2013 경제발전경험모듈화사업: 한부모가족지원 2014

2013 경제발전경험모듈화사업: 한부모가족지원

2013 경제발전경험모듈화사업: 한부모가족지원 Korea s Support Policies for Single-parent Families 주관부처 여성가족부 연구수행기관 한국여성정책연구원 연구진 김은지, 한국여성정책연구원 연구위원(책임연구원) 황정임, 한국여성정책연구원 연구위원(공동연구원) 정수연, 한국여성정책연구원 연구원(공동연구원) 정다은, 한국여성정책연구원 위촉연구원(참여연구원) 자문위원 김교식, 前 여성가족부 차관 장혜경, 한국여성정책연구원 선임연구위원 연구관리 KDI국제정책대학원 사업총괄기관 기획재정부 본 보고서는 영문보고서를 축약하여 작성한 것으로 구체적인 내용은 영문보고서를 참고하시기 바랍니다. 정부간행물번호 11-1051000-000429-01 ISBN 979-11-5545-080-2 94320 ISBN 979-11-5545-076-5 (전18권) Copyright C 기획재정부

정부간행물번호 11-1051000-000429-01 Knowledge Sharing Program 2013 경제발전경험모듈화사업: 한부모가족지원

Preface 서문 반세기만에 한국은 경제발전과 민주화를 동시에 달성하며 세계 경제 10대 강국의 반열에 오르 게 되었습니다. 전쟁의 폐허와 가난 속에서 원조를 받던 최빈국에서 원조 공여국이 된 한국의 성 공사례는 많은 개발도상국들의 귀감이 되고 있습니다. 최근에는 OECD 지식공유연대(Knowledge Sharing Alliance)출범 후, 한국이 개발협력분야의 선도국가로서 활약이 예상되는 가운데, 단기 간 내에 국가발전을 이루어 낸 우리의 발전경험 공유에 대한 수요가 개발도상국을 중심으로 급증 하고 있습니다. 기획재정부는 한국의 경제 사회 발전경험을 협력대상국과 공유하고 정책자문을 제공하는 KSP(Knowledge Sharing Program)사업을 KDI 및 관계연구기관과 함께 추진하여 왔습니다. KSP사업을 통하여 2004년부터 2013년까지 총 39개 국가를 대상으로 550여개 과제에 대한 정책 자문을 실시하였고, 이는 해당 국가들과 우호적인 경제협력관계 구축 및 국격 제고에 크게 기여하 고 있습니다. 기획재정부는 다자개발은행 및 국제기구와 지속적으로 지식공유사업 확대하는 한편, KDI 및 관 련 교육 연구기관과 함께 한국의 경제 사회 발전경험을 종합적이고 체계적으로 정리하는 KSP 발 전경험모듈화사업을 2010년부터 추진하여 왔습니다. 모듈화 사업 보고서는 협력대상국 정책자문에 바로 활용될 수 있는 체계화된 개발경험 콘텐츠로서, KSP 정책자문사업의 실효성을 높이고 국제사 회의 다양한 개발지식 공유에 대한 수요를 충족하며, 다자개발은행 및 국제기구와의 지식공유사업 을 확대하는 기반이 될 것으로 기대합니다. 2013년 모듈화사업은 2012년도 41개 정책사례 체계화에 이어, 관계부처 의견수렴을 거쳐 경제 일반, 행정 ICT, 농어업, 인적자원, 산업에너지, 보건의료, 국토건설, 환경 등 경제 사회 각 분야를 망라하는 8대 분야 18개 세부과제를 선정하여 추진하였습니다. 또한, 소관부처, 연구진, 자문단으 로 구성된 과제별 T/F를 운영하여 사업의 효율적인 추진 및 품질관리에 보다 많은 노력을 기울였습 니다. 이를 통해 2013년 모듈화 사업은 한국의 발전 경험이 보다 체계적으로 정리되고, 협력국의 상 황에 부합하는 보다 적절한 정책 자문 제공, 그리고 무엇보다 한국 개발경험 콘텐츠의 안정적인 생 산을 위한 지식인프라를 구축하는 한 해였습니다.

본 보고서의 발간에 즈음하여 여러 가지 어려운 여건에도 불구하고 발전경험 모듈화사업 전반에 대한 중요성을 인식하고 성공적인 사업추진을 위해 노고를 아끼지 않은 기획재정부를 비롯한 관계부 처 담당관과 집필진, 그리고 보고서의 검토 및 보완에 심혈을 기울여 준 자문단과 익명심사위원들 에게 감사의 말씀을 드립니다. 모듈화 사업에 참여한 모든 참여진의 노력은 개발도상국의 경제 사회 발전을 지원하고 경제 협력과 상호 교류를 통한 상생관계를 증진시키는 토대가 될 것으로 믿습니다. 아울러 최선을 다해 모듈화사업을 관리하며 보고서의 질적 수준 향상에 만전을 기해온 KDI국제 정책대학원 김태종 실장과 최창용 교수, 이계우 교수, 이진수 교수의 노고에도 감사드립니다. 끝으로 본 보고서에 수록된 내용은 발전경험 모듈화사업에 참여한 각 집필자 개인의 견해로서 KDI국제정 책대학원의 공식적인 의견을 반영한 것이 아님을 밝힙니다. 2014년 4월 KDI국제정책대학원 총장 김준경

Contents 요약 11 제1장 서론 21 제2장 한부모가족지원정책 목적과 목표 및 성과평가 25 제1절 한부모가족지원정책의 목적과 발달개요 26 제2절 주요 성과지표 추이 30 제3장 한부모가족지원정책의 배경 및 필요성 35 제1절 복지욕구의 가시화 36 제2절 모자가족지원의 아젠다화 41 제4장 한부모가족지원정책 추진전략과 체계 45 제1절 모자복지법 입법 추진전략 46 제2절 모자복지법 추진체계 및 지원내용 48 제3절 모자복지법 추진과정에서의 주요 이슈 52 제5장 한부모가족지원정책 세부내용과 추진상황 57 제1절 모자복지시설 등 시설지원 58 제2절 복지급여 지원 62 제3절 모자복지법 도입 이후 행정조직 개편, 정비 73 제4절 정책추진을 위한 재원 조달 81 06 2013 경제발전경험모듈화사업: 한부모가족지원

제6장 성공 및 실패 요인 분석 83 제1절 정책의 성과와 성공 요인 84 제2절 정책의 한계와 보완점 89 제7장 한부모가족지원정책의 개도국 적용 가능성 95 제1절 한국의 공적개발원조 대상국가 현황 96 제2절 한부모가족지원정책의 적용 가능성 99 참고문헌 109 부록 112 목차 07

Contents 표 목차 제1장 <표 1-1> 본 연구의 주요 목차와 내용 23 <표 1-2> 본 연구의 인터뷰 대상자 24 제2장 <표 2-1> 모자복지법(안)의 제안 이유 및 주요 내용 26 <표 2-2> 한부모가족지원정책 단계별 주요 발달 29 <표 2-3> 사회복지지출 및 모자가족지원지출 규모추이( 92~ 11) 34 제3장 <표 3-1> 모자가족 실태조사( 84) 주요 결과 37 <표 3-2> 모자복지법 이전의 모자가족에 대한 지원 37 <표 3-3> 생활보호대상자 구분 및 보호 내용 39 <표 3-4> 생활보호대상자 보호의 구체적 내용 39 <표 3-5> 유형별, 성별 거택보호 대상자 40 제4장 <표 4-1> 모자복지법(안)의 전달체계 48 <표 4-2> 모자복지법(안)의 시설 규정 49 <표 4-3> 모자복지법(안)의 복지급여 규정 50 <표 4-4> 모자복지법(안)의 복지급여 규정 변화 51 <표 4-5> 모자복지법(안)의 기타 서비스 규정 52 08 2013 경제발전경험모듈화사업: 한부모가족지원

제5장 <표 5-1> 시설지원 발달개요 60 <표 5-2> 연도별 모자보호시설 시설수 및 생활인원( 88 08) 60 <표 5-3> 종류별 한부모가족복지시설 시설수( 00 12) 61 <표 5-4> 아동교육비와 아동양육비 지원현황 비교( 92) 63 <표 5-5> 생업자금 융자지원( 96) 64 <표 5-6> 복지급여 발달개요( 01 13) 64 <표 5-7> 아동양육비 지원액 지원연령 예산 추이( 92 13) 66 <표 5-8> 아동교육비 지원액 지원연령 예산 추이( 92 13) 67 <표 5-9> 복지자금 대여사업 사업량 예산 추이( 96 13) 69 <표 5-10> 청소년한부모 자립지원사업( 13) 70 <표 5-11> 취약여성가구주 사례관리사업(여성가장희망센터)( 06) 71 <표 5-12> 가족지원 서비스 발달개요( 07 12) 73 <표 5-13> 담당 중앙 행정조직의 변천과정( 48 10) 75 <표 5-14> 여성복지 담당인력( 97) 79 <표 5-15> 모자가족지원사업 사업분류별 예산 추이( 92~ 13) 81 제6장 <표 6-1> 주요 국가들의 가족관련 지원체계 현황( 10) 92 제7장 <표 7-1> 중점협력국 권역별 운영 현황 98 <표 7-2> 중점협력국 중 아시아권역 국가의 정치 경제 문화적 요소에 대한 기초현황 100 <표 7-3> 중점협력국 중 아프리카권역 국가의 정치 경제 문화적 요소에 대한 기초현황 101 <표 7-4> 중점협력국 중 중남미권역 국가의 정치 경제 문화적 요소에 대한 기초현황 103 <표 7-5> 중점협력국 중 중동 CIS 오세아니아권역 국가의 정치 경제 문화적 요소에 대한 기초현황 104 <표 7-6> 한부모가족정책 도입시기 전후의 우리나라 현황 106 목차 09

Contents 그림 목차 제2장 [그림 2-1] 전체가구 및 한부모가구 빈곤율 비교( 90~ 11) 30 [그림 2-2] 모자가구 및 이혼 사별 여성가구주 대비 기초보장, 모자복지 지원자수( 90~ 10) 32 제5장 [그림 5-1] 여성복지 업무조직 체계도( 97) 78 제7장 [그림 7-1] 한국의 공적개발원조 규모 97 010 2013 경제발전경험모듈화사업: 한부모가족지원

요약 본 연구는 기획재정부와 KDI국제정책대학원에서 추진하고 있는 경제발전공유사업(KSP) 의 일환 으로 한부모가족지원정책에 대한 모듈화 기초자료를 제공하기 위한 연구이다. 100대 과제 중 하나 로 선정된 한부모가족지원정책은 UN의 MDGs의 목표에 충실한 정책으로서, 정책패키지의 포괄범 위, 사회변화에 대응하는 유연성 등의 측면에서 강점을 가지는 사업으로 한국형 ODA 모델로서 개 도국에 좋은 정책발굴사례가 될 수 있다. 1. 한부모가족지원정책 목적과 목표 및 성과평가 한국의 한부모가족지원정책은 1989년 모자복지법의 제정을 출발점으로 하고 있다. 1989년에 제 정된 모자복지법에는 법의 목적을 모자가정이 건강하고 문화적인 생활을 영위할 수 있게 함으로 써 모자가정의 생활안정과 복지증진에 기여함 이라고 정의하고 있다. 이러한 목적에 따라 20여 년 간 시행된 한부모가족지원정책의 주요 발전경험을 정책확충내용과 소관부서의 변동을 기준으로 정 리하면 다음과 같다. 첫째, 1988년까지 모자복지법 제정 이전의 필요성 확산 단계이다. 이 시기에는 전쟁으로 인한 사 별과 가족구조변화에 동반된 이혼 증가로 빈곤한 모자가족이 증가하고 있었던 반면, 모자가족에 대 한 지원체계는 충분히 갖추어지지 않아 모자가족의 빈곤문제가 커지고 있는 상황이었다. 이 시기에 는 사회복지서비스 영역 입법이 활성화되고 있었으며, 여성정책에 대한 국제교류가 증가하고 여성정 책전담기구로서 한국여성개발원이 설치되는 등 모자복지법 제정에 유리한 환경이 조성되고 있었다. 모자가족에 대해서는 모자복지법이 아닌 아동복지법, 생활보호법에 의해 모자가족이 지원되고 있 었다. 그러나 모자복지법 제정의 필요성이 대두되면서 초안이 만들어지고 관련 연구사업이 한국여 성개발원에 의해 수행되었다. 두 번째 시기는 1989년부터 1996년경까지 모자복지 제도기반 마련기이다. 이 시기에는 모자복 지법이 제정되고 각종 복지급여가 실시되어 제도의 기반이 마련되었다. 4대 사회보험이 전국민 대 요약 011

상으로 확대되는 등 복지제도가 실제 시행되고 확대되어 가는 정책적 흐름 속에서, 1989년 모자복 지법이 제정되었고 아동교육비, 아동양육비, 복지자금대출 등 각종 복지급여들이 실제로 시행되기 시작하였다. 세 번째 시기는 1997년경부터 2007년경까지 모자복지지원정책에서 여성 성평등 이슈가 부각되 는 여성정책으로의 전환기이다. 1995년 북경 세계여성대회 참석을 기반으로 여성정책이 중요한 아 젠다로 급부상하였으며, 97년에는 경제위기로 여성실업에 대한 이슈가 크게 부각되었다. 이러한 배 경 속에서 모자복지정책은 부녀복지 에서 여성복지 로 소관부서의 명칭이 변경되었으며, 여성정책 내의 권익증진업무(성폭력, 가정폭력, 성매매)가 여성부로 먼저 이관된 이후 2005년에 모자복지업 무도 여성가족부로 이관되었다. 이 시기 모자복지법은 부자가족까지 포괄하여 모부자복지법 으로 ( 03년), 나아가 한 명의 부모로도 충분한다는 의미의 한부모가족지원법 으로( 07) 법명을 개정하였 다. 또한 시행되고 있던 아동양육비의 지원액을 인상하고, 복지자금대출의 보증조건을 완화하고 손 실보전료를 국고로 지원하는 등 정책의 확충이 지속적으로 이루어졌다. 젠더이슈의 부각에 따라 미 혼모의 양육에 대한 관심도 확대되어 양육하는 미혼모를 위한 중간의 집 의 시범운영을 거쳐 공동 생활가정 형태의 시설이 만들어졌으며, 미혼모시설의 경우 자녀의 초기양육이 가능하도록 미혼모자 시설로 변경하였다. 또한 모자복지정책 내에서 빈곤여성노동이슈가 부각되어, 3년 동안 취약여성가 구주 사례관리 시범사업이 실시되었다. 마지막으로 2007년부터 현재까지는 다양한 가족의 자녀양육 차원에서 가족정책으로서 한부모 가족지원정책이 확대되고 있다. 이 시기에는 보편적 복지 담론이 본격화되고, 각종 복지제도가 급 속하게 확대되는 과정에서 한부모가족에 대한 지원의 수준도 크게 높아졌다. 복지급여의 경우 아동 양육비 지원액과 지원대상자가 확대되었으며, 청소년인 한부모를 대상으로 하는 별도의 급여체계가 도입되었고, 한부모가족지원법 개정으로 사회복지사업법 최초로 복지급여가 강행규정화되어 복지급 여가 다양화되었다. 한편 이 시기에는 탈시설화로 인한 재가복지서비스의 중요성이 부각되어, 한부 모가족을 대상으로 하는 다양한 가족지원서비스가 발굴, 시도되고 있다. 한편, 1989년에 제정되고 1992년부터 본격적으로 시행된 모자가족지원제도의 성과지표를 확인 하는 것은 쉽지 않다. 이는 자료의 부족, 통계집계기준의 변경, 성과지표의 조작적 정의의 어려움 등 에 기인하는 것이다. 여기서는 부족한 수준에서나마 지난 20여 년간 모자가족지원제도의 성과를 보 여줄 수 있는 지표를 구성하여 제시한다. 첫째, 한부모가족의 빈곤율은 모자가족지원정책의 발달에 따라 일정하게 감소하는 것으로 나 타나고 있지는 않다. 그러나 제도가 본격적으로 시행된 1992년 이후 한부모가구 빈곤율은 전체 빈 곤율이 높아지더라도 30%까지는 도달하지 않고 있다. 이는 반드시 모자가족지원정책의 효과로 보 기는 어렵지만 이 제도가 어느 정도의 완충망 기능을 했을 것으로 조심스럽게 추측해 볼 수 있다. 둘째, 전체 모자가족 대비 기초생활보장제도와 모자가족지원정책의 지원을 받고 있는 모자가족 의 비율 추이이다. 모자복지지원이 이루어지기 전에는 국가지원을 받는 모자가족의 비율은 4~5% 수준에 머무르고 있었으나, 모자복지지원이 시작되자 그 비율은 7~8% 수준으로 증가하였고, 기초 012 2013 경제발전경험모듈화사업: 한부모가족지원

