새만금지역의 합리적인 행정구역 결정방안 이 양 재 원광대학교 교수 Ⅰ. 시작하면서 행정경계의 획정 원칙은 국민 누가 보아도 공감할 수 있는 기준으로 결정 되어야 관련 지방자치단체와 시민들의 분쟁을 최소화할 수 있다는 것을 모 르는 이가 없을 것이다. 신생매립지의 관할에 대한 지방자치단체 간 분쟁(경기도 평택시와 충청남도 당진군, 전라남도 순천시와 전라남도 광양시 등)에 대한 심판에서는 헌법재 판소는 행정관행을 이유로 해상에 그어진 기존의 경계선을 지방자치단체의 관할 구역의 경계로 보아야 한다는 결정을 다수의견으로 내린 바 있다. 헌법재판소에서는 지방자치법 제4조 제1항의 관할 구역 경계를 결정함에 있 어서 종전 에 의하도록 하고, 위 조항의 개정 연혁에 비추어 보면 위 종 전 에라는 기준은 최초로 제정된 조항인 1948년 8월 15일을 경계로 원칙적 인 기준을 적용한 것이다. 해상경계선은 조선총독부 육지측량부가 제작한 지형도상에 표시되어 있고, 해방이후 간행된 지형도상에 대부분 표시되어 다른 특별한 사정이 없는 이 상 국토지리정보원에서 간행된 국가기본도가 해상경계선 확정의 중요한 기 준으로 판결을 내렸다. 그러면서도 헌법재판소에서는 관할 구역이 분할 확정되는데 따른 불합리는 입법자의 새로운 입법이나 관련 지방자치단체 및 행정기관의 협의에 의하여 해소내지 완화될 수 있고, 입법이나 합목적적인 재량에 의하여 새로운 경계 를 창설할 수 없는 기관으로 스스로 밝힌바 있고 2004년 9월 지방 자치단 체간 첫 사례인 당진과 평택간 판결에서도 헌법재판소의 판결이 불합리할 경우 국가에서 법을 개정하여 변경할 수 있다고 주문을 하였다. 이와 반대로 행정경계 결정의 주무부처인 행정자치부(현재 행정안전부)에서 는 전라남도 광양과 순천간 헌법재판소에 제출한 의견에서 지방자치법 제4 조의 구역에는 바다가 포함되지 않는다고 전제하였다. 또한 현행법상 바다의 경계 설정 근거 법령은 없으므로 해상의 자치단체간 - 1 -
경계는 국가기본도상의 경계 표시, 관행, 연혁적인 상황, 자연적 조건, 위치 등 제반 사정을 종합 고려하여 사안별로 판단하여야 한다고 하였다. 공유수면매립토지 귀속도 관련 명문 규정은 없으나 매립 토지도 국토의 일 부로서 본질적으로는 행정구역으로서 성격을 갖는 것이므로 매립지의 지리 적 위치, 주민생활권, 행정적 편의성 등 제반 여건을 종합적으로 고려하여 관할권을 결정하는 것이 바람직하다는 의견을 제시하였다, 이러한 행정안전부의 입장과 헌법재판소의 판결 주문에 의해 해상경계선이 불합리하여 2009년 3월 24일 지방자치법이 개정함에 따라 법개정의 취지에 의해 해상경계선은 효력이 상실된 만큼, 합리적인 행정 경계 획정 기준이 새 롭게 제시되어야 한다. 정부의 내부개발 계획에 의해 매립되고 추진되는 국책사업인 새만금 지역은 일부지역만 분할 결정하여 지방자치단체의 분쟁을 심화시켜서는 안된다. 새 만금 지역은 동일한 행정경계 획정기준에 의해 결정하는 것이 바람직하다. 따라서 새만금 간척지구는 지방자치법 개정 첫 사례인 만큼은 사회적 측면, 행정적 측면, 경제적 측면, 공간적 측면 등을 고려할 때 행정관행이 우선할 수 없다고 생각한다. 따라서 경기도 평택시와 충청남도 당진군의 신생매립지 에 대한 권한쟁의심판에서 헌법재판관의 소수의견으로 제시된 다음의 내용 이 새만금 간척지구의 경계획정의 기본이 되어야 할 것이다. 공유수면 매립에 의해 새로 생긴 토지의 행정구역을 법률로 정할 때에는 바다의 경 계획정의 원칙을 적용할 것이 아니라 토지에 대한 행정구역획정의 일반원칙인 사회 통념, 지리적 위치, 국토의 효율적 이용, 행정구역의 관리, 항만관리의 효율성 등을 고려하여 사회적, 공익적 차원에서 국가의 정책에 따라 정하여야 한다. 