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3 참여정부 정책보고서 1-06 공공갈등관리시스템 구축 - 신뢰와 통합을 향한 참여정부의 노력 작성중인 초안자료 <집필 참여자> 안보전략비서관: 박 선 원 행정관: 김 호 홍 외교부 북핵외교기획단 북핵정책과 : 손 창 호

4 발 간 사 참여정부가 혁신과 통합을 표방하며 출범한 지 5년, 이제 그 성과와 한계에 대한 스스로의 평가를 국민들 앞에 내놓을 때가 되었습니다. 참여정부의 지난 5년은 말 그대로 긴장의 연속이었습니다. 혁신과 통합의 길목마다 어김없이 반발과 저항, 분열 세력의 방해가 끊이지 않았습니다. 일부 언론과 정치세력의 왜곡과 호도 앞에 정부의 어떤 정책 활동도 사실 그대로 국민들에게 전달되는 경우가 드물었습니다. 혁신과 통합 과정에서 왜곡된 진실을 바로 잡는 것은 참여정부의 의무이자 과제일 것입니다. 특정 정부에 대한 객관적이고 공정한 성과 평가가 이루어지기 위해서는 정책추진 당시의 목표와 정책 환경이 객관적으로 제시되어야 할 것입니다. 정책추진 과정에서의 우여곡절과 해결과정, 해결방법도 가급적 상세하게 전달되어야 합니다. 객관성을 보장할 수 있는 다양한 자료와 증언도 뒷받침 되어야 할 것입니다. 참여정부 정책보고서 는 이런 고민에서 기획되었습니다. 참여정부 정책보고서 는 지난 5년 동안 추진되었던 핵심 정책 중 77개 과제를 선정, 정책 과정중심 으로 정리한 것입니다. 명칭을 정책보고서 로 한 것도 일반 백서 처럼 정책의 진행 일지나 자료를 모아 놓는 수준이 아니라 정책의 전 과정을 생생하게 기록하여 국민들에게 보고 하자는 취지에서 비롯된 것입니다. 2005년 11월 노무현 대통령의 지시에 따라 시작된 정책보고서 작업은 청와대 비서관실별 집필 T/F팀과 정책기획위원회 주관으로 본격 추진되었습니다. 보다 생생한 기록을 만들기 위해 전 현직 국무총리와 청와대 수석 및 보좌관과 비서관, 전 현직 장 차관과 담당 공무원, 시민사회 단체, 국회의원 등을 직접 또는 서면 인터뷰를 했습니다. 국회 속기록과 언론 보도, 각계의 성명서와 기고문을 수집하고 분석하기도 했습니다. 정책보고서는 일반 백서와 차별화하고 보다 내실 있는 보고서를 만들기 위해 몇 가지 기본 원칙하에 추진되었습니다. 첫째, 정책과정 중심으로 기록하고자 하였습니다. 정책추진과정의 우여곡절과 정책에 관여 했던 사람들의 기억을 기록으로 남겨 국정의 소중한 경험들이 계승될 수 있도록 하기 위해서입니다. 정책과정 중심의 기록은 사적 기억 을 공공의 기록 으로 만드는 의미 있는 일이 될 것입니다. 둘째, 성과의 나열이나 자화자찬이 아니라 정책 추진 과정의 다양한 찬반 논란을 객관적으로 기술하고자 하였습니다. 때문에 77개 과제 중에는 성과가 미흡한 과제도 포함되어 있습니다. 셋째, 객관적인 자료와 논증을 통해 참여정부의 정책에 대한 잘못된 인식이나 정치적 곡해를 바로 잡고자 하였습니다. 넷째, 차기 정부에 넘겨줄 인수인계서의 의미를 두었습니다. 권력만의 인수인계가 아닌 정책의 실질적인 인수인계가 필요하기 때문입니다. 공무원들의 인사이동이나 조직 개편에도 불구하고 국정의 소중한 경험을 공유되어야 한다는 취지이기도 합니다.

5 이런 원칙에 바탕을 두고 작성된 정책보고서는 크게 사회정치 개혁, 정책추진, 정부 혁신, 청와대 개혁 등 4개의 대주제로 이루어졌습니다. 4개의 대주제는 다시 사회정치개혁 분야 7개 과제, 정책 추진 관련 경제 분야 17개, 사회분야 24개, 통일외교 분야 6개 등 47개 과제, 정부혁신 분야 21개 과제, 청와대 개혁 분야 2개 과제 등 6개 분야 총 77개 과제로 구성되어 있습니다. 참여정부 정책보고서 작성 과정에는 많은 분들의 땀과 노력이 서려 있습니다. 집필을 책임진 청와대 각 비서관과 담당 행정관, 부처의 담당 공직자, 국책 및 민간연구기관의 연구원들이 참여 하였습니다. 집필 초안을 검토하고 수정하는 과정에서 정책기획위원은 물론 국정과제위원들의 적극적인 참여가 있었습니다. 또한 대부분의 과제들이 객관성을 확보하기 위해 많은 외부 전문가들의 감수를 거쳤습니다. 전 국무총리를 비롯하여 여러 부처의 전 현직 장차관이 해당 과제를 직접 검토하거나 인터뷰에 적극 참여해 주었습니다. 특히 청와대의 현직 비서실장과 정책실장 등도 바쁜 일정 속에서도 직접 보고서를 검토하고 수정해 주었습니다. 정책기획위원장으로서 지난 2년 2개월 동안 정책보고서 집필 과정에 참여하여 심혈을 기울여 주신 여러 선생님들과 전 현직 공직자, 국책 및 민간 연구소 관계자 분들께 발간사를 빌어 심심 한 감사의 말씀을 드립니다. 이 정책보고서는 국민은 물론 관련 공무원과 전문가들이 쉽게 접근하고 관리할 수 있도록 전 과제를 PDF 파일 형태의 CD로 제작 배포할 것입니다. 청와대 브리핑 및 정책기획위원회 홈 페이지, 국가기록원 대통령기록관 홈페이지에 올려 무상 다운로드가 가능하게 하였습니다. 각 연구기관이나 단체의 홈페이지 등을 통한 자료의 재배포 및 연구자의 자유로운 인용도 허용할 것 입니다. 정책보고서를 내놓는 지금 이 순간, 정책과정 중심의 새로운 백서 문화를 만들었다는 자부심과 냉철한 평가에 대한 두려움이 교차합니다. 정치적 견해의 차이를 떠나 정책성과와 한계를 객관적 으로 기록하고 공정하게 평가받으려 했던 참여정부의 노력과 진실이 있는 그대로 읽혀지기를 바랄뿐입니다. 우리 국민의 애정 어린 비판과 조언, 따뜻한 위로를 기대하는 마음으로 참여정부 정책 보고서 를 국민께 바치고자 합니다. 감사합니다 대통령자문 정책기획위원장 김 병 준

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7 -목 차- 제1장 갈등관리 시스템 구축의 필요성 1 1. 갈등의 폭발적 표출과 합리적 관리시스템의 부재 1 가. 우리사회 갈등 현황 1 나. 갈등의 특징 3 다. 급격한 갈등표출의 원인 6 라. 합리적 갈등관리 시스템의 부재 7 2. 갈등관리를 위한 합리적 시스템의 필요성 10 가. 갈등의 역기능과 순기능 10 나. 갈등관리 시스템 구축의 필요성 참여정부, 갈등 관리시스템 구축을 국정과제로 설정 14 제2장 참여정부 이전의 갈등 관리 제도와 한계 갈등관리 기구 현황 16 가. 유형별 분류 16 나. 회의체 조정기구 갈등관리를 위한 법 제도 20 가. 개요 20 나. 공공사업 관련 갈등관리를 위한 법 제도 20 다. 민간 갈등관리를 위한 법제도 22 라. 갈등관리를 위한 분쟁조정제도 기존 갈등관리 제도의 한계 24 가. 기관 간 협의 조정 메커니즘의 불완전성 24 나. 기관 간 협의 조정 메커니즘의 실효성 부족 25 다. 정책과정의 합리성, 투명성 부족 25 - i -

8 제3장 새로운 갈등관리 시스템 구축 과정과 진통 합리적 갈등관리 시스템 구축을 위한 첫걸음 28 가. 지속위에 새로운 기능과 역할을 부여 28 나. 갈등관리 시스템 구축을 위한 지속위의 활동 갈등관리 시스템 구축을 위한 시도와 진통 32 가. 갈등관리기본법 제정안 마련 32 나. 공공갈등 예방을 위한 기존의 법 제도 개선 64 다. 갈등관리 교육 훈련프로그램의 개발 및 확산 한탄강 댐 건설 갈등관리 사례 74 가. 지속위의 첫 번째 임무: 한탄강댐 건설 관련 갈등을 조정하라 74 나. 지속위 한탄강댐 갈등조정소위의 활동 경과 75 다. 이해 당사자들에 의해 거부된 조정안 78 라. 한탄강댐 갈등조정과정에 대한 평가 79 마. 한탄강댐 갈등조정과정의 한계 및 문제점 시스템에 의한 갈등관리를 위한 끊임없는 노력 82 가. 서울 외곽순환고속도로 건설갈등과 노선조정위원회 구성사례 82 나. 신행정수도 후보지 입지선정을 위한 전문가네트워크모형(CPS) 의 적용 83 다. 시화호갈등 해결을 위한 시화지역지속가능발전협의회 운영사례 83 라. 울산-포항복선전철사업: 갈등영향분석 및 갈등조정 에 의한 해결사례 84 마. 주민투표 에 의한 방사성폐기물 부지 선정관련 갈등 해결사례 84 바. 지속적인 대화로 주민 자진이주 합의를 이끌어낸 평택미군기지 이전사업 사례 85 사. 사회적 합의의 한계를 노출한 새만금사업 사례 85 - ii -

9 제4장 갈등관리 시스템 구축 노력의 성과와 과제 갈등관리 시스템 도입의 의의와 한계 87 가. 공공갈등관리 시스템 도입의 의의 87 나. 정책추진 상의 한계와 해결노력 갈등관리 시스템 정착을 위한 향후 과제 92 가. 참여 거버넌스의 구축 92 나. 시민사회의 활성화와 사회적 시민권의 구축 92 다. 공화주의적 시민교육의 강화 93 라. 갈등관리 전문 인력의 양성 93 마. 시민사회와 정부의 합리적 역할 분담 94 <별 첨> Ⅰ. 공공기관의 갈등관리에 관한 법률(안) 96 Ⅱ. 공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정 105 Ⅲ. 참여정부의 국민참여에 의한 갈등해결 사례 개발과 환경의 상생을 위한 대안 찿기 북한산 관통도로 건설갈등과 노선조정위원회 구성사례 2. 갈등해결의 ABC, 객관성과 공정성 신행정수도 후보지 입지선정 : 전문가네트워크 모형(CPS)의 적용 3. 당사자가 직접 해결하라! 시화호갈등 해결을 위한 시화지속가능발전협의회 운영 사례 4. 갈등해결도 과학이다 울산-포항복선전철사업: 갈등영향분석 및 갈등조정에 의한 해결 사례 5. 주민이 원하는 대안을 찾아라! 주민투표에 의한 방사성폐기물부지선정관련 갈등 해결 사례 - iii -

10 6. 갈등관리기법의 구슬꿰기 한강수계 의무제 오염총량제 추진을 위한 갈등관리시스템 적용사례 7. 끊임없는 대화는 갈등해결의 기본 지속적인 대화를 통해 합의를 이끌어낸 평택미군기지 이전사업 사례 8. 새만금, 사회적 합의의 한계를 노출하다 법원의 최종 결정으로 사업 진행 - iv -

11 제 1 장 갈등관리 시스템 구축의 필요성 1. 갈등의 폭발적 표출과 합리적 관리시스템의 부재 가. 우리사회 갈등 현황 갈등이 없는 사회는 문자 그대로 유토피아다. 굳이 사회학자 다렌도르프(Ralf Dahrendorf)의 갈등이론을 빌려오지 않더라도 사회적 갈등과 의견 불일치가 모든 사회에 편재하는 보편적 사회현상임은 쉽게 이해할 수 있는 일이다. 해방 이후 지금 까지 약 60년에 걸친 역사를 되돌아보더라도 우리 사회가 첨예한 사회 갈등으로부 터 자유로웠던 시기는 거의 없었다 해도 과언이 아니다. 사회 갈등은 보편적 사회 현상이기는 하지만, 지배적인 갈등의 유형과 양상은 시 대에 따라 크게 달라져왔다. 해방 직후에는 남북분단, 분단으로 인한 전쟁, 분단과 전쟁이 결과한 이념적 갈등과 대립이 우리 사회 갈등의 큰 축을 형성하고 있었다. 또한 1960년대 이후부터는 억압적 권위주의 정치체제를 극복하기 위한 민주화변혁 을 둘러싼 정치적 갈등이 첨예한 양상으로 전개되었고, 급속한 자본주의 발전에 따 른 산업 갈등이 구조적 갈등으로 자리를 잡았다. 1987년 6월 민주화운동을 거친 후에는 시민사회가 활성화됨에 따라 우리 사회의 갈등 지형은 다시 크게 바뀌었다. 이전에 민중-민주 담론에 밀려 주변화되어 있었던 새로운 욕구, 가치, 이념이 확장된 정치적 기회를 기반으로 활발하게 표출됨에 따라 과거에 비해 갈등의 전선이 한층 다변화되기 시작한 것이다. 여성, 환경, 생명, 평화, 자치, 분권, 소수자, 집단 정체성, 문화 등의 새로운 쟁점을 중심으로 한 시민운동단 체가 폭발적으로 증가했고, 이익집단의 활동도 강화되었다

12 <표 1> 시대에 따른 갈등 이슈 및 주체 변화 시대구분 주요 국책사업 갈등의 주요쟁점 갈등의 주체 갈등 유형 공단주변 농작물 및 건강 1970년대 울산, 여천 산업단지 정부 피해주민 이해갈등 위해 피해보상 1980년대 온산 산업공단 공단주변 공기, 수질 오염 정부 피해주민 이해갈등 1990년대 인천국제공항 건설 안면도 핵폐기물 처분장 위천공단 영월 동강댐 타당성, 안전성, 생태계파괴 핵안전성 상하류 이해관계 타당성 결여, 생태계 파괴 환경단체 정부 정부 지역주민 정부 주민 기업 정부 주민 환경단체 가치갈등 이해갈등 가치갈등 복합갈등 2000년대 ~ 새만금간척사업 부안원전수거물관리센터 경인운하 한탄강댐 서울시외곽순환고속도로 경부고속철도 사업 절차적 타당성, 수질 오염 핵안전성, 에너지 정책 타당성 결여, 생태계 파괴 타당성, 경제성, 환경성 국립공원 가치, 수행환경 생태계 파괴, 생명 가치 정부 지자체 주민 환경단체 정부 지자체 주민 환경단체 정부 환경단체 주민 정부 환경단체 주민 지자체 정부, 종교계, 환경단체 정부, 환경단체, 종교계 복합갈등 이해갈등 가치갈등 사실관계갈등 구조적 갈등 가치갈등 시민사회의 활성화와 갈등 전선의 다변화가 맞물리면서 오늘날 우리 사회에서는 다양한 유형의 갈등이 한꺼번에 분출하고 있다. 물론 1980년대 말 이후에는 지배적 인 갈등의 유형뿐만 아니라 갈등의 전개 양상도 크게 바뀌었다. 과거 권위주의 시대 의 갈등 양상을 억압형 잠재형이라고 한다면, 최근의 양상은 표출형 확산형이라고 할 수 있다. 확산형 국민 갈 표출형 등 양 상 잠재형 1공 5공 6공 2공 문민 억압형 3,4공 권위주의 정치체제 민주주의 <그림 1> 정치체제와 갈등추이 - 2 -

13 나. 갈등의 특징 그렇다면 우리 사회의 갈등 양상은 어떠한가? 아래에서는 최근 우리 사회에서 발 생하고 있는 갈등의 특징을 살펴보기로 한다. 첫째, 갈등의 발생 빈도가 과거에 비해 매우 높아졌다는 점이다. 갈등이 분출 하 게 된 구조적 조건은 앞에서 보았듯이, 이미 1980년대 말에 형성되었지만, 최근 참 여정부 출범 이후에는 갈등이 더욱 양산 되는 경향을 보여주고 있다. 참여정부 출 범 후 이루어진 탈권위주의화와 여러 부문에 걸친 개혁이 갈등 분출의 새로운 배경 으로 작용하고 있다. 둘째, 갈등의 장기화 경향을 지적할 수 있다. 장기화된 갈등의 대표적인 사례로는 방사성폐기물처분장 건설 사업을 둘러싼 갈등을 들 수 있다. 방사성폐기물처분장 건설을 둘러싼 갈등은 1989년 경북 영덕에서 시작된 후 2005년 말에야 해결되었다. 특정 지역의 반대운동은 1~2년 정도 지속되었지만 전국적인 수준에서 보면 같은 쟁점을 가진 갈등이 지역을 이동해가면서 끊임없이 재발되는 양상을 보여 왔고, 이 를 둘러싼 정부 대 시민단체 간의 갈등은 장기간 지속되어 왔다. 새만금간척사업 관 련 갈등도 1997년 이후 2006년까지 지속되어 장기화된 갈등의 또 다른 사례에 속한 다. 그러나 더 심각한 문제는 이런 오랜 대립과 투쟁의 시간을 지나고도 갈등이 사 회적 합의에 의해 해결되는 경우는 매우 드물고, 정부에 의한 일방적인 강행이나, 법적 판결로 끝나는 경우가 대부분이라는 점이다. 이런 과정이 누적되면서 이해관 계자간 관계가 악화되고 서로에 대한 불신과 원망이 쌓이게 된다. <표 2> 장기 지연 국책사업 갈등 사례 갈등 발생기 지연기간 해결 여부 경부고속철도(천성산 구간) 2002년 3년 법원 판결 경인운하 2002년 3년 진행중 새만금 간척 1998년 9년 법원 판결 서울외곽순환(사패산 구간) 2001년 4년 청와대 중재로 해결 영월 동강댐 1997년 3년 정부 댐 건설 포기선언 원전수거물관리센터 1990년 18년 주민투표로 해결 한탄강댐 2002년 5년 착공 - 3 -

14 셋째, 이른바 공공갈등(public dispute)이 사회 갈등의 지배적 유형으로 등장하고 있음을 들 수 있다. 공공갈등은 많은 사람들의 이해관계가 걸려 있는 사안을 쟁점으 로 하여 전개되기도 하지만, 앞에서 살펴본 두 개의 사례에서도 알 수 있듯이 많은 공공갈등이 장기화되는 경향을 보임에 따라서 다양한 갈등 중에서도 공공갈등이 가 장 주목을 끌게 되었다. 넷째, 지자체 관련 갈등이 급격히 증가하고 있다. 이는 지방자치제가 정착단계에 접어들고 참여정부 들어 분권화 정책이 지속적으로 시행되는 것과 무관하지 않다. 즉, 과거에는 정책이나 사업 집행의 주체가 주로 중앙정부인 경우가 대부분이었지 만, 지금은 국책사업인 경우에도 지자체의 영향력이 커졌을 뿐 아니라, 지역발전을 위해 지자체 스스로 시행하는 사업이 많아지고 있다. 따라서 중앙정부-광역지자체- 기초지자체-지역주민 등과 같이 수직적 위계 간에 갈등이 빈발하고 있을 뿐 아니라 인접한 지자체간에 재정분담, 업무분장, 행정권한과 책임 소재, 이해관계 등에 의한 갈등이 빈발하고 있다. 갈등의 내용면에서, 중앙정부와 지자체간 재원이나 업무의 분장과 관련된 행정기관간의 갈등도 증가하는 추세이나, 보다 심각한 문제는 중앙 정부와 지자체가 각종 시설을 유치하거나 개발 사업을 진행하면서 지역주민과의 갈 등이 심화되고 있다는 점이다. <표 3> 전북지역에서 최근 발생한 갈등 사례 사업명 갈등발생기 사업의 유형 갈등의 유형 주무관청 군산 직도 폭격장 2006년 국책사업 시설입지관련 국방부 김제공항건설 1998년 국책사업 시설입지관련 건교부 무주레저기업도시 2005년 국책사업 지역개발관련 문화관광부 부안원전수거물관리센터건립 2003년 국책사업 시설입지관련 산자부 새만금간척사업 1998년 국책사업 지역개발관련 농림부, 농업기반공사 진안 용담댐 건설 1차 : 1992년 2차 : 2003년 국책사업 하천관련 시설 건교부, 수자원공사 영광군 쓰레기장 설치갈등 2001년 지자체 사업 시설입지관련 전남 영광군/전북 고창 군 익산 부송동 자원화시설 2004년 지자체 사업 시설입지관련 익산시 익산 웅포골프장 건립 2000년 지자체 사업 지역개발관련 익산시 정읍첨단방사선이용연구센터 건립 2001년 지자체 사업 시설입지관련 정읍시 - 4 -

15 다섯째, 같은 종류의 갈등이 계속 반복적으로 발생하고 있다. 댐이 건설되는 지역 에서는 어디서나 주민과 환경단체가 연합하여 댐건설반대대책위가 만들어지고, 강 도 높은 반대운동이 전개되며, 정부의 일방적인 강행이나 법적 소송으로 끝이 나게 된다. 기초지자체에서 주민 편의시설로 건설되는 소각장이나 폐기물 처리장은 거의 예외 없이 갈등을 발생시키고 있다. 이렇게 같은 종류의 갈등이 지역을 달리하면서 계속 발생하고 있다. 여섯째, 다발하는 갈등에도 갈등의 원인에 대한 진단과 해법이 없다. 즉, 다발하 고 반복되는 갈등에도 불구하고 정부와 시민사회는 갈등 해결에 필요한 갈등의 원 인에 대한 진단과 평가를 제대로 하지 않았다. 갈등상황에서 중립적이고 객관적인 입장에서 견해를 표명할 집단이 없고, 이런 역할을 수행해야할 정부와 시민단체 스 스로가 갈등의 주요 이해관계자가 되는 경우가 대부분이어서, 이들은 갈등의 원인 을 찾아 해결하기에 앞장서기보다는 자신의 이해를 쫓기에 급급한 경우가 대부분이 다. 이런 까닭에 갈등의 원인에 대한 성찰이 부족하고 이런 부족은 갈등의 장기화로 이어지게 된다. 이와 더불어, 정부와 시민사회의 갈등관리 역량이 매우 취약하여 갈 등 상황에서 이해관계자의 의견을 종합하고 이견을 해소함으로써 갈등을 발전적으 로 해결해갈 역량이 매우 취약한 실정이다. 일곱째, 법에 의존하여 갈등을 해결하려는 경향이 증가하고 있다. 공공갈등에서 최근 두드러진 특징 가운데 하나는 갈등 상황에서 주요 이해관계자들이 법에 의존 하는 빈도가 높아지고 있다는 점이다. 사업을 책임지는 정부는 시민단체나 지역주 민을 공무집행방해, 업무방해, 손해배상, 폭력 등을 이유로, 시민단체나 주민은 새만 금, 천성산의 경우에서처럼 공사중지가처분신청, 주민피해보상 등을 이유로 정부를 상대로 소송을 제기하고 있다. 법적 권위를 가진 제 3자에 의한 갈등해결은 정부의 공권력을 동원한 권위주의 시대의 갈등해결(Conflict Intervention)방식에 비하여 진 일보한 것이고, 민주화의 결과이기도 하다. 그러나 법에 의한 갈등 해결은 이해관계 자의 입장과 이해를 온전하게 반영하는 데 명백한 한계를 보이면서, 상호 불신이 깊 어지고, 법적 판단에 승복하기보다는 법적 판단에 불복하여 계속 소송을 제기하는 소송의 에스컬레이션 현상이 나타나고 있다

16 다. 급격한 갈등표출의 원인 (1) 민주주의 발전 군부정권 시대에는 모든 권력을 군부와 중앙정부가 장악하고 있었으며, 모든 정 책 구상 계획 결정 집행이 모두 이들에 의해 이루어졌다. 국민 역시 통치의 대상에 머물러 있었고, 정책결정 과정에 대한 국민의 참여는 극히 제한적이었다. 전문가 역 시 군부와 중앙정부에 의해 구상된 계획을 그들의 의도대로 구체화하고 합리화하는 정도였다. 권위주의 체제 아래에서 갈등은 사회 안전을 저해하는 부정적인 것으로 만 치부되었고, 표출된 갈등은 주로 공권력에 의해 해소되었다. 이 시대에 갈등은 수면 아래로 잠복하거나 내면화되었다. 하지만 학생과 자각한 시민에 의해 주도된 87년 6월 민주항쟁은 정책결정 과정에 도 변화를 가져왔다. 정책결정 과정에서 국민을 배제하고 중앙정부가 모든 권력과 권한을 독점하던 구조에 근원적인 변화가 발생하면서 정책집행의 대상에 머물러 있 던 대중들이 그 동안 수면 아래 내재화되어 있던 자신들의 계급적, 계층적 욕구를 쏟아내고 자신들의 입장과 이익을 지켜줄 노동조합, 농민회, 교원노조 등을 조직해 기존의 권위주의적 통치관행에 맞서게 되면서 다양한 형태의 갈등이 표출되게 되었 다. (2) 시민사회의 급성장과 정책참여 87년 6월 항쟁을 고비로 반독재 투쟁 중심의 재야운동이 퇴조하고 그 대신 환경, 인권, 소비자, 여성 등 다양한 분야의 시민운동이 등장하기 시작했다. 1987년 한국 여성단체연합을 필두로 환경운동연합(1988년 공해추방운동연합으로 출발, 1993년 개편), 경제정의실천시민연합(1989년), 참여연대(1994년 참여자치시민연대로 출발) 등이 연이어 출범하여 시민사회의 목소리를 적극적으로 주장하게 되었다. 시민단체 는 국민의 정부 후반기부터 정부의 정책 결정 및 집행과정에 참여하고 그 영향력을 대폭 확대하였다. 민주화 이후 급성장한 시민사회는 환경, 인권, 여성 등 다양한 분 야에서 공공정책을 둘러싸고 자신들의 의견을 적극적으로 개진함으로써 다양한 갈 등이 표출되게 되었다

17 (3) 참여시민의 등장과 참여민주주의 요구 점증 2002년은 87년 6월항쟁이 이룬 민주주의 진전을 뛰어넘어 참여하는 시민의 존재 를 부각한 해로 기억될 만하다. 한-일 월드컵에서 붉은 악마를 필두로 한 거리 응원, 여중생 사건 촛불집회와 노사모를 중심으로 한 참여시민의 등장이 그것이다. 더 이 상 의존적 수동적 시민이 아니라 적극적으로 의견을 개진하고 이를 실현하고자 하 는 적극적 능동적 시민으로 변화한 것이다. 이는 인터넷의 급속한 보급을 통해 형 성된 시민으로서 이전 시기의 참여시민과는 그 궤를 달리한다고 볼 수 있다. 인터넷 이 정치, 행정, 사회 등 모든 분야에서 참여, 투명, 공정의 기초와 민주주의의 기본 인 쌍뱡향 소통의 조건을 마련하게 되었다는 점이 그렇다. 과거의 참여는 선도그룹이 특정한 정치적 사회적 이슈를 지속적으로 제기해 문제 를 해결하는 방식이었다면, 지금의 방식은 이념적 조직적으로 무장되어 있는 특정 리딩그룹 없이도 이슈화에 성공한다는 점(일부 논란에도 불구하고 2002년 촛불시위 를 제안한 앙마(ID)'가 대표적), 특정 이슈에 집중되는 것이 아니라 다양한 쟁점이 동시다발적으로 제기된다는 점 등에서 과거와는 크게 다르다고 볼 수 있다. 결국, 과거와 질적으로 다른 참여시민의 등장으로 시민의 참여를 보장하지 않고 는 의사결정의 투명성과 합리성을 확보할 수 없고 적시에 의사결정을 할 수 없게 되었다. 라. 합리적 갈등관리 시스템의 부재 갈등해결에 대한 접근방식은 크게 힘(power)에 의한 방법, 권리(rights)에 의한 방 법, 그리고 욕구를 포함한 상호이익(interests)에 의한 방법 등 세 가지로 구분할 수 있다(Ury, Brett, and Goldberg 1988; Maiese 2004). 힘은 어떤 일을 누군가에게 하 도록 강요할 수 있는 능력으로 이해될 수 있으며 힘을 행사하여 다른 상대에게 비 용을 부과시키거나, 어떤 일을 하도록 위협하거나, 관계로부터 파생되는 이익을 얻 지 못하도록 하는 등의 일을 할 수 있다. 권리는 사회적으로 법이나 계약을 통해서 공식적으로 수립된 공정성과 정당성의 독립적인 기준이다. 그런 기준에는 호혜주의, 선례, 평등 등이 포함된다. 인간의 욕구(needs)는 생존, 성장, 발전에 필요한 신체적 정신적 요소를 말한다. 상호이익에 의한 접근이란 갈등을 이러한 욕구를 중심으로 - 7 -

