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일반논문 조선 초기 행정개혁의 인식론적 연구 행정이란 국가나 사회의 공공문제를 해결하기 위하여 정부나 공공조직이 정책을 결정하고 제도를 정하며 그것을 시행하고 관리하여 의도하는 목적을 달성하는 활동이라고 할 수 있으며, 행정사상이란 사람들이 행정에 대하여 갖는 견해나 관점 혹은 이론이라고 할 수 있다(윤재풍, 2005). 행정개혁은 행정환경의 변화에 따라 이에 대응하거나 보다 적극적으로 유도하기 위한 행정의 구조 행태 기술 정책 의사결정절차 및 사회문화적 변화까지를 포함하는 포괄적이고 연속적인 현상 (김영평 최병선, 1993: 264)으로 정의될 수 있다. 행정개혁의 현상을 설명하기 위 하여 구조적, 행태적, 제도적 접근 등 다양한 접근방법이 사용될 수 있다. 행정개혁의 결정과정은 당시의 상황적 요인과 더불어 개혁과정과 요구에 실질적으로 작용하 는 행위자, 조직, 제도, 기관을 포괄적이고 동태적으로 분석할 필요가 있다. 그러나, 조선조의 행 정개혁을 설명하기 위한 충분한 동태적 자료를 구하는데 한계가 있고, 또한 각각의 변수가 가지 는 설명력이 한정되어 있어, 사상을 중심으로 연구하는 의미를 찾을 수 있다. 다양한 사회구성

원들의 개별적 행위자 요인이 제한될 수 밖에 없었던 근대 이전의 사회에 대한 사상적 접근은 연구의 한계인 동시에 일정 부분의 설명력을 확보할 수 있다. 조선 건국의 정치 이데올로기이며, 세계관과 우주관, 그리고 인성론을 보여주는 사상은 유학 에서 찾을 수 있다. 유학을 사상 자체의 구조를 밝히는데 주력하여 현실사회구조나 역사의 변천 과는 무관한 추상적인 것으로 여기거나, 전근대적 신분사회의 계층의식을 강화하고 배타적 봉 건도덕을 수식하는 철학이며 관료지배체제를 합리화하는 이데올로기로 여기는 경우가 많다(유 승국, 1979: 47-49). 그러나 사상은, 그 자체의 구조 보다는, 역사적 시공 속에서의 제반 연관과 그 영향을 탐구하여야 하며, 역사적 사회적 현실과 연계하여 그 연구가 진행되어야 그 포괄적 맥락을 이해할 수 있다(박병련, 1998: 173). 특히 조선조 초기의 행정개혁을 설명하기 위해서는 무엇 보다 유학 사상에 근거한 인식론적 접근방법이 중요하다. 먼저, 조선이라는 시대적 상황이 제도적 힘이 약했던 일반 백성들과 사회 부문의 힘을 최소화한 채로 행정개혁을 이해해야 하기 때문이며, 둘째 고려 왕조체제를 붕괴시 키고 새로운 정치 행정체제를 구축하기 위해서는 일반 백성 뿐 아니라 관료, 사상가들을 설득 할 수 있는 강한 사상적 준거와 개혁이념을 필요로 하기 때문이다. 그러나 여기에 대한 포괄적 접근은 아직 미약하다. 이에 대한 기존의 연구들은 주로 당시의 사상가이며 또한 정치세력이었던 신진 유학자들을 대상으로 한 행태적 접근방법과, 한편으로는 유학의 사상적 구조를 연구하는 사상사적 연구의 흐름으로 나누어진다(윤사순, 1982; 유명종, 1983). 먼저, 조선이라는 새로운 국가형성과 행정개 혁 결정과정에 신흥 사대부를 주목하는 경우, 시대상황과 사상의 도입을 환경적 변화로 하여 행 위자 요인에 주목할 수 있다. 인식과 행위는 개인적 사회적 조직적 환경적 요인에 의해 복합적 으로 영향을 받아 나타난 결과이며(Greenberg, 1996: 1), 당시 집권세력을 형성한 이성계 정도전 등 몇몇 인물에 주목하는 경우 이러한 행태적 접근이 가능하다. 그러나 이러한 접근으로는 고려 왕조를 지키고자 했던 정몽주를 위시한 또 다른 신흥 사대부의 성리적 수구논리와, 조선 건국 이후에도 재야에서 지속되었던 여러 갈래의 철학적 체계화에 대한 설명은 어렵게 된다. 두 번째, 유학 및 성리학의 사상적 구조를 해부하여, 개혁을 이끈 이념적 특성을 분석하는 것 이다. 그러나 성리학은 단순히 외래에서 도입된 사상 자체로서가 아닌, 이미 형성되기 시작한 당시 시대인들의 새로운 가치관과 세계관에 인식론적 모태를 제공하고, 이를 토대로 하여 선택 적 재생산에 의한 토착화된 사상과 철학의 모습으로 나타난다. 따라서 사유의 인식틀을 제공하 는 유학의 사상적 의미를 그 구조만으로 분석하는 경우, 인성론에서 출발하여 세계관, 가치관으 로 확대되어 정치 행정이념으로 구체화되고 행정체제에서 제도적 장치로 기능하게 되는 연속 적 순환적 고리를 이해하는데 어려움이 있다. 그리고 조선조를 이끈 시대정신으로서의 성리학 을 상황적 역사적 맥락을 고려하여 다루지 않으면, 수세기를 두고 이어진 개혁과 수구의 논리, 개방과 폐쇄의 논리, 수기 위주의 내적 행정책임론과 치인 위주의 외적 제도적 행정책임론 이 공존하면서 정면대결하고 또한 변모해나가는 동태적 과정을 설명할 수 없다.

따라서 이 논문에서는 조선에 유입된 개혁이데올로기이며 새로운 인식론을 형성하였던 성리 학의 사상 및 사상가, 그리고 개혁내용을 연계하여 포괄적으로 설명하고자 한다. 이를 위해 먼저, 조선조를 새로이 건국하고 행정체제를 형성하게 한 시대상황과 유학의 도입 과정을 서술한다. 둘째, 성리학의 인식론이 가지고 있는 이념적 내용과 그 안에 내포한 개혁이 데올로기로써의 기능과 특성을 설명한다. 셋째, 조선조 초기의 중앙행정조직개혁 내용과 목표 를 당시 주요 사상가의 인식론 및 개혁안을 중심으로 분석한다. 성리학의 사상 및 사상가를 한 정하기 어렵지만, 당시 체제형성과정과 관제개혁과정에 주요한 사상가이며 고위정책관료로 영 향력을 행사하였던 정도전, 권근과 하륜을 중심으로 살펴본다. 성리학의 인식론은 다음의 내용을 중심으로 설명한다. 첫째는 우주와 존재를 설명하는 理 氣 論 이며, 둘째는 인간의 성품을 설명하는 人 性 論 이다. 인성에 관한 이해는 인간과 정치 및 사회 의 인식론적 기초라고 할 수 있다. 이러한 연구는, 다만 사상의 구조 만으로 당시의 개혁상황을 설명하거나, 관료 및 사상가의 행태적 접근 만으로 설명하는 한계를 어느 정도 보완할 수 있다는 장점이 있다. 다만, 두 가지 접 근방법을 통합하면서 인식론에 기반을 두는 경우, 한정된 인물을 중심으로 인식론과 개혁안, 그 리고 실질적인 개혁과정에서의 정치적 동태적 요인을 연계하여 변수간 관계를 설명하는 것이 제한될 수밖에 없다는 연구의 한계를 지닌다. 고려 말의 상황적 요인은 대내적으로는 중세 귀족적 전제( 專 制 )와 대토지겸병에 의한 장원경 제 내지 사원경제의 일방적 확대를 저지하는 것과, 대외적으로 몽골의 침략에 의한 원나라와의 불평등한 국가간 관계와 문화종속이라는 주체성의 위기(Identity Crisis)를 극복하는 것으로 요약 될 수 있다(최창규, 1973: 7). 다시 말하면, 성리학의 도입 자체가 고려의 몰락을 유도한 것은 아니지만, 성리학의 사상 자 체 뿐 아니라, 세계관의 변동 수요와 맞물려 개혁이데올로기를 형성하고 새로운 국가의 형성에 정당성을 부여할 정도의 의미는 있었다는 것이다. 장원의 비대화와 일반 백성의 유리, 그리고 원과의 관계에서 파생된 국가 정체성의 위기 등이 민본 사상을 중심으로 한 성리학의 도입을 보다 적극적으로 수용할 수 있는 상황적 요인으로 작용하였다. 성리학의 비전에 따라, 귀족위주로 전개된 정치와 행정에 관한 과거 고려의 사상체계를 극복 하고 백성( 民 ) 을 정치와 행정의 중심으로 새롭게 부각시키는 패러다임 의 전환이 모색되었다.

