국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향

안태훈 사업평가국 산업사업평가팀 사업평가관 02-788-4678 matins10@assembly.go.kr 이 보고서는 국회예산정책처 홈페이지(www.nabo.go.kr) 를 통해서도 보실 수 있습니다.

국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향 - 도시철도 관련 제도를 중심으로 안태훈

요 약 신교통시스템은 기존의 교통시스템과 다른 형태와 체계를 갖춘 교통시스 템을 지칭하는 것으로 정의할 수 있다. 또한 교통에 대한 공급자와 수요자 입 장에서 기존 교통시스템과 구분되는 신교통시스템을 정의할 수도 있다. 즉, 공 급자 입장에서는 신교통시스템으로 인식될 수 있으나, 수요자 입장에서는 신교 통시스템으로 구분하는 것이 무의미한 경우도 있는 것이다. 자 입장에서 신교통시스템 도입이 중요할 수 있겠지만, 따라서 교통 공급 교통의 수요자 입장에 서 신교통시스템 도입이 과연 어떤 의미를 가지고 있는가에 대해 고민해 볼 필 요가 있다. 즉, 교통수요자는 보다 편리하고 안전한 교통시스템으로서 신교통시 스템의 도입을 환영할 것이지만, 차량의 운행방식이나 기술적인 변화는 교통수 요자에게 신교통시스템으로서 특별한 의미를 갖기 어렵다. 정부 및 지방자치단체에서는 교통공급자 입장에서 지하철 등 막대한 예산 이 소요되는 대중교통시설에서 저비용 고효율의 신교통수단( 경량전철, BRT 등) 에 대한 요구가 점차 증대하고 있다고 주장하고 있다. 이에 따라 국내에서는 단지 중량전철에 비하여 규모가 축소된 경량전철을 신교통수단으로 간주하여, 경량전철 형태의 도시철도 도입을 추진하고 있다. 이러한 경량전철 형태의 도시철도 필요성에 대한 논의와 사업추진노력은 1980 년대 후반부터 끊임없이 이어져왔으며, 그 결과 2008 년 현재, 김해경전철, 용인경전철 및 의정부경전철이 건설 중에 있다. 또한 현재 많은 경량전철사업 들이 추진되고 있는데, 이와 관련한 여러 가지 문제점들도 발생하고 있다. 하남 경전철과 전주경전철은 사업추진이 중단되었고, 울산에서는 일부 지역주민들이 경전철사업 추진에 대해 반발하고 있다. 또한 현재 건설 중인 용인경전철과 김 해경전철은 개통직후부터 막대한 운영적자가 예상되어, 재정에 부담으로 작용할 것이라는 예측이 나오고 있다. 해당 지방자치단체의 이러한 문제점들은 신 교통수단이라는 미명하에 무리한 도시철도 건설을 추진함에 따라 발생한다고 볼수있다. 요 약 iii

정부가 경량전철을 신교통수단으로 명명하기 때문에, 일부 국민들은 경량 전철을 기존의 교통문제를 해결하는 새로운 미래지향적 교통수단으로 오해할 수가 있다. 하지만 경량전철은 기존의 도시철도와 다른 것이 아니며, 단지 서울 도시철도인 중량( 重 量 ) 전철 및 지방 도시철도인 중량( 中 量 ) 전철과 구분된다는 것을 이해할 필요가 있다. 도시철도는 차량의 규모에 따라 중량전철 과 경량 전철 로 구분되며, 운행공간에 따라 지하철 과 지상철 로 구분되는 것이다. 경 량전철은 지하철 도 될 수 있으며, 단지 기존의 중량전철보다 차량 규모가 축 소되어 가벼워진 것이다. 따라서 중량전철에 비하여 규모가 축소된 경량전철을 신교통수단 이라는 명복하에, 형태로 건설하는 것은 재고될 필요가 있다. 충분한 타당성 검토 없이 도시철도를 경량전철 현재의 도시교통문제를 도시철도의 충분한 공급으로 해결할 수 있다면, 저 렴한 경량전철 도입은 도시교통문제를 해결하는 훌륭한 방법일 것이다. 하지만 도시철도가 도시교통문제를 해결하기 위한 유일한 방법은 아니며, 가장 효과적 이며 효율적인 방법이라고 판단할 근거도 없다. 교통 혼잡, 환경오염, 에너지과 소비 등의 다양한 도시교통문제를 해결하기 위한 방법들은 다양하다. 승용차 이용규제, 배출가스 규제, 통행료 징수, 지능형교통운영체계 도입, 자전거 이용 확대 등은 도시교통문제를 해결하기 위한 다양한 방법들이다. 단순히 경량전철 위주의 도시철도를 건설해야 교통문제가 해결되는 것은 아니다. 를 해결하기 위해서는 해당 도시의 교통 문제점들을 정확히 파악하고, 도시교통문제 최적의 교통수단 및 교통시스템을 도입하여야 한다. 굳이 신교통수단이나, 신교통시스 템을 도입할 필요가 없을 수도 있다. 기존의 교통수단이나 교통시스템으로 당 면한 교통문제들을 해결하기 어려울 경우에 한하여, 신교통시스템 도입을 검토 해볼수있는것이다. 올바른 신교통시스템 도입을 위해서는 첫째, 신교통시스템 도입 타당성조 사의 내실화가 필요하다. 국내 신교통시스템 도입사업의 추진여부를 검토하는 타당성조사는 기획재정부가 주관하는 예비타당성조사 및 주무관청에서 수행하 는 타당성조사로 구분되는데, 기획재정부가 주관하여 한국개발연구원에서 수행 하는 예비타당성조사는 주무관청의 사업계획에 대한 예비적인 타당성조사일 뿐 iv 요 약

이다. 하지만 현실적으로 주무관청에서는 예비타당성조사를 통과한 사업은 국 가가 사업추진의 타당성을 인정한 사업으로 이해하고 있다. 따라서 주무관청에 서 수행해야 하는 타당성조사는 형식적으로 이루어지고 있다. 둘째, 정부가 수립하는 대중교통기본계획 의 수정이 필요하다. 대중교통 기본계획 에서는 대중교통수단의 구축을 위한 기본방향으로 대중교통 지향의 교통체계를 구축하기 위해 LRT, BRT 등 고급의 신교통수단 도입을 제시하고 있다. 특히 계획중인 중앙버스전용차로 대상축에 대하여 신교통수단을 우선 도입하도록 규정하고 있는데, 을 구체적으로 제시할 필요가 있다. 합리적인 신교통시스템 도입을 위한 필요조건들 셋째, 도시철도기본계획 심의시 실무위원회의 활성화가 필요하다. 고위직 공무원들로 구성된 중앙도시교통정책심의위원회에서 도시철도기본계획을 충분 히 심의하는 것은 사실상 어려운 일이다. 위원 구성 측면에서도 해당 도시교통 권역의 특성 교통상황 및 장래의 교통수요예측, 도시철도건설의 경제성 기타 타당성의 평가 및 지방자치단체의 재원분담비율을 포함한 자금조달방안 등 복 잡한 기술적 내용을 포함하는 도시철도기본계획을 심의한다는 것은 현실적이지 못하다. 따라서 도시철도기본계획의 심의는 실무위원회에서 수행하고, 실무위원 회의 심의내용을 중앙도시교통정책심의위원회에서 승인하는 방안을 고려할 필 요가 있다. 넷째, 정부 차원의 신교통시스템 전문 조직 운영이 필요하다. 도시철도 관 련법에서 도시철도의 주무관청은 지방자치단체로 규정되어 있다. 그러나 신교 통시스템을 도입한다고 해서 해당 지방자치단체에서 건설관리조직 을 구성하는 것은 바람직하지 않을 것이다. 특히 기초자치단체에서는 광역자치단체와 같은 규모의 건설관리조직을 구성하지 못한다. 광역자치단체에서도 다양한 교통시스 템인 신교통시스템 도입시 소속 공무원들로 전문성 측면에서도 바람직하지 않다. 건설관리조직 을 구성하는 것은 따라서 국가차원에서 신교통시스템 전문 조직을 운영할 필요가 있다. 지방자치단체에서 도시철도 및 신교통시스템에 대 한 건설관리조직 을 구성하는 것보다 국가가 공인한 전문가 그룹에 의뢰한다 면 보다 효율적인 신교통시스템 구축이 가능해 질 것이다. 요 약 v

정부와 지방자치단체는 기존 중량전철 위주의 도시철도는 경량전철에 비 해 건설비와 운영비가 많이 소요되므로 경량전철 도입을 적극 추진하고 있다. 그러나 신교통시스템 도입이라는 명분하에 도입하고 있는 경량전철은 km당 건 설비가 저렴하여도, 단위수송당 건설비가 기존 도시철도인 중량전철보다 10~20% 더 높은 것으로 알려져 있다. 경량전철은 중량전철보다 수송능력이 낮 으므로, 단위수송당 건설비가 비싸게 되는 것이다. 즉 소형버스는 대형버스보다 저렴하겠지만, 승객당 차량가격은 비쌀 수 있다는 것과 유사하다. 교통당국은 도시교통문제를 해결하기 위해 경량전철, BRT, GRT 한 신교통시스템을 도입할 수 있다. 해서는 도시교통문제를 명확히 파악하고, 등 다양 하지만 신교통시스템 도입을 결정하기 위 교통문제 해결에 대한 목표설정 및 대안분석이 선행되는 것이 필요하다. 이러한 일련의 타당성조사를 수행한 결과 에 따라 신교통시스템을 도입하는 것이 바람직한 것이다. 신교통시스템 도입과 관련하여 지금까지 살펴본 바와 같이, 지방자치단체 는 부실한 계획과 심의가 이루어지는 상황 속에서도 신교통시스템 및 도시철도 도입을 적극 추진하고 있다. 이러한 현상은 도시철도 건설사업이 지방자치단체 에서 발주하는 대규모 건설사업이며, 건설이후에는 공공기관인 도시철도공사를 운영기관으로 설치할 수 있다는 것과 일정 부분 관련이 있다. 따라서 지방자치 단체에서 재정사업으로 추진할 경우에는 운영적자에 대한 책임소재를 명확히 한 이후에 사업을 추진하는 것이 바람직할 것이다. 신교통시스템은 기존 교통 문제를 해결하기 위해 도입을 검토해야 하며, 신교통시스템이라는 명분하에 도 시철도 형식의 경량전철의 과다한 도입은 억제되어야 하기 때문이다. vi 요 약

차 례 요 약 / iii I. 서 론 / 1 II. 신교통시스템 및 경량전철 개요 / 5 1. 신교통시스템의 정의 5 2. 경량전철의 정의 9 3. 국내 신교통시스템 사업의 추진 현황 12 Ⅲ. 도시철도( 경량전철) 와 관련한 주요 이슈 검토 / 14 1. 도시철도에 관한 주요 이슈 분석 14 2. 도시철도의 주요 이슈 발생원인 37 Ⅳ. 국내 신교통시스템 도입과 관련한 문제점 / 38 1. 도시철도 위주의 신교통시스템 도입 38 2. 대중교통기본계획의 문제점 42 3. 도시철도기본계획 심의의 미흡 45 4. 사업 담당자의 전문성 부족 49 5. 신교통시스템 선정의 문제점 50 Ⅴ. 신교통시스템 도입 절차의 개선방향 / 52 1. 신교통시스템 도입 타당성조사 내실화 52 2. 대중교통기본계획 수정 53 차 례 vii

3. 도시철도기본계획 심의시 실무위원회 활성화 54 4. 신교통시스템 전문 조직 운영 55 Ⅵ. 결론 및 시사점 / 56 참고문헌 / 60 부록: 신교통시스템 소개 / 62 viii 차 례

표차례 [ 표 1] 지하철, 버스 및 경량전철의 비교 10 [ 표 2] 전철 개통에 따른 역세권 3km 반경내 수단분담률 변화 18 [ 표 3] 부산시 교통수단별 수송분담률 23 [ 표 4] 인천시 도시철도 2호선 건설에 따른 인천시 수단분담률 예측치 24 [ 표 5] 국내 지하철 운영현황 32 [ 표 6] 철도관련 중앙정부 재정투입 현황(2008 년도 기준) 35 [ 표 7] 국내 도시철도( 경량전철) 추진 목적 38 [ 표 8] 대중교통수단별 유형 및 특성 43 [ 표 9] 대중교통수단별 단위수송건설비 45 [ 표 10] 중앙도시교통정책심의위원회 위원 현황 46 [ 표 11] 경량전철 기본계획 심의결과 48 [ 표 12] 각 지자체별 도시철도 추진 조직 현황 49 [ 표13] 국내경전철시스템선정근거 51 [ 표 14] 대중교통기본계획의 주요계획지표 53 그림 차례 [ 그림 1] 기존 신교통시스템 구분 5 [ 그림 2] 버스전용궤도(Guided Busway) 6 [ 그림 3] 고무바퀴 AGT 궤도 7 [ 그림 4] 일본 SWIMO 차량 8 [ 그림 5] 신에너지 바이모달(Bimodal) 저상굴절 차량 8 [ 그림 6] 교통수단에 따른 지점간 이동 비교 17 [ 그림 7] 버스와 도시철도 용량 비교 개념 20 [ 그림 8] 시내버스 여객수송 통행량 31 차 례 ix

I. 서 론 신교통시스템 1) 은 기존의 교통시스템과 다른 형태와 체계를 갖춘 교통시스 템을지칭하는것으로정의할수있을것이다. 2) 또한 교통에 대한 공급자와 수 요자 입장에서 기존 교통시스템과 구분되는 신교통시스템을 정의할 수도 있을 것이다. 즉 공급자 입장에서는 신교통시스템으로 분류될 수 있으나, 수요자 입 장에서는 신교통시스템으로 구분하는 것이 무의미한 경우도 있을 것이다. 일례 로 공급자 입장에서 자동운전방식의 신교통시스템을 도입하더라도, 수요자 입 장에서는 신교통시스템이라고 인식하지 않을 수 있다. 또한 공급자 입장에서는 선형모터로 구동하는 신교통수단의 철도차량 3) 을 도입하였으나, 수요자들에게는 기존 교통수단과 동일한 철도차량일 뿐이다. 대부분의 교통 교통공급자 입장에서 신교통시스템 도입이 중요할 수도 있겠지만, 교통의 수요자 입장에서 신교통시스템 도입이 과연 어떤 의미를 가지고 있는가에 대해 고민해 볼 필요가 있을 것이다. 교통수요자 입장에서는 보다 편리하고 안전한 교통시스템으로서 신교통시스템의 도입은 각광을 받을 것이다. 하지만 차량의 운행방식이나 기술적인 변화는 교통수요자에게 신교통시스템으로서 특별한 의 미를 갖기 어려운 것이다. 하지만 정부 및 지방자치단체에서는 교통공급자 입장에서 지하철 등 막대 한 예산이 소요되는 대중교통시설에서 저비용 고효율의 신교통수단( 경량전철, 1) 본 보고서에서는 신교통시스템을 신교통수단과 신교통운영체계를 포괄하는 의미로 사용한다. 또한 신교통수단을 기존의 교통수단과 다른 새로운 형태의 교통수단을 지 칭하는 용어로 사용한다. 신교통수단은 신형교통수단이라는 의미로도 사용될 수 있 는데, 기존의 교통수단과 비교하여 형태와 성능만 개선된 교통수단을 신형교통수단 으로 간주한다. 2) 신교통시스템의 예를 살펴보면, 한국철도기술연구원이 개발중인 신에너지 바이모달 (Bimodal) 저상굴절 차량 을 대표 사례로 들 수 있다. 동 차량은 버스처럼 일반도로 를 달리기도 하고, 전용궤도를 자동운전으로 운행하는 신교통시스템이다. 또한 우리 가 알고 있는 간선급행버스체계(BRT : Bus Rapid Transit) 는 버스가 전용주행로를 운 행하는 신교통시스템인 것이다. 3) 용인경전철은 선형모터 구동방식인 LIM 방식의 철도차량이다. Ⅰ. 서 론 1