이상과 같은 생각에 입각한 이글의 내용은 크게 3가지이다. 첫째는 왜 새만 금 간척지구는 기존의 해상경계선을 따라 관할행정구역을 나누어서는 안 되 는 이유 즉, 행정구역 경계획정과 관련한 새만금 간척지구의 특수성에 대한 것이며, 둘째는 그렇다면 어떠한 원칙과 기준에 의하여 관할행정구역의 경계 를 획정해야 할 것인가 하는 새만금 간척지구의 합리적인 행정구역 획정기 준과 획정방안에 대한 것이다. 셋째는 최근 제시되고 있는 새만금 간척지구 의 새로운 관리방안은 무엇이며, 오늘의 주제인 새만금 간척지구의 합리적 행정구역 획정방안과는 어떠한 함수관계가 있는지에 대한 것이다. - 2 -
Ⅱ. 행정구역 경계획정과 관련한 새만금 간척지구의 특수성 새만금 간척지구의 행정구역 경계획정에 있어 기존의 해상경계선을 따를 수 없는 이유는 크게 4가지를 정리해 볼 수 있다. 즉 사회적 측면, 행정적 측 면, 경제적 측면, 그리고 공간적 측면에서 이다. 이를 보다 구체적으로 살펴 보면 다음과 같다. 1. 사회적 측면 첫째, 왜곡된 역사적 사실의 고착이다. 즉 일제시대에 해상경계선에 대한 역 사적 왜곡이 있기 전 고군산군도는 적어도 조선 500년간은 김제 만경현 관 할구역이었음을 부정하기 어려운 사실이다(<그림 1>과 <그림 2> 참조). <그림 1> 세종실록지리지 만경현 편의 자료 <그림 2> 광여도의 만경현 부문 그러나 새만금 간척지구에 그어져 있는 현 해상경계선은 일제에 의해 왜곡 된 역사적 사실을 소홀히 한 채 관련 자치단체와는 별다른 상의 없이 중앙 정부의 일방적 결정으로 그어진 선이라는 것이다(<그림 3>, <그림 4>, <그 림 5>, <그림 6> 참조). - 3 -
군산 시 해양경계 선 김제 시 <그림 3> 1925년 조선총독부 발행 지형도 <그림 4> 1956년 대한민국 국방부 발행 지형도 <그림 5> 1976년 1월 국토지리정보원 (현 국토지리정보원) 발행 지형도 <그림 6> 국토지리정보원 홈페이지 제공 도면(2008년 4월 20일 현재) 따라서 새만금 간척지구의 행정구역경계가 종래 헌법재판소의 결정과 같이 현 해상경계선대로 획정된다면 이는 왜곡된 역사적 사실을 고착시키는 결과 가 되어 버리는 것이다. - 4 -
둘째, 보편타당성의 상실이다. 행정구역경계를 획정함에 있어 매우 중요한 결정요소의 하나가 사회통념으로서의 보편타당성이다. 새만금 간척지구의 행 정구역이 현 해상경계선대로 획정되는 것에 대한 도민 설문조사결과 응답자 의 64.8%(직접 관련되는 군산시, 김제시, 부안군을 제외하였을 경우 68.1%) 가 현 해상경계선대로의 획정은 비합리적이라고 답하고 있다. 만약 새만금 간척지구의 행정구역경계가 종래 헌법재판소의 결정과 같이 현 해상경계선 대로 획정된다면 이는 사회통념으로서의 보편타당성을 잃는 것이 된다. 2. 행정적 측면 첫째, 자치단체의 기본권 훼손이다. 우리나라 헌법은 지방자치단체에 3가지 의 기본적 권리, 자치사무관리권, 자치입법권, 재산관리권 을 부여하고 있 다. 새만금 간척지구에 대한 행정구역경계가 종래 헌법재판소의 결정과 같이 현 해상경계선대로 획정된다면 김제시의 경우 관할 바다가 없어져 헌법이 보장한 재산관리권(어업관리권) 을 잃게 되는 결과를 초래한다. 따라서 이는 헌법이 지방자치단체에 보장한 기본권을 상실하게 되는 것이다. 둘째, 행정구역관리의 어려움 야기이다. 자치단체 간 행정구역경계설정에 있 어 또 하나의 중요한 요소가 관할 행정구역에 대한 관리가 용이하도록 경계 지우는 것이다. 