18 결정하려는 태도를 의미한다. 힘에 기반 한 접근은 갈등을 해결하기 위해 전쟁, 권위, 위계, 특권, 정보독점 등 의 방법을 이용하게 된다. 그러나 힘에 근거한 접근은 대체로 승자와 패자만 있거나 모두 패자가 되는 결과를 초래하는 경우가 많다. 권리에 기반 한 접근은 갈등을 해 결하기 위하여 객관성과 공정성이 담보될 수 있는 제 3자에 의한 판단을 중요하게 여기며, 소송과 중재를 갈등해결 수단으로 활용하는 경우가 많다. 권리에 기반한 접 근에는 판단의 결과에 따라 승자와 패자가 존재하는 경우가 대부분이다. 상호이익 에 기반 한 접근에서는 갈등을 해결하기 위하여 이해관계자가 직접 문제해결의 주 체가 되는 경우가 많고, 협상과 조정, 합의도출이 갈등해결을 위한 수단으로 주로 사용된다. 상호이익에 기반한 접근에서는 이해관계자 모두가 동의할 수 있는 해법 을 개발하기 위하여 노력하는 경향이 강하다. 과거 권위주의 시대에는 표출되는 갈등을 부정적인 것으로만 인식해 공권력에 의 존해 갈등을 해결해 왔다. 그런 결과 표면상으로는 갈등이 해결된 것처럼 보였지만 실제로는 갈등이 내재화되는 경우가 많았으며, 안면도와 굴업도의 방폐장 부지 선 정 반대투쟁의 사례에서와 같이 폭력을 수반한 극렬한 투쟁으로 인해 목적을 달성 하지도 못하고 사회적 비용만 낭비한 경우도 있었다. 87년 이후 시민사회는 권리에 기반한 갈등접근과 법과 제도에 의한 갈등해결을 주 문하였으나, 권위주의 체제에서 형성된 정부의 갈등에 대한 인식과 해결방법은 87년 이후에도 크게 변화되지 않고 유지되었다고 평가할 수 있다. 한마디로 87년 이후 민 주화된 사회에 맞는 합리적인 갈등관리에 대한 인식과 시스템이 없었던 것이다. 우리 사회는 급속한 발전을 이루었으나 분쟁해결에 관한한 후진국의 수준을 벗어 나지 못했다. 급속한 경제성장과 사회발전을 추진하는 과정에서 발생한 온갖 종류 의 갈등에 시달리며 엄청난 비용과 희생을 치르면서도 분쟁의 예방이나 해결을 위 한 인프라를 구축하지 못했기 때문에 아직도 도처에서 갈등의 악순환이 반복되고 있다

19 이와 같이 우리 사회가 유독 극심하게 공공갈등의 고통을 겪게 된 것은 세계화, 민주화, 정보화 그리고 이로 인한 급속한 사회 분화와 다원화라는 환경변화를 따라 가지 못하는 행정의 권위주의적 행태, 신뢰성과 투명성 결여, 공공참여의 미비 등에 기인한다는 것이 일반적인 지적이다. 특히, 우리나라의 경우 정부주도의 급속한 성장정책을 추진하는 과정에서 공공정 책이나 대규모 개발사업 등으로 인한 공공갈등이 양적으로 확산되고, 질적으로도 고질화, 장기화됨으로써 사회 전체의 수준에서 사회적 거래비용이 감당하기 어려울 정도로 증가하고 갈등과정에서 유발되는 적대주의(antagonism)로 인한 사회적 분열 과 대립이 악화일로를 걷고 있는 양상이다. 물론 우리 사회가 겪어온 공공갈등은 우리 사회에만 특유한 현상은 아니며, 유럽 과 미국 등 선진국들도 각기 상응하는 국가발전단계에서 그와 같은 갈등의 폭주 현 상을 경험한 바 있다. 그러나 이들 나라들은 공공정책의 결정과정에 대한 시민참여 의 확대와 다양한 숙의과정을 통한 건전한 공론의 형성, 그리고 협상과 대화에 의한 문제해결 등 합리적인 갈등해결시스템을 발전시켜 적용함으로써 공공갈등이 사회 전체의 불안정과 비효율을 가져오지 않도록 대처해왔다. 반면, 이들 나라의 경험과 달리 공공갈등의 폭주현상이 훨씬 더 급속하게 진행되 었기 때문에 그 과정에서 적절한 갈등해결장치를 마련하여 대처할 겨를이 없었고 아울러 갈등해결을 위한 기존의 법제도적 수단들 역시 사회적 수준에서 발생하는 공공갈등을 해결하는데 무력하거나 제대로 작동하지 못하여 갈등 당사자들로부터 외면을 받아왔다. 그 결과 공공갈등이 계속 증가하는데도 잘 해결되지 않고 고질화, 장기화되거나 더욱 악화되는 결과를 막을 수 없었다

20 2. 갈등관리를 위한 합리적 시스템의 필요성 가. 갈등의 역기능과 순기능 갈등은 역기능과 함께 순기능을 동시에 갖고 있다. 갈등이론의 한 유파인 갈등기 능론은 사회 갈등이 사회적 관계와 사회 구조의 유지 및 적응에 도움을 줄 수 있는 다양한 조건들을 제시함으로써 사회 갈등이 사회 해체적 역기능뿐만 아니라 순기능 을 가질 수 있음을 체계적으로 제시하였다. 대표적인 명제는 집단들 사이의 갈등 이 발생하고 있는 사회구조가 덜 경직적이고 갈등이 더 자주 발생하며, 그 강렬성이 약할수록 그 갈등은 적응성과 통합을 증대시키는 방향으로 체제를 변화시키기 쉽 다 는 것이다. 이러한 이론적 논의를 떠나서라도 갈등과 사회 변동 및 발전 간의 밀접한 관계를 고려할 때, 갈등의 순기능은 부정하기 어렵다. 한 마디로 말해서 갈등은 사회 발전 의 원동력이다. 사회발전을 인류가 추구하는 보편적 가치의 증가 를 가져오는 사회 구조의 변동이라고 정의할 때, 인류 역사상 그러한 보편적 가치가 사회적 갈등을 수 반하지 않고 증진된 사례를 찾기가 쉽지 않기 때문이다. 따라서 모든 종류의 갈등을 부정적으로 보거나 억압의 대상으로 보는 것은 비과학적인 관점인 동시에 비현실적 인 접근이다. 그러나 갈등은 다른 한편으로 심각한 역기능을 초래하기도 한다. 치열하고, 폭력 적인 갈등은 때때로 갈등 당사자의 생명과 생활을 파괴하고, 공동체와 전체 사회에 단기적으로 치유하기 어려운 상흔을 남긴다. 또한 치열성과 폭력성을 수반하지 않 는 갈등일지라도 장기화되는 경우에는 갈등 당사자는 물론 사회 전체에 큰 비용을 부담시키게 된다. 갈등이 자연적 과정 을 거쳐 스스로 소멸하도록 방치할 수 없는 이유가 바로 여기에 있다. 나. 갈등관리 시스템 구축의 필요성 대립과 갈등이 팽배한 불건전한 풍토에서는 우리가 열망하는 선진경제는 물론 선 진국가로의 진입도 불가능하다. 갈등이 만연하는 사회에서는 갈등으로 인한 추가

21 비용은 결국 그 사회가 감당할 수밖에 없고 사회의 효율성은 끝없이 하락한다. 최근 우리사회는 다발하는 갈등으로 엄청난 사회적 비용을 치르고 있다. 공공사 업의 지연과 중단으로 천문학적인 경제적 손실이 발생하고 있다. 대한상공회의소가 2005년 4월 6일 발간한 주요 국책사업 중단사례 분석 및 시사점 보고서에 따르면, 새만금 간척지, 천성산 터널, 사패산 터널, 경인운하, 계룡산국립공원 관통도로 등 5 개 국책사업의 공사 지연으로 인한 손실이 최근 몇 년 사이에만 4조 1,793억 원에 이르는 것으로 분석하였다. 그러나 이보다 더 심각한 문제는 갈등으로 인한 공동체 분열과 해체 현상이다. 방사성폐기물처분장 유치관련 갈등으로 홍역을 치른 부안의 예에서도 보았듯이 누 천년 동안 잘 유지되어온 지역공동체가 갈등으로 인해 분열되고 이웃 간의 반목과 불신만 남게 되는 현상을 어렵지 않게 찾아 볼 수 있다. 이런 고통이 언제 어떻게 치유될지 아무도 모른 채로 지역 주민들은 갈등의 생채기로 고통을 겪고 있다. 또한 갈등이 장기화되고 문제해결에 한계를 보이면서 국가나 지자체의 권위가 실 추되고 행정이 신뢰를 상실하게 된다. 많은 사람들이 갈등으로 인한 우리 사회의 신 뢰도 상실을 우려하고 있다. 또 어떤 사람들은 우리사회가 선진국으로 진입하지 못 하는 핵심적인 이유로 사회적 분열과 갈등을 꼽고 있다. 새만금, 안면도, 굴업도, 부안, 천성산, 한탄강 등 길고 긴 대형 공공갈등사례의 목 록은 그동안 우리 사회가 지불한 천문학적 거래비용, 그것도 이미 매몰되어버린 갈 등비용을 그대로 반영한다. 그렇기에 현명한 CEO라면 의당 갈등관리를 체계화, 조 직화함으로써 거래비용을 줄이는 데 관심을 기울여야 할 것이고, 마찬가지로 국가 경영의 차원에서도 미리 미리 갈등관리의 인프라를 구축하여 적기에 갈등을 예방하 거나 해결할 수 있도록 노력할 필요가 있다. 이에 따라 최근에 와서 학계와 정부 관련 부처를 중심으로 갈등관리의 필요성이 제기되기에 이르렀다. 일반적으로 갈등 관리(conflict management)는 일단 발생한 갈등의 강도(intensity)를 조절하고 갈등의 악화를 방지하기 위한 활동을 의미한다

22 따라서 갈등관리는 갈등의 예방은 물론 갈등의 해결(conflict resolution)과는 거리가 먼 개념이다. 그러나 우리나라에서는 대체로 갈등의 예방과 해결을 위한 활동을 모 두 지칭하는 용어로 사용되고 있다(지속가능발전위원회, 2003) <표 4> 사회발전단계와 갈등해결 방식 갈등양태 갈등대응 갈등결과 군사정권 ( ) 노사갈등억압 계층갈등잠재 강제된 이념통합 및 복지억압 갈등관리의 표면적 성공 민주화이행기 ( ) 노사갈등폭발 계층갈등점증 유화적 갈등관리 및 복지예산증대 위기대응 ( ) 노사갈등지속 빈부격차심화 사회적 안전망 및 복지개혁 참여정부 출범 이후 (2003-) 계층갈등의 복합화 다원주의 처방 외환위기초래 일시적 위기극복 위기관리시스템의 정착 사실 인간은 갈등인 (homo conflictus)이라는 말이 있을 정도로 인간이 사는 곳 엔 항상 갈등이 존재한다. 갈등으로부터 자유로운 사회, 즉 갈등 제로의 사회란 상 상 속의 존재일 뿐이다. 갈등의 효율적 관리는 이처럼 갈등의 편재성을 인정하는 데 서부터 출발한다. 갈등은 그 자체가 해악이라기보다는 시급한 해결을 요하는 문제 나 모순의 아우성일 수도 있다. 갈등이 그 해결과정을 통해 사회진보에 기여하는 것 은 바로 그런 계기에서이다. 갈등을 풀어나가는 과정에서 그 원인이 된 문제의 본질 을 새롭게 이해할 수 있고 경우에 따라서는 기존 법제도의 문제점이나 결함을 찾아 내어 해결책을 강구하는 계기가 될 수도 있다. 이런 점에서 효율적인 갈등관리는 사 회를 한 단계 더 발전시키는 요소로 작용될 뿐만 아니라 그런 과정에서 지불해야 할 사회적 비용도 감소시킬 수 있다는데 중요한 의미가 있다. 2005년 8월 25일 노무현 대통령은 KBS-TV '국민과의 토론 에서 갈등에 대한 인식 과 관리되지 못한 갈등으로 인한 피해에 대한 우려를 다음과 같이 피력하였다

23 참여정부 집권 전반기 2년 반을 돌아보면 갈등의 전성시대라고 이름 붙일 수 있을지 모르겠습니다. 화물연대노조 파업에서 시작해서 천성산 터널 공사를 둘러싼 논란에 이르기까지 연일 갈등이 분출돼 왔습니다. 노사 문제, 지역 문제, 환경 문제, 세대 문 제, 사회 전방위적으로 동시다발적으로 갈등이 일어났는데요. 물론 제가 보기에는 이 런 사회 갈등을 부정적으로 볼 필요는 없는 것 같습니다. 어느 사회든 이익이나 가치 관에 집단 간의 차이가 존재하는 것은 자연스러운 것입니다. 그리고 갈등을 외면하거 나 서둘러 봉합하려고 하는 것은 권위주의 시대의 유산이기도 하고요. 우리가 새로운 세계를 만들려고 하면 자연스럽게 과거의 것과 싸울 수밖에 없다는 생각을 저 역시 가지고 있습니다. 다만 이제 우려스러운 것은 갈등이 과도하게 발생할 경우에 그 사 회적 비용이 커진다는 점입니다. 어떤 갈등 사안마다 우리 사회가 하나의 한국이 아 니라 어떤 두 개의 한국으로 분열되고 나눠지고, 그리고 그 골이 깊어지는 것은 아닌 가 하는 우려를 갖지 않을 수 없습니다. ( )

24 3. 참여정부, 갈등 관리시스템 구축을 국정과제로 설정 2003년 새만금사업의 백지화를 요구하는 3보1배, 화물연대의 파업으로 인한 물류 마비 사태, 2003년 12월의 방사성폐기장 설치와 관련된 부안군민의 극단적 투쟁양 상은 참여정부 들어 갈등관리의 어려움과 새로운 문제 해결방식의 필요성을 웅변적 으로 보여준 사건이었다. 더 이상 과거와 같은 방식으로는 문제해결이 불가능하다는 것을 여실히 보여 주 었다. 우리사회의 민주화 다원화의 진전은 정부의 독단과 독선, 비밀주의, 군사작전 식 동원 등 과거의 권위주의적 폐쇄적 의사결정 방식으로는 해결이 가능하지도 바 람직하지도 않게 되었다. 또한 1만 불 시대에서 2만 불 시대로 나아가기 위해서는 대화와 타협이라는 새로 운 의사결정 원리의 정착이 무엇보다도 요구되는 시점이었다는 점도 들 수 있다. 합 리적 의사결정 체계를 세우지 않고는 제 때에 의사결정을 할 수 없게 되고, 이러한 속도의 지체는 결국 낙오로 귀결 될 것이 자명하기 때문이다. 2003년 8월 대통령은 국무회의에서 2만 불 시대로 나아가기 위한 새로운 갈등 해결의 필요성에 대하여 다음과 같이 말했다. 국민소득 1만불에서 탈출하여 2만불로 가느냐에서 중요한 문제는 국민의 기를 하나 로 모을 수 있느냐의 것인데, 이는 대화와 타협을 통한 리더쉽과 갈등 해결이 다.( 03.8 국무회의) 이런 배경으로 참여정부는 출범과 더불어 과거의 갈등해결방식을 탈피해 체계적 이고 합리적인 해결방식을 모색해 왔다. 자율과 분권, 대화와 타협을 통한 개방과 참여의 의사결정구조를 지향하여 이에 맞는 시스템과 매뉴얼을 만드는 노력을 주요 국정과제로 설정하게 된 것이었다. 갈등관리 시스템 및 매뉴얼 구축의 기본방향에는 참여정부의 국정원리인 원칙 과 신뢰/공정과 투명/분권과 균형/대화와 타협 이 작용되었다. 원칙과 신뢰는 당

25 사자 간의 자세를, 공정과 투명은 문화적 행정적 기반을, 분권과 균형은 당사자 간 역할정립의 토대를, 대화와 타협은 방법론을 각각 제시하고 있다. <표 5> 4대 국정원리의 갈등관리 작용 내용 4대 국정원리 갈등관리 방향 원칙과 신뢰 공정과 투명 분권과 균형 대화와 타협 갈등조정의 기본자세 : 상대주의, 상호존중 갈등예방 및 조정을 원활하게 하기 위한 행정문화적 기반 : 투명한 행정시스템, 특권과 권위의 배격 갈등예방 및 조정 당사자 간 역할정립 토대 : 일방주의 배격, 조정 시스템 합리화 갈등조정의 방법 : 극단적 주장 배격, 승복, 책임

26 제 2 장 참여정부 이전의 갈등 관리 제도와 한계 1. 갈등관리 기구 현황 가. 유형별 분류 일련의 정부기구들이 갈등관리를 위한 조정기능을 수행하고 있다. 이들 정부기구 들은 특히 중앙행정기관 수준에서 정책조정기능을 수행하며, 이를 통해 중요한 국 가적, 사회적 갈등을 관리하기 위한 최고위급 정책결정을 도출하고 있다. 이러한 정 책조정기능을 수행하는 정부 내 기구들의 유형은 법령상 근거의 유무에 따라 공식 적-비공식적 기구, 조직형태에 따라 회의체기구-행정기관형 기구로 나뉜다. <그림 2> 정부의 정책조율과정 청 와 대 국 무 조 정 실 국무회의 차관회의 주무부처 최종안 주무부처 초안 최종안 도출 주무장관회의 4대 분야별 관계장관회의 경제정책조정회의 인적자원개발회의 국가안전보장상임위원회 사회관계장관회의 등 당정협의 관계차관회의 정부의 각종위원회 관계부처 실무협의 조정 법제처 심의의뢰 및 입법예고 이해관계자 및 관계부처 의견수렴 당정협의 공식적 기구 중 회의체 형태의 기구로는 국무회의, 주무장관회의, 4대 분야별 장 관회의(경제정책조정회의, 인적자원개발회의, 국가안전보장상임위원회, 사회관계장 관회의)가 있고, 그밖에 차관회의가 있다. 행정기관형 조정기구로는 청와대비서실, 국무조정실 등이 있다

27 나. 회의체 조정기구 <국무회의> 국무회의규정(대통령령 제17965)에 의하면 국무회의는 전 국무위원으로 구성되 며, 원칙적으로 의장인 대통령이 주재하고 국무조정실장, 법제처장, 국정홍보처장, 국가보훈처장, 공정거래위원회위원장, 중소기업특별위원회위원장, 대통령비서실장, 금융감독위원회위원장, 통상교섭본부장 및 국무총리비서실장이 배석토록 되어있다. 회의는 정례국무회의와 임시국무회의로 구분되고 정례회의는 매주 1회 개최되며, 임시회의는 필요에 따라 소집된다. 국무회의는 정부의 최고위 정책조정회의체라고 할 수 있으나, 실제로 대부분의 안건은 이미 차관회의에서 조율을 끝내야 국무회의에 상 정될 수 있기 때문에 국무회의에서 실질적 정책조정이 이루어지기보다는 이미 조율 된 안건을 다시 한 번 최종적으로 확인하는 절차를 밟는 것이라고 볼 수 있다. 이런 측면에서 국무회의가 실질적인 부처 간 정책조정 역할을 한다고 보기는 어렵다. <4대 분야별 관계장관회의> 우선, 사회관계장관회의는 행정자치부장관, 법무부장관, 문화관광부장관, 보건복 지부장관, 환경부장관, 노동부장관, 여성부장관, 기획예산처장관, 국무조정실장, 대 통령비서실, 정책기획수석비서관 정무수석비서관 민정수석비서관 복지노동수석비 서관 및 국정홍보처장 등으로 구성된다. 주요 기능은 사회복지문화정책의 추진과 관련된 관계 부처간 사전조정, 국무회의 등에 상정예정인 사회복지문화 관련안건 중 부처간 조정이 필요한 사항 등을 심의 조정한다. 회의는 격주 1회 정기회의와 필 요시 임시회의를 개최하며, 회의는 재적위원과반수로 개의하고 출석위원 과반수로 의결한다. 관계장관회의는 관련부처 장관과 관계 실무자들이 한자리에 모여서 토론 을 통하여 합의를 끌어냄으로써 수직적, 수평적 조정을 동시에 이룰 수 있고, 단계 적 절차에 따라 조정을 밟을 경우 소요되는 시간을 절약할 수 있었으며, 정책결정과 정이 공개적으로 투명하게 이루어진 것으로 평가받고 있다. 그 밖에도 주요경제정책을 종합적인 관점에서 일관성 있게 수립추진하고 정부부처 간의 협의가 필요한 사항을 효율적으로 심의 조정하기 위하여 경제정책조정회의, 통일 관계장관회의, 인적자원개발회의 등이 각각 분야별 갈등 조정기능을 수행하고 있다

28 <표 6> 4대분야별 관계장관회의 분야 경제 분야 교육 인적자원 개발 분야 통일 외교 안보분야 사회 복지 문화 분야 회의 체명 근거 법령 경제정책조정회의 인적자원개발회의 통일관계장관회의 사회관계장관회의 경제정책조정회의규정 (대통령령) 인적자원개발기본법 제7조 통일관계장관회의규정 (대통령령) 사회관계장관회의규정 (대통령훈령) 의장 재경부총리 교육부총리 통일부 장관 행정자치부 장관 구성 과기부,문화부,농림부,산 의장인 부총리 포함 자부,정통부,복지부,환경재정경제부장관 행정자치 부,노동부,건교부,해수부, 부장관 과학기술부장관 기 기획예산처, 행자부 장관, 획예산처장관 국무조정실 국무조정실장,공정거래위 장 등 14개 부처 장관 통일부장관 재정경제부 법무부,문화부,복지부, 장관 외교통상부장관 환경부,노동부,기획예산 법무부장관 국방부장처,여성부장관,국무조정 관 행정자치부장관 교 실장,청와대 복지노동수 육부장관 문화관광부장 석,국정홍보처장,기타 원회,금융감독위원회 위 인적자원개발회의 의장은 관 산업자원부장관 기 안건 관련부처의 장 원장, 통상교섭본부장, 청 인적자원개발회의의 획예산처장관과 심의안 와대 정책기획수석, 경제 위원이 아닌 건과 관계되는 해당 수석 중앙행정기관의 장 회의 부 처의 장관 또는 처 * 필요시 민간전문가 참 출석시켜 발언하게 할 수 장 석케 하여 의견을 청취 있음(시행령 제5조). 가능( 경제정책조정회의 규정 제7조) 1)경제동향의 종합점검과 중단기 인적자원의 개발 통일정책의 수립, 남북대 사회복지문화정책의 추 기능 주요경제정책 방향의 관리에 관한 주요사항의 화대책의 수립에 관한 진과 관련된 관계 부처 설정 심의와 교육문화 과학기술 주요사항, 통일정책의 추 간 사전조정, 국무회의 2)경제관계부처간 사전조 정책 등의 인적자원개발 진과 관련하여 각 부처 등에 상정예정인 사회복 정 이 필요한 주요경제 추진과 관련하여 각 부처 간의 조정을 요하는 사 지문화 관련안건 중 부 현안 심의 조정 간 협의 조정기능을 수행 항, 통일 홍보대책의 수 처간 조정이 필요한 사 3) 국무회의 차관회의 등 립 및 추진에 관한 주요 항 등을 심의 조정 에 상정예정인 경제관 사항, 국무회의의 심의를 련 안 건 중 경제관계 요하는 통일에 관한 사 부처간의 사전조정이 항, 대북경수로건설지원 필요한 안건 에 대한 사업에 관한 주요사항 심의 등 법적 권한 심의 의결권을 가짐 심의 의결권을 가짐 심의 의결권을 가짐 심의 의결권을 가짐 회의 운영 간사 사전 심의 기구 정례회의: 격주1회 회의: 월1회 정기회의 수시회의: 월2,3회 필요시 수시회의 의장 소집 정기회 분기 1회, 임시회 필요시 수시 재경부 차관보 교육부 기획관리실장 통일부소속공무원중 의장이 임명 실무조정회의 의장:재경부 차관 구성:관련부처실국장 실무조정회의 운영: 관계 부처 실 국장급으로 구성 실무조정회의 의장: 통일부차관 구성: 심의안건 관련부 처 1, 2급 공무원 격주 1회 정기회의와 필 요시 임시회의 개최 행정자치부 차관보 실무조정회의 의장: 행정자치부 차관 보 구성: 관련부처 국장급 공무원 <차관회의> 국무회의 상정안건의 실질적인 조정이 이루어지는 차관회의는 국무조정실장과 각 부 처의 차관으로 구성되며 국무조정실장이 의장이 된다. 정례차관회의는 매주 1 회 개최되고 필요에 따라 수시로 개최하며, 구성원 과반수 출석으로 개의하고 출석 구성원 과반수 찬성으로 의결한다. 차관회의에서 가결된 의안은 그 의결 결과를 첨 부하여 국무회의에 상정하고, 부결된 의안은 국무회의 상정 없이 폐기된다. 다만 그 부결이유를 명시하여 의안에 첨부할 경우에는 이를 국무회의에 상정할 수 있다. 그 러나 주무부처 최종안이 차관회의에 상정되기 전에 주무부처의 실무담당자는 관련

29 부처 담당자와의 실무조정협의회와 당정협의회를 통하여 관련 쟁점사항들에 대한 이견을 조율하며, 이 과정에서 주무부처는 해당사안을 청와대와 국무조정실에 보고 하고, 보고 과정에서 첨부된 의견을 정책에 반영하고 있다. 대개의 경우 주요 정책 사안에 대해서 주무부처는 국무조정실과 청와대에 보고를 하기 전에 관련 부처와 협의를 거치는 것이 관례이지만 경우에 따라 관련 부처와의 협의과정에서 상대방보 다 유리한 입장을 취하기 위하여 관련 부처협의 이전에 청와대에 보고하여 주무부 처 안을 기정사실화하는 경향이 있다

30 2. 갈등관리를 위한 법 제도 가. 개요 갈등관리를 위한 우리나라의 법제도는 정부나 공공단체가 공공적인 정책이나 사 업을 추진하는 과정에서 나타나는 갈등을 관리하는 제도, 민간분야에서 개인과 개 인 사이에 발생하는 갈등에 대한 해결제도, ADR(Alternative Dispute Resolution : 대안적 분쟁해결)의 성격을 가지면서 실정법상 주로 분쟁조정이라는 용어로 나타나 는 분쟁조정제도, 그리고 갈등관리를 위한 정부 내 조정기제로 나누어 분석할 수 있 다. 공공사업 추진관련 갈등관리제도는 다수의 공공사업관련법률의 명칭에서 촉진 법 이란 표현을 쓰고 있는 점이 보여주듯이, 특정사업의 추진이나 촉진을 목적으로 입법되면서 그 과정에서 많은 사회적 갈등을 유발하고 있지만, 이러한 갈등을 방지 하거나 발생된 갈등을 해소하기 위한 법제도적인 도구는 부족한 현실이다. 민간갈등해결제도는 매우 다양하게 나타나지만, 민간분야에서의 갈등 가운데도 조정과정에서 정부가 개입되고 사회적 파장이 큰 공공적 성격의 갈등이 주로 문제 가 되며, 그 관리는 주로 분쟁조정제도를 통하여 처리되고 있다. 분쟁조정제도는 최 근 다양한 위원회의 형태로 발전하여, 개별적인 분야에서 ADR의 성격으로 어느 정 도 정착되어 가고 있으며 각 분야의 담당공무원이나 관련업계종사자 등으로부터 실 질적이고 구체적인 개선안이 제시되고 있다. 갈등관리를 위한 정부의 조정기제로는 앞서 본 바와 같이, 회의체로서 국무회의, 주무장관회의, 4대분야별 장관회의로서 경제정책조정회의, 인적자원개발회의, 국가안전보장상임위원회, 사회관계장관회의 가 있으며, 그밖에 차관회의가 있고, 또한 당정협의회, 실무조정협의회, 청와대비서 실, 국무조정실 등이 있다. 나. 공공사업 관련 갈등관리를 위한 법 제도 (1) 국토계획법제 국토개발의 필요성이 여전히 남아 있는 상황에서 최근 환경과 보전에 대한 국민 욕구가 증대됨에 따라 국토이용의 새로운 패러다임을 정립하고, 지속되어야 할 개 발수요를 충족시키면서 난개발을 해소하기 위해 계획 없는 개발 없다 는 원칙을

