개요 우리나라의보건복지발달역시경제성장과함께 압축성장 이라는단어로표현하는 것이옳을것이다 년부터 2016 년까지 70 여년간이룩한경제성장과사회발전은 전세계어느국가도달성하지못했던성과이며, 눈부신변화라할수있다. 무엇보다 보건복지의발달과성숙으로우리의삶의질역시선진국수준

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1 개요 일반 01. 생활보호법공포의건 ( 안 ) 02. 사회복지사업법공포 ( 안 ) 03. 최저임금법 ( 안 ) 검토 04. 제 1차사회보장장기발전계획안 05. 일자리창출과실직자보호를위한실업대책강화방안 06. 국민기초생활보장법공포안 07. 생산적복지구현을위한기초보장제도개선방안 08. 차상위빈곤층에대한긴급보호대책 09. 저소득층보호및복지사각지대해소대책 10. 자활지원제도개선방안 공적부조및사회보험의발달 11. 취약계층지원재원마련계획 ( 초안 ) 12. 사회복지전달체계개선방안 13. 근로소득보전세제 ( 한국형 EITC) 도입타당성및도입방향 14. 산업재해보상보험법공포 ( 안 ) 15. 산재보험법개정 ( 안 ) 보고 16. 5인미만사업장에대한산재보험적용확대방안 17. 산재및고용보험통합징수 ( 안 ) 18. 국민복지연금법 ( 안 ) 19. 국민연금제도 20. 국민연금법개정법령안 21. 전국민연금확대및제도개선 22. 국민연금제도개선방안 23. 고용보험법공포안 24. 고용 산재보험징수법안수정내용검토 25. 사회보험제도관리및운영체계개선방안검토결과 26. 4대사회보험통합 27. 사회보험관리운영개선을위한정책건의 ( 안 )

2 개요 우리나라의보건복지발달역시경제성장과함께 압축성장 이라는단어로표현하는 것이옳을것이다 년부터 2016 년까지 70 여년간이룩한경제성장과사회발전은 전세계어느국가도달성하지못했던성과이며, 눈부신변화라할수있다. 무엇보다 보건복지의발달과성숙으로우리의삶의질역시선진국수준이상으로향상되었다 는점에주목할필요가있다. 경제적 사회적성장이보건복지발달에어떠한영향을 주었으며, 나아가국민의삶의질향상에어떻게기여하였는지살펴보면개별주요 정책기록물이가지는역사적 사회적의의에대한이해에도도움이될것이다. 1) 먼저인구변화를살펴보도록한다. 우리나라인구는 1950 년대 2,100 만명에서 1980 년대 3,500 만명으로급속히증가하였고, 2010 년대이후 5 천만명을유지하고있다. 물 론최근에인구증가율은급속히감소하고있으며, 출산율의저조는향후한국의인 구가절대적으로감소할것이예측되고있다 년출산율은 4.53 명에서 2006 년 1.13 명으로낮아졌으며, 2014 년막대한예산을투입한결과조금나아진 1.25 명을회 복하고있다. 인구중 65 세인구의증가율은선진국의유래를찾아볼수없을만큼빨 라 2010 년기준 11.3% 이며, 2013 년 12.2%, 2017 년에는 14.0% 에이를것으로전망 되고있다. 일본의 12% 고령화율에도달하는데 20 년이걸린반면, 우리는 13 년이걸 릴것으로예측하고있다 ( 통계청, 2015). 인구추이 1950 년대 (1955 년 ) 1960 년대 (1966 년 ) 표 1 인구변화와고령화율 1970 년대 (1975 년 ) 1980 년대 (1985 년 ) 1990 년대 (1995 년 ) 2000 년대 (2005 년 ) 2010 년대 (2010 년 ) 총인구 21,502,386 29,159,640 29,540,549 35,879,995 40,487,449 47,041,434 47,990, 세이상 713, , ,277* 1,097,844* 1,283,942* 4,365,218 5,424,667 노인인구비율 3.3% 3.3% 2.2% 3.1% 3.2% 9.3% 11.3% 노인인구비율은 60 세이상인구임 ( 통계청, 2015). 둘째, 경제적성장이다 년 1 인당국내총생산 (GDP) 은 65 달러였으며, 1965 년 에는 110 달러였다 년에들어서면서 2,400 달러로급성장하였으며, 2015 년에는 27,340 달러규모로성장하였다. 지난 60 년동안무려 배증가한것으로나타났 다. 정부예산규모는 1965 년연간 94 억원규모에서 1985 년 18 조원, 2005 년 135 조원 에서 2015 년현재 376 조원으로 1975 년예산규모약 3 조원보다대략 100 배증가한 것으로나타나고있다. 표 2 시기별 GDP 와정부예산규모 구분 국내총생산 ( 명목, 십억원 ) 국내총생산 ( 명목, 억달러 ) 1인당국민총소득 ( 명목, 만원 ) 1인당국민총소득 ( 명목, 달러 ) , , , , ,265, ,558, , , , , , , , , , , , , ,340.0 정부예산 ( 억원 ) 1,398 1) , , ,178 1,352,000 2,644,000 3,760,000 1) 당시화폐단위는환이며, 억환을의미함. 자료 : 한국은행, 2016년 1월, 통계청 e-나라지표각연도 경제규모확대와더불어사회복지지출비중역시급속히증가해왔다. 사회복지지 출규모는 2000 년공공부문 28 조원, 법정민간부문 5 조원으로총 33 조원을지출하 였으며, 2012 년에는공공부문 124 조원, 민간부문 19 조원으로총 143 조원규모를지 출한것으로나타나약 5.1 배가량증가하여같은기간국내총생산증가규모인 2.1 배 보다사회복지지출규모가 2 배이상높게증가한것을알수있다. GDP 대비사회 복지지출비율증가율을살펴보면보다명확하게증가량을파악할수있다 년 GDP 대비사회복지지출비율은 5.35% 이며, 2010 년 GDP 대비사회복지지출비중 은 9.23% 이다 년에는 10.51% 를나타내고있으며, 2000 년대비 2 배가량의지 출비중증가율을보이고있다. 1) 한국보건복지인력개발원, 제 1기복지담당일반직공무원교육 (2015) 과정중 1교시강좌, 최인덕, 우리나라공공복지사업의흐름과미래, 1~25쪽을재구성하여개요부분에기술하였다

3 표 3 GDP와사회복지지출규모 ( 단위 : 10억원 ) 구분 GDP 635, , ,797 1,104,492 1,151,708 1,265,308 1,332,681 1,377,457 사회복지지출 (A+B) 33,969 46,114 61,403 91, , , , ,776 공공부문 (A) 28,744 41,055 55,827 84,466 99, , , ,824 법정민간부문 (B) 5,225 5,058 5,576 7,488 9,955 11,573 14,952 19,952 자료 : OECD(OECDSocialExpenditureDatabase, 2015 / 1 /15 다운로드 ), 보건복지부, 2012년기준한국의사회복지지출, 2013, 128쪽. 그림 1 GDP 대비사회복지지출비율 한편, 우리나라는 2014 년 OECD 국가중가장높은자살율을보이고있다. 인구 10 만명당자살율은 1998년 18.4 명이었으며, 2010년에는 31.2 명으로증가하였고 2014 년에는 27.3 명으로약간감소하였다. 소득불평등정도를나타내는지니계수는 2006 년 에서 2008년 로높아졌다가 2014 년에는 로다소낮아졌다. 하지만여전히불평등이높은것을알수있다. 중위소득의 50% 이하인상대적빈곤율은 2006년 14.3% 에서 2012년 14.6% 로다소증가한것으로나타났다. 최저생계비역시 2000년 1인가구기준 324천원에서 2015 년 617 천원으로증가하였다. 국민기초생활보장수급자는 2001 년 142 만명에서 2014 년 132 만명으로감소하였다 ( 보건복지부, 2016). 이제부터는우리나라의사회적측면의변화와국제환경의흐름을살펴보도록한다. 왜냐하면시대적흐름과과정을파악한다면관련된보건복지법령과제도의도입배경을이해할수있기때문이다. 먼저해방이후부터 1950년대는극심한이념대립과그로인해벌어진 6 25 전쟁으로많은고아와전쟁이재민이발생하였다. 그리고국제원조를통한경제및사회안정유지, 이념대립으로인한정쟁이지속된시기였으며, 전후 1차베이비붐세대가태어나기시작하였다. 1960년대는베트남전쟁으로한국경제발전의기틀이마련되었고, 1970 년대에시작 자료 : OECD(OECDSocialExpenditureDatabase, 2015 / 1 /15 다운로드 ), 보건복지부, 2012년기준한국의사회복지지출, 2013, 128쪽. 하지만우리나라 GDP 대비사회복지지출규모와비중의시기별증가량과 GDP 에서차지하는비중에도불구하고여전히선진국수준과비교하면낮은수준에머물고있다. 2009년기준 GDP 대비사회복지지출비중은 OECD 평균 23.7% 인데반해우리나라는 10.5% 수준이다. 또한주요선진국인프랑스 32.3%, 독일 28.8%, 스웨덴 30.1% 그리고일본 23.0% 와비교해도매우낮은수준임을알수있다 ( 국회입법조사처, 2015). 다음으로삶의질적측면을살펴보도록하자. 경제성장과보건복지의성장은우리의삶의질역시향상시켰다. 가장우선적인것은바로기대수명일것이다. 보건복지부에서발간한 보건복지 70년사 에따르면우리나라인구의기대수명은 1970 년 61.9 세에서 1990년대에는 71.3 세로증가하였고, 2010 년에는 80.8 세그리고 2014 년에는 82.4 세로증가하였다. 한새마을운동은잘살기위한노력과함께국민정신의변화에초점이맞추어졌다. 하지만국제적으로 1, 2차오일쇼크 (1974 년, 1979 년 ) 가일어나경제발전에큰위협으로나타났다. 1980년대는중동특수를통한외화획득과 3저호황으로수출주도의경제발전전략이적중하였고, 국제경쟁력우위를통해급격한경제발전을이룩하였다. 여기에 86 서울아시안게임 과 88 서울올림픽 의개최는경제력상승과사회문화발전, 그리고국제적위상제고를동시에가져오게하였다. 하지만 1990년대후기산업사회로의전환에대한산업구조조정이미흡하였고, 외환유동성에적절히대응하지못하면서 IMF 외환위기를맞게되었다. 이에국제기구를통한국내산업구조조정및외환관리, 금융정책에영향을받게되었으나 2001년조기에외환위기를극복하였다. 2000년대경제양극화와중산층의붕괴등사회변화가컸으며, 2006년과 2008년국제경제위기에따라경기침체와저성장의늪에서벗어나지못하고있는실정이다. 2000년대이후양극화와세대갈등양상이심화되고경제적 사회적갈등이증폭되고있어사회통합을위한노력이절실히요구되고있다

4 이런역사적맥락속에서보건복지분야의법령과제도가어떻게발전하였는지연대별로살펴보면, 1950년대는전쟁이후전쟁고아와이재민구호에대한보건복지사업이시행되었다. 물론구체적인복지서비스전달은국제기구와민간기구가우선이되어시행되었다. 이시기에는후생시설설치기준령과후생시설운영요령등이제정, 시행됨으로써전쟁고아의수용에편의를도모하였다 년대에는군사정변이후정치적정당성, 체제경쟁과연결되어사회보험입법이이루어졌으나산재보험법령만시행되었다. 도시화 산업화에따른빈곤층, 가출청소년, 미혼모, 미망인, 범죄등의사회문제해결과전후원호대상자의구호를위해 갱생보호법, 군사원호보호법 등이제정되었고, 생활보호법 도제정되어빈민구제를시도하였다. 이후 국민기초생활보장법 이제정 시행되기까지 40년간빈곤층을위한법령으로서의역할을수행하였다. 경제적이유로 사회보장에관한법률 과 의료보험법 은시행되지못하였다 년대역시도시화 산업화에따른각종사회문제와개인욕구가대두됨에따라 사회복지사업법 이제정되었고, 본격적인산업화의결실과체제경쟁을위해 의료보험 과 의료보호법 이시행되었다. 국민연금관련 국민복지연금법 은제정되었으나, 경제적이유로시행되지는못하였다. 1980년대에는민주화, 복지사회건설과올림픽개최등에따른국제기준의사회복지법령제정에노력하였다. 사회복지사업기금법, 아동복지법, 장애인복지법 과 노인복지법, 국민연금법, 최저임금법 등복지국가의공공복지근간을이루는기본법령등이대거제정되고시행되었다. 특히올림픽개최에따른장애인복지법령의제정이눈에띄는내용이다 년대는외환위기와산업구조조정등을통해외형적복지관련법령이모두제정되는시기이다. 공공복지사업으로 고용보험법 이시행되었으며, 영유아보육법, 청소년기본법, 정신보건법 그리고 사회보장기본법 이제대로시행됨으로써공공복지사업의외형이완성된시기로평가할수있다. 2000년대는 국민기초생활보장법, 긴급복지지원법 등의사회복지권리로서의수급권을인정하면서복지확대와급여개선, 보편화가이루어진시기이다 년대이후에는재정의지속가능성에따른복지논쟁이제기되면서보편과선별논쟁이강화된시기이다. 사회복지법령제정과관련하여시기별도입배경이나시대적요건, 경로의존성을통해그특성을간략하게정리하면몇가지로요약할수있다. 첫째, 우리나라 사회복지법 의제정은정치적동기와관련이높다. 주요정치적격변기에국민에대한신뢰회복이나정쟁을무마하기위한수단으로도입되었다는것이다 군사정변이후사회복지관련법이대거제정되었으나경제력부족으로시행이되지못한것은이를보여주는예이다. 둘째, 행정적편의성에따라법령과제도가도입되었다는특징이있다. 의료보험의경우저소득층이나빈곤층을위해먼저도입되었다기보다는 500인이상대규모사업장을중심으로제도의적용이수월한집단부터시작하였고, 정부재정지출역시최소한의비용만을부담할수있는방법인사회보험방식으로도입하였다는점에서이러한특징을찾아볼수있다. 셋째, 보건복지제도의법적적용대상을선별주의에서보편주의방식으로확대하는전략을사용하였다. 의료보험, 국민연금, 산재보험, 고용보험모두이러한전략을사용하였다. 즉, 적용대상이수월한근로자에서시작하여도시자영자와농어촌주민까지점차확대하는전략을사용하게된것이다. 넷째, 1980년대정치적민주화이후 1990년부터는시민단체의적극적인입법활동을통해사회복지관련법제정과제도의도입이두드러진다. 또한법적쟁송을통해제도발전에기여한부분도특징으로제시할수있다. 대표적인입법이 국민기초생활보장법 과 영유아보육법, 국민연금법, 국민건강보험법, 노인복지법 과 기초노령연금법 등이다. 물론언급한것처럼시민단체의영향도중요했지만행정을담당한행정관료인부서공무원집단에의해입법이좌우되는경우도있음을간과해서는안된다. 한편, 최근에는대통령선거공약을통해입법화되거나도입되는제도도많아지고있다. 대표적인것이기초연금제도이다. 다섯째, 최근까지도 사회복지법 의내용에는강제규정보다는임의규정이많아국가와지방자치단체의재량권이큰것을알수있다. 이로써사회복지담당공무원이나서비스전달체계의임의성과지방자치단체별형평성이훼손되는경우도있다