그러나 새만금 간척지구의 내부토지조성이 현재와 같이 이루 어지고 또한 새만금지구의 행정구역경계가 종래 헌법재판소의 결정과 같이 현 해상경계선대로 획정될 경우 김제시와 부안군에 있어 기존의 육지와 연 결되어 조성되는 매립지가 군산시의 관할로 되는 등 행정구역관리에 있어 심각한 문제를 야기할 수 있다는 것이다. 셋째, 합리적이고 효율적인 국토이용의 저해이다. 우리나라 헌법 제122조는 국토는 효율적이고 균형 있는 이용, 개발과 보전을 위한 국가의 노력을 요구 하고 있다. 따라서 새만금 간척사업에 의해 새로이 조성되는 매립지 또한 헌 법에 요구하는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용을 도모해야 한다. 한편 지 방행정을 관리하고 감독하는 정부의 주무부처인 행정안전부는, 해상은 지방 자지단체의 구역에 속하지 않으며 해상에 그어진 경계선은 행정구역경계가 아니라 하나의 표시에 불과하다는 견해를 견지해 왔으며, 해상경계와 관련한 헌법재판소의 일련의 결정이 있었음에도 불구하고 아직도 변함이 없다는 입 장이다. 결국 신생매립지에 대한 당진군과 평택시 간의 권한쟁의심판에 있어 헌법재판소가 권고한대로 현 해상구역경계를 법률에 의해 합리적으로 조정 - 5 -
하지 않을 경우 새만금 간척지구에 대한 행정구역관리는 물론 토지의 합리 적이고 효율적인 이용에도 큰 지장을 초래할 것이다. 3. 경제적 측면 첫째, 고정자산세 등 세수귀속의 손실이다. 새만금 간척지구는 국가적 차원 에서 개발방향을 모색하고 있으며, 현 정부에서는 산업용지 및 첨단에너지 단지로의 개발을 더욱 확대하는 등 보다 적극적인 활용이 모색되고 있다. 만약 새만금 간척지구의 행정구역경계가 종래 헌법재판소의 결정대로 현 해 상경계선으로 획정될 경우, 고정자산세 등 새만금지구의 개발에 따라 자치단 체에 귀속될 각종 세수가 크게 줄어들게 된다. 이는 새만금사업을 위해 군산 시 못지않게 지원하고 노력한 김제시와 부안군에 대한 막대한 재정적 손실 을 입히는 결과를 초래할 수 있다. 둘째, 해양의 다양한 이용을 통해 얻을 수 있는 이익의 상실이다. 해양개발 과 해저탐사의 기술진보에 따라 해저자원의 개발, 해저건조물의 건설 등 해 양의 다양한 이용이 예견되고 있다. 새만금 간척지구의 행정구역경계가 종래 헌법재판소의 결정과 같이 현 해상경계선으로 획정될 경우 김제시는 바다를 상실한 내륙도시가 되고 부안군은 관할 해상구역이 크게 축소된다. 이는 해 양의 다양한 이용을 통해 얻을 수 있는 이익을 원천적으로 봉쇄하거나 크게 상실케 하는 것이다. 4. 공간적 측면 첫째, 형평성의 상실이다. 앞서 언급하였듯이 대한민국정부 수립 후 수십 년 동안 김제시와 부안군은 행정안전부의 견해와 지침에 따라 현 해상경계선은 행정구역경계가 아니며, 따라서 새만금 간척사업에 의해 조성되는 신생매립 지의 관할 역시 현 해상경계선과는 무관하다는 인식아래 행정을 펼쳐 왔다. 또한 전북의 꿈이자 숙원사업인 새만금간척의 성공적인 추진을 위하여 군산 시, 김제시, 부안군 3 시 군 모두 노력을 경주하여 왔다. 그럼에도 불구하고 새만금간척지구의 행정구역경계가 종래 헌법재판소의 판결과 같이 현 해상 경계선대로 획정될 경우 새만금사업에 의해 생성되는 매립지의 약 72%가 군산시에 편입되는 등 공간적 배분에 있어 형평성을 크게 잃게 된다는 것이 다. - 6 -
