집 중 조 명 Ⅱ 비도시지역의 체계적 관리방안에 대한 소고 김 상 조 연구위원 국토연구원 도시연구본부 I. 서론 비도시지역 1) 은 도시민에게 휴양과 휴식의 장소이자 1차원적인 식량을 제공하는 장소이며, 또 도시지역의 확장시 필요한 토지를 제공해준다. 그래서 비도시지역 은 가급적 자연환경이 잘 보전된 상태로 남아 있거나 농 임 축 수산업 등 생계를 위한 토지로 남아있는 것 이 바람직하다. 그러나 오늘날 우리나라의 경우 비도시지역에 해당 하는 농촌지역을 살펴보면, 각종 건축물들이 무질서 하게 난립하고 있는 것을 쉽게 볼 수 있다. 공장, 아파 트, 숙박시설, 음식점, 창고, 상업시설(근린생활시설) 등이 그 대표적인 건축물들이다. 물론 농촌지역이라 해서 이러한 시설들이 필요 없다는 것은 아니나, 입지 에 있어 체계적이지 못하고 무계획적이라는 것에 문제 가 있다는 것이다. 비도시지역의 무질서한 개발 또는 비체계적, 비계획 적 개발을 전문가들은 통칭하여 난개발 이라 부른다. 난개발에 대하여 여러 가지 정의가 내려지고 있으나, 공통적인 것은 첫째, 적정 기반시설의 부재, 둘째, 미 관 경관의 조악, 셋째, 환경훼손 등으로 인식되고 있 다. 이외 무리한 사면이나 법면 개발로 인한 재해, 화 재, 범죄 위험성으로부터의 노출 등도 난개발의 전형 인 것으로 보고 있다. 도대체 이러한 난개발이 본격적으로 시작된 원인은 무엇이고 언제부터 생겨나게 된 것이며, 이를 막을 방 안은 없는 것일까? 본고는 이러한 의문을 해소하고자 난개발이 성행하 게 된 시기와 원인을 알아보고 이를 해소하고자 추진 되었던 정책들과 그 정책들의 실패원인, 그리고 체계 적으로 비도시지역을 관리하기 위한 과제가 무엇인지 조명해 보았다. Ⅱ. 난개발 성행 단초의 제공 난개발이 본격적으로 시작된 것은 1994년 국토이 용관리법 (2002년에 폐지된 법률)의 개정에서 찾을 수 있다. 개정직전인 1993년 12월 국토이용관리법을 살펴 보면 <표 1>과 같이 우리나라 전역을 10개의 용도지역 으로 분류하고 있었다. 도시계획법의 적용을 받는 도 시지역을 제외하고 나머지 용도지역은 모두 해당 용도 지역을 관리하는 각각의 법을 적용받도록 하고 있다. 다만 유보지역의 경우 해당하는 법률도 없으며 지정된 곳도 없는 것으로 파악되었다. 1) 국토의계획및이용에관한법률 제36조 제1항 도시지역이외 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역. 40 부동산포커스 Real Estate Focus
<표 1> 국토이용관리법상 용도지역 분류(1993년 12월 기준) 용도지역 획정 또는 설치할 구획 등 도시지역 취락지역 경지지역 산림보전지역 공업지역 자연환경 보전지역 관광휴양지역 수산자원 보전지역 개발촉진지역 도시계획법에 의한 도시지역 1. 택지개발촉진법 제3조의 규정에 의한 택지개발예정지구 2. 공업배치및공장설립에관한법률 제23조의 규정에 의한 유치지역 1. 농지의보전및이용에관한법률 제3조의 규정에 의한 절대농지 2. 농지확대개발촉진법 제7조 및 제7조의2의 규정에 의한 개발촉진지역 및 소규모개발대상지 산림법 제17조의 규정에 의한 보전임지 1. 산업입지및개발에관한법률 제6조 내지 제8조의 규정에 의한 국가공업단지 지방공업단지 농공단지 2. 삭제 <1990.1.13> 3. 공업배치및공장설립에관한법률제23조의 규정에 의한 유치지역 4. 전원개발에관한특례법 제11조의 규정에 의한 전원개발사업예정구역 1. 자연공원법의 규정에 의한 공원구역과 공원보호구역 2. 수도법 제5조의 규정에 의한 상수원보호구역 3. 문화재보호법에 의하여 지정하는 명승 및 천연기념물과 이를 위한 보호구역 중 대통령령이 정하는 규모이상의 구역 4. 자연환경보전법 제16조의 규정에 의한 녹지보전지역 5. 농지의보전및이용에관한법률 제3조의 규정에 의한 절대농지 6. 산림법 제17조의 규정에 의한 보전임지 관광진흥법 제23조의 규정에 의한 관광지 1. 농지의보전및이용에관한법률 제3조의 규정에 의한 절대농지 2. 산림법 제17조의 규정에 의한 보전임지 1. 농지확대개발촉진법 제7조 및 제7조의2의 규정에 의한 개발촉진 지역 및 소규모개발대상지 2. 