5 표 4 시기별공공복지사업특성과주요법령 구분 1950 년대 1960 년대 1970 년대 1980 년대 구분 1990 년대 2000 년대 2010 년대 도시화, 산업화 도시화, 산업화, 도시화, 산업화, 민주주의 사회적 국제원조 빈곤층 유신체제반대, 의료문제, 복지사회건설, 올림픽개최 사회적 민주화, 후기산업화 복지확대, 개선, 다원화 재정지속가능성 이슈 전쟁고아수용 가출, 미망인, 미혼모, 빈곤, 가출, 여성, 도시빈민, 가족복지, 이슈 산업구조조정, IMF 실업 한국형복지모형 보편, 선별논쟁 주택문제등 청소년, 주택문제등 장애인복지, 아동복지 - 개정국민연금법 (1999) - 국민건강보험법 (2000) - 국민기초생활보장법 (2000) - 장애인고용촉진및직업재활법 (2000) 주요법령 - 후생시설설치기준령 (1950) - 후생시설운영요령 (1952) - 근로기준법 (1953) - 갱생보호법 (1961) - 군사원호보상법 (1961) - 윤락행위등방지법 (1961) - 생활보호법 (1961) - 아동복리법 (1961) - 선원보험법 (1962) - 재해구호법 (1962) - 국가유공자특별원호법 (1962) - 군인연금법 (1963) - 산재법 (1963) - 자활지도사업에관한임시조치법 (1968) - 사회복지사업법 (1970) - 사립학교교원연금법 (1973) - 개정의료보험법 (1977) - 의료보호법 (1977) - 공무원및사립학교교직원보험법 (1977) - 사회복지사업기금법 (1980) - 아동복지법 (1981) - 심신장애자복지법 (1981) - 노인복지법 (1981) - 국민연금법 (1988) - 최저임금법 (1988) - 개정의료보험법 (1988) - 개정사회복지사업법 (1983) - 개정생활보호법 (1983) - 보호관찰법 (1989) - 모자복지법 (1989) - 개정의료보험법 (1989) - 장애인고용촉진등에관한법률 (1989) - 장애인복지법 (1989) 주요법령 - 영유아보육법 (1991) - 청소년기본법 (1991) - 개정사회복지사업법 (1991) - 고령자고용촉진법 (1991) - 일제하일본군위안부에대한생활안정지원법 (1993) - 고용보험법 (1995) - 성폭력범죄의처벌및피해자보호등에대한법률 (1994) - 보호관찰등에관한법률 (1995) - 개정국민연금법 (1995) - 사회보장기본법 (1995) - 정신보건법 (1995) - 사회복지공동모금회법 (1997) - 청소년보호법 (1997) - 장애인노인임산부등의편의증진보장에관한법률 (1997) - 사회복지사업법전문개정 (1997) - 가정폭력방지및피해자보호등에관한법률 (1997) - 국민의료보험법 (1997) - 의료급여법 (2001) - 국민건강보험재정건전화특별법 (2002) - 영유아보육법개정 (2004) - 농어촌주민의보건복지증진을위한특별법 (2004) - 건강가정기본법 (2004) - 성매매방지및피해자보호등에관한법률 (2004) - 교통약자의이동편의증진법 (2005) - 저출산고령사회기본법 (2005) - 자원봉사활동기본법 (2005) - 긴급복지지원법 (2005) - 식품기부활성화에관한법률 (2006) - 개정국민기초생활보장법 (2006) - 개정국민건강보험법 (2006) - 장애인차별금지및권리구제등에관한법률 (2007) - 기초노령연금법 (2007) - 노인장기요양보험법 (2008) - 국민연금법전부개정 (2007) - 산업재해보상보험법전부개정 (2007) - 한부모가족지원법 (2007) - 다문화가족지원법 (2008) - 중증장애인생산품우선구매특별법 (2008) - 긴급복지지원법개정 (2009) - 아동청소년의성보호에관한법률 (2009) - 국민건강보험법개정 (2009) - 장애인연금법 (2010) - 장애인활동지원에관한법 (2011) - 성폭력방지및피해자보호등에관한법률 (2010) - 장애아동복지지원법 (2011) - 사회복지사등의처우및지위향상을위한법률 (2011) - 노숙인등의복지및자립지원에관한법률 (2011) - 사회보장기본법전부개정 (2012) - 사회복지사업법개정 (2012) - 고용상연령차별금지및고령자고용촉진에 관한법률 (2008) - 국민연금과직역연금의연계에관한법률 (2009) 미실시법령 - 사회보장에관한법률 (1963) - 의료보험법 (1963) - 국민복지연금법 (1973) 미실시법령 개별법령의제정연대와시행연대를명확히구분하지않음. 자료 : 법제처,

6 보건복지분야별기록물에대한해설이기때문에사회복지제도의전반적성과를살펴본다면제도도입이후어떤수준에도달하였는지파악하기가수월할것이다. 우리나라사회복지또는사회보장정책은정책일반, 공적부조, 사회보험그리고개별사회복지서비스로구분할수있다. 1963년제정된 사회보장에관한법률 에서시작하여 1995 년비로소시행된 사회보장기본법 은 2012 년에전면개정되면서우리나라사회보장제도의통합적이고포괄적인정책운영을명시하고있으며, 중앙정부와지방정부간사회복지전달체계의일원화또는효율화를강화하고있다. 최근읍 면 동복지허브화사업을통해일선지방자치단체에서직접적이고포괄적이며, 원스톱복지행정서비스를제공하려는의지를보여주고있어향후그성과가주목된다. 공적부조제도인국민기초생활보장제도는 1961년 생활보호법 에서출발하여 2000년에법령이제정 시행되면서시혜적차원의복지제공이아니라수급자의권리보장으로서복지혜택이제공됨을명시하고있다. 이로써복지패러다임의변화를가져왔으며, 2015년국민기초생활보장제도의예산규모는 9조 4,557억원규모이다 ( 보건복지부, 2016). 사회보험은 1963년산재보험으로부터출발하여 1977년건강보험, 1988년국민연금, 1995년고용보험그리고 2008년노인장기요양보험의 5대보험이도입되었고, 전국민을적용하고있다. 건강보험의경우전국민을적용대상으로하는데 12년이라는단기간이소요되었으며, 미국의오바마대통령도미국의의료보험도입관련논의과정에서언급할정도로세계적인사회보험으로평가받고있다. 건강보험의재정규모는 1977 년 149 억원수준에서 2014 년 50조 5,155 억원수준으로증가하였다. 1인당급여비는 1977 년 1,458 원에서 2014 년 85만 3,900원수준으로증가하였다. 노인장기요양보험은 2008년도입당시혜택을받는인정자수가 214,480 명에서 2014 년 424,572 명으로증가하였으며, 재정규모도 2015년기준 3조 4,441억원에이르고있다 ( 보건복지부, 2016). 국민연금은 1988년가입자수가 4,433 천명에서 2014 년 21,125 천명으로증가하였고, 수급권자역시 3,769 천명으로증가하였다. 재정규모는 1988년 5,282 억원에서 2014 년에는 531조 3,250 억원의천문학적수준을보이고있다. 산재보험의경우 2014 년적용근로자수는 17,062,308 명이고, 2014 년보험료징수액은 1조 3,692 억원, 지급액은 3조 1,619 억원에이르고있다. 고용보험은 1997 년 4,280,430 명의가입자에서 2014 년 11,930,602 명에이르고있다 년보험료부과금액은 8,893 억원규모이다 ( 근로복지공단, 2016). 본해설집역시경제발전과함께한우리의현대사를따라사회복지발전과정을살펴보고, 관련기록물에대하여설명하고그의의를짚어보았다. 보건복지정책과서비스의발달은우리의삶의질을향상시켰으며, 경제발전, 민주화와더불어압축성장의성과를이룬분야로볼수있다. 제 1부에서는일반과공적부조, 사회보험의발달이라는주제를구성하고일반에서는사회복지사업, 사회보장계획, 최저임금과빈곤정책을다루었다. 공적부조및사회보험의발달에서는 생활보호법 과국민기초생활보장제도의발전, 사회보험으로서국민연금, 산업재해보상보험, 고용보험그리고 4대보험의통합정책에대하여서술하였다. 국민건강보험의의료분야는보건분야에서다루기로하여본장에서는제외하였다. 첫째, 일반에서는사회복지사업실현과사회보장정책의계획수립그리고빈곤대책과노동관련복지정책을개괄하였다. < 사회복지사업법공포 ( 안 )> (BA , 본문 2번 ) 은우리나라사회복지의실천을위한기관설립, 인력기준및채용, 법인설립과운영등을현대적으로정리한법령이다. 이후사회보장기본법령에의한 < 제 1차사회보장장기발전계획안 >(BA , 본문 4번 ) 은사회보장계획을통한종합적이고통합적인정책접근에대하여기술하였다. 이어공적부조와빈곤대책관련하여생활보호제도, 국민기초생활보장제도그리고생산적복지구현을위한기초보장제도개선방안, 근로소득보전세제의도입타당성및도입방향에대한기록물을소개하고있다. 나아가 최저임금법, 일자리창출과실직자보호를위한실업대책, 저소득층보호및복지사각지대해소대책, 차상위빈곤층에대한긴급보호대책, 자활지원제도개선방안, 취약계층지원과사회복지전달체계개선방안관련문서 10개를발췌하고, 기록물의내용과특징, 그리고의의를제시하였다. 끝으로사회보험의발달에서는우리나라최초로도입되었던산업재해보상보험관련기록물 4건과국민연금관련기록물 5건그리고고용보험관련기록물 1건과사회보험징수및관리운영체계개선방안, 4대사회보험통합관련기록물 4건등을다뤄총 17건의기록물을소개하고있다. 특히공적부조와사회보험제도의시기별발전단계와특성을제시함으로써우리나라사회보장제도의흐름과역사성그리고제도도입의사회적배경을파악하는데도움이될것으로판단된다

7 법령의 공포에 대한 문서이지만, 결국 법령 규정에 대한 시대적 상황과 의의를 살 펴보는 것에 함의가 있을 것이다. 먼저, 법령 제 1장 총칙에서 제시하는 법의 제정 목 01 생활보호법 공포의 건(안) 적은 노령, 질병, 기타 근로능력의 상실로 인하여 생활유지의 능력이 없는 자 등에 대 한 보호와 그 방법을 규정하여 사회복지의 향상에 기여함을 목적으로 한다고 규정하 관리번호 : BG 쪽 수 : 42 생산년도 : 1961 고 있다. 이는 조선구호령 에서 제시한 구제 또는 구호 수준을 명시한 것에서 크게 벗 어나지 못한 한계를 갖고 있다. 1944년 3월 1일에 공포 시행된 전문 33조의 조선구호 생산기관 : 내각사무처 령 은 1961년 생활보호법 이 제정될 때까지 한국 사회 공공부조의 근거가 되었다. 국 1961년 5 16 군사정변 이후 국가재건최고회의에서 생활보호법 이 제정되었으며, 이를 공포한 기록물이다. 생활보호법 은 일제 강점기의 조선구호령 과 미군정 체제 민에 대한 국가의 의무를 법률적으로 명시하였다는 긍정적 측면이 없는 것은 아니었지 만, 조선구호령 은 형식적인 규정에 지나지 않았다. 더군다나 일제 강점에 대한 한국 하의 구호준칙 과 연결되는 선상에 있으나, 빈민을 대상으로 하는 자주 입법이라는 인의 감정과 분노 표출을 억제하고 회유하기 위한 정치적 목적으로 이용됨으로써 복 측면에서 의의가 있다. 제정된 법령은 전체 9장과 부칙으로 제 1장 총칙의 목적, 용어의 지제도 운영 목적의 순수성 측면에서 취약성이 많았다.2 정의로 시작하여 제 2장 보호의 종류와 방법, 제 3장 보호기관, 제 4장 보호의 실시 제 5장 이후 1982년 1차 개정 전까지 법령의 목적은 생활유지능력이 없는 자에 대한 보호 보호시설, 제 6장 피보호자의 권리와 의무, 제 7장 이의 신청, 제 8장 보호비용, 제 9장 벌칙 가 전부였는데 반해, 1차 개정 이후에는 최저생활의 보장과 자활 조성이라고 하는 상 그리고 부칙으로 구성되어있다. 당시 헌법 제 40조에 근거하여 1962년 1월 7일까지 공포할 것을 명시하고 있다. 세 규정이 추가되었다. 이로써 경제성장 이후 최저생활의 보장과 근로연계라는 규범적 목적을 구체화하였다고 볼 수 있다. 1997년 8월 제 2차 생활보호법 개정( 시행)을 통해 부양의무자의 범위를 축소하였으며, 자활사업을 대폭 개선하였다. 이는 부양의무자 및 생활보호대상자의 범위를 조정하여 생활보호가 필요한 국민들이 모두 보호받을 수 있도록 하고, 자활 후견기관의 지정, 자활공동체의 설립 운영 등의 제도 를 신설하여 생활보호대상자들의 자활을 촉진하는 등 현행 생활보호제도의 미비점을 개선 보완하기 위함이다. 대상자에 대한 기준과 범위는 연령, 신체기능 등을 제시하여 노동능력이 없어 생활 유지가 어려운 자로 한정하고 있다. 이는 빈곤의 원인을 개인적 차원에서 접근하는 한 계를 갖는 것으로 영국의 구빈법 의 전통적 빈곤관을 계승하였으며, 현재의 국민기초 생활보장법령의 규정에도 남아있다. 보호의 대상이 되는 종류로는 4가지로 생계, 의 료, 해산, 장례 보호로 구체화하고 있다. 특히, 현재의 수급권을 보장하고 있는 급여 라는 용어 대신 보호 라는 용어로 사용하여 가부장적인 국가의 시혜 정책임을 강조하 그림 2 < 생활보호법 공포의 건> 표지 및 내용 (BG , 1,012쪽, 1,014쪽) 2 보건복지부, 보건복지 70년사 제 3권 사회복지 편, 2016, 3쪽

8 는특징이있다. 또한보호의수준은건강하고문화적인최저생활을유지할수있는수준을규정하고있으며, 이는결국추상적수준에서의표현이며빈곤선이상의생활수준을보장하려는취지로이해하는것이바람직하다. 이에대한국가책임원칙역시명시하고있으며, 재정적측면에서국가와지방자치단체의보호비용분담규정을두고있다. 권리와의무규정은 6장에서피보호자의권리와함께의무규정을두어신고의의무를부여하고있어신청주의원칙이명시된것으로볼수있으며, 이는향후신청주의와직권주의로보다강화되는계기가되었다. 그밖에도전달체계및인력, 정부의역할을명시하고있으며, 이의신청을통한권리구제절차등도명시하고있다. 본생활보호법령은최초의공공부조관련법으로근대화와산업화시기빈민의구호를위한법규라는점에서그의의를찾을수있으며, 이를공포하기위한본문서는사회복지법령과사회복지발달사에한획을긋는시작점으로평가할수있을것이다. 02 사회복지사업법공포 ( 안 ) 관리번호 : BA 쪽수 : 27 생산년도 : 1969 생산기관 : 법제처 사회복지사업법 은사회복지에관한기본적사항을규정하여그운영의공정 적절을 기해사회복지의증진도모를목적으로제정되었다. 당시사회복지관련제도와사업으로 생활보호법 아동복리법 윤락행위등방지법, 사회복지상담, 재해구호, 부랑인선도, 취업보도, 노인휴양, 인보무료숙박, 병완치자사회복귀사업과관련된사회복지사업및 시설설립, 허가와운영에대한상세한내용을담고있다. 즉, 사회복지법인, 시설그리고 공동모금, 사회복지위원회구성그리고종사자에대하여규정함으로써사회복지사업을 위한기관운영과인력관리등의기본법기능과역할을담당하게이르렀다. 1970년대에접어들면서한국은여러가지불확실성에직면하게되었다. 경제와관련해서는수출주도형성장전략이빠른경제발전을이루었지만, 한편으로는 1960 년대후반부터 1970 년대에이르기까지한국사회에수많은사회적 정치적긴장을야기하기도했다. 정부는인플레이션과국제수지적자, 외채, 소득불평등, 경기후퇴와같은문제로인해야기되는국민의불만에직면했다. 이와같은상황에서정부내에서도지속적인경제성장을위해서는 그림 3 < 사회복지사업법 공포 ( 안 )> 표지 (BA , 1,949 쪽 ) 경제발전과함께사회적 경제적불평등을 완화하는노력이필요하다는인식이확산 26 27