BRT 등) 에 대한 요구가 점차 증대하고 있다고 주장하고 있다. 4) 이러한 주장에 따라, 국내에서는 단지 중량전철에 비하여 규모가 축소된 경량전철을 신교통수 단 5) 으로 간주하고, 경량전철 형태의 도시철도 도입을 추진하고 있는 것이다. 단순히 규모가 축소된 도시철도를 신교통수단이라고 부른다면, 도도 신교통수단으로 간주해야 할 것이다. 지방의 도시철도를 신교통수단이라고 부르지는 않고 있다. 6) 지방의 도시철 그러나 서울과 비교하여 소규모인 이러한 경량전철 형태의 도시철도 필요성에 대한 논의와 사업추진노력은 1980 년대 후반부터 끊임없이 이어져왔으며, 그 결과 2008 년 현재 김해경전철, 용인경전철 및 의정부경전철이 건설 중에 있다. 또한 현재 많은 경량전철 사업 들이 추진되고 있는데, 도시철도로서 신교통수단인 경량전철 사업을 추진함에 따라 여러 가지 문제점들이 발생하고 있다. 하남경전철과 전주경전철은 사업추 진이 중단되었고, 있다. 울산에서는 지역주민들이 경전철사업 추진에 대해 반발하고 또한 현재 건설 중인 용인경전철과 김해경전철은 개통직후부터 막대한 운영적자가 예상되어, 해당 지방자치단체의 재정에 부담으로 작용할 것으로 추 정되고 있다. 이러한 문제점들은 신교통수단이라는 미명하에 무리한 도시철도 건설을 추진함에 따라 발생한다고 볼 수 있다. 정부가 경량전철을 신교통수단으로 명명하기 때문에, 일부 국민들은 경량 전철을 기존의 교통문제를 해결하는 새로운 미래지향적 교통수단으로 오해할 수가 있다. 경량전철은 기존의 도시철도와 다른 것이 아니며, 단지 서울 도시철 도인 중량( 重 量 ) 전철 및 지방 도시철도인 중량( 中 量 ) 전철과 구분된다는 것을 이 해할 필요가 있다. 도시철도는 차량의 규모에 따라 중량전철 과 경량전철 로 4) 국토해양부의 대중교통기본계획(2007-2011) 에 따르면, 지하철 등 막대한 예산이 소 요되는 대중교통시설에서 저비용 고효율의 신교통수단( 경전철, BRT 등) 에 대한 요구 가 점차 증대하고 있다고 기술되어 있다(p.24). BRT는 신교통수단 도입과는 상관없 으며, 단지 버스전용차로라는 신교통운영체계를 도입하는 것이다. 5) 국토해양부는 기존의 도시철도시스템을 유지하는 대신에 중량전철에서 경량전철로 교통수단만을 변경하고 있다. 6) 서울의 도시철도는 차체길이 19.5m 의 대형전동차를 사용한다. 반면에 대구, 광주, 대 전은 자체길이 17.5m 의 중형전동차를 사용한다. 지하철의 너비도 다른데, 서울은 대 체로 3~3.5m 이며, 부산, 대구, 광주, 대전 지하철의 너비는 대개 2.7m 정도이다. 2 국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향

구분되며, 운행공간에 따라 지하철 과 지상철 로 구분되는 것이다. 경량전철은 지하철 도 될 수 있으며, 단지 기존의 중량전철보다 차량 규모가 축소되어 가 벼워진 것이다. 7) 단지 중량전철에 비하여 규모가 축소된 경량전철을 신교통수 단 이라고 부르며, 8) 충분한 타당성 검토 없이 도시철도를 경량전철 형태로 건 설하는 것은 재고될 필요가 있다. 현재의 도시교통문제를 도시철도의 충분한 공급으로 해결될 수 있다면, 저 렴한 경량전철 도입은 도시교통문제를 해결하는 훌륭한 방법일 것이다. 하지만 도시철도가 도시교통문제를 해결하기 위한 유일한 방법은 아니며, 가장 효과적 이며 효율적인 방법이라고 판단할 근거도 없다. 교통혼잡, 환경오염, 에너지과 소비 등의 다양한 도시교통문제를 해결하기 위한 방법들은 다양할 것이다. 용차 이용규제, 배출가스 규제, 통행료 징수, 지능형교통운영체계 도입, 자전거 이용 확대 등은 도시교통문제를 해결하기 위한 다양한 방법들이다. 승 단순히 경 량전철 위주의 도시철도를 건설해야 교통문제가 해결되는 것은 아닐 것이다. 도시교통문제를 해결하기 위해서는 해당 도시의 교통 문제점들을 정확히 파악하고, 최적의 교통수단 및 교통시스템을 도입하여야 한다. 굳이 신교통수단 이나, 신교통시스템을 도입할 필요가 없을 수도 있다. 기존의 교통수단이나 교 통시스템으로 당면한 교통문제들을 해결하기 어려울 경우에 한하여, 스템 도입을 검토해 볼 수 있을 것이다. 신교통시 따라서 본 보고서는 중량전철 위주의 도시철도의 문제점을 해결하기 위해 신교통수단이라는 명목하에 경량전철을 무분별하게 도입하는 것을 방지하고자 7) 최근에 신교통수단으로 불리우는 경량전철이 부각되고 있는 이유는 중량전철인 지하 철의 과중한 건설비와 운영비에 대한 재정적 부담 때문이다. 즉 도시철도 수요에 비 하여 규모가 큰 중량차량 대신에 규모가 작은 경량차량을 도입하여 건설비 및 운영 비를 줄일 필요가 있기 때문이다. 그러나 경량전철 도입시, 건설비가 비싼 지하철도 건설 대신에 고가구조물 및 노면을 활용하여 지상운행을 하므로 건설비를 낮추고, 운영비 측면에서는 인건비를 줄이기 위해서 무인자동화 철도운영을 지향하는 것은 경량전철의 장점이라고 볼 수 없다. 중량전철에서도 지상운행 및 무인자동화 철도 운영 이 가능하기 때문이다. 8) 경량전철은 중량전철과 비교하여 규모가 작아진 것이다. 특히 철제바퀴 AGT는 중량 전철과 특징적인 차이점이 없다. 전기공급방식에서 차이가 있다고 볼 수 있으나, 이 를 교통시스템의 차이점으로 간주하는 것은 부적절하다. Ⅰ. 서 론 3

하는 것을 목적으로 한다. 즉 도시교통문제를 해결하기 위해 신교통시스템 도 입을 검토하는 것이 아니라, 도시철도가 도시교통문제를 해결하는 수단이라는 암묵적 동의하에 소규모의 도시철도를 신교통수단이라는 명목으로 도입하는 것 을 재고하고자 한다. 이를 위해 먼저 신교통시스템에 대한 개념을 명확히 하고, 도시철도, 경량전철과 신교통수단에 대한 정확한 이해를 도모하고자 한다. 특히 도시철도의 문제점을 살펴봄으로써, 도시철도로서 경량전철 도입시 고려사항들 을 제시하며, 국내에서 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향을 기존 제도 안에서 살펴보고자 한다. 4 국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향

II. 신교통시스템 및 경량전철 개요 1. 신교통시스템의 정의 국토해양부의 비영리 사단법인설립 허가를 받은 한국신교통협회 에 따르 면, 신교통 의 정의는 고가구조물 또는 지하에 독립된 전용주행로를 설치하거 나, 경우에 따라서는 도로 위에 전용주행로를 설치하고, 궤도 또는 차량바닥 높 이로 승 하차가 가능하며, 1량 또는 다량편성이 가능한 운영상의 특징을 갖춘 도시교통 시스템 이다. 즉 한국신교통협회 의 신교통 정의는 전용주행로를 운 행하는 도시교통시스템이다. 또한 신교통수단인 경량전철을 관장하는 도시철도법 에 따르면, 도시철 도 라 함은 도시교통의 원활한 소통을 위하여 도시교통권역에서 건설 운영하는 철도 모노레일 등 궤도에 의한 교통시설 및 교통수단을 말하며, 신교통시스템 인 모노레일을 궤도에 의한 교통시설이라고 정의하고 있다. 따라서 신교통과 관련한 기존 정의들에 따르면, 신교통시스템을 [ 그림 1] 과 같이 구분할 수 있을 것이다. 9) [ 그림 1] 기존 신교통시스템 구분 궤도교통시스템 도로교통시스템 신교통시스템 중량전철 고속철도 모노레일, GRT, LIM 등 고무AGT BRT 승용차 버스 등 9) 신교통시스템의 종류에 대한 자세한 설명은 부록에 수록하였다. 참고로 대중교통기 본계획(2007-2011) 에서는 BRT 를 신교통수단으로 구분하고 있다. Ⅱ. 신교통시스템 및 경량전철 개요 5

[ 그림 1] 에서와 같이, 신교통시스템은 도시철도법 에서 정의하는 궤도교 통시스템인 도시철도로 한정할 수 없다. 신교통시스템인 BRT(Bus Rapid Transit) 는 도로교통시스템이며, 도시철도와 명확히 구분되기 때문이다. 따라서 신교통시스템 은 철도와 도로의 특징을 통합하는 새로운 교통시스템 으로 정 의하는 것이 바람직할 것이다. [ 그림 2] 버스전용궤도(Guided Busway) 먼저철도의특성이라고볼수있는궤도측면에서살펴보면, 대표적인도 로차량인 버스가 궤도( 전용주행로) 를 운행하는 교통시스템이 존재한다. 영국 캠 브리지에 있는 Guided Busway 는 버스전용궤도로서, 기존의 철도노선에 버스전 용궤도를 설치한 것이다([ 그림 2] 참조). 이러한 교통시스템은 GRT(Guided Rapid Transit) 로도 알려져 있다. GRT는 노선버스의 수송력 개선을 위해 도입 된 수송시스템으로, 독립주행을 위해 버스전용궤도(Guided Busway) 를 채택하고 있다. 이것은 신교통시스템으로 알려져 있는 고무바퀴 AGT의 궤도와 유사하다 ([ 그림 3] 참조). 고무바퀴 AGT 궤도는 콘크리트 궤도이며, 버스가 운행하는 6 국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향

GRT 궤도와 유사한 형태를 가지고 있다. 따라서 궤도형태만으로 교통시스템이 철도인지, 도로인지 구분하기 어렵다. [ 그림 3] 고무바퀴 AGT 궤도 교통수단에서 철도와 도로를 구분하는 중요한 차이점은 차량의 동력공급 방식에서도 찾아 볼 수 있는데, 철도는 전차선에 의해 전력을 공급받아 구동하 는 철도차량 10) 이 운행하는 교통시설물이며, 도로는 자체 동력공급장치로 구동 하는 도로차량이 운행하는 교통시설물로 구분할 수 있을 것이다. 경량전철인 고무바퀴 AGT는 GRT 와 유사한 콘크리트 퀘도를 주행하지만, 동력은 전차선에 서 전력을 공급받기 때문에 도시철도와 도로의 구분을 주행차량의 동력공급방 식에서 찾을 수 있는 것이다. 하지만 이러한 구분도 신교통시스템인 일본 SWIMO 차량에 의해 무의미 하게 되었다. [ 그림 4] 를 살펴보면, 왼쪽 그림에서는 전차선(electric car line) 11) 과 팬터그래프(pantograph) 12) 가 분리되어 있어 전차선으로부터 전력공급이 없으 10) 도시철도 차량을 전철이라고 부르고 있는데, 전철이란 전기를 동력으로 하는 철도 차량을 의미한다. 11) 전기철도에서 전차 또는 전기기관차에 전기를 공급하기 위해 밴더그래프 등의 집전 장치에 직접 접촉하는 전선 Ⅱ. 신교통시스템 및 경량전철 개요 7

며, 오른쪽 그림에서는 차량의 전차선과 팬터그래프가 접촉되어 전력공급을 받 고 있다. 철도차량이지만 SWIMO 차량은 대용량 충전이 가능한 니켈수소전지 를 탑재하여, 전차선이 없는 장소에서도 주행할 수 있는 것이 특징이다. [ 그림 4] 일본 SWIMO 차량 [ 그림 5] 신에너지 바이모달(Bimodal) 저상굴절 차량 또한 한국철도기술연구원이 개발 중인 신개념 차량인 신에너지 바이모달 (Bimodal) 저상굴절 차량 은 연료전지를 에너지원으로 버스처럼 일반도로를 달 12) 전차 전기기관차 등의 집전장치 8 국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향

리기도 하고, 전용궤도를 자동운전으로 운행할 수 있는 새로운 개념의 차량으 로 도시철도와 도로를 주행하는 차량을 구분하는 것이 정확하지 않게 되었다 ([ 그림 5] 참조). 지금까지 살펴본 것을 정리하면, 전통적인 철도 개념은 전차선에서 전기를 공급받고, 전용궤도를 주행하는 차량과 시설물이었다. 그러나 이러한 개념은 새 롭게 개발되고 있는 신교통시스템에 적용되기 어렵다. 신교통시스템을 도시철 도으로 간주하게 될 경우에는 GRT 나 바이모달(Bimodal) 저상굴절 차량 도 도시철도시스템으로 간주할 수 있는가라는 문제가 제기될 수 있다. 따라서 기 존의 도로시스템과 철도시스템의 장점만을 모아 개발한 새로운 교통시스템을 신교통시스템 이라고 정의하는 것이 바람직한 것이다. 이러한 신교통시스템이 개발 도입되고 있는 이유는 기존의 교통시스템으 로는 도시교통문제를 해결하는데 있어서 여러 가지 문제들이 발생하였기 때문 이다. 그러나 교통당국은 도시교통문제를 해결하기 위해 단순히 중량전철을 도 입하기에는 고비용이고 규모가 크기 때문에, 규모를 줄인 신교통수단으로 경량 전철을 도입하면 도시교통문제를 해결할 수 있다고 판단하는 경향이 있는 것으 로 보인다. 도시철도를 충분히 공급하면 도시교통문제를 해결할 수 있겠지만, 동일한 효과를 얻기 위해 최소한의 비용을 지불하는 대안을 모색할 필요가 있 다. 따라서 신교통시스템에 대한 충분한 고민 없이, 신교통수단인 경량전철 형 태의 도시철도 공급을 통해 도시교통문제를 해결해야 하는가를 고민할 필요가 있는 것이다. 2. 경량전철의 정의 경량전철은 기본적으로 신교통수단으로 간주되고 있으나, 다른 측면에서는 기존의 도시철도시스템의 규모만 축소된 것이라고 볼 수 있다. 도시철도는 수 송용량을 기준으로 중량전철(HRT: Heavy Rail Transit), 경량전철(LRT: Light Ⅱ. 신교통시스템 및 경량전철 개요 9