둘째, 도시의 지리적 특성의 상실이다. 김제시는 농업중심의 도시라는 특성 과 함께 바다에 면해 있는 해상도시라는 특성을 지녔다. 그리고 김제시는 이 러한 지리적 특성을 토대로 하여 도시발전구상을 수립하는 등 그동안 많은 노력을 강구하여 왔다. 새만금 간척지구의 행정구역경계가 종래 헌법재판소 의 결정과 같이 현 해상경계선으로 획정될 경우 김제시는 바다를 상실한 내 륙도시가 되어 도시특성을 상실하게 됨은 물론 도시발전을 위한 그동안 노 력도 수포로 돌아가게 된다. Ⅲ. 새만금 간척지구 경계획정의 원칙과 경계획정 방안 1. 경계획정의 기본원칙 자치단체 행정구역 경계획정의 일반적인 원칙과 헌법재판소 재판관의 소수 의견으로 제시된 기본방향, 일본 등 해외사례 검토를 통한 신생매립지 행정 구역 경계획정의 기준, 그리고 새만금 간척지구의 특수성 및 현 해상경계선 으로 행정구역이 획정되었을 때의 문제점 등을 종합 검토한 결과로서 다음 6가지 요소를 새만금 간척지구 경계획정의 원칙으로 삼았다. 첫째, 임해상태를 유지시킨다. 군산, 감제, 부안의 3개 지자체 모두 바다와 접하는 상태를 유지함으로 해서 기존과 같이 육지와 바다에 자치권이 행사 되어야 한다는 것이다. 둘째, 신생 매립지는 접속하는 육지를 관할하는 지자체에 귀속시킨다. 신생 매립지에 있어 기존의 육지와 접속되어 조성되는 경우 토지의 일체적 관리 를 위해 접속한 육지를 관할하는 지자체에 귀속되도록 한다는 것이다. 셋째, 새만금 계획을 수용한다. 새만금지구기본구상(2007), 새만금 군산 경제 자유구역(2007) 등 기 확정된 새만금간척지구 관련계획의 내용을 수용하여 미래지향적인 경계획정이 되도록 해야 한다는 것이다. 넷째, 도서형 매립지는 하나의 지자체에 귀속시킨다. 간척사업에 의해 조성 되는 신생매립지 가운데 기존의 육지와 접속하지 않는 도서형의 매립지는 토지의 효율적 관리를 위해 하나의 지자체에 귀속되도록 한다는 것이다. 다섯째, 구간에 따라 합리적인 경계획정기준을 적용한다. 새만금 간척지 내 부의 특성, 즉 도서, 신생매립지, 내수면 등의 존재여부 및 형태에 따라 기점 을 정하고 기점과 기점사이의 구역별로 적절한 경계설정기준을 적용한다는 것이다. - 7 -
여섯째, 외곽 바다의 경계는 신규로 결정한다. 새만금방조제 외곽 바다에 대 한 경계선은 새만금 간척지구의 내부지역 경계조정과 연계하여 신규로 설정 한다는 것이다. <그림 7> 행정구역 경계획정의 기본원칙 <표 1> 경계획정의 기본원칙 원칙 내용 목적 1-3개 시 군이 모두 바다와 접하는 상태 유지 - 자치권한 행사 및 보호 2 - 신생매립지는 접속하는 육지를 관할하는 자치단체에 귀속 - 일체적 토지관리 도모 3 - 기존의 새만금관련 개발계획내용을 수용 - 미래 지향적 경계설정 4 - 도서형 신생매립지는 하나의 지자체에 귀속 - 효율적 토지관리 도모 5 6 - 기점과 중간기점을 정하고 구역별로 상이한 경계 설정기준을 적용 - 새만금 방조제 외곽 바다경계는 새만금 내부지역 경계조정과 연계하여 신규로 설정 - 도서, 신생매립지, 내수면의 존재여부 및 형태 반영 - 지형도(2003년) 활용 - 지적법 제3조 1항 적용 - 경계획정의 일관성 확보 - 8 -
2. 경계획정의 방안 1) 구간의 설정과 경계획정 적용 기준 첫째, 경계획정 기준을 지형상황에 부합되게 적용하기 위해 새만금 사업지구 를 방조제 외부(외해구간)와 방조제 내부로 구분한다. 그리고 방조제 내부는 다시 하천구간과 내해구간으로 구분한다.(<그림 8> 참조) <그림 8> 경계획정을 위한 구간설정 둘째, 하천구간은 하천의 형태를 유지하고 있는 만경강, 동진강 구간으로서 <그림 8>에 의한 기점1과 기점2 사이이다. 이 하천구간은 중심선, 등거리선, 최심선 등을 경계획정의 적용기준으로 삼을 수 있다. 셋째, 내해구간은 하천구간과 방조제 사이의 넓은 수면으로서 <그림 9>에 의한 기점2와 기점3 사이이다. 이 내해구간은 해안선의 길이비율, 기존의 방 조제 내부해역 면적비율, 방조제 공사구간 등을 기준으로 3분할할 수 있다. 넷째, 외해구간은 방조제 외곽 바다부분이다. 이 구간은 방조제 내부구간에 대한 분할결과로 결정되는 방조제상의 지점에서 바다를 향하여 도서의 귀속 관계를 고려하도록 한다. 따라서 동일위도, 수선, 등거리선 등의 기준으로 경 계를 연장한다. - 9 -