31 확립하기 위하여 종래 국토 3법인 국토건설종합계획법, 국토이용관리법, 도시계획 법을 개편할 필요성이 대두되었다. 이에 따라 종래 국토건설종합계획법을 근간으로 국토이용의 이념, 국토이용관련 계획체계 연계, 토지이용 및 관리원칙 등을 담은 국 토기본법과, 국토의 선계획후개발체제 구축을 통한 비도시지역 난개발 방지 및 기 반시설 확보 등을 목적으로 하여 종래의 국토이용관리법, 도시계획법을 통합한 국 토의계획및이용에관한법률 이 만들어져 부터 시행되고 있다. 새로운 국토계획법제의 주된 내용은 전 국토에 대하여 도시계획기법을 적용하여, 모든 시 군이 행정구역 전역에 대하여 도시(군)계획을 수립하며, 계획은 도시기본계 획, 도시관리계획, 광역도시계획으로 구분하는 것이다. 그러나 이러한 국토계획법제 는 그 대대적인 개편에도 불구하고, 국토계획이나 도시계획과정에서 다양한 사회적 갈등이 표출될 수 있다는 점에 대해서는 간과하고 있다. 계획을 통한 개발 그 자체 만으로 국토의 난개발을 방지하고 국토개발과정에서 발생할 수 있는 여러 문제점들 을 방지할 수는 없으며, 개발계획과정에서 발생할 수 있는 여러 계층의 갈등요인들 을 조정하고 해소하려는 구체적인 입법 장치가 요청된다. (2) 환경법제 헌법 제35조의 규정에 의하여 보장된 환경권을 구체화한 법인 환경법제에는 현재 환경부 소관의 33개 법률을 비롯하여, 타 부처 소관 50개 이상의 법률이 있으며, 이 러한 법률들이 환경법제를 구성하고 있다. 환경법제는 최근 국민들의 환경문제에 대한 관심증대 및 여러 환경단체의 적극적인 활동과 함께, 정부나 지방자치단체의 정책이나 사업과정에서 갈등요인으로 대두되는 경우가 늘어나고 있다. 대규모 공공 사업을 시행하는 과정에서 사업주체와 이해관계인 간의 환경문제와 관련된 갈등이 많이 발생하고 있으며, 환경교통재해등에관한영향평가법 에 의한 환경영향평가 제도는 공공정책을 추진하는 과정에서 자주 발생할 수 있는 환경문제로 인한 갈등 을 방지하고자 하는 목적을 가지고 있다. 그러나 환경영향평가제도는 여러 차례에 걸쳐 제도가 개선되어 왔음에도 불구하고, 평가기관의 전문성 공정성 확보미흡, 협 의요청 시기의 부적절성, 사업시행 불가통보의 곤란성, 항목별 평가서협의기관의 분산 등과 같은 문제점이 지적되었다

32 (3) 보상법제 2003년부터 시행되는 이른바 통합보상법인 공익사업을위한토지등의취득및보 상에관한법률 (이하 토지보상법 이라 함)은 종래 2원화된 보상법체계를 일원화하 고, 형식적 당사자소송 등과 관련된 법해석적 문제 등을 해결했지만, 실질적인 보상 문제에 대한 해결책을 제시한 것은 아니다. 특히 보상과 관련하여 사회적 갈등을 유 발하는 간접보상, 생활보상, 정신적 보상 등의 문제에 대해서는 명확한 법적 기준을 제시하지 못하고 있다. 공공사업지역 밖에서 실제적으로 발생한 손실이 간접보상 규정의 미비로 보상이 되지 않거나, 사안에 따라 형평성을 잃은 보상이 이루어지는 경우 사회적 갈등을 초래하는 바, 간접보상에 대한 명확한 규정이 없어 보상이 제대 로 이루어지지 않은 경우가 많다. (4) 혐오 기피시설 관련법제 방사성 폐기물처리시설, 쓰레기소각장, 댐과 같은 이른바 혐오 기피시설의 설치로 인한 사회적 갈등이 증대되고 있다. 이러한 갈등의 핵심적인 내용은 이해관계 주민 참여와 합리적인 보상의 문제이지만, 혐오 기피시설의 설치를 위한 근거 법률에는 이 점에 관한 규정이 부족한 실정이다. 일반적인 보상이 아닌 특수한 형태의 보상으 로서 댐건설 관련 갈등에 대해서는 댐건설및주변지역지원등에관한법률, 방사성 폐기물 관련 갈등은 발전소주변지역지원에관한법률, 폐기물처리시설설치관련 갈등에 대해서는 폐기물처리시설설치촉진및주변지역지원등에관한법률 에서 이 를 규율하고 있으나, 피보상자의 입장에서 정당한 보상이 되지 못한다는 비판이 제 기되고 있다. 다. 민간 갈등관리를 위한 법제도 공공적 성격의 분쟁과 갈등 외에도 언론오보분쟁, 소비자분쟁 등 민간 내에서의 분쟁과 갈등 역시 최근 개인 및 집단차원에서의 다양한 욕구의 표출 등으로 인하여 사회적인 문제가 되고 있다. 이러한 민간갈등은 집단 간, 개인 간 혹은 집단과 개인 간에 대립하는 이해관계가 충돌하는 경우로서, 그 충돌이 극단에 이를 경우 소송을 통하여 종결되는 경우가 많다. 그러나 소송을 통한 해결은 전부 혹은 전무 (all or nothing) 방식으로서 해결과정에서 오히려 갈등이 첨예화되는 경우가 많으며, 일반 국민들이 이용하기에도 용이하지 아니한 점이 있어, 소송의 방식이 아닌 대안적 분

33 쟁해결수단(ADR)에 대한 필요성이 증대되고 있다. ADR은 미국 독일 일본 등 소송 제도가 발달한 선진각국에서도 최근 관심을 끄는 것으로, 특히 일본의 경우 현재 진 행되는 사법제도개혁의 핵심적 내용에 포함되어 이른바 ADR기본법의 제정이 추진 되고 있으며, 우리나라에서는 실정법상 분쟁조정 이라는 형태로 ADR제도가 발전 하고 있다. ADR의 성격을 가진 분쟁조정은 주로 민간갈등에 있어 많이 이용되고 있으며, 민간갈등에 대한 해결방안은 다음에서 보는 분쟁조정제도에서 다양한 형태 로 나타나고 있다. 라. 갈등관리를 위한 분쟁조정제도 분쟁조정기구에 따라 민사조정이나 가사조정과 같이 법원에서 관장하는 사법형, 행정기관에서 관장하는 행정형, 그리고 민간형으로 나뉜다. 그리고 ADR 주관자의 판단을 수락함으로써 분쟁을 해결하느냐, 아니면 당사자의 양해에 따라 분쟁을 해 결하느냐에 따라 중재와 재정( 裁 定 )을 포함하는 재단형( 裁 斷 型 )과 알선과 조정을 포 함하는 조정형으로 나뉜다. 분쟁의 성질에 따라서는 사인과 사인간의 분쟁인 민사 분쟁과 행정주체 상호간의 분쟁을 대상으로 하는 기관분쟁이 있다

34 3. 기존 갈등관리 제도의 한계 정부 내 조정기관에 의한 정책갈등 조정체계가 원활하게 작동하지 못한 원인으로 서 전문가들은 다음의 세 가지 원인을 들고 있다. 첫째, 기관간 협의 조정 메커니즘 의 불완전, 둘째, 기관간 협의 조정 메커니즘의 실효성 결여, 셋째, 정책과정의 합리 성 투명성 부족 등이 그것이다. 이 문제를 구체적으로 살펴보자. 가. 기관 간 협의 조정 메커니즘의 불완전성 업무에 대한 관할권이나 권한의 한계가 불분명하게 설정되어 있거나 중복이 있는 경우, 새롭게 대두된 복합적 성격을 띤 정책과제를 담당해야 할 기관이 정해져 있지 않은 경우, 서로 상이한 정책지향성을 가진 복수의 기관들이 오로지 자신의 정책관 심에 따른 정책결정을 관철시키고자 함으로써 권한갈등이 생기는 경우 또는 정부혁 신을 위한 조직 개편 시 관할권이 재분배되거나 재편성되는 과정에서 기관 간 관할 경합이 일어나는 경우 등 정부 부처 간, 기관 간 정책갈등이 발생할 소지가 상존하 고 있다. 그러나 이와 같은 관할권의 불명확, 중복 등으로 인한 권한갈등과 정책혼 선, 신규과제의 처리나 조직개편 등에 따른 관할경합 등을 종합적 관점에서 처리, 조정할 효과적인 제도적 장치가 미흡하다. 그 결과 정책갈등이 장기화되거나 설사 갈등 조정이 이루어지더라도 그 조정결과가 사후적으로 준수되지 않아 갈등이 종식 되지 못하고 재연되는 현상이 발생하고 있다. 미국 연방정부 소속 부처의 조직에서 일반적으로 채용되고 있는 정부간 관계 (Intergovernmental Affair) 담당부서, 정부 간 및 기관 간 관계 담당부서(Office of Intergovernmental and Interagency Affairs), 의회관계 및 정부 간 관계 담당부서 (Office of Congressional and Intergovernmental Affairs) 등과 같이 부처 간 갈등 요인이 발생하기 전에 상시적 정보교환, 정책협의 활동 등을 통해 갈등을 사전에 예 방할 수 있는 조정기제가 우리나라에서는 미흡하다. 또한 주요 정책의 갈등영향을 사전에 예측, 모니터링하여 예방대책을 강구할 수 있는 조기경보체제나 갈등예방대 책을 정책결정에 반영하기 위한 사전적 협의 조정체계도 여전히 미흡한 수준이다

35 나. 기관 간 협의 조정 메커니즘의 실효성 부족 국무회의, 4대 분야별 관계 장관회의 등 다양한 협의 조정 기구와 절차가 마련되 어 있음에도 불구하고 그 협의 조정 메커니즘의 실효성이 떨어져 이들을 통한 협의 와 조정으로 갈등을 실효성 있게 관리하거나 종식시키지 못하는 경우가 빈번히 나 타나고 있다. 중앙행정기관의 장이 정책을 수립하거나 소관업무에 대하여 다른 중 앙행정기관의 장과 협의 또는 의견수렴 등이 필요한 경우 당해 업무의 기획 및 수 립단계부터 관계 중앙행정기관의 장과 협의하는 것이 바람직하지만, 그러한 협의 없이 주무부처가 일방적으로 결정하여 발표하는 등의 행태를 보임으로써 오히려 정 부기관 간 갈등을 유발하거나 악화시키는 경향이 있었다. 현재 우리나라의 중앙행정부내 공식조정기구로는 청와대, 국무조정실, 그리고 통 상교섭본부 등이 있으나, 청와대를 제외한 국무조정실과 통상교섭본부의 경우 이들 에게 부여된 조정 권한이나 수단, 자원이 실질적인 조정역할을 수행하는 데 미흡하 여 조정 메커니즘의 실효성이 저하되는 요인으로 작용하고 있다. 실례로 국무조정 실의 경우, 기획수석조정관을 비롯하여 사회수석, 경제, 심사평가, 규제개혁 등의 조 정관이 있지만 실제로 조정력을 발휘할 수 있는 권한과 조정수단을 갖지 못하고 있 고 부처 간 갈등사항에 대한 의결권도 없는 실정이어서 실제로 갈등해소를 위해 영 향력을 행사하는 데는 한계가 있다. 대외적인 통상정책의 조정을 담당하고 있는 통 상교섭본부의 경우도 이와 비슷하여 한 중 마늘 분쟁사건에서 볼 수 있듯이 그의 실 질적인 영향력은 극히 제한적이다. 갈등의 원인, 전개과정, 사회적 영향 등을 상시 모니터링하고 그 예방, 관리, 해결 등을 위한 다양한 정책대안을 조사, 연구할 전담 지원기구가 없어 그때그때 갈등 발생 시 임시방편적 해결책을 모색하고 있다. 이러 한 수준의 협의 조정만으로는 근본적인 갈등관리를 기대하기 어렵다. 다. 정책과정의 합리성, 투명성 부족 갈등조정이 합리적인 토론과 의사결정에 의해 이루어지기보다는 부처 간 힘겨루 기 에 의해 결정되는 경향이 아직도 상존하고 있고 정책과정의 투명성보다는 비밀 주의 관행이 여전히 종식되지 않고 있다. 정책결정자가 정책결정의 기초가 될 정보 와 지식을 공식적인 라인이나 시스템에 의존하지 않고 제한적인 소수 측근 인사 등

36 비공식라인(비선)에 의존할 경우 관련분야 실무자들 간의 정보교환 및 정책조정의 기회가 원천적으로 봉쇄될 우려가 있다. 정책결정을 위한 의사결정지원시스템이 제 대로 갖추어져 있지 않다는 점도 정책결정자로 하여금 정책결정에 필요한 정보와 지식을 비선에 의존하도록 만드는 요인이 되고 있다

37 제 3 장 새로운 갈등관리 시스템 구축 과정과 진통 이전 정부로부터 이어져온 공공갈등관리시스템의 한계를 보완하고 사회적 자본 의 축적이라는 장기적 발전을 위해 참여정부는 공공갈등에 대한 새로운 시스템을 구축하기 위해 노력하였다. 참여정부가 갈등 해결에 깊은 관심을 갖고 체계화를 추진한 이유는 다음과 같이 정리할 수 있다. 갈등의 예방과 해결에 대한 실체적인 노력이 이루어지지 않는다면 향후 갈등의 폭과 정도가 더욱 심화될 것이 자명했기 때문이었다. 따라서 정책추진 비용이 급격히 증가하고 사회전반의 효율이 낮아질 가능성이 높다고 판단되었다. 또 한 갈등으로 인해 사회적 분열이 발생해 국력 상실이 초래될 수 있다고 본 것이다. 참여정부의 갈등관리시스템의 구축은 크게 두 가지 측면에서 주목할 만한 발상의 전환을 담고 있다. 그것은 먼저, 개인주의적ㆍ사후적 분쟁해결을 특징으로 하는 전 통적인 갈등해결제도, 그 밖의 정책적 수단들을 통해 갈등을 완전히 제거하거나 해 소하는 데 목표를 두는 전통적인 접근방법과는 달리 어느 시대ㆍ어느 장소든 갈등이 없는 사회는 없다는 의미에서 갈등의 편재성(보편성)을 시인하고 가용한 자원과 제 도를 최대한 활용하여 갈등을 예방하고 해결함으로써 갈등을 사회적으로 감당할 수 있는 범위와 수준으로 관리해 나가야 한다는 생각, 즉 갈등관리 (conflict management)의 개념에 입각하고 있었다. 나아가 갈등관리시스템이 민간영역 또는 사회의 각 개별 분야에서 자연발생적으로 형성되기 어렵고 또 형성된다고 해도 많은 시간이 소요될 것이기 때문에 정부가 나서 가능한 한 조기에 만족스러운 공공갈등해 결시스템을 구축해야 한다는 것이다

38 1. 합리적 갈등관리 시스템 구축을 위한 첫걸음 가. 지속위에 새로운 기능과 역할을 부여 일반적으로 갈등관리와 관련된 사회적 문화적 인프라는 갈등관리를 위한 제도와 절차를 떠받쳐 주는 사회적 문화적 토대다. 갈등관리를 위한 사회적 인프라의 핵심 은 결국 사회적 자본(social capital)이다. 사회적 자본은 사회구성원들의 상호 이익 을 증진시키기 위한 조정과 협력을 촉진시켜주는 사회적 연결망, 신뢰, 규범 등과 같은 사회조직상의 특성이라 할 수 있다. 특히, 신뢰는 참여적 의사결정방법과 갈등 조정 중재를 가능하게 하는 조건이다. 갈등 조정자, 전문가, 그리고 심지어 갈등 상대자가 약속을 성실하게 지킬 것이라는 기대, 즉 선의(good will)에 대한 믿음이 없이는 어떤 절차도 제대로 작동할 수 없 다. 이러한 선의에 대한 믿음이 사람들로 하여금 결과가 불투명한 갈등관리 절차의 위험을 감수하면서 참여하게 하고 그 결과를 따르게 한다. 이런 면에서 참여정부가 공공갈등관리시스템을 구축한 것은 사회적 신뢰, 사회적 자본의 확대를 위한 시도 의 의미를 갖고 있다. 한편, 갈등에 관한 경험과 교훈들은 축적되지 않고 쉽사리 사장되는 경향이 있다. 비슷한 갈등이 반복되고 악화되는 것도 바로 그 때문이다. 갈등관리 분야의 세계적 석학인 MIT의 서스카인드(Susskind) 교수는 갈등해결과정에서 얻은 교훈들이 쉽게 소실되고 확산 계승이 어려우며 실제로 일상생활에 적용하여 편익을 얻기도 쉽지 않다고 토로한 바 있다. 이는 무엇을 말하는가? 갈등관리에 관한 법제도적 인프라를 구축할 필요가 있다는 것이다. 갈등관리에 관한 많은 연구와 논의들을 통해 확인되 는 가장 중요한 인식은 갈등의 처리과정에서 얻은 경험과 교훈들을 지속적으로 확 산 공유하기 위해서는 갈등관리를 위한 법제도적 인프라를 구축하는 것이 중요하고 시급하다는 것이다. 참여정부 이전에 사회적 합의 형성을 위한 노력으로 노사정위원회와 같은 조합주 의적 견해에 입각한 제도가 마련되어 있었으나 문화적 토대 등 사회적 성공 여건의 미비로 그다지 성공적으로 작동하지 못했다. 또한 노사갈등을 제외한 일반적인 사

39 회갈등에 대해서는 갈등관리가 하나의 독립적이고 체계적인 국가과제로 인식되지 도 않았다. 즉, 우리 사회가 1980년대 후반 이후의 민주화로 각종 집단 분쟁이 빈발 하고 이러한 공공갈등이 국가의 지속가능한 발전에 상당한 장애를 초래하고 있었으 나 이를 해결할 마땅한 국가적 관리시스템이 마련되지도 않았고 그와 관련된 노력 도 체계적이지 않았다. 특히, 90년대 이후 우리사회에 사회적 갈등이 증가하여 공공기관의 정책 사업이 장기간 해결이 지연되거나 소모적 논쟁에 휘말리는 사례가 점차 증가하고 있다. 우 리사회에서 민주주의가 발전하고, 시민사회가 성숙하면서 참여요구가 증가하고 이 해관계가 복잡해지고 있으나 이를 효율적으로 조율할 수 있는 제도적 틀이 미비한 것이 주요 원인이다. 따라서 사회변화에 걸맞는 갈등관리시스템을 도입하여 공공기 관의 갈등예방 능력을 향상시키고 합의에 의해 갈등을 해결하는 방안을 강구할 필 요가 제기되었다. 이에 따라 참여정부는 갈등관리 능력을 배양하여 사회 전반에 걸친 갈등관리 능 력을 강화하고 협상능력을 선진화하기 위해 범정부적 갈등관리시스템 구축을 핵심 과제로 설정한 것이다. 정부 내에서 갈등관리시스템 구축을 위한 논의가 본격화 된 것은 2003년 4월 15일 국무회의에서이다. 여기에서 시급히 해결해야 할 갈등현안 24 개를 선정하여 그 현황과 대책을 논의한 것이 하나의 출발점이 되었다. 그 후 8월 12일 국무회의에서 대통령은 지속가능발전위원회에 기존 기능에 추가 하여 환경관련 각종 갈등의 거국적 조정 및 합리적 해결을 위한 기능을 보강 하도록 지시하였다. 제3기 지속가능발전위원회는 본 위원회를 국가적으로 매우 중요한, 그 러나 풀기 어려운 사회적 갈등이 있을 때 배심원 역할을 할 수 있도록 구성하고 여 기에서 청문을 하고 대안에 대한 의사결정을 해서 이 대안을 대통령에게 자문하도 록 하였다. 위원은 상원적 배심원적 기능을 수행할 수 있도록 16개 광역지방자치단 체장 및 광역의회, 시민사회단체 등으로부터 추천을 받은 지역대표 등으로 구성하 였다

40 나. 갈등관리 시스템 구축을 위한 지속위의 활동 지속가능발전위원회는 우선 전문위원회 중 하나를 갈등관리정책 전문위원회 를 두고 여기에서 갈등관리시스템 구축방안에 대한 정책연구를 시작하였다. 2003년 10 월 4일에 총 21명으로 발족된 갈등관리정책 연구팀은 약 3개월에 걸친 연구 끝에 갈등관리시스템 구축방안 연구보고서 를 마련하여 2004년 2월 12일에 국정과제 회의를 통해 대통령에게 보고하였다. 보고의 주요내용은 갈등관리기본법의 제정, 갈등관리지원센터의 설립, 한탄강댐 갈등관리 준비단 구성 등으로 이루어 졌다. 지속가능발전위원회는 2004년 2월 12일 국정과제회의 보고를 출발점으로 하여 갈등관리시스템 구축을 위한 다양한 사업을 수행하였다. 우선 갈등관리기본법 준비 팀을 2004년 3월부터 가동하여 2004년 9월에 법 초안을 대통령께 서면으로 보고하 였고, 10월에 이 법의 제정 업무를 입법 주관부처인 국무조정실로 이관하였다. 국무 총리실은 이 법을 더 다듬어서 2005년 5월 27일 국회에 제출하였다. 법안에는 갈등영향분석제도, 참여적 의사결정 기법, 갈등관리위원회 1) 의 설치, 갈 등조정회의의 운영 등 공공갈등 관리를 위한 새로운 제도와 기구들에 대한 규정이 포함되어 있으며, 갈등관리지원센터의 설치 근거도 마련되어 있었다. 한마디로 이 법안은 참여정부가 추진하고 있는 새로운 갈등관리시스템의 주요 내용을 모두 담고 있다고 할 수 있다. 두 번째 활동은 한탄강댐 관련 갈등조정 활동이다. 대통령 지시에 따라 추진한 한탄강댐 갈등조정은 최종 합의에는 이르지 못하였으나 대화와 합의의 원칙하에 중 립적 조정자에 의한 갈등해결을 시도한 첫 사례로서 당사자간 합의안 도출 등 대안 적 갈등해결 절차의 적용가능성을 보여주었다. 이해당사자들은 갈등조정 및 공동협 의회 구성 과정에서 인내심을 갖고 성의 있는 대화를 진행하였다. 세 번째 활동은 공공갈등의 발생이 법과 제도의 미흡함에 있다고 보고 법과 제도 를 개선하는 자문안을 마련한 것이다. 공공갈등 관련 법 제도 개선방안 마련은 국토 연구원, 환경정책평가연구원 등 7개 연구기관이 함께 참여하여 추진하였다. 공공개 1) 국무조정실의 수정 보완과정에서 갈등관리위원회의 명칭이 갈등관리심의위원회로 변경됨

41 발관련 법률(건설교통분야 : 국토기본법, 국토계획법, 댐건설법, 하천법 등, 환경생 태분야 : 환경정책기본법, 환경영향평가법, 폐기물처리시설설치촉진및주변지역지원 등에관한법률 등, 해양수산분야 : 연안관리법, 공유수면매립법 등, 기타 분야 : 지방 자치법)을 대상으로 갈등예방을 위한 제도개선과제를 발굴하여 환경부, 건교부 등 관계부처의 의견수렴을 거쳐 최종보고서를 마련하였다. 마지막으로 갈등관리시스템 구축을 위해 갈등관리 교육 훈련 프로그램 개발 및 지원, 교육교재 개발 및 전문가 양성 프로그램 개발을 추진하였다. 2004년 5월 갈등 다발부처 공무원에 대한 갈등관리 교육 지원을 위해 관련 전문가(강사) 인력 풀을 제공하였고, 중앙공무원교육원 등 공무원교육기관에 전문과정 개설(21개 과정)을 독려하고 지원하였다. 아울러 2004년 6월에 갈등관리 포럼, 2004년 7월에 대통령이 참석한 사회통합을 위한 갈등관리 워크숍 을 개최하고, 2005년 5월 공공갈등과 참여적 의사결정 포럼 을 개최함으로써 갈등관리에 대한 인식을 확산시키고자 하였다

42 2. 갈등관리 시스템 구축을 위한 시도와 진통 가. 갈등관리기본법 제정안 마련 (1) 추진 배경 1990년대 이후 우리 사회가 겪은 민주화, 그리고 전 세계적으로 진행된 세계화와 지식정보화 등으로 인해 정부가 일방적으로 결정한 정책을 국민들이 그대로 수용해 줄 것으로 기대하기는 어려운 환경이 되었다. 또한, 시민사회의 성숙과 시민단체의 발전 그리고 인터넷 등 정보통신의 획기적 변화로 인하여 일반 국민의 정보력이 크게 신장되었을 뿐 아니라 공공의사결정에 대한 일반국민의 참여의지가 비약적으로 증대되었다. 이리하여 공공사업이나 공공 정책에 있어서 여러 사회계층 및 집단의 이익주장과 그 관철을 위한 활동이 현저히 증대되어 왔고 그 결과 우리 사회에는 각종의 공공갈등이 빈발하게 되었다. 한편, 권위주의적 행정 행태와 국민의 공공행정에 대한 신뢰 부족 그리고 행정의 투명성 미흡 등은 이러한 공공갈등을 확산, 조장하는 환경적 요인으로 작용하였다. 이처럼 공공갈등이 빈발하는 최근의 사회적 현상은 결국 공공갈등이 국가의 지속가 능한 발전을 가로막는 장애물이 되고 있다는 우려를 낳고 공공갈등에 대한 국가적 관리시스템에 대한 요구가 확산되는 배경 요인이 되었다. 공공갈등으로 지속가능한 발전을 위협받는 것은 우리나라만의 문제가 아니다. 미 국, 유럽, 일본 등의 선진사회의 경우에도 우리와 유사한 국가발전단계에서 여러 가 지 공공갈등으로 인한 혼란을 겪었고 이러한 공공갈등을 해결하기 위한 사회적 기 제가 마련되어 왔다. 그리하여 오늘날 갈등이 예상되는 공공사업 등에 관하여 국민 의 참여와 숙의 및 합의에 의한 공공의사결정과 공공분쟁 해결에 대한 제도가 마련 되어 시행되고 있으며 이러한 추세는 점차 확산되어 가고 있다. 선진외국의 갈등관리방식에는 참여민주주의와 숙의민주주의(deliberative democracy) 등 20세기 이후의 민주주의의 이념과 구현방식에서의 변화가 직 간접적인 영향을 미치

43 고 있다. 그리하여 대체로 참여와 숙의(deliberation) 그리고 합의를 기조로 하는 공공의 사결정이 공공갈등을 예방하고 해결하는 방안의 축을 이루고 있다. 2004년 2월 12일 제38차 국정과제회의에서 대통령은 1대화와 타협을 통한 신뢰 회복으로 사회적 합의의 틀 마련, 2갈등관리기본법 제정, 갈등관리지원센터 설립 등 갈등에 대응할 수 있는 시스템 구축, 3갈등관리기본법은 정부입법으로 추진하 되, 지속가능발전위원회가 주관하여 시안을 마련하고 마련된 시안에 대해서 청와대 (정책기획위, 정책실)와 협의, 주관부처를 정하고 법 제정 절차를 진행할 것 등을 지 시하였고 이에 따라 그 후속조치로 지속가능발전위원회에서는 학계 등 전문가, 관 련 부처 공무원 등이 참여한 갈등관리기본법 제정팀을 구성하여 법안 마련을 위한 논의에 들어가게 되었다. (2) 추진경과 공공기관의 갈등관리에 관한 법률(안)의 성안과정은 크게 지속가능발전위원회의 시안 작성단계와 국무총리실에서의 법안 수정 단계로 나누어 볼 수 있다. 1 지속가능발전위원회 갈등관리기본법 제정팀 구성 기본법제정팀은 2004년 2월 다음과 같이 교수, 전문가, 관련부처 공무원 등으로 구성 되었다. 팀장: 홍준형 서울대 행정대학원 교수 팀원: 김유환(이화여대 교수/1차시안 마련 후 추가참여) 신창현(환경분쟁연구소장/1차 시안 마련 후 추가참여) 심오택(국무조정실 기획총괄과장) 김영선(행정자치부 평가총괄과장) 최용철(환경부 환경평가과장) 한귀현(한국법제연구원) 안상현(법제처 서기관) 2 기본법 제정팀의 갈등관리기본법 시안 마련 기본법 제정팀은 2004년 2월부터 6월까지 총 7차례 회의를 통하여 갈등관리기본 법 1차 시안을 마련하였다. 1차 시안의 주요내용은 다음과 같다