생활보장제도 내의 모자가족지원수 증가와 모자복지지원의 대상자 증가의 양쪽 모두의 효과에 따라 현재는 13~16%의 모자가족이 지원을 받고 있다. 지원받는 모자가족의 숫자가 여전히 충분하지는 않지만, 지난 20년간 제도의 대상포괄성은 상당히 확대된 것으로 평가할 수 있다. 마지막으로 한부모가족지원사업의 예산 추이와, 전체 사회복지지출 대비 한부모가족지원사업의 지출수준을 평가해 보았다. GDP 대비 사회복지지출의 경우 지난 20년간 빠르게 증가하여 1992년 3% 수준에서 2011년 10%대까지 크게 증가하였는데, 사회복지지출 대비 모자가족지원 비율은 1992 년 0.04% 수준에서 2011년 0.06% 수준까지 증가하여 사회복지지출 증가폭보다 다소 빠르게 증가 한 것으로 나타나고 있다. 전체 복지지출규모에서 모자가족지원이 차지하는 비율은 0.1% 미만으로 여전히 매우 낮은 수준이기는 하지만, 추이는 전반적으로 증가추세로서 전반적인 복지확대의 흐름 속에서 지체되지 않고 함께 확대되어 온 것으로 평가할 수 있다. 2. 한부모가족지원정책의 배경 및 필요성 한부모가족지원정책의 도입은 당시 한국의 사회구조변화로 인한 빈곤 모자가족의 증가를 배경으 로 하고 있다. 한부모가구, 특히 모자가구가 급격하게 증가하고 있었으나 한부모가구의 경제적 상황 은 크게 열악한 수준이었다. 그러나 빈곤 모자가족의 증가에도 불구하고 이들에 대한 지원체계는 제대로 구축되지 않은 상태였다. 아동을 양육하는 모자가족은 주로 모자보호시설과 생활보호사업 이었다. 모자보호시설은 전체 저소득 모자가족의 숫자에 비해 크게 부족하였으며, 많은 모자가족은 모자보호시설에 대해 인지하지도 못하고 있었다. 또한, 생활보호제도는 근로능력을 중요한 자격기준 으로 설정하고 있었기 때문에, 근로능력이 있는 모자가족은 일부 특례조항에 의해 보호를 받을 수 는 있었으나 저소득 모자가족을 일반적으로 포괄하기는 어려운 제도였다. 이와 같은 상황에서 별도의 한부모가족지원체계를 수립할 수 있는 환경적 여건도 갖추어지고 있 었다. 1980년대 후반에는 민주화운동의 분위기가 무르익으면서, 복지정책이 양적으로 크게 확대되 었다. 4대보험제도의 적용범위가 크게 확대되고, 사회복지서비스영역에서 노인복지법, 아동복지법, 심신장애자복지법, 사회복지사업법 등이 제정, 개정되었다. 나아가 민주화운동 시기에는 여성운동이 함께 성장하였고, 특히 1980년대 여성정책에 대한 국제 사회의 압력으로 인해 여성정책의 제도화가 본격화되기 시작하였다. 유엔은 1975년을 세계 여성의 해로 제정하였고, 1985년 세계여성대회에서 유엔여성 10년 성과를 평가하면서 여성발전이행정도에 대한 국가적 차원의 접근을 권고하였다. 이에 따라 국내 여성계는 여성문제전담기구의 설립을 더욱 강하게 요구하였으며, 이에 긴밀한 당정협조를 통해 한국여성개발원이 설립되었다. 한국여성개발원 은 여성문제를 연구하고 여성을 교육하는 여성관련 단체 등의 네트워크를 형성하는 종합기관으로 출발하여 여성정책을 개발, 홍보하고 추진전략을 지원하는 국책연구원으로 자리잡은 보기 드문 형 태의 여성정책추진기관으로, 이후 모자복지법 제정에서도 중요한 역할을 수행하였다. 요약 013

3. 한부모가족지원정책 추진전략과 체계 기존의 복지체계가 모자가족을 충분히 보호하지 못한다는 공감대 속에서, 당시 담당부처인 보건 사회부도 모자복지에 대한 관심을 가지고 있었다. 여성전담 연구기구인 한국여성개발원은 보건사회 부의 의뢰로 모자가족에 대한 다양한 연구사업을 실시하여 모자복지지원 정책도입을 제언하였다. 이와 같은 연구결과는 아동복지법이나 생활보호법과 별도로 모자가족을 지원하는 별도의 법안을 만드는 데에 중요한 근거로 작용하였다. 1988년 보건사회부와 한국여성개발원은 공동으로 모자복 지법(안)을 바탕으로 공청회를 개최하였고, 이 안은 큰 수정없이 국회에 제출되기에 이르렀다. 법 발 의는 의원입법과 정부입법 중 의원입법의 형식으로 이루어졌다. 이와 같이 모자복지법의 입법은 정부 부처, 여성전담 연구기관, 입법부와의 긴밀한 협조전략을 통해서 이루어진 것으로 나타나고 있다. 국제교류속에서 모자빈곤에 대한 관심이 고조되는 가운 데, 행정부와 입법부의 적극적인 협조가 이루어졌고, 여성정책 전담기구가 과학적인 연구와 네트워 킹을 통해 입법을 뒷받침하였다. 이와 같은 협력체계의 구축은 성공적으로 모자복지법을 안착시키 는 요인으로 작용하였다. 한편 모자복지법 초안에 제시된 주요 추진체계와 지원내용을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 전달 체계로서 모자복지위원회, 모자복지상담소, 모자복지상담원을 둘 수 있도록 하였다. 모자복지정책 에 대한 심의체로서 중앙부처인 보건사회부와 시 도, 시 군 구에 모자복지위원회를 둘 수 있으며, 모자복지에 관한 사항을 상담하거나 지도하기 위하여 시 도지사와 시장 군수 구청장이 모자복지 상담소를 설치할 수 있다, 또한 시 도와 시 군 구 및 모자복지상담소는 모자복지상담원을 두도록 하였다. 또한 국가가 모자복지단체를 지원 육성할 수 있는 근거도 마련하였다. 둘째, 기존의 아동 복지법에 근거한 시설에 대한 근거규정을 모자복지법 내에 마련하였다. 모자복지시설은 모자보호시 설, 모자자립시설, 미혼모시설, 일시보호시설, 부녀복지관, 부녀상담소로 규정하였다. 셋째, 복지급 여에 대한 내용을 포함하였다. 복지급여의 종류로는 생계비, 아동교육지원비, 직업훈련비 및 훈련기 간중 생계비, 아동양육비, 기타 대통령령이 정하는 비용을 규정하였다. 또한 사업에 필요한 자금, 아 동교육비, 의료비, 주택자금 등에 대해서는 자금대출도 가능하도록 하였다. 넷째, 고용촉진, 공공시 설 내 매점설치, 아동관련 시설이용에서 모자가족을 우선적으로 배려하도록 하고, 그 외 사회사업 서비스에 대한 내용을 포함하였다. 이와 같은 모자복지법 추진과정에서는 몇 가지 중요한 이슈가 등장하였으며, 이러한 이슈는 모 자복지법이 시행, 확장되면서 지속적으로 주요 문제제기 지점으로 등장하고 있다. 주요한 문제제기 지점은 다음과 같다. 첫째, 입법의 필요성과 다른 사회취약계층과의 형평성이다. 국회 통과과정에서 모자가족에 대한 시설운영과 국민주택 등에서의 특권 조항에 대해서는 다른 취약계층과의 형평성 이 문제제기된 바 있으며, 모자복지시설의 근거규정을 아동복지법에서 모자복지법으로 이동할 필요 가 있는가에 대한 문제제기도 이루어졌다. 이와 같은 다른 취약계층과의 형평성에 대한 논란은 모자 가족만을 대상으로 하는 법의 출발에서부터 지속되어 왔다. 역으로 모자복지법의 제정은, 모자가족 을 생활보호대상자, 노인, 장애인 등과 함께 주요 취약계층으로 자리매김하는 과정이기도 했던 것으 014 2013 경제발전경험모듈화사업: 한부모가족지원

로 판단할 수 있다. 둘째, 미혼모에 대한 지원은 자격있는 대상 논쟁을 가져 왔다. 국회뿐 아니라 보 건사회부 내에서도 미혼모에 대한 지원이 이루어질 필요가 있는지에 대한 문제제기가 이루어졌으며, 미혼모시설을 다른 모자보호시설과 같이 지원을 하는데 대한 감사원의 문제제기까지 있었던 것으로 나타나고 있다. 마지막으로, 법의 실효성 확보 문제이다. 법안에서는 모자복지상담위원회 등 별도의 전달체계가 명시되어 있었는데, 이와 같은 새로운 전달체계의 도입에 대해 긍정적 평가를 하면서도 예산상의 어려움이 지적되었다. 또한 법률상에서 복지급여 등 중요한 조항들이 강행규정이 아닌 임 의규정으로 이루어져 있어, 실제 시행이 되지 않을 가능성이 지적되었다. 4. 한부모가족지원정책 세부내용과 추진상황 모자복지시설 등 시설지원 모자복지법 시행 이전에도 운영되고 있던 모자복지시설 등 시설운영은 모자복지법 시행 이후에 도 계속되었다. 보건사회부에서는 모자복지법 제정 이전부터 노후한 시설을 개축하기 위한 모자복 지시설 개축에 관한 10개년 계획( 85~ 95) 을 이미 운영하고 있었다. 모자복지법의 제정으로 모자보 호시설은 새로운 근거규정을 마련하였으며, 국회에서도 논의된 것처럼 시설지원은 더욱 확대될 것 으로 기대되었다. 그러나 실제로 모자보호시설의 숫자는 크게 증가하지 않았으며, 점차 탈시설화의 경향이 나타나 고 있었다. 이는 사별여성의 감소, 시설이 주는 사회적 낙인(stigma) 및 지역사회와의 괴리, 영구임 대아파트 지원 시행 등으로 시설수요의 감소에 기인하는 것으로 나타나고 있다. 전반적으로 시설을 통한 지원은 기존의 모자보호시설 중심에서 부자보호시설, 미혼모자시설, 공동생활가정 등 대상별 로 다양화되는 추세이며, 특히 과거 사별가족 중심의 지원에서 미혼모 중심의 지원으로 지원의 중 심이 이동하고 있기도 하다. 그러나 시설중심 지원은 1990년대 후반 이후 탈시설화의 흐름 속에서 크게 확장될 동력을 잃은 상황이며, 시설보다는 복지급여 확대와 재가서비스 발굴 쪽으로 정책중 심이 이동하고 있다. 복지급여 지원 1989년에 제정된 모자복지법상의 복지급여의 실제 지급이 이루어진 것은 몇 년이 지나서였다. 아 동양육비는 1992년부터 이뤄지기 시작했고 교육비는 양육비보다 한해 빠른 1991년부터 지급되었다. 아동교육비는 중학생에게 입학금 및 수업료를, 아동양육비는 3세 이하 아동에게 분유값을 지급하 였다. 생업자금 융자는 비교적 늦은 시기인 1995년부터 시행되었다. 이와 같은 복지급여는 점차 지원연령과 지원대상이 확대되었다. 아동양육비의 경우 1992년 3세 이하에서 1994년 6세 이하, 2008년 만 8세 미만, 2009년 만 10세 미만으로 확대되었고 2013년 현 재 12세 미만 아동에 대해 지급되고 있다. 지원금액은 1일 분유 80g을 기준으로 320원 수준에서 시 작되어 소폭의 상승을 거듭하다가 2013년 현재 7만 원으로 인상되었다. 2012년부터는 조손가족 및 미혼 한부모가족이 5세 이하 아동을 양육할 경우 추가양육비로 월 5만 원이 신규 지원되고 있다. 요약 015

아동교육비의 경우 중학생 자녀에 대한 수업료 및 입학금 지원으로 출발하여 1993년도부터는 실 업계 고등학생 자녀로, 2000년부터는 전체 고등학생 자녀에 대한 지원을 실시하였다. 2004년부터 는 중학생 의무교육이 실시됨에 따라 고등학생만을 대상으로 지원이 이루어졌다. 2011년에는 교육 비 관련 지원은 교육부로 이관되어 이루어졌고, 담당부처인 여성가족부에서는 학용품비를 신설하 여 중학생, 고등학생에게 지원하였다. 복지자금 대여사업은 2003년에는 복지자금 대여의 보증조건을 완화하고 손실보전료에 대해서도 국고로 지원하였고, 2011년 지원대상범위와 자금용도, 대여한도액이 확대되었다. 복지자금 대여사업 의 사업량과 예산 추이를 살펴보면, 1996년 30억 원으로 시작한 이후 큰 증감없이 유지되고 있다. 나아가 2010년도부터는 양육하는 미혼모에 대한 관심을 반영하여, 청소년인 한부모를 대상으로 학업과 양육을 지원하기 위한 별도의 복지급여를 운영하고 있다. 청소년 한부모 아동양육비는 일반 한부모에 비해 소득기준은 관대하고 급여수준은 높다. 그 외 학업중단율이 높은 청소년 한부모를 위해 검정고시학습비와 고교생교육비 등 교육비지원이 이루어지고 있으며, 자립촉진수당, 자산형성 지원계좌 등이 지원되고 있다. 한편 2000년대 이후에는 시설의 확대가 크게 이루어지고 있지 않은 대신, 다양한 재가서비스가 도입, 발굴되고 있다. 1990년대 말 경제위기 이후 여성빈곤 및 여성실업 이슈가 부각됨에 따라 빈곤 여성가구주 가구에 대한 사례관리 사업이 시범적으로 실시된 바 있으며, 2000년대 후반부터는 여성 빈곤보다는 자녀양육의 차원에서 이혼가정의 자녀양육비 이행에 대한 법률적 지원을 제공하는 자 녀양육비 이행확보를 위한 무료 법률구조사업, 재가 미혼모부자가족을 위해 미혼모부자 거점기관 운영, 조손가족 통합지원 서비스 등 다양한 서비스가 실험적으로 발굴되고 있다. 모자복지법 도입 이후 행정조직 개편 및 정비 우선 중앙부서의 경우, 모자복지법의 입법 이전까지 보건사회부 내에서 부녀사업은 부녀국 체제 로 오래 유지되었다. 1990년대 초까지는 부녀복지 정책으로 통칭되던 요보호여성 대상 복지정책 들이 1990년대 말 여성복지 로 명칭이 개편되었고, 다시 2000년대 초반 여성정책 에서 권익증진정 책이 분리되고 모자가족지원은 저출산이슈와 함께 인구 가정정책 으로 자리잡았다. 이후 2005년에 건강가정기본법 제정과 함께 이후 모자가족지원은 여성가족부의 가족정책 체계 내로 편입되어 가 족지원정책 으로 운영되고 있다. 한편, 지역사회의 모자복지 전달체계의 경우, 중앙부처인 보건복지부 아래 중앙모자복지위원회 가 설치되었고, 시도모자복지위원회와 시군구모자복지위원회가 설치되었다. 그러나 최일선 단위인 읍면동 수준에서는 여성복지 고유 행정체계가 없었고, 모자복지위원회는 중앙 차원의 관리감독이나 실무상 활용이 제대로 이루어지지 않았다. 이와 같이 별도의 위원회 규정이 사실상 실효성을 확보하 지 못함에 따라, 결국 1998년 모자복지법 개정으로 모자복지위원회 규정은 폐지된다. 또한 지역사회에서 운영되도록 규정된 모자복지상담소와 모자복지상담원의 경우, 모자복지상담 소는 실제로 설치, 운영되지 않았으며 모자복지상담원의 경우에도 전담인력은 거의 확보되지 않았 016 2013 경제발전경험모듈화사업: 한부모가족지원