낙농진흥법 제7조의 규정에 의한 낙농지대 3. 초지법 제6조의 규정에 의한 초지조성지구 4. 택지개발촉진법 제3조의 규정에 의한 택지개발예정지구 5. 매장및묘지등에관한법률 제7조 및 제8조의 규정에 의한 공설 묘지 및 사설묘지등 묘지의 집단화구역 6. 공업배치및공장설립에관한법률 제23조의 규정에 의한 유치지역 유보지역 - 1994년 정부는 10개의 용도지역을 5개의 용도지역 으로 과감하게 줄이면서 개발촉진지역과 경지지역 일 부를 준농림지역으로 통폐합하면서 행위제한은 다른 용도지역의 허용용도나열식과는 달리 불허용도나열식 으로 개정하여 보다 개발이 용이하게끔 규정하였다 2). 2) 건설부, 1994, 국토이용에 관한 연차보고서. 2013 June Vol.61 41
집 중 조 명 Ⅱ <그림 1> 국토이용관리법상 용도지역의 통폐합현황(1994년 1월 기준) 도시지역 취락지역 경지지역 산림보전지역 도시지역 준도시지역 1. 도시계획법 도시계획구역 2. 산업입지 및 개발에 관한 법률 국가산업단지/지방산업단지 3. 택지개발촉진법 택지개발예정지구 4. 전원개발에 관한 특례법 전원개발사업구역/예정구역 1. 관광진흥법 제23조의 규정에 의한 관광지 2. 체육시설의 설치이용에 관한 법률 제2조의 규정에 의한 체육시설 중 대통령령이 정하는 면적이상의 체육시설의 입지구역 3. 산업입지 및 개발에 관한 법률 제8조의 규정에 의한 농공단지 4. 매장 및 묘지등에 관한 법률 제7조 및 동법 제8조의 규정에 의한 공실묘지 및 사설묘지 등의 집단화구역 중 대통령령이 정하는 면적이상의 구역 공업지역 자연환경보전지역 관광휴양지역 수산자원보전지역 개발촉진지역 유보지역 준농림지역 농림지역 자연환경 보전지역 1. 농지확대개발촉진법 제7조 및 동법 제7조2의 규정에 의한 개발촉진지역 및 소규모개발대상지 2. 낙농진흥법 제7조의 규정에 의한 낙농지대 3. 초지법 제6조 및 동법 제7조의 규정에 의한 초지조성지구 및 단지조성지구 1. 농어촌발전특별조치법 제40조의 규정에 의한 농업진흥지역 2. 산림법 제17조의 규정에 의한 보전임지 3. 낙농진흥법 제7조의 규정에 의한 낙농지대 4. 초지법 제6조 및 동법 제7조의 규정에 의한 초지조성지구 및 단지조성지구 1. 자연공업법에 의한 공원구역과 공원보호구역 2. 수도법 제5조의 규정에 의한 상수원보호구역 중 대통령령이 정하는 면적이상의 구역 3. 문화재보호법에 의하여 지정하는 명승 및 천연기념물과 이를 위한 보고구역 중 대통령령이 정하는 면적이상의 구역 4. 자연환경보전법 제16조의 규정에 의한 보전녹지구역 5. 농어촌발전특별조치법 제40조의 규정에 의한 농업진흥지역 6. 산림법 제17조의 규정에 의한 보전임지 물론 국토이용관리법의 개정이면에는 강력한 개발 압력이 비도시지역으로 밀고 들어왔다는 것을 부인할 수는 없다. 1960년대부터 추진된 경제부흥정책으로 연평균 10%내외의 경제성장이 무려 30여 년간 지속 되었고 도시화는 급격하게 진행되었다. 1960년 36.8% 에 불과하던 도시화율은 1990년 82.6%로 두 배 넘게 증가하였다. 도시내에서는 싸게 공장과 주거용 택지를 공급할 만한 토지가 부족했고 이 개발압력은 비도시 지역으로 눈을 돌리는 계기를 만들게 되었던 것이다. 준농림지역의 허용 조치로 공장용지와 주택용지가 보 다 쉽게 개발되어 공급적인 측면에서 숨통을 틔웠다 는 의미는 충분히 있었다고 추정되어진다. 그러나 서 문에서 언급한데로 난개발 성행의 단초가 되었다는 것 은 부인할 수 없는 사실이다. 42 부동산포커스 Real Estate Focus