<표 2> 경계획정 기준과 구간별 적용기준 구분 하천구간 내해구간 외해구간 기준 중심선 등거리선 최심선 해안선 길이비율 방조제 내부해역 면적비율 면적 3등분 방조제길이 3등분 방조제 공사구간 위도 수직선 등거리선 도서의 귀속관계 고려 2) 경계획정의 대안 가) 간척사업 이전의 지형상태 기준 수계별 최심선 기준 적용(대안 1) 새만금 간척지구 내부에 있어, 군산과 김제 간은 만경강의 최심선 1) 을 따라 방조제까지 연결하고, 김제와 부안 간은 동진강의 최심선을 따라 방조제까지 연결하는 안이다. 방조제 외곽바다는 상기 최심선이 방조제와 교차하는 지점에서 수직선 또 는 동일 위도선으로 구획한다(제시된 안은 수직선임). 수계별 최심선 적용한 결과는 경계획정은 <그림 9>와 같으며 군산시, 김제 시, 부안군의 면적이 각각 96km2, 162km2, 143km2이다. <그림 9> 경계설정 대안 1 <표 3> 지자체 관할면적 비교(대안 1) 구분 면적(km 2 ) 비중(%) 군산시 96 23.9 김제시 162 40.4 부안군 143 35.7 합 계 401 100.0 1) 강물의 흐름작용에 의하여 형성된 수면 밑의 지형 중 가장 깊은 부분을 연결한 선 - 10 -
수계별 중심선과 해역면적 적정분할기준 적용(대안 2) 군산과 김제 간 만경강 구간, 김제와 부안 간 동진강 구간은 중심선 2) 으로 구획하고, 새만금방조제까지의 내부해역은 군산, 김제, 부안의 해안선 길이비 율로 배분하는 안이다. 방조제 외곽바다는 상기 분할선이 방조제와 교차하는 지점에서 수직선 또는 동일 위도선으로 구획한다(제시된 안은 수직선임). <그림 10> 경계설정 대안 2 <표 4> 지자체 관할면적 비교(대안 2) 구분 면적(km 2 ) 비중(%) 군산시 127 31.7 김제시 163 40.6 부안군 111 27.7 합 계 401 100.0 수계별 중심선과 방조제 공사구간기준 적용(대안 3) 만경강 하천구간, 동진강 하천구간은 대안 2와 같이 중심선으로 구획하고 새 만금방조제까지의 내부해역은 방조제 공사구간 구분점까지 관통선으로 연결 하는 안이다(제3, 4호 방조제는 군산시, 제2호 방조제는 김제시, 제1호 방조 제는 부안군이 관할함). 방조제 외곽바다는 상기 분할선이 방조제와 교차하는 지점에서 수직선 또는 동일위도선으로 정한다(제시된 안은 수직선임). <그림 11> 경계설정 대안 3 <표 5> 지자체 관할면적 비교(대안 3) 구분 면적(km 2 ) 비중(%) 군산시 172 42.9 김제시 154 38.4 부안군 75 18.7 합 계 401 100.0 2) 양 안이 다른 지방자치단체에 속할 때 양 안의 수제선 상의 각각 여러 개의 점을 1대1 선정하고 이것을 직선 으로 연결하고 이 직선들의 중심을 차례로 연결하여 얻어지는 선임 - 11 -
나) 새만금간척지구의 내부 토지조성계획 기준 수계별 중심선과 갑문관리권기준 적용(대안 4) 새만금간척지구의 내부 토지조성계획에 의해 변경된 만경강과 동진강 구간 에서는 중심선을 적용하고 그 이후는 만경강 중심선은 신시갑문까지, 동진강 중심선은 가력갑문까지 관통선을 적용하는 안이다(신시갑문은 군산시, 가력 갑문은 부안군이 관할함). 방조제 외곽바다는 방조제와 교차하는 지점에서 수직선 또는 동일 위도선으 로 정한다(제시된 안은 수직선임). <그림 12> 경계설정 대안 4 <표 6> 지자체 관할면적 비교(대안 4) 구분 면적(km 2 ) 비중(%) 군산시 155 38.7 김제시 157 39.2 부안군 89 22.2 합 계 401 100.0 변경된 수계별로 중심선기준 적용(대안 5) 군산 김제의 기점에서 변경된 만경강 수계를 따라, 그리고 김제 부안의 기점 에서 변경된 동진강 수계를 따라 새만금방조제까지 중심선을 따라 구획하는 안이다. 이 경우 내해의 도서형 매립지는 김제시에 귀속하게 된다. 방조제 외곽바다는 군산 김제 구간의 경우 방조제와 교차하는 지점에서 수직 선으로, 김제 부안 구간의 경우 비안도의 역사성을 고려하여 비안도가 부안 군에 소속되도록 조정한다. - 12 -