다. 이는 별도의 위원회가 활성화되지 못한 것과 유사한 맥락에서, 지방자치단체의 행정능력이 충분 하지 않았음을 반영하는 것으로 보인다. 결국 모자복지법 상의 상담소, 상담원 규정은 실제 설치ㆍ운 영되지 않고 존치 필요성이 낮아 2011년에 그 규정이 삭제되었다. 결국, 위원회, 상담소, 상담원으로 구성된 별도의 모자복지 전달체계의 구축은 활성화되지 못한 것으로 나타나고 있다. 정책추진을 위한 재원 조달 1992년 이후의 예산을 살펴보면, 앞서 2장에서 살펴본 것과 같이 모자가족지원 총 예산규모는 전반적으로 증가한 것으로 나타나고 있다. 1992년 37억 원 규모로 시작한 모자가족지원사업은 2013 년 현재 550억 원 규모까지 확대되었으며, 이는 사회복지전체 지출의 0.06%에 해당하는 수준이다. 예산 항목을 시설지원, 복지급여지원, 자금대출, 행정경비, 서비스지원으로 구분하여 살펴보면 1992 년 당시에는 모자복지시설에 15억 원, 복지급여지원에 22억 원이 배정되어 양쪽의 예산이 유사하였 으나, 이후 복지급여지원이 큰 폭으로 확대되어 현재는 예산의 대다수를 차지하고 있다. 또한 2007 년부터는 서비스지원예산도 증가하고 있는 상황이다. 예산항목은 1992년부터 2003년까지는 주로 일반회계 내에 편성되어 운영되었으며, 일부 시설지 원의 경우 사회복지사업기금으로 운영되었다. 2004년 이후에는 주로 복권기금법에 근거하여 복권기 금 예산에서 운영하고 있으며, 청소년한부모지원사업 등 일부사업은 일반회계에서 운영된다. 5. 성공 및 실패 요인 분석 정책의 성과와 성공요인 한국의 정책경험을 통한 성과와 성공요인을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 국내외 네트워킹 활성 화를 통한 모자복지지원체계의 도입이다. 생활보호법, 아동복지법 등에 의해 모자복지 지원을 하고 있었던 1980년대에 모자복지법을 제정하여 별도의 모자복지지원체계를 도입한 것은 그 자체로 한 국사회의 성과라고 할 수 있다. 특히 이 시기 모자복지법을 제정할 수 있었던 정치사회적 배경은 다 른 개도국에도 중요한 함의를 줄 수 있다. 이 시기 모자복지법을 제정한 배경을 살펴보면 우선 국제 교류의 활성화 분위기 속에서 국내 여성계가 UN의 여성정책에 대한 관심을 적극적으로 활용한 것 이 중요한 성공요인으로 작용하였다. 특히 국제적 차원에서 각국에 여성문제 전담기구를 설립할 것 이 요청되고 있던 상황에서 당시 담당부처인 보건사회부는 국회와의 긴밀한 협력을 통해 연구, 교육, 네트워크 형성의 역할을 수행하는 국제적으로 보기 드문 형태의 여성정책 추진기관인 한국여성개발 원을 설립하였다. 이후 한국여성개발원은 여성정책과 관련된 이슈를 적극적으로 발굴하였으며, 복 지입법이 활성화되는 분위기 속에서 모자가족의 어려움을 연구를 통해 밝혀내고 아젠다화하며 구체 적인 복지입법안까지 마련하는 데에 크게 기여하였다. 이와 같이 국내외를 아우른 네트워킹의 활성화는 한국에서 성공적으로 모자복지지원체계를 도 입하는 데에 중요한 성공요인으로 평가할 수 있다. 여성정책에 우호적이기 어려운 개도국의 상황에 요약 017

서도, 이미 여성정책이 상당히 발전해 있는 국제사회와의 교류는 여성정책의 필요성에 대한 압박동 력이 될 수 있다. 국제사회에서 형성된 동력을 국내에 안정적으로 정책화하기 위해서는 여성정책 전 담 추진기관을 설립한 한국의 경험이 중요한 교훈이 될 수 있다. 둘째, 취약계층 으로서 모자가족의 자리매김이다. 법 도입과정을 거쳐 한국은 저소득 모자가족 에 대한 별도의 지원체계를 도입하였으며, 이는 상당히 한국적인 특성이기도 하다. 모자복지법은 사 회복지사업법에 규정된 사회복지사업 법령 중 생활보호법, 아동복지법, 노인복지법, 장애인복지법 에 이은 다섯 번째 법이다. 이는 근로능력이 없는 대표적인 집단인 아동, 노인, 장애인에 이어 모자 가족이 사회복지서비스가 필요한 취약계층 으로서 자리잡음을 의미하는 것이다. 이와 같은 자리매 김을 통해 이후 모자가족은 기초생활보호제도(생활보호제도), 보육지원, 주거지원 등 각종 복지급 여의 발달에 따라 급여지원의 순위에서 아동, 노인, 장애인 등과 함께 우선순위를 부여받게 되었다. 인터뷰에 응한 정책결정 관계자들은 모자복지정책 경험이 개도국에 전이가능성이 높은 제도라고 평가하고 있으며, 선진국들은 의식변화에 따라 법과 제도가 만들어지지만 개도국들의 경우 법과 제 도가 먼저 갖추어지고 의식변화를 추동하게 되는 특징을 가지므로 모자복지지원제도의 도입 자체가 개도국 내의 의식변화를 이끌어낼 수 있는 장점을 지닐 수 있다고 평가하고 있다. 셋째, 한부모가족지원정책의 성공적 외연확대와 복지, 여성, 가족정책의 실험장으로서의 역할 수 행이다. 한부모가족지원정책은 모자가족법의 제정 이후 여성 성평등 이슈의 부각 속에서 부자가족 까지 포괄하게 되며, 사회변화에 따라 사별, 이혼한 모자가족뿐 아니라 미혼모 가족에 대한 관심 또 한 높아졌다. 나아가 가족정책 체계 속으로 들어오면서 조손가족 등 취약가족의 아동양육 이슈까지 포괄하게 되어 외연을 상당히 확대하게 된다. 뿐만 아니라 모자복지법은 요보호여성 이라는 별도의 지원집단과 정책체계를 생산하는 부녀복지사업의 모태 역할을 수행하였고, 이후 여성노동, 가족정 책의 각종 실험이 이루어지는 정책의 장으로서 기능하고 있다. 정책의 한계와 보완점 한국의 정책경험에서는 성공요인뿐 아니라 한계도 찾을 수 있다. 첫 번째 한계점은 정책의 중복 과 분절이다. 모자가족에 대한 별도 체계 구축은 모자가족을 표적화하여 취약계층으로 자리매김할 수 있도록 하였으나, 역으로 다른 정책체계와의 중복 및 분절문제를 가져오는 한계를 보이고 있기도 하다. 특히 모자복지법이 전체 모자가족이 아닌 저소득 모자가족을 대상으로 하고 있어, 출발시기 부터 생활보호법과의 정책 중복 논의가 있었으며, 1999년 생활보호제도가 기초생활보장제도로 개편 되고 근로능력자를 포괄하게 되면서 더욱 큰 문제가 되고 있다. 현재 한부모가족지원체계는 기초생 활보장제도와 이분화되어 지원되고 있어, 전달상의 운영효율성을 저하시키는 원인으로 작용하고 있 다. 나아가 여성복지정책 중에서도 늦게 출발한 가정폭력 정책과의 중복문제도 제기되고 있다. 이와 같이 전인구를 대상으로 하는 공공부조체계와 특정한 인구대상을 목표로 하는 범주적 공공부조체 계 간, 그리고 여성정책 내에서의 선발주자와 후발주자 간의 조화와 연계강화는 한국의 모자복지지 원체계에서 풀어야 할 숙제로 남아있다. 018 2013 경제발전경험모듈화사업: 한부모가족지원

둘째, 지속적 옹호그룹 양성의 실패와 이로 인한 젠더 메인스트리밍의 실패이다. 한국의 모자복 지지원체계에서의 한계는 기초보장정책 등 정책 주류에 대한 젠더 메인스트리밍이 충분히 이루어지 지 않고 있다는 것이다. 이는 특히 빈곤 모자가족을 옹호하는 적극적 단체가 충분히 육성되지 못하 였기 때문으로 판단할 수 있다. 모자복지법이 최초 제정된 것도 국제사회의 여성정책에 대한 압력의 작용이 컸고, 빈곤 모자가족에 대한 실업이슈가 제기된 것은 경제위기로 인한 사회환경의 영향이 컸 다. 그러나 지속적으로 빈곤 모자가족의 문제를 제기하는 집단은 충분히 존재하지 않았고, 이는 모 자가족지원의 자체동력이 충분하게 구동되지 않는 한계를 보여주고 있다. 특히 모자복지위원회는 수 급자를 선별하는 수준으로 형식적으로 운영되다가 폐지되었으나 실제 위원회의 취지는 사회적 취약 그룹의 적극적 옹호활동으로 이루어질 필요가 있다. 개도국에서 한국의 경험을 적용해 볼 경우, 위 원회의 활동을 잘 규정하고 적극적으로 운영되도록 하여 빈곤 모자가족에 대한 지속적인 옹호그룹 역할을 할 수 있도록 자리매김하는 것도 중요한 과제로 판단된다. 이와 같은 한계점은 해외사례에 비추어 볼 때 더욱 명확하다. 스웨덴, 독일, 영국의 경우, 자녀를 키우는 가족에 대한 다양한 수당이 마련되어 있고, 수당의 지급대상은 저소득층으로 한정되거나 모 자가족으로 한정되지 않고, 수당급여액은 공공부조 급여산정시 소득으로 포함되고 있어 공공부조 제도와 한부모가족지원제도 간의 분절이 발생하고 있지 않다. 한국의 경우에서처럼 모자복지지원체 계를 시설, 수당, 서비스에 이르기까지 별도체계로 분리하고 있는 것은 OECD 국가들의 일반적인 경 향은 아니며, 전달체계에 있어서도 OECD 국가들은 한부모가족에 대한 별도의 지원체계보다는 기 존의 사회복지서비스전달체계를 활용하고 있다. 개도국에 한국의 사례를 적용할 때, 단기적으로는 모자가족을 별도의 지원체계로 지원하더라도 장기적으로는 기타 공공부조 및 가족정책과의 연계가 지속적으로 고려될 필요가 있을 것이다. 6. 개도국에 대한 시사점 국무총리실에서는 17개 부처 합동으로 국제개발협력 선진화 방안 을 수립하고 유 무상원조를 통 합하여 26개 중점협력국을 선정하고 있다. 이들 26개국 중에서 아시아지역의 경우 경제, 외교, 문화 등 전 분야에 걸쳐 우리나라와 긴밀하게 협력관계를 유지하고 있어서 무상원조의 상당부분을 차지 하고 있는 국가들이다. 외교통상부의 무상원조 기본계획, 국제개발협력위원회(2012)의 13년 국제개 발협력 종합시행계획(안) 등에서 아시아에 대한 지원계획은 가장 중요한 비중을 차지하고 있다. 이렇 게 볼 때 한부모가족지원정책의 적용 대상국가에 대한 1차적인 검토대상은 중점지원 국가들이 포진 되어 있는 아시아지역에 두는 것이 적절할 것으로 보인다. 특히 아시아지역에 속하는 국가들 중에서 캄보디아, 인도네시아, 라오스, 필리핀, 베트남은 최근 우리나라 양자 협력국 중 지원순위 10위 안에 드는 국가들로, 다른 아시아국가들에 비해 상대적으 로 비중도가 높다. 5개 국가들은, 대부분 저소득국가 혹은 중위소득국가에 속한다 볼 수 있고, 종 교적으로는 유교권에 속하는 베트남, 라오스, 캄보디아와 카톨릭 국가로 서구의 영향이 강한 필리 핀, 여성에 대한 엄한 율법이 있는 종교가 지배적인 인도네시아로 차이가 존재한다. 여성의 경제활 요약 019