민본 사상은 유교적 정치와 행정의 고전적인 프레임이긴 하였어도 역사적 과정에서 현실화 하는 것은 또 다른 문제였다(박병련, 2005에서 재인용). 조선의 건국을 계기로 유교를 새로운 국가의 통치이념으로 표방하고 행정운영의 틀로 채택 하게 된 것은 당시 국내외의 정치 행정 사회 문화적 여건이 환경적 요인으로 작용하였다. 고려 말의 老 佛 의 타락과 정치 경제 군사적인 침체는 새로운 사상의 제공과 체제개혁을 절 실하게 요구하였던 만큼, 윤리적이며 합리적인 성리학의 사상적 기조는 사회변혁을 이끄는 시 대정신이 되기에 충분하였다. 고려의 기존 체제를 공격한 성리학적 논리는 현실도피적 불교 및 도교와 형이상학적 유교에 대한 개혁논리였으며, 당시의 시대적 요청에 부응하여 구체성 과 실천성 을 부각시켰다. 현실문제에서 유리된 사장적( 詞 章 的 ) 사조를 극복하고 유교식 민본주 의를 구현하려는 실천성과 실용성이 그 특징으로 이는 경세( 經 世 ) 의 정치적 실효성을 목적으 로 하는 정주학 으로 구체화되었다(한우근, 1976: 370). 이러한 환경적 요구에 대응하여 성리학이 부각된 것은 두 가지 이유가 있다(김운태, 1981: 43). 하나는 정치이념으로서의 성격으로 당시 봉건적 체제에 대항하는 역성혁명( 易 姓 革 命 )의 정당 화가 성리학의 논리적 구조 내에 함축되어 있는 까닭에 현실에 강한 불만을 지니고 체제를 개혁 하려 했던 신진학자들 사이에 수용과 확산이 용이했다는 점이다. 다른 하나는 대외적 관계에서 주체성을 확립하고 당시의 시간과 공간에 적합한 새로운 사회질서체제를 확립하고자 했던 주 체적 역사의식이 성리학의 배타적 사상 내에 투영되었다는 것이다. 성리학은 이러한 이유에서 신흥엘리트집단인 사대부를 양성시키고 정향( 定 向 )시킨 강한 신 념체계(Belief System)가 되었으며, 혁명적 정치권력에 정당성을 부여하였다. 1) 조선은 건국 이후 국가의 우선과제로 전제의 확립을 들었는데, 이는 전제의 문란과 파탄, 특 히 공전( 公 田 )의 사유화 경향이 고려왕조의 붕괴를 촉진시켰다는데 인식을 같이하고 있었기 때 문이다( 朝 鮮 經 國 典 ( 上 ) 賦 典 經 理 條 ). 송대 성리학은 13세기말 도입기(고려 忠 烈 王 16년)에서 조선 말기까지 700여년에 걸쳐 한국 의 학술사상과 가치관의 근본을 이루어 왔다(유승국, 1979: 47-49). 조선의 시간적 흐름에 따라 성리사상의 중심과제는 변천되었는데, 중국 성리학과 일본의 정주학의 발전양상과 구별된다. 2) 고려의 사상적 기초를 제공한 노불사상이 현실에서의 타락상으로 나타나고, 경제 정치 군사적 1). :, (, );, ( );, (, ). 2) (, 1337-1392) ( ) ( ) ( ) (, 1543-1620) (, 1548-1631), (, 1632-1695) (, 1994: 26).

사회 모든 분야의 쇄신이 요구되었던 만큼, 주자학의 건전하고 윤리적이며 합리적인 정신을 신 학문이자 사회변혁의 새로운 지표로써 환영하게 되었다. 고려말의 역사적 전환기에 처하여 성리학자는 혁신파의 천명론( 天 命 論 )과 수구파의 강상론 ( 綱 常 論 )으로 대립되었고, 조선조 건국 이래 조광조(1492-1519)에 이르기까지의 15세기의 성리 학은 훈구의 사공파( 事 功 派 )와 재야 사림( 士 林 )으로 갈려 대결하였다. 그후 사림파의 의리사상 ( 義 理 思 想 )은 왕패론( 王 覇 論 : rule of right and might)으로 부각되어 이학 내지 도학의 형성으로 구체화된다. 그런데, 고려말에 도입된 유학은 불교와 도교 등을 더하여 원시공자유학을 새롭게 체계화한 송( 宋 )의 신유학(neo-confucianism), 즉 도학 내지 이학( 理 學 )이었다(배종호, 1981: 18). 주자의 학 설에 근거한다 하여 주자학이라 하거나 인성( 人 性 )의 理 를 밝히고자 하는데서 성리학이라 하 였다. 성리학은 주자( 朱 子 : 1130-1200)에 이르러 집대성되었고, 주자의 학설은 정이천( 程 伊 川 ) 의 이기설을 이론적 체계로 삼아 주렴계( 周 廉 溪 )의 태극도설 을 해석하려는 시도의 산물이었 다( 二 程 全 書 ). 주자의 이기론은 중용이기설( 中 庸 理 氣 說 )이 등장하였던 상황적 요구와 유사하 여 왕권확립을 위한 정치이데올로기로써 기능하였다. 3) 성리학을 정체적 단절적 사상 자체가 아닌, 당시 시대적 상황적 요구에 따라 주체적으로 정 립되고 정치 행정 경제를 망라한 사회 자체의 변혁동인으로 설정해야 하는 이유는 여기에 있 다. 조선은 시간적 차원에서 조선전기, 조선중기, 조선후기로 구분해 볼 수 있다. 조선 초기는 15 세기에서 16세기 초까지로 경국대전 이 편찬된 시기에 해당된다. 이 시기는 의정부와 육조가 중심기관으로 활동하고 삼사는 보조적 기관으로써 작용하였다. 조선중기는 16세기 중반에서 18세기 초에 해당되는데, 주로 중종 말부터 숙종 말까지가 이에 해당된다. 이는 주로 사림이 활 동하였던 시기로 의정부와 육조의 기능이 쇠퇴하고, 비변사가 중심이 되어 활동하였다(이병갑, 2005). 이 연구에서는 조선조 건국 이후 제3차 관제개혁으로 행정체제가 정비된 시점을 시간적 범위 로 둔다. 많은 사상가과 개혁안들이 표출되고 크고 작은 제도개혁이 있었으나, 연구의 한계로 중앙행정체제 개혁을 주요 내용으로 둔다. 3) 12 ( ). ( ).,. ( ). ( ), ( ) (, 1994: 19).