9 되었고, 에대한관심이커졌다. 이러한정책기조의변화로제 4차경제개발 5개년계획 (1977~1982 년 ) 에서는기존의경제개발계획과는달리지속적경제성장을위한사회발전목표가포함되었다. 1969년에제정되어 1970년부터발효되었던 사회복지사업법 은사회복지서비스분야와관련된법령들의일반법또는기본법의성격을갖는다. 도입초기의사회복지관련법령은앞서공포안에대한개괄에서언급한것처럼적지만이후사회복지와관련된법령이급속하게증가되었다. 현재의 국민기초생활보장법, 아동복지법, 노인복지법, 장애인복지법, 모부자복지법, 영유아보육법, 윤락행위등방지법, 정신보건법, 성폭력범죄의처벌및피해자보호등에관한법률, 입양촉진및절차에관한특례법, 일제하일본군위안부에대한생활안정지원법, 사회복지공동모금회법, 장애인 노인 임산부등의편의증진보장에관한법률, 가정폭력방지및피해자보호등에관한법률, 농어촌주민의보건복지증진을위한특별법, 식품기부활성화에관한법률, 의료급여법, 기초연금법, 긴급복지지원법, 다문화가족지원법, 장애인연금법, 장애인활동지원에관한법률, 노숙인등의복지및지원에관한법률, 보호관찰등에관한법률, 장애아동복지지원법 등에이르는방대한사회복지관련법들이제정되었다. 이법들은특별법의지위를갖고있다. 왜냐하면기술된사회복지관련법령들의집행과운영은 사회복지사업법 에서규정하고있는인력, 시설기준을준용하고, 설립및운영의방법을따라야하기때문이다. 사회복지사업법 에서정의하는사회복지사업은 생활보호법 에의한각종보호사업및복지시설의운영을목적으로하는사업, 아동복리법 에의한각종복지사업및복지시설의운영을목적으로하는사업, 윤락행위등방지법 에의한각종선도사업및복지시설의운영을목적으로하는사업, 그리고사회복지상담 재해구호 부랑인선도 취업보도 노인휴양등각종복지사업및복지시설의운영등을목적으로하는사업등이다. 동법의주요내용은중앙및지방사회복지위원회, 사회복지사업종사자의자격, 사회복지법인, 사회복지시설, 사회복지공동모금회등에관한규정을명시하였다. 또한 사회복지사업법 의시행은사회복지종사자에대한자격과관련하여사회적논란의중심이되기도하였다. 그러나무엇보다사회복지사업법령은개별사회복지기관이나시설에서나타나는인권유린, 학대와관련하여지속적으로법령이개정되었 그림 4 < 사회복지사업법 > 본문내용 (BA , 1,951 쪽 ) 다 년의에바다농아원사태부터 2011 년영화도가니를통한 2014 년의전 면개정등이바로이와관련되어있다. 이러한과정을거쳐사회복지사업법령은 사회복지사업을운영함에있어투명성과 공정성향상, 인간존중과사회통합의철 학이강화될수있었다고평가할수있다. 사회복지사업법 은 1970 년 1 월 1 일제 정, 동년 4 월 2 일시행된이래현재까지 약 40 여회의전면개정, 일부개정, 타 법개정등을통하여오늘날의 사회복지 사업법 을이루었다. 하지만다양하게발 생하는사회복지관련문제와사회복지서 비스의개인별맞춤시대를맞이하여앞 으로도 사회복지사업법 의지속적인변화와대응은불가피할것으로보인다. 사회복지사업법 은사회복지분야를정책과실천으로대별할때한축인실천분야 에서의모법이다. 본기록물은전문인력의자격, 기관설립, 운영등에대한당시의기 준을보여준다는점에서의의가크다

10 03 관리번호 : BA 쪽수 : 41 생산년도 : 1986 생산기관 : 노동부 본기록물은 최저임금법 시행에앞서 최저임금법 의내용에대한검토와시안을작성한 것으로, 노동부의조정입장이제시되어있다. 또한참고사항으로일본의 최저임금법 에 대한내용을포함하고있어, 우리나라 최저임금법 의모태가일본에있음을보여주고있다. 노동부의조정안은주로법안문구에대한수정안을제시하고있는데, 단서조항이나문구수정등이법제정자체의목적이나의의를훼손하지않는범위에서제시되고있다. 또한이러한수정권고나조정의참조를일본 최저임금법 으로하고있다. 최저임금법 이제정되던 1986 년의시대적상황을살펴보면, 소위 3 저현상 으로 일컬어지는대외여건의호전 ( 일본엔화강세등에따른우리원화의저평가, 국제금리 및국제유가의하락 ) 에따라수출의채산성이향상되면서성장이가속화되고, 경상수 지가큰폭의흑자를실현함과동시에물가까지안정되었다. 이러한호황은또다시국 민의민주화에대한관심을되살릴수있는여유를가져다주었고, 이는 1985 년총선 때야당에대한높은지지로표출되었다. 이후정치권은국민의지지를둘러싸고민 주화를요구하는야권과정치적안정을확보하고자하는여권간의대결구도로전개 되었다. 이러한시대적상황에서전두환대통령은 1986 년 9 월최저임금제의실시, 국 민연금의시행, 그리고의료보험의전국민확대등 사회복지증진을위한 3 대조치 를 발표하기에이르렀다. 최저임금법 ( 안 ) 검토 그림 5 < 최저임금법 ( 안 ) 검토 > 표지및내용 (BA , 123 쪽, 126 쪽 ) 1986 년에는 최저임금법 의제정에대한최종검토가이루어졌다. 최저임금법 은국가가임금의결정에직접개입하여임금의최저수준을정하고사용자에게최저수준이상의임금지급을법적으로강제하는제도이다. 국가가직접개입하는이유는임금결정에서근로자의교섭력이떨어져불균등한상태에서계약될가능성이크기때문이며, 둘째, 최저임금을보장해근로자의생활안정과노동력의질적향상을모색하고자국가가직접개입하게된것이다. 1. 적용범위는 근로기준법 의적용범위와동일하게함. 2. 최저임금은근로자의생계비, 유사근로자의임금및노동생산성을고려하여사업의종류별로결정함. 3. 최저임금의결정단위는월급, 주급, 일급으로정하되시간급으로도이를표시하도록함 세미만자에대한최저임금은따로정할수있도록하되, 다만입사하여 6월이경과한경우에는그러하지아니하도록함. 5. 최저임금은노동부장관이최저임금심의위원회가심의 의결한최저임금안에따라매년 11 월 31일까지결정하도록함. 6. 최저임금심의위원회의최저임금안에대한노동부장관의재심의요청권및노 사대표의이의제기권을두도록함. 7. 노동부에최저임금심의위원회를두고필요한경우에사업종류별또는특정사항별로전문위원회를둘수있도록함. 8. 최저임금심의위원회는노 사 공익대표각 9인으로구성하고, 3인의특별위원을둘수있도록함

11 9. 최저임금심의위원회는사무국과연구위원을두도록함. 10. 최저임금을위반한사용자에대하여는 3년이하의징역또는 1천만원이하의벌금을과함. 11. 최초의최저임금은노동부장관이 1987 년 7월 1일까지심의를요청하고, 1987 년 12 월 15 일까지결정 고시하도록함. 최저임금제도의도입으로근로자의최저임금수준이결정돼이후 2000년에시행되는국민기초생활보장제도에서최저생계비조사와결정에참조하는기능을수행하게된다. 본기록물은법령의제정과정과내용이담겨있어당시의최저임금제도도입이미치는경제적 사회적영향을보여준다. 04 제 1 차사회보장장기발전계획안 관리번호 : BA 쪽수 : 93 생산년도 : 1998 생산기관 : 보건복지부 1996년 7월제정 시행된 사회보장기본법 에따라 5년마다사회보장증진을위한장기발전방향을수립하여사회보장심의위원회 ( 위원장 : 국무총리 ) 의심의를거쳐국무회의에서의결하도록되어있다. 본기록물은 1999년부터 2003년까지 5년동안적용될제 1차사회보장발전계획을확정하여국민복지에대한비전과정책방향을제시하고있다. 보건사회부는국민의인간다운생활을도모하기위한사회보장제도의확립과효율적발전을도모하기위해사회복지의가장기본법적성격을갖는 사회보장에관한법률 을 1963 년 11월에제정하였다 년 3월사회보장제도심의위원회규정안이통과되었고, 1962 년 7월 28일국가재건최고회의의장의 사회보장제도확립 지시각서 ( 제 호 ) 에이어입법의결실을맺었다. 1963년에제정되었던 사회보장에관한법률 이폐지되고, 30여년이지난 1995년 사회보장기본법 이통과되면서 5년마다사회보장에대한발전계획을수립하고있다. 이에따라비전과추진방향, 추진계획을구체화하도록법령에명시하였고, 1998 년제 1차사회보장장기발전계획안이국무회의안건으로상정되었다 년제정된 사회보장에관한법률 은군사정권하에국가재원의한정과국가정책의우선순위에서사회보장보다는경제정책우선순위에밀리게되었다. 이로인해사회보장에대한요구와정책반영이약화되었으며, 중요한사항이누락 조정되어형식적수준에서존재하는법령이되었다. 따라서법령의기능과역할을수행하지못하고유명무실하게존속하게되었다. 사문 32 33

12 화된법령의기능과역할을복원하여사회보장에대한국민의관심과욕구에부흥하고자 1995년 35개조문과 2개의부칙으로 사회보장기본법 이제정되었다. 사회보장기본법 은헌법의추상적이념만을토대로하여개별적실정법을제정하기는어렵다. 때문에헌법과개별을연결시켜주는기본법을필요로하는것이다. 사회보장기본법 은헌법제 34조의이념에따라사회보험, 공공부조, 사회복지서비스에대한법률을총체적으로지휘하는헌법의하위규범이자법률의상위규범으로서의의를갖는다. 따라서개별사회보장에관한다른법률을제정하거나개정하는경우에는이법에부합하도록하여야한다. 사회보장기본법 은사회보장에관한국민의권리와국가및지방자치단체의책임을정하고사회보장제도에관한기본적인사항을규정하여국민의복지증진에기여하기위한취지로재정립되었다. 사회보장의기본이념은모든국민이인간다운생활을할수있도록최저생활을보장하고국민개개인의생활수준을향상시킬수있도록제도와여건을조성하여그시행에있어형평과효율의조화를기하여복지사회를실현하는것이다. 그림 6 < 제 1 차사회보장장기발전계획안 > 표지 (BA , 115 쪽, 116 쪽 ) 본기록물은 1995 년법령제정이후제 1차사회보장장기발전계획으로, 향후사회복지발전에대한국가의비전과전략이담겨있는중요한문서라평가할수있다. 주요내용과의의를살펴보면첫째, 사회보장계획을수립하고심의하는사회보장심의위원회가국무총리산하기구로격상되었다는점이다. 심의를거친안건에대하여국무회의에서의결해사회보장에대한계획과전망, 전략수립이보다신속하고정책적으로강화될여건을마련하였다. 둘째, 1998년제 1차사회보장장기발전계획안에서는고용보험확충 (1998 년 10월 ) 과도시지역국민연금확대 (1999 년 ), 산재보험의단계적적용확대 (2001 년 ) 등의추진으로전국민사회보험실현과공공부조확충을제시하고있다. 물론 1989 년전국민의료보험시대와더불어단기간에전국민 4대보험적용의실현을달성하려는의지가나타나고있다. 특히, 1997 년 IMF 외환위기이후급속하게증가한실업자와자영업자의보호, 한계계층의보호가시급한상황에서사회보험과공적부조의강화는최소한의사회안전망구축은 IMF 선결조건이기도하였다. 셋째, 공적부조강화를통한저소득층소득보호와함께근로능력이있는취약계층에대한자활 자립시책은생산적복지기반을구축하는계기가되었고, 김대중정부의생산적복지정책기조와연결되는바이다. 넷째, 노인과장애인에대한연금및수당지급에대한내용은소득지원과의료보장시책과연결되며, 향후기초노령연금과장애인연금및수당시책과연결되는시발점이었다는데의의가있다. 다섯째, 4대사회보험의효율적관리를위한관리운영의통합모색과읍 면 동사무소의기능전환등의검토는사회보험징수통합 (2011 년 ) 달성으로보다낮은단계의통합모형을구축하는것으로전개되었고, 읍 면 동사무소의기능전환에대한검토는현재의시 군 구단위의희망복지지원단정책과읍 면 동허브화정책의시작이었다는데함의가크다. 1998년제 1차사회보장발전 5개년계획 (1999 ~ 2003년 ) 에는지방사회복지전달체계개편을위한보건복지사무소설치확대 (1999 ~ 2000 년 ) 안이제시되었다. 보건복지사무소시범사업이종료된이후보건복지부는전달체계개편의일환으로지역사회복지협의체시범사업을전국 15개시 군 구에서실시 ( ~ ) 하였다. 이결 34 35

13 과를반영하여 사회복지사업법 을개정하였고, 지역의사회복지사업에관한중요사항과지역사회복지계획을심의하는지역사회복지협의체를신설하였다 ( ). 한편 2002년대통령인수위원회는 사회복지사무소설치 를대통령정책과제로보고하였고, 보건복지부는 사회복지전달체계개선방안및추진계획 을수립, 사회복지사무소시범사업기본계획 ( 안 ) 을발표하였다. 2004년착수된사회복지사무소시범사업이 2006년종료될때까지이와같은법적 제도적근거마련이진행되었다. 3) 이와같이 1990년대사회보장정책에대한장기발전계획수립은현재의사회보장정책의시발점이었으며, 본기록물은정책비전과발전방향, 전략을제시하고있다는점에서매우중요한의의를지닌다. 05 일자리창출과실직자보호를위한실업대책강화방안 관리번호 : BA 쪽수 : 78 생산년도 : 1999 생산기관 : 국무조정실 본기록물은 1997 년외환위기이후급증한실업자에대한대책마련을제시하고 있다. 특히외환위기이후증가된실업자 100 만명, 대도시지역의실업비중증가, 고학력 미취업자및실업장기화에대한사회안전망구축등을실업구조특성으로파악하고, 추경예산액 (2 조 5,500 억원 ) 과특별재원 (5 조 7,600 억원 ) 을마련하여종합적이고효과적인 실업대책을강구하려는노력을보이고있다. 3) 보건복지부, 보건복지 70 년사 제 3 권사회, 2016, 334 쪽. 그림 7 < 일자리창출과실직자보호를위한실업대책강화방안 > 표지 (BA , 15 쪽 ) IMF 외환위기이후실업자수의증가 속도는다소둔화되고있었으나, 1999 년 2 월의실업자수는 179 만명 ( 실업율 8.7%) 으로실업상황이심각한상태였다. 이러 한대규모실업은 IMF 위기이전의 45 만명 ( 월기준 ) 에비하여약 130 만 명이증가된수준이나, 국민의정부 출 범직전의 123 만명 ( 월기준 ) 에비 해무려 56 만명이증가된것이었다. 지역 적으로는대도시지역의실업이심각하였 다 년 2 월도시지역실업율이 9.8% 인반면, 지방은 6.2% 수준이며, 전국실 업자의 78% 가대도시지역에위치하고있 는것으로파악되었다. 즉, 대도시지역실업문제에대한중점대책이필요하였다. 또한 36 37

