TREND ANALYSIS 미국의 재전송동의 협상분쟁과 소비자 피해 조대곤 / 미디어미래연구소 미국통신원 1) 1. 들어가며 손꼽아 기다리던 프로야구 한국시리즈 첫 경기 중계, 매주 시청해 왔던 주말 예능프로그램과 스토리가 절정으로 전개되는 주말 드라마 를 앞두고, 이 모든 프로그램이 편성되어 있는 채널이 갑자기 나오지 않는다면? 아마 시청자들의 불만은 불 보듯 뻔하다. 게다가 이 문제 의 이유가 지상파 방송사와 케이블TV사업자가 각자의 이익과 입장 을 고수하다 협상에 타결하지 못한 분쟁과 갈등에서 비롯된 것임을 알게 된다면 시청자들은 더욱 화가 날 것으로 생각된다. 그런데 미국에서 지난 수년간 지상파 재전송을 둘러싼 양자간의 갈 등이 본격화되면서 이와 같은 방송 송출 중단(Blackout) 이 현실화 1) capgon@gmail.com 45
Trend 되기 직전까지 이르렀던 사례가 많으며 실제로 협상이 결렬됨에 따라 특정 지상파 채 널 방송이 일정 기간 중단된 사례도 올 상반기에만 6차례 포함해 지난 2~3년 동안 지속적으로 이어져왔다. 특히, 지난 2010년 10월 뉴욕시 인근 지역의 케이블TV 프랜 차이즈를 보유한 케이블비전(Cablevision)과 미국 4대 지상파 네트워크 중 한 곳인 폭 스(Fox)를 소유하고 있는 뉴스코프(News Corp.)는 끝내 재전송료 협상의 타결점을 찾지 못하였다. 이로 인하여 케이블비전의 300만 가구 가입자들은 중간선거를 앞둔 시점에서 주요 정치 뉴스와 메이저리그(Major League) 프로야구 플레이오프, 미식축 구리그(National Football League) 주요 경기를 포함해 2주 동안 폭스가 제공하는 여 러 채널들을 시청하지 못했다. 그 결과 일부 케이블비전 가입자는 가입을 해지하고 위성방송이나 IPTV와 같은 다른 플랫폼으로 이동하였으며, 또 다른 가입자들은 케이 블비전 측이 방송송출 중단에 대해 적절한 보상을 하지 않았다며 피해보상을 위한 집 단소송을 진행하고 있다. 이와 같이, 지상파 방송사들은 자신들의 협상력을 극대화하기 위해 주요 대형 스포 츠 이벤트, 연례 시상식 등의 독점 중계를 앞두고 협상에 임하는 경우가 많아 협상 결렬에 따라 방송 송출이 중단될 경우 시청자들의 피해와 불만은 더욱 커지기 마련이 다. 한편, 재전송료 협상을 둘러싼 갈등이 심해지고 소비자들의 피해가 이어지자, 연 방통신위원회(Federal Communications Commission, 이하 FCC)와 미 의회는 기존 규정의 문제점을 시정하고 새로운 환경에 적합한 법률 개정을 위해 노력하고 있는 상 황이다. 이 글에서는 재전송료 협상 과정에서 일어나는 분쟁의 배경과 경과를 알아보고, 특 히 케이블비전 가입자들의 피해 보상을 위한 집단소송진행 현황에 대해 짚어본 후, FCC와 의회의 대응 움직임 등을 살펴보고자 한다. 2. 미국 방송 시장 현황 미국 지상파TV방송이 1950년대 이후 라디오 방송으로부터 주도권을 넘겨받아 수 46 DMT July 2011
미국의 재전송동의 협상분쟁과 소비자 피해 Trend 십 년간 미국 방송 시장의 중추적인 역할을 담당해오는 기간 동안 FCC의 규제는 이 들 방송사의 독점력을 제한하는 데 초점이 맞춰져 있었다. 그러나, 1980년대부터 케 이블TV사업자들이 공격적인 인수 합병과 수직 계열화 등을 통해 급격히 가입자를 확 대해 나가면서 1990년 이후 방송산업의 주도권은 지상파 방송사에서 케이블TV사업 자로 넘어가게 된다. 