동 참가율은 캄보디아(79%), 라오스(76%), 베트남(73%)이 70%대로 유사하고, 인도네시아와 필리핀 이 51%로 나타났다. 인간개발지수는 120-140위 사이에 속하고 있다. 우리나라 정부에서 수립한 5국가와 관련한 국가별 CPS(국가협력전략) 보고서에 따르면, 5개국 모 두 빈곤의 심각성을 언급하고 있다. 캄보디아나 인도네시아의 경우 빈곤율이 지속적으로 감소하고는 있으나 인도네시아의 경우 전체 인구의 12.49%가 절대빈곤 인구로 기록되고 있고, 캄보디아 역시 지 니계수가 2004년 0.39에서 2007년 0.43으로 증가했다고 보고하고 있다. 필리핀도 OECD 국가분류 상으로는 중저소득국가에 해당되나 빈곤개선도가 늦고 빈곤격차가 커서 지니계수가 2006년 0.44로 보고되고 있다. 베트남이나 라오스도 빈곤감소의 모습은 보이고 있으나 상당수 국민들이 여전히 빈 곤에 시달리고 있는 것으로 나타나고 있다. 또한 이들 국가에서 정도의 차이는 있으나 여성가구주가 구는 증가세를 보이고 있는 것으로 나타났다. 캄보디아의 경우 여성가구주가구의 비율이 2000년에 25.4%에서 2010년에는 27.1%로 증가했다. 인도네시아는 12.2%(1997), 11.8%(2003), 12.9%(2007), 필리핀은 14.5%(1998), 17.5%(2000), 15.4%(2003), 베트남은 24.6%(1997), 26.8%(2002)로 나타 났다. 각 국가별로 일반적인 여건 및 빈곤상황, 여성가구주가구의 인구학적 규모 등 객관적인 상황을 고려할 때, 우리나라의 저소득 한부모가족 정책이 도입될 당시보다 적극적인 제도정책적 접근을 검 토할 필요가 있겠고, 이때 우리나라의 정책적 경험이 유용할 것으로 보인다. 한국의 한부모가족지원 경험에 비추어 이들 개도국의 한부모가족지원정책을 발전시킬 때에는 다 음과 같은 한국사례의 교훈을 고려할 필요가 있다. 본 연구에서는 3가지 성공요인과 2가지 보완요인 을 제안한다. 성공요인으로는, 첫째, 국내외 네트워킹을 활성화하고, 전문 연구기관을 설치하여 관 심을 환기시킨다. 개도국에서도 모자복지지원체계 구축의 첫 단추로서 국내외 네트워킹을 활성화하 고 여성전문 연구기관을 활성화하는 방법이 유용할 것으로 보인다. 둘째, 취약계층 으로서 모자가족 이 자리매김할 수 있도록 별도 법을 제정한다. 특히 한국의 입법 통과과정에서 주로 논란이 되었던 다른 취약계층과의 형평성, 미혼모 에 대한 논란, 정책의 속도조절(임의규정, 강행규정) 논란을 감 안한다. 셋째, 정책의 외연을 확장하고 다양한 복지, 여성, 가족정책의 실험장이 되도록 한다. 일단 모자복지지원체계를 구축하고 난 후에는 모자복지제도만으로 그치지 않고 여성정책, 가족정책으로 서 확장될 수 있도록 한다. 특히 사회적 안전망이 취약한 개도국의 경우 모자복지지원체계의 구축이 다양한 복지정책, 여성정책, 가족정책의 실험장으로 기능할 수 있을 것이다. 보완요인으로는 첫째, 최저사회안전망인 공공부조제도 및 기타 여성정책과의 관계를 정립한다. 한국과 같이 별도의 지원 체계를 마련할 경우 전 인구를 대상으로 하는 공공부조체계와 특정한 인구대상을 목표로 하는 범 주적 공공부조체계 간, 그리고 여성정책 내에서의 선발주자와 후발주자 간의 중복과 단절이 문제될 수 있다. 향후 모자복지지원체계를 발전시켜 나갈 때 이들 제도 간의 조화와 연계강화는 지속적으 로 고려되어야 한다. 둘째, 지속적 옹호그룹 양성을 통한 젠더 메인스트리밍 전략을 마련한다. 한국 에서 활성화되지 못한 위원회의 활동을 잘 규정하고 적극적으로 운영되도록 하여 빈곤 모자가족에 대한 지속적인 옹호그룹 역할을 할 수 있도록 자리매김할 필요가 있다. 020 2013 경제발전경험모듈화사업: 한부모가족지원

2013 경제발전경험모듈화사업 한부모가족지원 제1장 서론

제 1 장 서론 본 연구는 기획재정부와 KDI국제정책대학원에서 추진하고 있는 경제발전공유사업(KSP) 의 일 환으로 한부모가족지원정책에 대한 모듈화 기초자료를 제공하기 위한 연구이다. 기획재정부와 KDI 국제정책대학원은 한국의 경제개발경험을 개발도상국가들과 공유하기 위한 사업으로 경제발전경험 공유사업(Knowledge Sharing Program, KSP) 을 2004년부터 실시중이며, 현재 100대 과제에 대한 모듈화 사업이 추진중이다. 100대 과제 중 하나로 선정된 한부모가족지원정책은 UN의 MDGs의 목표에 충실한 정책으로서, 정책패키지의 포괄범위, 사회변화에 대응하는 유연성 등의 측면에서 강점을 가지는 사업으로 한국형 ODA 모델로서 개도국에 좋은 정책발굴사례가 될 수 있다(김은경 외, 2012: 205-211). 한부모가족 지원정책은 빈곤이 집중될 가능성이 높은 모자가족을 표적화하여 지원하는 프로그램으로서, 모자 가족의 생활을 안정시키고 자립을 지원하여 빈곤율을 낮추는 것을 목표로 하고 있다. 이러한 목표 는 UN의 MDGs에 부합하는 것으로, UN MDGs의 제1목표는 극빈과 기아를 근절하는 것이며, 제 3목표는 남녀평등과 여권신장이다. 빈곤은 사회 내에서 가장 취약한 위치를 가진 계층에 집중될 우 려가 있는 바, 여성과 아동으로 구성된 모자가족은 일반적으로 빈곤위기에 놓여있는 집단이다. 나 아가 한부모가족프로그램은 빈곤정책 노동정책 가족정책을 아우르는 통합적 정책패키지를 제공하 고 있다. 저소득 여성가장을 위한 취업 및 창업지원, 빈곤아동에 대한 지원, 모자가족을 위한 주거 제공 등 다차원적인 정책의 제공은 남아프리카 IMAGE 프로그램 1) 에서 발견되는 바와 같이 정책목 표를 달성하는 데에 효과적일 수 있다(김은경 외, 2012: 205-211). 나아가 한부모가족지원정책은 초기 도입 이후 사회변화에 유연하게 대응할 수 있는 장점을 지닌 다. 한국사회에서 한부모가족지원정책은 도입초기 전쟁 후 미망인의 보호에서부터 근대화에 따른 1) 남아프리카 IMAGE 프로그램: 영국의 DFID가 남아프리카에서 실시한 소규모대출과 젠더, HIV/AIDS 교육을 결합한 프로그 램으로, 발전의 세 가지 위험인 빈곤-폭력-보건을 연결한 최초의 시도로서 여성의 경제적 자립을 통해 성적 관계에서의 자 립을 높이고 부정적 편견에 대항하는 역량을 강화하는 데에 기여(허라금 외, 2010). 022 2013 경제발전경험모듈화사업: 한부모가족지원

이혼의 증가, 탈근대화에 따른 미혼모 부가족의 증가에 따라 새롭게 발생하는 모자가족 보호수요 에 유연하게 대응하여 왔다. 기존연구들에서 한부모가족지원정책 발달에 대한 개요는 정리되어 있으나, 당시 사회적 환경, 기 회구조, 성과평가에 근거한 구체적인 발전모형은 마련되어 있지 않다. 유사 정책분야인 기초생활보 장제도 영역에서는 다수의 통사연구가 이루어져 왔으나, 한부모가족지원정책 분야에서는 통사연구 가 거의 없는 상황으로, 한부모가족 아동양육비에 초점을 맞추어 통사연구를 진행한 연구로는 김은 지 황정임(2012)이 있다. 한국형 ODA 모델로서 개도국에 정책발굴사례를 제공하기 위해서는, 교과 서적 통사연구를 넘어서 사례연구를 기반으로 한 맞춤형 모듈자료로 구축될 필요가 있다. 이에 따라 본 연구는 한부모가족지원정책에 대한 사례연구를 기초로 KSP 모듈화사업의 기초자 료로서 맞춤형 정책사례 자료를 제공하고자 한다. 우리의 사회발전경험 중 한부모가족지원 제도를 개도국이 정책과정에서 활용할 수 있도록 구체적인 정책사례를 중심으로 정리할 것이다. 특히 한국 의 사례가 적용될 수 있는 주요한 개도국을 발굴하여 맞춤형 모듈을 제안하고자 한다. 이에 따라 본 연구는 모듈화 보고서 표준매뉴얼 에 따라 한부모가족지원정책의 도입부터 정책내 용, 평가 및 시사점에 대한 내용으로 구성된다. 본 연구의 주요 내용은 다음과 같다. 표 1-1 본 연구의 주요 목차와 내용 주요 목차 한부모가족지원정책 목적과 목표 및 성과 평가 (Objectives and Achievements) 한부모가족지원정책 배경 및 필요성 (Backgrounds and Needs) 한부모가족지원정책 추진전략과 체계 (Strategy and System) 한부모가족지원정책 세부내용과 추진상황 (What) 성공(실패)요인 분석 (Evaluation) 개도국에 대한 시사점 (Implications for Developing Countries) 내용 한부모가족지원정책의 목적과 발달개요 주요 성과지표 추이 복지욕구의 가시화 모자가족지원의 아젠다화 모자복지법 입법 추진전략 모자복지법 추진체계 및 지원내용 모자복지법 추진과정에서의 주요 이슈 모자복지시설 등 시설지원 복지급여 지원 모자복지법 도입 이후 행정조직 개편, 정비 정책추진을 위한 재원 조달 정책의 성과와 성공요인 정책의 한계와 보완점 한국의 공적개발원조 대상국가 현황 한부모가족지원정책의 적용 가능성 이러한 내용을 위해 본 연구는 문헌리뷰와 주요 정책의사결정자 인터뷰를 실시하였다. 문헌리뷰 는 한부모가족지원정책의 제도화부터 현재까지의 변화양상을 살펴보기 위해 국회회의록, 법령정보 제1장 서론 023

제 1 장 센터 법령연혁, 각 부서 지침 등 행정사자료를 검토하였다. 주요 정책의사결정자 인터뷰는 정책도입 및 변화 과정에서 주요 의사결정자였던 공무원 및 학계 관계자를 대상으로 하였다. 본 연구의 인터 뷰 대상은 다음과 같다. 표 1-2 본 연구의 인터뷰 대상자 인터뷰 대상자 김정자 (전)차관 김명숙 (전)국장 박영란 교수 한부모가족지원정책 관련 주요 이력 - 한국여성개발원 편부모 가족의 지원방안에 관한 기초연구( 84), 저소득 모자가족에 관한 연구( 88) 연구책임자 - 한국여성개발원 5대 원장, 전 정무장관(제2)실 차관 - 모자복지법 제정 당시 보건사회부 담당 과장( 79~ 91), 이후 가정복지심의관 - 한국여성개발원 여성복지서비스 전달체계의 기능강화 방안에 관한 연구( 97), 여성의 빈곤실태와 국민기초생활보장제도의 효과성에 관한 연구( 02) 연구책임자 - 현 강남대학교 교수 024 2013 경제발전경험모듈화사업: 한부모가족지원

2013 경제발전경험모듈화사업 한부모가족지원 제2장 한부모가족지원정책 목적과 목표 및 성과평가 제1절 한부모가족지원정책의 목적과 발달개요 제2절 주요 성과지표 추이

제 2 장 한부모가족지원정책 목적과 목표 및 성과평가 제1절 한부모가족지원정책의 목적과 발달개요 1. 한부모가족지원정책의 도입과 제도목적 한국의 한부모가족지원정책은 1989년 모자복지법의 제정을 출발점으로 하고 있다. 1989년에 제 정된 모자복지법에는 법의 목적을 모자가정이 건강하고 문화적인 생활을 영위할 수 있게 함으로써 모자가정의 생활안정과 복지증진에 기여함 이라고 정의하고 있다. 2) 보다 구체적인 모자복지법의 제안 이유 및 주요 내용은 다음과 같다. 도시화, 산업화, 핵가족화로 모자가족이 늘어나고 있으므로 이들에 대한 생계, 교육, 직업훈련, 자금융자, 주택을 지원하기 위한 법이다. 이를 위해 국가와 지방자치단체의 책임을 규정하고, 중앙부처와 지자체에 전달체계를 설치 하며, 모자복지시설의 근거규정을 마련하고, 각종 복지급여와 우선조치를 규정하였다. 1988-12-09 신영순 의원 등 3인 외 33인(수정가결) 표 2-1 모자복지법(안)의 제안 이유 및 주요 내용 제안 이유 현대사회의 도시화, 산업화, 핵가족화 등으로 배우자와의 사별, 이혼, 별거 및 기타 사유로 배우자가 없거 나 배우자가 있어도 폐질 불구 등으로 장기간 근로능력을 상실하여 여성이 생계의 책임을 지는 모자가정 이 날로 늘어나고 있으므로 이들 모자가정이 자활자립할 수 있도록 생계보호, 교육보호, 직업훈련 생업 자금융자 주택제공 등을 통하여 모자가정이 건강하고 문화적인 생활을 영위할 수 있게 하여 사회안정과 모자복지의 증진을 도모하기 위하여 제안하는 것임. 2) 이와 같은 법의 목적은 현행법상으로도 모자가정의 범위를 보다 포괄적으로 한부모가족 으로 수정하였을 뿐 동일하다. 026 2013 경제발전경험모듈화사업: 한부모가족지원

주요내용 1. 국가와 지방자치단체는 모자복지증진에 책임을 짐(안 제2조) 2. 모자가정의 모와 자는 자립자활을 위하여 최대한 노력하도록 함(안 제3조) 3. 모자복지사업의 기획 조사 실시 등에 필요한 사항을 심의하기 위하여 보사부, 시 도 및 시 군 구에 모자복지위원회를 설치함(안 제6조) 4. 지방자치단체에의 관할지역 내에 모자복지상담소를 설치하고 모자복지상담원을 배치함(안 제7 8조) 5. 보호대상자는 매년 1회 시 군 구에서 조사하여 보사부장관에게 보고함(안 제10조) 6. 보호대상자는 복지급여내용을 신청하여 복지금을 지급함(안 제11 12조) 7. 복지급여의 내용은 생계비 아동교육비 직업수급비 아동부양비 생업자금 주택자금 의료비 등으로 정함(안 제12 13조) 8. 국가 또는 지방자치단체는 모자가정의 가구원에게 직업훈련과 고용알선에 노력하도록 함(안 제13조) 9. 국민주택의 분양과 임대시에는 모자가정에 일정비율이 분양될 수 있게 함(안 제18조) 10. 모자복지시설의 종류는 모자보호시설 모자자립시설 미혼모시설 일시보호시설 부녀자복지관 부녀 자상담소로 함(안 제19조) 11. 모자복지시설은 국가 또는 지방자치단체 그리고 사회복지법인이나 비영리법인이 설치 운영할 수 있 게 함(안 제20조) 12. 모자복지사업에 필요한 비용은 정부보조의 근거를 마련함(안 제25조) 출처: 국회 의안정보시스템, 모자복지법안(130334) 제안이유 및 주요내용, http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/ SummaryPopup. jsp?bill_id=010998. 2. 한부모가족지원정책의 단계별 발달 모자복지법 제정 이전시기와 제정 이후 한부모가족지원정책의 주요 발전경험을 정책확충내용과 소관부서의 변동을 기준으로 정리하면 다음과 같다. 3) 첫째, 1988년까지 모자복지법 제정 이전의 필 요성 확산 단계이다. 이 시기에는 전쟁으로 인한 사별과 가족구조변화로 인한 이혼 증가로 빈곤한 모자가족이 증가하고 있었던 반면, 모자가족에 대한 지원체계는 충분히 갖추어지지 않아 모자가족 의 빈곤문제가 커지고 있는 상황이었다. 특히 1980년대 초반 노인복지법, 아동복지법, 심신장애자 복지법, 사회복지사업법 등 사회복지서비스 영역 입법이 활성화되고 있었으며(감정기 외, 2002), 다 른 한편 여성정책에 대한 국제교류가 증가하고 여성정책전담기구로서 한국여성개발원이 설치되는 등 모자복지법 제정에 유리한 환경이 조성되고 있었다. 이 시기에는 최초로 모자보호시설이 설치되 었고, 모자복지법이 아닌 아동복지법, 생활보호법에 의해 모자가족이 지원되고 있었다. 그러나 모 자복지법 제정의 필요성이 대두되면서 초안이 만들어지고 관련 연구사업이 한국여성개발원에 의해 수행되었다. 두 번째 시기는 1989년부터 1996년경까지 모자복지 제도기반 마련기이다. 이 시기에는 모자복 지법이 제정되고 각종 복지급여가 실시되어 제도의 기반이 마련되었다. 4대 사회보험이 전국민 대 상으로 확대되는 등 복지제도가 실제 시행되고 확대되어 가는 정책적 흐름 속에서, 1989년 모자복 지법이 제정되었고 아동교육비, 아동양육비, 복지자금대출 등 각종 복지급여들이 실제로 시행되기 시작하였다. 3) 김은경 외(2012)에서 본 연구자가 정리한 부분을 수정, 보완한 것이다. 선행연구인 김은경 외(2012)에서는 3시기로 나누어 정리하였으나, 본 연구에서는 이를 좀더 발전시켜 4단계로 정리하였다. 제2장 한부모가족지원정책 목적과 목표 및 성과평가 027