이 연구에서 설명하고자 하는 바는 다음과 같다. 1.. 성리학이 고려 말 조선 초기의 새로운 인식론으로 기능하는가 2.. 성리학적 인식론이 행정개혁의 목표와 방향을 설정하는가 3.. 조선조 초기 행정체제형성과 관제개혁에 성리학의 인식론이 영향을 미쳤는가 성리학이 유학 자체가 아닌, 당시의 시대상황과 민의를 반영한 주체적인 인식론으로 차별화 될 수 있느냐에 의문이 있다. 이 연구에서는 다만 사상적 기초나 지배이데올로기가 아닌 주체적 인 인식론으로 성리학이 작용하였을 것으로 본다. 성리학을 세계관과 인성론을 형성하는 인식 론으로 설명하면서 조선조 초기 행정개혁과의 관계를 분석하기 위한 모형은 다음 <그림 1>과 같다. <그림 1>에서 보이는 성리학의 인식론을 비롯한 변수들의 관계는 서로 상호작용하는 유기적 관계로 상정하고 있으며, 인식론으로써의 성리학은 고려말 외래사상으로 도입된 유학 그 자체 가 아니라 한국의 당시 상황과 현실적 요구에 의해 재조합되고 변형된 토착화된 성리학을 의미 한다. 경제 사회적 상황과 민간부문의 행위자 요인은 거시적 환경변수와 개념적으로 구별되지만, 조선조의 행정수요를 창출하는 사회부문의 역할이 한정적일 수 밖에 없으므로 환경 변수 안에 포함하였다. 유교를 원시유학으로 체계화하고 정치사상으로 보급시켰던 공자는, 고대 중국 주( 西 周 )의 봉

건체제를 국가의 이상적 모델로 하고 있으며, 체제유지를 위한 통치수단으로 예( 禮 )를 강조하였 다. 4) 맹자는 공자의 실천방법론을 수정하여 척리구례( 斥 利 求 禮 )에서 진보된 독자적 이기론( 理 氣 論 )으로 발전시켰다. 그는 공자의 사상이 현실정치에서 실현되지 못한 원인을 척리구례의 실 천원리( 性 理 )에 대해 파악하지 못한 때문으로 보았다. 맹자는 보편적 일반원리, 즉 성리를 자각 시키는 이( 理 ) 의 실현을 왕도정치의 방법론으로 제시한다. 한편, 중용 에 나타난 이기론은 최초로 중국대륙을 통일한 진( 秦 )과 한( 漢 )의 중앙집권적 제 왕권 체제를 보위 강화하려는 정치적 요청의 산물이었다. 이를 위해 권위의 정당성과 복종의 도리를 규정한( 中 庸, 1장 誠 論 ) 중용의 정치적 의도는, 제왕에 대한 불복종과 반도덕적인 변 역원리( 變 易 原 理 )의 근거인 기( 氣 )를 배제하고 있다. 이 점에서 중용의 정치사상은 이일원론적 ( 理 一 元 論 的 )이며 수구적 정치이념이었다. 유교의 정치논리인 수기치인( 修 己 治 人 ) 의 관점에서 볼 때, 정몽주가 급격한 구조개혁을 반 대한 성리학자로서 수기 적 맥락의 기존질서에 기반을 둔 점진적 개혁을 강조했다면, 정도전을 비롯한 새로운 정치권력의 주도자들은 혁명적 개혁을 선도함으로써 치인 적 맥락의 실천을 중 시하였다(한영우, 1983: 23-27). 유교정치에 있어서 수기치인 은 수기 후에 치인이라는 단계적 연속적 개념이지만 현실정 치에서는 동시적 병행적 개념일 수밖에 없기 때문에 수기를 중시하느냐 치인을 중시하느냐 하는 두 가지 흐름이 생길 수 있는 것이다. 이것은 유학의 기본골격인 수기치인 의 논리적 구조 가 현실정치의 장에서 이론적 모순 없이 쉽게 적용될 수 있는 것이 아님을 보여주는 것이다(박 병련, 1998: 177). 공자, 특히 맹자는 정치와 행정에서 백성 의 존재를 크게 부각시키고, 정치와 행정을 정당화 할 수 있는 궁극적 지향점을 백성 에 두었다. 맹자의 군주는 가볍고 백성이 중요하다( 君 輕 民 重 ) 는 사상은 역대 왕조에서 반드시 환영받은 것은 아니지만, 공자의 사상을 보다 분명히 하고 진일보 시킨 것은 분명했다. 그러나 모든 왕조나 유자들이 이 부분을 강조한 것은 아니었다. 사 대부들이 스스로의 기득권을 포기하면서까지 민생 을 위한 구체적 대책을 강구하는 데로 나가 지 못했다(박병련, 2005). 성리학은 인식론의 기반을 제공하면서, 사대부들의 기득권을 포기하고 새로운 정치행정체제 를 형성할 수 있는 실천적 방법론을 제시하였다. 성리학은 변증법적 논리구조를 통해 주체를 반성하는 학문이며, 스스로 자기부정을 통해서 자발적으로 재생할 수 있는 본질을 가지고 있는 만큼, 공간과 시간적 한정성에 매이지 않고 순 환론적이며 동태적 성격을 가진다. 한국 성리학은 인간을 사유의 기본단위로 한 인식론을 전개 4) (552-479 B.C.) ( ). (, 14, ).,. ( ) ( ) ( ) ( ), ( ).

하면서 인도( 仁 道 ), 즉 인도( 人 道 )에 근원을 둔 규범적 성격을 지니고 있으며, 특히 현상학적 접 근방법에서 제시하였던 상대적 주관성(inter-subjectivity) (J. Jun & W. Storm. ed., 1973: 194)과 유사한 맥락을 시사하는 중화원리( 中 和 原 理 ) 를 이론적 관심사로 다룬 것이 주목된다(윤사순, 1982: 198-202). 따라서 인본지성( 人 間 本 性 ) 또는 자기본성( 自 己 本 性 )을 추구하며, 감성적 요소와 이성적 요 소를 종합적으로 고찰하며, 전인적 인성정론( 人 性 情 論 )을 단순한 이성( 理 性 ) 으로서가 아니라 성리( 性 理 ) 로 부르게 되었으며, 자기본성에 대한 탐구를 보편적 세계원리의 탐색으로 확대 전 개하였다. 5) 14세기 말 고려에서는 정치 행정체제 전체에 대한 전면적이고 포괄적인 반성이 전개되었으 며, 이 시기의 변동은 세계관의 변혁과 직접 연관되어 있었다. 또한 그 중심에 성리학이 있었다 (한국 동양정치사상사학회, 2005: 196). 성리학은 유학 자체와도 분리되는 독자성을 보이며, 또한 조선의 건국을 이끌었던 개혁엘리 트와 정치권력의 개혁이념을 형성하는 과정에서 실천적 정향을 지닌 것으로 요약된다. 또한 인 식론의 변화과정에 있었다. 행정이념이란 행정의 존재가치, 방향 및 원칙에 관한 생각이라고 할 수 있다. 행정개혁이념은 행정현상에 대한 능동적인 변화의 방향 및 원칙에 대한 생각이라 할 수 있다. 조선 초기의 행정 개혁이념은 부국유민( 富 國 裕 民 )의 실현과 민권의 존중에 있었다(윤재풍, 2005). 부국유민은 나 라를 부유하고 강하게 하며 백성의 생활을 넉넉하게 하고 편안하게 하는 것이며, 관제 전정 세 제 과거제 환정 등에 관한 개혁론의 궁극적 목표는 부국유민의 실현에 있다. 위민( 爲 民 ) 또는 민권의 존중은 정치와 행정에 있어서 민본( 民 本 )과 애민( 愛 民 )을 강조한다. 성리학은 고려말기에 새로 등장한 사대부의 형성과 직결되며, 이와 같은 사회세력들이 주체 가 되어 새로운 학문과 정치 행정이념으로 수용되었다(이상백, 1976: 60-62). 고려 말, 안향이 성리학을 도입한 후, 이제현을 거쳐 이색에 이르는 근 100년 동안, 유학에 대 한 새로운 인식으로 무장한 학자군( 學 者 群 )이 광범하게 형성되었다. 새로운 유학은 귀족세력과 밀착한 불교와 무신정권의 장식으로 기능했던 수식( 修 飾 )과 문사( 文 辭 )의 유학 을 탈피하여, 유학의 가르침이 정치와 행정, 그리고 사회생활의 일상 에 철저하게 관여될 것을 요구했다(박 병련, 2005). 5). ( )., (, 1982: 198-202).