<그림 13> 경계설정 대안 5 <표 7> 지자체 관할면적 비교(대안 5) 구분 면적(km 2 ) 비중(%) 군산시 140 34.9 김제시 169 42.1 부안군 92 22.9 합 계 401 100.0 3) 각 경계획정 대안의 평가 가) 평가항목 경계획정을 위한 평가항목은 역사성 및 지형여건, 형평성 및 효율성 등의 측 면에서 선정하였다. 또한, 역사성 및 지형여건 측면은 역사성, 지형적 특성의 세부항목으로, 형평성 측면은 면적배분의 형평성, 자치행정권의 존중의 세부 항목으로, 효율성은 토지이용 및 시설관리 효율성, 경계획정의 용이성을 세 부항목으로 구성하였다. <그림 14> 경계획정 대안 평가항목 구성 평가항목을 보다 구체적으로 설명하면, 역사성은 도서 등에 대한 과거의 역 사적 귀속사실을 반영하고 있는지 하는 것에 대한 평가이다. 지형여건은 육지, 하천, 도서, 해안선 형태 등 새만금 간척지구의 다양한 지 - 13 -
형적 특성을 잘 반영하고 있는가 하는 것이다. 즉 구역경계가 육지, 해역, 하 천 등을 과도하게 분할하지는 않는지? 자연지형을 무시함으로써 새로운 경 계설정의 불합리성이 발생하지 않는지에 대한 평가이다. 면적배분의 형평성은 새만금 간척지구 개발로 인한 이득이 군산 김제 부안에 골고루 배분될 수 있도록 관련 지자체간 육지와 해역이 형평성 있게 획정될 수 있도록 해야 한다는 측면에서의 평가항목이다. 즉 신생매립지가 특정지자 체에 과도하게 편중되지는 않는지에 대한 것이다. 자치권의 존중은 어업권 관리, 공유수면 매립 등 기존의 자치행정권을 어느 정도 변화시키는가에 대한 평가항목이다. 즉 기존의 자치행정권을 가급적 크 게 변화시키지 않은 것이 좋은 안으로 평가하였다. 토지이용 및 시설관리의 효율은 토지이용이나 시설의 설치 및 관리운영에 있어서 일체성과 효율성을 확보할 수 있어야 한다는 차원에서의 평가항목이 다. 즉 단일매립지가 여러 지자체의 구역으로 분할되는가? 방조제, 갑문, 항 만 등의 관련시설의 설치 및 관리가 용이한가 하는 것 등이다. 경계획정 기술적 용이성은 경계획정 시 기준이 되는 지점이 명확하여 실질 적인 경계획정작업이 용이하여야 한다는 측면에서의 평가항목이다. 즉 기점, 중간점, 종점 등을 명확하게 설정할 수 있는지 하는 것이다. <표 8> 경계획정 대안 평가항목 평가항목 정의 평가내용 역사성 반영 - 현 해상경계의 역사적 사실 판단 - 과거 역사적 귀속사실의 반영여부 지형적 특성 면적배분 형평성 자치행정권 존중 토지이용 및 시설관리 효율성 경계설정의 기술적 용이성 - 육지, 하천, 도서, 해안선 형태 등 다양한 지형적 특성 부합 - 새만금지구 개발로 인한 이득이 군산, 김제, 부안에 공평하게 배분 - 3개 시군의 자치권한의 보호 - 면적 또는 선형적 토지이용, 시설설치 및 관리운영의 일체성, 효율성 확보 - 경계획정기준이 명확하여 실질적 획정작업이 용이함 - 구역경계에 따라 육지, 해역, 하천 등 의 과도한 분할 여부 - 자연지형을 무시한 경계설정에 따른 불합리성 존재여부 - 3개 시군의 매립지 및 해역 배분면적 - 기존 자치행정권(어업권 관리, 공유수면 매립 등)의 변화정도 - 매립지의 여러 지자체로 분할 여부 - 기점, 중간점, 종점 등의 명확한 설정 - 14 -