14 IMF 이후추가된실업자가 130 여만명중 100 여만명이중소기업및일용직근로자 였으므로실업을근본적으로줄여나가기위하여는중소기업과벤처기업을중심으로 안정된일자리창출여건을조성하되, 단기적으로일용직등을위한임시취업기회의 제공을병행할필요가있었다. 그림 8 < 일자리창출과실직자보호를위한실업대책강화방안 > 내용 (BA , 54 쪽 ) 이에 1999 년국무조정실을중심으로일 자리창출과실직자보호를위한실업대 책강화방안이마련되는데, 이후보건사 회부, 재정경제부, 노동부등관련부처에 서후속실업대책이추진계획부터과정, 내용등으로구체화되어효과적인외환위 기극복과정을제시하고있다. 특히, 이 과정에서나타나게되는사회안전망구축 은 2000 년대사회보험과공적부조등의 외형적틀이완성되는계기가될수있는 기반이되었다. 본기록물에서제시하는실업대책은크 게일자리창출부분과사회안전망구축 으로대별할수있겠다. 이를위해추경과 특별재원 8 조 3 천억원과기존사회안전망구축비용 8 조 3 천억원을합하여총 16 조원 이투입되었음을알수있다. 먼저, 일자리창출부분에서는중소기업의창업을통한 일자리마련을위해비용의 80% 를사용하고있다. 세부적으로는벤처기업의육성과 새로운창업에지원을높여일자리를증대한다는목표를제시하고있다. 더불어문화 관광산업의지원을통해관광분야중소기업육성을제시하고있다. 주택건설계획에 서는당초 40 만호건설에서 50 만호건설로확대하고세제지원을통한주택수요증 가와일자리창출을동시에추구하고자하였다. 단기일자리마련으로는도시지역고 학력미취업자를위해정보화기반조성의공공사업분야를활용하는방안을제시하 였고, 직업훈련강화를통한대책에서도역시정보 문화 관광등신산업분야의훈련 과정을마련하여투입하는방법을제시하고있다. 본기록물에서제시하고있는분야별대책의한분야를실제소개하면다음과같다. III. 分野別對策 1. 일자리창출노력의적극적전개가. 中小 벤처기업創業初期지원확충 항구적일자리창출을위한중소 벤처기업창업활성화 벤처기업의고용증가율 * 은대기업에비해월등히높은수준 - 미국 ( 91 ~ 95년 ) : 벤처기업 (34%), 500대대기업 ( 4%) - 한국 ( 96 ~ 97년 ) : 벤처기업 (7.3%), 대기업 (2.9%), 중소기업 ( 2.4%) 과거평균 2만개수준에불과하던신설법인 * 창업을 99년에는약 3만개이상이되도록추진 ( 단위 : 개 ) 구분 신설법인 (A)* 19,264 21,057 19,277 2,286 1,830 1,514 부도법인 (B)* 3,866 6,132 7, ,075 순증 (A-B) 15,398 14,925 11,739 2,090 1, 신설, 부도법인은 7대도시기준 중소제조업체수를 2005 년까지 9.2 만개 ('97) 에서 15 만개로확대추진 중략 실업자본인과가족등취약계층에대한사회안전망구축대안으로는의식 의료 자녀학비등기본생계비를지원할수있도록예산을증액하고, 한시생활보호대상자를추가지원하며, 자활보호자를위한취로사업비와자녀학비보조, 결식학생급식비지원등의대책을제시하고있다. 사회복지전문요원과직업안정민간상담원을증원하여노숙자에대한숙식제공과쉼터운영을지원하는등의대책을제시하고있다. 본기록물은 1997 년외환위기이후우리사회가당면한실업문제와취약계층의한계상황을보여주는중요한기록물로평가할수있다 년도산한수많은기업과중소기업그로인한실직자문제는정부에서종합적인대책을강구하지않으면안되는절대적빈곤층으로전락한국민이었기때문이다. 앞서언급한것처럼국무조정회의와대책마련이후구체적으로보건사회부, 재정경제부, 노동부등이적극적으로후속대책을제시하고효과적으로실행하였기에 2001 년 IMF 외환위기의조기졸업을달성할수있었다

15 06 국민기초생활보장법공포안 관리번호 : BA 쪽수 : 34 생산년도 : 1999 생산기관 : 행정자치부 1961 년 생활보호법 공포이후법령이가지고있는한계점을극복하고국가로부터보호받을권리를명시한 국민기초생활보장법 이 1999 년제 206회임시국회에서의결되어정부로이송되었고, 이를국무회의에서의결하고자하는기록물이다. 소로이어져다시실업증가라는악순환을초래하였다. 이과정에서일부저소득층실업자들은빈곤인구로전락하게되었다. 실업률이 1% 증가할때빈곤율은약 0.89% 증가하는것으로나타나고있었다. 이에중앙정부와대통령, 민정수석실등을중심으로한대책수립과시민단체와노동계, 학계, 종교계등이범시민단체차원에서의대책접근도활발하게움직이게되었다. 경제계역시기업구조조정을통한 IMF 구제금융탈출, 체질개선을위해서는노동구조개혁과함께실직자대책이필요하다는판단아래생활보호제도의개선이나새로운입법요구에동참하였다. 1997년 IMF 경제위기국면에서사회양극화와실업자급증은사회안전망구축의필요성을인식시켰고, 사회전반에대한최소한의안전판역할을하는공적부조제도의마련을촉발시키게되었다. 정부와시민단체그리고경제계역시기존의 생활보호법 으로는늘어나는빈곤계층에대한보호와안전기능수행이어렵다고판단하였다. 경제위기이후우리사회는부도, 도산, 폐업, 구조조정등으로노동시장이극도로위축되어 1997년 11월 2.6%(57 만명 ) 이던실업률이 1998년에는 6.8%(146 만명 ) 로높아졌고, 1999 년 2월에는사상최고수준인 8.6%(178 만명 ) 를기록하였다. 표 5 기초보장제도시행전후실업률추이 ( 단위 : %, 천명 ) 그림 9 < 국민기초생활보장법 공포안 > 표지및내용 (BA , 270 쪽, 273 쪽 ) 구분 실업률 실업자 개월이상실업자 (15.3) (14.4) (18.4) (13.9) (12.7) (14.0) 자료 : 보건복지부, 보건복지 70 년사 제 3 권사회, 2016, 94 쪽. 사회보장제도가미성숙된상태에서발생한대량실업은 사회안전망의사각지대에 놓인실업자 를양산하였다. 실업의증가는소득감소로이어지고내수위축, 생산축 국회는이를받아들여적극적인국가의보호역할을담은 국민기초생활보장법 을통과시키게된다. 이러한과정에서정부와대통령, 민정수석실, 각종시민사회단체, 그리고경제와시장을대표하는경총같은사용자단체의역할이어떠한영향을미쳤는지에대한논문이 국민기초생활보장법 제정이후관련학문을중심으로다양하게쏟아지기도하였다. 물론접근방법이시각에따라차이가있으나, 정부주도형과시민단체주도형등이입법과정에상당히영향을미친것으로관련연구들은이해하고있다. 또한법령제정과정에서보여준성숙한시민의식과시민사회단체의적극적인 40 41

16 복지운동그리고빈곤계층에대한전국민의전국적인지지와정치적의제설정등은사회복지역사에서새로운장을여는계기가된것으로평가된다. 당시참여연대의 국민기초생활보장법 입법청원은 1995년 생활보호법 의 생활보장법 으로의전면개정을요구한데서비롯되었다 년 IMF 구제금융상황에서대량실업과빈곤가구가폭발적으로증가하자시민사회단체들은일치단결하여 빈곤 의문제가 사회연대성 의원칙하에국가책임으로해결되어야할가장시급한과제임을선언하였다. 이를위해 빈곤개념의법제화 로 최저생계비 와 인구학적특성을철폐한최저생계비이하의자들에대한국가및지방자치단체에대한공공부조청구권 등을주된내용으로하는 기초생활보장법 을입법청원하기에이르렀다. 제정공포된 국민기초생활보장법 은제 1장총칙, 제 2장급여의종류와방법, 제 3 장보장기관, 제 4장급여의실시, 제 5장보장시설, 제 6장수급자의권리와의무, 제 7 장이의신청, 제 8장보장비용, 제 9장벌칙그리고부칙으로구성되었다. 동법령의구체적인실행을위해보건복지부는 1999 년 < 국민기초생활보장및맞춤복지서비스의제공방안 >( 국무조정실, DA ) 을제출하여생계유지능력별기초생활보장방안, 전달체계등을검토하여추진방안을구체적으로제시하였다. 이밖에도 2000년 < 국민기초생활보장제도시행에따른보완및개선사항건의 >( 서울특별시, DA ) 와 2001년 < 국민기초생활보장자활사업내실화방안토의 >( 행정자치부, DA ) 기록물등이관련문서로제시될수있다. 생활보호법 입법이후가부장적이고통제적인국가의시혜가아닌대상자의수급권에대한권리를인정할필요성이대두되었으며, 단순한생활보호차원에서생활보장차원으로빈곤계층을위한국가의역할과기능강화가법령으로요구되었던것이다. 특히국가가위원회를구성하고, 최저생계비를조사하여보장할수준을결정하게되었다는점과대상자선정기준인연령기준을철폐하였다는점은사회복지적측면과함께법적측면에서도발전적의의를지닌다. 이는공적부조법으로서의규범적정당성에기여하는것으로볼수있다. 또한자활후견기관, 합리적자산조사규정, 지방자치단체의재정부담비율조정등은규범적실효성을증진시킨것으로판단된다. 무엇보다도법령에서명시한수급권자와수급자의표현은빈곤계층에대한국가의의무를명시함에있어이들의권리성을인정하였다는점은기존의 생활보호법 과차별화될 뿐만아니라선진복지국가로발돋움하는중요한시발점이된다. 본기록물은국민기초생활보장제도의제정배경, 주요목적과내용그리고사회적 경 제적파급효과를이해하는데매우중요한학술적가치를지닌다

17 07 생산적복지구현을위한기초보장제도개선방안 관리번호 : DA 쪽수 : 25 생산년도 : 2002 생산기관 : 국무조정실 1999 년입법되고 2000년시행된국민기초생활보장제도는도입이후몇몇문제점이드러났다. 우선사각지대의문제점과대상자선정이후에는전폭적인지원으로근로의욕이저하되고, 빈곤탈출을위한노력이감소한다는문제점외에자산조사의부정확성, 자활사업의미흡함등실무차원의문제점도나타나게되어개선방안을검토한문서이다 년사회복지역사의한획을그으면서시행된국민기초생활보장제도는도입이 후다양한측면에서문제점이나타나게된다. 무엇보다신자유주의기조의 이대두되는전세계적움직임속에서한국사회역시복지 (Welfare) 보다는일 (Work) 을 통한복지연계를주장하는측의입지가강화되기시작하였다. 이를토대로국민기초생활 보장제도운영에서가장큰문제점으로지목되었던것이바로근로연계미흡또는근로 의욕저하이다. 일단대상자로선정되면생활관련모든서비스와현금급여가이루어지 는측면에서수급자는더이상일을하고자하는의욕을보이지않게되는것이다. 또한일하는사람과일하지않는사람의형평성에대한문제가발생하였다. 또다른 문제점으로는기초보장의사각지대가발생하게되었다 년까지의수급자선정방 식은소득기준과재산기준을동시에충족해야만수급자로선정될수있었다. 그결과 소득이전혀없으나재산이재산기준 (4 인가구 3,600 만원 ) 을약간초과한가구는빈 곤층임에도불구하고수급자로선정될수없었다. 그외에자산조사의부정확성, 미흡 한자활정책등이문제점으로나타나게되었다. 근로의욕저하문제점을개선하기위해보건사회연구원에서는소득공제제도를도입하고, 급여체계를소득이발생하는수급자에게더많이주도록하는인센티브방안을제시하였다. 두번째문제점인사각지대에대해서는자산조사시소득인정액산정방식을개선하 여재산의기초공제수준을달리하거나변경하여사각지대를완화하는방법을제시하 였다. 세번째자산조사의정확성제고를위한방안으로는모니터링시스템구축과앞 서언급한근로소득자인센티브방안을제안하였다. 끝으로제시된자활사업의문제 점개선을위해자활참여자의자립적립금제도도입과근로의욕제고를위한인센티브 제도방안을내놓고있다. 그림 10 < 생산적복지구현을위한기초보장제도개선방안 > 내용 (DA , 170 쪽 ) 이와같은개선방안의지향점은바로 생산적복지구현으로연결된다. 즉신자 유주의기조에맞도록급여수준을하향 조정하고, 대신인센티브제공을통해근 로연계형복지제도를운영하고자한것이 다. 비록제도개선방안이시장경제적근 로유인이포함되기는하였지만중산층과 서민층의생활향상을도모하고기초생활 보장제도의근본문제점을개선하고자하 였다는점에서는의의를찾을수있다. 관련기록물에서는생산적복지구현을 위한방안으로급여체계개선과개별방식 의급여체계로교육급여와의료급여등을 제안하고있으며, 거시적측면에서근로능 력유무에따른차등급여체계도입검토, 차상위계층에대한소득역전현상방지등을대안으로제시하고있다. 생산적복지체계구현은이후자산조사에의한국가의급여제공을골격으로하는 국민기초생활보장제도와는차별화된제도의도입을검토하는배경이되는데이것이 곧조세제도를이용한복지패러다임의전환이다. 즉주요선진국에서운용되고있던 NIT(Negative Income Tax ; 부의소득세 ), EITC(Earned Income Tax Credit ; 근 로소득보전세제 ) 제도의도입검토와운영방안의모색이다. 본기록물은 2000 년대생산적복지정책의수립과내용그리고논의의범위를이해 하는데중요한정보를제공하고있으며, 특히한국형근로소득보전제도가최초로언 급되고있다는점에서그의의가크다