44 총칙에서 목적, 기본이념, 정의, 국가 및 지방자치단체의 책무, 국민의 책 무, 다른 법률과의 관계 등 기본사항 갈등관리의 원칙과 참여 정보공개 실질보상의 원칙 갈등의 사전예방을 위해 중앙행정기관 및 지방자치단체에 갈등관리위원회 를 두어 갈등영향평가서에 대한 심의, 갈등관리정책에 대한 자문 등을 하 도록 함 국가갈등조정위원회를 국무총리 소속으로 설치하여 국가적으로 중요한 갈 등을 조정토록 하고 조정결과에 대하여 관계행정기관은 필요한 조치를 하 고, 이해관계자는 성실히 이행토록 함 갈등조정의 실무적인 역할을 담당하도록 하기 위해 갈등조정인으로 구성 된 갈등조정인단을 둠 갈등의 예방 조정, 그 밖의 갈등관리를 위한 연구 및 교육 등을 지원하기 위하여 갈등관리센터를 둠 3 시안에 대한 시민사회단체 전문가 의견수렴 및 수정 보완 지속발전가능위원회의 기본법 제정팀에서 마련한 1차 시안에 대하여 2004년 6월 부터 8월까지 시민단체 전문가 의견수렴회의 6회(6.4, 6.9, 6.21, 7.1, 7.5, 7.6), 관계부 처 의견수렴 2회(과장급 회의 : 7.14, 1급 회의 : 8.19), 청와대 시민사회수석 주재 의 견수렴 회의 1회(7.20), 법제정팀 의견조정 검토회의 2회(7.16, 8.6) 등 수 차례의 의 견수렴을 통하여 수정되고 보완되었다. 아래에서는 법 제정 과정에서 개진된 시민 사회단체와 전문가, 관계부처의 의견을 살펴보도록 하겠다. a. 갈등관리기본법 제정관련 시민사회단체 의견수렴을 위한 자문회의 2004년 6월 4일 개최된 갈등관리기본법 제정관련 시민사회단체 의견수렴을 위한 자문회의에서 시민사회단체는 법률 제정 및 법률 명칭 등과 관련하여 다양한 의견 들이 개진되었다. 먼저 법률의 제정과 관련해서는 제정의 철학적 근거가 부족하고, 갈등을 일으키 는 가치와 철학 등의 근본적인 원인분석을 통하여 접근하는 것이 아니라 해당 건에 대한 관리차원의 접근은 문제가 많음, 행정절차법, 정보공개법, 공익소송제도가 있 고 전국적으로 2,000여개의 위원회가 있는 데도 갈등이 발생하고 있는 데 이를 한꺼

45 번에 법을 통해 예방 해결하고자 하는 발상은 잘못된 것이므로 기존의 제도가 개선 되어서 행정을 강제하는 것이 우선임 등의 의견을 개진했다. 또한 법률의 명칭과 관련해서는 갈등의 관리라는 것은 가치중립적인 것이 아니 라 국가가 통제권을 가지고 간다는 것이며, 정부가 대부분 공공갈등의 이해당사자 인데 관리한다는 것은 문제가 있다 면서 갈등예방 및 해결 로 명칭을 수정할 것을 요구하기도 하였다. 그리고 예방의 실효성과 관련하여 갈등영향평가를 부처에서 진 행하는데 이를 신뢰할 수 없다는 의견도 있었으며, 갈등해결 조정과 관련해서는 정 부의 참여를 배제하거나 갈등조정위원회 센터 등이 법적구속력이 없어 실효성에 의 문이 든다는 의견도 제시되었다. 이러한 주장은 갈등관리기본법 제정은 갈등예방과 해결을 위한 초석을 만들고 향 후 이를 통해 다른 분쟁관련 법률의 조정도 고려하고 있으며, 갈등과 관련된 기존의 묵시적 시스템을 갈등을 고려하는 적극적인 시스템으로 확대하기 위한 법 제정 취 지를 이해하지 못한데서 비롯되었다고 볼 수 있어 법 제정 취지에 대한 공감대 형 성을 위해 추가로 자문회의를 개최하고 시민사회단체 인사를 동 기본법 연구 작성 팀에 참여시키기로 하였다. b. 갈등관리기본법 제정관련 전문가 의견수렴을 위한 자문회의 2004년 6월 9일 열린 갈등관리기본법 제정관련 전문가 자문회의에서도 갈등관리 기본법 시안이 논의되었다. 법률의 제정과 관련해서는 대부분의 갈등원인이 정부에게 있는데도 이에 대한 반성이나 책임을 논하지 않고 법을 만들어서 대안이라고 생각하는 것은 문제가 있 음, 국가가 추진하는 사업을 조정기구를 통해 해결하고자 하나 조정기구도 결국은 정부이므로 이를 조정기구로 볼 수 있는지 의문임, 갈등문제가 국가발전을 저해한 다는 발상이 문제이며, 갈등기본법이 있었다면 부안사태 등 심각한 문제가 나오지 않았거나 완화되었을 지에 대해서도 의문임, 이 법은 행정편의주의와 효율성 중심 의 제도로 이해되고 있으므로 정부주도에서 거버넌스(governance)로 전환되어야 함 등과 같이 시민사회단체의 주장과 비슷한 의견이 개진되었다

46 법률의 명칭과 관련해서는 이 법은 예방에서부터 해결까지 정부가 책임을 지도 록 되어 있으며, 이에 대한 수용력과 신뢰성을 확보하기 어렵다 는 이유를 들어 명 칭을 사회적합의 구축(촉진)에 관한 기본법 등으로 변경할 필요가 있다는 주장이 제기되었다. 또한 갈등예방의 실효성을 확보하기 위해 잠재적인 이해당사자 등 많은 사람의 의견이 기술될 필요가 있고, 해결 조정의 실효성과 관련하여 기구들은 공정하고 객 관성을 가지기 위해 사회적 합의기구로 구성하거나 독립기구로 두는 것이 필요하다 는 의견도 있었다. 이러한 의견들은 갈등관리기본법 제정은 갈등관련 법제의 개혁과 정부규제를 위 한 법임에도 법 제정 취지 등에 대한 정보의 부족으로 인해 오해하고 있는 것이었 기 때문에 논의의 공론화를 위하여 내부공청회(확대토론회)를 개최하고 시민단체들 과 충분히 협의해 추진해 나가기로 하였으며, 법률의 명칭은 사회적합의구축(촉진) 에관한기본법 으로 개정하는 것에 대해 공감하였다. c. 가칭 사회적합의촉진기본법 제정관련 시민단체 및 전문가 합동회의 2004년 6월 21일 개최된 합동회의에서는 1차 시민사회단체 자문회의와 2차 전문 가 자문회의에서 개진된 의견을 반영하여 마련된 대안인 가칭 사회적합의구축(촉 진)기본법 쟁점논의 를 안건으로 상정하였다. 회의결과 법률의 명칭은 사회적합의촉진기본법 으로 변경하기로 하였으며, 법률 의 주요골자는 갈등예방과 해결의 기본원칙 천명, 갈등의 사전예방을 위한 갈등영 향평가와 이를 심의할 갈등관리위원회 설치, 갈등관리능력 향상을 위한 센터 설립, 갈등발생시 사회적 합의 도출 등을 담기로 하였다. 또한 갈등관리의 개념은 갈등 의 예방과 해결을 위한 행정기관의 노력 으로 하기로 하였고, 공공부문의 범주는 국가, 지방자치단체, 공사 등 공공단체 로 한정하기로 하였으며, 갈등영향평가의 대 상은 공공부문에서 추진하는 정책 사업과 대규모 민자사업자의 개발사업 으로 하기 로 하였다. 또한 갈등의 사전예방을 위해 중앙행정기관 지방자치단체 공공단체에 갈등관리위

47 원회를 두고 갈등관리지원센터를 설치하기로 하였으며, 갈등의 사후 해결은 대통령 이 위촉하는 위원으로 구성된 사회적 합의회의에서 담당하기로 하였다. 사회적 합의회의에서 갈등해결절차가 진행된 경우 정책 사업의 진행 중단여부와 법률 및 갈등관리지원센터의 주관부처를 어디로 할 것인지는 추후 논의하기로 하였 다. d. 가칭 사회적합의촉진을위한갈등조정기본법 제정관련 시민단체 전문가 토론회 2004년 7월 1일부터 6일까지 사이에 3회에 걸쳐서 시민단체 의견수렴회의 및 시 민단체 전문가 토론회가 개최되었는데, 기본법의 쟁점논의 및 축조심의를 통해 결정 된 사항은 다음과 같다. 첫째, 법률의 명칭은 사회적 합의의 정신과 법안의 갈등예방 해결내용을 포괄하 기 위해 사회적합의촉진을위한갈등조정기본법 으로 한다. 둘째, 공공부문의 범주에는 국가와 지방자치단체뿐 아니라 실질적인 사업자로서 막대한 예산을 집행하는 독립적인 기관인 공사 등 공공단체를 포함한다. 셋째, 갈등관리위원회의 설치범위와 관련하여 중앙행정기관과 지자체는 의무사 항으로, 공공단체는 임의사항으로 규정한다. 넷째, 갈등관리위원회 위원은 공무원과 민간인 2/3이상으로 구성한다. 다섯째, 갈등영향평가의 대상은 사회갈등은 국책사업에만 한정되지 않고 공공정 책으로 인한 갈등도 다수 발생하며, 민자유치법에서의 개발사업도 갈등이 빈번히 발생하는 점을 고려하여 공공정책과 민자사업으로 한다. 여섯째, 갈등발생시 해결기제의 명칭은 사회갈등조정위원회 로 하고 소속은 국무 총리 산하로 한다. 일곱째, 갈등관리지원센터의 기능에 각급 행정기관의 갈등예방 및 해결 지원, 행 정기관의 갈등영향평가서 검토 요청서 자문 을 포함한다. 이 중 법률의 명칭과 관련해서는 청와대, 총리실, 행정자치부, 법제처 등 관련기관 협의회의( )에서 사회적합의촉진을위한갈등조정기본법 은 제목이 너무 길고 법 내용 중 갈등의 예방분야(갈등영향분석, 갈등관리위원회, 참여적 의사결정방법 활용, 갈등관리지원센터 등)의 비중이 더 크기 때문에 문제가 있다는 견해가 다수

48 제기되어 편의상 갈등관리기본법 이라고 하되 그 취지에는 사회적 합의를 촉진하 기 위한 법률임을 덧붙이는 것으로 절충하였다. e. 갈등관리기본법제정을 위한 관계부처 1급 회의 2004년 8월 19일 개최된 관계부처 1급회의에서 갈등관리기본법 시안에 대한 논의 결과 다음과 같은 의견이 제시되었다. 첫째, 법률제정의 필요성에 대해서는 전체적으로 공감하나 실효성을 확보하기 위 해 사회갈등조정위원회의 법적 성격 지위 효력보완 및 시행시기 조정, 갈등영향평 가의 대상이 광범위하므로 단계적 시행 필요, 실질보상의 기준마련이 곤란하므로 임의규정이 바람직 등의 보완 방안이 제시되었다. 둘째, 갈등은 사회적 합의의 틀을 통해 해결되어야 하므로 갈등예방분야와 갈등 해결(조정)분야가 균형을 이루는 것이 바람직하다며 사회갈등조정위원회는 시범 운영보다는 입법하여 조정시스템을 갖추는 것이 필요, 시행시기는 부칙에서 다소 늦추는 방안도 검토 등의 의견이 제시되었다

49 <표 7-1> 중앙부처 시민사회단체 전문가 의견수렴 결과 쟁점 지속위 시안 중앙부처 의견 시민단체(전문가포함) 갈등영향 평가 정책의제 설정단계 부터 갈등 대상을 구체화하고 공공사업 을 예방토록하되, 시행단계에 부터 시작 서의 혼란과 행정기관의 부담 을 최소화하도록 평가대상을 조정 갈등영향평가도입에 앞서 현 환경영향평가제도를 보 완하는 방안 또는 행정절 차법을 보완하는 방안 검 토 갈등관리 위원회 중앙부처는 갈등빈발 부처에 우선 설치 지자체는 조례에 의해 설치 중앙부처, 지자체 위원회 위 원으로 위촉할 인력풀의 한 계우려 갈등빈발부처 위주로 우선 설치 행정기관이 추진하는 정책 사업의 합리화 논리로 이 용될 우려 사회갈등 조정위원회 지나치게 세부적으로 규정하는 경우 운영의 경직성 초래 운영결과에 따라 구체화 이해관계자의 대표성, 시민단 체의 참여가능성, 결과의 승 복여부, 합의 불가시 대안에 대한 보완 필요 행정기관으로부터 가능한 한 독립적인 지위를 보장 법제정 주관부처 입법시기 청와대 정책실 시민사회수석실 과 협의후 결정 2004년 말 또는 2005년 초 국 회제출 * 법시행전까지 시범 운영 실시 국무조정실 또는 행정자치부 갈등예방부분은 입법추진 사회갈등조정위원회는 시범 운영 후 입법추진 바람직 폭넓은 의견수렴 필요 금년 내 입법은 촉박

50 <표 7-2> 갈등관리기본법 의견수렴 쟁점사항 쟁점 1 2차시안의 내용 시민단체 및 전문가 추가 의견 검토 법제정 필요성 공공정책 사업을 둘러싼 우리 사회 갈등의 근본원인은 기존 의 행정시스템과 정책결정자 의 인식이 사회의 분화와 다 원화에 부응하지 못하기 때문 이므로 사회갈등의 예방과 해 결기제를 만들기 위한 기본법 필요 사회갈등의 발생이 주로 정부의 정책사업을 통해 나타나고 있기 때문에 개발사업의 개별 근거법 률을 개정하는 것이 바람직 사회갈등의 다수가 개발과 관련 된 환경분쟁이므로 기존의 환경 영향평가법의 사회환경평가 부 문을 강화하는 것으로 가능 시민단체와 폭넓은 의견수렴 을 통해 입법 추진 환경영향평가로 담을 수 없 는 공공정책을 포함하고 있 고 갈등평가 시기도 정책결 정 전이어서 환경평가시기 보다 앞서므로 별도 입법 추 진 법률의 명칭 사회적합의촉진을위한갈등조 사회적합의촉진기본법 정기본법 - 정책결정의 거버넌스 확대 취지와 법안의 갈등예방 및 해결 내용을 포괄하는 명칭 부여 - 이 법의 제정취지는 거버넌스 의 확대이고 정책 결정에서의 민관공동결정 제의 도입임 - 관리 는 갈등의 당사자인 정부가 공공정책 사업에 반대 하는 주민이나 시민단체를 관 리하겠다는 의미로 오해될 수 있음 갈등관리기본법 - 갈등의 예방과 해결 책임 은 정부의 기능임 사회갈등의예방 해결기본법 - 갈등발생을 최대한 예방하 고 발생한 경우에 합리적으 로 해결하는 시스템을 만드 는 것이므로 법의 내용과 명칭을 일치 법률의 성격 기본 법적 성격 사회갈등에 관하여 일 반성과 보충성을 갖도 록 하고, 향후 갈등에 관련된 법령을 제 개 정 할 때에 이 법의 이념, 원칙 등을 따르 도록 함 - 기존 각종 갈등(분쟁) 해결제도를 인정함 기존의 개별 법률도 시대의 흐 름에 맞게 개정하여야 함 기본법 제정과 개별법제의 정비를 동시에 추진 한시 법여 부 시한을 두지 않는 일 반법이 적절 갈등관련 기존 개별 법률들이 개정되고 갈등제도가 정착할 때까지 한시적으로 운용 공공 부문의 범주 국가, 지방자치단체, 공사 등 공공단체 - 공기업 등 공공단체의 경우 도 실질 적인 사업자이며 막대한 예산을 집행하는 독립적인 기관이므로 이법 의 규율을 받을 필요가 있 음 * 시안 제3조 정의 국가 및 지방자치단체로 한정 - 공사 등 공공단체의 지휘감독 권이 감독관청에 있기 때문에 별도로 공공단체를 규정할 필 요가 없음

51 쟁점 1 2차 시안의내용 시민단체 및 전문가 추가 의견 검토 명칭 갈등관리위원회 갈등예방위원회 - 갈등영향평가 심의와 갈등을 예 - 이 위원회의 주요기능이 갈등영 방 해결을 위한 각종 정책 및 활 향 평가에 대한 심의기능이므로 동을 수행하므로 예방과 해 관리 보다 예방 이 적합 결 을 포괄하는 갈등관리위원 - 용어에 대한 부정적 시각을 피할 회가 타당 수 있음 * 시안 제13조제1항 갈등완화위원회 - 갈등의 완벽한 예방과 해결이 어 려우므로 완화 의 개념이 타 당 갈등 예방 기구 설치 범위 중앙행정기관 지방자치단체(의무 적), 공공단체(임의적) - 중앙행정기관 중 국민과 직접적 인 갈등을 발생하지 않는 기관 (예: 기획예산처, 법제처, 통계 청, 기 상청 등)들이 다수 있으나 설치 범위에 대해서는 대통령령 에서 구체적으로 규정 - 각종 갈등은 지방자치단체를 중 심으로 발생하는 것이 다수임 - 공기업 등 공공단체의 자체적인 갈등예방 노력이 중요하므로 기 관의 자체판단에 의해 설치할 수 있는 근거 마련 * 시안 제13조제1항 중앙행정기관(한정적 열거),지방자 치단체(임의적) - 중앙행정기관의 경우, 갈등이 빈 번히 발생하는 기관을 법률이나 대통령령에서 규정 - 지방자치단체의 경우, 현재의 지 방분권 흐름에 맞추어 지방자치 단체가 판단하여 설치할 수 있도 록 함 * 공기업 등 공공단체의 경우는 감독관청의 갈등관리위원회에서 함께 안건 심의 갈등 예방 기구 기능 갈등영향평가 심의와 정책자문 등 - 갈등영향평가에 대한 심의를 주 로 하되 기타 갈등예방을 위한 정책의 자문기능 수행 - 소속 행정기관의 업무로 인해 발 생한 갈등에 대해 일차적인 해결 노력 을 할 수 있도록 함 * 시안 제13조제1항 갈등영향평가 심의에 한정 - 갈등예방을 위한 정책 내용이 불 분명 - 갈등영향평가를 심의한 위원회에 서 갈등해결을 맡는 것은 맞지 않음 갈등영향평가 심의와 자체교육 - 갈등관리위원회 위원들의 갈등관 련 전문성을 활용한 교육실시 구성 전원 민간위원 - 민간의 시각에서 정책 사업에 대 공무원과민간인(2/3 이상) 한 갈등영향평가를 객관적으로 - 민간위원 비율의 확대로 갈등영 검증 향평가의 객관성 확보 * 시안 제14조제2항

52 쟁점 1 2차 시안의내용 시민단체 및 전문가 추가 의견 검토 갈등 영향 평가 평가 대상 갈등 영향 평가의 정도 공공정책 사업과 민자사업 공공사업과 민자사업(공공정책 제외) - 사회갈등은 새만금, 방폐장 등 - 공공정책을 포함하는 경우, 정부의 국책사업에만 국한되지 않고 공 정책 대부분이 갈등영향평가의 대 공 정책으로 인한 갈등도 다수 상 이 되어 부처의 반대가 심할 것으 (예: NEIS,의약분업, FTA, 수도권 로 예상되고 규제 합리 등) - 정책의 경우, 이해관계자가 식별이 - 민자유치법에서의 대규모 SOC 곤란하여 갈등영향평가를 작성하 건설사업 및 지역차원에서의 건설 기 어려움 사업(예: 골프장건설, 온천개발, 소 - 이 법의 초기에는 갈등영향분석을 각장건설 등)에서 갈등이 빈번하게 쉽게 할 수 있는 개발사업부터 시 발생 작 하되 추후 정책도 포함할 수 *시안 제12조 및 제17조 있도록 단계적으로 시행 민간사업자의 개발사업 제외 - 인 허가 과정에서 행정기관의 장 의 책임 하에 둠 - 민간에 대한 과잉 규제 가능성을 피함 갈등영향검토 정도의 수준 갈등영향평가를 세부적으로 작성 - 갈등영향평가 대상이 정책, 개발 - 개발사업을 대상으로 하므로 비교적 사업 등 광범위하므로 사업계획 에 상세히 갈등영향평가서를 작성토록 함 포함되는 갈등영향분석서 수준으로 큰 부담을 주지 않는 정도로 함이 타당(평가서 작성기준 등은 시행령 에 정함) 갈등 영향 평가서 작성 민간사업자의 갈등영향평가서 작 성 - 민간사업자가 작성하여 승인기관 의 갈등관리위원회의 심의를 받 음 민간사업자의 갈등영향평가서는 승 인기관에서 작성하여야 함 - 민간사업자 스스로 작성 시에는 갈등 영향을 축소하여 작성할 가능성이 크 므로 승인기관에서 이를 작성토록 의 무화 환경영향평가서 의 경우를 참고 - 민간사업자가 평가서를 부실 하게 작성하는 경우 있음 갈등 해결 기구 명칭 및 기능 사회갈등조정위원회 - 중립적이고 신망 있는 인사로 구성하되 행정기관의 영향력을 배제한 독립적 지위 부여 - 갈등사안별로 구성하는 비상설 기구 * 시안 제20조 사회적합의회의 - 이해관계자의 추천이나 의견을 감 안하여 위원을 구성하고 행정기관 의 영향력을 배제한 독립적 지위 부여 - 갈등 사안별로 구성하는 비상설 기구 정책 사업의 결정 전에 갈등영향 평가를 하여 결 정된 사안이 집 행 중에 갈등이 발생 한 경우는 사정 변경에 의 한 경우일 가능 성이 크므 로 이 경우 합의 보 다 조정 이 타 당한 개념임

53 쟁점 1 2차시안의 내용 시민단체 및 전문가 추가 의견 검토 갈등 해결 기구 소속 (위촉자) 합의내용 의 효력 국무총리 대통령 - 당사자의 신청시 필요하다고 인정 되는 경우 또는 사회갈등이 중대 하고 현저하여 조정위 구성이 필 요하다고 인정하는 경우 위촉 - 이해관계자 참여와 동의하에 조정 안 제시 - 당사자에게 회복할 수 없는 피해 가 능시 국무총리에게 정책 사업 중지 건의 * 시안 제20~21조 정책적 결정(조정안 승인 시) - 합의내용의 국무총리 승인 시 당 사자를 구속 - 당사자 성실이행 의무 부과 * 합의불가시 국무총리가 정책결 정 - 국무총리실에서의 갈등해결 노력이 성과가 없을 경우 대통령이 위촉하 는 합의기구에서 논의하고 대통령 의 승인을 받아 확정 조정결과에 대해 당사자의 성실 이 행 의무 부과 - 행정기관장은 이행에 필요한 조치 강구 * 합의불가시 대통령이 정책결정 (지속위 자문) 국무총리실과 해당부처의 갈등 해결 노력과 책 임 총리제의 추 세 고려 국무조정실 사무국 *시안 제20조제4항 기능수행 기관 중앙행정기관 갈등관리지원센 터에서 사무국 기능하는 방안 도 있음 명칭 갈등관리지원센타 *시안 제17조 사회갈등연구지원센타 사회갈등연구원 사회통합(연구)원 갈등 관리 지원 센터 기능 설립 방안 주관 부처 제도개선연구, 교육훈련 및 프로그램 개발, 전문가 양성 등 연구와 교육 - 각급행정기관의 갈등예방 및 해결 지원 - 행정기관의 갈등영향평가서 검토요 청시 자문 * 시안 제18조 제도개선연구, 교육훈련 및 프로그 램 개발, 전문가 양성 등 연구와 교 육 - 각급행정기관의 갈등예방 및 해결 지원 재단법인 또는 부처 소속 국무총리실 또는 행정자치부 또는 환경부 지속가능발전 위원회가 잠정적 으로 담당하는 방 안

54 <표 7-3> 1차~4차 시안의 비교요약 구분 1차 시안 2차 시안 3차 시안 4차 시안(최종) 법률 명칭 갈등관리기본법 사회적합의촉진을 위한갈등조정기본법 갈등관리기본법 좌동 명칭 갈등관리위원회 갈등관리위원회 좌동 좌동 설치 범위 중앙행정기관 지방자치단체(의무적)공 공단체(임의적) 대통령령으로 정하는 중앙행정기관 지방자치 단체(의무적), 공공단체(임의적) 좌동 좌동 성격 자문및심의 (갈등영향평가) 자문 및 심의 (갈등영향평가) 자문 및 심의 (갈등영향분석) 좌동 갈등 예방 기구 기능 구성 정책수립,갈등영향평가, 갈등예방 해결, 교육 등 위원장을 포함한 7인이상 15인 이하의 공무원과민간인 (과반수) 정책수립,갈등영향평가, 교육 등 위원장을 포함한 11인 이내 공무원과 민간인(2/3 이상) 좌동 좌동 좌동 좌동 방법 및 (대상) 갈등영향평가 갈등영향평가 (공공이익 국민생활에 중 (국민생활에 중대 광범한 대한 영향을 주는 사항으 영향, 이해상충 우려가 있 로 대통령령으로 정하는 는 법령제 개정, 정책 및 공공정책 수립시) 사업계획의 수립 시행 변경) 좌동 갈등영향분석 (국민생활에 중대 광범한 영향, 이해상충 우려가 있는 법령제 개정, 정책 및 사업계획의 수립 시행 변경) 명칭 국가갈등조정위원회 사회갈등조정위원회 사회적합의촉진을위한 갈등조정위원회 사회적합의촉진을 위한갈등조정회의 갈등 조정 기구 소속 국무총리 좌동 사안별 중립적 구성 좌동 사무국 총리실 또는 법주관부처의 기존 조직 활용 총리실 또는 법주관부처의 기존 조직 활용 각 행정기관의 기존 조직 활용 좌동 조정 효력 정책적 조정 좌동 합의에 의한 조정 좌동 소속 법 주관부처 좌동 좌동 국무조정실(법인) 갈등 관리 지원 센타 기능 갈등정책 법제도 연구, 교육프로그램 개발 보급, 전문가 양성 등 갈등정책 법제도 연구, 교 갈등정책 법제도 연구, 교 육프로그램 개발 보급, 전 육프로그램 개발 보급, 문가 양성, 갈등관리 위원 전문가 양성, 갈등관리 위 회 사회갈등조정위원회 활 원회 활동지원, 전문가 동지원, 전문가 파견, 갈 파견, 갈등영향분석서 자 등영향평가서 자문, 갈등 문, 갈등조정인단 구성 조정인단 구성 등 등 좌동

55 4 국무총리 보고결과 최종시안 마련 2004년 8월 국무총리에게 3차 시안을 보고하였으며, 그 결과는 1국무총리 소속 사회갈등조정회의를 삭제하고 각 공공기관에서 사회갈등조정회의를 주관하도록 하 는 것을 검토할 필요가 있다, 2갈등관리지원센터 소속 및 법률안 주관부처를 국무 조정실로 하는 것이 타당하다는 것이었다. 2004년 8월 26일 국무총리 보고 시 제기된 보완사항에 대한 축조심의가 있었으 며, 법안의 내용이 다음과 같이 일부 수정되었다. <수정내용> 안 제5장의 국무총리 소속 사회갈등조정회의를 삭제하고 각 공공기관이 구성 하는 사회적 합의 촉진을 위한 갈등조정회의에 관한 규정을 마련하였다. 안 제3조의 정의에서 갈등과 이해관계자 및 당사자의 개념을 명확히 하였다. 안 제11조의 실질보상원칙을 보완하였다. 갈등영향평가를 갈등영향분석으로 용어를 변경하였다. 5 갈등관리기본법 제정안 대통령 보고 및 국무조정실 이관 2004년 9월 24일 대통령에게 갈등관리기본법 추진 경과 및 법안 요지 를 서면으 로 보고하였으며, 대통령은 보고한 내용대로 시행하도록 지시하였다. 보고결과 법 률 제정은 정부차원에서 입법을 추진토록 하기 위해 국무조정실로 이관하도록 결정 되었으며, 2004년 10월 2일 국무조정실로 이관되었다