Rail Transit) 및소형전철(PRT: Personal Rail Transit) 로구분될수있다. 이러한 구분에 따르면, 경량전철은 단지 수송용량에 의해 구분되는 것이다. [ 표 1] 지하철, 버스 및 경량전철의 비교 중량전철( 지하철) 경량전철 버 스 구 분 수송용량 차량편성 차량정원 운행간격 2~4 만명/ 시간, 방향 1~2 만명/ 시간, 방향 1~5 천명/ 시간, 방향 6~10량 1~6량 1대 150~160명 40~80명 80 명입석포함 ( ) 2~3분 30 초~2분 7~9분 회전반경 최소 400m 최소 40~80m 최소 13m 등판능력 최대 2.5% 최대 6~9% 최대 15% 표정속도 시속 30~35km 시속 35~45km 건설비 자료 : 국토해양부, 2000. 620 억원/km 400 억원/km 시속 18.35km ( 서울시) 680 억원/km (4 차선도로) 그러나 우리나라에서 사용되는 경량전철은 광의적인 의미로, 기존 지하철, 전철과 같이 대용량이 아니며, 도시버스나 급행버스와 같은 기존에 우리나라에 서흔히볼수있는시스템이아닌버스와지하철의중간형태의대중교통수단 을 의미하기도 한다. 지하철의 중간규모에 적합한 시스템으로서, 또한 경량전철은 수송수요 및 승객밀도측면에서 버스와 지하철은 도시권역이 넓어 통행거 리가 길고, 주거밀도가 높아 통행 밀도가 높은 교통축에 적합하고, 버스는 근거 10 국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향

리, 중거리 위주의 중 저밀도를 갖는 승객밀도의 지역에 적합한 것으로 알려져 있다([ 표 1] 참조). 그러나 경량전철에 대해 몇 가지 오해가 있다. 첫째 일반적으로 경량전철 은 자동열차운행시스템(ATO) 을 설치하여 열차주행을 최적 상태로 유지함으로 써 신속한 주행과 짧은 간격 운행이 가능한 첨단 대중교통수단으로 인식되고 있다. 그러나 이것은 경량전철에 대한 정확한 이해로 볼 수 없다. 중량전철에서 도 자동열차운행시스템을 적용하는 것이 가능하다. 13) 또한 운행간격을 줄이는 것은 철도의 신호시스템 발전에 따른 것이며, 중량전철에도 운행간격을 줄이는 것이 가능하다. 14) 둘째, 도시에서 지하철과 도로망 확대는 막대한 재원이 필요하므로 지하철 보다는 수송용량이 떨어지나 건설비 및 운영비를 절감할 수 있고, 도로건설에 따른 도시용지 확보문제를 해결하기 위해 경량전철이 도입되어야 한다는 주장 이 있다. 그러나 경량전철은 건설비 및 운영비를 절감할 수 있어도, 수송용량이 떨어져 1인 수송에 따른 비용은 중량전철인 지하철보다 저렴하다고 볼 수 없 다. 또한 노면경량전철은 노면에서 운행되므로 도로용지를 점유한다. 따라서 도 시용지 확보문제를 해결하는 것도 아니다. 13) 무인운전이 가능한 것과 무인으로 운영이 가능한 것은 구분되어야 한다는 주장도 있다. 기존의 도시철도에서 1 회에 한하여 자동운전을 시행하였다고, 현재 단계에서 무인운영이 가능한 것은 아니다. 하지만 기술적으로는 무인운영이 가능하다는 것이 다. 중량전철의 무인운영은 사고발생에 관한 위험성 때문에 무인운영을 못한다는 것이지, 기술적으로 무인운영이 불가능한 것은 아니다. 14) 철도의 운행간격을 줄이는 것은 철도신호시스템을 기존의 고정폐색방식에서 이동폐 색방식으로 전환함에 따라 가능하다. Ⅱ. 신교통시스템 및 경량전철 개요 11

3. 국내 신교통시스템 사업의 추진 현황 국내에서 신교통시스템 도입이 논의되기 시작한 1990 년대 초이다. 당시 서 울 등 대도시에서는 도시고속도로 및 지하철을 건설하여 도시교통문제를 대처 해 나가고 있었으나, 대도시 주변 일부 위성도시의 경우는 광역교통망계획이 수립되었음에도 불구하고 재원 조달의 어려움으로 당면한 교통문제를 해소하지 못하고 있었던 실정이었다. 특히 서울과 부산의 위성도시들은 장래 교통수요로 보아 지하철 등 도시철도를 투입하기에는 투자순위가 낮은 지역이었던 반면, 버스로는 수송수요를 감당하기 어려운 지역이었다. 따라서 정부는 대도시권 위성도시의 수송 수요에 적합하고 정시성 안전성 을 가진 새로운 교통수단의 도입이 필요한 것으로 판단하여, 선진국에서 운영 사례가 급증하고 있는 신교통수단의 도입에 대한 검토의 필요성을 제기하였다. 신교통수단의 도입을 위해, 1993 년 교통개발연구원( 현 한국교통연구원 ) 은 수 도권 및 부산권의 신교통수단( 경량전철) 도입에 대한 타당성조사를 실시하였 다. 15) 이에 근거하여, 1995 년부터 정부시범사업으로 김해, 하남사업이 시작되었 다. 이후로는 부산의 초읍선이 지자체의 민간사업으로 고시되기 시작하여 본 격적으로 경량전철사업이 이루어지고 있다. 현재 민간투자사업으로 실시협약이 완료되었거나 협상 중인 사업은 부산- 김해 사업을 비롯하여 부산 초읍선 사업, 의정부사업, 용인사업, 광명사업, 우이- 신설사업 등 2008년 현재 총 6개 사업이 있다. 재정사업으로는 부산의 반송선, 대구지하철 3 호선, 인천지하철 2호선과 일부 민간투자사업으로 제시하고 있는 광주2 호선이 추진되고 있다. 또한 경량 전철외의 신교통시스템도 도입되고 있다. 서울시 관악구 난곡지역의 교통난 해 소를 위해, 신교통시스템인 GRT 사업이 추진되고 있다. 또한 인천시는 송도유원 지 일대 도시개발사업을 추진중인 대우자동차판매( 주) 와 사업부지 주변에 대한 신교통시스템 도입 방안을 검토하고 있는데, 교통수단은 버스와 경전철의 장점 15) 공공투자관리센터, 2004. 12 국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향

을 혼합한 바이모달 트램이 적합한 것으로 평가됐다. 국내 신교통시스템 도입 현황을 정리하면, 초기에는 도시철도 형태의 경량 전철 위주로 도입되었으며, 최근에 와서는 궤도교통시스템과 도로교통시스템의 복합형태인 GRT 도입이 이루어지고 있다. 이러한 현상은 미국의 신교통시스템 도입과 유사한 특성을 보이고 있다. 미국은 경량전철과 관련한 문제점들이 제 기되면서 BRT 연구가 본격적으로 착수되었는데, 우리나라도 경량전철 위주의 신교통시스템 도입에서 BRT 도입이 적극적으로 검토되고 있다. 하지만 유럽과 일본에서는 친환경 지속가능 교통수단으로 철도투자가 확대됨에 따라 경량전철 방식의 신교통시스템 도입이 적극적으로 이루어지고 있다. Ⅱ. 신교통시스템 및 경량전철 개요 13

Ⅲ. 도시철도( 경량전철) 와 관련한 주요 이슈 검토 정부는 신교통시스템을 도입한다고 하면서, 아직까지 경량전철 형태의 도 시철도를 도입이 주를 이루고 있다. 경량전철이 신교통수단이지만, 차량형식만 새로운 것이며 기존 도시철도와 차이점은 규모에 한정될 것이다. 따라서 신교 통수단으로 경량전철이 기존 도시철도의 한계를 극복할 수 있을 것인가를 살펴 보는 것은 중요한 의미가 있을 것이다. 살펴보고자 한다. 이를 위해 먼저 도시철도의 문제점을 1. 도시철도16)에 관한주요이슈분석 1999 년에 도시철도와 관련하여 흥미로운 논의가 있었다. 먼저 한국교통연 구원에서 발간하는 월간교통 1999년 4월호에서 당시 교통개발연구원 연구개 발팀장인 홍갑선 박사가 도시철도가 교통혼잡을 완화시킬 수 있을까? 라는 논 제를 제시하였다. 이에 교통개발연구원의 이창운 박사와 서울시정개발연구원의 김경철 박사가 월간교통 1999년 6월호에 위 기사에 대한 반론을 제기한 것이 16) 도시철도법 에 따르면, 도시철도는 도시교통권역에서 건설 운영하는 철도로 정의 하고 있다. 여기서 " 도시교통권역" 이라 함은 도시교통정비 촉진법 제4조의 규정 에 따라 같은 교통생활권에 있는 둘 이상의 인접한 도시교통정비지역 간에 연계( 連 繫 ) 된교통관련계획을수립할수있도록지정고시된교통권역 ( 交 通 圈 域 ) 도포함 한다. 또한 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법 에서는 2개 이상의 시 도에 걸 쳐 운행되는 도시철도 또는 철도로서 大 統 領 令 이 정하는 요건에 해당하는 도시철 도 또는 철도를 광역철도 라 하고 있다. 따라서 우리나라의 도시철도와 광역철도 의 개념이 다소 혼동될 수 있는데, 본 보고서에서는 도시철도를 광역철도와 정확히 구분할 필요가 있다. 본 보고서에서 사용하는 도시철도의 정의는 도시교통정비지역 내에서 운행하는 철도로 한정한다. 한편 도시철도와 광역철도는 서비스 수준이 유사하고, 통근 및 통학권을 공유하므 로 기능적으로 동일한 수단으로 간주하는 것이 보다 적절하다는 주장이 있다. 하지 만 본 장에서는 도시교통수단으로서 경량전철에 초점을 맞추고 있으므로, 광역철도 의 특성은 배제하였다. 14 국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향

다. 당시 논의된 주제는 9 가지이며, 논의된 내용을 살펴보면 도시철도를 이해하 는데 많은 도움이 될 것이다. 본 장에서는 위 주제에 대한 각 주장들을 살펴보 고, 새로운 자료 및 설명을 추가하였다. (1) 도시철도는 버스보다 빠른가 본 주제는 도시철도를 타기 위해 역까지 가는데 소요되는 시간, 다른 노선 이나 버스로 갈아타기 위한 시간, 목적지까지 걷는 시간 등을 모두 고려할 경 우, 버스를 이용하는 것보다 도시철도를 이용하는 것이 빠른가에 대한 것이다. 먼저 도시철도가 버스보다 빠르지 않다 라는 주장은 다음과 같다. 흔히 달리는 도시철도만 보면 빠르다고 생각할 수 있다. 도시철도는 장거 리 통행일 경우에 한해 버스에 비해 빠르다. 그러나 도시는 선형으로 성장하지 않고 도심을 중심으로 방사형으로 퍼져 있다. 도시철도는 매우 비싼 교통수단 이기 때문에 도심에서 모든 주변지역에 골고루 방사형으로 노선을 놓을 수 없 다. 주변지역에서 도시철도를 타고 도심으로 곧장 들어오는 통행자는 실제로 그렇게 많지 않다. 대부분의 통행자들은 걷거나 버스를 타고 역까지 와서 도시 철도를 타고 도심으로 들어와야 한다. 통행자들은 버스를 이용하길 원해도 도시행정당국은 막대한 돈을 들여 도 시철도의 건설을 더 선호한다. 버스는 적은 비용으로 방사형 노선을 골고루 운 행할 수 있지만 도시철도는 결코 그렇게 할 수 없다. 도시철도노선과 중복된다 는 이유로 방사형 버스노선을 줄이면 통행자들은 강제로 도시철도를 타야 한 다. 그렇다고 버스이용자들이 도시철도를 이용하게 되는 것도 아니다. 도시철도 가 더 불편하고 통행시간도 오래 걸리므로 승용차를 몰고 거리로 나올 수밖에 없다. 없어진 버스노선의 이용승객을 도시철도가 실어 날라야 하므로 도시철도 의 이용자는 많은 것처럼 보인다. 그러나 사실은 그렇지 않다. 대중교통 이용수 요가매년줄어드는것을보면알수있다. 막대한돈을들여대중교통이용수 요를 오히려 줄이는 셈이다. 결국 돈만 퍼 부우면서 대부분의 도시민들만 피해 를보게된다. Ⅲ. 도시철도( 경량전철) 와 관련한 주요 이슈 검토 15

이에 대한 반론은 다음과 같다. 일반적으로 교통수단의 특성별로는 접근성 측면에서는 버스가 도시철도보 다는 우위에 있으나 속도의 경우는 버스에 비해 도시철도가 우위에 있다. 이러 한접근성과이동성을함께비교했을때단거리통행은버스가빠르지만장거 리 통행은 도시철도가 우등재이다. 서울시의 경우 버스의 통행속도는 도시부 평균 18.35 km/hr 이고 버스전용차로에서는 19.87 km/hr 이다. 도시철도의 평균 통 행속도는 통행거리가 34.2 km/hr 이다. 이를 접근시간과 통행시간을 합하여 고려하면, 대체로 8km이하인 단거리 통행일 경우 버스가 유리하나 그 이상의 장거리 이용자는 도시철도를 이용하는 것이 통행속도상 유리하기 때문에 수도권에서는 1일 500만명 이상이 도시철도를 이용하고 있고 17) 평균 통행거리는 약 15km가 넘는다. 본 주제를 검토하기 전에 두 가지 전제조건을 고려할 필요가 있다. 하나는 수도권전철은 도시철도가 아니라 광역철도이라는 것이다. 둘째는 서울시의 버 스전용차로는 일부 구간에서만 운행되고 있어 완전한 기능을 하는 버스전용차 로라고 보기 어렵다는 것이다. 따라서 반론에서 제시하는 의견에 동의하는 것 은 다소 어려움이 있다. 그러나 도시철도가 버스보다 빠르지 않다 라는 주장도 그대로 받아들일 수 있는 없으므로, 이와 관련된 내용들을 검토하고자 한다. 버스와 도시철도의 속도 비교는 다양한 조건에서 이루어질 수 있다. 먼저 [ 그림 6] 과 같은 교통조건이라는 가정 하에서, 지점 A에서 지점 B로 이동하는 경우를 비교해 볼 수 있을 것이다. 지점 A에서 B로 직접 가는 버스노선이 있 을 때에는 버스를 이용하는 통행량이 존재할 수 있을 것이다. 그러나 도시철도 도입으로 직통 버스 노선이 없어진다면 버스를 2 번 승차하고, 도시철도를 1번 승차해야 이동할 수 있다. 따라서 환승 시간 증가 및 불편함으로 승용차 이용 이증가할수있는것이다. 17) 수도권에서는 일 만명 이상이 도시철도가 아니라 광역철도를 이용하고 있다라 1 500 는 주장이 정확할 것이다. 16 국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향