Ⅲ. 난개발의 실태와 문제점 준농림지역 도입 당시 대기오염물질 배출기준 1~3 종 공장, 폐수배출기준 1~4종 공장, 부지면적 3만m2이 상의 건축물과 공작물을 제외한, 건폐율과 용적률이 각각 60% 400%이하, 최소대지면적은 60m2이상이면 모든 개발이 허용되었다. 이 조치로 1994년에서 1998년까지 약 3만건의 공장 과 30만호의 주택이 건설되어 주택과 제조업의 경쟁 력확보에는 상당한 기여를 한 것으로 평가받고 있다 3). 그러나 이 기간 전국적으로 2,500여개의 숙박업소, 17,000여개의 음식점이 준농림지역에 입지하였고, 고 밀아파트들이 속속 개발되는 등 난개발이 심화되었다. 제도도입 당초 준농림지역의 면적은 전국토의 27.1% 에 해당하는 27,073km2가 지정되었으나, 동 기간 동안 이 가운데 약 1%인 238km2의 토지가 도시지역이나 준 도시지역으로 변경되었다. 시도별로는 경기도가 전체 의 24.5%를 차지해 가장 많은 개발행위가 일어났음 을 알 수 있다. 그 다음으로 충남 19.1%, 경남 15.%의 순으로 높았다. 토지이용행태를 살펴보면 농축산 등의 목적으로 사 용된 건수(전체의 46.8%, 면적으로는 54.4%)를 제외 하면 공장(건수 10.5%, 면적 25.1%)이 가장 많은 면적 을 차지하고 있으며, 그 다음이 주택(건수 34.8%, 면 적 14.0%)의 순으로 높았다. <표 2> 준농림지역의 용도별 토지이용실태(1994~1999년) 구분 계 공장 공동주택 일반주택 숙박업소 음식점 기타(농축산 등) 건수 면적 건수 면적 건수 면적 건수 면적 건수 면적 건수 면적 건수 면적 계 306,059 (100%) 404 32,774 (100%) (11%) 105 (26%) 663 (1%) 6 (1%) 107,589 (35%) 57 (14%) 2,870 (1%) 4 (1%) 18,583 (6%) 15 (4%) 143,580 (47%) 217 (54%) 1994 36,648 (12%) 1995 49,985 (16%) 1996 3,325 (21%) 1997 8,261 (22%) 1998 46,079 (15%) 1999 41,761 (14%) 62 5,940 20 174 2.0 8,998 4 528 0.7 2,851 2.0 18,157 33 70 6,706 21 97 0.7 14,485 7 299 0.6 4,336 3.0 24,062 37 77 5,774 17 90 0.5 22,595 13 592 1.0 5,121 4.0 29,153 41 88 6,255 21 105 0.9 26,607 15 1,094 2.0 4,741 3.0 29,459 47 50 3,077 9 80 0.6 19,286 10 173 0.2 674 0.4 22,789 30 56 5,022 17 117 2 15,618 8 184 0.3 860 0.7 19,960 28 자료 : 건설교통부, 2001, 국토이용및계획에관한법률안(입법참고자료집2). 3) 건설교통부 내부자료, 2001, 국토이용및계획에관한법률안(입법참고자료집2). 2013 June Vol.61 43
집 중 조 명 Ⅱ 시설별 입지행태를 살펴보면 공장의 경우 산지 구 릉지에 무질서하게 입지하게 되었는데, 도로의 협소, 무리한 경사지의 개발로 인한 재해 위험성, 파란색 또 는 주황색의 외관과 비정형적인 형태입지에 의한 경 관 미관과의 부조화 등은 고질적인 문제점으로 지적 되고 있다. 주거용 건축물은 주로 논밭에 입지하는 경우가 많 았는데 기존 시가지와 멀리 이격된 체 논밭 한가운데 홀로 조성되었거나 4), 아예 기존 대규모 주택단지 인접 한 곳에 입지하여 기반시설에 무임승차(free-riding) 하는 경우가 많았다. 또한 주거와 부적격 용도인 공장 등과 혼합되어 개발한 사례가 상당부분 차지하고 있 다. 이러한 예는 일정규모 이상의 사업으로 진행한 경 우에도 주변의 여건을 고려하지 않아 경관 미관이나 기반시설의 부족 등 난개발의 행태를 보이고 있는 것 으로 분석되어 진다(<그림 4>의 두 번째 사진). <그림 2> 관리지역(준농림지역)에 공장으로 인한 난개발(1) 주 : 색채, 배치에 있어 정돈되지 못한 모습(왼쪽 그림), 무리한 사면개발의 전형적 모습(오른쪽 그림). <그림 3> 관리지역(준농림지역)에 공장으로 인한 난개발(2) 주 : 농림지역을 제외한 나머지 산지 구릉지의 관리지역이 모두 공장으로 빼곡이 채워져 있다. 출처 : daum지도 4) 일명 나 홀로 아파트 로 부르기도 함. 44 부동산포커스 Real Estate Focus