제 2 장 세 번째 시기는 1997년경부터 2007년경까지 모자복지지원정책에서 여성 성평등 이슈가 부각 되는 여성정책으로의 전환기이다. 1995년 북경 세계여성대회에 한국은 정부기구와 비정부기구에서 600여 명이 참석하였으며, 참석 이후 정무장관(제2)실은 여성정책 10대 과제를 선정, 발표하고 여 성발전기본법을 제정하였다. 특히 97년 경제위기로 여성실업에 대한 이슈가 크게 부각되었으며, 여 성단체들을 여성실업에 대한 실태조사와 캠페인을 전개하는 한편 정부의 공공근로사업 등을 위탁 받아 수행하기도 하였다(김경애 민경자, 1998). 이러한 배경 속에서 모자복지정책은 부녀복지 에서 여성복지 로 소관부서의 명칭이 변경되었으며, 여성정책 내의 권익증진업무(성폭력, 가정폭력, 성매 매)가 여성부로 먼저 이관된 이후 2005년에 모자복지업무도 여성가족부로 이관되었다. 이 시기 모 자복지법은 부자가족까지 포괄하여 모부자복지법 으로( 03년), 나아가 한 명의 부모로도 충분한다 는 의미의 한부모가족지원법 으로( 07년) 법명을 개정하였다. 또한 시행되고 있던 아동양육비의 지 원액을 인상하고, 복지자금대출의 보증조건을 완화하고 손실보전료를 국고로 지원하는 등 정책의 확충이 지속적으로 이루어졌다. 젠더이슈의 부각에 따라 미혼모의 양육에 대한 관심도 확대되어 양육하는 미혼모를 위한 중간의 집 의 시범운영을 거쳐 공동생활가정 형태의 시설이 만들어졌으며, 미혼모시설의 경우 자녀의 초기양육이 가능하도록 미혼모자시설로 변경하였다. 또한 모자복지정책 내에서 빈곤여성노동이슈가 부각되어, 3년 동안 취약여성가구주 사례관리 시범사업이 실시되었다. 마지막으로 2007년부터 현재까지는 다양한 가족의 자녀양육 차원에서 가족정책으로서 한부모 가족지원정책이 확대되고 있다. 이 시기에는 보편적 복지 담론이 본격화되고, 각종 복지제도가 급 속하게 확대되는 과정에서 한부모가족에 대한 지원의 수준도 크게 높아졌다. 복지급여의 경우 아동 양육비 지원액과 지원대상자가 확대되었으며, 청소년인 한부모를 대상으로 하는 별도의 급여체계가 도입되었고, 한부모가족지원법 개정으로 사회복지사업법 최초로 복지급여가 강행규정화되어 복지 급여가 다양화되었다. 한편 이 시기에는 탈시설화로 인한 재가복지서비스의 중요성이 부각되어, 한 부모가족을 대상으로 하는 다양한 가족지원서비스가 발굴, 시도되고 있다. 취약가족역량강화사업, 자녀양육비 이행확보 무료법률구조사업, 미혼모 부자 거점기관 지원 운영, 가족보듬사업, 입소자상 담 치료지원, 조손가족통합지원 등 해마다 가족지원서비스가 새로 발굴, 확장되고 있다. 028 2013 경제발전경험모듈화사업: 한부모가족지원

표 2-2 한부모가족지원정책 단계별 주요 발달 필요성 확산기(~ 88) 모자복지 제도기반 마련기( 89~ 96) 여성정책 전환기 ( 97~ 07) 가족정책 확충기( 07~) 주요 경험 모자복지 프로그램의 필요성 확산 법 제정 및 복지급여 실시로 제도기반 마련 여성정책으로서의 성격 부각 다양한 가족의 자녀양육 에 대한 관심 확대, 탈시 설화로 재가서비스 확대 배경 - 빈곤모자가족의 증가 - 모자가족에 대한 불충분한 지원체계 - 복지입법 활성화 - 여성정책에 대한 국제교류 증진과 한국여성개발원 설립 - 각종 복지입법 시행과 확대 - 95년 북경 세계여성 대회로 여성정책 관심 확대 - 97년 경제위기로 여성빈곤 및 여성실업이슈 부각 - 복지제도의 급속한 확대 제도 확충 내용 - 모자보호시설 설치( 55) - 다른 제도를 통한 모자가족 지원 ( 60년대~) - 모자복지법 초안 마련 및 관련 연구 사업실시( 80년대) - 모자복지법 제정 ( 89) - 복지급여 시행: 학비 및 아동양육 비 지원 실시( 92), 복지자금대출 실시( 95) - 법명의 현대화: 모부자복지법 ( 03), 한부모가족지원법 으로 개정( 07) - 복지급여 확대: 지원금액확대(~ 07), 복지자금대출 보증 조건 완화 및 손실 보전료 국고 지원( 03) - 양육미혼모 정책 확대: 양육하는 미혼 모를 위한 중간의 집 시범운영( 03), 공동 생활가정( 06) 설치, 미혼모시설을 미혼모 자시설로 변경( 06) 등 시설종류 다양화 - 빈곤여성노동이슈 부각: 취약여성가구 주 사례관리 시범사업 실시( 04~ 06) - 소관부처 이관: 여성 가족부( 05) - 복지급여 확대: 아동 양육비 지원액 및 지원대상자 확대 (~ 13), 청소년한부모 자립 지원 사업 도입 시행( 10), 복지 급여 강행규정화로 학용품비 추가양육 비 생활보조금 신규 지원( 11), 저소득 한부모가족 복지자금 대여 확대( 11) - 서비스지원 다양화: 한부모가족 생활안정 지원 ( 07)에서 취약 가족역량강화 ( 09)로 변경운영, 자녀양육비 이행확보무료법률 구조사업( 07), 미혼 모 부자 거점기관 지원 운영( 09), 가족 보듬사업, 입소자상 담 치료지원( 10), 조손 가족통합지원( 11) 등 - 소관부처 이관: 보건 복지가족부( 08~09), 여성가족부( 10~) 출처: 김은경 외(2012)에서 본 연구자가 작성한 부분을 수정, 재구성. 제2장 한부모가족지원정책 목적과 목표 및 성과평가 029

제 2 장 제2절 주요 성과지표 추이 1989년에 제정되고 1992년부터 본격적으로 시행된 모자가족지원제도의 성과지표를 확인하는 것 은 쉽지 않다. 이는 자료의 부족, 통계집계기준의 변경, 성과지표의 조작적 정의의 어려움 등에 기인 하는 것이다. 여기서는 부족한 수준에서나마 지난 20여 년간 모자가족지원제도의 성과를 보여줄 수 있는 지표를 구성하여 제시한다. 모자가족지원제도의 목적은 앞서 언급한 것처럼 모자가정(한부모 가족)의 생활안정과 복지증진 이며, 특히 저소득층에 대한 지원이 중심이 되어 왔기 때문에 모자가 정(한부모가족)의 빈곤율 지표를 우선적으로 점검한다. 그러나 한부모가족의 빈곤율은 경제상황과 다른 복지제도의 영향을 함께 받기 때문에 모자가족지원제도의 성과만으로 해석하기 어렵다. 이에 따라 두 번째 지표로는 한부모가족지원제도의 지원을 받는 모자가족의 비율 추이를 제도의 지원율 (coverage) 수준에서 점검한다. 마지막으로는 제도 성장의 추이를 살펴보기 위해, 한국의 복지지출 증감 추이와 함께 모자가족지원제도의 비중을 살펴볼 것이다. 1. 한부모가족 빈곤율 추이 한부모가족의 빈곤율은 모자가족지원정책의 발달에 따라 일정하게 감소하는 것으로 나타나고 있 지는 않다. 이는 앞서 설명한 것처럼 빈곤율 지표가 경제상황과 다른 제도의 영향을 받기 때문이다. 참고 수준에서만 그 경향성을 살펴보면, 한부모가족의 빈곤율은 대체로 전체 빈곤율과 유사한 추이 를 보이는 가운데 전체빈곤율이 높아질 때 더 급격하게 증가하는 것으로 나타나고 있다. 그러나 제 도가 본격적으로 시행된 1992년 이후에 한부모가구 빈곤율은 전체 빈곤율이 높아지더라도 30%까 지는 도달하지 않고 있다. 이는 반드시 모자가족지원정책의 효과로 보기는 어렵지만 이 제도가 어느 정도의 완충망 기능을 했을 것으로 조심스럽게 추측해 볼 수 있다. 그림 2-1 전체가구 및 한부모가구 빈곤율 비교( 90~ 11) 주: 가처분소득 기준, 동일비율최저생계기준 빈곤율, 도시근로자기준, 1인가구 제외. 출처: 통계청(각년도), 가계동향조사 분석결과, 김문길 외(2012), 빈곤통계연보 에서 재구성. 030 2013 경제발전경험모듈화사업: 한부모가족지원

2. 모자가족 지원대상자 확대 모자가족지원정책과 보다 직접적으로 관련이 있는 지표는 모자복지정책이 얼마나 많은 모자가족 을 지원하고 있는가, 즉 정책의 모자가족 지원율(coverage)이다. 물론 이 지표 또한 경제상황과 다 른 정책의 영향에서 자유롭지 않다. 우리나라의 모자가족지원이 주로 저소득층을 대상으로 하고 있 기 때문에, 경제상황이 악화되어 저소득 모자가족이 증가하면 지원율은 자동으로 높아질 가능성이 있다. 또한 모자가족지원정책은 최빈곤층에 대한 지원인 기초생활보장제도와 동시지원이 불가능하 기 때문에 저소득 모자가족에 대한 지원율을 파악하기 위해서는 기초생활보장제도(구 생활보호제 도)의 지원비율을 함께 살펴보아야 한다. 이에 따라 여기서는 지난 20년간 전체 모자가족 대비 기초생활보장제도와 모자가족지원정책의 지원을 받고 있는 모자가족의 비율 추이를 살펴보았다. 4) 이 지표는 다음과 같은 방식으로 도출된 것 이다. 첫째, 모자가족 규모를 파악하기 위해서는 인구총조사 집계자료 상의 모자가구 수와 60세 미 만 이혼 사별 여성가구주 수를 활용하였다. 인구총조사 집계자료에서는 모자가구의 숫자를 별도로 집계하고 있는데, 1990년 자료는 한부모가구 중 모자가구와 부자가구가 분리되지 않고 있기 때문 에 1995년 자료의 모자, 부자가구 비율에 근거하여 1990년 모자가구 수를 추정하였다. 5) 한편 인구 주택총조사상 집계되는 모자가구에는 미성년자가 없는 가구와 배우자가 있지만 따로 살고 있는 분 거가구가 포함되어 있기 때문에, 가구주가 여성이고 60세 미만이며 혼인상태가 이혼, 사별인 가구 의 숫자를 따로 추계하여 두 번째 기준치로 활용하였다. 둘째, 기초보장 지원대상자 수는 보건복지 부의 기초보장 수급자 현황 통계자료의 모자가족 숫자이다. 단 1990년의 경우 자료가 없어 1991년 자료를 사용하였다. 보건복지부 및 여성가족부의 모자(한부모)가족지원 사업안내 에서도 일부 연도 의 기초보장 수급을 받고 있는 모자가족의 숫자를 집계하고 있지만, 누락된 연도가 많아 보건복지 부 자료를 활용하였다. 셋째, 모자가족복지지원대상자 수는 보건복지부의 모자가정실태조사 결과 분석 및 보건복지부, 보건복지가족부, 여성가족부의 사업안내 상의 자료를 활용하였다. 단 1990년 에는 아직까지 복지급여가 시행되지 않아 1995년 자료부터 제시하였으며, 1995년의 경우 자료가 없 어 1997년 자료로 대체하였다. 이와 같은 방법으로 재구성한 모자가족 및 지원대상자 숫자는 다음 그림과 같다. 1990년에서 2010년까지 모자가구의 숫자는 83만 가구에서 125만 가구로 크게 증가하였다. 이혼 사별한 60세 미만 여성가구주 가구는 모자가구의 숫자보다 다소 적지만 20여 년간 65만 가구에서 105만 가구 로 크게 증가하고 있다. 지원을 받는 모자가족의 숫자 또한 1990년 4만 가구에서 2010년 17만가구 로 가파른 증가추세를 보인다. 이들간의 비율을 계산해 보면, 우선 모자가구를 기준으로 계산할 경우 90년에는 기초생활보장 (구 생활보호) 지원만 있어 전체 모자가구의 4.4%가 지원받고 있었던 데 비해, 95년부터는 기초생 4) 부자가족과 조손가족에 대한 정보도 일부 있었으나 전체 년도가 구성되지 않아 모자가족에 대해서만 집계하였다. 5) 95년 이후 추세를 볼 때 부자가구 비율은 증가추세이므로 90 모자가구 수는 다소 과대추정되었을 가능성이 있다. 제2장 한부모가족지원정책 목적과 목표 및 성과평가 031

제 2 장 활보장(구 생활보호)과 모자가족 지원을 합해 95년 6.9%, 00년에는 10.2%, 05년에는 11.4%, 10 년에는 13.4%의 모자가족이 지원받고 있는 것으로 나타난다. 특히 00년에는 생활보호제도가 기초 생활보장제도로 개편되면서 근로능력이 있는 사람도 제도 내로 편입되어 지원받는 모자가족의 숫자 가 두배 가까이 증가하였으며, 05년부터는 기초보장제도보다는 모자가족지원을 받는 모자가족의 숫자가 더 급격히 증가하고 있는 것으로 나타나고 있다. 이러한 비율은 이혼 사별한 60세 미만 여성 가구주를 기준으로 하더라도 동일하다. 90년에는 전체 이혼 사별 60세 미만 여성가구주의 5.6%가 지원대상이었으나 그 비율은 10년에는 15.9%까지 증가하였다. 그림 2-2 모자가구 및 이혼 사별 여성가구주 대비 기초보장, 모자복지 지원자수( 90~ 10) 주: 90 기초보장지원대상자수는 91년 자료이며, 95년 모자복지지원대상자수는 97년 자료임. 출처: 기초보장지원대상자수는 보건복지부(각년도), 기초보장수급자현황; 모자복지지원대상자수는 보건복지부(1997) 모자가정 실태조사 결과분석, 보건복지부(2000) 여성복지사업안내, 보건복지가족부(2008) 한부모가족지원사업안내, 여성가족부 (2010) 한부모가족지원사업안내. 032 2013 경제발전경험모듈화사업: 한부모가족지원