[ 그림 6] 교통수단에 따른 지점간 이동 비교 A B A B 도시철도 노선 버스노선 버스노선 버스노선 (a) 버스 노선 (b) 도시철도 + 버스 둘째, 장거리 통행에서도 도시철도가 버스보다 빠르다고 주장하기는 어렵 다. 수도권에서 장거리 통행시 광역버스를 이용하는 사례도 많기 때문이다. 또 한 장거리 이용자는 도시철도를 이용하는 것이 통행속도상 유리하기 때문에 수 도권에서는 1일 500만명이상이 광역철도를 이용한다고 주장할 수 있는 근거는 없다. 광역버스가 없어 철도를 이용하는 것일 수 있기 때문이다. 셋째, 도시철도운행에따라대중교통이용수요가줄어든다고볼수있는 사례도 있다. 수도권에서 전철이 도입됨에 따른 교통수단 분담률을 살펴보면 다음 [ 표 2] 와 같다. [ 표 2] 에 따르면, 전철 개통에 따라 전철 수단분담률이 증 가하였으나, 버스의 수단분담률은 감소하였다. 합계도 감소하였다. 본 주제에서 추가적으로 살펴보아야 하는 사항은 또한 버스와 전철의 수단분담률 도시행정당국은 막대한 돈을 들여 도시철도의 건설을 더 선호하며, 도시철도노선과 중복된다는 이유로 방사형 버스노선을 줄이면 통행자들은 강제로 도시철도를 타야한다 라는 주장 이다. 실제로 도시행정당국은 어떤 이유로 도시철도의 건설을 더 선호하는가에 대해서는 추후에 살펴보도록 하겠다. Ⅲ. 도시철도( 경량전철) 와 관련한 주요 이슈 검토 17

[ 표 2] 전철 개통에 따른 역세권 3km 반경내 수단분담률 변화 경부선 연장구간 ( 수원- 평택) 중앙선 연장구간 ( 구리- 덕소) 2002 2006 2002 2006 승용차 47.8 55.2 45.0 49.4 버 스 29.1 24.3 35.1 29.6 전철/ 철도 1.6 3.3 0.5 3.1 택 시 12.8 6.7 11.6 7.8 기 타 8.7 10.5 7.8 10.1 주: 1. 경부선 연장구간인 수원 평택 구간은 2006년 6 월에 완전 개통됨. 2. 중앙선연장구간인구리 덕소구간은2005년 12 월에완전개통됨. 자료: 수도권 교통본부, 2008. ( 단위: %) (2) 버스보다 도시철도가 수송능력이 우월한가 본 주제는 버스전용차로를 운영하였을 때 버스와 지하철의 수송능력을 비 교한 것이다. 도시철도의 수송능력에 대한 부정적 견해는 다음과 같다. 도시철도가 대량수송을 한다는 것도 잘못된 믿음이다. 버스가 오히려 더 많은 승객을 실어 나른다. 도시철도 노선 하나와 버스노선 하나를 서로 비교해 서 이용승객수의 많고 적음을 따져서는 안 된다. 도시철도노선 하나와 같은 방 향으로 운행하는 여러 버스노선들을 합쳐서 수송능력을 비교해야 한다. 실제로 버스전용차로 하나가 웬만한 도시철도노선 하나 보다 더 많은 승객을 실어 나 른다. 물론 수요가 많은 도시철도노선일 경우에는 버스전용차로 하나보다 훨씬 더 많은 승객을 실어 나른다. 그러나 비용을 비교해 보면 도시철도가 훨씬 비 싸다. 미국의 로스앤젤레스에서 조사된 결과에 의하면 한 시간에 도시철도 20 량이 실어 나르는 승객을 버스는 도시철도 운행비용에 비하면 아무 것도 아니라고 한다. 103 대가 실어 날라야 하지만, 버스운행비용은 차량값만 비교해 보아 도 버스 한 대 값은 30만달러인데 비해 경량전철 한 대 값은 300만달러나 되 18 국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향

어 버스구입비용이 경량전철 구입비용의 절반밖에 안 된다는 것이다. 여기에 도로건설비용의 일부를 버스운행비용에 포함시킨다고 해도 지하철건설비용이 워낙 엄청나서 비교가 안 된다고 한다. 이에 대한 반론은 다음과 같다. 위 주장은 일반적으로 교통수단간 시간 방향당 수송능력의 비교에서 널 리 검증되고 알려진 사실을 무시하고 있다. 동일한 승객량을 수송하기 위해 필 요로 하는 도로공간의 제약성도 동시에 감안한다면 버스의 수송능력은 도시철 도보다 높다고 할 수가 없을 것이다. 미국의 경우는 비교적 토지이용의 여유가 많고 인구가 저밀도이며 토지가 낮은 가격으로 형성된 도시에서 도로공간의 추 가확보는 우리나라와 같은 고밀도 도시들보다 용이할 것이지만 우리의 현실은 그렇지 않다. 서울의 경우 도시부에서 도로개설시 도로사업비의 98% 가 토지보 상비로 사용되고 고작 2% 만이 실제 도로건설사업에 투입된 경우가 있다. 또한 지금까지 저렴하게 남아있는 하천제방변마저도 도로개설로 다. 85% 이상을 사용했 이렇듯이 도시부에서 도로개설이 한계에 부딪치고 있는 현실은 미국의 경 우와 다른 측면이다. 수송능력을 비교한다는 것은 버스와 도시철도 가운데 하나의 교통수단을 선택할 때 의미 있는 것이다. 하지만 도시에서는 이미 버스가 운행하고 있으며, 늘어나는 대중교통수요를 버스가 감당하지 못할 경우에 도시철도를 도입하는 것으로 보아야 한다. 중요한 사항이 아닐 것이다. 따라서 버스와 도시철도의 수송능력을 비교한다는 것은 도시철도의 수송능력이 중요한 문제가 되기 위해 서는 대중교통수요를 버스가 감당하지 못해야 한다. 하지만 도시교통에서 대중 교통수요를 버스가 감당하지 못한다는 것을 입증한 사례는 찾기 어렵다. 18) 한 버스전용차로제와 도시철도의 수송능력을 비교하여 도시철도를 선정한 사례 도찾기어렵다. 또 18) 서울과 같이 교통량이 많은 도시에서는 도시철도의 대중교통수요 분담률이 높다. 하지만 기타 도시의 경우에는 도시철도 도입 검토단계에서 버스만으로 교통수요를 감당할 수 없다는 것을 입증할 필요가 있다. Ⅲ. 도시철도( 경량전철) 와 관련한 주요 이슈 검토 19

[ 그림 7] 버스와도시철도용량비교개념 버스노선 도시철도노선 굳이 버스와 도시철도의 수송능력을 비교한다면, [ 그림 7] 과 같이 도시철 도노선 하나와 같은 방향으로 운행하는 여러 버스노선들을 합쳐서 비교해야 할 것이다. [ 그림 7] 에서 실선은 버스노선이고, 점선은 도시철도 노선이다. 이 경우 버스가 도로용량을 많이 차지한다는 주장이 있을 수 있다. 하지만 버스가 도로 용량을 많이 차지하는 것이 문제가 되지는 않을 것이다. 대중교통인 버스에게 도로를 먼저 배분하는 것은 바람직하다고 볼 수 있기 때문이다. 국내의 고밀도 도시들에서도 도로용량을 대중교통인 버스에 우선 분배한다면, 량의 부족 문제는 발생하지 않을 것이다. 19) 실제로 교통용 (3) 도시철도가 승용차 이용자를 흡수하는가 본 주제는 승용차 이용자를 흡수하는 것이 도시철도 도입 목적인가와 관 련된다. 이에 대한 부정적 의견은 다음과 같다. 도시철도가 승용차 이용자를 흡수하므로 도로교통혼잡이 완화된다는 것도 잘못된 믿음이다. 승용차 이용자들은 다른 승용차 이용자가 도시철도를 이용하 게 될 것이므로 차량이 줄어 도로교통혼잡이 완화될 것으로 기대한다. 그러나 실제로 도시철도 이용자는 승용차 이용자가 전환해 오는 것이 아니라 기존의 19) 버스전용차로제는 우선적으로 버스에게 도로이용권을 주는 제도이다. 20 국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향

버스 이용자가 전환해 오는 것이다. 승용차 이용자에게 도시철도를 건설해야 하느냐고 물으면 당연히 건설해 야 한다고 대답한다. 그러나 이것은 자신이 도시철도를 이용하겠다는 것이 아 니라 다른 승용차 이용자가 이용하기를 바라고 하는 대답이다. 이러한 조사결 과는 도시철도 수요를 과대 추정하게 만든다. 대부분의 도시철도에서 건설추진 시의 추정수요와 완성후의 실제 이용수요가 크게 차이 나게 되는 것도 여기에 기인한다고 본다. 교통혼잡은 대부분 출 퇴근시의 승용차 통행에서 일어난다. 그런 까닭에 출 퇴근시의 승용차 통행이 모두 업무통행이라고 잘못 속단하는 경향이 있다. 이러한 잘못된 판단이 도시철도 건설을 지지하게 만든다. 간선도로를 이용하는 업무통행을 도시철도를 건설하여 흡수하면 교통혼잡이 완화될 것이라고 생각하 기 때문이다. 그러나 사실은 그렇지 않다. 미국의 워싱턴시에서 조사된 결과에 의하면 승용차 통행의 75% 가 비업무용 통행이라고 한다. 미국의 전체 평균으 로는 아침 출근시 통행의 39%, 그리고 저녁 퇴근시 통행의 60% 가 비업무용통 행이다. 비업무용통행은 다목적통행이다. 도시철도를 이용하기 보다는 승용차 이용이 편리하고 경제적인 통행이다. 업무통행만 고려한다고 해도 주변지역에서 도심으로 이동하는 통행은 아 니다. 주변지역에 거주하고 도심에서 업무를 보는 도시형태가 점차 주변지역에 거주하고 주변지역에서업무를 보는 도시형태로 변하고 있다. 도심에서 업무통 행이 집중되어 있다는 가정은 이미 낡은 개념이다. 집에서 승용차를 타고 나와 서 도시철도역에서 환승한다는 개념도 잘못된 생각이다. 일단 집에서 승용차를 타고 나온 사람은 도시철도로 바꾸어 타기 보다는 그대로 승용차를 운전하는 것이 편리하다는 것을 잘 알고 있다. 이에 대한 반론은 다음과 같다. 일반적으로 통행수단의 선택을 위해서는 기존 승용차이용자의 경우도 통 행에 소요되는 시간과 비용, 쾌적도 등 서비스 수준 등의 변수에 따라 당연히 도시철도로의전환수요의대상이될수있다는것을부인할수는없는것이다. Ⅲ. 도시철도( 경량전철) 와 관련한 주요 이슈 검토 21

동경, 파리, 런던 대도시권에 있어서 첨두시간대에 정장을 차려 입고 출퇴근 지 하철을 메우고 있는 신사, 숙녀들은 버스만 타고 다니던 대중교통승객이라고 볼 수는 없다. 수도권에서도 서울도심지에 출퇴근하는 통행자중 승용차는 가지 고 있더라도 지하철과 버스 등 대중교통수단을 이용하고 있는 비율이 승용차보 유자 중의 다. 65% 를 차지하고 있다는 사실이 의미하는 바를 되새겨 보아야 하겠 승용차 이용자가 대중교통으로 전환하는가를 확인하는 것은 의외로 간단 할 수 있다. 국내 교통통계자료를 살펴보면 이를 확인할 수 있는 것이다. 기 개통된 부산 지하철 2 호선 사례를 살펴보면, 도시철도 개통이 자동차 통행을 감소시킨다고 확신하기 어렵다. 부산시 교통수단별 수송분담률을 나타 낸 [ 표 3] 에 따르면, 지하철 2호선이 개통된 2002년 이후 지하철의 수송분담률 이 감소하고 있다. 특히 2002, 2003년도에는 버스 및 지하철 통행비중이 감소 하였다. 반대로 승용차 통행비중이 증가하고 있다. [ 표 3] 에서 2004년도와 2005 년도의 통행량 자료를 살펴보면, 지하철은 4만 6천통행이 증가하였으나 버스통 행은 9만 2 천통행이 감소하였다. 총통행량은 2004년 5,941천통행에서 2005년 5,979통행으로 38 천통행이 증가하였으나, 승용차 통행은 10만통행이 증가하여 버스통행이 승용차 통행으로 전환되었음을 알 수 있다. 따라서 도시철도의 도입은 승용차 통행을 감소시키는 것이 아니라 증가시 키고 있다고 추론할 수 있다. 특히 버스이용자의 일부가 승용차 통행으로 전환 되고있다고보여지는것은도시철도도입의필요성에대한심각한의문을유 발할수있다. 22 국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향

지하철 [ 표 3] 부산시 교통수단별 수송분담률 시내 버스 마을 승용차 ( 단위: %, 천통행) 택시 1999 11.9 32.6 20.0 18.1 2000 11.5 34.3 20.1 17.5 2001 12.6 33.2 21.4 17.0 2002 13.4 31.4 23.1 16.6 2003 12.6 29.2 27.0 15.8 2004 2005 11.6% 23.7% 3.9% 28.3% 15.9% (687) (1,407) (687) (1,680) (944) 11.8% 22.0% 3.4% 29.8% 15.8% (733) (1,315) (687) (1,781) (945) 주: 1. 2002년에 부산도시철도 2 호선이 개통되었음. 2. 괄호안은 통행수이고, 2005년은 지하철 3 호선 개통전 자료임. 자료: 부산광역시, 각년도. 그러나 국내 도시철도 도입의 타당성을 검토하는 단계에서는 승용차 이용 객이 도시철도 이용객으로 전환된다고 가정하고 있다. [ 표 4] 에서와 같이 인천 시 도시철도 2호선 타당성조사에서는 지하철 건설에 따라 승용차 통행이 감소 하는 것으로 제시하고 있다. 인천시에 도시철도 2 호선을 건설하면 [ 표 4] 에서와 같이 2013년도에는 승용차 수단분담률이 약 3% 감소하며, 택시와 버스의 수단 분담률이 각각 0.5% 씩 감소한다고 예측하고 있다. 2031년에도 도시철도 건설에 따라 승용차 이용률이 감소하는 것으로 제시하고 있다. 20) 20) 도시철도 사업이 경제적 타당성을 확보하기 위해서는 승용차 통행의 전환이 필수적 이다. 승용차 통행이 감소하지 않는다면, 주요 경제적 편익 항목인 통행시간절감편 익 및 운행비용절감편익이 적어진다. 경제적 편익이 감소하면, 사업 추진에 상당한 어려움이 발생된다. 따라서 국내의 도시철도에 대한 타당성조사 방식 하에서 도시 철도 사업을 추진하기 위해서는, 도시철도 건설에 따라 승용차 전환이 발생하는 것 으로 교통수요예측을 해야 하는 어려움이 있는 것이다. Ⅲ. 도시철도( 경량전철) 와 관련한 주요 이슈 검토 23