유학에서 공통적으로 나타나는 정치권력 정당성의 근거는 천명사상이다. 이는 왕권의 봉건 적 지배원리로 악용되기도 하였지만, 인간은 누구를 막론하고 천명을 가지고 있으므로 제왕의 폭정에 저항할 수 있다는 기본 권리를 주장하였다. 특히 성리학은 이러한 원리를 심화하고 보편 화한 것이 그 특징이다. 인간주체를 떠나서는 성리학이 성립할 수 없고, 자기를 상실한 성리 사 상은 더 이상 성리가 될 수 없다. 성리학은 선험적 가치를 지닌 존재로써 그리고 인식의 주체로 써 개인을 강조하고, 현상인식의 기점을 주관적 자아에서 출발하여 다른 사람과 우주를 이해하 는 보편원리로 확산한다는 점에서 중세의 틀을 벗어나는 새로운 인식론의 출발로 볼 수 있으며, 조선의 건국과 정치 행정변화를 선도한 개혁이데올로기의 역할을 담당하였다(유승국, 1979: 47-53). 신유학은 부패한 고려의 정치와 행정을 바로잡고, 타락한 불교에 의지하고 있는 사상적 공황 상태를 치유할 수 있는 가장 유력한 대안으로 수용되었다. 그러나 고려체제의 유지 속에서 신유 학에 의한 중흥 을 꿈꾸었던 이색, 정몽주, 이숭인, 우현보 등과 달리, 정도전, 조준, 윤소종 등은 혁명 을 통한 새로운 왕조 를 통해서 유교적 이상을 현실화하고자 했다. 정도전은 불교와 긴밀 히 결합되어 있는 구가세족( 舊 家 世 族 ) 세력과 타협과정을 통한 정치행정의 유교화 작업은 불 가능한 것으로 판단했던 것으로 보인다. 그것은 그를 중심한 혁명파의 주요 정책이 전제개혁 ( 田 制 改 革 ) 과 사병혁파( 私 兵 革 罷 ) 에 있었던 만큼, 이 문제는 구가세족들의 정치경제적 기반 을 송두리째 무너뜨리는 것으로 타협을 통해 조정할 수 있는 문제가 아니었던 것이다(박병련, 2005). 그러나, 조선조 초기 행정개혁론자들은 고려왕조의 정치와 행정에 대한 비판적 성찰을 통하 여 백성과 백성의 생활에 대한 가치를 상위로 끌어 올렸다. 천자가 작록( 爵 祿 )을 나누어 주었던 것은 신하를 위함이 아니요, 모두 백성을 위한 것이었다. 그러므로 성인은 한 동작, 한 시설, 한 명령, 한 법제라도 반드시 백성에 근본을 두었다( 經 濟 文 鑑 下, 郡 守 民 之 本 也. 박병련, 2005에서 재인용) 유교의 이상은 원래 관직에 있는 공( 公 ) 경( 卿 ) 대부( 大 夫 )는 물론 관직에 있지 않는 선비나 평민( 平 民 ), 상업이나 물건을 만드는 기술자( 士 庶 商 賈 百 工 )에 이르기까지 모두의 참여가 가 능하도록 한 것이다(박병련, 2001: 66-67). 조선조 초기 행정개혁론의 목표는 행정의 이념을 구체적으로 실현하는 논의를 펼치는데 있 는 것이다(윤재풍, 2005). 간략히 말하면 행정개혁을 통하여 첫째, 나라를 부강하게 하고 백성들 의 생활을 윤택하고 안정되게 이루며 둘째, 더욱더 백성을 사랑하고, 중하게 여기며, 백성을 위 하여 봉사하는 행정을 실현하고 셋째, 행정이 바르게( 正 ) 이루어지고 백성에게 고르게 혜택을 주는 상태를 구현하는데 목표를 두고 있다고 할 수 있다. 이와 같은 큰 목표와 가치를 달성하기 위하여 여러 가지 수단적 개혁목표를 내세우고 있는 것이다. 즉 정치와 행정을 담당하는 사람들 이 위와 같은 큰 목표와 가치를 마음속에 지니고 실천하는 윤리와 책임을 진작하고, 흐트러지고 무질서한 정부조직과 관직제도를 개편하고 인사행정 및 과거제도를 바로잡으며 문란한 田 制 와

稅 制 를 고치고, 국방행정의 제도와 관리방법을 개정하며, 농업의 생산력을 높이고 상공업의 발 전을 촉진하며 기술을 개발하고, 빈곤과 질병에 시달리는 사회적 약자들을 구제하는 정책과 행 정의 발전 혁신을 위한 방향과 방안을 제시하는데 목표를 두고 있다(윤재풍, 2005에서 재인용). 이러한 개혁목표를 달성하기 위해 강조되었던 것은 민본사상에 근거한 합법성과 합리성을 들 수 있다. 먼저, 합법성은 자의적 지배와 대응하는 것으로 정치와 행정이 법 테두리 내에서 운 영되고 법에 대한 존중이 모든 행정과정에서 전제되는 것을 의미한다(김규정, 1984: 40). 조선 조에서도 행정은 개인의 자의에 의해서 행하여져서는 안되며 법전을 토대로 운영되어야 한다 고 보았고, 6) 경제육전( 經 濟 六 典 ) 속대전( 續 大 典 ) 대전속록( 大 典 續 錄 ) 경국대전( 經 國 大 典 ) 등은 조선조 법치주의의 법률적 근거가 되었다(박병호, 1979: 599-600). 둘째, 합리성을 들 수 있다. 그러나 성리학적 행정이념에 나타난 합리성은 형식적 합리주의 또는 수단적 합리주의 를 의미하는 것으로 명분론에서 도출된다(김권집 외, 1994: 27). 명분성은 유교적 윤리질서를 체 계화한 예론에서 시작하여 모든 사회질서와 행위의 포괄적인 기준이 되며, 절차와 관례에 따른 형식적 제약으로 인간의 행위를 소극적으로 고착화시킨 부정적 측면이 내포되어 있다. 조선의 행정체제는 왕을 정점으로 한 중앙집권체제가 기본 구상이라 하겠다. 고려의 것을 기 본 틀로 하였고, 중국 옛 관제를 연구 응용하여 관료에 의한 통치와 이의 권력남용을 견제하는 중앙집권체제로 구상되었다. 7) 조선왕조의 기본 장전( 章 典 )이며 행정법전이라고 할 수 있는 經 國 大 典 의 6 典 의 틀을 다음의 의미를 지닌다. 이는 周 禮 6 官 제도의 틀에 맞추어 형성된 조선왕 조의 정부조직에서 하는 일을 논의의 대상으로 삼고 있다(윤재풍, 2005). 周 禮 란 周 (1027-771 B.C)의 제도이다. 주나라는 정부조직 혹은 정부의 관직을 天 地 春 夏 秋 冬, 즉 하늘과 땅, 그리고 1 년 4시의 운행시스템을 근거하여 天 官, 地 官, 春 官, 夏 官, 秋 官, 冬 官 등, 소위 6 官 제도를 만들었 다. 이것이 뒤에 吏 戶 禮 兵 刑 工 등 6부 6조의 관직제도로 바뀌어 19세기 말까지 중국과 한 국에 존속하였다(윤재풍, 2005). 조선조 초기 행정체제의 형성과정에 가장 강한 영향력을 지니고 있었던 정도전은 정권은 재 상에게 있지 않아서는 안된다( 政 權 不 可 不 在 宰 相 ) 고 하여, 재상 중심의 정치행정론을 강력히 6) 1 ( ) 2 ( ) 3 4 ( ) ( ) (, 1979: 604-623). 7),,.