56 <대통령 보고내용 주요골자> 주요내용 갈등의 예방 - 갈등영향분석제도 도입 법령의 제 개정, 정책 사업계획을 수립, 시행 및 변경하는 경우부처 지자체 장이 갈등영향분석 실시 - 갈등관리위원회 설치 갈등영향분석서 심의 및 갈등관리정책 자문(11인 이내 구성, 민간인 2/3 포함) 중앙행정기관은 의무화하되 시행령에서 구체화, 지자체는 조례에 의해, 공공단 체는 임의적으로 설치 - 참여적 의사결정방법 활용 갈등영향분석서 심의결과 갈등이 크게 발생한다고 판단하는 경우 참여적 의사 결정방법을 활용, 그 결과를 고려하여 공공정책 등을 결정 예 : 합의회의, 시민배심원제, 시나리오 워크숍, 공론조사 등 갈등의 조정 - 사회적합의 촉진을 위한 갈등조정회의 설치 행정기관의 장이 당사자의 신청과 합의에 의하여 사안별 구성 운영 조정회의의 구성과 운영은 당사자합의에 의한 기본규칙 (Ground Rule)에 따라 정함 합의결과는 당사자 구속, 신의에 따라 성실 이행 갈등관리지원센터 - 기능 : 법 제도 문화 연구, 홍보, 교재개발, 갈등교육 프로그램 개발, 전문가 양성, 행정 기관의 갈등관리 활동 지원 - 형태 : 특수공법인으로 설립하여 독립성 중립성 신뢰성 확보 - 인원 운영원칙 : 약 90인, 전문가 중심 운영 향후 추진계획 입법 주관부처 : 국무조정실 - 현재의 시안으로 정부입법 추진절차 진행 - 10명 내외의 갈등관리지원센터준비단 구성 운영, 제도 사례연구, 부처시범사 업지원 등 수행 관계부처 시범사업 실시 (복지, 산자, 환경, 건교, 해수) 지속위 : 연구결과 제공, 입법추진 협조 및 시범사업 점검 관리

57 (3) 갈등관리기본법(최종시안) 주요내용 총 6장 24개 조( 條 )로 구성된 지속가능발전위원회의 최종시안의 주요내용은 다음 과 같다. 제1장 총칙(5개조) 목적 : 국가 및 지방자치단체 등의 갈등예방, 해결능력 향상 기본이념 : 대화와 타협, 참여와 협력을 통한 합의의 틀 구축 주요 용어에 대한 정의 국가 지방자치단체 등의 책무 - 갈등의 예방과 해결을 위한 종합적인 시책 추진 및 공무원에 대한 교육 훈 련의 실시 - 소관업무와 관련한 갈등관리를 위해 재판 외의 분쟁해결방법을 적극활용 다른 법률과의 관계: 기본법적 성격, 일반성과 보충성 제2장 갈등예방 해결 원칙(6개조) 갈등예방 및 자율해결, 비교형량, 참여와 절차적 정의, 정보공개, 지속가능 발전 개념 고려, 실질보상의 원칙 제3장 갈등의 예방(6개조) 갈등영향분석 실시 - 국민생활에 중대하고 광범위한 영향을 주거나 많은 국민의 이해가 상충되 어 갈등이 발생할 우려가 있는 - 법령 제 개정, 정책 사업계획의 수립 시행 또는 변경시 - 미리 부처 지자체장이 판단하여 갈등영향을 평가, - 당해 행정기관에 설치된 갈등관리위원회의 심의를 거침 갈등관리위원회 의 구성과 기능 - 중앙부처 의무화, 지자체는 조례에 의해, 공공단체는 임의 설치 - 위원장 1인을 포함, 11인 이내의 위원으로 구성(* 위촉위원과 공무원으로 하되 위촉위원이 2/3이상) - 갈등영향평가 심의결과는 공공정책의 결정에 반영 - 민간사업자 등의 갈등영향분석은 감독관청에 설치된 갈등관리위원회에서 심의 참여적 의사결정방법 의 활용 - 갈등영향분석 심의 결과 중대한 사회적 갈등 발생이 우려될 경우 대통령 령이 정하는 참여적 의사결정 방법을 활용하고, - 그 결과를 고려하여 공공정책 등을 결정

58 제4장 갈등관리지원센타(2개조) 갈등관리 지원 등을 위하여 갈등관리지원센타 설치 - 갈등의 예방 해결을 위한 정책 법 제도 문화 등 - 전문가 양성, 관련 프로그램 개발 지원 - 공무원 교육훈련 프로그램 개발 지원 - 갈등관리위원회, 사회갈등조정위원회 활동 지원 등 제5장 사회적합의촉진을위한갈등조정회의(3개조) 사회적합의촉진을 위한 갈등조정회의 구성 운영 - 행정기관의 장은 필요시 사안별로 협상과 조정기능을 가지는 갈등조정회의 를 둘 수 있음 - 조정회의는 당사자의 신청과 합의에 의하여 구성 - 조정회의의 구성 운영규칙은 당사자간 합의로 정함 - 결정사항은 문서로 작성, 당사자가 서명, 당사자를 구속 - 당사자는 결정사항을 신의성실에 따라 이행하여야 함 제6장 보칙(2개조) 갈등전문인력의 양성 : 교육훈련, 자격제도 도입 등 재정지원 근거 : 민간부문의 자발적 활동 촉진을 위한 지원 등 부칙 (2개조) 공포 후 6월경과 후 시행 갈등영향분석 시행시기 - 지자체는 1년경과 후, 민간사업자는 2년경과 후 시행 - 시행시기 이전에도 소관사무 범위 안에서 시범실시 가능 (4) 갈등관리기본법의 입법 좌절 대통령 보고 후 국무조정실로 이관된 갈등관리기본법 제정시안을 토대로 국무 조정실에서는 2004년 11월 입법추진팀을 구성하였다. 국무조정실의 입법추진팀은 국무조정실 총괄심의관(팀장) 주관 하에, 지속가능발 전위원회 갈등관리기본법 제정팀에 참여했던 전문가와 청와대, 총리실, 지속가능발 전위원회, 행자부, 법제처 담당과장으로 구성되었으며, 총 11차례의 회의를 거쳐 정 부초안을 작성하였다. 법제처 협의, 주요부처 1급 회의, 지속가능발전위원회의 법제 정 참여전문가 추가 검토, 관계부처 협의, 입법예고(4.12~5.21), 공청회(4.28), 법제처

59 심사, 차관회의(5.19), 국무회의 의결(5.23) 및 대통령 재가를 거쳐 정부법률안을 2005년 5월 27일 국회에 제출하였다. 2007년 8월말 현재 국회 정무위원회 법안소위 에 계류되어 있다. 국무조정실 주관 하에 이루어진 법안 작성 과정에서 법률안의 명칭이 갈등관리 기본법(안) 에서 공공기관의 갈등관리에 관한 법률(안) 으로 변경되었으며, 위 원회에서 마련한 안이 법안의 현실적 집행을 고려하여 일부 수정되기는 하였으나 기본골격에는 큰 변함이 없었다고 할 수 있다. 하지만 2005년 5월 국회에 제출된 갈등관리기본법 은 국회 정무위원회 소속 의원들을 상대로 한 법안 설명과 열린우리당과 당정협의 등 법률(안)의 국회통과를 위한 정부의 노력에도 불구하고 다음과 같은 이유로 입법이 좌절되었다. 첫째, 법의 제정과 관련하여 갈등해결은 제도이전의 문제인데 갈등을 법으로 해 결한다는 접근법 자체가 문제다, 다양한 갈등을 어떻게 표준화된 절차를 통해 해 결할 수 있느냐 라며 법률 제정에 부정적이었다. 또한 공공정책을 둘러싸고 발생하 는 갈등을 해결하는 과정에 시민단체가 참여하는 것이 국회의 권한을 침해한다며 일부 의원이 강력하게 반대하였다. 둘째, 법의 실효성을 이유로 들었다. 국회에 제출된 기본법(안)을 보면 갈등관리 지원센터를 제외하고 갈등예방과 해결을 위한 주요 제도인 갈등영향분석과 참여적 의사결정, 갈등조정회의 등에 관하여 ~할 수 있다 라는 임의규정으로 되어 있어 실 효성을 담보할 수 없다 는 의견을 제시하였다. 일부에서는 이와 관련하여 갈등관리 지원센터를 설립함으로 인해 공공부분이 비대화될 우려가 있다는 점도 지적하였다. 셋째, 갈등관리기본법(안)에 두는 참여적 의사결정방식에 대한 규율이 결국 행정 절차에 관한 규율이므로 기존 행정절차법의 수정 보완을 통해서도 목적을 달성할 수 있음에도 굳이 별도의 법률로 규정할 필요가 있느냐는 의견과 행정절차제도와 충돌을 일으킬 가능성이 있다는 우려를 제시하였다. 넷째, 입법시기와 관련하여 갈등관리기본법에 규정된 갈등영향분석이나 참여적

60 의사결정, 갈등조정회의 등 각종 제도나 기구들은 일부 해외에서 시범적으로 운영 되고 있는 것들로써 아직까지 충분히 검증된 제도라고 보기 어렵다면서 충분한 검 증을 거친 후 입법해도 늦지 않다는 의견과 함께 우리나라의 시민의식이나 문화가 미국 영국 독일 등 서구 선진국처럼 성숙하지 않아 법 제정이 시기상조라는 국회 전 문위원의 평가 등으로 인해 입법이 좌절되었다. 하지만 이러한 주장들은 이 법의 대상인 갈등 은 국가 및 지방자치단체, 공사 등 공공단체가 추진하는 법령의 제 개정, 공공정책 및 사업의 수립 시행과 관련되어 발 생하는 공공갈등에 한정하며, 공공단체가 당사자의 일방이 되는 갈등을 말하므로 사적인 개인간의 민민갈등은 이 법의 대상이 아니라는 점을 간과하고 있다. 또한 갈등관리기본법 제정은 현행 법체계하에서 공공기관의 정책 및 사업에 반대 하는 국민과 공공기관과의 갈등을 해결할 수 있는 제도적 틀이 미비하기 때문에 그 러한 사회적 갈등을 해결하기 위한 시스템을 갖추는데 의미가 있는 것이며, 이 법을 통해 우리사회의 대화와 타협의 문화를 확산시키고 갈등을 해결하는 제도를 정착시 켜 나가는 것이 중요하다는 점을 제대로 이해하지 못하였다고 볼 수 있다. 그리고 행정절차법의 개정을 주장하는 의견은 행정절차법 상의 의견청취절차는 주로 이해관계인의 권익구제와 관련하여 이해관계인의 권리를 구성하나 기본법(안) 의 참여적 의사결정방식은 당사자나 이해관계인 등에게 절차적 권리를 부여하는 것 이 아니라 행정기관의 의사결정과정의 일환으로 규정되고 있으며, 행정절차법은 일 반법으로서 원칙적으로 모든 행정과정에 적용되는 법이나 기본법(안)이 규정하는 참여적 의사결정방식은 모든 행정결정에 적용되는 것이 아니라 갈등영향분석 등 공 공사업이나 공공정책과 관련되는 갈등발생여부에 대한 분석결과 갈등을 예방할 필 요가 있고 예방의 가능성이 있다고 판단될 때에만 적용되는 것이므로 결코 일반적 인 절차라고 할 수 없다는 점에 대한 인식 부족이라고 볼 수 있어 많은 아쉬움을 남 기고 있다

61 <표 8> 지속가능발전위원회와 국무총리실의 갈등관리법안 비교 구 분 지속위 최종시안 총리실 최종안 비 고 법안명칭 갈등관리기본법 공공기관의 갈등관리에 관한 기본 법 갈등의 예방 해결원칙 갈등 영향 분석 신뢰확보 조항 없음 적정보상 민간사업자의 범위 - 일반민간사업도 포함 - 주무기관의 갈등관리 위원회 심의 갈등영향분석서를 이해관계자 중심으로 작성 주무기관협조 조항없음 공공기관의 공공정책 수립 추진과 정에서 신뢰확보 명시 삭제 공공기관의 장이 공공사업을 시행 하는 민간사업자에게 필요시 갈등영 향분석을 실시토록함 관련단체 및 전문가 의견내용 포함 국가 및 지자체를 제외한 공공기관 및 만간사업자는 갈등예방 및 해결 이 자체적으로 어려울 경우 주무기 관 협조요청 가능 * 기존의 보상관 련법령과 관계 모호 갈등 관리 위원회 명칭 : 갈등관리위원회 설치 - 대통령령이 정하는 중앙행정기관 - 지자체(조례) - 그밖의 공공단체는 선택사항 * 갈등영향분석을 하는 기관과 위원회 설치기관이 불일치 명칭: 갈등관리심의위원회 설치 - 갈등영향분석을 하는 대통령령이 정하는 공공기관은 모두 설치 갈등 관리 위원회 위원의 타기관 갈등관리위원 회 겸직 금지 삭제 - 시행령에 제척 기피 등 보완규정 마련 중립 공정한 활동 명시 * 현재 갈등 전문 가의 인력풀을 고려할 때 겸직 금지는 곤란 갈등 관리 지원 센터 갈등 조정 회의 설립 관련 규정 미비 - 법인 형태설립, 기능에 관한 규정 갈등조정인단 구성 가능 조정 결과에 대한 별도 규정 없음 규정보완(타입법례 참고) - 정부출연근거 마련 - 목적 범위내에서 수익 사업 가능 삭 제 당사자, 조정회의 의장의 역할 명시 조정결과는 법령 등에 위배되거나 중대한 공익을 침해해서는 안됨 * 지원센터기능을 지원으로 한정 (5) 추진 성과 공공기관의 갈등관리에 관한 법률 의 제정은 공공부문에 갈등관리시스템이 구축되고 갈등관리를 행정의 중요한 패러다임으로 정착시키기 위한 시발점이라고 할 수 있다. 이 법은 정부가 공정하고 중립적인 시각에서 사전에 공공정책의 갈등요인을 파악

62 할 수 있도록 제도화한 것으로서 정부가 사회의 갈등관리를 도맡는 것이 아니라 정 부정책결정과 관련된 갈등요인을 정책결정과정의 재구성을 통하여 관리하고자 하는 데 중점이 있다. 그러므로 이 법은 공공기관을 통제하고 그 갈등관리 능력을 향상시 키기 위한 법이지 민간부문의 갈등현상을 정부가 통제하자고 하는 법이 아니다. 이 법은 정책입안단계부터 이해관계인의 참여를 보장하고, 갈등사안에 대한 시민 과 정부의 서로 다른 시각 차이를 서로가 이해하도록 하는 숙의(Deliberation) 방식 을 채택하고 선진화된 협상기법을 통하여 서로의 1차적인 이해관계를 존중하고 2차 적인 이해관계를 호혜적으로 양보 조정하여 타협을 통하여 문제를 해결하는 선진화 된 정책결정 및 갈등관리기법을 활용하도록 함으로써 국가적 갈등관리능력을 제고 하는 선진 방법론의 도입을 가능하게 한다. 이 법이 제시하는 정책결정과정에 의하 면 정책의 충분한 논의를 위해 정책구상 정책결정 의 기간은 길어지고 정책결 정 대국민서비스 의 기간이 상대적으로 짧아져서 전체적으로 공공의사결정의 효 율성을 증진시킬 수 있다. 행정활동과 관련하여서도 대안적 분쟁해결(ADR : Alternative Dispute Resolution) 기법을 도입하여 공공갈등발생 시 효과적으로 갈등을 조정할 수 있는 모범적인 조정회의 모델을 제시하고 있으므로 향후 공법적 분쟁 영역에서의 대안 적 분쟁해결기법 활용의 초석을 제공하고 있다. (6) 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정(대통령령) 제정 1 추진 배경 정부는 갈등으로 인한 사회분열, 갈등의 장기화에 따른 천문학적인 사회 경제적인 비용 발생 등을 좌시할 수가 없어 갈등관리기본법 제정을 추진하였으나 국회의 반대로 입법이 좌절되자 2007년 2월 12일 중앙행정기관 등이 공공정책과 관련된 갈 등을 체계적으로 관리할 수 있도록 갈등관리에 관한 표준화된 절차인 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정 을 제정하였다. 동 규정은 기존의 명령적이고 통제 적인 행정이 이해관계자나 전문가 등의 참여와 협력을 바탕으로 정책을 결정하고 집 행하는 방향으로 발전해 나가는 전기를 마련했다는 점에서 그 의미가 크다

63 2 갈등관리 규정의 주요 내용 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정 은 정부의 자발적이고 적극적인 갈등해결 노력이 매우 중요하다는 인식을 토대로 갈등의 예방에 초점을 맞추고 있 으며, 미국, 독일, 프랑스 2) 등에서 공공정책과 관련된 갈등을 해결하기 위해 활용하 고 있는 숙의민주주의를 참고하여 갈등해결을 주민, 시민단체 등 이해관계자들이 함께 참여해 합의를 통하여 해결할 것을 강조하고 있다. 이하에서는 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정 이 담고 있는 주요 갈등 예방과 해결에 관한 절차 를 살펴보겠다. <그림3>은 공공정책과 관련해 갈등이 발생하지 않도록 사전에 예방하는 절차를 보여주고 있다. 갈등의 예방을 위해 이해관계자 면담을 통한 갈등영향분석서 작성, 갈등영향분석서의 적정성에 대한 갈등관리심의위원회의 심사, 갈등을 예방하기 위 한 참여적 의사결정방법의 활용 등이 갈등의 발생을 사전에 예방하기 위해 거쳐야 하는 주요 절차라고 할 수 있다. 2) 미국은 협상에 의한 규칙제정법(Negotiated Rulemaking Act of 1996), 독일은 ADR(Alternative Dispute Resolution), 프랑스는 공공토론위원회(CNDP), 네덜란드는 간척지 모델(polder model) 등을 통해 주민, 이해관계자 등이 참여해 대화와 토론을 통해 정책을 수립함으로써 공공갈등을 사전에 예방하거나 해결하고 있다

64 <그림 3> 공공기관의 갈등예방 절차 공공정책 등의 입안 갈등영향분석 실시 여부 판단( 101) (공공기관의 장) No 공공정책 등의 결정 Yes 갈등영향분석서 작성 ( 102~4) 갈등관리연구기관 지원 ( 24) 심의 갈등관리심의위원회 ( 11~13) 갈등해결방안 판단 이해관계자의 의견수렴, 협의, 회의 등 참여적 의사결정방법( 15) (합의회의, 공론조사 등) 갈등관리연구기관 지원 ( 24) 공공정책 등의 수정, 보완

65 <그림4>는 정책을 추진하는 과정에서 갈등이 발생한 경우 갈등을 합리적으로 해 결하기 위한 절차이다. 갈등이 발생하면 정부기관과 이해관계자들이 상호신뢰를 바 탕으로 갈등조정협의회를 구성하며, 갈등조정협의회의 운영 규칙 등에 관한 사항들 을 상호 협의를 통해 마련한다. 따라서 갈등조정협의회의 성공적인 운영을 위해서 는 갈등조정협의회에 참여하는 당사자 간의 신뢰가 확보되는 것이 무엇보다 중요하 다고 할 수 있다

66 <그림 4> 갈등조정협의회를 통한 갈등해결 절차 공공정책 등의 집행 갈등발생 갈등조정협의회 설치여부 판단( 16) (공공기관의 장) No 갈등조정협의회( 16) Yes 당사자간 협의회 기본규칙 사전합의( 20) 이해당사자의 의견수렴 협의 등 합의절차 진행( 17~20) 갈등관리연구기관 지원 ( 24) 합의여부( 21) Yes 공공정책 등의 수정, 보완 No 정부결정 책임 공공정책 등의 계속 집행 이하에서는 앞에서 살펴본 갈등 예방절차와 갈등해결 절차를 상기하면서 공공 기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정 의 주요 내용을 차례로 살펴보겠다

67 a. 갈등의 법률적 정의와 중앙행정기관의 역할 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정 (이하 갈등관리규정 이라 한다)을 적용하기 위해서는 우선 명확한 갈등에 대한 개념 정립이 필요하다. 갈등에 대한 개 념은 갈등을 바라보는 관점이 쟁점의 성격 3) 을 중요시하느냐, 갈등의 당사자를 중요 시하느냐에 따라 학자마다 차이가 있다. 여기서는 갈등에 대한 학계의 논의보다는 갈등관리 규정에 따른 갈등의 법률적 정의를 살펴보기로 한다. 갈등관리 규정은 갈등을 법령의 제 개정이나 각종 공공정책의 수립 추진 과정에 서 발생하는 이해관계의 충돌 이라 정의하고, 동 규정의 적용대상을 중앙행정기관 으로 한정 4) 하고 있어, 갈등관리 규정이 적용되는 갈등이 공공정책 과 관련된 갈등 임을 명확히 밝히고 있다. 또한 갈등관리 규정은 중앙행정기관이 갈등의 중요성을 인식하고 갈등을 효율적 으로 예방할 수 있도록 사회 전반의 갈등 관리 능력 배양을 위한 종합적인 시책 의 수립 및 추진, 갈등 예방 및 해결과 관련된 법령 등의 지속적인 정비, 갈등 의 신속하고 효율적인 해결을 위한 다양한 수단의 발굴 및 활용, 소속 직원의 갈 등관리 능력 향상을 위한 교육훈련 실시 등과 같은 역할과 책임을 중앙행정기관에 게 부여하고 있다. b. 갈등관리의 기본원칙 우리사회의 공공갈등이 장기화되고 증폭되는 이유 중의 하나는 공공갈등에 대한 사회 문화적인 인식이 낮다는 데 있다. 정부가 갈등관리규정을 만들어 갈등관리를 체계화하겠다는 취지는 갈등관리의 중요성에 대한 사회 문화적 공감대를 확산시켜 갈등으로 인한 사회적인 손실을 최소화하겠다는 것이다. 이를 위해 공공정책을 수 립 집행하는 중앙행정기관뿐만 아니라 당해 공공정책과 관련된 이해관계자 등이 갈 등을 관리하는 데 준수해야 할 기본 원칙을 마련하였다. 3) 강영진(2000)은 공공갈등의 쟁점을 중시해 공공갈등은 일반적으로 공공정책과 같이 공중에게 광범위하게 영향을 미치는 쟁점을 둘러싼 갈등을 의미한다 고 공공갈등의 개념을 정의하고 있 는 것으로 보인다. 4) 대통령령 형식으로 갈등관리에 관한 규정이 제정되었기 때문에 지방자치단체나 공공기관을 적 용대상에 포함하지 않고, 지자체와 공공기관은 동 규정과 동일한 취지로 갈등관리 제도를 운영 할 수 있도록 하였다

68 첫째, 공공정책과 관련해 발생하는 갈등은 갈등의 당사자가 대화와 타협을 통해 자율적으로 해결하고 이를 위해 이해관계인 간 신뢰를 구축하는 것이 무엇보다 필요 하다(자율해결과 신뢰확보 원칙). 우리가 잘 알고 있는 상당수의 갈등이 당사자 간 대화나 신뢰 부족에서 시작되었다는 점을 상기할 때 이해관계인들이 마음을 터놓고 대화를 나누고 상호간에 신뢰를 구축하는 것이 갈등관리의 첫걸음이라 하겠다. 둘째, 정부가 추진하는 정책에 대한 이해관계자의 오해와 불신을 제거하기 위해 정책 수립 과정 등에 이해관계자나 전문가 등이 실질적으로 참여할 수 있는 절차를 마련하고, 이해관계인 등이 공공정책의 취지와 내용을 충분히 이해할 수 있도록 관 련 정보의 공개와 공유를 확대하여야 한다(참여의 원칙과 정보공개의 원칙). 그간 정부는 법령을 제 개정하거나 주요 공공정책을 수립하는 경우 공청회 등을 통해 이 해관계자의 의견을 수렴해 왔지만, 아직도 다수의 국민은 정부가 정보를 독점하며, 일방통행적으로 정책을 추진한다고 생각한다. 정부에 대한 이러한 불신을 해소하고 이해관계자들이 대화의 자리에 함께 참여할 수 있도록 하기 위해서는 이해관계자의 실질적인 참여의 보장과 정부가 보유하고 있는 정보의 공개와 공유가 필요하다. 셋째, 중앙행정기관은 공공정책을 수립 추진할 때 달성하려는 공익과 이와 상충 되는 다른 공익 또는 사익을 비교 형량( 衡 量 )하여야 한다(이익의 비교형량). 이는 정 부가 추진하고자 하는 정책이 공익을 지향하고 있다고 해도 당해 정책을 통해 얻을 수 있는 공익이 타 공익이나 사익보다 우월해야만 당해 공공정책이 정당한 의미를 갖는다고 하겠다. 마지막으로 중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립 추진할 때 지속가능한 발전 5) 을 위한 요소를 고려하여야 한다(지속가능한 발전의 고려). 이는 공공정책이 현재 세대에게 발생하는 편익과 비용뿐만 아니라 미래세대에게 발생하는 편익과 비용도 고려하여야 함을 의미한다. 5) 지속 가능한 발전(Sustainable Development) 또는 지속 가능한 개발은 환경을 보호하고 빈곤을 구제하며, 장기적으로는 성장을 이유로 단기적인 자연자원을 파괴하지 않는 경제적인 성장을 창출하기 위한 방법들의 집합을 의미한다. 처음 용어가 등장한 것은 1987년에 발표된 유엔의 보고서 "우리의 미래"였으며, 이에선 '미래 세대가 그들의 필요를 충족시킬 능력을 저해하지 않 으면서 현재 세대의 필요를 충족시키는 발전'으로 정의되었다

69 c. 정책과정 모니터링 갈등관리 규정은 갈등을 사전에 예방하고 발생한 갈등을 해결하는 과정 전반에 관한 절차를 규정하고 있다. 갈등의 발생을 사전에 예방하기 위한 갈등영향분석 실 시, 갈등관리심의위원회의 구성, 참여적 의사결정 방법의 활용을 규정하고 있고, 발 생한 갈등을 자율적으로 해결하기 위하여 갈등조정협의회의 구성 운영을 규정하고 있다. (7) 향후 정책방향 국가차원의 갈등관리시스템을 구축하기 위해 추진해온 공공기관의 갈등관리에 관한 법률(안) 이 장기간 국회에 계류되고 있다. 그러나 우리사회는 제주 해군기지 건설, 광역화장장 설치 등 공공정책과 관련된 크고 작은 갈등이 지속적으로 발생하 고 있다. 이러한 사회 갈등을 더 이상 방치할 경우 자칫 사회갈등이 경제성장의 장애물로 작용할 가능성이 높아 정부는 우선 중앙행정기관들이 공공정책을 추진할 때 갈등을 예방하고 해결하는 데 필요한 일반적인 절차를 내용으로 하는 갈등관리 규정을 제 정하여 2007년 5월 13일부터 시행에 들어갔다. 이에 따라 환경부, 해양수산부, 산업 자원부 등 20여개의 행정기관들이 갈등관리심의위원회를 구성하고, 갈등관리 연구 기관이 지정됨에 따라 공공기관의 갈등관리 지원사업 이 추진되고 있다. 그러나 아직까지 공공기관의 갈등관리에 관한 법률(안) 이 입법화되지 않아 갈등관리 시스템 구축을 위한 제도적 기반이 완성되지 않았다. 또한 갈등관리에 대 한 정부나 사회의 관심이 매우 낮아 정책을 수립하고 집행하는 공무원이나 자신의 이해를 관철시키기 위해 목소리를 높이 외치는 많은 주민이나 시민단체 등도 대화 와 타협을 통한 자율적인 갈등해결에 익숙하지 않다. 여기에서는 정부가 사회갈등 관리를 위해 추진하고자 하는 정책방향과 현재 시행 중인 갈등관리 규정의 조기 정착을 위하여 향후 추진해야 할 일들을 살펴보기로 하 겠다

