하여 외래관광객 수요를 확대 일본의 료칸, 유럽의 고성 숙박 투어의 사례를 참조, 전주 한옥마을과 같이 한국의 전통과 향 토 역사 문화를 체험할 수 있는 지역을 관광상품화하고 해외 매체를 통해 적극 홍보 문화재보호구역 근방에 전통호텔 건설 시 입지 규제를 완화하고, 문화재급 고택, 사찰, 전통 가옥 등을 국영 숙박시설로 활용하여 수익금은 문화재 보존을 위하여 활용 도심지 신규 호텔 건립과 불법 영업 근절을 위해 관광진흥법 개정안 조속 통과 필요 - 지역사회를 위한 공용 서비스 시설로서 기능하는 관광호텔 건립을 규제할 것이 아니라 음성적 영업을 하는 숙박시설의 건립과 영업에 대한 철저한 관리가 필요함 관광진흥법 개정에 따라 상대정화구역에 호텔 건립 시 일반 모텔과 차별화될 수 있도록 대상 호텔의 객실 규모 및 서비스 수준 등을 고려하고, 건립 이후에도 유흥시설을 운영할 수 없도 록 행정제재 조항을 추가하는 등 사후관리 강화 15) - 학교 인근에 호텔을 건립하는 경우 호텔 시설을 지역사회와 학교 교육을 위한 공익 시설로 활 용하는 방안을 모색 중저가 호텔, 전통호텔 등 다양한 호텔업에서 베스트웨스턴, 이비스, 토요코인과 같은 글로벌 기업이 탄 생할 수 있도록 지원 15) 한진수, 관광숙박시설 확충을 위한 제도개선 방안, 관광호텔 확충을 위한 제도개선 방안 공개세미나 자료, 한 국문화관광연구원, 2014 KERI Brief 13
- 영세자영업에서 벗어나 기업으로 성장할 수 있는 행정적 재정적 지원책 마련 중저가 호텔간 인수 합병을 위한 공공과 민간 합동 펀드 조성, 중저가 호텔 체인 기업에 대한 세금 혜택 부여 및 행정 절차 축소, 외국인 고용 제한 완화 등 - 베니키아의 운영 효율화를 도모하여 한국형 중저가 호텔 브랜드로 집중 육성 해외 언론, SNS, 호텔 리뷰 웹사이트 앱 등을 활용하여 베니키아 브랜드를 적극 홍보, 체인 호텔의 임직원 교육을 통해 브랜드 정체성을 강화하고 서비스와 시설 표준화를 이루어 소비 자들이 브랜드의 품질을 예측할 수 있도록 해야 함 관광호텔의 기능과 역할을 재정립하여 부정적인 국민 인식 개선 - 대실업과 호텔업을 함께하는 숙박시설은 하나의 영업형태를 선택하도록 하여 업종을 명확하게 구분하고 16), 불법 영업 시 벌금, 영업 정지 취소 등 강력한 행정제재를 가할 수 있도록 조치 일정 규모와 시설을 갖춘 모텔이 중저가 호텔 시장으로 진입하도록 촉진하는 효과도 있음 - 호텔의 다양한 기능과 가치에 대해 해외 사례, 역사 등을 활용하여 홍보 현대사회에서의 호텔은 숙박, 식사 등 여행자를 위한 기본적인 서비스 외에도 국제회의, 연 회, 엔터테인먼트 등 지역사회에 다양한 서비스를 제공하는 장소일 뿐 아니라 지역 명소로서 의 기능까지 담당하게 됨 17) 관련 제도를 통합 운영하여 품질 관리에 효율을 기하고, 궁극적으로는 관련법과 부처 일원화 필요 - 관광진흥법과 공중위생관리법 상 숙박업의 분류 기준과 등급제 통일, 정확한 객실수, 입지 및 영업 현황 등의 정보 통합 관리가 절실함 특히 호스텔, 서비스드 레지던스, 모텔, 여관, 외국인 도시 민박업 등 중저가 숙박시설에 대 한 정확한 분류와 철저한 관리가 필요 굿스테이 운영 현황을 점검하여 현재 누락된 업종까지 포함하고 서비스 표준에 미달하거나 불법 영업을 하는 업체에 대해서는 자격 박탈 등 강력하게 제재하여 인증제의 신뢰도 개선 및 인증 현황을 대내외적으로 적극 홍보 - 5성체계로 바뀌면서 의무화된 관광호텔 등급제와 사후관리를 철저히 실시하여 등급을 받지 않 거나 허위 등급을 표시하는 업체에는 행정제재가 가해져야 함 사후관리의 주체를 지자체에서 등급제 시행 주체인 한국관광공사로 이관하고 별등급 현판을 의무로 내걸도록 제도화할 필요가 있음 16) 한국창조산업연구소, 호텔산업의 경제효과 분석, 문화체육관광부, 2012. 3 17) 문화체육관광부, 세계 호텔산업의 동향과 미래연구, 2012. 3 KERI Brief 14