즉 모자복지지원이 이루어지기 전에는 국가지원을 받는 모자가족의 비율은 4~5% 수준에 머무르 고 있었으나, 모자복지지원이 시작되자 그 비율은 7~8% 수준으로 증가하였고, 기초생활보장제도 내 의 모자가족지원수 증가와 모자복지지원의 대상자 증가의 양쪽 모두의 효과에 따라 현재는 13~16% 의 모자가족이 지원을 받고 있다. 지원받는 모자가족의 숫자가 여전히 충분하지는 않지만, 지난 20 년간 제도의 대상포괄성은 상당히 확대된 것으로 평가할 수 있다. 3. 한부모가족지원사업 예산 추이 마지막으로 한부모가족지원사업의 예산 추이와 전체 사회복지지출 대비 한부모가족지원사업의 지출수준을 평가해 보았다. 사회복지지출은 통계청 e-나라지표 상의 수치이며, 한부모가족지원사 업 지출은 사업안내 상에서 추출한 수치이다. 사업안내상의 수치의 경우, 2002년까지는 부녀복지사 업 내에서 운영되어 모자복지사업 외 권익사업 등 부녀복지사업 전체의 경비가 포함되어 있다. 또한 2005년부터는 지방분권화정시설운영비는 지방이양되어 중앙 예산에서 집계되지 않는다. 즉 2002 년까지는 예산이 과대집계되었을 가능성이 있고, 2004년 이후에는 지방비는 빠져 있어 과소집계되 었을 가능성이 있다. 모자가족지원의 지출규모는 처음 복지급여가 시행된 1992년 40억 원 수준에서 2011년 780억 원 수준까지 크게 증가하였다. 그러나 이 시기 GDP 규모나 전체 사회복지지출 규모 또한 크게 증가 하였기 때문에, 사회복지지출이 확대되는 가운데 모자가족지원의 지출도 함께 증가하였는지를 살 펴보기 위해 사회복지지출 대비 모자가족지원 규모를 살펴보았다. GDP 대비 사회복지지출의 경우 지난 20년간 빠르게 증가하여 1992년 3% 수준에서 2011년 10%대까지 크게 증가하였는데, 사회복 지지출 대비 모자가족지원 비율은 1992년 0.04% 수준에서 2011년 0.06% 수준까지 증가하여 사회 복지지출 증가폭보다 다소 빠르게 증가한 것으로 나타나고 있다. 특히 2004년 이후 지방비가 빠져 있어 과소집계되었을 가능성을 고려하면, 증가폭은 더욱 큰 것으로 볼 수 있다. 전체 복지지출규모 에서 모자가족지원이 차지하는 비율은 0.1% 미만으로 여전히 매우 낮은 수준이기는 하지만, 추이 는 전반적으로 증가추세로서 전반적인 복지확대의 흐름 속에서 지체되지 않고 함께 확대되어 온 것 으로 평가할 수 있다. 제2장 한부모가족지원정책 목적과 목표 및 성과평가 033

제 2 장 표 2-3 사회복지지출 및 모자가족지원지출 규모추이( 92~ 11) GDP (A) 사회복지지출 (B) GDP 대비 사회복지지출 (B/A) 모자가족지원 (C) (단위: 십억 원) 사회복지지출 대비 모자가족지원 (C/B) 1992 263,993 8,632 3.27% 4 0.04% 1993 298,762 10,104 3.38% 5 0.05% 1994 349,973 12,030 3.44% 7 0.05% 1995 409,654 14,984 3.66% 7 0.05% 1996 460,953 17,701 3.84% 9 0.05% 1997 506,314 21,769 4.30% 11 0.05% 1998 501,027 31,120 6.21% 13 0.04% 1999 549,005 37,700 6.87% 13 0.04% 2000 603,236 34,309 5.69% 16 0.05% 2001 651,415 38,866 5.97% 19 0.05% 2002 720,539 41,337 5.74% 18 0.04% 2003 767,114 46,500 6.06% 18 0.04% 2004 826,893 55,737 6.74% 17 0.03% 2005 865,241 61,873 7.15% 21 0.03% 2006 908,744 73,760 8.12% 33 0.05% 2007 975,013 81,482 8.36% 35 0.04% 2008 1,026,452 93,429 9.10% 45 0.05% 2009 1,065,037 112,060 10.52% 55 0.05% 2010 1,173,275 118,775 10.12% 74 0.06% 2011 1,235,161 127,845 10.35% 78 0.06% 출처: GDP 및 사회복지지출은 OECD(OECD Social Expenditure Database, Sep 2013), 보건복지부 한국의 사회복지지 출, 통계청 e-나라지표, 사회복지 지출규모 ; 모자가족지원은 1992~1994년 - 보건사회부(각년도), 부녀복지사업지 침 ; 1995~1996년 - 보건복지부(각년도), 부녀복지사업지침 ; 1997~2002년 - 보건복지부(각년도), 여성복지사업지침 ; 2003~2004년 - 보건복지부(각년도), 모 부자복지사업안내 ; 2005~2007년 - 여성가족부(각년도), 모 부자복지사업 안내 ; 2008년 - 여성가족부(2008), 한부모가족지원사업안내 ; 2009년 - 보건복지가족부(2009), 한부모가족지원사업 안내 ; 2010~2013년 - 여성가족부(각년도), 한부모가족지원사업안내. 034 2013 경제발전경험모듈화사업: 한부모가족지원

2013 경제발전경험모듈화사업 한부모가족지원 제3장 한부모가족지원정책의 배경 및 필요성 제1절 복지욕구의 가시화 제2절 모자가족지원의 아젠다화

제 3 장 한부모가족지원정책의 배경 및 필요성 제1절 복지욕구의 가시화 1. 빈곤 모자가족의 증가 한부모가족지원정책의 도입은 당시 한국의 사회구조변화로 인한 빈곤 모자가족의 증가를 배경 으로 하고 있다. 1980년대 한부모가족의 실태를 조사한 김정자 외(1984)에 의하며, 주로 모자가구 (81.6%)로 구성된 한부모가구의 숫자는 크게 증가추세로, 1966년 39만에서 1980년 74만 가구로 전 체 가구의 10%를 차지하는 수준에 도달하였다. 당시에는 아직까지 사별 가구가 많았으나, 점차 이 혼으로 인한 한부모가구도 증가추세를 보이고 있었다. 아직까지 이혼율의 급격한 증대가 이루어지기 이전이지만 이혼율은 지속적으로 증가하여, 1965년 조이혼율(인구1000명당 이혼율)은 0.28명 수준 이었지만 1980년에는 1.16명 수준으로 크게 증가하였다(김정자 외, 1984). 6) 이와 같이 한부모가구, 특히 모자가구가 급격하게 증가하고 있었으나 한부모가구의 경제적 상황 은 크게 열악한 수준이었다. 1984년 18세 이하 자녀를 가진 한부모가족을 가구주성별과 지역(서울, 농촌)으로 나누어 조사한 김정자 외(1984)에 따르면 모자가구는 빈곤율이 매우 높은 집단으로, 도 시지역의 절반, 농촌지역의 90% 이상이 월 15만 원 미만 수준의 소득이 있어 빈곤층에 가까웠다. 특히 도시지역의 경우 한부모가 된 이후에 취업한 경우가 과반수를 넘었고, 취업도 단순노무직과 도소매 판매직에 집중되어 있어 스스로 생계를 유지하기가 매우 어려운 것으로 나타나고 있었다. 이는 1980년 여성의 경제활동참여율은 42.8%, 고용율은 41.3% 수준으로(통계청, 경제활동인구조 사에서 재계산, 구직기간 1주일 기준), 여성의 근로가 일반적이지 않았던 당시의 상황과 연결된다. 6) 한국의 조이혼율은 1990년에도 1.1건 수준이었으나, 1990년대 중반부터 빠르게 증가하여 2003년도에는 3.4건까지 3배 가 까이 크게 증가하였다. 그러나 2003년도를 기점으로 이혼율은 감소하기 시작하여 2006년도부터 2.5건 수준에서 큰 변화 를 보이지 않고 있다. 가장 최근 자료인 2011년도 조이혼율은 2.3건이었다. 036 2013 경제발전경험모듈화사업: 한부모가족지원

표 3-1 모자가족 실태조사( 84) 주요 결과 항목 서울거주 모자가족 농촌거주 모자가족 소득, 자산 수준 취업현황 소득: 15만 원 미만 50.2% 자가비율: 35.4% 고용율: 74.5%, 취업업종*: 단순노무직 32.8%, 도소매 판매직 21.6% 한부모가 된 전후 취업상태: 계속 무직 25.5%, 무직 취업 53.3%, 계속 취업 21.2% * 비취업자 포함 전체 모자가족대비. 출처: 김정자 외(1984)에서 모자가구 관련 내용만 발췌, 정리. 소득: 15만 원 미만 93.6% 자가비율: 66.7% 농촌거주 모자가구의 고용율은 83.9% 취업업종*: 농업 67.2% 한부모가 된 전후 취업상태: 계속 무직 16.1%, 무직 취업 23.4%, 계속 취업 50.6% 2. 빈곤 모자가족에 대한 불충분한 지원체계 1980년대 후반은 앞서 살펴본 바와 같이 빈곤 모자가족의 증가에도 불구하고 이들에 대한 지원 체계는 제대로 구축되지 않은 상태였다. 사회보험제도 중 국민연금은 본격적으로 시행되기 이전이었 기 때문에 다른 제도를 통한 소득보장도 용이하지 않았다. 단 공무원 군인 사립학교교원 등을 배 우자로 둔 경우 배우자 사망시 유족연금 혹은 유족일시금을 받을 수 있었는데, 이와 같은 급여를 받 을 수 있는 대상자의 범위는 매우 제한적이었다. 아동을 양육하는 모자가족은 주로 생활보호법, 아 동복지법, 국가유공자의예우등에관한법률 등에 근거하여 지원받을 수 있었으나 원호사업의 경우 전 쟁미망인 등에 한정되었기 때문에 저소득 모자가족이 받을 수 있는 정책적 지원은 주로 모자보호시 설과 생활보호사업이었다(김정자 외, 1988: 113-114, 127-128). 구체적인 내용은 다음에 서술된다. 표 3-2 모자복지법 이전의 모자가족에 대한 지원 담당부서 대상 관계법령 지원내용 보건사회부 부녀복지과 보건사회부 생활보호과 국가보훈처 출처: 김정자 외(1988). 일반모자가족 영세모자가족 국가유공자의 유가족인 모자가족 아동복지법 생활보호법 국가유공자의 예우 등에 관한 법률 모자가족에 대한 상담지도 모자보호시설 운영지원 모자세대 자립지원장(거택지원) 89.1부터 독지가와의 결연사업 생활보호법에 의한 거택보호 자활보호 의료보호 교육보호 등 연금지급 생계부조 수당지급 우선고용의 특혜 중 고교 취학의 특혜 등 의료보호 생활안정대부 제3장 한부모가족지원정책의 배경 및 필요성 037

제 3 장 가. 아동복지법에 따른 모자보호시설 지원 모자보호시설은 한국전쟁으로 인해 발생한 전쟁미망인을 지원하기 위한 모자원에서 출발하였다. 최초의 모자원은 1953년 국립중앙전쟁미망인수용소로, 1954년 국립서울모자원으로 개칭하였다. 7) 사설 모자원은 1958년 67개소에 달했으나 8) 1971년부터 사회복지사업법에 의거하여 사회복지법인 으로 인가되어 정부로부터 지원을 받았다(김정자 외, 1988). 1988년에는 전국에 37개소의 모자원 이 설치되어 805가구가 생활하고 있었다(보건사회부, 보건사회통계연보, 1988). 모자보호시설의 입 소대상은 15세 미만의 자녀가 2명 이상 있는 빈곤 미망인 또는 남편이 실종선고된 부녀자였으며, 보 호기간은 3년으로 1년 연장이 가능했다. 시설에 입소해 있는 동안 모자가족은 주, 부식비 등 생활비 를 정부에서 보조받고, 중학생은 입학금 및 수업료 전액면제와 학용품지원(연 12,000원), 초등학생 도 학용품지원(연 6,000원)을 받았으며, 여성은 시설 내에서 일하거나 외부에 직장을 가질 수 있었 고, 퇴소시 50만 원의 자립정착금이 지원되었다(김정자 외, 1988). 그러나 모자보호시설이 수용할 수 있는 인원은 전체 저소득 모자가족의 숫자에 비해 크게 부족 하였으며, 많은 모자가족은 모자보호시설에 대해 인지하지도 못하고 있었다. 생활보호 및 의료보호 대상 저소득 모자가구를 조사한 김정자 외(1988) 9) 에 따르면, 모자원을 사용하려 한 적이 있거나 사 용할 의사가 있는 모자가구는 전체의 14% 수준이며, 실제로 사용한 적이 있는 사람은 2.1%에 불과 하였다. 즉 시설을 통한 모자가족의 지원은 극히 일부 대상에 한정되었으며, 모자가족에 대한 일반 적 지원이 되지 못하였다. 나. 생활보호법에 따른 생계지원 다음으로, 저소득 모자가족은 생활보호 등 공공부조의 지원을 받아 생계비 지원을 받을 수 있 었다. 생활보호법에 의한 대상자는 거택보호대상자, 시설보호대상자, 자활보호대상자로 구분되는 데, 시설보호대상자는 아동복지법에 의한 시설지원과 동일하다. 생계비가 지급되는 대상자는 거택 보호대상자로 노인(65세 이상), 아동(18세 미만), 임산부, 장애인 등 노동능력이 없는 인구학적 조 건을 갖춘 대상자가 주요 대상이었다. 단 생활보호법 제3조 제2항에 18세 미만의 아동을 보호하는 경우에 그 아동의 교육을 위하여 필요하다고 인정될 때에는 아동과 함께 그의 어머니를 보호할 수 있다 고 모자세대의 보호근거를 규정하였으며, 50세 이상의 모와 18세 미만의 아동으로 구성된 모 자세대는 거택보호자로 책정하여 생계비를 지급하였다. 한편 노동능력이 있는 가구원이 있는 경우 7) 국립모자원은 1963년부터 수용시설이 아닌 직업훈련소로 기능하다가 1984년 한국여성개발원에 흡수되었다(김정자 외, 1988). 8) 최초의 사설 모자원은 1950년 경주의 나사렛 미망인 시설이다. 일제시대 일본 여성과 결혼했던 한국 남성들이 해방 직후 이혼하여 이혼당한 일본 여성들을 보호하기 위한 시설로 건립되었다(김명숙 (전)국장 인터뷰). 9) 이 연구는 모자복지법 제정의 기초자료생산을 위해 한국여성개발원에서 수행된 연구이다. 이 연구의 조사대상자는 생활보 호 또는 의료보호 수혜대상가구 중 18세 미만 자녀를 부양하고 있는 모자가구로서, 생활보호대상자로 책정된 가구, 의료보 호를 받는 가구, 생활보호 또는 의료보호를 신청하였으나 탈락한 가구로 구성되었다. 모집단 명단은 47,622가구였으며 극빈 층의 모자가구에 한정되어 젊은 모자가족이 누락될 가능성이 있다고 설명하고 있다(김정자 외, 1988). 038 2013 경제발전경험모듈화사업: 한부모가족지원