따라서 1992년 제정된 케이블TV 고객 보호와 경쟁에 관한 법 (Cable Television Consumer Protection and Competition Act of 1992, 이하 케이블 법) 은 케이블TV사업자에 대한 규제를 강화하는 동시에 지상파 방송사관련 규제는 대폭 완화해주는 것이 주요 내용이다. 그러나, 2000년대 들어서면서 위성방송 및 IPTV 등 경쟁 플랫폼이 등장하고 이 매체들이 케이블TV가입자를 빼앗아오기 시작하면서, 미국의 다채널방송사업자(Multichannel Video Programming Distributor, 이하 MVPD 2) ) 시장은 경쟁 체제로 전환되었다. 몇 차례 현실을 반영한 보완 작업과 개정이 있기는 하였지만, 최근까지도 케이블TV산업 규제의 근간은 1992년 제정된 케이블 법이었기 때문에, 새로운 기술 도입에 따른 경쟁 환경의 현실을 적절히 반영하지 못하고 있다는 비판이 있어 왔다. 표 1 미국 지상파 방송시장 규모추이(2006~2010) 2006 2007 2008 2009 2010(E) 총매출(백만달러) 40,106.2 38,885.2 36,208.8 29,158.2 29,939.7 총기업수(개) 1,012 1,028 1,025 998 988 출처: IBISWorld Report 2010 한편, 미국 지상파 방송 시장은 CBS, NBC, ABC, Fox 등의 4대 네트워크가 지역 중소규모 방송사와의 제휴를 바탕으로 전국을 장악하고 있다. 그러나, 최근 수 년간 미국 지상파 방송시장은 침체 일로를 걸어온 양상이다. <표 1>을 보면 2010년 시장 규모는 약 300억 달러로 2006년 대비 3/4 규모로 축소되었으며, 금융 위기 사태와 2) (편집자주) 미국에서는 케이블 TV, 위성방송, IPTV 등의 방송플랫폼을 MVPD 로 통칭하며 또는 유료TV사업자(Pay TV provider)라고도 불리움. 47
Trend 맞물려 일부 지역 지상파 방송사들이 경영 악화에 따라 문을 닫게 되면서 총 기업수도 최근에는 감소 추세에 있다. 이는 전통적으로 광고 수익에 기반한 사업모델을 가지고 있는 지상파 방송사들이 케이블TV채널과의 경쟁에 따른 시청률 저하로 광고 수익이 급격히 감소하고, 인터넷과 휴대폰 보급에 따른 미디어 소비 패턴의 변화로 TV를 통 한 여가 시간이 줄어왔다는 것에서도 매출 감소의 원인을 찾을 수 있다. 한편, MVPD 시장에서는 케이블TV사업자의 입지가 좁아지고 있는 양상이다. <표 2>와 같이 2002년 7,350만 가구에 달하던 케이블TV가입자는 2008년 7,000만 가구 수준으로 하락한 반면, 위성방송은 2000년 이후 급격히 성장하며 2007년 3분기 에 3,000만 가입자를 달성하였다. 한편, IPTV시장도 2000년대 중반 이후 버라이즌 (Verizon)과 AT&T의 공격적인 마케팅과 결합상품 등의 효과로 가입자를 꾸준히 늘 려가고 있다. 표 2 미국 유료방송 가입자추이(2002~2008) 구분 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 케이블TV 가입자(천가구) 73,500 73,366 73,560 72,009 71,469 70,861 70,188 보급률(%) 69 68 67 65 64 63 62 위성방송 가입자(천가구) 19,501 21,625 25,140 27,173 29,055 30,611 31,912 보급률(%) 18 20 23 25 26 27 28 출처: Informa Telecoms&Media(2008), 미국케이블TV산업협회, SNL Kagan 이러한 시장상황은 지상파 방송사와 케이블TV사업자의 재전송료 분쟁과도 관련이 있다. 즉, 광고수익 감소분을 재전송료 협상을 통해 만회하려는 지상파방송사와 신규 플랫폼과의 경쟁속에 가입자를 잃고 있는 케이블 TV사업자 모두 협상에서 물러설 수 없는 만큼 충돌이 불가피해 진 것이다. 48 DMT July 2011