<그림 4> 관리지역에 공동주택으로 인한 난개발 <그림 5> 주거지와 공장이 혼합되어 개발된 사례 이외 창고, 음식 숙박업소, 판매시설 등이 개별적으 로 입지하여 복잡한 형태를 띠고 있다. 이러한 시설들 은 개별적으로는 나름대로의 기반시설을 갖추고 있으 나 앞서 지적하였듯이 집적될 경우 도로의 협소, 수질 오염, 재해안전시설의 부족, 편의시설의 부족 등 기반 시설과 환경의 문제를 안고 있다. 이와 함께 산지 구 릉지나 전답의 개활지에 입지하므로 건축물의 외관이 쉽게 노출됨에도 불구하고 경관이나 미관이 전혀 고려 되지 않고 주변과 대조되는 환경을 형성하였다. 또한 파출소, 소방서 등과 거리가 멀어 유사시에 안전을 담 보하지 못하는 문제점 역시 노정시키고 있다. Ⅳ. 난개발 방지를 위한 정책추진현황 및 한계 1. 국토이용관리법상의 조치 이러한 문제들이 공감대를 형성하자 정부는 1997 년 300세대이상의 공동주택의 건축을 제한하는 한 편, 용적률 100퍼센트를 초과하는 시설 건축물 기타 의 공작물의 설치 또한 금지시킴으로서 비도시지역 지 역에서의 중소규모 아파트 건축을 원칙적으로 제한하 였다. 이와 함께 전국 비도시지역에 관광 숙박업소를 제외한 러브호텔이나 카페 등 음식 숙박업이 입지하 지 못하도록 금지하였다. 2000년에는 준농림지역을 준도시 취락지구로 변경 할 수 있는 기준을 기존의 3만m2에서 10만m2로 상향조 정하여 소규모 아파트단지가 입지하지 못하도록 하고, 취락지구 개발계획시 도로, 상하수도, 녹지, 학교 등 2013 June Vol.61 45
집 중 조 명 Ⅱ 기반시설을 갖추도록 정비하였다. 또한 준농림지역의 용적률을 80%로 제한하는 등 난개발의 요인이 되는 요소를 사전에 차단하고자 하는 노력이 경주되었다. 2001년에는 난개발방지대책과 관련하여 공장이 연 접하여 입지할 경우 기반시설설치에 관한 협의를 반드 시 하도록 하였으며, 준농림지역의 경관관리지침을 만 들어 건축물의 높이, 스카이라인, 형태, 위치, 색채 등 을 통제하도록 하였다. 또한 산지 구릉지의 계획적 이 용 관리지침을 만들어 사업시 경사, 표고 산림존치율 등을 통제하였으며, 건축물의 설치 및 배치에 관한 기 준을 통하여 건폐율 용적률, 길이, 높이 등을 고려하 여 건축하도록 하였다. 그러나 국토이용관리법에서의 여러 가지 조치에도 불구하고 공장, 20호미만의 소규모 주거, 음식업, 판 매시설(제2종 근린생활시설) 등은 지속적으로 준농림 지역에 입지하게 되고 보다 근본적인 대책수립을 요구 하게 되었다. 2. 국토의계획및이용에관한법률(이하 국토계 획법 이라 함)의 제정 여러 노력에도 불구하고 국토이용관리법이 난개발 근절에 한계를 보이자 준농림지역을 포함한 비도시지 역에도 도시지역의 압박적인 수법을 적용하자는 여론 이 확산되었다. 즉 국토이용관리법과 도시계획법을 통 폐합하는 새로운 법체계를 정립하자는 움직임이 일었 던 것이다. 결국 2001년부터 2002년에 걸쳐 국토계 획법을 제정하게 되었고 2003년 본격적인 시행에 들 어갔다. 비도시지역에 적용된 첫 번째 수법은 개발행위허가 제도이다. 개발행위허가제도는 도시계획법에 의한 도 시지역에서만 적용하던 일종의 심의 허가절차이다. 종 전 국토이용관리법상 비도시지역에서 일정규모 이상 의 개발은 해당 지역을 관할하는 법에 의한 사업승인 을 득하도록 하고 있었고, 규모미만의 농어민이 거주 하거나 생업을 목적으로 하는 건축물 공작물들은 신 고만 하도록 하고 있었다. 그러나 난개발 방지를 위해 서 경미한 경우를 제외하고는 모두 허가를 받아 개발 행위를 하도록 개정하였던 것이다. 또한 심의 허가과정에서 규정에 충실하더라도 계획 의 적정성, 주변과의 조화 등을 고려하여 불허가 또 는 조건부 허가를 할 수 있도록 허용하였다(국토계획 법 제57조 제4항). 둘째, 제2종지구단위계획을 통한 비도시지역의 개 발 및 관리이다. 원래 지구단위계획이란 도시계획법상 기반시설의 확보 및 경관 미관의 관리가 주목적인 제 도로서 개발수법이라기 보다는 관리수법에 가깝다고 할 수 있다. 그러나 국토이용관리법 폐지와 함께 준도 시지역으로의 국토이용 변경제도가 폐지되면서, 제2종 지구단위계획구역을 신설하여 이를 수용하였다. 제2 종지구단위계획을 개발수법으로 본 것으로서 신설 당 시 전문가들 사이에서도 많은 논란의 여지가 있었다. 