18 정 운영하여 수급자격 충족시 즉시 수급자로 보호하고, 차상위 계층에 대해서는 경로연 08 금, 보육료 등을 지원 검토하는 내용을 담고 있다. 또한 일제조사를 통해 당시 문제점으 차상위 빈곤층에 대한 긴급보호대책 안 등을 관계부처와 협의하여 종합적인 빈곤대책 마련이 필요함을 제시하고 있다. 지원대상과 지원사업 내용을 살펴보면, 관리번호 : DA 쪽 수 : 40 생산년도 : 2003 로 부각되고 있는 부양의무자 등의 수급자 선정기준 개선 및 차상위계층에 대한 보호방 저소득 생계곤란 가구에는 한시 생계보호 생산기관 : 국무조정실 방안을 마련하고, 동절기 생활안정을 위 한 월동비 지원을 추진한다. 차상위계층 차상위 빈곤층에 대한 긴급보호대책에 대한 기록물로서 긴급생계급여, 건강보험 지원 중 만성 희귀난치성 질환자 가구에는 1종 대책 및 의료급여 편입, 차상위계층에 대한 한시 생계급여 지원, 저소득층에 대한 지원 의료급여나 2종 의료급여를 지원한다. 결 내용을 담고 있다. 또한 건강가정기본법 (대안)에 대한 제안경위, 제안이유, 대안 등의 식노인 아동 등에게는 식품의 제조 유통 주요 골자가 담겨 있다. 기업 및 개인 기탁자로부터 잉여식품 및 사용가능 식품을 무상으로 기탁받아 음 식물 부족으로 결식 등의 어려움을 격고 있는 이웃에게 나누어 준다. 독거노인 등 지역사회 내 저소득층에게는 요보호 대상 그림 12 <차상위 빈곤층에 대한 긴급보호대책> 중 건강가정기본법안 (DA , 75쪽) 자에 대한 가사 간병 정서 결연 의료 자 립지원 주민교육 서비스 등을 제공한다. 노숙자(쉼터 및 거리 노숙자)에게는 노숙자들의 자활 의욕 고취를 위한 전문 재활프로 그램을 실시하고 취업정보 제공, 공공근로, 노숙자 자활공동체사업 등으로 조기 사회 복귀를 유도한다. 기초생활수급자 중 중증장애인에게는 1인당 월 5만원을 지급한다. 건강보험료 부담이 어려운 저소득 가구에는 건강보험료를 22~55%까지 경감(239만 세대)하고, 환자부담 진료비의 상한선제를 도입하여 암 희귀질환 등 중증질환에 대한 그림 11 <차상위 빈곤층에 대한 긴급보호대책> 보도자료 (DA , 64쪽, 65쪽) 46 진료비를 경감한다( 04년 시행). 이 기록물의 중요한 사항은 현재의 건강가정기본법 에 대한 제정이유, 제정경위, 건 본 기록물은 당시 생계 곤란으로 인한 자살 등의 사회문제가 빈번하게 발생하고 빈 강가정기본법안에 대한 내용을 담고 있다는 것이다. 건강가정기본법 (대안)의 제안이 곤문제가 심화됨에 따라 기초생활보장제도의 혜택을 받지 못하는 극빈층에 대한 긴급보 유는 2003년에 제기되고 있는 다양한 가족문제를 예방 및 해결하기 위해서였다. 당시 호대책을 마련한다는 내용이다. 차상위 빈곤층에 대한 특별 홍보 및 일제 조사기간을 설 가정문제를 효율적으로 해결하고 건강한 가정을 구현하기 위하여 가정 중심의 통합 47

19 적복지서비스를체계를확립할수있는행정적 제도적기틀을마련하고자하는필요성이대두되었다. 2003년 12월에보건복지위원장은 건강가정기본법 안 ( 대안 ) 을제안하였다. 대안의제안경위는제 242회국회 ( 임시회 ) 제 1차위원회 ( ) 및제 243회국회 ( 정기회 ) 제 9차위원회 ( ) 는 2003년 7월 21일박 의원외 9인이발의한 건강가정육성기본법 안및 2003년 8월 22일김 의원이대표발의한가족지원기본법안을각각상정하여심사한후법안심사소위원회에회부하는한편, 제 243회국회 ( 정기회 ) 제 9차위원회 ( ) 에서관계전문가로부터동법안들에대한의견을청취한후대안이마련되었다. 대안의주요골자는다음과같다. 가. 국가와지방자치단체는건강한가정을위하여필요한제도와여건을조성하고이를위한시책을강구하여추진하도록함 ( 안제 5조 ). 나. 매년 5월을가정의달로하고, 5월 15일을가정의날로함 ( 안제 12조 ). 다. 건강가정에관한주요시책을심의위하여중앙건강가정정책위원회를국무총리소속하에두도록함 ( 안제 13조 ). 라. 보건복지부장관은 5년마다건강가족기본계획을수립하고매년시행계획을수립 시행하여야하며, 관계중앙행정기관의장및시 도지사는기본계획의연도별시행계획을수립 추진하여야함 ( 안제 15조내지제 17조 ). 중략 이후 2004년 2월 9일 건강가정기본법 이제정되었으며, 2005년 1월 1일시행되었다. 본기록물은최저생계비이하계층보다는차상위계층에서발생하는복지정책의역진적요소를보여주고, 정부정책의효율적인수립과정을이해하는데도움을주고있다. 09 관리번호 : DA 쪽수 : 40 생산년도 : 2003 생산기관 : 국무조정실 본기록물은국민기초생활보장제도시행이후저소득층의보호강화와복지사각지대 해소를위한대책마련을제시하고있다. 최저생계비 120% 이상의차상위계층에대한 긴급복지대책과생활안정지원, 탈빈곤지원등을제시함으로써위기에처한빈곤층의긴급구호체계를구축하고자하였다. 그림 13 < 저소득층보호및복지사각지대해소대책 > 표지 (DA , 60 쪽 ) 2003 년노무현정부출범이후사회 적화두는불평등심화에따른양극화문 제의해소방안모색이었다 년에시 행된국민기초생활보장제도는최저생계비 이하계층에대한버팀목의역할을수행 하였으나, 이를벗어난차상위계층에대 한대책이미흡하다는지적과함께복지 사각지대의문제가대두되었다 년부터국민기초생활보장제도를 실시하여극빈층 ( 전국민의 3%) 에대하여 는생계 의료 주거등기본적인생활은 보장하고있으나, 차상위계층 ( 전국민의약 7%) 의의료비지원이미흡하며, 복지사 각지대가존재하였다. 또한저소득층에대한자활사업이활성화되지못해탈빈곤이 곤란한상황이었다. 저소득층보호및복지사각지대해소대책 48 49

20 본기록물에서제시하고있는당시기초보장사각지대의현황은다음과같다. 기초보장제도가수급자선정에서최저생계비이하이면서수급자가아닌집단발생은대체로 재산과부양의무자, 그리고제도에대한인지미흡및낙인에대한저항등에인한것으로 추정되고있음. 기초보장사각지대는주로최저생계비, 부양의무자기준등선정기준이불합리하거나미흡 하여, 또는개별가구의능력 ( 소득인정액, 부양정도 ) 을과대하게책정하여발생하는것으로 판단됨. 의료급여의경우국민기초생활보장수급권자가그대로수급권자가됨으로써의료욕구가 긴요한차상위계층의의료사각지대가존재함. 국민건강보험의비급여부분이의료급여에서도그대로적용되고있어부담능력이열악한 의료급여수급권자의의료비부담이가중되고있음. 자활사업의경우근로빈곤층의확대와더불어빈곤층의일할기회제공과참여를통한배 제의극복및탈빈곤을도모할필요성이높아지고있으나, 인프라의미흡과자활사업대상 의한정등으로새로운자활사업의변화가요청되고있음. 그림 14 < 저소득층보호및복지사각지대해소대책 > 관련내용 (DA , 68 쪽 ) 정부가노력한그간의추진실적을살펴 보면, 첫번째로 차상위계층긴급보호대 책 을추진하여 4 만 6 천가구에대해기 초생활보장, 긴급급여, 경로연금, 보육등 을지원하였다. 두번째는 사회안전망강 화종합대책 추진으로의료급여 2 종대 상자의입원시본인부담률을 20% 에서 15% 로인하하였으며, 희귀난치성환자본 인부담진료비지원을 8 개질환에서 11 개질환으로확대하였다. 또한근로소득 공제를자활사업참여수급자전체 (23 천 명 ) 로확대하고자립준비적립금제도를도 입하였다. 세번째는동절기위기가정실 태조사및후속조치를실시하여 8,863 가 구에대해기초생활보장, 급식등긴급지원을추진하였으며, 빈곤가정학생 (23 천명 ) 에 대해총 21억원의성금 ( 교육부 ) 을지원하였다. 이러한실적에도불구하고앞서언급한복지사각지대로인하여해소대책마련이필요하게된것이다. 본기록물에제시된저소득층보호및복지사각지대해소대책의추진방향은다음과같다. 기초생활보장확대및사각지대해소 차상위계층등빈곤층의생활안정및탈빈곤지원 위기에처한빈곤층에대한긴급구호체계구축복지사각지대발굴과해소를위해제시된자세한내용을살펴보면, 건강보험보험료소액납부자가구, 단전, 단수가구등에대한일제조사를실시하였고, 저소득층의료비지원을위해희귀난치성질환자신규지원, 외래본인부담율인하, 긴급복지지원프로그램활용방안을제시하고있다. 재원마련을위해사회복지공동모금회와복권기금을활용하는방안을검토하고, 지원을확충하도록유도하고있다. 자활사업활성화를위해간병, 가사도우미등 1만여명의사회적일자리를확충할계획을수립하여제시하고있다. 또한자활사업의지속가능성과인센티브강화를위해 EITC( 근로소득보전세제, 현재근로장려세제 ) 제도도입에대한청사진과관계부처인재경부와의협의를제시하고있다. 본기록물은국민기초생활보장제도의시행이후나타나는사각지대문제를이해하고이를해결하기위한정부대책과내용을파악하는데도움이된다

21 10 관리번호 : DA 쪽수 : 105 생산년도 : 2005 생산기관 : 국무조정실 자활지원제도에대한문제점을극복하기위한개선방안의기본방향과일을 통한빈곤탈출지원대책을다루고있다. 근로빈곤층에대한의료 교육 주거지원 확충, 근로소득보전세제 (EITC) 도입추진, 사회적일자리확충, 자활지원정책내실화, 창업지원제도혁신에대한내용을담고있다. 근로능력이있는저소득층 ( 수급자및차상위계층 ) 의근로기회제공및자활기반 조성을위해자활근로, 자활공동체, 직업훈련등의자활사업을운영하는것이자활지 원제도이다. 그런데자활사업이수급자위주로진행되어비수급빈곤층과빈곤층으로 전락위험이큰차상위계층의참여가제한적이며, 기초생활보장제도의통합급여체계와 보충급여체계가수급자의자활과빈곤탈출에제약을준다는문제점이있었다. 또한 직업능력판정, 자활지원계획수립등의체계적 전문적인대상자관리를위한인프라 가부족하고, 대상자특성및욕구가반영된질높은자활프로그램운영이미흡한상 황이었다. 따라서이러한문제를개선하고자일을통한빈곤탈출정책이추진되었다. 본기록물에서언급하고있는지원제도개선방안의기본방향은다음과같다. 저소득층 ( 차상위계층까지 ) 에게기초적인의료 교육 주거서비스지원을확대하여일을 할수있는여건을조성 일을하지만빈곤한계층에게는 자활지원제도개선방안 - 근로동기강화및소득보전을위한근로소득보전세제 (EITC) 도입을검토 - 직업훈련기회를확대하여근로능력제고 - 자산형성지원을통해궁극적탈빈곤을유도 일자리가없는빈곤한계층에게는 - 사회적일자리사업을통해일할기회제공 - 자활사업의내실화를통해근로능력및근로의지제고 - 실업자직업훈련, 취업지원강화및창업지원강화를통해시장재진입을지원 - 저소득층을일정비율고용한기업에대한지원방안마련 - 동시에가사 간병등복지서비스를확대함으로써일할여건조성여기에서주목할것은근로소득보전세제도입에대한내용을중점적으로다루고있다는점이다. 외환위기이후경제성장률과실업률은회복되어왔으나 2004년에는경기부진양상을보이고있으며, 실업률안정에도불구하고빈곤계층은감소하지않았다. 실업률안정에도불구하고빈곤율이높아진것은근로빈곤층이증가했기때문이며, 근로빈곤층은일할능력과의지가있어도잦은실직과낮은소득으로인해일하더라도빈곤상태를벗어나지못하는것으로파악되었다. 이를해결하기위해정부는일을통한빈곤탈출지원대책을마련하고세부추진전략을수립하였으며, 그가운데근로소득보전세제도입추진에대한내용이담겨져있다. 근로소득보전세제는정부가저소득층에게조세제도를통하여가구의근로소득증가에따라일정수준까지지급액이증가하도록하는환급가능한세액공제제도 (Refundable Tax Credit) 이다. 근로소득보전세제는당초미국 ( 75), 영국 ( 02), 뉴질랜드, 캐나다, 호주 ( 03) 등영미계통국가에서확산되었으며, 벨기에, 프랑스, 핀란드, 네덜란드, 덴마크와같은유럽대륙의국가에서도근로연계복지강화의일환으로조세나사회보장급여세방식으로제도도입을시도하는중이었다. 우리나라의경우근로소득보전세제도입의필요성을제시한내용을살펴보면다음과같다. 첫째, 일을더할수록지원을늘려근로의욕을제고할수있다. 근로소득이증가할수록지원액이늘어남으로일자리자체에대한매력이증가하여일할의욕이증대할수있다. 또한노인및여성근로자의경제활동참가활성화를통해실직빈곤층의노동시장진입및경제활동참가율을제고할수있다. 둘째, 근로빈곤층의빈곤감소및소득재분배의효과를제고할수있다. 면세점이하근로자에게도세제를통한지원을실시함으로써조세의소득재분배효과를가져올수있다. 또한기초생활수급자에서탈피하는경우납부해야할사회보험료부담을대체함으로써수급탈피유 52 53

22 인을제고할수있다. 셋째, 소득파악률제고를통한복지행정효율성을제고할수있다. 근로소득보전세제도입시저소득층의소득신고와신고내용확인을위한국세행정체계의정비를통하여밑으로부터의소득파악이가능하다. 또한저소득층소득파악개선은사회복지행정전반의효율성을제고하는데획기적인기여가가능하다. 11 취약계층지원재원마련계획 ( 초안 ) 관리번호 : DA 쪽수 : 85 생산년도 : 2005 생산기관 : 국무조정실 취약계층지원을위한재원확보방안으로 06년기준약 2.4조원, 07년기준약 5.3조원을마련할계획을제시하고있다. 담배값을인상하여 1.6조원조성, 주세인상으로 0.2~0.5 조원확보, 2단계에너지세제개편으로 06년 1.6조원, 07년 3조원을마련하고, 교통범칙금으로 0.2조원을마련한다는계획이다. 한편기타방안으로제시한소득세최고세율인상, 국유재산매각, 사회안전망특별회계마련은현실성이떨어지고, EITC( 근로소득보전세제 ) 도입은세수감소로판단했다. 그림 15 자활지원제도개선방안중 < 일을통한빈곤탈출지원대책 > 표지 (DA , 73 쪽 ) 하지만근로소득보전세제는조세체계의전반적개편필요성및세무행정부담의증 가와소득파악이투명해지고, 납세협력비용이증가할경우자영업자들의불만과조세 저항의우려등으로 2007 년에가서야시행되었다. 본기록물은국민기초생활보장제도의대상인근로능력이있는빈곤층에대한노동 연계프로그램인자활지원제도의개선방안을논의한자료로당시근로복지연계프로 그램탄생의사회적배경과운영내용을이해하는데도움이된다. 그림 16 < 취약계층지원재원마련계획초안 > 표지 (DA , 1 쪽 ) 본기록물은취약계층지원재원마련을위한계획 ( 초안 ) 으로, 담배값인상, 주세인상, 2단계에너지세제개편, 교통범칙금등의재원확보방안을담고있다. 그림 17 의목차에서보여지듯이재원확충을위한분야를 6개와기타방안으로구분하고상세한내용을제시하고있다. 구체적인내용을살펴보면, 첫번째는담배값인상을통한재원마련으로담배값인상 (500 원 / 갑 ) 을통한재정수입전망이 1조 6,056 억원수준에이른다. 확보된수입은취약계층지원을위한재원으로활용한다는것인데이를위해서는건강증진기금의국세전환이필요하였다. 건강증 54 55