에는 자활보호대상자로 선정될 수 있었는데, 자활보호대상자의 경우 생계비는 지급되지 않았고, 의 료비, 교육비 지원만 가능하였다. 50세 미만의 모와 18세 미만의 아동으로 구성된 모자세대의 경우 에는 자활보호대상자로 책정되었으며, 보호기관(시 군)이 생계유지가 극히 곤란한 가구로 판단한 경우에만 거택보호수준의 생계구호혜택을 받을 수 있었다(김정자 외, 1988; 박인덕 외, 1990; 김은 지 황정임, 2012). 표 3-3 생활보호대상자 구분 및 보호 내용 구분 요건 보호 내용 거택보호대상자 (생활보호법 시행령 제6조 제1호) 시설보호대상자 (생활보호법 시행령 제6조 제2호) 자활보호대상자 (생활보호법 시행령 제6조 제2호) 출처: 박인덕 외(1990)에서 재인용 생활보호대상자로서 1. 65세이상 노쇠자 2. 18세 미만 아동 3. 임산부 4. 질병 또는 심신장애로 인하여 노동능력이 없는 자로 구성된 세대 또는 이들과 50세 이상의 부녀자로만 구성된 세대 생활보호대상자에 해당하는 자로서 주거가 있어도 그곳에서는 보호를 행 할 수 없어 보호시설에 수용된 자 생활보호대상자 세대로서 거택 및 시설보호대상자가 아닌 세대의 세대원 (노동능력자를 가진 생활보호대상세대) 생계보호 자활보호 교육보호 해산보호 장제보호 의료보호 상동 의료보호 자활보호 교육보호 표 3-4 생활보호대상자 보호의 구체적 내용 생계보호 구분 시설보호 거택보호 자활보호 쌀(인/일) 496g 341g 보리쌀 114g 85g 부식비 400원 280원(세대주/일) 30원(세대주/일) 연료비 38원 370원(가구/일) 피복비 39,600원(인/년) 장제보호 장의비(구당) 110,000원 교육보호 실업계고등학교 학자금지원 중학생입학금 및 수업료 전액 (수업료 317,250원, 입학금 7,140원) 전액 (수업료 183,960원, 입학금 5,985원) 제3장 한부모가족지원정책의 배경 및 필요성 039

제 3 장 자활보호 구분 시설보호 거택보호 자활보호 취로사업 생업자금 기능훈련 지방이주 남: 양곡 7.5kg(4,500원) 여: 양곡 7kg(4,200원) 융자한도: 300만 원 3년거치 5년분할상환 연리 8% 훈련수당 2만 원, 식비 2만 5천 원 및 가족생계비 2만 2천 원(3인한도)등 (인/월) 11만 1천 원 한도, 훈련준비금 2만 원, 취업준비금 5만 원 - 이주비 80만 원 이사비용 20만 원 생활준비금 60만 원 - 생업자금 300만 원까지 융자 수출지 특별지원금 50만~100만 원 - 기타 전입지: 6개월 거택보호 수준지원 출처: 김정자 외(1998)에서 재인용. 그러나 실제로 노동능력이 있는 모자가족이 거택보호 대상자로 선정되어 생계비지원을 받기는 극 히 어려웠다. 거택보호 대상자들을 유형별로 나누어 살펴보면, 노인가구(65세 이상)와 장애인가구 가 대다수를 차지하고 있었고, 가구주가 노동능력이 있는 기타 가구의 비율은 전체 164,440가구의 5.3%(8,735가구), 여성가구주 가구만으로는 4.0%(6,582가구) 수준에 불과하였다(박인덕 외, 1990 에서 재계산). 즉 거택보호 대상자들은 대부분 노인가구와 장애인가구로 구성되어 있었고, 모자가 구를 위한 주요한 지원정책이 되기는 어려웠다. 표 3-5 유형별, 성별 거택보호 대상자 (단위: 명, 괄호 안은 %) 가 구 수 구분 계 계 164,440 (100.0) 남 62,183 (37.8) 여 102,257 (62.2) 출처: 박인덕 외(1990)에서 재인용. 65세 이상자 (폐질 장애자 제외) 82,843 (100.0) 22,486 (27.1) 60,447 (72.8) 18세 미만자 (폐질 장애자 제외) 8,386 (100.0) 5,233 (55.8) 4,153 (44.2) 장애자 계 신체 정신 33,833 (100.0) 18,727 (55.1) 15,266 (44.8) 25,946 (100.0) 14,455 (55.7) 11,481 (44.3) 8,047 (100.0) 4,272 (53.1) 3,775 (46.8) 폐질자 28,383 (100.0) 12,574 (44.3) 15,808 (55.7) 기타 8,735 (100.0) 3,153 (32.4) 6,582 (67.6) 040 2013 경제발전경험모듈화사업: 한부모가족지원

실제로 생활보호 및 의료보호 신청경험이 있는 저소득 모자가구를 대상으로 한 실태조사(김정자 외, 1988)에서는, 거택보호 대상자는 8.6%에 불과하였고, 대부분은 자활보호 대상자(73.2%)이거나 의료부조 대상자(15.5%)였다. 거택보호를 받는 모자가족의 생계비 지원수준도 58,990원으로 저소 득 모자가족 월 생계비지출의 45.9%, 주관적 최저생계비의 39.7%에 불과하여(김정자 외, 1988) 충분 한 지원이 되지 못하고 있었다(김은지 황정임, 2012). 결국 생활보호제도는 근로능력을 중요한 자격 기준으로 설정하고 있었기 때문에, 근로능력이 있는 모자가족은 일부 특례조항에 의해 보호를 받을 수는 있었으나 저소득 모자가족을 일반적으로 포괄하기는 어려운 제도였던 것으로 평가할 수 있다. 이와 같이 아동복지법, 생활보호법 등을 통해 편부모가족에 대한 지원이 이뤄졌지만, 이러한 제 도들은 편부모가족 특히 모자가족이 처한 상황이나 복지수요에 비해 미흡하였다. 또한 당시 지원체 계는 극빈모자가족만을 대상으로 하는 구빈적 성격을 벗어나지 못하고 있었고, 배우자 부재로 인 한 정서문제, 생계유지를 위한 취업과 그에 따른 자녀양육 및 교육문제 등과 같은 특수한 어려움을 해결하는데 충분치 못함이 지적되었다. 따라서 최저생계를 보장받고 자녀를 건강하게 양육, 교육 하면서 건강하고 문화적인 생활을 누릴 수 있는 제도적 지원을 위한 개별 법률로서의 모자복지법 제정의 필요성이 제기되고 있었다(한국여성개발원, 1988: 1-2; 김은지 황정임, 2012에서 재인용). 제2절 모자가족지원의 아젠다화 1. 복지입법의 활성화 1980년대 후반에는 민주화운동의 분위기가 무르익던 시기였다. 1987년 6월 항쟁, 7 8 9월 노동 자대투쟁 등 연이은 민주화에 대한 요구로 정치, 경제적 체제 위기를 경험하며, 위기 국면을 전환하 기 위해 복지정책을 양적으로 크게 확대하기에 이른다. 이에 따라 경제사회발전 5개년 계획에 복지 부문이 처음으로 삽입되었고(제6차 경제사회발전 5개년 계획: 1987-1991), 이후 국민연금 제도는 1988년 본격 시행되어 10인 이상 사업체에 강제적용되었으며, 건강보험제도는 1988년에는 농어촌지 역에 시행되고, 1989년에는 도시지역으로 확대되었다. 산재보험의 경우 1989년 적용범위가 5인 이 상 사업장까지 확대되었다(감정기 외, 2002). 복지정책의 급격한 확대는 사회보장영역뿐 아니라 사회복지서비스 영역에서도 두드러졌다. 사회 복지서비스영역에서의 각종 법 제정, 개정 움직임은 이미 1980년대 초반부터 이루어지기 시작하였 다. 이는 국민소득 향상과 외원기관에 대한 국가통제 강화로 민간사회복지사업에서 큰 비중을 차 지했던 외원기관들이 1970년대를 전후로 쇠퇴하였고, 외원기관의 공백을 국내 사회복지법인에 대 한 국가지원 통제를 통해 메꾸고자 하는 시도의 연장선에 있었다. 이미 1980년대 초반 사회서비스 영역에 대한 법 제정, 개정이 다수 이루어져, 1981년 노인복지법, 아동복지법, 심신장애자복지법이, 1983년에는 사회복지서비스를 아우르는 사회복지사업법이 제 개정되었다. 민주화운동의 흐름이 강 하게 부각된 1989년에는 모자보건법, 장애인고용촉진등에 관한 법률이, 1991년에는 영유아보육법, 고령자고용촉진법이 제정되었다(감정기 외, 2002). 제3장 한부모가족지원정책의 배경 및 필요성 041

제 3 장 2. 여성정책에 대한 국제교류 증진과 한국여성개발원의 설립 한편 민주화운동 시기에는 여성운동이 함께 성장하였고, 특히 1980년대 여성정책에 대한 국제사 회의 압력으로 인해 여성정책의 제도화가 본격화되기 시작하였다. 백영주(2006)에 따르면, 한국여 성단체협의회는 1963년 제1회 전국여성대회부터 여성전담기구의 설치를 건의하였으며, 이후 여성계 는 지속적으로 전담기구 설치의 필요성을 제기하였다. 한편 유엔은 1975년을 세계 여성의 해로 제정 하였고, 1985년 세계여성대회에서 유엔여성 10년 성과를 평가하였다. 여성발전이행정도가 국가적 차 원으로의 접근이 권고됨에 따라 국내 여성계는 여성문제전담기구의 설립을 더욱 강하게 요구하였다. 국내에서는 여성단체협의회에서 주로 해마다 전국여성대회를 하면서 여성전담기구를 만들라는 요구를 했고 유엔차원에서는...(1975년) 세계여성의 해(를)... 중심으로 해서 각 유엔기구가 여성정책을 전담할 수 있는 기구를 만들어라, 각 나라에 권고하는 그런 국제사회의 움직임은 있었어요(김정자 (전)차관 인터뷰). 여성문제전담기구의 설립 필요성은 당시 부녀복지 담당부처인 보건사회부에서도 인식되고 있었 다. 김명숙 (전)국장의 인터뷰에 따르면, 전담기구의 설립은 당시 반대에 부딪치기도 하였으나, 북한 과의 외교 대결구도도 어느 정도 기구설치에 기여하는 배경으로 작용하였다. 이에 따라 1980년 코 펜하겐 세계여성대회에서 정부대표(이매리 대한적십자사 부총재)의 연설을 통해 여성전담국가기구 의 설치를 공언하였다(백영주, 2006). 여성개발원은... 만들게 된 동기가 여성문제를 제대로 할려면 누군가가 연구해서 서포트를 해주고 이런 기관이 있어야지 그게 제대로 된 정책이 나올텐데 그냥 공무원들이 앉아서 학계 의견이나 잠깐잠깐 들 어서 하는게 그게 쉬운게 아니더라구요... 전에 이란의 팔레비 왕비가 여성주의 위원회라는 걸 이란에 세 웠어요. 그래가지고 여성을 위한 권익 향상을 위해서 많이 수고를 했습니다. 근데 팔레비 왕이 물러나면 서 그 기관도 없어졌어요. 그래서 아 이런 걸 설립을 할려면 법으로 제정해야 정권이 바뀌어도 안없어지 지 권력의 힘에 의하면 이건 그냥 없어지는구나, 그것을 깨닫고 법으로 하기 위해서 80년 코펜하겐 UN 여성 회의때 국가 보고서에 그걸 넣었어요. 여성전문 기관을 우리 한국은 넣겠다... 그랬더니... 온갖데서 다 반대를 하는거에요. 그때는 여성문제라고 하면 상당히 뒷전으로 밀릴 때니까 근데 그 당시에 외무부 에 국제협력 과장이... 가서 설명하기를 아니, 이북은 어린 애에서 해방됐다, 부엌에서 해방됐다 남자들하 고 평등하게 일하고 있다 이러는데 우리는 내세울 게 아무것도 없지 않냐. 이거라도 내세워야 할거 아니 냐 경제개발 5개년 계획도 바꿀 수가 있는데 이것도 우리 돌아와서 형편에 안되면 바꿀 수 있는거 아니 냐 그래서 이걸 외무부 통과를 해서 외무부장관 사인을 받은 겁니다. 그래가지고 그 당시 이매리 의원님 이 대표로 가셨는데 그 분이 국가보고서를 거기서 읽으셨죠(김명숙 (전)국장 인터뷰). 이후 1981년 민정당이 창당되면서 한국여성개발원 설립이 선거공약으로 채택됨에 따라 추진력 을 확보하였으며, 1982년 5월 김정례 의원이 보사부장관으로 취임함으로써 한국여성개발원법 제 정을 위한 당정협조는 더욱 원활하게 이루어졌다. 특수법인으로서 설립 추진을 위해 김현자, 김모임 의원 등 34인의 발의로 제출된 한국여성개발원법(안)이 제114회 국회 본회의에서 통과되어, 한국여 성개발원법 이 공포되었다(백영주, 2006). 김명숙 (전)국장의 인터뷰에 따르면, 이와 같은 전담기구 의 설치는 정부부처, 여당 및 야당 여성의원의 긴밀한 협조 속에서 이루어진 것으로 나타나고 있다. 042 2013 경제발전경험모듈화사업: 한부모가족지원

돌아와서는 157개국 앞에서 우리가 이걸 하겠다고 약속을 해놓고 이걸 안해주면 어떡하냐 대한민국 망 신이다 이런 망신이 어딨냐... 여성의원들이 그때 12분인가 황산성 의원만 야당이고 다 여당이었어요... 김 현자 의원이 여성의원 반장격인 그런 역할을 하셔가지고 저희가 자료 써다 드리는대로 여성 의원들 모 아서 다 말씀하시고 마침 김정례 장관이 우리 장관이어가지고 장관님이 모여라 하면 다 모여가지고 이 걸 어떻게 할건가 하는 것을 수기하고 수기하고... 여야 반대 한표도 없이 통과가 된 법이 바로 여성개발 원 법입니다(김명숙 (전)국장 인터뷰). 이에 따라 한국여성개발원은 여성문제에 대한 조사연구, 교육훈련, 여성단체지원 업무, 사회참여 신장, 여성복지 증진를 목적으로 설립되었으며, 보건사회부 산하의 정부출연연구기관으로 출발하였 다. 원장 임명은 다른 정부출연연구기관이 소속부처 장관의 임명으로 하는 것과는 달리 보건사회부 장관 제청으로 대통령이 임명하고 부원장은 원장이 제청하여 보건사회부장관이 임명하는 것으로 하 였다. 이것은 여성전담기구의 위상을 높이려는 여성의원들의 노력의 결과였다. 또한 보건사회부 산 하의 기존의 국립부녀직업보도소와 국립여성복지원은 한국여성개발원이 설립되면서 개발원으로 흡 수 통합되었다(백영주, 2006). 여성개발원은 여성문제를 연구하고 여성을 교육하는 여성관련 단체 등의 네트워크를 형성하는 종합기관으로 출발하여 여성정책을 개발, 홍보하고 추진전략을 지원하는 국책연구원으로 자리잡은 보기 드문 형태의 여성정책추진기관으로(김은경 외, 2012), 이후 모자복 지법 제정에서도 중요한 역할을 수행하였다. 제3장 한부모가족지원정책의 배경 및 필요성 043

2013 경제발전경험모듈화사업 한부모가족지원 제4장 한부모가족지원정책 추진전략과 체계 제1절 모자복지법 입법 추진전략 제2절 모자복지법 추진체계 및 지원내용 제3절 모자복지법 추진과정에서의 주요 이슈