미 시행시 시행시 [ 표 4] 인천시 도시철도 2호선 건설에 따른 인천시 수단분담률 예측치 ( 단위: %) 승용차 택시 버스 지하철 2013 2031 2013 2031 2013 2031 2013 2031 도착 40.56 40.06 7.41 7.33 40.12 40.37 11.91 12.24 발생 40.95 40.31 7.36 7.33 39.79 40.09 11.90 12.27 내부 43.48 43.38 7.65 7.61 41.02 41.15 7.85 7.86 도착 37.48 37.00 6.93 6.86 39.52 39.69 16.07 16.45 발생 37.87 37.27 6.89 6.86 39.20 39.38 16.04 16.49 내부 40.67 40.53 7.23 7.19 41.48 41.59 10.62 10.69 자료 : 한국개발연구원, 2006b, p.234. 동경, 파리, 런던 대도시권에 있어서 첨두시간대에 정장을 차려 입고 출 퇴근 지하철을 메우고 있는 신사, 숙녀들은 버스만 타고 다니던 대중교통승객 이라고 볼 수는 없을 것이다. 하지만 이들이 모두 승용차 이용자이었을 것이라 고간주할수도없다. 우리가놓쳐서는안되는것은승용차이용객이왜지하 철을 이용하는가 하는 점이다. 승용차 이용자가 안락한 좌석과 개인공간을 제 공하는 승용차를 포기하고, 비좁은 좌석도 차지하기 어려운 도시철도를 선택할 이유가 있을 것인가 하는 점이다. 여기에 대해 명확한 설명이 가능해야 도시철 도가 승용차 이용자를 흡수할 수 있다고 가정할 수 있을 것이다. 단순히 경제성과 속도에 의해 승용차보다 도시철도를 선택한다는 주장도 있다. 이러한 주장에 근거하여 인천도시철도 2 호선 건설사업 예비타당성조사 에서 교통수단분담률을 결정하기 위한 교통수단 선택모형의 효용함수를 살펴보 면, 입력변수가 시간과 비용이다. 21) 따라서 시간이 부족하고 경제적으로 여유가 없는 시민들을 위해 도시철도를 건설한다고 주장할 수 있을 것이다. 그렇다면 경제가 성장하여 소득수준이 높아질 경우, 값비싼 도시철도의 이용률은 낮아지 21) 수단선택모형의 효용함수에서 시간과 비용 변수에 추가하여 상수로 더미(dummy) 를 고려하고 있지만, 더미상수로 수단선택의 다양한 조건들을 어느 정도 고려할 수 있 는가는 명확하지 않다. 추가로 고려해야 하는 것은 더미상수가 클 경우 시간과 비 용은 수단선택에 대한 영향력이 작아진다는 점이다. 24 국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향

게되는것이다. 결론적으로 지하철 공급이 승용차 이용 증가율을 낮추었다는 근거는 없으 며, 문제는 비싼 대중교통시설인 도시철도를 공급해도 승용차 이용률은 감소하 지 않는다는 것이다. (4) 도시철도는 매우 비싼 교통수단인가 다음은 도시철도가 교통문제를 해결하기 위한 경제적 방안인가에 대한 논 의이다. 이에 대한 부정적 주장은 다음과 같다. 미국의 교통부에서 1990 년에 발표한 자료에 의하면, 운영비용과 건설비용 을 포함했을 경우, 1통행당 평균비용은 경전철이 9.44 달러, 중량전철이 9.85달 러이다. 로스앤젤레스 경전철의 경우 1993년 기준으로 1통행당 평균비용이 11.90 달러, 중량전철은 26.83 달러, 통근철도는 무려 40.09 달러나 된다. 이에 비 해 버스는 1통행당 편균비용이 1.79 달러에 불과하다. 이에 대한 반론은 다음과 같다. 버스의 1통행당 비용에 도로의 건설 또는 유지비용을 내재화시켰는지 의 문스럽다. 근본적으로 로스앤젤레스와 같이 도시철도 수송실적이 많지 않은 특 정 도시의 비교치인 수단별 평균비용만을 가지고 일반적으로 도시철도가 비싼 교통수단이라고 말하기는 곤란한 것이다. 에 이동거리 참고로 프랑스의 파리수도권의 경우 5km 를 통행하기 위한 교통수단별 사회 경제적 비용을 추정한 연 구에 의하면, 버스전용도로시설을 운행하는 버스의 1 통행을 위한 사회 경제적 비용은 29.08~36.03프랑의 범위에 있고 도시지하철 메트로의 1통행을 위한 비 용은 27.45~31.05프랑에 해당되는 것으로 추정되어 오히려 버스전용도로를 운 행하는 버스의 비용이 높게 나타났다. 도시철도 통행비용과 비교하기 위한 버스 통행비용을 산정하는 기준은 두 가지가 있을 것이다. 첫 번째는 기존 도시에서 도로건설 및 유지비용을 매몰비 Ⅲ. 도시철도( 경량전철) 와 관련한 주요 이슈 검토 25

용으로 간주하는 것이고, 두 번째는 신도시 및 도시재개발에 따라 버스 운행을 위한 도로를 신규로 건설해야 하는 경우이다. 경우, 먼저 기존 도시에 있어서 도로건설 및 유지비용을 매몰비용으로 간주할 버스 통행에 따른 비용은 승용차의 교통혼잡비용 증가분으로 산정해야 할 것이다. 버스가 운행하지 않는다면 승용차가 점유할 수 있는 도로용량이 증 가하기 때문이다. 하지만 버스가 운행하지 않는다면, 승용차 이용이 증가하여 도로용량을 초과하는 현상이 발생할 것이다. 용이 감소되어 교통혼잡비용이 감소하게 된다. 버스를 운행하게 되면 승용차 이 즉 기존 도시에서 버스를 운영 함에 따라 사회 전체적으로 마이너스( -) 비용, 즉 편익이 발생하게 된다. 이 때 발생되는 비용은 승용차의 편리함을 포기하는 비용이며, 버스 이용자가 포기한 승용차의 편리함에 대하여 저렴한 요금으로 보상을 받게 된다. 이와 관련하여 버스전용도로를 설치하는 경우를 살펴볼 수 있을 것이다. 버스전용도로는 신설할 수도 있으나, 기존 도로를 버스전용도로로 지정할 수도 있다. 서울시에서 추진하는 중앙버스차로제는 신규 도로를 건설하는 것이 아니 라 기존 도로를 이용하는 것이다. 되는 비용은 대부분이 승용차의 교통혼잡비용이다. 따라서 버스전용도로를 운용함에 따라 발생 그러나 승용차의 교통혼잡 비용이 중앙버스차로제 운영에 따른 편익보다 적다고 판단될 경우, 중앙버스차 로제를 운영하게 된다. 따라서 버스전용도로를 운영함에 따른 사회전체적인 비 용은 발생하지 않을 것이다. 두 번째로 신도시에서 버스 운행을 위한 도로를 건설해야 하는 경우이다. 도로를 건설할 때에는 우선적으로 도로 교통수요를 파악하게 될 것이다. 교통수요는 승용차 수요와 버스 수요로 구분할 수 있을 것이다. 도로 여기서 버스 수요가 차지하는 도로의 건설 및 유지비용이 도시철도보다 비싸다면 도시철도 를 건설하는 것이 합리적일 것이다. 비율은 승용차의 그러나 서울에서 버스가 차지하는 도로의 25% 수준이다. 22) 따라서 편도 3차로 이하일 경우에는 버스 22) 2006 년도 서울시 수단 통행량 자료를 살펴보면, 승용차는 25.9%, 버스는 27.3% 의 수단분담률을 나타내고 있다( 수도권 교통본부). 승용차와 버스의 평균 재차인원은 승용차가 1.35 명, 버스는 14.99 명이다( 예타지침 4 판). 버스의 승용차환산단위 (Passenger Car Unit) 는 간선도로 2.0, 교차로 2.54 이다( 교통영향평가실무지침( 건설교 통부)). 따라서 서울시의 경우 승용차 대비 버스가 차지하는 도로비율은(27.3% 26 국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향

운행을 위한 도로 확대가 항상 필요한 것은 아니다. 승용차를 위한 도로의 여 유용량에서 버스가 운행할 수도 있으므로 추가적인 도로 건설비는 발생하지 않 을 수 있다. 그러나 도시철도는 항시 건설 및 유지비용이 발생한다. 마지막으로 도로 및 철도시스템 건설비용은 다양한 도시조건에 따라 달라 질 수 있으므로 단순히 차량가격만 비교해 보고자 한다. 2007년 기준으로 고급 좌석버스는 약 1 억원이며, 리무진 관광버스도 약 1억 5 천만원 수준이다. 대전 도시철도 2 호선 건설사업 예비타당성조사에 따르면, 경량전철 1량 구입비용이 2006년 기준 18.56 억원이다. 경량전철 정원은 혼잡율 100% 를 기준으로 좌석 32명 입석 55명으로 총 87 명이다. 고급좌석버스 좌석인원이 45명인 점을 감안 하면, 경량전철은 차량값만 해도 10 배가량 비싸다. (5) 도시철도가 경제적 타당성을 갖기 어렵다. 국내에서 대형 SOC건설사업을 추진하기 위해서는 경제적 타당성이 만족 되어야 한다. 따라서 국내에서 추진되는 도시철도사업은 대부분 경제적 타당성 이 있는 것으로 알려져 있다. 따라서 본 주제는 도시철도 추진에 있어서 중요 한 의미를 갖고 있다. 먼저 부정적인 의견은 다음과 같다. 야 한다. 도시철도가 경제적 타당성을 갖기 위해서는 역세권이 고밀도로 개발되어 고밀도로 개발된 역세권과 역세권을 도시철도가 연결해야 이용자를 끌어 들인다. 그러나 실제로 고밀도로 개발된 역세권은 많지 않다. 뿐만 아니라 도시성장이 저밀도주거로 확산되고 있어 도시철도로 연결하기가 어렵게 변하고 있다. 위의 내용에 대한 특별한 반론은 없으므로, 23) 도시철도의 경제적 타당성은 2.54/14.99)/(25.9%/1.35)=24.11% 이다. 23) 서울시에서는 역세권 고밀도 개발의 필요성에 관한 연구를 수행하고 있다. 하지만 이러한 연구는 대중교통 및 보행이용 활성화 정책의 효과를 극대화하기 위한 토지 이용 연계방안으로서 역중심 생활권 형성방안을 모색하는 것이다. 도시철도의 경제 적 타당성을 확보하기 위해 역세권 고밀도를 추진한다고 간주하기는 다소 어려움 Ⅲ. 도시철도( 경량전철) 와 관련한 주요 이슈 검토 27

역세권 고밀도 개발과 밀접한 관계가 있다고 정의할 수 있을 것이다. 그러나 서울을 포함하여 도시철도가 운행되는 국내 도시들은 역세권 고밀도 개발이 이 루어지지 않고 있다. 는가를 살펴볼 필요가 있다. 24) 따라서 도시철도의 경제적 타당성이 어떻게 충족되고 있 일반적으로 국내 도시철도의 경제적 타당성은 교통혼잡비용 감소 측면에 서 검토되고 있다. 교통혼잡비용 감소는 승용차 이용자가 도시철도를 이용함에 따라 승용차 통행감소에 의해 발생된다고 보고 있다. 도시철도를 운행함에 따 라 버스운행을 감소시켜 교통혼잡비용이 감소된다고 볼 수도 있을 것이다. 러나 앞에서 살펴본 바와 같이 도시철도 운행에 따라 승용차 이용자가 감소된 다고 확신할 수 없으므로, 도시철도 운행에 따라 교통혼잡비용이 감소된다고 간주할 수 없다. 따라서 승용차 이용이 감소되지 않으면, 도시철도의 경제적 타 당성에 대해 재검토가 필요하다. 추가적으로 고려할 사항은 승용차 이용이 감소되지 않더라도 역세권을 고 밀도로 개발하면 도시철도의 경제적 타당성을 확보할 수 있는가이다. 도시철도의 경제적 타당성을 높이기 위해 역세권을 고밀도로 개발해야 한 다는 논리는 대중교통지향형 개발(TOD: Transit Oriented Development) 에 근거 한 것으로 보인다. TOD 는 근린지역의 중심에 대중교통의 정류장( 전철, 지하철 등) 이 입지하고 도보, 자전거 등의 교통수단을 이용하여 직장과 주거간을 통행 하도록 하여 자동차로부터 발생하는 오염물질을 최소화하기 위한 주거단지 개 발방식이다. TOD는 도시철도의 이용편의를 증진시켜 이용객을 늘리는 효과가 있을 것이다. 그러나 TOD 를 추진한다고 도시철도를 도입할 필요는 없다. 버스 를 중심으로 한 대중교통체계를 구축할 수도 있기 때문이다. 보다 중요한 문제 는 TOD 를 하여도 승용차 이용을 억제하지 않는다면, 도시철도는 경제적 타당 성을 갖기 어렵다는 점이다. 있기 때문이다. 도시철도의 경제적 타당성은 승용차 이용감소에 그 이 있다( 임희지, 서울시 대중교통 역중심 생활권 형성방안, 시정연 2007-R-03, 2007.). 24) 본 주제에서 다루고 있는 경제적 타당성 이 재무적 타당성 을 의미할 수도 있으 나, 본 분석에서는 경제적 타당성에 한정하여 검토한다. 28 국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향

(6) 도시철도가 서민을 위한 교통시설인가 정부가정책을추진하기위해서는정책의수혜자에대한분석이필요하다. 정부정책이 고소득층을 위한 것인지 저소득층을 위한 것인지를 파악하여, 소득 재분배 영향을 검토할 필요가 있다. 도시철도 추진 정책도 마찬가지로 정책의 수혜자에 대한 고려가 필요하다. 이와 관련한 주장은 다음과 같다. 도시철도가 저소득층에 편익을 준다는 인식도 잘못된 것이다. 저소득계층 은 대중교통수단 이외에는 선택의 여지가 없는 수요계층이다. 이에 반해 중 고 소득층은 승용차나 대중교통수단을 선택할 수 있는 선택적인 수요계층이다. 저 소득층은 대중교통을 이용한 단거리 통행을 많이 한다. 중 고소득층은 통근통 행으로 도시철도를 이용한다. 도시철도는 중 고소득층이 통근수단으로 사용하 기 유리하게 노선이 만들어 진다. 그래서 우회노선이 많아지고 통행거리가 길 어진다. 즉 저소득층의 단거리 통행에는 불리하게 된다. 저소득계층에게는 버스 가 더 편리한데 정부지원은 중 고소득층이 이용하는 도시철도건설에 모두 투 입되므로 버스에 지원해 줄 돈은 없다. 버스의 서비스는 더욱 나빠지고 저소득 층은 강제로 도시철도를 타야한다. 위 주장에 대한 반론은 다음과 같다. 우리나라는 고소득 및 저소득층이 도시에 비교적 고르게 퍼져있으며, 자 녀교육여건및문화공간등이크게변화되지않는한도시의고소득층이교외 로 멀리 빠져나가는 현상은 아직까지 일반적이지 않다. 층별 통행거리별 주거입지패턴은 미국과 차이가 있으며, 따라서 우리의 소득계 이에 따라 통행자의 소득에 따른 시장분할도 유사하지가 않다는 것을 유념해야 할 것이다. 오히려 우리 수도권의 경우와 같이 장거리 통행을 무릅쓰고 집값이 싼 위성도시 등 외 곽지역에 거주하는 중 저소득층의 통행자들에게는 도시철도야말로 매우 중요한 교통수단으로서 상당한 편익을 주고 있다고 하겠다. 위 문제를 논하기 전에 세 가지 전제조건을 설정할 필요가 있다. 첫째, 수 Ⅲ. 도시철도( 경량전철) 와 관련한 주요 이슈 검토 29