23 진기금은목적세형태의특정재원으로취약계층을위한재원으로는사용이불가하 다. 따라서 국민건강증진기금 을국세인 담배소비세 ( 가칭 ) 로전환하여 지방세법 에의 한담배소비세와공동세하하여중앙정부와지방정부가공동으로부과 징수하는개 편방안을제시하였다. 두번째는주세인상을통한재원마련 방안이다. 주세세입은 100% 국가균형발 전특별회계세입이다. 따라서주세세율 인상으로확보된재원을취약계층을위 한재원 ( 일반재원 ) 으로활용하기위해서 는국고보조사업의일부를균특회계사업 으로이관할필요가있었다. 균특회계세 입은낙후지역및농어촌개발관련사업, 지역사회기반시설의확충및개선사업 등지역균형발전특별법에정해진용도로 만사용가능하였다. 세번째로유류에대한세금인상을통 한재원마련방안이다. 대표적인유종인 휘발유, 경유및 LPG 에대한상대가격을 조정중에있었으며, 전체또는특정유종에대한조세인상은 2 단계에너지세제개편 이완료되는 08 년이후인상을목표로검토하는것이바람직하다는내용이다. 그이 유로는우리나라유류의소비자가격이 OECD 회원국중매우높은수준이며, 에너지 세제개편및지속적인고유가로경제전체의유류비부담이증가되고있는상황에서 유류전반의추가적인세율인상은매우큰조세저항을불러일으킬우려가있기때문 이었다. 그림 17 < 취약계층지원재원마련계획 ( 초안 )> 목차 (DA , 6 쪽 ) 네번째로는교통범칙금을통한재원마련방안이다. 먼저교통범칙금을취약계층 지원재원으로사용이가능한지여부를판단하고자하였으며현행체제로에서는사 용이불가능하다고결론짓고있다. 왜냐하면교통범칙을재원으로하는 자동차교통 관리개선특별회계 는 2006 년말시한이도래하면폐지를추진중이기때문이다. 따 라서특별회계가폐지되면교통범칙금은일반회계에귀속되고, 2007년이후는교통범칙금수입의일부에대하여취약계층지원을위한재원으로사용이가능해진다는유권해석을제시하고있다. 사용가능한재원은 07 년이후약 2천억원내외수준으로예상하였다. 그러나교통사고예방을위한재원은향후상당기간상당규모를유지할필요가있으므로큰규모의사용은기대하기곤란하였다는의견을보이고있다. 다섯번째는소득세최고세율인상을통한재원마련방안이다. 하지만소득세최고세율의인상은소비, 성장등의기여도가높은계층의근로의욕을제고시키고고임금직노동자의국가간이동을제한할수있다. 주요경쟁국 ( 홍콩 17%, 싱가포르 26%) 에비해상대적으로높은소득세율은동북아금융허브등고임금노동자의비중이높은산업유치에장애요인으로작용할우려가있었다. 따라서소득세의최고세율인상보다는비과세 감면의축소, 세원포착을위한노력등을통한과세기반의강화로현행최고세율 (35%) 이하에서의누진도를제고할필요가있다는내용을담고있다. 여섯번째로국유재산매각수입을통한재원마련방안이다. 하지만취약계층지원을위해서는국유재산매각등일시적수입으로충당하기보다는수입이지속되는재원을찾을필요가있다고제시하고있다. 기타방안으로근로소득보전세제도입, 사회간접자본 (SOC ; Social Overhead Capital) 에대하여민간의참여를확대하는임대형민간투자사업 (BTL ; Build Transfer Lease) 방식으로의전환, 사회안전망특별회계신설등의내용이있다. 본기록물은취약계층지원을위한재원마련방법을제시한것으로사회복지분야에대하여경제적측면에서재원확충방안을이해하는데도움이된다

24 필요성이또다시제기되었다. 실제로사회는실업과빈곤의심화등양극화가심해져 12 사회복지전달체계개선방안 관리번호 : DA 쪽수 : 20 생산년도 : 2005 생산기관 : 국무조정실 본기록물은 2004 년대구불로동에서위기상황에놓인가정의 4 세남아가사망하는 사건을계기로사회복지전달체계개선책을제시한것이다. 사회복지전달체계에서가장 핵심적역할을담당하는사회복지담담공무원이 12,300 명수준으로 1 인당평균 335 명의 수급자를담당하여업무로드가심하며, 위기가정발굴 지원에취약한구조와인력부족의 문제점을지적하고이를해속할수있는방안을제시하고있다. 특단의대안이요구될만큼사회복지수요는증가하고있었다. 심지어 1987 년입사한 1세대사회복지전문요원중다수가 2000년과 2001 년에과로와과도한스트레스로질병과장애후유증을앓기도하였다. 대구불로동사건을통해보건복지부는통합콜센터를창설하게되는데 ' 희망의전화 129' 가바로그것이다. 대구불로동 4세남아의영양실조사망사건등에충격을받은정부가새롭게마련한복지서비스전달체계이다. 2003년부산에서설립, 지역민들에게종합적인복지서비스를제공해온 ( 사 ) 복지전화네트워크의전국단위공식기구라고볼수있다. 여기에더불어 2004년발굴되지못한사각지대에서 4세남아가사망하는사건이발생하자노무현대통령과정부는사회복지전달체계개선방안을제시하기에 사회복지전문요원제도는공적부조사업이었던생활보호사업의효과적이고효율적인수행을위해 1987 년도입되었다. 초기 100명이안되는인원으로시작한전문요원제도는도입 8년만인 1994 년에 사회복지사업법 을법적근거로사회복지전담공무원이라는명칭으로개편되고 3,000 명으로증원되었다. 그러나여러가지측면에서사회복지사로서의자질과전문성이부족한부분도있어개선이요구되기도하였다. 이러한과정에서도사회복지전달체계에대한전문인력의부족은지속적으로사회복지전문가를통해지적되어오고있는상황이었다. 그로인해 1994년 < 사회복지전문요원보강검토 >( 행정자치부, BA ) 4) 를시작으로사회복지전달체계개선과수행인력의충원을검토하기시작하였다. 특히보건복지사무소시범사업과관련하여사회복지전담인력의충원필요성이대두되었으나, 보건복지사무소설치운영에대한시범사업평가가부정적으로도출되면서사회복지전담공무원의증원은요원한과제로남게되었다. 김대중정부출범과함께 IMF 외환위기구조는사회안전망구축과강화라는과제를제기하였고, 담당할인력의증원 4) 본기록물에서는소외계층인영세민들의복지증진차원에서보건사회부에서요구한인원 519명을최소한으로조정 (226명) 하여증원하려는것임을밝히고있다. 그림 18 < 사회복지전달체계개선방안 > 중대구불로동사건내용 (DA , 177 쪽 ) 이른다 년 < 사회안전망강화를위한 사회복지전달체계개편방안 >( 국무조정실, DA ) 와 2005 년 < 위기가정긴급지 원대책 ( 안 )>( 국무조정실, DA ) 등 이관련기록물이다. 구체적인전달체계개편대안의방향은 위기가정의조기발견과긴급지원을위한 사회복지전달체계의개선이다. 전달체계 의문제점은읍 면 동지방자치단체의조 직활용미흡과담당인력의부족이었으 며, 유관기관의연계부족, 민 관협력체계구축미흡등이지적되었다. 위기가정과위 기상황의조기발견을목표로위기상황시선보호를한후에후속자산조사등을이 어가는것이다. 이것이지금의 긴급복지지원법 의효시가되는 긴급지원에관한특별 법 제정의추진배경이다. 여기에시 군 구, 읍 면 동간복지기능재조정및담당인 력확충을제시하여 2005 년총 1,800 여명을충원할계획을제시하였다. 또한지역 58 59

25 사회민 관협력사업에대한성과평가를통해민 관협력을강화하는대안을제시하 고있다. 끝으로통합복지콜센터로 129 번을선정하고종합적이고통합적인사회복지 상담전화기능을수행하도록대안을제시하였다. 13 근로소득보전세제 ( 한국형 EITC) 도입타당성및도입방향 관리번호 : DA 쪽수 : 66 생산년도 : 2005 생산기관 : 국무조정실 사회적양극화의심화는일은하지만가난한빈곤층, 즉근로빈곤층을양산하기에이른다. 근로빈곤층은사회보험과공공부조의혜택을받지못하는사각지대이며, 일을하고있지만빈곤을탈출할수없는계층이다. 기초생활보장제도로보호할경우근로의욕을상실하게되므로빈부격차 차별시정위원회 ( 위원장서울대김태성교수 ) 를설치하여근로소득보전세제 (EITC) 의도입을검토한기록물이다 년국민기초생활보장제도도입당시부터거론되었던근로소득보전세제는당 그림 19 < 사회복지전달체계개선대책 > 표지및내용 (DA , 176 쪽, 182 쪽 ) 사회복지전달체계개선대책을분야별 현안별로제시하였으나여전히공급이수요를따라가지못하여, 폭증하는복지수요에대하여이를담당하고관리하는인력과조직은지속적으로부족한상태를유지하게된다. 또한중앙부처와일선지방자치단체의업무담당과개선노력은최일선사회복지전담공무원에게업무가과중되고, 병목현상이나타나결국사각지대발굴이나전문적사례관리가제대로이루어지지못하였다. 본기록물은사회복지전달체계에서현장에서근무하는복지전담인력의중요성과효율적인활용에대한필요성을이해하는데도움을준다. 시예산문제로도입이보류되었다가 2005년차상위근로빈곤층에대한지원대책으로도입이검토되었고, 2006년 12월 26일근로장려세제라는이름으로국회를통과하였다. 한국형 EITC 도입을검토하게된배경은당시빈부의양극화가심화됨에따라근로빈곤층이급속히증가하였으나, 대다수사회보험과공공부조등사회안전망의혜택을받지못하는사각지대에존재하였다. 이에따라참여복지기본방향으로 일을통한빈곤탈출 을설정하고 3대사회안전망강화방향을제시하게된것이다. 3대사회안전망에대한내용을살펴보면다음과같다. 1. 저소득층에게의료 교육 주거등기초적 필수적복지를지속적으로확충하여일할여건조성 ( 가족부양부담경감 ) 2. 실직빈곤층에게는사회적일자리, 자활사업, 창업지원등적극적노동시장정책을통해일할기회를확대하고빈곤탈출촉진 3. 취업해있지만빈곤한계층에게는근로소득보전세제 (EITC) 도입을본격검토 ( 최저임금의점진적현실화병행 ) 60 61

26 근로빈민의소득보장과일을통한빈곤탈출을위한새로운개념의제도라는측면 에서주목할필요가있다. 근로소득보전세제또는근로장려세제는최저생계비등의 일정수준이하의절대빈곤자를위한것이아니라근로를해도불구하고빈곤에서벗 어날수없는대상자에게근로의욕을유지 고취시키고스스로빈곤에서벗어날수있 도록하는데에초점이있다. 여기에사용되는재원은일반조세로, 사업운영주체역 시국세청이담당한다는점에서기존의복지제도와다르다. 그동안국세청은과세소 득이하를버는빈곤층의소득조사에는관심이없었으며, 이들에대한지원의무역 시없었다. 하지만근로장려세제는이러한계층의소득을파악하고부족한자금을지 원하여보다생산적이고능동적이며, 근로의욕을고취시키는복지지원프로그램의 패러다임을전환시킨제도로평가된다. 소득과함께자녀유무에따라소득공제와지 원금액이달라지도록설계함으로써출산율제고에도기여할수있는긍정적제도로 인정할수있다. 그림 20 < 근로소득보전세제 ( 한국형 EITC) 도입타당성및도입방향 > 표지및내용 (DA , 42 쪽, 96 쪽 ) 이와같은특성은앞서살펴본국민기초생활보장제도의문제점인근로의욕감소를 극복할수있으며, 차상위계층의소득역전현상을보완할수있는장점이있었기에도 입검토가매우긍정적이었고, 2007 년에시행하였다. 본기록물은근로빈곤층이상대적으로증가하는양상과지원받지못할경우상대적실질소득이국민기초생활보장제도수급자보다떨어지는현상등을들어도입의타당성을제시하고있다. 또한근로소득보전세제도입을위한소득파악개선과제를제시하고있는데, 첫번째는소득파악의사각지대를해소하는것이다. 사각지대가발생하는원인은종합소득세를신고하지않는자가납세의무자의 49% 에상당하고, 간이과세자의 87% 가부가가치세납부면제자로사업자의매출규모파악이어렵기때문이다. 또한자영자의매출 거래내역, 소득불투명은근로자의소득파악에영향을주며, 근로소득세원천징수대상기준금액이높아원천징수세액이없는경우에는소득파악이어렵다. 두번째는모든소득에대한자료생성 수집 관리원칙확립이필요하다는것이다. 모든근로자는임금지급조서를제출하고, 캐디등특수고용직종사자를위한소득파악및과세체계를지속적으로개발하여야한다. 또한자영업자는근로자의소득파악을위해매출과주요경비가노출될수있는간편장부기장과그대상확대가필수적이다. 이러한과제들이해결된다면도입에따른긍정적측면으로소득파악률제고, 사회투명성제고등을들어근로자뿐만아니라, 지원대상자가되는자영업자의소득파악도가능함을제시하고있다. 도입당시자영업자는대상자에서제외되었고, 2015 년에이르러서지원대상자에포함된다. 5) 또한근로장려금지급을점증구간과유지구간, 점감구간으로나누어스스로근로빈곤층에서벗어나도록제도설계및운영방안을제시하고있으며, 한국형 EITC 도입은소득재분배와빈곤감소, 사회보험사각지대해소의효과를기대할수있음을제시하고있다. 하지만본제도역시대상자범위가지나치게협소하다는문제점과근로장려금지원금액이소액인점, 그리고자산조사가병행되고있어외국의제도운영이나근로유지및소득보전이라는본연의취지에맞지않는다는단점도지적되고있다. 본기록물은한국형근로소득보전제도도입검토과정을이해하고, 정책논의과정을분석하는데학술적 정책적의의를제공하고있다. 5) 도입당시자영업자는대상자에서제외되었고, 2015 년에지원대상자에포함되었다

27 14 산업재해보상보험법공포 ( 안 ) 관리번호 : BA 쪽수 : 40 생산년도 : 1963 생산기관 : 총무처 1963 년국가재건최고회의는 산업재해보상보험법 안을제정하여공포하도록요구하였다. 본법령은 사회보장에관한법률 에의하여산업재해보상보험사업을행하여노동자의 업무상재해를신속하고공정하게보상함을목적으로하고있다. 보험의관장은보건사회부 장관이맡고, 보험년도는매년 1 월 1 일에서 12 월 31 일로규정하고있다. 일에서는 산업재해보상보험법 을제정하였고, 1897년영국의경우도 노동자보상법 을시행하기에이르렀다. 산업재해보상보험법 은자본주의성숙기에자본의총체적 사회적책임을강화하기위해도입된부분도있으나, 산업화내지공업화를통한발전단계에서노동자의재해를빠르게보상하여치료와소득상실위험에서구제하는것은물론, 산업현장의원활한노동자대체, 생산의지속을위한목적도함께작동하고있다. 따라서우리나라역시 1960년대초기산업화가시작되면서산업재해가급격하게증가했고, 이를신속하게보상하고노동자의재활등을돕기위해법령의제정을서두르게되었다. 그이전에는 1953 년에제정된 근로기준법 에의거하여보상을하였으나, 업무상재해의책임을고용주에게부과하여개별책임원칙하에보상이제대로이루어지지못하였고, 강력한행정력으로노동자를보호하지도못하였다. 자본주의초기시민법하에서는계약의자유, 소유권불가침, 과실에대한자기책임원칙등이중요한요소로작동하고있었으나자본주의가발전하면서이와같은시민법원칙은문제점을드러냈다. 계약의자유를중시하였으나노동자와자본가의입장이대등하지못한상황에서불평등한계약이나타날수밖에없었고, 소유권불가침원칙으로빈익빈부익부현상으로양극화가심화되었다. 빈민을포함한사회적약자에대한자기책임원칙은낙인을부과하거나부자가빈곤자를지배하기위한논리로악용되는문제점도보이기시작하였다. 이러한문제점을극복하기위해시민법의단점을보완한 사회법 이등장했는데이것이오늘날 사회복지법 의출발이라고할수있다. 따라서 사회법 또는 사회복지법 의등장은자본주의성숙기에나타나는문제점을극복하기위해계약의자유보다는공정성을강조하고, 개인소유권을사회화시킬수있도록수정되었다. 더불어과실에대한자기책임원칙은사용자의무과실책임주의를도입하여사회적약자또는노동자에대한자본가와시민의집합적책임을강조하기에이르렀다. 즉자본주의체제하에서는자본가가노동자를억압하고지배하려는속성을가지고있으며그상황에서나타나는재해는구조적문제에대한책임이있는것이므로총자본이집합적으로대응하는것이옳다는논리이다. 이를위해 1884 년독 그림 21 < 산업재해보상보험법 공포 ( 안 )> 표지및내용 (BA , 987 쪽, 988 쪽 ) 법령은제 1장총칙에서목적, 관장및보험년도, 용어정의, 산업재해보상보험심의위원회를규정하고있고, 제 2장에서는보험가입자, 보험의성립조건과소멸을, 제 3장에서는보험급여종류와급여액, 급여제한, 구상권행사, 보험시설그리고제 4장에서는보험료징수, 산정등을, 제 5장에서는보칙과벌칙으로규정하고있다