논란에도 불구하고 비도시지역에서 규모이상의 토지 를 개발하기 위해서는 반드시 제2종 지구단위계획을 통하여만 실행할 수 있도록 하였다. 셋째, 토지적성평가를 통한 관리지역의 세분이다. 난개발의 온상이었던 준도시지역과 준농림지역을 관 리지역 하나로 통합하였고, 토지적성평가를 통하여 계 획 생산관리 보전관리지역으로 세분하게 하였다. 계 획관리지역은 국토이용관리법상의 준농림지역에 준하 는 개발을 허용하도록 하였고, 생산관리지역과 보전 관리지역은 보다 엄격하게 규제하도록 하였으며, 도시 관리계획 수립시 재평가를 통하여 관리지역의 세분을 조정하게 하였다. 이렇게 함으로서 적성평가를 통하여 우선 개발할 곳과 후순위로 개발할 곳을 정하게 하는 이른바 시차적(Time zoning) 계획개념을 적용하였던 것이다. 결과적으로는 준농림지역으로 풀어주었던 것 을 다시 회수하는 다운조닝(Down zoning)으로서 지 금까지도 많은 민원이 제기되고 있는 실정이다. 넷째, 기반시설연동제의 도입이다. 비도시지역 난개 발의 가장 큰 요인은 기반시설의 부족이다. 비도시지 역을 개발할 경우 기반시설설치 의무자가 누구인가에 46 부동산포커스 Real Estate Focus
<그림 6> 국토계획법 제정에 따른 용도지역의 통폐합 현황 <국토이용관리법> 도시지역 <국토계획법> 도시지역 준도시지역 준농림지역 관리지역 계획관리지역 생산관리지역 보전관리지역 농림지역 농림지역 지역환경보전지역 자연환경보전지역 대한 많은 논란의 여지가 있지만, 전문가 대부분은 비 도시지역은 개발을 유보하거나 환경을 보호해야할 토 지이기 때문에 기반시설설치 의무자는 개발자로 보고 있다 5). 따라서 기반시설이 부족하도록 개발되는 것을 막기 위하여 기반시설연동제중 기반시설부담구역제도 를 적용하여 해당 구역을 개발하는 민간개발자는 필 요한 기반시설을 직접 설치하든지 기반시설 설치에 필 요한 재원을 납부하도록 하였다. 다섯째, 도시계획구역의 확대이다. 비도시지역의 난 개발이 장기계획 없이 수요가 발생하면 즉지적( 卽 地 的 으)로 개발했기 때문이라는 비난이 제기되자 그 동 안 도시지역에만 수립하였던 도시기본계획과 도시관 리계획을 전 행정구역에 걸쳐 수립할 수 있도록 하였 다. 이렇게 함으로서 비도시지역에도 체계적이고 종합 적인 계획수립이 가능하여졌다고 볼 수 있다. 3. 제도추진의 한계 개발행위허가제도의 경우 비도시지역에 적용하면서 법령에 맞는 개발행위를 신청하였다하더라도 주변의 여건을 고려하여 불허가 또는 조건부허가를 할 수 있 도록 하였다. 그러나 전문 인력이 아닌 지자체 일선의 담당 공무원으로서는 주변여건을 고려하여 판단할 수 없으며, 법령에 맞다면 허가를 할 수 밖에 없는 실정 이다. 또한 비도시지역은 도시지역과 달리 타법에 의 한 허가사항이 많아 국토계획법을 통하지 않고도 쉽 게 개발할 수 있었다. 그리고 이미 시가화된 도시지역 과는 달리 비도시지역은 도시적 맥락(context)이 형 성되어 있지 않아 어떠한 개발이 일어나든 개별적 개 발이 두드러지게 보임으로서 경관 미관의 훼손을 막 을 수는 없고, 더하여 주변지역을 포함한 기반시설의 부족, 방재 및 안전상의 문제 등을 해결하기에는 한계 가 있었다. 제2종 지구단위계획의 경우 규모이상의 개발에만 적 용되기 때문에 소규모 개별적 개발을 관리하기에는 한 계가 있다. 더구나 대부분 소수의 민간개발자가 개발 의 목적으로 이용하는 제도로서, 다수의 개별사업자 가 협의 및 합의를 통하여 기반시설 설치나 경관 미 관 개선을 위한 노력을 하기란 불가능에 가깝다고 할 수 있다. 5) 김상조 외, 2010, 도시성장관리를 고려한 기반시설부담구역제도 개선방안 연구, 국토연구원, pp.7-8. 2013 June Vol.61 47