주창하였다(박병련, 1991). 그러나 이렇게 집중된 권력을 가진 재상의 임면권은 군주에게 있고, 재상은 군주를 바르게 인도하는 것이 직분으로 설정되어 상호 견제하면서 서로 도와 공동의 정 치적 책임을 지도록 하였다(박병련, 1991). 이러한 왕과 재상의 상호 견제와 균형을 전제로 한 중 앙집권체제의 형성이, 고려왕조의 쇠퇴와 몰락을 가져온 문란한 지방 세력의 토착화를 막을 수 있는 것으로 여겨졌을 수 있다. 정도전은 치밀하게 설계된 관료제도의 구성을 팔법( 八 法 ) 으로 나타냈고, 그 가운데 운영원 리의 핵심은 관직( 官 職 ) 과 관련( 官 聯 ) 이다( 經 濟 文 鑑 上, 宰 相, 周 ). 관직은 육경의 직분을 구분하여, 서로의 직분을 침범하지 못하게 하는 것이며, 련( 聯 ) 이란 것은 국가에 큰 일이 있으 면 육관이 직무를 통하여 서로 보태고 돕는 것이다. 이 직 과 련 의 운영원리가 수평적인 관계 에 있는 직무계열 사이를 연결하는 것이라면, 강목( 綱 目 )과 도법( 道 法 )의 운영원리는 수직적 상 하관계의 관직에 적용되는 것이다(박병련, 2005). 이러한 초기 행정엘리트에 의해 형성된 행정조직의 주요 골격은 의정부( 議 政 府 ), 육조( 六 曹 ), 그리고 지방관인 수령( 守 令 )과 방백( 方 伯 )으로 이어지는 피라밋 형태를 지니며, 행정을 포함한 국가권력의 중심에는 국왕이 상징적 구심점을 이루는 유기적 관계망으로 구상되었다. 조선조 중앙행정제도를 확립하는 전제조건은 권력남용을 막기 위한 제도적 장치로써의 관료제였으며, 따라서 통치권을 중앙정부에 집중하여 관권으로 하여금 귀족이나 호족의 사적 지배를 억제하 고, 계층제에 의해 관권의 감독과 견제를 제도화하는 것이었다. 태조 원년(1392)의 중앙관제는 최고 정무는 도평의사사( 都 評 議 使 司, 都 堂 ), 문하부( 門 下 府 ), 중추원( 中 樞 院 ), 삼사( 三 司 )에 의해 이루어졌고 실무 행정기관인 육조가 형성되었다. 육조체제 는 주의 육경제( 六 卿 制 )를 기본모델로 한 것이지만 사실은 당( 唐 )의 육부 이십사사( 六 部 二 十 四 司 ) 체제가 직접적 모델이 되었다(좌언동, 1988: 24-27). 조선초기의 경우 정책결정은 경국대전 을 중심으로 행해졌다. 이는 중국 당나라의 영향을 받은 것으로 국왕의 역할이 강조되었다(이병갑, 2005). 조선시대의 국왕은 정책결정의 최상위에 위치하고 있다. 그러나 국왕의 지위는 국제적으로나 정치문화면에서 또는 그 기능면에서 적지 않은 제한된 위치에 있었다. 조종( 祖 宗 )의 문물전장( 文 物 典 章 )과 성헌( 成 憲 )은 바꿀 수 없이 따 라야하며, 선왕의 기례( 己 禮 )나 조종의 고사( 故 事 )를 들지 않고는 현실의 통치행위를 정당화하 기 어려웠다(김운태, 1995: 143). 조선왕조 개국을 이끈 사상가이며 정치가였던 정도전과, 즉위교서에서 모든 법제와 제도는 급진적인 개혁이 아니라 고려조에 따르며 또한 국가기본법으로서의 법전에 따라 법치주의의 통치를 하겠다고 표명한 태조는 조선조 행정체제 형성의 가장 중요한 행위자이다(한영우, 1983: 14-40). 태조와 정도전, 건국에 참여한 개국공신들이 주요 행위자로 작용하였던 조선조 행정체제 형 성의 주요 결정요인은 고려 말기의 피폐한 경제상황 등 환경적 요인, 백성들의 근본적 변화에 대한 요구, 그리고 100여 년 동안 도입되고 논의되는 과정에서 주체적으로 형성되기 시작한 성 리학의 인식론 이었다.