도권의 장거리 통행은 도시철도와 무관하며, 이는 광역철도와 관련된 것이다. 둘째, 역세권 지역은 주택가격이 비역세권 지역과 비교하여 비싸다는 것이다. 셋째, 분당과 같은 위성도시는 중 저소득층의 주거지역이라고 간주하기 어렵다. 따라서 위의 전제조건을 고려할 경우, 도시철도가 집값이 싼 외곽지역에 거주 하는 중 저소득층의 통행자들을 위한 교통시설이라는 주장을 수용하는 것은 다소 어려움이 있다. 특히 도시철도가 건설되어 기존 지역이 역세권으로 변경 되면, 토지가격이 상승하여 저소득층은 비역세권으로 밀려나게 된다. 따라서 도 시철도가 저소득층을 위한 교통시설이라고 보기는 어렵다. 도시철도는 신도시 건설 및 택지개발과 연계하여 계획되고 있다. 신분당선 은 분당, 판교와 강남을 연결하는 교통시설이고, 신분당선 연장선은 광교신도시 개발과 연계하여 추진된다. 일반적으로 신도시는 중산층 이상을 대상으로 개발 되고 있어 도시철도는 중산층 이상을 대상으로 한다고 볼 수 있다. 또한 도시철도가 건설됨에 따라 중산층 이하가 이용하는 버스의 서비스 수준은 낮아지고 있다는 것을 부인하기는 어렵다. 로 버스 준공영제를 실시하고 있지만, 위해 추진되는 것은 아니다. 25) 최근 국내 대도시를 중심으 버스 서비스 수준을 획기적으로 높이기 버스 서비스의 수준은 이용객의 증감현황을 통해 간접적으로 확인할 수 있을 것이다. [ 그림 8] 은 시내버스 여객수송량을 1993년을 기준으로 나타낸 것 으로, 국내 6대도시의 시내버스 여객수송량은 도시철도 준공과 상관없이 감소 하고 있다. 특이한 점은 2005 년부터 서울, 대전, 광주의 시내버스 여객수송량이 증가하고 있다는 것이다. 인천은 2002년부터 시내버스 여객수송량이 증가하고 있다. 서울은 2000 년 이후 도시철도가 추가로 개통된 바가 없으며, 대전은 2007년도에 1 호선이 개통되었다. 인천도 1999년도에 1호선이 개통된 이후 2호 선은 아직까지 건설 중에 있다. 25) 버스 준공영제는 공공기관의 민영화 추진에 역행하는 측면이 있다. 30 국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향

[ 그림 8] 시내버스 여객수송 통행량 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 서 울 부 산 대 구 인 천 광 주 대 전 자료: 국토해양부 홈페이지, 2008. 여기서 추론할 수 있는 것은 버스 서비스가 지속적으로 나빠지고 있었으 나, 2005 년부터 서울, 광주, 대전, 인천 지역에서 버스 서비스 개선이 이루어졌 다는 것이다. 도시철도 신규 운행 없이 버스의 여객수송량이 감소한 것은 버스 의 서비스 측면에서 분석될 필요가 있다. 26) 대도시에서 버스의 서비스 개선은 노력하지 않고 도시철도 건설에 집중한다면, 서민들을 위한 교통정책이라 보기 어려운점이많다. 26) 시내버스 여객수송 통행량의 증가현상과 관련하여, 과거 현금승차가 일반적인 시절 에는 승객수를 고의로 누락했던 부분이 있었을 것이다. 그러나 교통카드 활성화로 인해 과거 누락되던 통행량이 감소하여 시내버스 통행량이 증가된 것으로 나타날 수도 있다. 향후 교통카드 이용이 정착된 이후의 시내버스 통행량을 파악하면, 이 와 관련한 정확한 판단이 가능할 것이다. 하지만 2004년도 이후에도 시내버스 통행 량이 지속적으로 감소하고 있는 부산 대구의 사례를 고려해 보면, 단순히 교통카드 이용률 증가에 의해 시내버스 통행량 증가현상이 발생되었다고 간주할 수만은 없을 것이다. Ⅲ. 도시철도( 경량전철) 와 관련한 주요 이슈 검토 31

서울 부산 대 구 인천 광주 대전 [ 표 5] 국내 지하철 운영현황 ( 단위 : km) 구간 건설연장 착공 준공( 개통) 역수 Total 482.1 459 소 계 286.9 265 1 호선 서울역-청량리 7.8 71. 4.12 74. 8.15 10 2 호선 당산-합정 60.2 78. 3. 9 96. 3.20 50 3 호선 지축-수서 35.2 80. 2.29 93.10.30 31 4 호선 당고개-남태령 31.7 80. 2. 9 94. 4. 1 26 5 호선 방화-상일동, 마천 52.3 90. 7.11 96.12.30 51 6 호선 상월곡-봉화산 35.1 94. 1. 8 00.12.15 38 7호선 장암-온수 46.9 90.12.30 00. 8. 1 42 8호선 암사-모란 17.7 90.12.30 99. 7. 2 17 소 계 88.8 90 1 호선 노포동-신평 32.5 81. 6.23 94. 6.23 34 2 호선 호포-서면 38.0 91.11.28 02. 8.29 39 3 호선 대서-수영 18.3 97.11.25 05.11.28 17 소 계 57.3 56 1 호선 대곡-안심 28.3 91.12. 7 97.11.26 30 2 호선 문양-사월 29.0 97. 1.16 05.10.18 26 1 호선 귤현-동막 24.6 93. 7. 5 99.10. 6 22 1 호 선 녹동-상무 12.1 96. 8.28 04. 4.28 14 1 호 선 판암-반석 12.4 96.10.30 07. 4.17 12 자료: 국토해양부 홈페이지, 2008. (7) 도시철도 건설이 고용을 창출하는가 이에 대한 주장은 다음과 같다. 도시철도 건설이 고용을 창출한다는 것도 잘못된 인식이다. 버스는 국내 에서 제작되고 운영에 필요한 물품도 국내에서 조달되므로 지역경제 연계효과 가 크다. 이에 반해 도시철도차량과 운영기술은 모두 외국에서 들여온다. 지역 32 국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향

경제에 대한 기여를 기대하기 어렵다. 위 내용은 미국 사례에 근거한 것이므로 도시철도차량과 운영기술은 모두 외국에서 들여온다고 설명하고 있다. 그러나 우리나라는 국내의 기술로 중량전 철의 도시철도차량과 운영기술을 공급할 수 있어 위 내용과 다소 차이가 있을 것이다. 하지만 현재 국내에서 건설되는 경량전철사업의 몇 개는 철도차량과 시스템을 외국에서 도입하므로 미국의 도시철도 사정과 유사할 것이다. 그러나 운영단계에서 버스보다 도시철도가 고용을 창출하는가를 살펴보고 는 것은 의미가 있을 것이다. 먼저 대전 지하철 2호선 예비타당성조사보고서에 따라 도시철도 고용창출 수준을 검토해 보았다. 대전지하철 2호선은 경량전철 로 무인운전을 하므로 승무원이 필요 없다. 또한 운영 및 유지보수 요원을 모 두 고려하여도 2044년에 최대 289 명을 예상하고 있으며, 2044년에 운행하는 차 량수는 98 량이다. 버스 운행시 고용창출효과를 살펴보면 다음과 같다. 예비타당성조사보고서 에서는 경량전철 승객을 량당 87 명이라고 설정하고 있으므로, 경량전철 1량은 버스 1 대에로 가정한다. 따라서 경량전철 98량은 버스 98 대에 해당 한다. 버스 운전기사가 격일 2 교대 할 경우, 버스 98대에 운전기사는 392 명이 필요하다. 버스 운행을 위해 정비인원 및 관리인원을 제외할 경우에도 버스는 도시철도와 비교하여 130% 정도의 고용을 창출하고 있다. 27) (8) 재원조달에 문제는 없는가 국내 도시철도의 가장 큰 문제점은 건설 재원조달 및 운영적자에 있다. 따라 서 재원조달에 대한 충분한 검토가 필요하다. 이와 관련한 주장은 다음과 같다. 27) 고용창출효과 분석시 운전사외에도 차량제작 또는 검수에 필요한 인원 등을 고려할 필요가 있으며, 도시철도 건설에 따른 건설인력도 고려할 필요가 있을 것이다. 먼저 차량제작 및 유지보수와 관련한 고용효과를 검토하기 위해서는 버스차량과 열차차 량의 제작, 유지보수 및 내구연한에 대한 전반적인 분석이 필요하므로 본 보고서에 서는 제외하였다. 하지만 차량제작 및 유지관리와 관련한 인원은 비슷할 것이다. 추 가로 건설인력의 고용창출을 위해 건설사업을 추진해야 한다는 것은 사회적으로 용 인되기 어려울 수 있다. Ⅲ. 도시철도( 경량전철) 와 관련한 주요 이슈 검토 33

정부재원은 공짜라는 생각은 잘못이다. 도시철도에 투자되는 재원은 정부 재원이므로 가능한 한 많이 끌어다가 도시철도를 건설해야 한다고 도시당국자 는 생각한다. 설혹 정부재원은 공짜라고 해도 나머지 모자라는 재원은 지방자 치단체가 조달해야 한다. 도시철도는 건설만으로 끝나는 것이 아니다. 건설한 후에는 운영을 해야 한다. 로스앤젤레스의 경우 건설비용과 유지관리비용을 모 두 고려하면 도시철도에 드는 비용은 버스에 비해 20 배가량 더 비싸다고 한다. 1통행 서비스를 제공하는데 지방자치단체의 재원조달방안도 문제이지만, 중앙정부의 재정지원도 쉬운 문제는 아니다. 하지만 도시철도에 대한 예비타당성조사 보고서들의 내용을 살 펴보면 중앙정부의 재정지원의 문제는 크게 고민하지 않고 있다. 28) 그러나 철 도예산이 현재 수준이면, 향후 신규 철도사업 추진이 없다하더라도 13년 이후 에나 전체 사업이 준공될 수 있다. 따라서 최근 철도사업에 민간투자사업방식 이 추진되고 있는 것이다. 29) 도시철도 예산은 다소 여유가 있어서 8년이면 모두 완공될 수 있을 것이 다. 그러나 고속철도 및 일반철도 건설 예산이 증액된다면, 도시철도 예산이 감 소될 수 있다. 따라서 새로 추진되는 도시철도 사업에 중앙정부 재정이 적기에 지원될 것으로 낙관할 수만은 없을 것이다. 또한 운영적자가 발생한다면, 지방자치단체에서 부담해야 하므로 재원조달 문제를 심도 있게 검토해야 한다. 영적자 문제가 발생하고 있다. 도시철도를 운영하는 대부분의 도시에서 운 또한 현재 민간투자사업으로 추진 중인 용인경 량전철사업도 교통수요 부족에 의해 운영적자에 따른 재정투입이 예상되고 있 다. 28) 한국개발연구원, 2006a. 29) 경전선 BTL 복선철도 건설사업, 전라선 BTL 복선철도 건설사업, 소사-원시 BTL 복선철도 건설사업이 추진되고 있다. 도시철도인 서울지하철 9호선은 시스템 및 운 영을 민간투자사업으로 추진하고 있다. 또한 경량전철은 대부분 민자사업을 추진되 고있다. 34 국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향

[ 표 6] 철도관련 중앙정부 재정투입 현황(2008 년도 기준) 총투자 사업비 당해 투입예산 잔여재정 투입금액 ( 단위: 억원) 잔여년수 [ 철도] 60,254 782,796 13 < 고속철도> 4,209 69,449 17 경부고속철도 건설 계속 3,503 18,640 호남고속철도 건설 계속 706 50,809 < 일반철도> 316,021 14,178 231,461 16 일반철도건설지원 219,591 13,933 135,808 일반철도조사설계 96,430 245 95,653 < 광역철도건설> 67,785 5,218 38,361 7 광역철도건설 67,785 5,218 38,361 [ 도시철도] < 도시철도건설> 86,842 6,522 52,127 8 서울지하철건설 27,253 2,681 12,536 부산지하철건설 19,067 1,036 5,520 대구지하철건설 8,228 489 7,400 인천지하철건설 15,891 1,272 12,756 경량전철건설지원 4,006 1,034 1,528 경기지하철건설 12,397 10 12,387 자료: 국토해양부 내부자료, 2008. 도시철도 건설로 운영적자가 발생하고 있으나, 지방자치단체에서는 지속적 으로 도시철도 건설을 추진하는 이유에 대해 심도 있는 논의가 필요할 것이다. (9) 도시철도가 최적 방안은 아니다 국내에서는 도시철도 도입 목적이 대부분 도시교통 혼잡완화에 있다. 즉 도시교통 혼잡완화를 위해 도시철도가 도입되고 있는 것이다. 따라서 다음의 논의는 도시철도 도입 목적에 대한 근본적 의문을 제기하는 것이다. Ⅲ. 도시철도( 경량전철) 와 관련한 주요 이슈 검토 35

도시교통 혼잡완화에는 도시철도 이외에는 대안이 없다는 주장은 잘못된 인식이다. 대중교통은 상업적으로 해야 한다. 상업적 접근의 첫째는 고객이 원 하는 것이 무엇이냐를 파악하는 것이다. 대중교통수단에 대해 저소득계층이 원 하는 것은 분명하다. 자주 오고, 믿을 만하고, 밤늦게까지 운행하고, 노선이 다 양하고, 장거리는 급행으로 운행하고, 안전한 것이다. 만일 도시철도에 투입되 는재원을버스에투입한다면모든버스에서비행기를탔을때와같은서비스 를 제공할 수 있을 것이다. 서비스가 좋으면 수요는 늘어난다. 서비스가 좋으면 고소득층도 이용한다. 승용차는 매우 편리한 교통수단이다. 아무리 도시철도를 잘 만든다고 해도 승용차만큼 빠르고, 안락하고, 편리하고, 기동성 있게 할 수는 없다. 그러므로 누구나 승용차를 갖길 원한다. 승용차 구입을 막을 수는 없다. 다만 대중교통서 비스를 좋게 하여 불필요한 승용차 이용을 줄이는 수밖에 없다. 이에 더하여 해야 할 일은 두 가지가 있다. 첫째는 승용차 이용자에게 도 로이용비용을 부담시키는 일이다. 대기오염비용, 교통혼잡비용과 같은 사회적 비용을 부담시켜야 한다. 둘째는 대중교통수단을 경쟁시켜야 한다. 정부가 운영 하거나 정부지원으로 독점적 위치를 마련해 주면 서비스수준은 나빠진다. 경쟁 을 시키면 고객의 요구에 맞는 서비스를 제공하게 된다. 그렇지 않으면 선택의 여지가 없는 저소득계층만 손해를 볼 뿐이다. 이에 대한 반론은 다음과 같다. 각 교통수단별 특성과 장점을 고려하지 않고 도시철도만을 유일한 교통 혼잡완화의 대안으로 생각하는 전문가나 정책결정자는 많지 않다. 도시철도를 유일한 교통혼잡완화의 대안으로 생각하는 전문가는 없으나, 대부분의 도시철도 타당성 보고서에서는 다른 대안을 검토하고 있지 않다. 울지하철 9호선 2 단계 건설사업을 살펴보면, 사업목적을 달성하기 위한 다른 대안 검토가 전무하다. 동 사업의 목적은 서울지하철 2 호선 잠실~ 삼성~ 신림구 간의 혼잡을 완화하는 것이고, 강남 송파지역의 극심한 교통혼잡완화에 있 서 36 국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향