제 4 장 한부모가족지원정책 추진전략과 체계 제1절 모자복지법 입법 추진전략 이와 같이 민주화운동에 대한 정부의 대응책으로서 복지입법이 활성화되고, 국제사회와의 교류 협력강화를 통해 여성정책의 필요성에 대한 사회적 합의가 마련되어가는 가운데, 여성복지정책의 확 대가 가능한 정치적 환경이 조성되고 있었다. 이러한 정치적 환경은 앞서 빈곤한 모자가구에 대한 복지욕구 증가와 함께 모자복지법의 주요 배경으로 작용하였다. 즉 기존의 복지체계가 모자가족을 충분히 보호하지 못한다는 공감대 속에서, 모자복지에 대한 별도의 법을 제정하자는 움직임이 있었 다. 특히 여성문제와 관련하여 국제사회에서 여성의 빈곤문제가 이슈화되던 상황이었고, 국제사회와 의 교류 속에서 한국에서 여성의 빈곤 문제도 더욱 주목을 받기 시작하였다. 여성을 중심으로 하는 국제사회 움직임에서 여성의 빈곤문제를 굉장히 중요한 이슈로 다루었기 때문에 아마 모자가족에 대한 관심도 많은 영향을 받았으리라고 생각이 됩니다(김정자 (전)차관 인터뷰). 당시 담당부처인 보건사회부에서도 모자복지에 대한 관심을 가지고 있었다. 예컨대 1987 보건사 회부 부녀사업계획 및 사업지침 에서는 저소득층 모자세대의 자립기반 조성을 기본방향의 하나로 강 조하였고, 시설에 입소하지 못한 모자가족에 대해 정신적, 경제적 도움을 줄 필요성을 요보호 여성 복지대책의 일환으로 제시하는 등(김정자 외, 1988) 부녀복지의 필요성을 느끼고 입법을 추진하고 자 하였다. 모자원 등 모자보호시설 연합단체인 사단법인 부녀보호사업 전국연합회에서는 1982년 일본의 모자복지법과 거의 동일한 모자복지법 초안을 제시하기도 하였으나, 이는 한국의 모자가족 실태를 반영했다고 보기 어려웠다(김정자 외, 1988). 이에 따라 여성전담 연구기구인 한국여성개발원은 보건사회부의 의뢰로 1984년 편부모가족의 지원방안에 관한 기초연구 (김정자 외, 1984), 미혼모 실태에 관란 연구 (안순덕 외, 1984)와 1988 년 저소득층 모자가족에 관한 연구 (김정자 외, 1988)를 실시하여 모자복지지원 정책도입을 제언 하였다(김은경 외, 2012). 046 2013 경제발전경험모듈화사업: 한부모가족지원

여성개발원이 그때 당시에 복지부 산하 기관이기 때문에 저희가 그걸 연구하도록 계속 촉구를 했죠 그 당시만 해도 여성개발원이 처음으로 세계 최초로 설립된 그런 여성전문 기관이기 때문에 그 법을 만들 때... 그런 것을 위해서 설립한 기관이기 때문에 저희가 그 적극 그걸 연구하도록 초안을 주면서 얘기를 했죠(김명숙 (전)국장 인터뷰). 이와 같은 연구결과는 아동복지법이나 생활보호법과 별도로 모자가족을 지원하는 별도의 법안 을 만드는 데에 중요한 근거로 작용하였다. 당시 연구책임자였던 김정자 (전)차관의 인터뷰에 따르면, 담당부처인 보건사회부 내에서도 모자복지법 제정의 필요성에 대한 반대 의견이 존재하고 있었다. 그 러나 모자가족에 대한 전국적 실태조사를 통해 모자가족의 열악한 상황을 알리고, 동시에 모자가족 문제를 단순히 소득보장차원의 빈곤문제가 아니라 가족변화에 대응하는 사회복지서비스 차원의 여 성복지문제로 문제제기의 폭을 넓힘으로써 별도의 법제정에 대한 설득력을 높였던 것으로 판단된다. 보건사회부도 계속해서 모자복지법을 만든다, 그건 있었어도 모자가족에 대한 거라든가 아니면 일반적 으로 복지담당 행정부에 있는 사람들의 생각은 생활보호법 안에 모자가족 지원방안이 있는데 뭘 특별히 따로 할게 있느냐 이런 식의 예산문제와 관련되는거니까 그런 쪽으로 해서 미뤄졌던게 아닌가 싶고... 우 리가 그때 88년하고 84년에 연구를 하면서 모자복지법은... 빈곤층 위주로만 하는 공공부조 사업으로는 이젠 힘들다. 모자가족이 모자가족으로 그냥 존재하기를 원하는 모자가족도 있다, 그냥 이별을 했거나 아 니면 사별을 했거나 했는데 자기는 결혼을 안하고 모자가족으로 자립해서 살겠다 하는 의지를 가진 모 자가족도 있기 때문에 일반적인 모자가족, 또 전체를 커버할 수 있는 그런 모자복지법이 필요한 시기가 아닌가 이렇게 우리가 좀 더 모자가족 전체를 아우르는, 그러니까 경제적인 문제가 없는 모자가족이라도 자녀 양육의 문제라든가 또 혼자 자립할 수 있는 능력의 문제라든가 또 정서적인 문제라든가 이런 부분 들, 자녀교육 문제라든가 이런 부분에 도와줄 부분들이 굉장히 많기 때문에 그런 것을 다 포괄할 수 있 는 모자복지법이 되어야된다 라고 해서 모자복지법의 제정을 굉장히 주장했죠(김정자 (전)차관 인터뷰). 이와 같은 흐름에 따라 1988년 보건사회부와 한국여성개발원은 공동으로 모자복지법(안)을 바탕 으로 공청회를 개최하였고, 이 안은 큰 수정없이 국회에 제출되기에 이르렀다. 법 발의는 의원입법과 정부입법 중 의원입법의 형식으로 이루어졌다. 김명숙 (전)국장, 김정자 (전)차관의 인터뷰에서 공통 적으로 지적되고 있는 것은, 복지입법의 활성화와 여성정책의 국제교류 증진에 따라 모자복지법을 추진하고자 하는 움직임이 분명하게 존재하였지만 정부입법을 거칠 경우 부처협의와 여러 단계의 회 의를 거치면서 법안의 취지가 유지되지 못할 우려가 제기되고 있었다는 점이다. 그러나 법안의 취지 와 필요성에 대해 국회 여성의원들은 충분히 공감대가 있었던 것으로 확인된다. 입법 발의라는 것은 두가지가 있어요. 아시겠지만 의원입법 발의가 있고 정부입법 발의가 있습니다. 그런 데 정부입법 발의는 복잡해요. 관련 부처 다 협의를 거쳐야 하고 그러면 원안에서 이거 깎이고 저거 깎 이고 나중에 뭐가 될지 제 모양이 안나와요. 그런데다가 그게 국무의원 회의를 통과를 한 다음에 대통령 이 재가를 해서 국회로 보내야해요. 그러니까 이게 보통 어려운게 아니거든요. 그래서 의원입법으로 이 걸 발의를 한겁니다. 그 당시에 신영순 의원이 보사분과 의원이셨기 때문에 그 분께 설명을 다 그리고 의 원입법으로 발의를 하시도록 그분이 발의는 했지만 여야 여성 의원님들이 아주 열심히, 열심히 힘을 합 쳐서... 통과를 시켰습니다(김명숙 (전)국장 인터뷰). 제4장 한부모가족지원정책 추진전략과 체계 047

제 4 장 보건복지부가 모자복지법 제정에 대한 필요성에 대한 인식을 하고 그 다음 국회의원들이 입법활동을 하 는데 국회의원들이 의원입법으로 하겠다라는 의지가 있었기 때문에 아마 모자복지법이 의원입법으로 제 정되었으리라고 생각이 됩니다... 아마 연구보고서가 나오고 나서 그게 88년 6월이라고 생각이 되는데요. 모자복지법 제정을 위한 공청회도 열면서 여론을 환기하기도 하고 또 그 공청회를 열면서 보건사회부에 서도 참여를 하고 국회의 여성의원들도 참여를 하고 해서 아마 공청회를 열었던 것 같습니다. 근데 입법 이 될려면 국회하고 행정부서하고의 긴밀한 협조 없이는 거의 이루어지지 않는다고 봐야해요. 그래서 굉 장히 긴밀한 관계가 유지되었다고 일단은 봐야되죠(김정자 (전)차관 인터뷰). 이와 같이 모자복지법의 입법은 정부 부처, 여성전담 연구기관, 입법부와의 긴밀한 협조전략을 통해서 이루어진 것으로 나타나고 있다. 국제교류속에서 모자빈곤에 대한 관심이 고조되는 가운 데, 행정부와 입법부의 적극적인 협조가 이루어졌고, 여성정책 전담기구가 과학적인 연구와 네트워 킹을 통해 입법을 뒷받침하였다. 이와 같은 협력체계의 구축은 성공적으로 모자복지법을 안착시키 는 요인으로 작용하였다. 제2절 모자복지법 추진체계 및 지원내용 이와 같은 추진과정에 따라 1988년 12월 9일 신영순 의원 등은 모자복지법(안)을 제출하였다. 모 자복지법(안)에서는 모자복지 지원정책의 주요 추진체계가 제시되어 있다. 모자복지법 초안에 제시 된 주요 추진체계와 지원내용을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 전달체계로서 모자복지위원회, 모자복 지상담수, 모자복지상담원을 둘 수 있도록 하였다. 모자복지정책에 대한 심의체로서 중앙부처인 보 건사회부와 시 도, 시 군 구에 모자복지위원회를 둘 수 있으며, 모자복지에 관한 사항을 상담하거 나 지도하기 위하여 시 도지사와 시장 군수 구청장이 모자복지상담소를 설치할 수 있다, 또한 시 도와 시 군 구 및 모자복지상담소는 모자복지상담원을 두도록 하였다. 또한 국가가 모자복지단체 를 지원 육성할 수 있는 근거도 마련하였다. 표 4-1 모자복지법(안)의 전달체계 제6조 (모자복지위원회) 1모자가정의 복지에 관한 사업의 기획 조사 실시등에 관하여 필요한 사항을 심의하 기 위하여 보건사회부와 서울특별시 직할시 도 및 시 군 구에 모자복지위원회를 둘 수 있다. 2 제1항의 규정에 의한 모자복지위원회의 조직 운영 심의사항 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제7조 (모자복지상담소) 1모자복지에 관한 사항을 상담하거나 지도하기 위하여 서울특별시장 직할시장 도지 사(이하 시 도지사 라 한다)와 시장 군수 구청장(서울특별시 또는 직할시의 구에 한한다. 이하 같다)은 관할 구역안에 모자복지상담소를 설치할 수 있다. 이 경우 시장 군수 구청장은 시 도지사의 승인을 얻어야 한다. 2 모자복지상담소의 조직과 운영등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제8조 (모자복지상담원) 1서울특별시 직할시 도와 시 군 구 및 제7조의 규정에 의한 모자복지상담소에 모 자복지상담원을 둔다. 2 모자복지상담원의 자격과 직무에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제9조 (모자복지단체의 육성) 국가 또는 지방자치단체는 모자복지단체를 지원 육성할 수 있다. 출처: 법제처 법령정보센터, http://www.law.go.kr. 048 2013 경제발전경험모듈화사업: 한부모가족지원

둘째, 기존의 아동복지법에 근거한 시설에 대한 근거규정을 모자복지법 내에 마련하였다. 모자복 지시설은 모자보호시설, 모자자립시설, 미혼모시설, 일시보호시설, 부녀복지관, 부녀상담소로 규정 하였다. 모자보호시설은 일정 기간동안의 생계보호와 자립지원조성을 목적으로 하는 가장 기본적 인 시설이며, 모자자립시설은 주택편의만을 제공하기 위한 시설로 규정하였다. 또한 미혼여성의 분 만과 회복을 위한 미혼모시설규정을 마련하였으며, 배우자가 있지만 학대의 위험이 있는 경우 일시 적으로 보호할 수 있는 쉼터 개념의 시설도 마련하였다. 또한 시설에서 생활하지 않더라도 지역사회 내에서 모자가족에 대한 각종 상담과 서비스를 제공하는 부녀복지관 규정을 마련하였으며, 모자가 정에 대한 조사, 지도, 시설입소를 상담하는 부녀상담소도 제시하였다. 이와 같은 여섯가지 모자복 지시설에 대한 설치 및 폐쇄규정, 시설의 수탁의무와 정부의 감독권한에 대한 내용을 포함하였다. 표 4-2 모자복지법(안)의 시설 규정 제3장 모자복지시설 제19조 (모자복지시설) 모자복지시설은 다음 각호의 시설로 한다. 1. 모자보호시설: 생활이 어려운 모자가정을 일시 또는 일정기간 수용하여 생계를 보호하고 퇴소후 자립기 반을 조성하도록 지원하는 것을 목적으로 하는 시설 2. 모자자립시설:자립이 어려운 모자가정에 대하여 주택편의만을 제공함을 목적으로 하는 시설 3. 미혼모시설: 미혼여성이 임신을 하였거나 출산을 하였을 경우 안전하게 분만하게 하고 심신의 건강을 회 복할 때까지 일정기간 보호함을 목적으로 하는 시설 4. 일시보호시설: 배우자(사실혼관계에 있는 자를 포함한다)가 있으나 배우자의 물리적 정신적 학대로 인하 여 아동의 건전양육 또는 모의 건강에 지장을 초래할 우려가 있을 경우 일시적으로 또는 일정기간 그 모 와 아동 또는 모를 보호함을 목적으로 하는 시설 5. 부녀복지관: 모자가정에 대한 각종 상담을 실시하고 생활지도, 생업지도, 탁아 및 직업보도를 행하는 등 모자가정의 복지를 위한 편의를 종합적으로 제공하는 것을 목적으로 하는 시설 6. 부녀상담소: 모자가정에 대한 조사, 지도, 시설입소등에 관한 상담업무를 수행할 것을 목적으로 하는 시설 제20조 (모자복지시설의 설치) 1국가 또는 지방자치단체는 모자복지시설을 설치할 수 있다. 2 사회복지법인 기타 비영리법인은 시 도지사의 허가를 받아 모자복지시설을 설치할 수 있다. 3 모자복지시설의 시설기준과 설치허가에 관하여 필요한 사항은 보건사회부령으로 정한다. 제21조 (폐지 또는 휴지) 사회복지법인 또는 기타 비영리법인이 제20조의 규정에 의하여 설치한 모자복지시설 을 폐지 또는 휴지하고자 할 때에는 보건사회부령이 정하는 바에 의하여 미리 시 도지사에게 신고하여야 한다. 제22조 (수탁의무) 모자복지시설을 설치 운영하는 자는 시 도지사 또는 시장 군수 구청장으로부터 모자복 지시설의 이용을 위탁받은 때에는 정당한 이유없이 이를 거부하지 못한다. 제23조 (감독) 1보건사회부장관 또는 시 도지사는 모자복지시설을 설치 운영하는 자로 하여금 당해 시설에 관하여 필요한 보고 및 관계공무원으로 하여금 시설의 운영상황을 조사하게 하거나 장부등 기타 서류를 검 사하게 할 수 있다. 2 제1항의 규정에 의하여 관계공무원이 그 직무를 행하는 때에는 그 권한을 표시하는 증표를 관계인에게 제시하여야 한다. 제24조 (허가의 취소등) 시 도지사는 모자복지시설이 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 그 사업의 정지 또는 폐지를 명하거나 제20조제2항의 규정에 의한 허가를 취소할 수 있다. 1. 제20조제3항의 시설기준에 미달하게 된 때 2. 제22조의 규정에 위반한 때 3. 정당한 이유없이 제23조제1항의 규정에 의한 보고를 하지 아니하거나 허위로 한 때 또는 조사 검사를 거 부하거나 기피한 때 출처: 법제처 법령정보센터, http://www.law.go.kr. 제4장 한부모가족지원정책 추진전략과 체계 049