28 법령의주요내용을살펴보면, 제 1조목적은 사회보장에관한법률 에의하여산업재해보상보험사업을행함으로써노동자의업무상재해를신속하고공정하게보상한다는것이다. 제 2조보험의관장과보험년도에대해서보험사업은보건사회부장관이이를관장하고, 이법에의한보험사업의보험년도는매년 1월 1일부터 12월 31일까지로한다. 제 3조용어의정의에서업무상의재해라함은업무수행중그업무에기인하여발생한재해를말한다. 노동자, 임금또는평균임금이라함은 근로기준법 에규정된노동자, 임금, 평균임금을말한다. 제 4조에서는적용범위를언급하고있는데, 근로기준법 의적용을받는사업및사업장에대하여이를적용한다. 그러나위험률, 사업의규모등을참조하여각령으로정하는사업은예외로한다고규정하고있다. 이밖에제 5장에서는산업재해보상보험심의위원회를규정하고있고, 제 6조에는보험가입자에대하여설명하고있다. 보험급여와관련한사항은제 9조부터언급하고있는데, 보험급여의종류는요양급여, 휴업급여, 장해급여, 유족급여, 장제급여와일시급여를명시하고있다. 제 10조에는요양의내용을설명하고있는데, 진찰, 약제, 치료재료의지급, 처치, 수술기타의치료, 의료시설에서의수용, 간호, 이송등을명시하고있다. 제 19조와 20조에서는보험료징수와산정에대하여언급하고있다. 보험가입자로부터보험료를징수하며, 보험료는보험가입자가경영하는사업의임금총액에동종의사업에적용되는보험료율을곱한금액으로한다고명시하고있다. 제정초기보험의관장자를보건사회부장관으로명시하였으나 1971 년개정법령 (< 산업재해보상보험법중개정법률공포 ( 안 )>, BA ) 에서는노동청장으로이전되고업무상재해를입은근로자에대한재해보상의신속 공정을보장하는동시에사업주의위험부담을경감시키려는산업재해보상보험의근본이념에따라보험급여사유를확대하고, 장해급여와유족급여에대하여는일시보상이아닌연금제도로할수있게하고장해등급을세분화하여근로자보호정책의장기적인발전기초를마련하고자하였다. 본기록물은 산업재해보상보험법 의입법내용과특징을보여주고, 당시의시대적상황과사회적 경제적파급효과연구에중요한정보를제공하고있다. 15 산재보험법개정 ( 안 ) 보고 관리번호 : BA 쪽수 : 50 생산년도 : 1994 생산기관 : 노동부 정부는직접관리 운영하던산업재해보상보험에관한일선업무를노동부산하근로복지공사에위탁하자따라동공사의운영체제를비수익적성격을가진근로복지공단으로개편하였다. 산업재해보상보험업무의전문성과효율성을확보하고, 산업재해보상보험특별회계법 및 산업재해보상보험업무및심사에관한법률 을이법으로통합 정비하여산업재해보상보험업무의효율화를촉진하려는내용을담고있다. 그림 22 < 산업재해보상보험법 개정 ( 안 )> 표지및내용 (BA , 256 쪽, 259 쪽 ) 1963 년제정된동법령을 30 여년뒤에재정비하려는것으로산업화가성숙단계에 접어들었고, 후기산업화시대의도래와노동구조개선등에부합하기위해기존의 산업 재해보상보험법 의정비가필요하였다. 특히업무기인성과과정성내지절차성을기반 66 67

29 으로하는산업재해의인정업무는점차고도화되고전문화되어노동부의 1 개부서가 특히법령개정 ( 안 ) 은근로복지공단의설립과조직구성, 담당업무를상세히기술하 담당하기에는부적합하며, 전문성이나효율성역시떨어지는것으로판단하였던것이다. 법령전면개정의내용을살펴보면, 우선산재보험관련 3 개법률인 근로복지공사법, 였으며, 산업재해보상보험기금의설치, 보험료, 기금운용수익금, 적립금, 기금의잉여 금, 출연금등에대한관리와운용을규정하고있다. 또한산업재해보상신청에대하 산업재해보상보험특별회계법 그리고 산업재해보상보험업무및심사에관한법률 을 여이의가있을경우근로복지공단을대상으로심사청구를할수있고나아가불복 폐지하고 산업재해보상보험법 으로통합하여운영하는것을골자로하였다. 본기록물에나와있는주요내용은다음과같다. 가. 노동부장관의위탁을받아산재보험사업및근로복지사업을효율적으로수행할수있도록산재보험복지공단 ( 이하 공단 이라한다 ) 을설립함 ( 안제 13 조 ). 나. 공단의사업의보험료징수및보험급여의지급등의보험사업, 산재보험시설의설치 운영사업, 근로자의복지증진을위한사업및정부로부터위탁받은사업등으로함 ( 안제 14조 ). 다. 공단의임원은이사장 1인과상임이사 4인을포함한 15인이내의이사와감사로하며이사장은노동부장관의 에의하여대통령이임면하고, 상임이사와감사는이사장의 에의하여노동부장관이임면하도록함 ( 안제 19조 ). 시에는노동부산하산업재해보상보험심사위원회에재심사청구를할수있도록했다. 동심사청구또는재심사청구에대한결정또는재결은각각제기된날부터 50일이내에하도록함으로써근로자의권익을보호하고보험급여업무의공정성과책임성을확보하도록규정하였다. 기타제도개선사항으로건설업체의임금총액산정방법개선 ( 안제 64조 ) 과저임금근로자의평균임금인상조정 ( 안제 40조 ) 이포함되어있다. 본기록물은 산업재해보상보험법 입법이후 30년동안의노동환경, 경제여건등의변화와그에따른제도정비의내용과과정을이해하는데중요한정보를제공하고있다. 중략 아. 이법은 1995 년 5 월 1 일부터시행하도록함 ( 안부칙제 1 조 ). 특히전문성과효율성을증대하기위해근로복지공사를근로복지공단으로승격하여산업재해보상업무를수행하도록해노동부산하고용보험과산재보험의위탁관리체계가성립되었다. 산재보험사업을주된사업으로하고기존의근로보지사업도목적사업으로규정하였으며, 산업안전관련분야는삭제하고 중소기업근로자복지진흥법 관련사항등을포함하였다. 개정 ( 안 ) 의사업내용을살펴보면다음과같다. 보험가입자및수급권자에관한기록의관리및유지 ( 신설 ) 보험료및기타징수금의징수 ( 신설 ) 보험급여의결정및지급 ( 신설 ) 보험가입, 보험급여, 보험료또는기타징수금에관한이의심사 ( 신설 ) 산업재해보상보험시설의설치 운영사업 근로자의복지증진을위한사업 기타정부로부터위탁받은사업 제 1호내지제 7호의사업에부대되는사업 68 69

30 1996 년 12 월말기준적용사업장수는 21 만여개이며, 적용근로자수도 815 만여명 16 5 인미만사업장에대한산재보험적용확대방안 관리번호 : DA 쪽수 : 50 생산년도 : 1997 생산기관 : 노동부 에이르고있었으나적용근로자의비율은총근로자의 61.7% 에불과한실정이었다. 따라서금융 보험업과 5인미만사업장의산재보험적용확대를통하여산업재해에대한사업주공동연대책임과업종간형평성을제고하고영세사업장근로자보호를강화하는것이바람직하다고판단한것이다. 산재적용범위를 금융보험법 분야와 5 인미만사업장까지확대하기위한방안을검토한 문서이다. 추진일정과적용대상자규모, 그리고소요재정을검토하여형평성제고와근로자보호강화를달성하고자하였다 년근로복지공단을통해담당업무의전문성과효율성이증대하고, 산재보험의적용범위확대문제가대두되었다. 우선산재보험에서제외되었던비교적산업재해비중이나부상정도가경미한분야였던금융 보험업분야가다양한스트레스원인으로업무상질병이발병해사회문제로주목을받았다. 또한상대적으로보다더취약한산업환경에서 근무할수밖에없었던 5인미만영세사업장도그간행정관리등의어려움으로적용에서배제되어형평성차원에서도노동및복지전문가로부터지속적으로적용을확대하자는주장이제기되었다. 더욱이금융 보험업과재해율이비슷한대기업및사무서비스업종이당연가입대상사업장임을고려할때제외사유로는설득력이약한상황이었다. 당시산재보험적용제외사업을살펴보면다음과같다. 상시 5인미만의근로자를사용하는사업 금융및보험업, 국제및기타외국기관, 기타공공 사회및개인서비스업중회원단체 국가또는지방자치단체에서직접행하는사업 선원법 또는 사립학교교원연금법 에의하여재해보상이행하여지는사업 총공사금액이 4천만원미만인건설공사 연간연인원 1,350 인미만의유기사업또는계절사업 그림 23 <5 인미만사업장에대한산재보험적용확대방안 > 결재문서및표지 (DA , 65 쪽, 81 쪽 ) 주요검토내용을살펴보면, 금융보험업사업장은 13,720 개소에 395,056 명이며, 5 인미만사업장은 868,266 개소에 1,626,405 명이근무하는것으로파악되어산재보 험적용배제대상근로자규모가상당한것을알수있다. 추진방향은금융 보험업 과 5 인미만사업장에대한산재적용확대를단계적으로추진하되금융 보험업을사 실상먼저하고, 5 인미만사업장을이후에확대하는방안을제시하고있다. 아울러적용확대에따른보험재정의악화문제대처와근로복지공단의행정인력 강화가필요함을적시하고있다. 대책방안으로단계적용에따른보험재정위험분산을 제시하고 5 인미만사업장확대시보험료징수강화방법모색을제시하였다. 재적량이 800 m3미만인벌목업 70 71

31 5인미만사업장적용목표를추진하되우선 5인이상업종으로서적용제외되어있는금융 보험업적용을선행함으로써전사업장적용확대에따른추가재정부담의충격을완화시킴. 5인미만영세사업장에대한집중적인재해예방사업지원및교육 홍보활동을통해재해발생률을최대한억제 5인미만사업장의보험료징수를효율화하고실무인력증원을최소화하기위하여현행보험사무조합제도를활성화하는방안을강구보험료징수관련추정예산은 5인미만사업장의근로자수는 1,626,405 명, 산재보험료는 208,355,809 천원으로추정하였다. 이와같은적용범위확대는결국전사업장으로의확대방안까지연결되는데, 이후에는소규모건설공사장근로자, 5인미만농림 어업및수산업종사자의산재보험적용방안을검토하게된다. 역시제도에서배제되어산재보험의혜택을받을수없던영세사업장과취약사업장근로자를편입함으로써산재보험사각지대를해소하기위함이다. 여기에 2005년자영업자확대 2008년특수직종사자로적용제외되었던보험모집인, 학습지교사, 골프장캐디, 콘크리트믹서트럭자차기사등이포함되었고, 2012 년에는택배기사, 퀵서비스기사등그리고예술인까지확대되는과정을거친다. 본기록물은 산업재해보상보험법 의사각지대현황과제도적용범위확대필요성을보여주고, 당시의정책방향을분석하는데학술적연구가치가높다. 17 산재및고용보험통합징수 ( 안 ) 관리번호 : DA 쪽수 : 52 생산년도 : 1997 생산기관 : 노동부 1995년고용보험이도입되고, 이후학계와노동계, 경영자단체등은 4대사회보험의징수부분통합을주장하였다. 이에국민연금과건강보험을하나로, 산재와고용보험을하나로통합징수하는방안에대한의견과그에대한검토내용이담긴기록물이다 년도입된고용보험징수업무는산재보험업무를담당하는근로복지공단과노 동부로이원화되어행정업무의중복과민원인의불편을초래하였다. 근로복지공단은 고용보험료신고, 납부안내및전산입력등의징수업무를수행하였으며, 노동부는고 용보험료징수결정과적용및고용보험사업을수행하였다. 따라서업무의중복성과비 효율성, 대국민서비스의질적수준저하등의문제점이나타났다. 이에근로복지공단 으로통합징수함으로써효율성과효과성을강화하고자하였다. 산재 고용보험의단계별징수업무통합절차 ( 안 ) 을살펴보면, 1998 년 1단계로산재보험과고용보험의징수체계를일원화하고, 2단계징수체계를정비하여 2000년 3단계완전통합한다는내용을담고있다. 산재보험, 고용보험징수통합의당위성으로제시된근거는근로복지공단이통합해, 징수할경우징수직원 1인당인건비가낮다고보았다. 또한근로복지공단의전산망과절차정비, 업무분장등에서보다효과적인통합징수가이루어질수있으며, 이러한통합징수를통해관리운영의효율성이증대되고관리비용절감을달성할수있는장점이제시되었다. 본기록물에나와있는산재보험과고용보험통합 ( 안 ) 의기본방향은간단히정리하면다음과같다

32 우리나라 4대사회보험관리 운영의효율성제고를위하여보험료부과기준이유사한산재보험과고용보험의징수업무를통합하여대국민서비스질의향상과작은정부구현 노동부와근로복지공단의역할을분담하여노동부는고용보험정책과고용보험사업을관장하고근로복지공단은산재 고용보험징수와산재보상업무를전담 양보험징수업무의통합후산재보험에피보험자관리제도를도입하여적용근로자관리의효율화를기하고관련기관의자료를활용하여업무의조기정착을도모 사업주와근로자는 산재보험가입, 보험료신고 납부, 급여청구 와 고용보험가입, 보험료신고 납부 를 1회방문으로해결할수있어민원인의편익에기여하게될것임. 한편, 징수통합방안검토에대하여부정적인의견을제시한경우도존재하였다. 고용보험의주요업무와급여제공은산재보험의급여관리나보험료산정방식과상이할뿐아니라임금의성격에서부터차이가발생하기때문에단순한통합의문제로만볼것이아니라는주장이다. 이러한의견은이후징수업무를근로복지공단으로일원화하는것까지는합의가되었으나, 징수체계를일원화하기위한보험료부과 고지등의업무를통합하는과정에서는상당한진통을겪게만들었다. 즉세분화된용어정의의통일, 보험료산정과부과시행정절차, 보험성립과소멸기한정리, 사업장분류, 특히보험료체납또는결손처분자료의제공등과관련한여러쟁점이완전하게해소되지않은상태에서징수통합을위한수정안이검토되었다. 본기록물은사회보험관리운영의효율성증대를위한방안중산재보험과고용보험의통합방안을보여주며이후 4대사회보험통합방안의밑그림을이해하는데도움을주는자료로의의가있다. 그림 24 < 산재및고용보험통합징수 ( 안 )> 표지및내용 (DA , 27 쪽, 50 쪽 ) 산재보험보험료징수는연단위이며, 고용보험보험료는월단위이기때문에이에대한검토와통합징수시월단위보험료부과방법에대해서도구체적으로언급하고있다. 산재및고용보험통합징수로인하여얻을수있는기대효과는다음과같이나타내고있다. 산재보험과고용보험은보험료부과기준과적용대상이유사하여적용범위가큰근로복지공단으로일원화할경우통합징수업무를효율적으로수행할수있음 ( 인력절감효과 50%). 산재보험은 4대사회보험중관리운영의효율성이가장높으므로근로복지공단으로서의일원화시규모의경제에따른관리비용절감효과가더욱크게나타날것임. 산재보험과고용보험에가입한사업주는관적권위를갖는노동부보다는서비스를제공하는근로복지공단에정서적으로더욱친숙하므로국민과밀접된행정이구현될것임