70 1 자율적인 갈등해결문화 정착을 위한 정부의 정책방향 정부가 갈등관리 규정의 도입을 통해 달성하고자 하는 궁극적인 목표는 자율적인 갈등해결 문화를 정착시켜 사회 통합에 기여하고 국가 경쟁력의 기반이 되는 사회 적 자본을 축적( 社 會 的 資 本 : Social Capital) 6) 하는 것이다. 이를 위해 정부는 갈등에 대한 사회 문화적 인식을 개선하기 위한 제도개선 사업과 공공기관 등의 갈등관리 능력을 배양시키기 위한 공공기관의 갈등관리 지원사업 을 체계적으로 추진해 나 갈 계획이다. <그림 5> 갈등관리 사업 목표 및 단계별 사업내용 자율적인 갈등해결 문화 정착 및 사회 응집력 제고 단계 년도 내용 세부목표 4단계 ~ 3단계 ~ 단계 ~ 단계 ~ 지원체계의 안정적 운영 지원체계 확산단계 지원체계 구축단계 제도구축 공공기관 갈등관리 지원 확대 갈등관리 문화의 확산 본격적인 갈등전문가 제도 시행 공공기관, 기초지자체 등으로 갈등관리 지원 확대 갈등조정 전문가 제도 도입 방안 마련 공공갈등에 대한 사회적 인식 개선 방안 마련 중앙행정기관, 광역지자체의 갈등관리 지원 교육훈련 프로그램 개발 보급 갈등관리 관련 법령 검토 및 제도개선 방안 마련 공공기관의 갈등 예방 및 해결에 관한 규정 제정 갈등관리연구기관의 지정 운영 실시 <그림 5>는 갈등관리 사업 목표와 단계별 사업내용을 보여주고 있다. 우리는 이 를 통해 갈등관리 사업은 크게 4단계로 구분되고 사업의 궁극적인 목표는 자율적인 갈등해결 문화의 정착과 이를 통한 사회 응집력 제고임을 알 수 있다. 사업단계는 6) 사회적 자본은 종전의 인적,물적 자본에 대응되는 개념으로 사회구성원들이 공동의 문제를 해 결하는 데 적극적으로 참여하는 사회의 조건 또는 특성 을 지칭한다. 이것은 사회구성원들이 힘을 합쳐 공동목표를 효율적으로 추구할 수 있게 하는 사회생활의 특성으로서 공동이익을 위 한 상호 조정과 협력을 촉진하는 사회적 조직의 특성이라고도 정의할 수도 있다. 여기서 사회 생활 또는 사회적 조직의 특성이란 상호 신뢰, 친사회적 규범 그리고 협력적 네트워크이다. 이 러한 특성들이 사회적 자본의 핵심적 구성요소이다

71 제도 구축단계(2003~2007.9), 지원체계 구축단계(2007.9~ ), 지원체계 확산단 계(2010.1~ ), 지원체계의 안정적 운영단계(2012.1~)로 구분된다. 1단계인 제도 구축단계는 중앙행정기관 등이 갈등을 예방하거나 해결하기 위해 준수해야 하는 갈등 예방과 해결에 관한 일반적인 절차를 법제화하는 단계이다. 공공기관의 갈등관리에 관한 법률(안) 이 1단계 사업의 핵심이었지만, 국회의 입법 여건이 매우 불확실해 우선 갈등관리 규정을 제정해 운영하게 되었다. 향후 갈 등관리 규정의 정착 상황, 국회 여건 등을 종합적으로 고려해 법제화를 추진해 나갈 계획이다. 2단계인 지원체계 구축단계에서는 중앙행정기관과 광역지방자치단체 공무원 등 의 갈등관리 능력배양을 위해 갈등관리 교육훈련 프로그램 등의 개발을 통해 정책 입안자들의 갈등관리에 대한 인식을 제고시킬 계획이다. 특히 각 기관의 교육여건 등을 고려해 기관 방문 교육을 실시하고, 교육여건이 열악한 교육기관에는 전문가 강의와 교재 보급 등의 활동을 실시할 것이다. 또한 현행 법제에 규정되어 있는 다 양한 갈등해결 기제들을 검토해 제도 개선방안도 함께 마련해 나갈 것이다. 지원체계 확산단계에서는 갈등관리에 대한 사회 문화적인 인식 개선을 위해 공공 기관 직원, 기초지방자치단체 직원, 시민단체 등을 대상으로 갈등관리의 중요성에 대한 교육을 실시해 나가며, 공공분야의 갈등 조정이 시장을 통해 해결될 수 있도록 갈등조정 전문가 양성을 제도화하는 방안을 마련할 것이다. 마지막 단계인 지원체계의 안정적 운영단계에서는 갈등관리 문화가 사회 전반으 로 확산되도록 노력하고, 민간에 의한 갈등 조정이 가능하도록 갈등해결전문가제도 를 시행해 갈 것이다. 2 갈등관리 규정의 조기 정착을 위해 앞으로 할 일 범 국가차원의 갈등관리기제가 마련될 때까지 우선 현재 시행중인 갈등관리 규정 이 조기에 정착될 수 있도록 다음과 같은 일 들을 추진해 나갈 것이다. 첫째, 갈등관리에 대한 사회 문화적인 인식이 확산될 수 있도록 정부의 자발적이

72 고 적극적인 갈등해소 노력을 강화해 나갈 것이다. 이를 위해 중앙행정기관의 장이 공공정책을 추진할 때 갈등관리의 기본원칙을 준수하고, 갈등영향분석서 작성과 참 여적 의사결정 방법 등을 적극 활용해 이해관계자들이 정책과정에 참여할 수 있는 여건을 조성했는지, 이해당사자와 충분한 대화를 나누고, 정보 공유를 확대해 정책 에 대한 불신이 싹트지 않도록 하고 있는지 여부 등을 주기적으로 점검해 나갈 것 이다. 둘째, 일선에서 정책을 수립하고 집행하는 공무원들의 갈등관리 능력 배양을 위 해 체계적인 교육활동을 실시할 계획이다. 정책을 담당하고 집행하는 일선 공무원 에서 정책결정의 최고위 계층까지 갈등관리의 필요성과 중요성, 갈등을 효과적으로 관리하는 방법에 대해 체계적인 교육을 실시함으로써 정책담당자 등이 갈등을 효율 적으로 관리할 수 있도록 할 것이다. 특히, 수요자 중심의 교육, 갈등 유형별 교육, 현장학습 등 살아있는 교육을 통해 교육의 효과가 일선 현장에서 즉각 발휘될 수 있도록 하며, 갈등의 이해관계자로 참여하는 주민과 시민단체 등에 대한 교육도 병 행해 나갈 것이다. 셋째, 자율적인 갈등해결 문화의 확산을 위한 사업을 추진할 계획이다. 대화와 타 협, 자율과 신뢰를 통해 갈등을 해결한 사례를 발굴해 중앙행정기관과 지자체, 공공 기관, 언론 등에 배포함으로써 자율적인 갈등해결 문화가 확산될 수 있도록 문화적 토양을 조성할 것이다. 또한 갈등을 연구하는 단체, 대학 등과 네트워크를 구축해 갈등관리에 관한 정보의 공유를 확산시킬 것이다

73 < 갈등관리 법제도의 미국사례 > 개요 미국은 20년 이상 갈등조정 경험이 축적되고 사회적 인적기반이 다져진 상황에서 갈등관리가 정부의 기구화 제도화 단계로 진입하였다. 따라서 공공 민간분야의 갈등해결서비스 시장이 이미 형성되어 많은 전문가들이 활동 중이다. 관련법률 행정분쟁해결법(Administrative Dispute Resolution Act, 1996) - 소송에 따른 시간과 비용을 절감하고 효율적으로 갈등을 해결하기 위해 대안적 분쟁해결방법(ADR)을 적극 권장하는 법 협상에 의한 법규제정법(The Negotiated Rulemaking Act, 1996) - 연방행정절차법(46년 제정)상 고지와 서면의견 제출 방식에 의한 규칙 제정이 이해관계인을 만족시키는데 한계점을 노출함으로써, 고지 전에 핵심 이해관계인간 협상을 통해 규칙 초안을 마련함으로써 규칙의 수용가능성을 높이기 위한 법 갈등해결에 있어 상기 두 법의 적용 여부는 행정청이 판단한다. 갈등 조정 지원기구 현황 < 범정부차원> 법무부주관으로 Interagency Alterntive Dispute Resolution Working Group 을 운영중( 98.5, 대통령훈령에 의해 설립)이며, 정보교환, 공동교육 훈련, 프로그램보고 평가 등을 수행한다. < 부처차원> 90년대 후반부터 농림부, 환경청, 에너지부 등에 부처별로 정부기구 형태로 갈등예방 및 해결센터 를 설치 운영 중이며, 분쟁해결 정책 개발 시행, 교육훈련, 갈등해결시스템디자인, 분쟁 발생 시 적절한 중재자 추천 등을 지원한다. < 주차원> 주정부산하, 주의회산하, 주대법원산하, 국립대학교 부설 등 다양하다. 오하이오주의 분쟁해결 및 갈등관리위원회( 88년 설립) 는 주 지방정부, 법원, 학교, 지역사회를 대상으로 교육훈련 분쟁해결 프로그램개발 및 지원 분쟁해결 지원서비스를 실시한다

74 나. 공공갈등 예방을 위한 기존의 법 제도 개선 (1) 추진배경 우리는 1960년대 이래 짧은 기간 동안 경제발전과 민주주의를 성공적으로 이룬 국가로 발전하였으나 다양한 이해 가치관 갈등으로 사회통합과 연대감을 상실할 우 려가 제기되었다. 뿐만 아니라 국민의 권리의식의 고양 및 참여민주주의의 확산과 함께 인터넷을 중심으로 한 정보의 신속한 전파 등으로 공공개발사업과 관련한 이 해관계의 표출과 갈등이 대폭 증가하면서 개발과 관련된 환경갈등의 경우 가치관 갈등으로 전환되고 장기화 대규모화하는 경향이 나타나 갈등의 관리능력 향상이 국 가 발전에 결정적인 요인이 되고 있다. 특히 새만금간척사업, 경부고속철도 금정산 천성산 구간 노선결정, 방사성폐기물 처리장 입지관련 갈등 등은 미래세대, 생명가치 등 생태적 관점과 연계되어 기존 사 회적 가치체계에 대한 근본적인 변화를 요구하고 있는 형편이다 공공사업 추진과정에서 나타나는 갈등에 대한 관리는 민간갈등관리제도와 다른 차원에서 파악해야 하고 현행 개별 법 및 제도에 대한 개선책과 함께 논의되어야 한다. 공공정책 추진과정에서 나타나는 갈등은 계획 수립단계에서 나와야 할 쟁점 이 잠재되어 있다가 실시 단계에서 표면화되고 집단행동으로 발전하게 되면 이를 해소할 방법이 제한적이기 때문에 갈등을 사전에 예방할 수 있는 제도를 중점적으 로 모색하는 것이 중요하다. 물론 갈등이 발생했을 때 이를 합리적으로 해결할 수 있는 방안도 모색될 필요가 있음은 사실이다. 2004년 2월 12일 국정과제회의에서 갈등관리시스템 구축방안 보고 과정에서 대 통령은 공권력 우월(정부중심ㆍ행정우월)적 사고가 법 제도에도 들어 있으므로 법 체계 중 문제점이 있는 부분을 연구해 나가도록 하고, 법이나 제도 속에서 갈등이 생기는 사항들을 파악해서 분석하도록 지시한 바 있다

75 (2) 추진경과 1 갈등관리법제도개선팀 구성 과제의 원활한 추진을 위하여 2004년 2월 갈등관리정책전문위원회 산하에 관련 교수, 전문가 등 8명으로 갈등관리 법 제도 개선 연구팀 을 구성하였다. 2 공공갈등 관련 법 제도개선 지침 수립 연구팀에서는 2004년 3월부터 7월까지 총 10차례의 회의를 통하여 공공분쟁 및 갈등예방을 위한 법 제도개선 지침을 마련하였다. 지침의 주요내용은 다음과 같다. < 지침 주요내용 > 부처별로 공공정책 사업의 집행과정에서 발생한 대표적인 갈등사례를 분석하여 법 제도개선 사항을 도출 후 관련 법개정 추진 주요 사례 및 개정대상 법률 - 택지개발지구지정(국토계획법, 택지개발촉진법) - 소각장건설, 국립공원 행위제한(폐촉법, 자연공원법 등) - 연안 해양보호구역 지정(자연환경보전법, 습지보전법 등) - 전원개발상의 특례, 댐건설 및 주변지역 관계(전원개발촉진법, 전기사업법, 댐건설 촉진및주변지역지원법 등) 3 관계부처 의견수렴 및 보완을 거쳐 지침안 확정 지침안에 대하여 2005년 7월 19일과 8월 19일 2차례에 걸쳐 관련 중앙부처 과장 회의 및 1급회의를 통하여 방향과 내용에 대한 검토의견을 수렴하였다. 제기된 주 요 의견은 제도개선의 취지에는 공감하면서도 시간적 여유를 가지고 탄력적으로 추 진해 줄 것을 요청하였다. 이에 따라 지침의 성격을 부처에서의 제도개선 사항 발굴 및 실무작업에 도움을 주기 위한 사례와 방향을 제시하는 것으로 수정하여 지침안 을 확정했다. 당초 지침안의 핵심은 공공갈등이 환경과 건설부문의 대화 부족에 기인한다고 보 고 국토기본법에 의한 국토종합계획(20년 주기)과 환경정책기본법에 의한 종합계획

76 (10년 주기)의 기간을 통일하고 시기와 종기를 맞추는 한편 상호 계획간 고려가 가 능하도록 법률에 주의 규정을 두는 것이었다. 실제로 독일 같은 경우는 국토와 환경 계획이 상호 고려하도록 되어있고 뉴질랜드는 건설과 환경이 한 개의 법으로 통일 되어 있으며 스웨덴은 모든 환경법이 하나로 통합되어 있어 법률 상호간 고려나 계 획간 대화가 가능한 구조이다. 하지만 이러한 지침안에 대하여 각 부처들에서는 이 미 계획이 수행 중이고 정책변화를 위해서는 장시간 논의되어야 하기 때문에 현 정 부에서 실현이 어렵다는 이유를 들며 지침안에서 삭제해줄 것을 요청하였다. 또한 종합계획들이 편 장 절과 같이 구성된 법 구조와 달라 일목요연하게 알아볼 수 없어 체계화(codification)가 필요하다는 의견을 제시하였으나, 계획수립 관행에 반하고 도표나 자료를 처리하기 어렵다며 반대의견을 제시하여 결국 확정된 지침안 에서는 국토법과 환경법의 수정, 체계화(codification)가 제외되었다. 4 제도개선지침을 관계부처에 송부, 자체 정비 추진 2005년 8월 26일 동 지침을 관계부처에 송부하여 각 부처로 하여금 이 지침에서 제시된 방향에 따라서 소관 법령 제도 중 개선사항을 발굴하여 법령정비 제안서를 제출해 주도록 요청하였으며, 그 결과 건설교통부, 환경부, 산업자원부, 해양수산부, 농림부, 행정자치부 등 6개 부처에서 제도개선 계획을 수립하여 제출하였다. 5 공공사업관련 갈등관리 법제정비 연구 추진 2004년 중 추진한 공공분쟁 및 갈등예방을 위한 관계부처의 제도개선 실적이 기 대에 미치지 못하다고 진단하고, 연구팀을 재정비하여 공공개발관련 갈등예방을 위 한 법률정비방안에 대한 추가 연구를 진행하였다. 이 연구는 한국법제연구원을 주 축으로 7개 연구기관의 협력아래 주무연구진(법제연구원)이 협동연구기관을 방문하 여 관련연구진과의 워크샵을 거쳐 개선과제에 대한 의견을 정리, 반영하는 방향으 로 진행되었다

77 <관련연구기관 및 참여연구진> 팀장 : 전재경 법제연구원 법제연구실장(갈등관리정책전문위원) 법제연구원 : 전재경(총괄), 함태성, 최환용 국토연구원 : 박형서(총괄), 박은서, 류승환, 정윤희 교통연구원 : 권영인(총괄), 성현곤, 김훈 환경정책평가연구원 : 이창훈(총괄), 김광임, 송영일 해양수산개발원 : 남정호(총괄), 육근형, 최지연, 이성우 한국지방행정연구원 : 주재복(총괄), 한표환, 김현호 서울시정개발연구원 : 이창우(총괄), 김운수, 조용현, 유기영, 김영란 7차례의 관련연구기관 회의를 거쳐 발굴된 총 5개 부처 소관 19개 법률을 대상으 로 공공개발 관련 갈등의 예방 및 해결을 위한 법률정비를 위한 1차 개선과제를 발 굴하였다. 이 과정에서는 공공개발관련 갈등관리와 관련된 법률개선 중심의 제도적 접근에 중점을 두었으며, 각종 규제나 보전과 관련한 갈등은 제외하였다. 2005년 7월 25일 1차 연구결과를 관계부처에 보내고, 서면으로 검토의견을 제출 받았으며, 8월 17일과 19일 2일간에 걸쳐 이에 대한 추가 의견수렴 및 조정회의를 거쳤다. 그 결과 5개 부처 14개 법률안에 대한 정비방안을 제2차 협의안으로 마련 하고, 9월말부터 10월까지 2차 관계부처 의견수렴을 거쳐 최종보고서를 마련하게 되었다. 당초 19개 법률을 대상으로 법제정비를 추진하려고 하였으나 부처의견 수렴 과정 에서 해당부처에서 비용 부담 및 또 다른 민원 발생 우려, 장시간 소요 등의 이유를 들어 정비대상 법률로 선정하기는 곤란하다는 의견을 제시하여 사전환경성검토와 환경영향평가 일원화를 위한 환경법제 정비, 국토종합계획체계와 연계시키기 위한 해양수산부의 연안관리계획 정비 등 9개 법률이 제외되었다. (3) 제도개선 연구 주요내용 년 연구결과 2004년 중 연구팀에서 1차 연구결과를 바탕으로 마련한 공공갈등 예방과 해결을 위한 법 제도의 개선지침 의 주요 내용은 다음과 같다

78 <공공갈등 예방과 해결을 위한 법 제도개선 지침 주요내용 > 총 론 - 공공갈등 발생 및 증폭의 원인 * 세계화, 정보화, 민주화, 참여민주주의의 확산 등 사회변화 * 준법의식의 약화, 행정의 변화적응성 부족과 갈등관리 미숙 - 공공갈등에 대한 제도적 대응방안 * 공공의사결정과정의 개선(명령 통제 참여 협력) * 수범자의 입장에 선 법 제도 수립과 엄격한 법 집행 * 행정의 예측가능성 투명성과 일관성의 확보 * 갈등해결수단의 정비 국토개발ㆍ이용 - 갈등원인 : 이해관계자 참여절차 미흡 등 - 갈등사례 : 김포 양촌택지개발예정지구 지정 등 - 관련법률 : 국토의계획및이용에관한법률 등 환경ㆍ생태분야 - 갈등원인 : 환경보전과 개발간 가치관과 이해관계의 충돌 등 - 갈등사례 : 쓰레기소각장건설, 국립공원내 행위제한 갈등 - 관련법률 : 폐기물처리촉진등에관한법률, 환경정책기본법, 환경영향평가법 등 에너지ㆍ수자원 - 갈등원인 : 정책결정과정에서의 참여적 조정절차 미흡 등 - 갈등사례 : 물의 배분 및 이용, 댐건설 및 주변지역 관계 갈등 - 관련법률 : 하천법, 댐건설촉진및주변지역지원에관한법률 등 농림ㆍ축산 - 갈등원인 : 농업정책에 대한 국민적 합의 미흡, 농지의 공익적 기능 및 적정농지 규모에 대한 논란, 종자분쟁의 입증책임 문제 등 - 갈등사례 : 농지 전용 및 수용, 종자분쟁, 농협의 운영갈등 - 관련법률 : 농지법, 종자산업법, 농업협동조합법 등 교통ㆍ운송 - 갈등원인 : 교통체계효율화법상 투자평가지침의 통일성과 일관성 부족, 타당성 조 사결과에 대한 객관성 부족 - 갈등사례 : 교통시설의 투자평가기준 관련 - 관련법률 : 공공교통시설개발사업에관한투자평가지침 지방자치 - 갈등원인 : 민선자치시대에 맞는 갈등해결시스템의 미구축 - 갈등사례 : 중앙-지방자치단체간 행정협의조정위원회의 이행수단 미비 등 - 관련법률 : 지방자치법

79 2 2005년 공공개발관련 갈등예방을 위한 법률정비방안 연구 결과 1차 연구결과 마련된 공공갈등 예방과 해결을 위한 법 제도의 개선지침 에 따라 관계부처의 개선 제안을 접수한 결과, 내용이 기대에 미치지 못하여 연구팀을 재정 비하여 공공개발 관련 갈등예방을 위한 법률정비방안 연구 를 진행하였다. 이를 통 해 관련 5개 부처(건교부 해수부 환경부 산자부 행자부)와의 협의를 거쳐 수용 가능 한 10개 법률을 우선 정비과제로 선정하였다. 2006년 5월 개선과제를 확정한 뒤 대 상법률 소관부처에 송부하여 세부 개선계획을 수립하여 추진하도록 조치하였다. <표 9> 법률정비방안 추진일정 주요 추진 과제 개(제)정 법률 이후 주관부처 1. 이해관계자 의견수렴 절차 확대 등 댐 건설법 - 댐건설계획 주민 의견수렴 공유수면매립법 - 공유수면매립기본계획 의견수렴 폐기물시설촉진법 - 폐기물처리시설 입지선정 주민의견수렴 시행령 - 전원개발계획, 산업단지지정 승인 취소근 전원개발법,산업입 거 신설 지법 건설교통부 해양수산부 환경부 산자부,건교 부 2. 해상경계갈등해소 및 관행수리권 개선 - 관행수리권을 허가수리권으로 편입 - 댐 저수이용권 개선 - 자치단체 해상경계 관련 근거 마련 하천법 댐건설법 지방자치법 해상경계 법률(가칭) 건설교통부 건설교통부 행정자치부 행정자치부 3. 개발과 보전 관련 갈등예방 제도개선 o 공유수면 매립 면허제도 개선 등 공유수면매립법 해양수산부 o 연안의 통합관리계획 실효성 확보 연안관리법 해양수산부 o 국토계획 환경계획간 연계체계 구축 - 국가환경계획 수립주기 조정 - 사전환경성 검토시 연계 강화 환경정책기본법 동법 시행령 환경부 (4) 추진성과 및 향후과제 1 추진성과 우선 공공갈등 예방을 위한 법과 제도의 개선을 위해 공공갈등 관련 법 제도 개 선지침 을 마련하여 방향을 제시함으로써 관계부처에서 앞으로 관련 정책 수립이나 입법 등을 추진함에 있어 갈등예방과 해결을 위한 기본지침이 되도록 제시하였다

80 또한, 공공개발 관련 갈등예방을 위한 법률정비 부분에서는 연구기관의 협력과 관계부처 협의를 거쳐 이해관계자 의견 수렴 절차, 특별법에 의한 공유수면매립 사 후관리 등 5개 부처의 10개 법률에 대한 정비방안을 마련하여 시행하였다. 비록 관계부처의 반대의견 등으로 인해 당초 목표했던 것을 모두 달성하지는 못 했지만 공공갈등 관련 법과 제도를 개선하기 위한 정부의 첫 노력으로써 중앙부처 의 인식을 전환시키는 계기가 되었다. 2 향후과제 5개 부처 10개 법률의 개선정비방안에 대하여 관계부처에서 추진일정에 따라 세 부 계획을 수립하여 차질 없이 시행되도록 점검하고 관리해 나갈 필요가 있다. 특히, 관계부처 이견 등으로 추진에 어려움이 있는 과제에 대한 꾸준한 지원이 필요하다. 다. 갈등관리 교육 훈련프로그램의 개발 및 확산 (1) 추진배경 갈등관리 교육 훈련프로그램은 빈발하는 공공갈등의 예방을 위하여 참여정부 국 정과제 중 하나인 갈등관리시스템 구축방안 의 하나로 추진되었다. 또한 이와 관련 하여 2004년 2월 대통령은 갈등다발부처 공무원 등에 대한 갈등관리 교육 실시를 지시하였다. 이에 따라 공무원 등을 대상으로 갈등관리 능력향상을 위한 교육을 중 점적으로 실시하였다. 2004년 3월 행자부, 중앙공무원교육원, 지방공무원교육원, KDI 갈등협상ㆍ조정센 터 등을 주축으로 갈등관리교육을 중점적으로 추진하는 기반을 구축하였다. 그리고 5월에는 지속위에서 갈등다발 부처에 대한 갈등관리교육 추진협조 요청과 함께 갈 등관리교육을 위한 강사 인력풀을 제공하였다. 또한 중앙공무원교육원 등 교육기관 을 중심으로 갈등관리교육과정 을 개설 운영하는 등 지속적인 갈등관리 교육을 실 시하고 있다. (2) 추진경과 1 사회적 인식 확산을 위한 갈등관리 포럼, 세미나 등 개최

81 갈등관리 전문가 포럼 ( ) 전문가 초청세미나 ( ) 사회통합을 위한 갈등관리정책 워크샵 ( , 대통령 참석, 공공갈등의 원인과 문제점 진단 및 현안갈등 제도개선 토의) 공공갈등과 참여적 의사결정 포럼 ( ) 2 공무원교육기관 등의 갈등관리 교육 공무원 교육기관인 중앙공무원교육원(01년 개설)과 지방혁신인력개발원(98년 개 설)에서 갈등관리과정을 운영하고 있고, 업무특성상 갈등관리가 중요한 환경부, 건 교부, 해수부 산하 교육기관에서도 갈등관리과정을 운영 중이다. 국립환경인력개발 원에서는 연4회(1주일과정) 공무원 및 민간인(05년 103명)을 대상으로, 건설교통인 재개발원에서는 연3회(3일과정) 5급이하 공무원(05년 152명)을 대상으로, 해양수산 인력개발원에서는 연1회(3일과정) 공무원 및 민간인(06년 개설)을 대상으로 진행하 고 있다. 이외에 16개시도 지방공무원교육원에서도 갈등관리, NGO협력과정 등 갈등관리 관련과정을 다양하게 개설하여 운영하고 있다. 국책연구기관인 KDI 갈등조정 협상 센터에서도 공공정책 갈등조정 및 협상과정을 운영 중(연5회, 2~3일과정)이며, 이 과정은 공무원 7급이상/민간인(05년 140명)을 대상으로 하고 있다. 또한, 각 부처에서도 수시로 부처소속 공무원을 대상으로 갈등관리 관련 교육 및 워크숍을 실시하고 있다

82 <표 10> 2006년 공무원 교육기관 갈등관리 교육현황 교육기관명 과 정 명 기간 기수 기당인원 중앙공무원교육원 사회갈등관리과정 5일 2회 40명 지방혁신인재개발원 갈등협상관리과정 5일 2회 40명 건설교통인재개발원 건설교통현장갈등관리과정 3일 4회 40명 국립환경연구원환경연수부 환경갈등관리과정 5일 3회 44명 농업연수원 갈등관리과정 5일 1회 35명 해양수산인력개발원 갈등관리조정과정 3일 1회 30명 KDI 국제정책대학원 법제처 갈등조정 협상과정 2일 1회 30명 서울시공무원교육원 민원갈등관리협상과정 5일 2회 60명 부산시공무원교육원 갈등협상 문제해결과정 5일 1회 20명 대구시공무원교육원 갈등관리 협상능력향상과정 5일 1회 35명 인천시공무원교육원 사회갈등관리과정 5일 2회 30명 광주시공무원교육원 Win-Win 협상스킬과정 5일 2회 24명 대전시공무원교육원 갈등 협상과정 5일 1회 20명 경기도공무원교육원 (상담력 향상과정) 5일 4회 50명 강원도공무원교육원 현안해결 및 갈등관리과정 5일 1회 25명 충북도공무원교육원 상담및갈등관리능력향상과정 5일 3회 30명 충남도공무원교육원 사회갈등관리과정 5일 1회 35명 전북도공무원교육원 갈등관리과정 5일 2회 25명 전남도공무원교육원 갈등 협상조정과정 5일 1회 40명 경북도공무원교육원 갈등협상 대화과정 5일 1회 50명 경남도공무원교육원 갈등 및 협상과정 5일 2회 30명 제주도공무원교육원 갈등관리과정 3일 1회 30명 3 갈등관리 교육 교재 개발 지속위는 공공갈등 관리의 이론과 기법 (상 하, 논형출판사)이라는 제목의 교재 를 발간하였다. 주요 내용은 공공갈등의 이해(총론), 갈등영향분석, 참여적 의사결 정, 의사소통, 협상, 조정 등에 대한 이론 및 기법을 소개하고 있다. 이 책자의 발간 을 위해 지속위는 관련전문가 연구팀을 구성(총괄 : 박재묵 충남대교수, 30여명 참 여)하여 40여 차례 회의와 토론을 거쳐 초안을 마련하였고, 1차 워크숍에 시범 적용 한 후 보완을 거쳐 출판하였다