나) 평가결과 각 경계획정 대안에 대한 평가결과 대안 4 가 가장 적합한 안인 것으로 나타났 다. <그림 15> 최적 안 Ⅳ. 새만금 간척지구의 새로운 관리방안과 합리적 경계획정과의 함수관계 새만금 간척지구의 행정구역 획정문제는 군산, 김제, 부안의 관련 3개 지자 체가 합의하지 않는 한 대법원에 의한 최종적 판단까지 이어질 것이라는 것 을 예견하기란 어렵지 않다. 2010년 11월 17일 행정안전부에서 3 4호 방조제와 다기능 부지 등 일부 지역을 군산시로 결정하였고 이에 김제와 부안이 취소 소송을 대법원에 2010년 12월 1일에 제기한 상태이다. 따라서 극적인 변화가 없는 한 새만금 간척지구의 행정구역 획정과 관련한 문제는 앞으로 상당한 기간을 두고 지속될 것임이 틀림없다. 그러나 간척지 내에 매립지가 조성되고 이 매립지가 정부가 발표한 새만금 종합실천계획에 따라 개발이 되기 위해서는 행정구역 획정과 관련한 문제가 해결되지 않으 면 안 된다. 한편 행정구역 획정의 문제가 해결된다 할지라도 여의도의 140배에 달하는 401km2의 면적과 함께 73만명이라는 예상거주인구는 몰론 우리나라 국가발 전의 중추적 역할을 할 곳으로 기대되는 새만금을 현재와 같은 행정체제로 - 15 -
관리하는 것이 과연 바람직한가 하는 점도 화두로 떠오르고 있다. 그리고 이 와 관련하여 새로운 관리방안들이 제시되고 있다. 본 장에서는 새만금 간척지구의 관리와 관련하여 제시되고 있는 주요 방안 들을 살펴보고 이것이 본 주제인 새만금 간척지구의 합리적 경계획정과는 어떠한 함수관계가 있는지를 언급하고자 한다. 1. 새로운 관리방안 1) 새만금을 중심으로 한 지방행정체제의 개편 정부는 행정환경의 급속한 변화에 부응하기 위해서는 현행 지방행정체제 개 편이 필요하다는 인식아래 2010년 10월 1일 법률 제10397호로 지방행정 체제 개편에 따른 특별법 을 제정하였다. 그리고 동법 제4조에서 국가는 2014년에 실시하는 공직선거법 제203조 제1항에 따른 임기만료에 의한 지방의회 및 지방자치단체의 장의 선거일 이전까지 지방행정체제 개편을 완료하도록 노력하여야 한다. 고 규정하고 있 다. 따라서 현재 거론되고 있는 새만금 간척지구의 행정구역 획정방안은 아무런 의미가 없을 수 있다. 그리고 새만금을 중심으로 한 행정구역개편 즉, 군산 과 김제와 부안을 하나의 행정구역으로 통합하는 안이 대두될 수 있다. 그러나 문제는 새만금 간척지구 보다 훨씬 복잡한 문제가 얽혀 있는 지방행 정구역개편이 실천되기 까지는 만만치 않은 세월이 걸릴 것이라는 점이다. 그리고 군산과 김제와 부안이 하나의 행정체제로 통합된다 할지라도 근원적 삶과 인식이 달라지는 것은 아니기 때문에 새만금 간척지구의 개발과 이에 따른 배분의 원칙과 기준에 대한 합의가 이루어지지 않는다면 크고 작은 내 부적 갈등이 지속될 것이라는 것이다. 2) 독립된 자치행정조직의 설립 새만금 간척지구의 면적, 예상거주인구, 그리고 기능과 역할 등을 고려할 때 행 정중심복합도시인 세종시와 같이 하나의 독립된 특별자치시(세종특별자치시)로 하였듯이 새만금 간척지구 역시 일명 새만금특별자치시 로 하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 전라북도에 새로운 시가 하나 만들어 진다는 입장에서 바람직한 안이기도 하지 - 16 -