집 중 조 명 Ⅱ 토지적성평가를 통한 관리지역 세분제도는 도시개 발수요를 고려하여, 우선적으로 개발할 곳은 계획관 리지역으로 지정하여 개발을 용이하도록 하고 후순위 로 개발할 곳은 생산관리 보전관리지역으로 지정하 여 개발행위를 차등적으로 제한하도록 한 것이었다. 그러나 민원이나 제도이해의 부족으로 지자체마다 계 획관리지역으로 지정하는 양이 천차만별이었으며, 최 고 70%에 가까운 관리지역을 계획관리지역으로 지정 한 지자체도 있었다. 또한 허용용도의 차이도 크지 않 을 뿐 아니라 개발압력이 큰 지자체의 경우 관리지역 의 재통합을 요구하는 민원이 끊이지 않고 있다. 따라 서 비도시지역을 체계적이고 종합적으로 관리할 수 있 는 수단이 무기력해지는 결과를 낳고 말았다. 기반시설부담구역제도는 2003년 출범 이후 막 적 용이 확대되려던 2006년 기반시설부담금에 관한 법 률 로 독립하였다. 기반시설부담구역은 개발이 집중되 는 필요한 지역에 기반시설을 직접 설치하거나 비용 을 부과하는 제도라면 기반시설부담금제도는 전국을 대상으로 도시지역이든 비도시지역이든 상관없이 기 반시설부담금을 부과하는 준조세성격으로 변해 버렸 다. 난개발방지의 성격에서 벗어나 당시 준동하는 부 동산가격을 안정화시키기 위하여 재개발 재건축을 포 함한 연면적 200m2이상의 모든 신규 건축에는 부담금 을 부과하기에 이르렀다. 그러나 이러한 부담금은 아 파트 분양가에 전가되어 오히려 부동산가격을 부채질 하는 역효과를 낳는가 하면 도시계획세나 취 등록세 등과의 이중조세 논란이 불거지면서 2008년 3월 폐지 되고, 기반시설부담구역제도는 다시 국토계획법에 돌 아왔다. 그러나 이 과정에서 연면적 200m2이상, 공장 이나 준공공 시설에 대한 설치비용의 면제 감면조항 등 준조세 성격으로 인해 추가되었던 규정들이 제거되 지 않고 그대로 승계되면서, 난개발의 주범인 공장이 설치비용의 대상에서 제외되는 등 실질적 설치비용을 부과하겠다던 취지가 무색해지게 되었다. 더구나 지자 체 장이 민원을 우려하여 구역지정을 꺼려하고, 구역 지정 기준이 명확하지 않아 현재는 전혀 작동되지 않 고 사문화 되었다. 마지막으로 비도시지역에 적용된 도시계획 수법들 은 상호보완적으로 적용되어야 함에도 불구하고 선별 적으로 적용됨으로 인하여 난개발 방지 효과를 거의 보지 못하고 있다. 최상위 계획인 도시기본계획에서부 터 비도시지역에 대한 관리정책을 제시하고 이하의 제 도들이 체계적으로 협조하여야 함에도 불구하고 이에 대한 내용이 전현 언급되지 않고 있다. 즉, 기반시설부 담구역의 지정 후 기반시설설치계획을 수립하기 위해 서는 해당 구역의 개발규모와 용도 등이 정해져야 하 고, 기반시설설치계획이 수립된 뒤에는 도시관리계획 이나 지구단위계획이 결정할 수 있는 제도의 뒷받침이 되어야 한다. 그리고 실제 실행단계에서는 이 사업을 추진할 수 있는 수단이 지원되어야 함에도 이러한 연 계가 전혀 이루어지지 않고 있다. Ⅴ. 비도시지역의 체계적 관리를 위한 과제 앞서 언급한 바와 같이 비도시지역 관리를 위하여 추진되었던 정책 및 제도들이 결국은 실패에 가깝다고 결론을 내릴 수 있다. 비도시지역 관리를 위해 도입된 중요한 다섯 가지 제도들은 구조적 문제나 개별적 적 용으로 인하여 체계적으로 적용되지 못하였고 역할을 다하지 못했다. 이러한 한계를 극복하기 위해서는 몇 가지 중요한 과제들이 선결되어야 할 것이다. 1. 종합적 관리수단의 필요 우선은 비도시지역을 아우르는 종합적 관리수단이 필요하다. 도시계획 전문가들이, 국토계획법의 출범과 함께 비도시지역을 관리하기 위한 수법으로, 개발행위 허가제도에 많은 기대를 걸었던 것도 사실이다. 그러 나 개발행위허가제도는 개발행위를 허가하기 위한 하 나의 심의 절차이지 비도시지역을 종합적으로 관리할 48 부동산포커스 Real Estate Focus
수 있는 제도는 아니다. 따라서 도시전체를 대상으로 도시개발수요를 개략 추정하고 이를 수용할 수 있는 지역을 선별하여 우선 개발행위허가가 가능하도록 해 야 할 것이다. 나머지 지역은 가급적 개발을 억제하여 우선 개발할 곳을 소진한 후에 개발이 용이하도록 할 필요성이 있다. 이러한 역할은 국토계획법 제정 당시 도입된 토지적 성평가를 활용하여 관리지역 세분 을 통하여 하게끔 되어 있었다. 그러나 앞서 언급하였듯이 각 지자체에 서는 도시개발수요와 상관없이 민원수요를 바탕으로 지나치게 많은 양을 계획관리지역으로 지정함으로서 제도의 의미를 퇴색시켰다. 따라서 종합적 관리수단을 다시 마련하기 위해서는 두 가지 대안이 있을 수 있을 것이다. 