83 4 갈등관리전문가양성 워크숍 개최(2차례) 2005년 9월과 11월 각 5일간 실시되었고, 교육대상은 총 64명(1회 각32명)이었다. 대상자는 공무원 19명(중앙10, 지방9), 공기업 9명, 시민단체 28명, 변호사 7명, 교수 1명 등이었다. 주요 내용은 공공갈등 이해, 갈등영향분석, 참여적 의사결정, 의사소 통, 협상과 조정 등 갈등예방과 해결을 위한 주요 프로세스별 교육을 중심으로 진행 되었다. (3) 추진성과 우리사회에서 빈발하는 갈등문제에 대한 교육, 포럼 등을 통하여 공무원, 시민사 회 등을 비롯한 우리사회 전반의 갈등관리에 대한 기본적인 인식을 새롭게 하는 계 기가 되었다. 갈등다발부처, 공무원교육기관 등에서도 다양한 갈등관리 전문교육과 정을 개설하여 운영함으로써 이러한 분위기를 확산하는 데 앞장서고 있으며, 대통 령이 직접 워크숍과 세미나에 참석함으로써 상당한 힘을 실어주었다. 특히, 지속위 주관 하에 공공갈등 관리이론과 기법 이라는 교육용 교재를 개발하고, 이를 토대로 시범 실시한 갈등관리전문가양성 워크숍 과정에는 공무원, NGO 활동가, 전문가 등 갈등의 당사자와 전문가들이 한자리에 모여 갈등문제를 해결하기 위한 공론의 장을 마련함으로써 공공갈등 해결을 위한 공감대를 확산시키는 계기를 마련하였다. (4) 향후과제 보다 풍부한 갈등관리 성공 및 실패 사례와 다양한 갈등 유형 사례 등을 개발하 여 교육과정에 포함시키고, 공무원 교육기관을 비롯하여 시민교육기관, 대학 등 다 양한 채널을 통하여 갈등관리 교육이 더욱 확산되어 나갈 필요가 있다

84 3. 한탄강 댐 건설 갈등관리 사례 가. 지속위의 첫 번째 임무: 한탄강댐 건설 관련 갈등을 조정하라 한탄강 댐의 건설문제를 둘러싸고 1997년부터 지역 주민들 사이에, 그리고 환경 단체와 건교부 사이에 지속적인 의견대립이 있었다. 주민들은 그들의 거주지가 상 류지역(철원)인가, 아니면 중류지역(연천, 포천), 그리고 하류지역(파주, 문산)인가에 따라서 서로 다른 의견들을 갖고 있었다. 지역 언론들은 대체로 한탄강 댐 반대 운 동을 하는 주민들의 입장에서 보도하였다. 이러한 과정에서 매우 복잡한 갈등관계 가 형성되었다. 한탄강 댐 건설 계획은 임진강의 잦은 홍수를 방지하기 위한 목적에서 출발되었 다. 거의 해마다 발생한 파주, 문산 지역의 홍수는 임진강의 범람이 직접적인 원인 인 것으로 판단되었기 때문이다. 파주, 문산 지역의 수해방지를 위해서는 임진강에 홍수조절용 댐을 건설하는 것이 가장 효과적이지만, 대부분 북한에 포함되어 있는 임진강 수계에 댐을 지을 수는 없다는 것이 정부 입장이었다. 이에 정부는 홍수 피 해를 막기 위한 차선의 대책으로 임진강으로 흘러드는 한탄강에 댐을 건설하는 방 안을 98년부터 추진해 왔다. 그러나 한탄강 네트워크 등 주민단체에서는 만약 댐건설이 필요하면 남북관계를 개선시켜서 임진강에 해야 하며, 한탄강은 그대로 놔두라! 고 요구해 왔다. 연천군 연천읍 고문리와 포천군 창수면 신흥리 사이에 건설될 예정인 한탄강 댐 은 길이 705m, 높이 85m, 저수량 3.11억 톤 규모의 홍수조절용 댐으로서 총 9,753억 원의 사업비가 투입될 예정이었다. 댐 건설을 추진한 건교부는 해마다 반복되는 파주, 문산 지역의 홍수를 막기 위해서는 임진강의 가장 큰 지류인 한탄강에 댐을 건설하는 것이 최선 이라고 주장하였다. 건교부는 또한 한탄강댐 건설 과정에서 생 태계 파괴를 최소화할 계획이라고 밝히면서, 1년 중 350일 이상 수문을 개방하여 평 소와 다름없이 물고기의 이동을 가능하게 하고, 안개의 발생도 최소화하며, 물을 댐 에 가두는 기간을 15일 이내로 하면, 댐 건설로 인한 생태계 파괴를 최소한으로 줄 일 수 있다고 주장하였다

85 한편, 환경부는 환경영향평가 과정에서 1년 중 15일 정도만 홍수방지를 위해 댐 에 물을 담고, 나머지 기간은 평상시 강의 흐름을 유지할 것을 요구하였다. <그림 6> 임진강유역과 한탄강댐 건설 예정지역 한탄강댐 예정지 나. 지속위 한탄강댐 갈등조정소위의 활동 경과 (1) 갈등조정소위원회의 구성 한탄강댐 건설관련 갈등을 갈등당사자 간의 합의를 통해 해결하기 위해 대통령은 2004년 지속가능발전위원회에 갈등 조정 역할을 부여하였다. 지속가능발전위원회의 임무는 갈등의 당사자들을 설득하여 조정((Mediation), 중재(Arbitration) 등에 참여하게 하고, 이러한 절차를 활용하여 갈등을 해결하는 데 있었다. 실제로 이 갈 등 조정의 역할은 지속가능발전위원회에서 위촉한 갈등조정소위원회 에 부여되었 다. 7) 7) 이선우 등, 한탄강댐 갈등조정과정 분석을 통한 공공갈등해결모델 개발에 관한 연구(지속가능 발전위원회, 2005), ii쪽

86 (2) 갈등조정 경과 8) 지속가능발전위원회는 2004년 2월 10일 한탄강댐 건설로 인한 사회적 갈등을 해 결하기 위하여 한탄강댐갈등관리준비단을 설치하였다. 한탄강댐갈등관리준비단은 갈등의 원인과 주요 내용을 규명하고, 한탄강댐갈등조정위원회의 의제를 설정하며, 잠재적인 이해당사자를 파악하고 이들을 조정에 참여토록 유도하는 등 한탄강댐갈 등조정위원회 의 업무를 준비하고 기획하는 것이었다. 한탄강댐갈등관리준비단은 1임진강유역 홍수의 원인에 대한 과학적인 근거에 대한 이견, 2한탄강댐 건설로 인해 혜택을 받는 주민과 피해를 받는 주민간의 이 해관계의 상충, 3미래의 물 관리 또는 홍수관리 방향의 지향성과 자연생태계에 대 한 존중의 차이에서 나타나는 신념과 가치관의 차이, 4댐 건설과 관련된 절차상의 문제, 5정부의 정책에 대한 지역주민의 신뢰성 부족 등을 갈등의 원인으로 파악하 고, 댐 건설 찬성지역 주민과 반대지역 주민 환경시민단체 정부를 이해당사자로 확 정한 뒤 이들을 한탄강댐갈등조정위원회의 당사자회의에 참여할 것을 확인하였으 며 2004년 5월 18일 한탄강댐갈등조정을위한관련당사자회의(이하 한탄강댐조정회 의) 가 출범하면서 해체되었다. 한탄강댐조정회의는 한탄강댐 문제에 대하여 관련당사자들이 해결의 주체가 되 어 대화를 통해 문제를 해결하고, 조정위원들은 중립적 위치에서 그 논의의 소통과 절차를 돕는 역할을 하는 것으로 우리나라에서는 드물게 중립적 제3자에 의한 갈등 관리라고 하는 새로운 방식이 적용된 것이다. 한탄강댐조정회의는 계획된 조정프로세스에 기초해 다음의 과정으로 진행되었다. 1 사전약속 정하기( ~6.9, 1~2차 조정회의) 이는 조정회의의 첫 시작으로서 조정회의를 원활히 운영해나가기 위해 조정회의 운영의 원칙, 합의의 방식, 당사자간 신뢰 형성을 위한 조치 등에 대한 내용을 논의 하고 합의하였다. 8) 지속가능발전위원회, 한탄강댐갈등조정소위원회 활동결과 보고서(지속위 자료집 ),

87 2 당사자간 인식공유 및 쟁점분야, 논의 순서 합의( , 6.23, 제3~4차 조정회의) 한탄강댐 갈등의 원인에 대해 관련 당사자별 대표자 발언을 통해 인식을 공유하 였으며, 조정회의에서 논의할 쟁점분야와 논의의 순서를 한탄강댐 건설사업 추진 절차, 홍수량 산정 및 홍수조절 효과, 한탄강댐의 경제성, 한탄강댐의 환경영향, 한 탄강댐의 주민영향, 최종적인 대안검토 로 합의하였다. 3 쟁점 논의( ~8.4, 제4~10차 조정회의) 쟁점 논의에서는 제4차 조정회의에서 합의된 대로 한탄강댐 건설사업 추진절차 의 타당성, 경기북부지역의 홍수량 산정 및 한탄강댐의 홍수조절효과, 한탄강댐의 경제성, 한탄강댐의 환경성, 한탄강댐의 문화재 주민영향 등의 순서로 논의하였다. 4 대안 모색 및 검토( ~8.23, 제11~13차 조정회의) 제11차 조정회의에서는 임진강유역의 홍수조절을 위한 다양한 대안 도출과 이후 대안검토 절차를 어떻게 할 것인가를 논의하였고, 제12차 조정회의에서는 현지답사 결과를 토대로 대안에 대한 검토를 논의하였으며, 제13차 조정회의에서는 대안의 타당성 검증방안을 논의하였다. 5 관련당사자간 합의 도출( ~8.27, 제14~16차 조정회의) 제14~15차 조정회의에서는 임진강 유역 수해대책의 다양한 방법과 문제해결 방 법을 논의하여 관련당사자 대표는 조정소위에게 한탄강댐 문제해결에 대한 최종 결정을 위임하고 조정소위는 한탄강댐조정회의 해체 후 1개월 내외의 기간에 최종 결정을 내린다 는 데 합의하였으며, 이후 개최된 제16차 조정회의( )에서 최 종합의문을 작성하고 참가자 전원이 서명함으로써 조정적 중재 라는 국면으로 전 환된다. 조정적 중재란 조정인들에게 갈등사안에 대한 해결방안 마련을 의뢰하고 갈등당 사자들이 그에 따르도록 하겠다고 합의하는 것을 의미한다. 하지만, 한탄강댐건설 관련 갈등의 조정적 중재는 갈등당사자 집단 대표들에 의하여 조정소위원회의 결 정을 수용하고, 최종결정에 대해 이견이 있더라도 그 결정에 반대하는 행동을 하지

88 않는다 라는 최종합의가 조정과정에서 이루어진 상태이기 때문에 조정소위원회의 결정은 자연스럽게 조정적 중재로서의 의미를 갖게 되었다. 갈등조정소위원회는 중립적인 전문가를 선정하여 ~10.3까지 7차례의 자 문회의를 거쳐 제방안(제1안), 제방안(제2안), 분수로와 제방안(제3안), 한탄강댐안 (제4안), 한탄강댐과 천변저류안(제5안), 전문가가 제시하는 기타 대안(제6안) 등에 대하여 사회적 수용성, 홍수조절효과, 건설비용(경제성), 환경성, 안전성, 기타 필요 한 사항 등을 확인한 뒤 최종 조정결정문에서 기존의 건설예정인 한탄강댐은 취소 하고 새로운 홍수조절용 댐 건설과 2개의 천변저류지 설치방안을 제시하였다. 그리 고 공동협의회를 구성하여 댐의 규모 등과 저류지 건설 방안을 재검토하고 다목적 댐으로 용도 변경 시 철원군민의 투표를 실시할 수 있는 근거를 마련하도록 하였다. 다. 이해 당사자들에 의해 거부된 조정안 한탄강댐 갈등조정소위는 관련당사자 대표는 조정소위에게 한탄강댐 문제해결 에 대한 최종결정을 위임한다 는 당사자간 합의에 의해 조정적 중재의 국면에 접어 들게 되고 최종적으로 홍수조절댐 건설+2개의 천변저류지 설치방안 을 제시하였다. 그러나 댐 건설 반대측(철원군, 환경단체)에서는 댐 건설 반대 라는 자신들의 주장 이 최종 결정문에 반영되지 않자 최종 결정문에 대하여 참여자의 대표성, 조정위원 의 한계, 중립성, 결정문의 논리적 모순 등을 들어 공동협의회에 참여하지 않았다. 그 결과로 댐 건설은 진척되지 못하였고 지속가능발전위원회의 운영소위는 합의 에 의한 공동협의회 구성이 어렵다고 판단하여 한탄강댐 관련 갈등조정업무를 국무 조정실로 이관하였다. 한편, 국무조정실에서는 2005년 8월 임진강유역홍수방지대책 특별위원회 와 전문가검증평가단을 구성하여 아무 전제조건 없이 기존계획의 적정 성 및 가능한 대안을 검토한 후 2006년 8월 22일 특별위원회 이름으로 홍수조절용 댐+천변저류지안 을 최종 결정했다

89 <그림 7> 지속가능발전위원회 갈등조정소위의 한탄강댐 갈등해결프로세스 개요 9) 주민 설명회 개최 관련당사자 대표자 선정 한탄강댐 문제조정 관련당사자회의 구성 한탄강댐문제조정절차 합의 합의된 조정절차 진행 합의도출 대통령 보고 No 지속위 본위원회 회부 심의 심의결과 대통령 자문 라. 한탄강댐 갈등조정과정에 대한 평가 첫째, 한탄강댐 건설 갈등 문제를 해결하기 위한 지속가능발전위원회의 조정소위 의 활동은 중립적 제3자를 통하여 갈등 사안에 대한 사회적 합의를 이끌어 내고자 하는 새로운 시도였다. 이는 공공갈등을 해결하기 위한 새로운 시도로서 현재 진행 되고 있거나 앞으로 발생할 수 있는 우리나라의 사회적 합의과정이 부딪칠 수 있는 여러 가지 상황에 대한 중요한 경험으로서 사회적 합의모델 연구에 소중한 경험과 유용한 자료를 제공하고 있다. 9) 지속가능발전위원회 한탄강댐갈등조정소위, 한탄강댐 문제 -이렇게 해결하고자 합니다 (지속 위 주민설명회 리플렛)

90 둘째, 한탄강댐 건설 갈등 해결을 위한 조정과 관련된 경험과 자료는 우리 사회 의 사회적 합의능력을 제고시키는 데 크게 도움이 될 것이므로 갈등관리를 위해 노 력하는 모든 주체들이 공유할 필요가 있다. 셋째, 한탄강댐 건설 갈등 문제를 해결하기 위한 갈등조정과정에서 조정위가 대안 의 제시를 위임받았다는 것은 갈등 조정에서 어느 정도 성공했음을 의미한다. 다만, 위 사안과 같이 갈등이 진행 중인 사안이 아니라 정책 결정 및 추진의 초기 단계에서 조정 작업을 시작하였다면 합의에 도달할 가능성이 높았을 것이라고 평가할 수 있다. 넷째, 조정위의 대안이 일부 참여주체에 의해 받아들여지지 않은 것은 승인 (ratification)의 실패라고 하여야 할 것이며, 이것을 조정과정 전체의 실패로 단정하 기는 어렵다. 승인의 실패에 대해서는 그에 따른 별도의 대책을 마련하여야 한다. 예를 들면, 한탄강댐 건설 갈등 사안에서와 같이 이해당사자 모두 조정안에 승복하 기로 합의하였으나 조정안에 불복한 경우 일정한 사회적 비난 내지는 제재를 가하 거나 아니면 승인의 성공을 위하여 지역주민들로부터 동의를 우선적으로 받아오도 록 하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 다섯째, 한탄강댐건설을 추진하는 초기 과정부터 정부 내 이해관계자인 건교부와 환경부, 건교부와 국방부사이에 문제가 되는 사안(환경영향평가관련, 군 사격장 이 전 문제)에 대한 끊임없는 의견조정을 통해 갈등을 해결하기 위한 노력을 기울였다 는 점을 주목할 필요가 있다. 물론 이 과정이 완전하지 못하여 감사원의 시정요구를 받기도 하였고 완전한 합의에 도달하지 못하였다. 하지만 정부 정책추진과정에서 정부 내 관계기관의 사전협의를 통한 의견조정 및 합의 시도는 정부정책의 일관성 을 유지하여 국민의 불신 요소를 제거할 수 있었다는 점에서 갈등 해결에 있어서 긍정적 요인의 하나였다고 평가할 수 있다. 마. 한탄강댐 갈등조정과정의 한계 및 문제점 첫째, 한탄강댐 건설 갈등 문제를 해결하기 위한 갈등조정과정에서 조정위는 이 미 갈등이 고조되어 이해당사자간의 감정적 대립 및 불신이 증폭된 상태에서 조정 과정에 들어갔기 때문에 문제 해결을 위한 갈등조정에 한계가 있었다

91 둘째, 한탄강댐 건설 갈등 현안에 유권자들을 의식한 정치인들의 개입 등으로 인 하여 지역사회의 불만이 투영되어 순수한 갈등조정과정으로 해결하기 어려운 이슈 들이 잠재되어 있었다. 셋째, 기술적 사안에 대한 잦은 수치 변경내지는 정부 측의 유리한 해석 등으로 지역주민이 정부를 신뢰하지 않았을 뿐만 아니라 환경단체의 정부에 대한 불신도 심각한 수준이었다. 넷째, 지속가능발전위원회 준비단 및 조정소위에 대한 권한위임관계가 명확하지 않았으며, 갈등당사자들이 약속이행에 대한 의지도 부족하였다. 다섯째, 한탄강댐 건설 갈등이 합의에 이르기 위해서는 충분한 숙의과정을 거쳐야 했다. 특히 수리 수문과 관련한 기술적 사안은 오랜 기간의 관측 자료가 측정되어야 함에도 불구하고 국내 수문관련 자료의 축적 부족과 임진강유역의 2/3가 북한에 위 치함에 따른 측정자료의 부족 등에 기인한 기초 자료가 부족한 상태에서 짧은 시간 내에 갈등당사자들이 모두 공감할 수 있는 결론을 도출하기에는 한계가 있었다. 여섯째, 한탄강댐갈등관리준비단이 거의 전적으로 이 일에 매달려야 할 만큼 업 무 부담이 컸으나 이 일에만 몰두할 수 있는 여건이 조성되지 않았다. 일곱째, 한탄강댐 건설과 관련된 갈등의 해결에서 중요한 의미를 가지는 수리, 수 문 자료 등 사실관계의 확인과 그에 관련된 숙의과정에 대해 이해당사자가 극도의 불신감을 가지고 있었으므로 이를 해결하기 위한 전향적 노력이 필요했다. 예컨대, 이해당사자들이 모두 신뢰할 수 있는 전문가를 참고인으로 초빙하여 이해당사자 모 두가 갈등의 기초가 되는 사실관계에 대해 공통의 이해를 가질 수 있도록 하는 것 이 긴요했다. 여덟째, 조정위원 중에 이해당사자로부터 신뢰받을 수 있는 인사로서 댐건설과 관련된 학문분야의 전문가가 있었더라면 기초자료의 수집 및 분석을 둘러싼 이견을 조정하는 데 효과적이었을 것이다

92 4. 시스템에 의한 갈등관리를 위한 끊임없는 노력 갈등영향분석과 참여적 의사결정(갈등조정회의, 협력적 문제해결(CPS), 지역사회 협의회 등) 방법 등 갈등 예방과 해결을 위한 새로운 방법이 도입되어 우리 사회의 다양한 갈등사례에 적용하기 위하여 추진되었다. 새로운 방법의 적용이 대체로 성 공하는 경우가 많았다고 평가되지만 실패나 위기 요인을 노정시킨 사례도 전체적으 로 우리 사회의 갈등관리역량을 한 단계 향상시키는데 있어서 소중한 경험과 자산 을 확보하는 과정이었다고 평가할 수 있다. 그러면 7개의 적용 사례에 대해 간단히 살펴보도록 하겠다. 가. 서울 외곽순환고속도로 건설갈등과 노선조정위원회 구성사례 서울외곽순환고속도로 사패산 구간의 갈등은 사업의 시행으로 인한 자연환경 훼 손과 불교의 수행환경훼손 우려로 인해 발생한 갈등이다. 북한산 국립공원 통과여 부로 인한 환경, 불교단체와 정부, 사업시행자간의 법적, 물리적인 분쟁과 충돌 등 상호 대립적 상황을 종결하기 위하여 참여정부는 2003년 4월 불교계, 건설교통부 등과 노선재검토위원회를 구성 운영하기로 합의하였다. 노선재검토위원회는 교통, 도로, 경제, 환경 생태, 역사 문화 분야 등 5개 분야로 구성하였고 각 분야별로 5인씩 의 위원을 두어 기존 제시 노선 이외에 의정부 외곽노선, 북한산 국립공원외곽 우회 노선의 3개 노선을 대상으로 검토하였다. 운영과정에서 노선재검토위원회 활동은 합의에 이르지 못하는 한계를 보였으나, 이를 계기로 대규모의 국가재원과 장기간이 소요되는 중앙정부의 SOC 사업의 효율 적인 추진과 갈등예방을 위한 관련법, 제도의 개선을 유도하는 정책의 전환이 점진 적으로 나타났다. 이후 건설 사업에 대한 사전용역과정을 개선하는 건설기술용역 세부시행지침이 제정되었고, 환경을 우선하는 전략환경평가가 시행되었으며, 도로 사업의 경우 참여적 의사결정제도가 도입되게 되었다

93 나. 신행정수도 후보지 입지선정을 위한 전문가네트워크모형(CPS) 의 적용 신행정수도 입지선정은 정책결정 과정의 상위 단계에서 전문가네트워크라고 하 는 사회적 합의에 의해 갈등을 사전에 예방하고 합의를 도출한 사례이다. 즉, 신행 정수도 입지 선정은 각자의 역할과 전문성에 입각하여 후보지 선정 및 비교 평가, 최종 입지 결정까지의 전 과정을 공정하고 객관적으로 추진하기 위해 참여적 의사 결정방식을 선택한 경우로서, 전문가네트워크 모형이라고 하는 협력적 문제해결방 식(CPS)을 의사결정단계에서 선택하여 절차와 내용의 합리성을 확보하기 위한 합 의형성시스템의 전형을 보여준 사례이다. 조금 구체적으로 살펴보면, 대표자 선정과 준비모임, 평가팀 구성 등의 소집과정 에 특별한 설계가 있었고, 자문위원회, 평가위원회, 평가지원팀을 구성 운영하여 전 문성과 공정성을 확보하고 역할과 책임을 분명히 하였다. 또한, 기본규칙을 제정하 고, 합숙 및 현장조사 등을 통한 숙의과정 등을 통해 절차적 합리성과 내용적 합리 성을 함께 높였다. 합의 및 합의 실행단계에서도 후보지 선정에 대한 결과의 수용과 추인 행사도 체계적으로 마련하였다. 그리고 공청회는 전국을 대상으로 찾아가는 공청회 형식으로 설계되었다. 이를 위해 정책기획위원회, 국가균형발전위원회, 동북 아시대위원회, 정부혁신지방분권위원회 등이 공동으로 참여하는 보다 확대된 규모 의 국가균형발전을 위한 신행정수도건설 전국순회공청회 를 전국 13개 주요도시 에서 개최하였다. 다. 시화호갈등 해결을 위한 시화지역지속가능발전협의회 운영사례 시화방조제 건설에 의해 만들어진 시화호의 수질 오염은 우리나라의 대표적인 정 책실패사례로 거론되고 있다. 1994년 물막이 공사와 함께 정부의 예상과는 다르게 시화호가 썩어가면서 정부와 시민사회는 책임과 대안을 놓고 격렬한 대립이 발생하 였다. 이런 가운데 정부는 정책적 오류를 인정하고 2004년 1월 주요부처, 3개지자체, 시민사회단체, 전문가 등 시화호와 관련된 인사들로 시화지속가능발전협의회를 구 성하게 되었다. 이 협의회는 운영세칙을 기반으로 민주적인 운영과 합리적인 협상 으로 수질 대기질 개선대책 로드맵, 시화호 남측간척지 개발계획 수립 착수, 조력발

94 전소 건설, 북측간척지(MTV) 개발 등에 합의하면서 친환경적 개발의 모범을 창조 해가고 있다. 라. 울산-포항복선전철사업: 갈등영향분석 및 갈등조정 에 의한 해결사례 울산-포항복선전철사업은 (1) 노선상의 정거장 축소, (2) 정거장 이외의 선로통과 구간주민의 불만, (3) 소음, 진동 등 환경피해, (4) 노선으로 인한 지역단절, (5) 기본 계획노선 변경에 따른 불만 등의 갈등요인이 발현되어 갈등이 전개되었다. 이 사업 은 울산, 포항, 경주지역의 개발촉진과 주거환경을 개선하며 경주지역의 세계문화 유산 보존과 관광산업의 활성화를 촉진하기 위해 동해남부선의 대체를 목적으로 2001년 시작된 전철복선화 사업이다. 그러나 기본설계과정에서 울산지역을 포함하 여 지역주민과 건설사간에 갈등이 발생하여 사업 추진에 어려움이 발생하였다. 갈등을 해결하기 위해 2005년 건교부는 우리나라에는 처음으로 갈등영향분석을 실시하여 갈등의 원인과 구조를 파악하고, 갈등조정회의를 실시하여 갈등을 성공적 으로 해결하였다. 이 사례는 갈등에 대한 과학적인 접근과 전문가에 의한 조정에 의 해 갈등을 합리적으로 해결한 첫 번째 사례로 평가받고 있다. 마. 주민투표 에 의한 방사성폐기물 부지 선정관련 갈등 해결사례 1986년 이래 처분장의 필요성과 시급성만을 앞세우는 정부와 절차의 비민주성, 안전성에 대한 불신, 정부의 지역 지원 사업에 대한 신뢰성 결여 등을 이유로 유치 를 반대하는 지역주민 및 환경단체 간의 극심한 갈등으로 방사선폐기물 처리장 부 지선정은 해결의 전망을 찾지 못하고 있었다. 특히, 부안군 위도를 부지로 선정하면 서 촉발된 갈등은 폭력사태를 동반하면서 많은 국민의 걱정과 우려를 낳았다. 이에 참여정부는 부지선정 관련 갈등을 근본적으로 해소하기 위해서 성공적인 부 지선정 추진 기반을 구축하고, 부지선정 절차의 투명성과 객관성을 높이고, 국민적 수용성을 높이기 위하여 경쟁적 주민투표 방식을 도입함으로써 해묵은 갈등을 해결 하였다