미국의 재전송동의 협상분쟁과 소비자 피해 Trend 3. 재전송료 분쟁 배경과 현황 앞서 언급한 케이블법 규정에 따라, 지상파 방송사는 매 3년마다 케이블TV사업자 와의 재전송 협상에서 의무전송(Must-carry) 과 재전송동의(Retransmission consent) 중 한가지 방법을 선택할 수 있게 되는데, 경제적 보상이 없는 의무전송 과는 달리 재전송동의 의 경우는 재전송 허용에 따른 보상이 수반된다. 과거에는 협상의 주도권 을 갖고 있던 케이블TV사업자의 의도대로 광고, 교차프로모션, 계열 프로그램 채널 전송 보장 등의 현물 보상이 주로 이루어 졌다. 그러나 2000년대 중반부터 지상파 방 송사들이 현금 보상을 본격적으로 요구하면서 방송사와 케이블TV사업자 간의 분쟁은 본격화되었다. 즉, 지상파 방송사들은 많은 제작비가 소요된 경쟁력 있고 시청률이 높 은 프로그램을 제공하는 대가로 받는 재전송료가 다른 케이블채널에 비해 턱없이 낮 은 수준이거나 무료인 것은 합리적이지 못하다는 주장이며, 케이블TV사업자는 공중 파에서 무료로 제공되는 프로그램에 대해 높은 재전송료를 지불할 수는 없다고 맞서 온 것이다. 표 3 지상파 방송사의 재전송료 시장규모 추이 및 전망 2006 2007 2008(E) 2009(E) 2010(E) 2011(E) 2012(E) ($ 백만) 221 319 488 677 930 1,169 1,332 출처: SNL Kagans, 2008 한편, 지상파 방송사와 케이블TV사업자 간 재전송료 분쟁이 전국적으로 논란이 된 계기는 미국에서 가장 큰 규모의 지역 지상파 방송사 중 한 곳인 신클레어방송그룹 (Sinclair Broadcasting Group)과 케이블TV사업자 미디어컴(Mediacom)의 분쟁에서 비롯된다. 이들의 재전송동의 협상 결렬로 2007년 1월부터 약 두 달 동안이나 70만명 의 미디어컴 가입자에게 일부 지상파 채널 송출이 중단된 적이 있으며, 시청자들의 피해가 현실화되자 언론은 비난의 화살을 이 두 사업자를 포함해 관할 책임이 있는 FCC가 합당한 역할을 수행하지 않은 것으로 돌리기도 하였다. FCC는 재전송료 협상 49
Trend 에 있어 양 자 간의 자율적인 협상을 원칙으로 하되, 선의(Good faith)로 협상에 임 하지 않는 행위 에 대해서만 소극적인 개입을 원칙으로 삼았고, 이러한 정책이 재전송 료 갈등과 소비자 피해를 증폭시켰다는 것이다. 한편, 신클레어 측의 강경한 협상이 성과를 거두자 다른 지역 지상파 방송사들도 공격적인 협상태도로 변하였고, 특히 2009년부터는 전국 단위의 지상파 방송네트워크들이 직접 케이블TV사업자와 협상에 나서며 분쟁은 확산되었다. 재전송료 분쟁은 일반 시청자들에게 대형 스포츠 이벤트 나 주요 문화 행사 프로그램을 놓칠 수도 있다는 불안감과 함께 실제 결방되는 사태로 연이어졌다. 케이블TV사업자가 재전송료 인상분을 케이블TV수신료 인상을 통해 소 비자에게 전가하려는 움직임이 일면서 소비자 피해에 대한 우려는 더욱 커져갔다. 4. 케이블비전 가입자의 피해보상 집단 소송 최근에는 시청자들도 자신들이 입은 피해에 대해 적극적으로 보상을 요구하기 시작 했다. 케이블비전 가입자들은 2010년 11월, 케이블비전을 상대로 집단소송을 제기하 며 피해 보상에 적극적으로 나서고 있다. 