다. 30) 서울지하철 2호선 혼잡을 완화하기 위해 다양한 대안들의 검토가 필요하 며, 동 사업으로 강남 송파지역의 극심한 교통혼잡을 해소할 수 있는가에 대한 검토도 미흡하다. 도시철도만을 유일한 교통혼잡완화의 대안으로 생각하는 전문가나 정책결 정자는 많지 않겠지만, 다양한 대안을 검토하여 최적 방안을 제시하는 전문가 나 정책결정자 또한 거의 없는 것이 현 실정이다. 2. 도시철도의 주요 이슈 발생원인 위에서 살펴본 주요 이슈들은 도시철도의 장점이기도 하면서 단점인 전용 궤도 운행에 기인한 것들이다. 들고, 전용궤도를 설치해야 함에 따라 건설비가 많이 비싼 전용궤도를 건설해야 하므로 충분한 노선을 공급하기 어려워 버스 와의 환승이 필요한 것이다. 또한 환승에 따라 이용객이 불편하게 되는 것이다. 그러나 도시철도차량은 전용궤도를 운행하므로 정시성을 확보하고, 통수송능력을 갖추고 있다. 이러한 도시철도의 단점을 보완하기 위해 개발되는 것이 대량의 교 신교통시스템 이 다. 신교통시스템인 GRT와 BRT는 전용노선을 운행함에 따라 도시철도의 전용 궤도 운행효과를 얻을 수 있으며, 일반 도로에서는 버스와 같이 충분한 노선을 공급할 수 있다. 모든 도시는 기본적으로 도로를 갖추고 있다. 하지만 도시 상황에 따라서 추가로 도시철도 도입이 필요한 경우가 있을 것이다. 도시철도가 적합하면, 도 시철도 교통수요에 맞추어 중량전철 및 경량전철을 선정하면 될 것이다. 또한 건설비와 운영비를 고려하여 총생애비용을 산정하여 무인운전시스템을 도입하 거나, 도시경관을 고려하여 지하철이나 지상철로 건설하면 될 것이다. 30) 한국교통연구원, 2006. / 한국개발연구원, 2005. Ⅲ. 도시철도( 경량전철) 와 관련한 주요 이슈 검토 37

Ⅳ. 국내 신교통시스템 도입과 관련한 문제점 1. 도시철도 위주의 신교통시스템 도입 국내 신교통시스템 도입은 경량전철 위주의 도시철도 형태로 이루어져 왔 으며, 도시철도를 건설하는 이유로 교통수요급증을 들고 있다([ 표 7] 참조). 하 지만 교통수요가 증가한다고 도시철도를 건설해야 하는 것은 아니다. 교통수요 가 증가하면 승용차 이용수요인지 대중교통 수요인지 판단해야 하며, 대중교통 수요에 대해서는 버스전용차로제 도입 등을 우선적으로 검토해야 한다. [ 표 7] 국내 도시철도( 경량전철) 추진 목적 추진 목적 의정부 경전철 서울 우이-신설 경전철 용인 경전철 광명 경전철 -지역개발에 의한 교통수요 급증으로 도시교통 시설용량 한계 -정시성, 안정성 등 양질의 서비스를 제공할 수 있는 신교통수 단도입필요 재개발과 뉴타운 사업으로 교통환경 악화 전망 대규모 도시개발과 인구유입으로 교통량 증가 경제 활동의 활성화 주거환경개선사업, 경륜장 사업 및 광명역 개통으로 교통수요 증가 대구 도시철도 3호선 - 1 2 호선의환승효과일 ( 68 천명증가로인해연 ) 265억원정도 운영적자가 감소 -도시철도 수송분담률도 7.1% 에서 16.07% 로 증대 - 지산 범물동 등 노선주변지역 개발촉진과 역세권 개발로 주변 상권이 활성화 -도시미관과 환경을 크게 향상 자료 국토해양부 국토해양부 국토해양부 국토해양부 대구광 : (2000b), (2001), (2004), (2005), 역시 보도자료(2007. 8. 30) 38 국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향

또한 일부에서는 시내버스 외에 대체 대중교통수단이 없어 경량전철사업 을 추진한다고 밝히고 있다. 특히 7대 광역시 중 시내버스 외 대체 대중교통수 단이 없는 유일한 도시라는 점도 강조하고 있다. 31) 시내버스로 대중교통수요를 감당할 수 있는데 막대한 예산을 투입하여 도시철도를 건설 운영해야할필요 가 있는지 명확히 할 필요가 있다. 이는 경쟁적으로 재정부담능력을 등한시하 고 정치논리에 의해 건설을 추진하는 사례로 볼 수 있다. 우리나라의 도시철도건설은 1974년 서울시 지하철 1호선이 개통된 이래 서울, 부산, 대구, 광주, 대전, 인천 6대도시를 중심으로 지자체간에 동시 다발 적이고 다소 경쟁적으로 재정부담능력을 등한시하고 정치논리에 의한 건설추진 방식 등의 부작용으로 여러 가지 문제점을 노정시키고 있는 것이 사실이다. 32) 도시철도의 건설로 지자체들은 재정적 부담을 받고 있으며, 도시철도 운임을 대폭적으로 상향 조정하고, 이용수요가 지속적으로 늘지 않는 이상 운영과정에 서 적자가 누적될 수 있는 것이다. 그러나 지자체가 막대한 재정부담을 감수하 면서 도시철도를 건설 운영해야 하는 필요성이 명확히 제시되어 있지 않다. 이와같은사례는대구광역시에서찾아볼수있다. 대구광역시는대구지 하철 1, 2호선의 건설 및 운영으로 2007년도에만 1,526억원의 손실을 발생시켰 다. 시보조금 644억원까지 포함하면 2,170 억원의 손실이 발생한 것이다. 그런데 대구지하철 3호선을 건설하면 손실을 어느 정도 만회할 수 있다고 밝히고 있 다. 그러나 대구지하철 1, 2호선 건설 타당성조사시에도 적자 발생 가능성은 제 시하지 않았다. 대구지하철 1, 2호선 적자발생에 따른 책임 문제를 거론하지 않 으므로, 대구시 교통당국의 담당자들은 대구지하철 3호선 건설에 따른 적자 발 생에 대해 문제의식을 갖지 않을 수 있다. 도시철도 도입의 필요성 검토가 미흡한 사례는 울산광역시에서도 찾아 볼 수있다. 33) 울산시 교통기획과장은 1998년 이후 연평균 자동차 수는 5.7% 증 가한 반면 도로증가율은 0.13% 에 불과해 경전철을 도입키로 했다 고 말했다. 31) <http://lrt.ulsan.go.kr/index.jsp> 32) 이창운 김경철, 1999 / 한국개발연구원, 2006. 33) 동아일보, 2005. 11. 30. Ⅳ. 국내 신교통시스템 도입과 관련한 문제점 39

그러나 울산 중구 출신 한나라당 정갑윤 의원은 언론기고문을 통해 국광역시가운데교통혼잡도가가장낮으며 울산은 전 20여곳에서우회도로와도로확 장사업이 추진되고 있기 때문에 경전철 사업을 서두를 필요가 없다 고 지적한 바있다. 추가로 경량전철사업 추진 필요성과 관련하여 전주경량전철 사업 추진 포 기 사례를 살펴볼 필요가 있다. 다음은 전북중앙신문(2007.08.27 한민희 기 자) 34) 기사내용이다. 전주시가 경전철을 포기한 이유는 막대한 재원 압박 인구정체와 도 시공간구조 변화 새로운 대중교통수단 도입 도심고속화 도로 등으로 요약 된다. 행정의 신뢰성을 확보하기 위해 공론화 과정을 밟았어야 한다는 의견도 제시됐지만 민선3 기 사업에 대한 타당성 조사를 제대로 실시, 막대한 재정낭비를 사전에 차단했다는 여론도 적잖다. 중장기에 걸친 경전철 건설비용은 2005년 기준으로 사업비 4천920 억원, 보상비 130억원 등 총 5천50 억원이 소요되며, 재원은 국비 886 억원( 사업비의 18%), 지방비 1천 212 억원( 사업비의 22%+ 보상비), 민자 2천952 억원( 사업비의 60%) 등으로 예측 됐다. 그러나 기간 경과, 물가상승률, 추가비용 발생 등을 고려할 때 7천억원 이상으로 건설비용이 증가한다. 이중 전주시의 총 부담액은 2천억원 이상에 달 할 것으로 관측됐다. 적자 운영시에는 엄청난 추가 재정을 지원해야 한다. 경전 철 건설에 따라 시내버스까지 준공영제를 실시할 경우 2006년 말 64억원이었던 시내버스 예산은 3배가 늘어난 200 억원을 상회할 것으로 예측된다. 시내버스 이용객이 경전철로 전환하면 지원금은 더욱 증가한다. 올해 전주시 부채가 1천 866 억원에 달할 것을 감안하면, 경전철 건설 이후 6년 동안 전주시 부채는 매 년 100억원에서 400 억원까지 대폭 늘어나게 된다. 엉터리 수요예측 조사도 사업 포기를 결정하게 된 계기가 되었다. 2005년 도 인구의 경우 민선3기 경전철 기본계획에는 68만명으로 예측됐으나 실제 인 구는 62만명으로 지난 2000 년 이후 현재까지 극심한 정체현상을 보이고 있다. 34) 한국신교통협회, <http://www.konta.or.kr/dd/?m=d3&pmode=read&id=897&page=>. 40 국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향

지표전망치를 반영한 2021년 인구예측치도 기본계획의 경우에는 85만명 이었지 만 이번 대중교통용역 기관은 74 만~77만명으로 추청돼 기존 용역이 3~12% 가 량 부풀려진 것으로 나타났다. 2001년 하루 17만5천690명에 달하는 버스이용객 이 5년 만에 14만2천522명으로 3만3 천여명이 줄었지만, 이 같은 내용이 빠져 있다. 게다가 시내버스와 통근 통합버스를 합친 버스이용객 예측치도 기본설계 는 2010년 44만3천355 명으로 설계됐지만, 이번 용역에서는 34만3천58명으로 제 시됐다. 시민의 이용요금으로 투자자본을 회수해야 하는 사업방식을 감안할 때 인 구감소 및 대중교통 이용객 감소는 곧바로 재정압박으로 이어진다. 그렇다고 외부 인구에 기댈 수도 없는 판국이다. 도시공간구조변화 및 최신 교통수단 등 장 과거 구도심 인구가 서부신시가지로 대거 이동했으며 유동 인구도 관광서 등이 대부분 신도시로 떠나면서 급격히 줄었다. 도심 공동화 현상까지 발생하 고 있다. 경전철에 집중할 경우 현안사업 추진이 어려워지고 건설에 따른 시민 불편 및 주변 상가의 영업방해도 감수해야 한다. 전주시의 현재 대중교통여건을 고려할 때 중기적으로 시내버스 준공영제 의 도입을 검토하고 장기적으로는 새로운 신교통수단 도입을 고려해야 한다. 현재 한국철도기술연구원은 2009년까지 버스가 가진 높은 운영 유연성과 경전철의 신속, 대량수송의 장점을 공유한 바이모달 트램(Bimodal Tram) 을 개 발 중이다. 친환경 시스템이면서도 건설비용은 지하철의 1/10 수준에 불과하다. 전북도가 추진 중인 도심고속화도로도 경전철과는 모순된 사업이다. 여론 대립 경전철 백지화는 송 시장의 중대 결단이었다. 전북도가 불쾌하 고아쉬운심기를드러낸것도과거이사업을주도했던김완주도지사의의지 가 담겨 있기 때문이다. 2004 년 여론조사( 찬성 67.9%) 까지 거치며 확정됐던 사 업을 번복한 것에 대해 공론화 과정이 필요하지 않았나 하는 여론도 제기됐다. 그러나 송 시장은 출발부터 잘못된 사업을 여론에 맡길 경우 소모적 논 쟁으로 민심만 갈라놓게 될 것으로 판단했다 고 밝혔다. 그래서 취임 이후 1 년 동안 전문가, 시민 등의 다양한 여론을 충분히 자체 수렴했으며 선진국가도 여러 번 견학했다고 설명했다. 그는 용역비와 홍보비 Ⅳ. 국내 신교통시스템 도입과 관련한 문제점 41

등으로 30억원에 달하는 비용이 투입됐다며 새로운 추진방안 등을 또다시 검토 할 경우 혈세만 낭비할 것이라고 말했다. 시민들은 행정의 신뢰성을 훼손하고 막대한 혈세낭비 및 행정 공백 등을 초래한 전 현직 시장에 대한 명확한 책임소재를 가려, 조치를 취해야한다 고 강조했다. 그러나 시민단체는 처음부터 무리한 사업이었다 며 크게 환영했다. 한번 시작했으니 끝까지 간다 는 논리가 아닌 나중이라도 잘못됐으면 바로 잡아야 한다 는 송 시장의 결단에 공감을 나타냈다. 위에서 살펴본 바와 같이 도시철도 사업추진의 필요성이 명확하지 않아도 지방자치단체에서 적극 추진하려는 이유는 명확하지 않다. 하지만 도시철도 건 설사업은 지방자치단체에서 발주하는 대규모 건설사업이며, 건설이후에는 공공 기관인 도시철도공사를 운영기관으로 설치할 수 있다는 점은 유념할 필요가 있 을 것이다. 2. 대중교통기본계획의 문제점 정부는 2006 년 대중교통기본계획 수립을 통해 다양한 대중교통시스템을 대상으로 한 적정수단 선정을 권장하고 있다. 도시 인구규모를 고려하되, 도시 규모에 따라 대중교통 여건이 상이하므로 동일한 선정기준을 적용하기 보다는 실제 대중교통이 운행되는 해당 도시의 교통축을 대상으로 정량적 분석 기준에 의한 시스템 선정을 기본방향으로 하고 있다. 대중교통시스템 선정과정은 1단 계에서 대상 교통축의 대중교통수요를 산출하여 수단별 수송량( 용량) 과 비교 분석을 실시한 후, 2 단계에서는 기하구조, 지자체의 사업추진의지와 재정능력, 관련계획과의 연관성 등을 검토하여 선정할 것을 제안하고 있다. 동 계획에서는 대중교통수단을 버스, 간선급행버스(BRT), 경량전철, 중량 42 국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향