성장관리방안을 통해서 하는 것이 첫 번째 대안이고 두 번째는 토지적 성평가를 통해 관리지역을 재세분 하는 것이다. 그러나 두 번째 대안은 이미 많은 민원을 무릅쓰고 세분했기 때문에 다시 재평가를 통한 세분은 엄청난 민원에 대한 부담으로 사실상 불가능하다고 할 수 있 다. 그렇다면 첫 번째 대안이 유일하다고 할 수 있으며 이미 국토계획법 제58조에 추가되었다(2013. 5. 22). 성장관리구역제도는 지난 3~4년간 꾸준히 논의되 어 오고 있는 대안으로서 도시성장에 따른 개발수요 가 파편적으로 분산되지 않고 한 곳에 집중될 수 있 도록 우선 개발가능지를 선정하여 계획적으로 개발을 유도하자는 취지의 제도이다. 따라서 개발할 곳은 도 시개발수요를 고려하여 도시성장관리구역(가칭) 으로 설정하고 개발방향과 밀도 등을 개략적으로 제시하여 개발의 방향을 설정한다. 성장관리구역이 지나치게 넓 을 경우 몇 개의 구역으로 구분하고, 단계별로 우선 개 발행위허가구역(Time-Zoning)으로 지정할 수 있도 록 해야 한다. 나머지 지역은 도시성장억제구역(가칭) 으로 설정하고 보전을 위하여 필요한 사항을 제한하 도록 해야 할 것이다. 이때 필요한 것은 성장관리구역 과 억제구역의 동시지정과 차별적 규제를 통한 개발수 요의 집중이다. 기반시설부담구역제도처럼 개발이 집 중되고 있거나 집중될 것으로 예상되는 지역만 구역으 로 지정해서는 효과를 기대할 수 없다. 왜냐하면 지가 의 상승, 기반시설설치비용의 분담 등 개발사업자로서 는 결코 탐탁지 않은 요인들이 후속개발을 다른 지역 으로 몰아가기 때문이다. 결국 파편적 난개발을 오히 려 조장하는 역효과를 발생할 수도 있다. 2. 기반시설 설치비용의 확보 비도시지역 관리를 위하여 어떤 종합관리수단을 도 입하던 그 다음단계로 중요한 것은 기반시설설치비용 을 누가 부담할 것인가에 대한 문제로 귀결된다. 일반 적으로 도시지역은 도시민들의 거주와 생산활동을 인 정하고 장려하며, 개발행위가 자유롭게 허용되는 지역 으로서 기반시설의 설치의무는 정부에게 있는 것이 당 연하다. 그래서 시민들은 도시계획세, 공동시설세 등 을 납부하며 정부는 이 재원으로 도시민이 필요로 하 는 기반시설을 설치한다. 그러나 이에 반하여 비도시지 역은 향후 도시용지가 부족할 경우 건전한 토지를 공 급하기 위하여 개발이 유보되었거나 보전을 위한 토지 로 보는 것이 바람직하다. 이러한 토지를 개발사업 등 을 통하여 계획적으로 개발하는 것이 아니라 개인의 이익증진을 위하여 개별적으로 개발하는 것이라면 기 반시설 설치의무는 민간개발자가 지는 것이 타당하다. 그러기 위해서 계획적 관리구역은 기반시설 설치에 필요한 재원을 산출하고 이를 민간개발자에게 분담시 킬 수 있는 수단이 필요하다. 기반시설부담구역은 이 러한 수단으로서는 가장 적합한 것이라 할 수 있다. 다 만 종합관리수단과 기반시설부담구역을 조화시켜 실 행을 담보할 수 있는 방안을 마련하는 것이 중요한 과 제라 할 수 있다. 또한 계획적 관리구역으로 지정시 토지앙등에 따른 우발이익 및 토지투기 등이 예상되는 바 응분의 개발 이익환수 차원에서도 기반시설부담비용을 부과하는 것이 바람직하다 하겠다. 2013 June Vol.61 49
집 중 조 명 Ⅱ <그림 7> 기반시설 설치주체 개념도 도시성장 개발수요 시가화지역 (개발허용지역) 재개발 재건축 기반시설설치 의무 : 국가 ( 지구단위계획시 인센티브로 사업시행자에게서 기부체납) 개인적 개발수요 비시가화지역 (개발유보 및 금지지역) 신규개발 대규모 개발사업 (개발허용지역으로 의제) 개별입지/ 소규모 계획입지 기반시설설치 의무 : 국가, 사업시행자 ( 사업지구내 시행자, 간선시설 국가, 사업법으로 규정) 기반시설설치 의무 : 민간개발자 ( 기반시설부담구역제 등으로 유도) 자료 : 김상조 외, 2010, 도시성장관리를 고려한 기반시설부담구역제도 개선방안 연구, 국토연구원, p.8. 3. 도시계획적 수법들의 종합적 체계적 연계 적용 마지막으로 국토계획법 제정 당시 비도시지역 관리 를 위하여 도입되었던 수법들을 체계적으로 연계하여 적용하는 것이 중요하다. 