케이블비전은 지난 2010년 초 ABC와의 분 쟁을 아카데미 시상식 직전에 가까스로 타결 시켰으며, 폭스를 소유한 뉴스코프와의 재전송료 협상에서도 타결점을 찾지 못하는 등 재전송료 분쟁의 중심에 서있는 케이 블 TV사업자이다. 특히, 케이블비전과 뉴스코프의 분쟁으로 인해 2010년 10월 16일 부터 2주 동안 폭스5(Fox 5) 와 마이9(My 9) 채널 등 폭스가 제공하는 6개 채널이 300만 케이블비전 가입자에게 방송 중단되는 최악의 사태가 발생한 바 있다. 이에 일 부 가입자들이 제기한 소송은 케이블비전에게 300만 가입자를 대상으로 2010년 10월 한달 동안의 케이블TV 수신료를 전액 환불해줄 것을 요구하였는데, 이를 환산하면 이 소송 규모는 약 4억 5,000만 달러로 추산된다. 지방법원에 제출된 소송문에서 이들은 폭스가 소유한 채널들의 방송 송출 중단에 따른 피해를 하나씩 열거했다. 우선, 2010년 11월 초 중간선거를 앞두고 보수적인 정 치적 입장을 전달하는 폭스 뉴스를 시청할 수 없게 됨에 따라 선거에서 합리적인 선택 50 DMT July 2011
미국의 재전송동의 협상분쟁과 소비자 피해 Trend 을 하는데 제한을 받았으며, 높은 시청률을 자랑하는 드라마 글리(Glee) 를 시청하지 못한 데 따른 피해, 폭스가 독점 중계하는 미식축구팀 뉴욕자이언츠(New York Giants) 의 경기를 놓친 사례, 메이저리그 필라델피아 필리스(Philadelphia Phillies)의 지구 결 승전을 시청하지 못한 점 등이 주요 피해 사례로 언급되었다. 특히, 케이블비전은 협상이 진행되는 동안 폭스 측에서 제시한 다양한 제안을 모두 거절하였고 폭스가 이미 다른 케이블TV사업자와 합의한 재전송료 수준까지 거절했다 는 폭스의 발표를 인용하며 케이블비전의 소극적인 협상 전략이 방송 중단에 따른 소 비자 피해에 결정적인 역할을 했다고 주장하고 있다. 또한, 케이블비전의 서비스 약관 내용 상에 24시간을 초과하여 방송 서비스가 중 단될 경우 그에 따른 보상이 이뤄진다 라는 부분과 서비스 중단이 케이블비전의 합 리적인 통제를 벗어나는 경우 케이블비전의 책임은 없다 라는 내용을 동시에 언급하 며, 이번 사태는 명백히 케이블비전이 적극적으로 협상에 임하였다면 방송중단 사태 를 사전에 충분히 막을 수 있었다는 점과 케이블비전의 통제를 벗어나 벌어진 문제가 결코 아니라는 점을 피해 보상의 근거로 내세우고 있다. 한편, 케이블비전은 자사 가입자에게 이메일을 통해 방송중단 기간 중에 폭스가 독 점 중계 하기로 예정되었던 메이저리그 월드시리즈 첫 경기를 시청하지 못하는 부분 에 대해 MLB.com 이나 MLB.tv 사이트를 통한 온라인 경기시청 이용요금 $9.95를 지해주겠다고 언급하며 자사 가입자 이탈을 막기 위해 노력한 바 있다. 그렇지만 이번 소송을 제기한 원고 측은 이렇게 PC를 통해 스포츠경기를 시청하는 것은 TV의 큰 화 면을 통해 경기를 보는 것을 완벽히 대체할 수는 없다고 주장했다. 또한, 소송문은 2주간의 방송 중단에 따라 이 지역의 300만 전체 가입자가 피해를 입었음에도 불구하고 케이블비전 측이 서비스 해지를 요구한 일부 가입자에 대해서만 $40~$480 까지 보상해 준 것은 일종의 차별적 행위라고 비난하고 있다. 이들에 따르 면, 폭스 채널 중단에 대해 강력히 항의한 일부 가입자들은 최고 향후 2년 동안 매달 $20 요금 감면 혜택을 받았다고 언급하고 있다. 특히, 이 혜택을 받은 한 가입자는 케이블비전으로부터 $480 환불 받는 방법 이라는 제목의 글을 온라인에 올렸다. 이 에 따르면 케이블비전 고객만족센터에 전화를 걸어 폭스와의 분쟁과 프로그램 송출 51