전철 4 가지 유형으로 구분하고 있으며, 통행권 확보, 수송능력, 건설비 등의 계 량적 지표와 수단특성과 관련된 정성적 자료를 간략히 제시하고 있다. 또한 대 중교통수단의 수송특성을 평가하기 위해 사용되는 수요 및 용량은 정량화하여 비교 분석이 용이하도록 하고 있다. 수요는 교통축별 대중교통수요를 대상으로 하되, 첨두시 최대 재차인원을 산출하고, 공급은 시내버스, BRT, 경량전철 등 교통수단의 노선 또는 시스템을 따라 임의의 한 지점을 통과할 때의 최대 탑승 인원 또는 차량으로 정의하고 있다. [ 표 8] 대중교통수단별 유형 및 특성 구분 일반버스 간선급행버스 (BRT) 경량전철 (LRT) 중량전철 (HRT) 주행권 확보 공용 전용, 부분공용 전용 전용 차량정원/ 량 60-80 80~150 50~120 120~160 차량수편성( 량/ 편성) 1 1~2 2~6 6~10 수송능력( 시간 방향) 1,600~2,500 1,600~10,000 5,000~30,000 40,000 이상 운행간격( 분) 7~9 5 0.5~2 2~3 최대운행속도( km/h) 100 100 60~80 80~130 초급: 5~20억km 건설비( 억원/ km) - 중급: 30~70 억/km 200~600 900~1,000 상급: 50~150 억/km 교통 수단별 특성 장점 단점 건설비 저렴 건설비 저렴 노선수요변화에 건설기간 최소 신속적 대응가능 교통 혼잡으로 인한 정시성 및 신속성 저하 교차로 입체 불가피 버스우선처리 신호시스템 필요 건설비 중량전철 에비해저렴 소음 진동 적음 장거리 노선의 운행비용 증가 적설을 감안한 대책 수립 필요 4가지 교통수단 중 최대 수송능 력을 지님 건설기간 및 비용 높음 수요변화에 신축 적인 대응 미흡 자료: 국토해양부, 2006b. Ⅳ. 국내 신교통시스템 도입과 관련한 문제점 43

대중교통기본계획 에서는 적정 대중교통수단의 구축의 기본방향을 다음과 같이 제시하고 있다. 먼저 도시규모를 고려한 적정 대중교통수단 구축 방향은 대규모 도시( 인구 100 만명 이상) 은 지하철 대중교통망과 상호보완적인 경전철, BRT 연계망 구축을 통해 체계적인 대중교통수단체계 구축하도록 하고 있다. 중규모 도시( 인구 50~100 만명) 은 경전철 + BRT 위주의 대중교통망 구축, 고속 우회 도로를 통해 도심우회기능과 통과 및 도시 내 교통을 분리하도록 규정하 고 있다. 교통축의 특성에 따라 적정 대중교통수단 선정하도록 하면서, 대중교 통 지향의 교통체계를 구축하기 위한 도록 하고 있다. LRT, BRT 등 고급의 신교통수단 도입하 계획 중인 중앙버스전용차로 대상축에 대하여 신교통수단을 우선 도입하고, 기 운영 중인 노선에 대한 기반시설 정비하도록 하고 있는 것 이다. 그러나 대중교통기본계획 에서 왜 도시철도 및 신교통수단 을 우선 도 입해야 하는가에 대한 설명이 부족하다. 국토해양부의 대중교통기본계획 에 따르면 도시교통문제를 시급히 해결하기 위해 대량수송이 가능한 지하철 위주 의 시설확충에 치중하여, 1989년 이후 약 24.9조 원에 달하는 시설투자에도 불 구하고 수송분담률은 저조하고, 지하철 운영의 지속적 적자가 발생하고 있다고 밝히고 있다. 또한 2003년 기준 대도시의 도시철도 부채는 약 13 조 원이며, 도 시철도 부채는 지자체 총 부채 18.4조 원의 59.2% 점유하고 있는데, 대중교통 구축의 기본 방향을 경량전철 형태의 도시철도 위주로 설정한 사유가 명확하지 않다. 중량전철보다 경량전철이 건설비 측면에서 유리하므로 도시철도 부채문 제를 해결할 수 있다고 단순하게 판단하고 있는 것으로 추정될 뿐이다. 그러나 [ 표 9] 에서와 같이 단위수송건설비를 비교해 보면 경량전철이 저렴 하다고 확신할 수 없다. 35) 경량전철은 건설비가 낮지만 수송능력도 낮아 단위 35) 우이-신설 경전철은 사업비가 6,465 억원(2006년 1 월 기준), 연장 11.4km로 km당 사 업비는 567.1 억원/ km이다. 중량철도인 소사-원시철도는 본선 23.4 km, 사업비 1조 3,259 억원(2006년 6월 1 일 기준) 으로 km당 사업비는 566.6 억원/ km이다. 소사-원시철 도는 차량기지 미설치, 정거장 11개소 등으로 우이-신설 경전철과 건설조건에서 많은 차이가 있지만, 경량전철의 건설비가 크게 저렴하지 않다는 것을 보여주고 있 다. 일반적으로 경량전철은 중량전철에 비하여 단위수송건설비가 1~20% 정도 많이 소요되고 있는 것으로 알려져 있다. 44 국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향

비용은 비싼 교통수단인 것이다. 따라서 경량전철을 건설한다고 도시철도 부채 문제가 해결될 것이라고 주장하는 것은 바람직하지 못하다. [ 표 9] 대중교통수단별 단위수송건설비 구분 간선급행버스 (BRT) 경량전철 (LRT) 중량전철 (HRT) 수송능력( 시간 방향) 1,600~10,000 5,000~30,000 40,000이상 건설비 ( 억원/ km) 초급 중급 상급 : 5~20억km : 30~70 억/km : 50~150 억/km 200~600 900~1,000 단위수송건설비 ( 억원/ 시간 방향 km) 70/1,600=0.044 200/5,000=0.04 600/30,000=0.02 1,000/40,000= 0.025 3. 도시철도기본계획 심의의 미흡 (1) 중앙도시교통정책심의위원회의 구성 현황 도시교통정비촉진법 제32조 및 동법시행령 제36조에 의거하여 중앙도시 교통정책심의위원회는 30 인 이내의 위원으로 구성되는데, 행정부 공무원이 14 명이며 위원장은 건설교통부 차관이 맡고 있다. 36) 36) 도시교통정비 촉진법 시행령 제36 조( 중앙도시교통정책심의위원회의 구성) 1중앙 위원회는 위원장 및 부위원장 각 1인을 포함한 30 인 이내의 위원으로 구성한다. < 개정 2004.12.18> 2위원장은 건설교통부차관이 되고, 부위원장은 건설교통부의 육상교통업무를 담당 하는 국장이 된다. 3위원은 다음 각호의 자가 된다. < 개정 2004.11.3, 2006.6.12> 1. 재정경제부, 교육인적자원부, 행정자치부, 과학기술부, 산업자원부, 환경부, 건설 교통부, 해양수산부, 기획예산처 및 경찰청의 3급 공무원 또는 고위공무원단에 속하 는 일반직공무원 중 소속기관의 장이 지정한 자 2. 대통령비서실장이 그 소속공무원 중에서 지정하는 교통업무를 담당하는 3급 일 Ⅳ. 국내 신교통시스템 도입과 관련한 문제점 45

[ 표 10] 중앙도시교통정책심의위원회 위원 현황 연번 소속 직위( 성명) 1 건설교통부 차관 차관 2 건설교통부 생활교통본부장 3 대통령비서실 경제정책비서관 4 국무조정실 농수건설심의관 5 재정경제부 정책조정국장 6 행정자치부 지방재정세제본부장 7 교육인적자원부 대학지원국장 8 산업자원부 기간제조산업본부장 9 과학기술부 기초연구국장 10 환경부 대기보전국장 11 건설교통부 주거복지본부장 12 해양수산부 항만국장 13 기획예산처 산업재정기획단장 14 경찰청 교통관리관 15 한국교통연구원 부원장 16 국토연구원 부원장 17 한국철도기술연구원 선임연구본부장 18 목원대학교 19 우송대학교 20 한국건설기술연구원 21 ( 주길평 ) 22 ( 주) 청석엔지니어링 23 한국철도공사 24 장애인편의시설촉진시민연대 25 교통문화운동본부 26 광주장애인총연합회 27 아주대학교 28 명지대학교 29 남서울대학교 자료: 국토해양부 내부자료, 2008. 반직 국가공무원( 이에 상당하는 별정직 국가공무원을 포함한다), 고위공무원단에 속 하는 일반직공무원 또는 별정직공무원 1인 3. 국무조정실장이 그 소속공무원 중에서 지정하는 교통업무를 담당하는 3급 공무 원 또는 고위공무원단에 속하는 일반직공무원 1인 4. 중앙위원회의 위원장이 교통 도시철도 도로 또는 도시계획에 관한 학식과 경험이 풍부한자중에서임명또는위촉하는자 46 국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향

위원회 구성 현황을 살펴보면 다음과 같다. -위 원 장: 건설교통부차관 -부위원장: 생활교통본부장 -당연직위원: 대통령비서실, 기예처 등 2~3급 공무원 14명 -위촉직위원: 교통약자 등 관련분야 전문가 15명 처 등 국토해양부는 심의위원이 대통령비서실, 국무조정실, 재경부, 행자부, 기예 14 개 중앙행정기관 국장급 공무원과 전문국책연구기관( 한국교통연구원, 국토연구원, 한국철도연구원) 의 부원장을 비롯하여, 시민단체( 장애인, 교통단체 등), 학계, 연구원 등 다양한 분야의 전문가로 구성되어 있어, 도시철도기본계획 내용을 심의함에 전문성과 사회적 대표성을 충분이 갖추고 있다고 평가하고 있 다. 37) (2) 심의 내용 부실 동 위원회는 도시교통정비지역 및 도시교통정비계획의 수립 변경( 광역시 이상 포함), 도시철도기본계획 수립 변경 및 도시철도건설 운영 및 기술개발, 대중교통기본 및 교통약자기본의 수립 변경( 광역시 이상 포함) 및 기타 도시교 통정책과 관련된 주요사항을 심의한다. 그러나 본 위원회는 대부분 서면심의로 도시철도기본계획을 승인하고 있 다. 도시철도 기본계획 확정시 중앙위원회의 서면심의가 가능한 법적근거는 없 으나, 광범위한 도시철도 기본계획( 안) 에 대하여 단시간의 회의개최보다 심도 있는 검토를 위하여 각 위원별 서면심의로 대체 시행하고 있다고 국토해양부는 밝히고 있다. 하지만 서면심의 결과를 보면, 용인경전철의 경우 16명의 위원 중 2 명만이 의견을 제시하였고, 광명경전철은 29명중 6 명만이 의견을 제출하였다. 심사위원의 80% 이상이 심사의견도 없는데, 심도 있는 검토를 했다고 보기 어 렵다. 또한 국토해양부의 도시철도의 건설과 지원에 관한 기준 (2005. 8. 25) 에 37) 국토해양부 내부자료, 2007. Ⅳ. 국내 신교통시스템 도입과 관련한 문제점 47

따르면, 시간/ 방향당 첨두시 최대 혼잡구간 수송수요가 개통 후 10년내 1만명수 준으로 예측되는 노선을 원칙으로 하되, 기존 노선과의 연계를 위하여 경량전 철 시스템도입이 불가피한 노선은 교통수요가 이에 미달하더라도 적용토록 규 정하고있다. 그러나동위원화가 2006 년에변경 승인한대구도시철도 3호선 기본계획에 따르면, 2033년 첨두시 수송수요는 5,517 통행/ 시 방향 이므로 기준 조건에 미달한다. 따라서 단서조항인 경량전철 시스템도입이 불가피한 노선이 라는 기준으로 기본계획이 승인되었다. 하지만 어떠한 기준에서 경량전철 도입 이 불가피한가에 대한 설명은 없다. 따라서 중앙도시교통정책심의위원회가 정상적으로 활동하고 있다고 볼 수 있는가에 대한 평가가 필요하다. 중앙도시교통정책심의위원회가 도시철도기본계 획을 적절하게 심의한다면, 교통수요 과다예측, 재정부담 과다 문제 등은 발생 하지 않을 것이기 때문이다. (3) 과다한 찬성률에 따른 신뢰성 부족 도시교통정비 촉진법 시행령 제39조 2에 의하면 중앙위원회의 회의는 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다. 따라서 14 명의 행정부 공무원은 실제적으로 결정권을 가지고 있다. [ 표 11] 에서 와 같이 행정부 공무원의 부결표는 하나도 없으며, 검토의견도 없는 행정부 공 무원과 국책연구원만으로 모든 도시철도 기본계획은 가결될 수 있다. [ 표 11] 경량전철 기본계획 심의결과 행정부 공무원 국책연구원 민간전문가 의견제출 가결 부결 가결 부결 가결 부결 용인경전철 10-4 - 2-2명 광명경전철 15-3 - 10 1 6명 우이~ 신설경전철 11-2 - 9 2 12명 전주경전철 11-2 - 13-10명 자료: 국토해양부 내부자료, 2007. 48 국내 신교통시스템 도입 절차의 문제점 및 개선방향

4. 사업 담당자의 전문성 부족 도시철도 사업은 도시교통체계의 근간이며, 도시공간구조를 변화시키는 대 규모 사업으로서, 지자체의 책임하에 건설 운영이 이루어지므로 해당도시에 유 용한 도시철도 시스템을 도입하기 위한 신중한 정책적 판단이 필요하다( 김훈, 2007). 따라서 도시철도 사업을 추진하기 위해서는 도시계획 및 도시교통을 담 당하는 부서가 사업을 계획하는 것이 바람직할 것이다. 그러나 도시철도 사업은 도시철도 건설조직 에서 계획 추진한다. 대부분 의 도시철도 건설조직에는 도시교통을 분석하는 전문인력이 존재하지 않는다. [ 표 12] 각 지자체별 도시철도 추진 조직 현황 도시철도 건설기관 현인원 2008년 기준 총사업비 (2008년 4 월 기준) 1인당 총사업비 추진 방식 서울 지하철 건설본부 164 49,988 305 - 부산 교통공단 건설본부 68 33,953 499 - 광주 도시철도 건설본부 38 0 - 대구 도시철도 건설본부 103 13,714 133 - 인천 도시철도 건설본부 114 7,210 63 - 대전 도시철도 기획단 35(148) 0 - 의정부시 경전철사업단 10 5,841 584 민자 광명시 경전철사업단 4 0 - 민자 용인시 경전철사업단 17 9,571 563 민자 울산광역시 교통기획과 - 0 - 재정 부산-김해시 경전철 조합 32 10,411 325 민자 주: ( ) 는 건설기간 인원. 자료: 각 기관 내부자료 및 홈페이지. Ⅳ. 국내 신교통시스템 도입과 관련한 문제점 49