초기 집권세력의 정치적 구상에 따라 정무의 실권은 왕에게 있지 않고 도평의사사 중심의 고 위관료에 주어졌으며, 이와 같은 왕권의 축소에 반발한 왕권강화의 움직임이 정란과 관제개혁 으로 이어졌다. 정종( 定 宗 ) 2년(1400), 1차 관제개혁에서 도평의사사는 폐지되고 신설된 의정부 에 그 기능을 이관하였고, 중추원이 삼군부( 三 軍 府 )와 승정원( 承 政 院 )으로 재편되어 정부와 군 부의 분리를 꾀하였다. 그러나 서정을 통괄하는 문하부와 의정부의 기능의 중복으로 문하부를 폐지하는 2차 관제개 혁이 태종 원년(1401)에 단행되었다. 중추부의 폐지를 번복하여 의흥삼군부( 義 興 三 軍 府 )를 승 추부( 承 樞 府 )로 개칭하여 왕명출납( 王 命 出 納 )과 군기( 軍 機 )의 두 기능을 장악하는 옛 체제로 되 돌아 가고 도승지와 승지를 왕에 직속시켰다( 太 宗 實 錄, 권 2, 태종원년 7월; 권 5, 태종 3년 6 월). 개혁의 실질적 의도는 왕권과 재정권의 강화에 있었고 또한 의정부의 기능은 태종 4 年 에 이 르러 입법권까지 장악하게 되었다(김권집 외, 1994: 40). 3차 관제개혁은 태종 5 年 (1405)에 실시되었으며, 이로써 의정부와 육조의 조선관제의 기본체 제를 확립하게 되었다. 권근과 하륜의 주도로 이루어진 관제개혁에서 행정집행기관에 불과하 였던 육조에 인사권과 재정권을 부여하여 행정체제의 전문화를 도모하였다( 太 宗 實 錄 권 8, 태 종 4년 12월 19일). 또한 왕을 정점으로 하여 의정부, 육조와 백관으로 이어지는 통치체제의 질 서를 확립하고자 하였다( 太 宗 實 錄 권 9, 태종 5년 1월 15일). 육조는 이조( 吏 曹 ), 호조( 戶 曹 ), 예조( 禮 曹 ), 병조( 兵 曹 ), 형조( 刑 曹 ), 공조( 工 曹 )로 구성되어 있 으며, 오늘날 행정부처와 같은 성격을 띈 기관이다. 이 기관은 그 활동의 측면에서 정책집행의 성격을 띈 업무를 담당하였지만, 정책결정의 기능도 수행하였다. 각조에 위임된 업무에 대하여 서는 판서( 判 書 ), 참판( 參 判 ), 참의( 參 議 )의 전원합의로서 행하여지며 사전에 전랑( 銓 郞 )과의 합 의도 있어야 하였다. 따라서 각 조의 부서장인 판서의 권한은 전결권을 가지지 않으며, 행정권 은 상당히 분산된 것으로 파악된다(이병갑, 2005). 현재의 대통령비서실의 기능과 유사한 승정원, 특별재판소에 해당하는 의금부가 있었고, 관 료에 대한 감찰권을 가진 사헌부, 왕에 대한 직언과 자문의 역할을 담당한 사간원 등이 행정기 관 밖에 위치한 것이 그 특징이나 권력에 대한 견제와 균형의 의미는 미약하였으며 의정부가 입 법권까지 장악함으로써 왕을 중심으로 한 행정기관의 절대 우위를 볼 수 있다. 또한 왕에서 실 무행정기관으로 이어지는 직접 통제체제를 구성함으로써 행정 기관 간의 유기적 상호관계와 조정이 부족하였던 것도 구조적 특징이라 하겠다( 栗 谷 全 書, 권 30; 世 祖 實 錄, 권 64, 14년 6 월; 박병련, 2001: 54-55). 조선시대의 정치 행정체계는 구조상 상당히 분화되어 있고 기능적 자율성도 비교적 높다(이 병갑, 2005). 국왕-의정부 8) -육조체제는 3차 관제개혁 이후 정립된 중앙행정기구표이다. 9) 국왕과 집행기관

과의 직제체제라는 점에서 왕권의 확장 내지는 중앙집권체제의 확립을 의미하는 것이었고, 이 는 정도전 등 초기 행정개혁가들이 구상했던 재상 중심의 관인지배체제 보다 더욱 왕권이 강화 된 형태였다. 왕을 상징적 구심점으로 하여 국가의 주요 정책을 고위관료집단에서 결정하게 하 고, 이를 집행기관에서 나누어 처리하게 한다는 것이 행정체제형성의 기본취지였다. 그러나 집 권 이후 왕의 상징적 권력을 실질적 권력으로 전환하기 위한 왕권강화시도는 지속되었고, 관인 지배체제를 통한 이상적 관료제모형을 현실화하고 현실개혁을 구체화하려는 사상가 및 정치세 력과의 갈등과 마찰은 유교적 패러다임 의 테두리 안에서 지속되었다. 조선시대 행정학자는 재야에서 정치 행정사상가로 교육에 전념하거나, 현실정치에 참여하 면서 행정이념을 제도화하는 정책결정자의 역할도 하였으며, 한편으로는 관료로 활동하다가 정쟁의 희생자로 개혁대상이 되기도 하였다. 때로는 이와 같은 역할이 한 인물에서 두루 수행되 기도 하였다. 그런데 조선조 행정개혁을 주도한 엘리트집단의 사유기반이 성리학에 두어졌다 면, 이들이 주장한 제도와 체제변화의 다양성 자체가 성리학의 본질을 훼손시키지 않는 것이었 고 오히려 내포하고 있는 것이었다고 역설할 수 있다. 성리학이 조선조 정치 행정체제를 구축하는 인식론으로써 기능하였다는 것은, 사회현상에 대한 이해와 사회문제의 해결에 인간을 주체적 행위자로 인식하기 시작한 근대사상의 형성을 의미한다. 예를 들어 조선조 초기 행정체제를 형성한 주요 성리학자이며 행정엘리트인 정도전(한영우, 1999)의 사상체계를 들 수 있다. 정도전의 사상은 조선 중기의 이황, 이이의 유교와 세계인식의 방식에는 동의하고 있으나(한영우, 1999: 51-100), 정치적 이상을 실현하는 수단적 대안까지 일 치하지는 않는다(박병련, 2005). 그의 사상은 그가 살았던 시대를 대상으로 한 것이기 때문에 그 시대의 고유한 문제의식의 맥락 속에서 이해되어야 할 필요성이 있다(김용옥, 2004: 14; 박병련, 2005에서 재인용). 정도전(1337-1398)은 조선의 건국에 사상적 기초를 제공하고 민본주의 에 바탕을 둔 독자적 인 제도개혁안을 주장하였던 급진적 사상가이며 행정실무가였다(한영우, 1983: 12-14). 정도전 은 우주만물의 근원을 태극 으로 보고, 그 가운데 이미 리( 理 ) 가 갖추어 있다고 보아 주렴계의 8) ( ) ( ) (, 1, 1, ). 9).,,.,,.,,,,. (, 1986: 184-200 ).

입장과 일치하는 면을 보여준다( 佛 氏 雜 辨 ). 그러나, 인물생성의 단순반복을 부정하고 끊임 없 는 변화 속에 발전이 수반되는 것으로 파악하여 그의 우주관과 인성론이 한층 진보적임을 알 수 있다( 佛 氏 雜 辨 ). 한편 정도전은 인간의 귀천이나 길흉화복이 선천적 기( 氣 )에서 결정된다는 운명론을 일부 수 용하고 있다( 三 峰 集 권 10). 그러나, 객관적 물질세계 및 자연현상의 존재와 운행법칙의 인식 가능성을 강조하고, 자연과학(천문관측기구와 수학)을 이용하여 백성의 생활과 정치에 도움을 줄 수 있다고 하여 근대적 세계관과 자연관의 형성과정에 포함되어 있음을 보여준다( 朝 鮮 徑 國 典 상, 예전.). 이러한 기본 사상에 바탕을 둔 정도전의 궁극적 관심은 궁리( 窮 理 ) 에 바탕을 둔 실천적 현실개혁에 있었다. 오랜 유배생활을 바탕으로 체험한 고려 말기 정치행정체제의 부패 와 민생의 피폐에서 이미 통치체제의 정당성이 상실되었다고 보고( 經 濟 文 鑑, 하, 현령.), 천 인합일사상 에 근거한 합리적 중앙집권체제와 관료제의 구축을 개혁안으로 제시하였다. 10) 또한 언로의 개방과 지방행정체제에 대한 중앙의 관리감독을 강조하였으며( 經 濟 文 鑑, 하, 현령; 감사), 특히 국가조세제도의 확립과, 토지제도의 폐단을 막기 위한 공전제와 과전제의 실 현을 주장하였다( 朝 鮮 徑 國 典 상, 부전). 이는 정도전의 몰락 이후 관제개혁을 주도하였던 권 근, 하륜 등과 유사한 것이었다. 따라서 조선 초기 행정체제 형성의 주요 개혁이념과 목표는 성 리학적 인식론에 근거한 관인지배체제로 형상화되었다. 조선조 초기의 관료의 역할을 논한 성리학자들은 개개인의 윤리성, 특히 통치자의 도덕성 회 복을 강조한다. 11) 이는 후에까지 이어져 조선조 중기의 대표적 성리학자인 조광조의 경우에도, 격물치지( 格 物 致 知 )와 같은 객관적이고 실천적 방법론 보다는 존심지경( 存 心 持 敬 )의 주관주의 적 방법론을 강조함으로써, 관료와 군주의 덕치주의 또는 지치주의( 至 治 主 義 )를 주장하고 있다 (김종민, 1984: 40-48). 이성계의 집권에 반발한 목은 이색의 제자로 유배의 생활을 겪었으나, 태조 2년 이후 중용되 기 시작하여 조선과 명과의 관계개선에 공로가 컸던 권근(1352-1409)은, 실천과 수양을 강조하 였던 이색의 사상을 이어받았다(문철영, 1982: 97-123). 권근이 제시하였던 天 人 合 一 의 우주 관은 후에 퇴계의 理 氣 互 發 說 의 근거가 되었고, 또한 사칠논쟁( 四 七 論 爭 )의 초석이 되었다 (윤사순, 1982: 153). 理 는 권근의 사유체계에서 최고의 범주에 있으며, 사람의 본성 역시 하늘 10), (, 1983: 38). ( ) (, 1991 )., ( ),,.., ( ). ( ) ( ), ( ), ( ), (, 2005). 11) ( ) ( ), ( ), (,, 12,.).