Trend 중단에 따른 불만으로 케이블비전의 서비스를 해지하겠다고 언급한 후, 전화상담원에 게 가입 해지 의사를 지속적으로 전달하고 항의하면, 매달 $20의 요금 감면 혜택을 얻을 수 있다는 것이다. 마지막으로 소송문은 케이블비전이 폭스와의 분쟁에 따른 재 전송료 인상의 여파로 케이블TV 수신료를 인상하겠다고 발표했는데, 이 역시 자신들로 서는 이해할 수 없는 처사라고 비판했다. 이들의 주장은 첫째, 케이블비전이 계약 당시 약속된 폭스 채널을 2주 동안 제공하 지 못했으며, 이에 대한 적절한 피해 보상을 하지 않은 점, 둘째, 폭스 채널을 공급할 수 없었던 기간에도 폭스 채널을 문제없이 제공하고 있는 듯한 광고를 계속하며 가입 자를 모집한 점, 마지막으로 특히 주요 스포츠 경기를 생방송으로 시청하지 못한 데 따른 피해 보상 등으로 요약될 수 있다. 이 소송은 현재 뉴욕 지방법원에 계류 중에 있으며 아직 법원의 판결은 구체적으로 나오지 않은 상황이다. 5. 의회와 FCC 등 규제기관의 대응 지상파 방송사와 케이블TV사업자 간의 재전송료 분쟁이 본격화된 2009년부터 소 비자 피해 사례 접수가 잇따르자 정부와 의회, 그리고 FCC는 이를 해결하기 위한 작 업에 착수했다. 한 정부 관계자는 이번 분쟁이 탐욕스러운 기업들의 욕심에 선량한 시청자들이 피해받는 대표적 사례 라고 지적했고, 민주당 존 케리(John Kerry) 상원 의원은 2010년 10월, 재전송동의 만료 기간이 지났더라도 양 자간 협상이 진행되는 상황이면 방송 송출을 중단하지 않는 것과 FCC가 양 자 간의 협상에 보다 강화된 권 한을 갖고 중재하고 개입할 수 있도록 하는 내용을 골자로 하는 법안을 제출한 바 있다. 또한, FCC 역시 기존 법률 개정의 필요성을 공감하고, 2010년 3월부터 1년 동안 시장의 의견을 수렴한 결과 약 250건의 의견을 다양한 이해관계자들로부터 접수받 았다. 이후, 2010년 12월 FCC 미디어국(Media Bureau)의 윌리엄 레이크(William Lake) 국장은 FCC가 분쟁 사례 등에 대한 검토를 바탕으로 새로운 법률 개정 작업에 착수 52 DMT July 2011
미국의 재전송동의 협상분쟁과 소비자 피해 Trend 했다고 밝혔으며, 드디어 지난 2011년 3월, FCC는 상임위원들이 만장일치로 합의한 규칙제정공고(Notice of Proposed Rulemaking, 이하 NPRM) 내용을 발표했다. 이 에 따르면, FCC는 현행 법률 하에서는 재전송동의 분쟁에 있어서 자신들이 개입하여 강제적인 방송송출을 명령할 권한이 없음을 인정하는 한편, 지역 스포츠 경기 등에 대한 독점중계권 관련내용의 재검토 필요성을 제기했다. 즉, 케이블TV사업자가 복수 의 프로그램 제공업체와 협상할 수 있도록 허용하고 방송 프로그램 편성 시장의 경쟁 을 독려함으로써, 재전송동의 협상 실패로 특정 채널 송출이 중단되었을 경우 시청자 들이 겪는 피해를 최소화하고자 하기 위한 목적으로 해석된다. 또한, 기존에 모호하다 고 지적받았던 선의에 입각한 협상 에 대한 부분을 구체화했다. FCC는 1 방송사가 MVPD와의 협상 자체를 거절했을 경우, 2 방송사가 MVPD에게 자신들의 입장을 구체적으로 제안하지 않은 경우, 3 방송사가 MVPD가 제안한 협상 내용을 거절했을 때 이에 대한 합당한 이유를 제시하지 않은 경우, 4 방송사가 의도적으로 협상을 지 연시키는 경우 등을 선의로 협상에 임하지 않은 것으로 판단한다고 밝혔으며, 이와 함께 방송사는 협상 지연으로 시청자들의 피해가 우려될 경우 사전에 시청자들에게 확실히 공지해야 할 의무가 있다고 규정했다. FCC의 NPRM이 발표된 후, 추가적인 시장 의견 수렴이 지난 2011년 6월말로 끝남에 따라 조만간 확정된 FCC의 명령이 발표될 것으로 보인다. 