33 며, 이에 기초하여 우리나라 연금보험제도 수립을 위한 연구 보고서가 발표됐다. 이 18 와 병행하여 1972년 10월 보건사회부는 연금제도 도입을 위한 장기계획(1973~1983 국민복지연금법(안) 생산기관 : 보건사회부 국민연금제도의 도입에 깊이 관여하게 되는데, 그 대표적인 연구로서 국민저축 등 연 금제도 도입의 경제적 효과와 도입방안 등을 담은 사회보장연금제도를 위한 방안 이 관리번호 : BA 쪽 수 : 237 생산년도 : 1973 년)을 마련하였다. 그리고 1971년에 설립된 한국개발연구원(KDI)도 설립과 동시에 라는 비공개 보고서와 제도 도입의 기본요강 및 재정추계 등을 추가로 담은 국민연금 제도의 타당성 연구 보고서가 있다. 1972년 11월 말에 연금제도 도입에 대한 대통령의 재가를 받고 KDI와 보건사회부 국민의 노령, 폐질 또는 사망 등에 대하여 연금급여를 실시해 국민 생활안정과 복지증진을 위하여 법을 제정하였다. 국내에 거주하는 18세 이상 60세 미만의 국민을 가입대상으로 하고 일정한 사업소에 사용되는 노동자와 대통령으로 정하는 사업소의 사용자를 제 1종 가입자로 규정하며, 제 1종 가입자를 제외한 대상자를 제 2종 가입자로 명명하여 연금급여 항목과 운영방안 등을 제시하고 있다. 등 관계부처는 공동으로 제도 도입을 위한 청사진을 마련하기 시작했다.7 박정희 정권은 1972년 10월 유신체제를 선언하고 제 4공화국을 출범시키면서 1973 년 연두기자회견에서 연금제도의 도입을 공식적으로 언급하는데 그것이 바로 국민복 지연금법 이다. 보건사회부와 경제기획원, KDI가 공동으로 작성한 국민복지연금제도 (안)에서는 기대효과로 소득재분배에 의한 국민의 복지균형 실현, 적립된 기금은 경제 우리나라는 1960년대 초 본격적으로 경제개발 및 산업화에 착수하였다. 정부는 개발에 필요한 내자로 활용하여 국가 경제부흥에 이바지하며, 본격적인 사회보장체계 그 당시 이미 개발 및 산업화 과정에서 낙오되는 근로자들에 대한 사회적 보호장치로 를 구축하여 복지국가 건설에 기여한다는 점을 적시하고 있다. 특히 KDI에서는 산업 서 사회보장제도의 도입의 필요성을 크게 인식하고 있었으며, 복지국가 건설을 궁극 적인 목표로 삼았다. 이에 사회보장의 기본원칙을 담은 사회보장에 관한 법률 (1963 년), 산업재해보상보험법 (1963년), 퇴직금제도(1963년) 등을 속속 제정 시행하였다. 공적 노후보장제도의 도입과 관련한 국가적 관심은 1960년대 말에 비로소 공식적으 로 나타나기 시작했다. 1968년에 처음으로 정부문서를 통해 공적연금의 도입이 공식 적으로 논의되었다. 그러나 이 제안은 정부뿐만 아니라 국민적 차원의 공감대를 형성 하지 못하였다. 그러다가 제 2차 경제개발 5개년계획(1966~1971년)이 완료되던 1970 년대 초를 전후해 한국개발연구원(KDI)과 보건사회부 산하의 사회보장심의위원회(이 하 사보심) 소속 연구자들을 중심으로 국민연금의 도입 구상이 본격적으로 논의되기 시작했다 년 6월 근로자소득 보장정책으로 양로보험제도 도입을 위한 기초조사가 실시됐으 그림 25 <국민복지연금법(안)> 표지 및 내용 (BA , 121쪽, 1,043쪽) 6 보건복지부, 보건복지 70년사 제 3권 사회복지 편, 쪽 보건복지부, 앞의 책, 2016, 373쪽 77

34 화로근로자계층의급증과이들의노후대비를위해연금제도의도입을주장하였다. 하지만당시언론에서는시기상조를들어반대입장을표명하였고, 내자동원을위한수단이라는평가도제기되었다. 결국 1973 년 11월 국민복지연금법 은국회를통과하였으나중동전쟁과석유파동으로인한심각한경제불황은제도의시행을연기하게되었다. 이렇게되면서보건복지부는 선연금보험도입 대신 선의료보험제도의시행 으로복지정책의방향을선회하였다. 이에제 4차경제개발 5개년계획이시작되는 1977 년하반기에우선적으로의료보험을도입하고 5년내에정착시킨다음 1981년후반부터국민복지연금을다시실시할계획을수립하였다 년대후반에는보건복지부와 KDI 등이중심이되어제도에대한많은연구가이루어졌으며, 이를기초로보건사회부와경제기획원은 1979 년초대통령연두순시시다시 1980년부터국민복지연금을실시할것을보고하고준비에들어갔다. 하지만 1970 년대말제 2차중동발석유파동충격과뒤이은정치적 사회적혼란이겹치면서경제성장률이급락하고물가는폭등하는등심각한경제위기에직면한다. 따라서복지연금제도의시행시기는다시미룰수밖에없었다. 8) 결국정치적혼돈과정을거치면서 1980 년대경제성장에힘입어국민연금도입에대한논의가재개되었다. 비록당시경제적 사회적여건이미성숙되어법령시행이미루어졌으나소득재분배와노후소득보장을기본골격으로제도가설계되어준비되었다는측면에서그의의를찾을수있을것이다. 19 국민연금제도 관리번호 : DA 쪽수 : 27 생산년도 : 1986 생산기관 : 경제기획원 1986년경제기획원은노령인구의증가와사회적위험의증대, 노후생계보장을위한현행제도미비의문제점을파악하게된다. 이에공적연금제도시행여건의성숙과연금제도의조기도입으로사회적안정유지를위한제도적장치마련이필요하다는취지에서국민연금제도의도입을검토한문서이다 년대중반물가와환율이안정되었고그속에서경제는고도성장을이어갔다. 국민소득이증가하면서국민의삶도크게개선되었고국가 기업 가계의부담능력도 크게향상되었다. 그러나그이면에는도시화와산업화로인해실업, 퇴직등사회적 위험에크게노출된임금근로자의증가와함께빈부의격차도커져갔다. 도시화, 핵 가족화로노인부양의식도크게약화되기시작했다. 이에보건사회부와경제기획원그 리고 KDI 를중심으로실무적검토와연구는지속적으로진행되었다. 그결과 1986 년 에제 6 차사회경제발전 5 개년계획 (1987~1991 년 ) 에연금제도의실시가주요정책의제 로설정되면서제도도입및실시논의가본격화되기시작했다. 특히정부는 1986 년 6 월 4 일 국민연금실시준비를위한관계장관회의 에서그동안변화된사회적 경제적 환경등을고려하여 국민복지연금 을전면개정한다는방침을정하고이회의체를통 해여러쟁점사안들을정리해나갔다. 9) KDI 와경제기획원은국민연금도입방안에대하여연구하고, 1986 년제도도입의필 요성과운용방안을검토하였고, 1986 년 8 월전두환대통령은하계기자회견에서통 해국민연금의도입을발표하였다 년의 국민복지연금법 과달리 1986 년에검토 8) 보건복지부, 앞의책, 2016, 373 쪽. 9) 보건복지부, 앞의책, 2016, 374 쪽

35 된제도는국민연금제도로복지라는단어가빠졌다. 이는가난한노인을대상에서제외하고, 정부가재정지원을거의하지않는방향으로설정하였기때문이다. 하지만이렇게도입된연금제도는이후 1998년농어촌지역가입자와도시자영업자까지가입대상자를확대할때거친반발을받게되어종국에는영세한가입자의보험료를일부지원하게되는빌미가되고만다. 그럼에도불구하고 1986년의국민연금제도의근간은본래목적인근로계층의노후소득보장에초점이맞춰져있었다. 본기록물에서검토한제도도입의필요성과운용방안을살펴보면, 우선사회적 경제적여건에서노인인구의증가와사회적위험의증대를첫번째로제시하고있다. 60 세이상노인인구의급속한증가예측자료와고령화율등을제시하고있으며, 사회적위험이증가함에도불구하고노후생계보장을위한사회보장제도의미비를보여주고있다. 퇴직금제도가전국민의노후소득보장을감당하기에는어렵다는내용이눈에띄는내용이다. 다음으로경제여건에서공적연금제도도입을위한경제여건이성숙했음을제시하고있다. 물가상승률감소와안정, 사회안정을위한수단으로연금제도의도입필요성을거론하고있다. 그림 26 < 국민연금제도 > 표지및내용 (DA , 267 쪽, 275 쪽 ) 국민연금제도의주요추진방향으로는노인및노동능력상실자의기본생계에필요한급여수준의유지, 장기적으로재정안정을달성할수있는제도마련, 갹출금 ( 보험료 ) 수준의점진적인상등이다. 이를통해연금제도의안정적정착유도, 저소득계층의생활안정을가져와소득재분배기능의부여와저축증대및금융시장의발달을도모함으로써경제성장에기여할수있다는것이다. 구체적으로적용범위, 재원조달방법, 급여종류와수준, 관장기구그리고연금재정의장기전망과추계결과, 연금기금의운용방법을제시하면서일본의연금제도를참고사항으로제시하고있다. 적용범위에대해서는 1973 년제도와외국의사례를감안하여 18세이상 60세미만의전취업계층을대상으로하며, 임금실태파악이가능한노동계층은 10인이상사업장부터강제실시해단계적으로확대하는방안을제시하고있다. 실시초기에는자영자및농어민은임의가입하도록하고점진적으로확대하는방안을고려하였다. 재원조달에대해서연금의재원은사용자및피용자의기여금부담과연금기금의이식금 ( 이자금 ) 으로조달되며, 가입자의기본생계를유지하고연금재정의안정적운영을위한갹출료율 ( 보험료율 ) 을 10% 이상으로제안하고있다. 갹출금율은 5% 에서시작하여 2000년에 10% 수준까지점진적으로인상하도록조정할것을제안하고있다. 또한갹출금은가입자 40%, 사용자가 60% 의비율로부담하는것을원칙으로한다고규정하고있다. 즉지금의 50 : 50의부담이아니라사용자가더많이부담하는것을규정하고있는것이다. 급여와관련해서는노령, 장해, 유족연금및반환일시금으로구성하며, 연금지급자격은 60세에달한 20년이상가입자로하되, 정년제가일반적으로 55세인것을감한하여 15년이상가입자는신청할경우 55세부터감액연금을지급하도록하고있다. 이밖에도상세한제도운영에대한내용을제시하고있다. 앞서언급한과정과제도운영제언을통해 1986 년 10월국민복지연금법안의개정법령안이입법예고되고, 1988 년부터시행된다. 본기록물은현행 국민연금법 제정이전에연금관련입법사항, 제정과정그리고주요논의사항을보여주고, 현재의국민연금제도의개선방향까지가늠할수있는중요한의의가있다

36 을 현행 연금 수급 전년도 평균보수월액의 180/100에서 240/100으로 급여수준을 상향 20 국민연금법 개정 법령안 생산기관 : 보건사회부 다. 가급연금의 수급대상을 18세 미만 또는 장해등급 2급 이상에 해당하는 자녀 중 2인 이 내로 하고, 60세 이상 또는 장해등급 2급 이상에 해당하는 부모(여자인 경우 친부모도 포 함)도 가급연금의 수급대상에 포함시킴. 라. 감액 노령연금 수급을 위한 가입기간을 10년에서 15년으로 연장하되, 급여수준을 현행 기본 관리번호 : DA 쪽 수 : 125 생산년도 : 1986 조정하였음. 연금액의 45%에서 기본연금액의 72.5% 이상으로 상향 조정함. 마. 근로자들의 대부분의 퇴직연령이 55세인 점을 감안하여 55세 이상 60세 미만의 기간 동 안에 보수 또는 소득이 있는 업무에 종사하지 아니할 경우 일정한 금액의 연금을 지급하 는 조기노령연금을 신설함. 중략 국민복지연금법 을 국민연금법 으로 개정하기 위한 법령 안이 담긴 기록물로, 개정 취지, 개정 주요 내용 등이 포함되어 있다. 1986년 8월 11일에 전두환 대통령의 3대 복지정책 발표 이후 본격화된 국민연금 법 개정 작업은 공청회, 당정협의회, 관계부처 실무회의 및 수차에 걸친 개정안 보완 이에 근거하여 1987년 9월에 국민연금관리공단이 설립되었고, 1988년 1월에 상시 근로자 10인 이상 사업장을 대상으로 국민연금제도가 도입되었다. 국민연금제도의 도입으로 노후보장제도의 제도적 기반이 완성되었다. 과정을 거쳐 기본 요강이 마련됐고, 1986년 12월 법률 제 3902호로 공포되었다. 이는 기존의 국민복지연금법 을 전면 개정한 것이다. 본 기록물에 제시된 국민복지연금법 의 개정 취지는 성장의 과실을 국민 각 계층에 균형 있게 배분하기 위한 사회복지 확충 정책의 일환으로 평균수명 연장 및 핵가족화 에 따른 국민의 노후생계를 보장하고 산업화에 따른 각종 사회적 위험으로 인한 소 득능력 상실자와 그 가족의 생활을 보장하고자 1988년 1월부터 국민연금제도를 실시 하기로 하고, 그에 앞서 1973년에 제정된 국민복지연금법 을 현실에 맞게 개정하려는 것 이라고 밝히고 있다. 더욱이 국민연금은 시혜성 급여가 아니라 사회보험의 원리에 기초하는 권리적 성격 의 급여임을 강조하기 위해 법명을 국민연금법 으로 개명했다. 개정의 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다. 그림 27 < 국민연금법 개정 법령안> 입법 예고 표지 및 관보 (DA , 233쪽, 231쪽) 가. 국민복지연금법 의 제명을 국민연금법 으로 함. 나. 기본 연금액의 산정에 있어 가입기간이 20년을 초과하는 경우에 그 초과 매 1년에 대해 국민연금법 개정 법령안은 경제기획원 장관, 내무부 장관, 국방부 장관, 재무부 장 적용하는 가산율을 현행 100분의 4에서 100분의 5로 상향 조정하는 한편, 이 가산율을 관, 문교부 장관, 농수산부 장관, 상공부 장관, 동자부 장관, 노동부 장관, 체신부 장 소득비례 부분 뿐만 아니라 균등 부분에도 적용하도록 하였고, 지역가입자의 균등 부분 관, 총무처 장관, 교통부 장관, 법무부 장관에게 보내어 검토 후 그 의견을 회신하도 82 83