로부터 천성을 부여받은 것으로 인식한다. 그런데, 사람은 태어날 때부터 기질은 다르지만 부 여받은 천성에 仁 을 지니고 있다고 이해하였기 때문에, 행정개혁의 방향을 타고난 인을 극대 화시키기 위한 유교적 도덕정치와 예의 실현에 초점을 두었다( 陽 村 集 권 12, 권 15). 권근은 도덕정치에 기반을 둔 강한 관료제를 주장하였으며, 이를 보완하기 위한 장치로써 언로의 개방 과 합리적인 인사제도의 구축을 강조하였다( 陽 村 集 권 32; 太 宗 實 錄 권 13, 태종 7년 6월 22 일; 入 學 圖 說 ). 조선 초기 강력히 시행되었던 토지기반에 근거한 경제제도 및 재정정책의 개혁과 과전법의 시행도 이와 같은 맥락에서 볼 수 있다. 또한 권력독점으로 인한 폐해를 깊이 인식했던 조선조 초기의 성리학자 및 주요 정책관료들은 언로( 言 路 )의 개방을 주장하였다. 중앙집권체제의 확립 과 지방관제의 수립을 주요 틀로서 채택하나 이는 권력의 집중이 아닌, 왕을 구심점으로 한 전 반적 체제의 유기적 관계 유지가 그 목표이며 주요 수단으로 언로의 개방을 강조한 것이다. 12) 한편 하륜(1347-1416)은 방원을 도와 제1차 왕자의 난과 제2차 왕자의 난에 깊숙이 개입하였 으며, 우의정과 좌의정을 두루 거친 사상가이며 최고관료였던 인물이다. 또한 제1차 관제개혁 에서 제3차 관제개혁에 이르기까지 구체적인 개혁안을 제시하고 대부분 수용하게 하였던 강한 정치적 영향력을 가지고 있기도 하다(유명종, 1983). 심학( 心 學 )에 특별한 관심을 가졌던 하륜은 이기( 理 氣 )가 합하여 생긴 것을 심 으로 보았다. 이기이원론의 입장을 고수하였던 하륜의 경우 에도 인간의 도덕행위는 천성적인 덕성이 내재되어 있기 때문이라고 주장하였다( 浩 亭 集 권 2). 하륜의 행정개혁 이념과 목표는 개국공신들의 연합체였던 도평의사사를 폐지하고 권력분산 을 위해 의정부를 신설하는데 나타난 것처럼( 太 宗 實 錄 권 2, 원년 7월), 덕치주의에 근거한 왕 권강화와 전문화된 관료체제의 조화에 있었다. 정도전과 권근, 그리고 하륜에 이르기까지 조선 초기 행정체제형성과 제도개혁을 이끈 가장 큰 도덕적 정당성은 민생의 안정과 하늘의 뜻(천명)에 거스르지 않는 통치자와 통치제도에 있었 다. 또한 성리학의 인식론에서 이 와 기 의 우월성에 대한 차이가 있을 뿐 세계관과 자연관, 그 리고 주체적 의식을 지닌 인간에 대한 인성론을 포함하여 인식론의 범주는 유사함으로 보여준 다. 조선조 초기를 이끌었던 세계와 인간을 이해하는 인식론의 기초는 성리학이었다. 그럼에도 불구하고, 이를 받아들인 집단과 개인에 따라 이를 제도와 체제의 개혁안으로 구체화하는 모습 은 다양하게 나타난다. 관제개혁에 주요한 정책결정자로 기능했던 권근과 하륜을 중심으로 살 피면 다음 <표 1 >과 같다. 12),. ( ) ( ) (, 2). ( 13, 7 6 22 ).

그러나, 이러한 성리학의 인식론에 근거한 강한 개혁의지의 표명과 관제개편에도 불구하고, 왕권과 관료권의 갈등, 지방 토착세력의 부흥, 제도의 문란 등이 조선건국의 이념적 정당성을 훼손시켰다. 토지의 점유와 사유화는 조선조 이후에도 개국공신을 필두로 진행되었다. 조선 전 기와 후기의 주요 변화내용을 보면 다음 <표 2>와 같다.

고려후기 토지제도의 문란 13) 이 조선 건국의 정당성을 확보하는 주요 요인이 되었음에도 불구 하고, 토지제도의 개혁은 실효성을 거두지 못하였다(김태영, 1983: 18-19). 많은 조선조의 성리 학자이며 행정개혁론자들이 공통적으로 주장한 내용이 민의에 바탕을 둔 통치질서의 확립과 토지 및 조세제도의 개혁이었음에도 불구하고, 개혁의 현실과 이상이 괴리되어 있음은 어제 오 늘의 일이 아니다. 세종 26년(1444)의 공법( 貢 法 ) 제정이나( 世 宗 實 錄 卷 106), 세조 12년(1466)의 직전법( 職 田 法 )에 의한 사전( 私 田 ) 제한으로도 토지의 사유화와 독점적 세습을 막지는 못하였다. 명목적으 로는 국유제에 입각한 토지제도가 유지되었으나, 명종( 明 宗 ) 11 年 (1556) 이후에 직전제( 職 田 制 ) 가 폐지되고 공 사전이나 조세의 구분이 없어지며, 토지의 사유화와 소작제가 일반화되었다. 또한 면세전( 免 稅 田 )의 확대로 인한 대토지 소유화가 확대되어 조선조 초기의 과전법에 기반을 둔 토지의 국유제도와 전세제는 유명무실하게 되었다. 성리학의 인식론 내에 강하게 내포되었던 개혁기조가 후퇴하고 국민생활의 어려움이 가중된 데에는, 성리학이 가지고 있는 신분질서에 의한 사회체계의 정당성이 지도층의 도덕성에 있는 만큼, 새로운 집권층의 자의적 권력 확대와 경제력 집중으로 사회질서의 근간이 흔들렸다는데 일차적 원인이 있다. 그러나 한편으로는 새로운 국가를 형성한 성리학의 인식론이 현실의 문제해결 지향적이며 개혁적인 것이었으나, 왕권확립을 통한 체제안정과 시간적 흐름을 같이하여 점차 소수 집권 세 력의 체제수구논리로 변모되었던 데에도 존재한다. 이러한 성리학의 체제유지적 변형은 조선 13) 1/2 ( ). ( ),,, (, 1983 ).