케이블 진영은 이번 NPRM 내용이 여전히 향후 예상되는 분 쟁을 막기에는 미흡하다며 의회의 대대적인 법 개정을 촉구한 반면, 방송사 진영은 실제로 방송중단 사태까지 이어지는 분쟁은 전체 협상 가운데 극소수에 불과하며 기 존 체제 하에서도 협상은 문제없이 진행되고 있다고 주장하며, 법개정에 따른 향후 피해를 우려하는 분위기이다. 6. 마치며 지난 1992년 케이블법이 입안되었던 시기는 미국 전체 가구 중 약 40%가 케이블 TV가 아닌 무료 공중파 수신을 통해 TV를 시청하고 있었던 상황인 반면, 현재는 미 53
Trend 국 전체 가구 중 약 90%가 유료방송서비스에 가입해 있다. 또한, 1992년 당시에는 케이블TV 사업자가 독점적으로 MVPD 시장에 존재했으나, 현재 케이블TV 점유율은 60% 수준으로 떨어져 있고 점차 감소추세에 있으며 위성방송이나 IPTV와 경쟁 관계 에 놓여있는 상황이다. 게다가 넷플릭스(Netflix)와 같은 사업자는 코드커팅(Code cutting) 을 주창하며 소비자로 하여금 기존 케이블TV 가입을 해지하고 TV, PC, 태블 릿PC, 스마트폰과 같은 다양한 기기를 통해 인터넷 비디오 서비스를 이용하게끔 하는 적극적인 공세에 나서고 있기도 하다. 한편, 지난 수 년 동안 재전송동의 협상을 통해 수익성을 크게 개선해왔던 지상파 방송사들은 향후에도 높은 재전송료를 이끌어내는 전략을 강력히 고수하겠다는 입장 이어서 케이블TV사업자와의 분쟁으로 인한 시청자 피해가 쉽게 줄어들 수는 없음을 암시하고 있다. 따라서, 의회와 FCC는 향후 예상되는 소비자 피해를 사전에 차단하고 동시에 사업자간에 공정한 경쟁을 독려하기 위해 단순히 방송사와 케이블TV사업자 간의 재전송동의 협상의 절차를 개선하는 수준이 아닌 시장 전반의 상황을 고려한 합 리적인 법률 개정안을 마련해야 하겠다. 특히, 기존 법률이 시청자의 입장이나 협상 결렬 시 우려되는 시청자에 대한 피해가 충분히 고려되어 있지 않은 만큼, 미래에 예 상되는 소비자 피해에 대한 구제책과 대응 방안 역시 보다 구체적으로 마련되어야 하 겠다. 참 고 문 헌 FCC website(http://www.fcc.gov). Cablevision Classaction website(http://cablevisionclassaction.com). IBISWorld Industry Report(2010. 2. 26) Television Broadcasting in the US. Informa Telecoms & Media(2008. 5) Americas TV 2008. Longislandpress.com(2010. 10. 30) Customers Sue Cablevision Over 2-week Fox Blackout. 54 DMT July 2011
미국의 재전송동의 협상분쟁과 소비자 피해 Trend NJ.com(2010. 10. 16) Cablevision customers decry Fox blackout as companies negotiate fees. Reuters.com(2011. 2. 16) Cablevision blames Fox blackout for customer losses. Hearland.org(2011. 5. 31) Proposed Retransmission Rules May Ease Broadcast Blackouts. 55