만 군산, 김제, 부안의 3개 시 군 모두 원치 않는 안이며, 지방행정체제의 개편 에 관한 특별법 제9조에 따라 특별한 사유가 없는 한 2012년 6월 30일 까지 지방행정체제 개편에 관한 종합적인 기본계획을 마련하여 대통령과 국회에 제출하여야 하는 상황에서 큰 부담이 되는 안이기도 하다. 특히, 새만금 지역의 내부개발은 앞으로 수십년 이상의 기간이 소요될 것이 고 지방행정체제 개편 이전에 인구나 도시형성이 불가능하기 때문에 독립된 자치행정조직의 설립은 어려울 것으로 예상된다. 3) 특별행정조직에 의한 관리 현재 새만금 간척지구 내부에 2개의 경제자유구역이 지정되어 있고 이에따 라 새만금경제자유구역청 이 설치되어 있으므로 이를 확대하여 새만금 간척 지구 전체를 경제자유구역으로 확대 지정하거나, 새만금사업 촉진을 위한 특별법 을 개정, 일명 새만금관리청 으로 설립하는 안이다. 이 안은 행정구역에 구애받지 않고 새만금 간척지구의 개발 및 운영과 관리 를 일체적으로 할 수 있다는 점에서 큰 이점이 있다. 그러나 새만금관리청 과 같은 특별행정조직이 설립된다 할지라도 행정구역 경계의 문제에 완전히 독립적일 수 는 없다. 즉 세금의 징수 등은 여전히 행 정구역의 경계에 의해 움직이기 때문이다. 현재 광양만권 경제자유구역청에서는 2006년 8월 31일 율촌 제 1산업단지 관할권 분쟁이 헌법재판소의 최종 판결이 있었으나 하나의 필지가 서로 다 른 행정구역이 걸쳐 산업단지에 입주하는 기업인과 민원인에게 서로 불편이 초래됨에 따라 행정구역을 조정하려고 시도하고 있으나 지방세 부과 징수 등 여러 가지 문제로 조정이 되고 있지 않는 사례도 있다. 2. 새로운 관리방안과 합리적 행정구역 획정방안과의 함수관계 우선 새만금 간척지구를 중심으로 한 지방행정체계의 개편 이든, 독립된 자 치행정조직의 설립 이든, 특별행정조직에 의한 관리 이든 간에 오늘의 주제 인 새만금 간척지구의 합리적 행정구역 획정방안 만큼이나 어려운 일이라는 것이다. 또한 새만금 간척지구를 중심으로 한 지방행정체계의 개편 이든, 독립된 자 치행정조직의 설립 이든, 특별행정조직에 의한 관리 이든 간에 새만금 간척 지구의 경계에 대한 합리적 조정이나 합리적 기준설정이 전제되지 않는 한 - 17 -
제시되는 안이 목적한 바를 제대로 달성하지 못할 것이라는 판단이다. 결국 제시되고 있는 새만금 간척지구에 대한 새로운 관리방안도 새만금 간 척지구의 행정구역 경계획정과 관련한 합리적 방안모색이 선행되어야 의미 가 있음을 알 수 있다. 따라서 복잡하고 어렵다는 문제를 피하거나 지연하지 말고 정부, 전라북도, 3개 시 군 모두가 합리적인 방안모색을 위해 보다 적극적으로 노력해 줄 것 을 주문한다. Ⅴ. 정책적 제안 2010년 10월 27일 중앙 분쟁조정위원회에서 새만금 일부 지역에 대한 귀속 지방자치단체 결정시 정부에 합리적인 관리 체계를 구축하도록 권고하여 행 정안전부에서는 관련 연구에 들어가기 위한 준비를 하고 있는 것으로 알려 졌다. 중앙 분쟁조정위원회 위원이나 정부에서도 새만금 지역은 하나의 통합된 관 리 체계구축이 필요하여 앞에서 언급한 바와 같이 통합, 특별자치시, 행정경 계 획정 기준 등 여러 가지(안)에 대해 연구가 진행될 것으로 예상된다. 금번 연구에서는 새만금 지역은 정부의 국책사업이긴 하지만 인접 3개 지방 자치단체간의 상생 발전과 지방자치법 개정 첫 사례임을 감안, 주민이 납득 할 원칙과 기준이 연구되길 기대하며, 관련 전문가들의 합리적인 방안을 제 시하였다. 새만금 지역의 행정경계 원칙으로 역사성 반영, 지형적 특성, 면적배분 형평 성, 자치행정권 존중, 토지이용 및 시설관리 효율성, 경계설정의 용이성 등을 고려하여 공개적이고 투명한 논의를 충분히 거쳐, 3개 시 군의 의견이 반영 된 합리적인 관리체계의 원칙과 기준을 세워 새만금 지역이 동북아의 경제 중심지로 발전하기 바란다. - 18 -