후기 이후 결국 사회변화의 요청에 대응하지 못하고 문제해결능력을 상실함으로써 사상적 윤 리적 준거틀의 성격을 상실하게 된 것이다. 조선시대 행정현상을 사상사적 맥락을 간과하고 설명할 수 없는 것은 성리학이 고려말기에 도입되어 조선말에 이르기까지 당시를 살았던 사람들의 인식과 사유의 기본틀을 이루었으며, 정치 행정이념으로 이어져 제도는 물론 사회전반에 영향을 미쳤기 때문이었다. 또한 조선조가 몰락하고 일제기를 거쳐 현대국가체제로 이행한 데에는 외부로부터의 상황적 요인도 작용하였 으나, 성리학이 더 이상 사회질서를 이끄는 규범적 현실적 이데올로기로써의 기능을 수행하지 못한 때문이기도 하였다. 공자를 필두로 한 유학의 정치이념은 현실에 대한 인식문제에 있어서 개혁보다는 기본질서 수호에 더욱 중점을 두었으나, 본질적으로 인권을 옹호하고 존중하는 인도정신에 입각하여 있 으며, 민본주의로 구체화되는 인간의 자유와 평등에 대한 의식이 오늘의 민주주의와는 다른 형 태로나마 내재해 있었다. 조선시대의 관료제는 오늘날의 행정에 귀감이 되는 면이 적지 않다. 관료제의 위원회적 성격, 관간의 견제와 균형, 사관제도( 史 官 制 度 ), 언론의 확보, 선발에서의 지역대표제 등은 오늘날 한 국행정보다 앞서가는 모습이었다(백완기, 2005: 305; 이병갑, 2005에서 재인용). 그러나 국민복리에 대한 근대적 인식과 민본주의에 대한 강한 지향에도 불구하고, 신분질서 가 전제되어 있고 치자와 피치자가 내정되어진 패쇄적 통치구조로는 시대적 한계가 노출될 수 밖에 없다. 또한 합리적 관료제모형을 상정한 중앙집권적 행정체제가 원래의 구상에 적합하게 기능하지도 못하였다. 그럼에도 불구하고 조선조 행정개혁에 대한 인식론적 접근이 시사하는 바는, 오늘날 권위주 의적이고 형식주의적 관료문화와 행태가 행정개혁에 걸림돌이 되고, 개혁에 대한 관료제 내부 의 저항을 언급하게 되는 것은 단순히 구조적이거나 심리적 이유에만 근거하는 것은 아니라는 것이다. 지난 수백 년 동안 형성된 성리학적 인식론에서 형성된 세계관과 가치관이, 민주주의와 자유 주의로 대변되는 새로운 가치체계로의 전환에도 불구하고 한국적 행정체제 제도 법과 행태 이 면에 의식과 무의식의 형태로 잔존하기 때문이다. 또 다른 의의는 성리학의 정치 행정 연구가 객관적 경험적 방법론이 결여되어 있고, 형이상 학적이고 주지적 경향에 치우쳐 있다 하나, 논의의 초점을 심도 있게 다루는 경향과 스스로 반 성하고 비판하는 변동잠재력이 내재해 있다는 점이다. 경험과학에 대한 비판과 문제제기가 비 교적 최근에야 서구의 새로운 인식의 틀로 제기되고 있음을 볼 때, 인성의 본질에서 출발하여

사물과 세계를 설명하고자 시도한 주관적 혹은 상호주관적 방법론은 현상인식의 틀로 재조명 할 가치가 있다. 이러한 의미에서 성리학의 인식론적 의미를 현대에 조명하여 오늘을 살아가는 현대인과 한 국의 행정현상에 새롭게 투영하게 조명해 보는 것은 행정개혁의 실현가능성을 높이는 동시에, 행정연구의 새로운 방법론으로 부각될 수 있는 계기가 될 수 있다. 經 國 大 典 ; ; 論 語 ; 孟 子 ; 朱 子 語 類 ; 太 祖 實 錄 ; 太 宗 實 錄 ; 定 宗 實 錄 ; 世 祖 實 錄 ; 朝 鮮 王 朝 實 錄 ; 권근, 入 學 圖 說 陽 村 潗 ; 유형원, 磻 溪 隨 錄 ; 李 珥, 栗 谷 全 書 東 湖 問 答 聖 學 輯 要 ; 이익, 星 湖 集 藿 憂 錄 星 湖 僿 說 ; 홍대용, 湛 軒 書 ; 鄭 道 傳, 三 峰 集 ; 정도전, 經 濟 文 鑑, 佛 氏 雜 辨 三 峰 集 朝 鮮 徑 國 典 ; 정약용, 全 書 ; 하륜, 浩 亭 集 김권집. (1999). 한국행정조직론. 대전: 청솔출판사. 김권집 외. (1994). 조선조 행정개혁론 연구. 김규정. (1984). 신고 행정학원론. 서울: 법문사. 김만규. (1982). 퇴계와 율곡의 이기론적 정치사상. 김운태 편. 한국 정치 행정의 체계. 서울: 박영사. 김영평 최병선. (1993). 행정개혁의 신화와 논리. 서울: 나남. 김용옥. (2004). 삼봉 정도전의 건국철학. 통나무. 김운태. (1981). 조선왕조 행정사. 근세편. 서울: 박영사.. (1995). 조선왕조정치행정사. 2수정판. 서울 : 박영사. 김종민. (1984). 정암 조광조의 지치사상 연구. 석사학위논문, 고려대학교 대학원. 김태영. (1983). 조선전기 토지제도사 연구. 서울: 지식산업사. 문철영. (1982). 려말 신흥사대부들의 신유학 수용과 그 특징. 한국문화 3. 서울: 서울대학교 한국문화연 구소. 박동서. (1985). 한국행정론. 서울: 법문사. 박병련. (1991). 朝 鮮 朝 儒 敎 官 僚 制 의 性 格 에 관한 硏 究. 박사학위논문, 서울대학교 행정대학원.. (1998). 조선조 수기치인론의사상사적 변용과 실학사상. 한국행정학보, 32(4). 한국행정학회.. (2001). 儒 敎 理 念 과 朝 鮮 朝 의 政 策 過 程. 韓 國 의 政 治 와 經 濟, 1. 한국정신문화연구원.. (2005). 三 峰 鄭 道 傳 의 行 政 思 想. 한국행정학회 하계학술대회 발표논문집. 박병호. (1979). 조선시대 입법자의 법률관. 한국사상대계 3. 서울: 성균관대학교 대동문화연구원. 박충석 외. (1982). 조선조의 정치사상. 서울: 평화출판사. 배종호. (1981). 율곡의 이통기국설. 동방학지. 제27집. 서울: 연세대학교 국학연구소. 백완기. (2005). 한국행정학 50년 : 문헌검토를 중심으로. 서울 : 도서출판 나남. 유명종. (1983). 한국사상사. 대구: 이문출판사. 유승국. (1979). 조선조 성리학의 특징과 현대적 의의. 대동문화연구, 13. 서울: 성균관대학교 대동문화연

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