우선은 가장 상위계획인 도시기본계획에서 비도시 지역을 어떻게 관리할 것인지에 대한 기본적인 방향 을 제시하고, 이 방향에 맞추어 성장관리방안이든 토 지적성평가를 통한 관리지역 재세분이든 개발할 곳과 보전할 곳을 구분하는 종합적 관리방안이 수립되어야 할 것이다. 이때 개발할 곳과 보전할 곳을 어떻게 개 <그림 8> 비도시지역 종합적 체계적 관리 예시도 도시기본계획 비도시지역에 대한 관리방향 제시 토지적성평가 성장관리계획 기반시설부담구역 간이 지구단위계획 구체적 관리방안 제시 기반시설 설치비용의 확보 방안 개발추이에 따라 도시계획 결정 }일련의 과정들을 지구단위계획으로 통폐합 개발행위허가 심의허가 과정의 객관화 50 부동산포커스 Real Estate Focus
발하고 관리할 것인가에 대한 세부적인 실행계획이 수 립되어져야 한다. 개발할 곳의 개발 속도가 빠르다면 간이지구단위계 획과 같은 구체적 계획수단을 통하여 개발용도, 규모, 기반시설의 위치 등이 세부적으로 결정되어야 할 것이 고, 개발의 속도가 느리다면 개략적이나마 개발의 방 향을 정해주어야 할 것이다. 이때 필요한 기반시설 확 보를 위하여 기반시설부담구역제도가 같이 작동되어 지는 것이 중요하다. 이러한 일련의 과정들을 지구단 위계획으로 통합하여 운영하는 것도 체계적 연계방안 의 좋은 본보기가 될 것으로 예상된다. Ⅵ. 결론 2003년 국토계획법의 출범의 가장 큰 핵심은 선계 획 후개발이었다. 그러나 이제 사실상 이 개념은 실패 라고 감히 말할 수 있다. 계획이 우선하는 곳에서는 지가상승으로 후속 개발이 감당하기 어렵기 때문이다. 공장유도지구, 준산업단지, 계획관리지역 등의 제도가 유사한 이유로 실패했다. 토지를 공공에서 미리 비축 해 두었다가 실수요자에게 분양한다는 토지공공비축 방안까지 검토 되었다가 재원의 문제로 물밑으로 가라 앉았다. 그렇지만 방향이 잘못 된 것은 아니다. 개발을 위해서는 계획을 먼저 하는 것은 지극한 상식이다. 그 러나 개발이 예고된 토지는 지가를 자극하여 후속개 발자에게는 부담으로 작용하고 후속개발자는 보다 싼 토지를 찾아 다른 곳으로 가려할 것이다. 따라서 난개 발을 막자고 시작한 개념이 오히려 난개발을 부추기는 제도를 만든 셈이 된다. 이러한 결과의 가장 큰 요인 은 토지에 대한 투기심리도 문제지만 해당 부지가 아 니더라도 여전히 싸고 개발 가능한 토지가 많다는 것 에 있다. 그렇다고 선개발 후계획은 있을 수 없다. 개 발이 먼저 일어나고 이를 수습하기 위하여 후에 계획 을 수립한다는 것은 실행이 불가능하거나 엄청난 출혈 을 감수하는 수 밖에 없기 때문이다. 방법은 여러 가 지 있겠으나 제안할 수 있는 것은 계획과 개발을 동시 에 가져가거나, 개발할 곳 이외 토지는 강하게 규제하 는 방안이다. 현재 정부에서는 성장관리방안을 국토계획법에 제 정하고 구체적 시행령과 지침작성에 들어갔다. 과거 기대 속에 도입되었던 제도들이 왜 작동하지 않는지 를 면밀히 살피고 그 원인을 밝혀, 똑 같은 실수를 되 풀이 하지 않는 것이 중요하다. 성장관리방안은 앞서 언급하였듯이 관리지역세분 제도가 실패함에 따라 대 체수단으로 도입되었다. 또한 기반시설부담구역이라는 제도운영이 실패하지 않았다면 도입하지 않아도 되었 을 수도 있는 제도이다. 계획과 개발을 동시에 추진하거나 계획적 관리지역 이외는 강력한 억제력이 작동될 수 있도록 하지 않는 한 성장관리방안은 앞선 제도의 전철을 또 밟게 될지 모른다. 부디 종합적 관리수단의 역할을 훌륭하게 해 내는 제도로서 자리매김하기를 기대하여 본다. <참고문헌> 건설부, 1994, 국토이용에 관한 연차보고서. 건설교통부 내부자료, 2001, 국토이용및계획에관한법 률안(입법참고자료집2). 건설교통부, 2007, 기반시설부담구역제도의 실태분석 및 발전방안에 관한 연구. 건설교통부, 2008, 기반시설부담구역제도 시행 및 운 영활성화를 위한 연구. 김상조외, 2010, 도시성장관리를 고려한 기반시설부담 구역제도 개선방안 연구, 국토연구원. 박헌주 진정수 서순탁, 1999, 준농림지역의 토지이 용실태분석 및 제도 개선방안, 국토연구, 제28권, 국토연구원, pp.79~92(1999. 12). 2013 June Vol.61 51