95 바. 지속적인 대화로 주민 자진이주 합의를 이끌어낸 평택미군기지 이전사업 사례 평택미군기지 이전사업은 변화하는 안보환경 속에서 한반도 방위를 위한 주한미 군의 효율적인 부대 운용과 도심지 소재 미군기지로 인한 지역발전 저해 문제를 해 소하기 위해 한 미간 합의로 추진된 사업이었으나, 미군기지 이전으로 인해 삶의 터 전을 옮겨야 하는 편입지 주민과 미군기지 주둔으로 인한 교육 환경악화 등을 우려 하는 시민단체 등이 결합하여 사업을 반대함으로써 사업초기단계인 토지매수부터 갈등이 발생하였다. 갈등해결을 위해 편입지 주민에게는 합리적인 보상과 지원대책을 수립하고, 시민 단체에 대해서는 환경 문화 교육 등 종합대책을 마련한 뒤 지속적인 대화를 통해 정 부의 실천의지를 이해시켜 편입지 주민의 자진이주 합의를 이끌어냄으로써 갈등을 해결하였다. 사. 사회적 합의의 한계를 노출한 새만금사업 사례 1991년 농지확보 등을 목적으로 시작된 새만금사업은 1990년대 후반 수질오염을 우려하는 환경단체의 주도로 반대운동이 시작되어 2003년 종교인들의 3보1배 운동 을 계기로 갯벌의 가치와 경제성, 환경영향 등을 쟁점으로 전국적인 이슈로 확산되 었다. 1999년 환경단체 등의 반대가 거세지자 정부는 대화와 타협을 통해 문제를 해결 하기 위해 민관공동조사단을 구성해 갯벌, 경제성, 환경영향 등 3개 쟁점에 대한 조 사를 하였으나 합의에 이르지 못하였으며, 사회적 공론을 모으기 위해 공개토론회 를 개최하였으나 찬 반 양론이 팽팽히 맞서 합의점을 찾지 못하게 됨에 따라 국무총 리를 위원장으로 하는 물관리정책조정위원회 에서 친환경개발 방침을 확정하게 된 다. 이에 대해 반대단체들이 정부조치계획 취소 를 구하는 헌법소원과 공유수면 매 립면허 취소 거부처분 청구소송을 제기함으로써 갈등해결은 당사자의 몫에서 사법 부의 몫으로 넘어가게 된다

96 첨예하게 의견이 대립된 사안인 만큼 충분한 숙려기간을 두고 찬 반 당사자들이 모두 이해할 수 있는 합리적인 의사결정이 이루어지도록 진지한 노력을 했어야함에 도 이미 상당한 예산이 투입되어 공사 중단은 불가능하다는 정부측과 공사 중단만 을 주장하는 반대단체 모두 성실한 대화와 타협의 의지를 보이지 않았으며, 단기간 내 결정을 내려야한다는 조급함으로 인해 사회적 합의 도출에 실패하고 3년 6개월 에 걸친 지루한 법정공방 끝에 표면상 갈등을 해결하였다

97 제 4 장 갈등관리 시스템 구축 노력의 성과와 과제 1. 갈등관리 시스템 도입의 의의와 한계 가. 공공갈등관리 시스템 도입의 의의 참여정부가 공공갈등관리의 해결 방식으로 공중참여(public participation), 대화 와 타협, 참여, 숙의 및 합의형성 등을 제시한 것은 조합주의적 갈등관리방식 이외 에는 다른 갈등관리방식을 체계적으로 적용하지 못하였던 과거 정부에 비하여 갈등 관리에 있어서 진일보를 이룬 것이다. 또한 참여정부가 이러한 새로운 갈등관리방 식을 구체적 사례에 적용해 왔기 때문에 성공과 실패를 떠나 새로운 갈등관리기법 을 적용한 사례가 축적되고 있다는 사실 자체가 중요한 국가적 자산이라고 볼 수 있다. 이들 사례들은 향후 한 단계 성숙한 갈등관리시스템 및 갈등관리기법의 발전을 위하여 귀중한 자료가 될 것이다. 이러한 자산의 축적은 상당한 시일이 경과 한 후 에 국가적 갈등관리를 효율적으로 이끄는데 도움이 될 것이다. 2007년 2월 제정된 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정(대통령령) 의 충실한 이행은 이러한 새 로운 사회운영방식에 대한 공직자들의 경험의 폭을 확대시키는 효과가 있다는 측면 에서 대단히 중요한 의미를 갖고 있다. 공공기관의 갈등관리에 관한 법률안이나 공공갈등의 해결에 관한 규정(대통령령) 에 담겨져 있는 갈등관리절차는 대부분 갈등관리시스템을 잘 갖추고 있는 선진국으 로부터 도입한 것들이다. 이들 절차들은 이해당사자의 참여 하에 민주적 의사결정 과정을 거쳐 합의를 이루고자 한다는 점에서 행정기관의 권한과 사법부의 판단에 주로 의존해온 과거의 갈등해결 방식보다는 진일보한 갈등관리 방식이라 할 수 있 다. 또한 이들 절차가 제도화된다면, 아직 우리 사회에서 도입단계에 있는 참여민주 주의, 숙의민주주의 및 거버넌스 체제도 한 단계 발전해 나갈 것으로 기대된다. 하지만 참여적 의사결정이나 조정 중재 협상과 같은 대안적 분쟁해결 절차가 법

98 제화된다고 해서 그 절차들이 실효성 있게 운영되고 입법 취지대로 갈등이 크게 예 방되고 원만하게 해결될 것이라고 기대하기는 어렵다. 따라서 결론부터 말하면, 새 로 도입되는 절차적 접근이 제대로 착근되기 위해서는 최소한 두 가지 조건이 추가 로 충족되어야 한다. 그 하나는 갈등관리 절차를 수행해 나갈 전문 인력의 양성 및 공급이고, 다른 하나는 제도의 원활한 작동을 뒷받침해줄 사회적 문화적 인프라의 구축이다. 그 중에서 문화적 인프라는 화해와 평화를 중시하는 가치 구조를 말한다. 갈등이 불가피한 보편적인 사회적 과정이라면, 평화는 화해의 결과로서 오는 상태라고 할 수 있다. 갈등이 수단적 가치라면 화해와 평화는 궁극적 가치다. 화해와 평화가 갖 는 궁극적 가치를 인정할 때 타협, 양보, 관용, 승복을 소중히 여기는 가치가 확산될 수 있다. 지금 우리 사회 일각에서는 타협은 회색을, 양보는 패배를 의미하는 것으 로 통용되고 있다. 한쪽에서는 합의를 지키지 않더라도 목적만 달성하면 된다는 절 차무용론도 자리 잡고 있다. 그러나 우리사회에도 화해와 평화를 소중히 여기는 굳 건한 전통이 있었음은 분명하다. 상대의 처지를 공감적으로 이해하고자 하는 역지 사지의 정신은 오늘날에도 화해의 출발점이 될 수 있다. 또한 싸움은 말리고 흥정 은 붙여야 한다 는 경구도 갈등 해소와 협상 타협의 중요성을 강조하는 우리의 문화 적 자원이다. 나. 정책추진 상의 한계와 해결노력 (1) 갈등관리의 전문성과 전문 인력의 부족 참여정부가 시도한 공공갈등관리기법은 선진국들이 활용하고 있는 선진기법으로 서 이에 정통한 전문 인력의 확보가 선결적인 과제였다. 하지만 단시간에 전문가를 다수 양성하는 것은 쉽지 않은 일이다. 따라서 참여정부의 갈등관리정책은 다소 전 문성이 부족한 토대 위에서 진행될 수밖에 없었다. 참여정부는 이 문제를 해결하기 위해 다양한 공무원 교육프로그램을 운영하였으며, 지속위를 중심으로 전문가 풀을 구성하기 위해 노력하였다. 기존의 노력에도 불구하고 전문 인력의 양성이 요구되는 이유는 갈등영향분석, 참여적 의사결정방법 및 갈등의 조정 중재 협상이 우리나라에서 갈등에 적용된 사

99 례가 아직 많지 않기 때문이다. 참여적 의사결정방법과 조정 중재 협상은 그나마 소 수의 적용사례를 찾을 수 있지만, 갈등영향분석은 이번 법 제정과 관련하여 국무조 정실 주도 하에 시행되고 있는 시범사업 사례를 제외하면 적용 사례가 거의 전무하 다 해도 과언이 아니다. 따라서 각각의 절차에 따라 양성해야 할 전문 인력의 규모 는 다르겠지만, 전반적으로는 전문 인력의 양성은 시급한 과제임에 틀림이 없다. (2) 정부정책 및 갈등관리과정의 일관성과 신뢰성 부족 갈등관리에 있어서 행정기관에 대해 항상 장애요인으로 지적되는 점은 정부정책 이나 갈등관리과정에 있어서의 일관성 결여와 신뢰의 위기 의 문제였다. 이 문제는 쉽사리 해결되기 어려운 구조적 문제이기는 하지만 정부의 정책역량의 강화와 정책 결정과정의 개선을 통해 해결해나가야 한다. 참여정부로서는 정책조정기능의 강화 를 통해 나름대로 이 문제를 해결하기 위해 노력을 기울여왔다. (3) 중립적 제3자에 의한 갈등관리 및 시민단체의 역할 미흡 종래 우리나라의 갈등관리는 정부가 직접 이해관계인 등을 대면하여 대화하는 형 식으로 이루어졌기 때문에 갈등관리의 효율성이 떨어졌다. 참여정부는 중립적 제3 자에 의한 갈등관리의 필요성를 인식하였으나 전문 인력의 부족, 관계법령의 미비 등으로 인하여 이와 같은 장애요인을 극복하는 수준에는 이르지 못하고 있다. 또한 공공갈등의 해결에 있어서 시민사회단체의 역할은 매우 크다. 하지만 시민 사회단체들은 공공적 문제제기에는 적극적이고 공세적이지만 사회적 이슈에 대해 함께 토론하고 대안을 모색함에 있어서는 충분한 문제의식과 역량을 확보했다고 평 가하기 어렵다. 따라서 향후 정부는 시민사회단체의 역량 강화와 운동방식의 변화 를 위해 시민단체와 함께 필요한 노력을 기울일 필요가 있다. (4) 참여 거버넌스(Governance)에 대한 인식 부족과 집단이기주의 공직자, 국회의원 등이 갈등관리의 중요성이나 참여 거버넌스의 시대적 의의에 대해 이해가 부족했다는 점이 참여정부의 새로운 갈등관리방법의 제도화와 실행에 있어서 장애요인으로 작용하였다. 또한 우리 국민의 준법정신의 부족과 집단이기 주의 경향이 갈등관리에 장애요인으로 작용하였다

100 참여정부는 갈등관리교육의 확대를 통하여 갈등관리의 중요성에 대한 인식을 확 산하고 새로운 갈등관리의 방법론과 참여 거버넌스의 의의에 대해 홍보하기 위해 노력하였다. 향후 정부는 법제개선을 통하여 법제의 집행률을 높여서 법에 대한 경 시풍조를 단계적으로 불식하고 준법의식을 고양할 필요가 있다. 또한 집단이기주의 적 경향에 대해서는 엄정한 법집행으로 국민들 사이에서 집단이기적 분쟁을 일으킬 수록 이익이 돌아오며 국가시책에 순순히 따르는 것이 도움이 되지 않는다고 하는 퇴행적 학습효과가 발생하지 않도록 해야 한다. (5) 정책결정단계에서 집행단계까지의 참여적 의사결정구조의 결여 새로운 갈등관리 방법론이 정착하기 위해서는 정책결정단계에서부터 집행단계에 이르기까지 갈등의 전 단계에 걸치는 참여적 의사결정의 구조가 수반되어야 한다. 하지만 그동안 참여정부가 추진해왔던 갈등관리에서도 이러한 측면이 다소 부족하 였다. 그리고 이것의 제도화나 의미에 대한 인식이 부족하여 갈등관리정책의 추진 에 애로요인으로 작용했다. 참여정부는 갈등관리의 제도화를 위하여 법제개선에 노 력하여 왔으나 이 또한 다양한 반발에 부딪히고 있는 것이 실정이다. 물론 이런 현실을 분석함에 있어서 참여정부가 관여했던 대부분의 대형 공공갈등 은 이미 참여정부 출범 이전에 참여적 의사결정을 거치지 않고 의사결정이 이루어 진 사안이 대부분이었기 때문에 공중참여에 의한 갈등관리가 근본적 한계를 가지고 있었다는 점도 함께 고려해야 한다. 예컨대, 천성산 터널 갈등의 경우 참여정부 출범 이전에 실질적인 공중참여가 이 루어지지 않은 상태에서 철도노선이 결정되었다. 따라서 지율스님을 비롯한 환경론 자들의 주장이 근거 없는 것이 아님에도 불구하고 수용할 수 있는 시기를 놓쳤기 때문에 그들의 주장을 반영한다는 것은 근본적으로 어려운 일이었다. 그리고 이것 이 갈등을 장기화시킨 원인이 되었다. 또한, 한탄강댐 갈등의 경우 참여정부가 의욕적으로 새로운 갈등조정기법을 적용 하여 갈등 해결에 착수한 사례이다. 그러나 합의가 이루어진 다음 이해관계자 등 일 방이 합의에 승복할 수 없음을 밝혔기 때문에 궁극적으로 조정에 의한 갈등 해결이 이루어지지 못했다. 따라서 한탄강댐갈등의 조정에서 합의가 이루어진 다음에 새롭

101 게 발생할 수 있는 문제제기에 대한 대응을 하지 않고 협의체를 다시 소집할 수 있 는 여지를 남기지 않은 것은 아쉬운 점이다. 합의가 집행되기까지 문제제기나 불만 제기는 언제나 발생할 수 있으므로 집행단계에서의 문제제기에 대해서조차 대응할 수 있는 참여적 의사결정구조의 지속적 유지가 필요하다. 이러한 점은 선진국의 참 여적 거버넌스를 통한 갈등관리의 사례에서 쉽게 찾아볼 수 있다

102 2. 갈등관리 시스템 정착을 위한 향후 과제 가. 참여 거버넌스의 구축 현재 공공갈등의 예방과 해결에 관한 규정에 반영되어 있고 법제화가 추진되고 있는 참여적 의사결정은 참여 거버넌스의 구축과 직접적인 관계가 있다. 향후 갈등 이 예상되거나 공론에 의한 공공의사결정이 필요한 사안에 대해서는 민관파트너십 에 의한 협력적 의사결정의 패턴을 개발하고 필요한 경우 이를 제도화해야 한다. 참여 거버넌스의 구축은 일회적으로 완성되는 것이 아니기 때문에 구축된 새로운 의사결정방식이 적용상 문제점을 가지고 있는 경우 그 문제점을 해결하여 보다 높 은 수준의 참여 거버넌스가 구축될 수 있도록 지속적인 노력을 기울여야 한다. 이를 위하여 건설행정이나 환경행정의 영역 등 공공갈등이 빈발하는 영역에 있어서 행정 의사결정에 대한 전면적 재검토를 통하여 공중참여(PI: Public Involvement)를 실현 할 수 있는 제도적ㆍ환경적 여건을 정비해 나가야 한다. 그리고 공공갈등의 예방과 해결에 관한 규정은 어디까지나 일반규정에 불과하므로 각 개별 행정영역의 특수성 을 반영하는 행정절차규율을 참여 거버넌스의 정신을 구현할 수 있도록 개선할 필 요가 있다. 나. 시민사회의 활성화와 사회적 시민권의 구축 다양한 계급 계층과 집단 및 사적 결사체들로 이루어진 영역인 시민사회는 일반 적으로 국가권력에 압력을 행사하거나 정당성을 제공하는 기능을 수행하며, 역사적 으로 국가의 공식적인 정책결정과정에서 배제된 이해관계를 접목시키는 과정에서 시민들의 참여를 확대시키고 민주적 경쟁을 촉진시키며, 국가를 견제함으로써 민주 주의 발전에 기여해 왔다. 따라서 시민사회의 다원화와 활성화를 통해 다양한 국가 정책결정과정에 시민들의 참여를 확대시키고, 민주주의적 가치와 규범의 확립을 위 한 노력을 수행하는 시민사회 내 세력들의 자율성을 높이고 권리를 보장할 필요가 있다. 특히 대부분의 정당들이 제대로 된 기능을 수행하지 못하는 한국의 현실에서 시

103 민사회 세력들은 권력에 대한 감시와 비판, 대안제시의 기능 외에도 시민들의 참여 를 고취하고 확대시키는 역할을 수행하고 있는 데 주목할 필요가 있다. 물론 최근 들어 시민사회운동 역시 위기에 봉착했다는 지적이 잇따르고 있다. 그러나 시민사 회의 진보적 운동세력은 다른 세력에 비해 여전히 사회적 신뢰도가 높으며 공공성 강화와 사회적 연대를 위한 그들의 노력도 사회적으로 긍정적인 평가를 받고 있다. 따라서 필요한 것은 이들을 국정의 파트너로 인식하고 이들의 비판적 대안 제시를 건설적으로 수용하고, 각종 법규의 제 개정을 통해 이들의 자율성을 보장하고 활동 공간을 확대시키는 조치이다. 또한, 이와 아울러 개인뿐만 아니라 시민사회 구성원들의 권리를 제도화하고 발 전시키는 것은 선진 민주주의의 실현을 위해 필수 불가결할 뿐만 아니라 사회적 약 자로 전락할 수 있는 구성원들을 사회적으로 포용한다는 점에서 중요하다. 사회 불 평등이 확대되고 보다 많은 사람들이 배제와 박탈감을 더욱 크게 느끼고 있는 작금 의 현실에서 이로 인한 갈등을 제도화하고 국민통합을 달성하기 위해서는 국가구성 원들, 특히 사회경제적으로 소외되고 배제된 취약계층과 소수집단에 소속된 사람들 의 사회적 시민권을 국가가 나서서 보장해 줄 필요가 있다. 다. 공화주의적 시민교육의 강화 사회전반에서 분열 양상이 확산되고 공동체에 대한 귀속의식과 공동체에 대한 헌 신 등의 미덕이 사라져가고 있다. 따라서 우리 사회의 통합을 촉진하기 위해서는 공 동체적 가치를 강조하고 타인에 대한 배려와 공동선의 추구를 내용으로 하는 공화 주의적 가치관의 확산이 절실하다. 각종 교육제도와 홍보메커니즘을 활용하여 공화 주의적 덕성에 대한 강조와 다양성과 차이에 대한 존중 그리고 공동선을 위한 시민 적 의무 등에 대한 교육이 폭넓게 추진되어야 한다. 라. 갈등관리 전문 인력의 양성 현대 사회와 같이 다원화된 사회에서 갈등은 언제 어디에나 존재하는 것으로 인 식하여야 한다. 따라서 이처럼 만연한 갈등을 해결하고자 하는 체계적 노력이 당연 히 뒷받침되어야 한다. 갈등과 같이 복잡한 사회 문제를 전문적 식견과 방법론을 체

104 계적으로 활용하여 해결할 수 있는 전문가 집단의 양성은 긴급한 과제이며, 이들 전 문가 집단을 양성하기 위해서는 국가적 차원의 노력과 지원이 필요하다. 마. 시민사회와 정부의 합리적 역할 분담 갈등관리시스템 정착을 위해 시민사회는 갈등관리에 필요한 사회적 문화적 인프 라 구축에 적극적으로 나서야 한다. 신뢰사회 구축과 화해 문화의 창출은 정부주도 로 이루어지기보다는 시민주도로 이루어지는 것이 바람직하기 때문이다. 이와 함께 시민운동은 합리적 의사소통을 기조로 하는 새로운 운동양식을 창출해 나갈 것이 기대된다. 비록 갈등관리시스템 구축은 정부에 의해 시작되었지만, 그 완성은 시민 사회의 적극적인 참여를 통해서만 달성될 수 있다고 본다. 또한, 갈등관리시스템의 정착을 위해서는 정부 부문에서의 변화 역시 절실히 요 구된다. 새로운 공공갈등 관리 절차로 도입될 참여적 의사결정과 갈등 조정 절차는 정책 결정에 있어서 이해당사자의 참여 폭을 획기적으로 확장시키는 조치다. 어떤 점에서 이러한 절차를 도입한다는 것 자체가 이미 행정패러다임의 대전환을 의미한 다고 할 수 있다. 따라서 공직사회의 대대적인 인식 전환이 수반되지 않고서는 새로 운 절차가 제대로 정착되기 어렵다. 특히 그동안 시민의 정책결정 참여 요구를 수용 하는 데 장애물로 작용해온 지나친 효율성의 논리, 법규 만능주의적 사고, 행정편의 주의 등은 불식되어야 한다. 또한 갈등 예방과 해결이 의미 있게 이루어지기 위해서 는 개발사업 등의 추진에 있어서 투명성이 전제되어야 한다. 한탄강댐 갈등조정의 경우, 조정 절차에 의해 천변저류지와 축소된 홍수조절용 댐이 결론으로 도출된 후, 감사원의 감사 결과 댐 건설 계획 수립 과정에 부실한 자 료 등 문제점이 있었던 것으로 밝혀짐으로써 다시 원점에서 사업의 타당성을 재검 토하는 사태가 빚어졌음을 되새겨 볼 필요가 있다. 공공사업 수행 과정의 투명성은 갈등 예방을 위해서도 필요하지만, 갈등해결 절차가 의미 있게 이루어질 수 있는 기 반이 된다. 무엇보다도 갈등관리시스템 구축에 있어서 근시안적 접근과 지나친 성과주의적 접근은 경계해야 한다. 갈등 구조가 만들어지는데 오랜 시간이 걸린 만큼 그 구조를

105 치유하는데 걸리는 시간도 길어질 수밖에 없음을 인식할 필요가 있다. 참여정부는 우리 사회의 갈등을 예방하고 해결하기 위한 첫 삽을 떴다는 사실은 분명하다. 그 성과 또한 분명하게 확인되고 있다. 이제 갈등을 넘어서서 새로운 통 합의 시대로 나아가기 위해 그리고 우리 사회의 민주주의를 한 단계 향상시키기 위 해 남은 과제는 어쩌면 우공이산( 愚 公 移 山 )의 고사를 떠올릴 만큼 지난한 과정을 인 내심을 갖고 체계적으로 이어갈 다음 정부의 노력이 아닐까 한다

106 <별첨> Ⅰ. 공공기관의 갈등관리에 관한 법률(안) 제1장 총 칙 제1조(목적) 이 법은 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 역할 책무 및 절차 등을 정함으로써 공공기관의 갈등 예방과 해결능력을 향상시키고 사회통 합에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(기본이념) 이 법은 공공기관과 국민 상호간에 대화와 타협 그리고 신 뢰회복을 통한 합의의 틀을 구축하고 참여와 협력을 바탕으로 갈등을 원 만하게 예방 해결함으로써 민주사회의 지속가능한 발전에 이바지함을 기본 이념으로 한다. 제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. 갈등 이라 함은 공공기관이 법령 또는 자치법규(이하 법령등 이 라 한다)를 제정 또는 개정하거나 구체적 사실에 관하여 법령등을 집행 하는 과정 또는 정책 사업계획을 수립하거나 추진하는 과정에서 발생하 는 이해관계의 충돌을 말한다. 2. 공공기관 이라 함은 국가행정기관 지방자치단체 그밖에 공공단체중 대통령령이 정하는 기관을 말한다. 3. 공공정책등 이라 함은 공공기관의 장 및 제11조제4항의 규정에 의한 민간사업자(이하 공공기관의 장등 이라 한다)가 행하는 법령등의 제 정 또는 개정 및 정책 사업계획을 말한다. 4. 갈등영향분석 이라 함은 공공정책등을 수립 추진함에 있어서 공공정 책등이 사회에 미치는 갈등의 요인을 예측 분석하고 예상되는 갈등에 대

107 한 대책을 강구하는 것을 말한다. 5. 갈등관리 라 함은 공공기관이 갈등을 예방하고 해결하기 위하여 수 행하는 모든 활동을 말한다. 제4조(공공기관의 책무) 1국가 및 지방자치단체는 사회 전반의 갈등예방 및 해결 능력을 강화하기 위하여 종합적인 시책을 수립하여 추진하여야 한 다. 2국가 및 지방자치단체는 갈등의 예방 및 해결과 관련된 법령등을 이 법 의 취지에 따라 정비하여야 한다. 3공공기관은 갈등을 신속하고 효율적으로 해결할 수 있는 다양한 수단을 발굴하여 적극 활용하여야 한다. 4공공기관은 소속 직원에 대하여 갈등의 예방과 해결능력 향상에 필요한 교육훈련을 실시하고 갈등관리능력을 기관의 인사운영의 중요한 기준으로 설정 반영하여야 한다. 제5조(다른 법률과의 관계) 갈등의 예방과 해결에 관하여 다른 법률에 특별 한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 바에 따른다. 제2장 갈등 예방 및 해결의 원칙 제6조(자율해결과 신뢰확보) 1공공기관의 장등과 이해관계자는 대화와 타협 으로 갈등을 자율적으로 해결할 수 있도록 서로 노력하여야 한다. 2공공기관의 장은 공공정책등을 수립 추진함에 있어서 이해관계자의 신뢰 를 확보할 수 있도록 노력하여야 한다. 제7조(참여와 절차적 정의) 공공기관의 장은 공공정책등을 수립 추진함에 있 어서 이해관계자 일반시민 또는 전문가 등의 실질적인 참여와 절차적 정의

108 가 보장되도록 노력하여야 한다. 제8조(이익의 비교형량) 공공기관의 장은 공공정책등을 수립 추진함에 있어 달성하고자 하는 공익과 이와 상충되는 다른 공익 또는 사익을 비교 형량 하여야 한다. 제9조(정보공개 및 공유) 공공기관의 장은 이해관계자가 공공정책등의 취지 와 내용을 충분히 이해할 수 있도록 관련정보를 공개하고 공유하도록 노 력하여야 한다. 제10조(지속가능한 발전의 고려) 공공기관의 장은 공공정책등을 수립 추진함 에 있어서 미래의 세대에게 발생하는 편익 비용과 함께 경제적으로 계량화 하기 어려운 가치도 고려하여야 한다. 제3장 갈등의 예방 제11조(갈등영향분석) 1공공기관의 장은 대통령령이 정하는 공공정책등을 수립 시행 변경함에 있어서 국민생활에 중대하고 광범위한 영향을 주거나 국민의 이해 상충으로 인하여 과도한 사회적 비용이 발생할 우려가 있다 고 판단되는 경우에는 해당 공공정책등을 결정하기 전에 갈등영향분석을 실시할 수 있다. 2공공기관의 장은 제1항의 규정에 의한 갈등영향분석을 위하여 대통령령 이 정하는 바에 따라 갈등영향분석서를 작성하여 제12조의 규정에 의한 갈등관리심의위원회에 심의를 요청하여야 한다. 3국가행정기관 및 지방자치단체의 장은 사회기반시설에 대한 민간투자 법 제2조제7호의 규정에 의한 사업시행자 그 밖에 대통령령이 정하는 공공사업을 시행하는 사업자에게 갈등영향분석을 실시하게 할 수 있다

109 4제3항의 규정에 의하여 갈등영향분석을 실시하는 사업자(이하 민간사 업자 라 한다)는 대통령령이 정하는 바에 따라 갈등영향분석서를 작성하 여 동사업을 소관하는 공공기관의 장에게 제출하여야 한다. 이 경우 제출 된 갈등영향분석에 대한 심의절차는 제2항의 규정을 준용한다. 5제2항의 규정에 의한 갈등영향분석서에는 다음 각호의 사항이 포함되어 야 한다. 1. 공공정책등의 개요 및 기대효과 2. 이해관계자의 확인 및 의견조사내용 3. 관련단체 및 전문가의 의견 4. 갈등유발요인 및 예상되는 주요쟁점 5. 갈등의 예방 해결을 위한 구체적인 계획 6. 그 밖에 갈등의 예방 해결을 위하여 필요한 사항으로서 대통령령이 정 하는 사항 6그 밖에 갈등영향분석에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제12조(갈등관리심의위원회의 설치 등) 1공공기관 소관 사무의 갈등관리와 관련된 사항을 심의하기 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 공공기관에 갈등관리심의위원회를 둔다. 2갈등관리심의위원회는 위원장을 포함하여 11인 이내의 위원으로 구성한 다. 3공공기관의 장은 소속 관계직원과 갈등의 예방과 해결에 관한 학식과 경험이 풍부한 자 중에서 위원을 임명 또는 위촉하되, 위원장은 위촉위원 중에서 위촉한다. 4갈등관리심의위원회의 위원은 중립적이고 공정한 입장에서 활동하여야 한다

110 5그 밖에 갈등관리심의위원회의 구성 운영에 관하여 필요한 사항은 대통 령령으로 정한다. 제13조(갈등관리심의위원회의 기능) 갈등관리심의위원회는 다음 각호의 사항 을 심의한다. 1. 제4조제1항의 규정에 의한 종합적인 시책의 수립 추진에 관한 사항 2. 제4조제2항의 규정에 의한 법령등의 정비에 관한 사항 3. 제4조제3항의 규정에 의한 다양한 갈등해결수단의 발굴 활용에 관한 사 항 4. 제4조제4항의 규정에 의한 교육훈련의 실시에 관한 사항 5. 제11조의 규정에 의한 갈등영향분석에 관한 사항 6. 갈등의 예방 해결에 관한 민간활동의 지원에 관한 사항 7. 그 밖에 갈등의 예방 해결에 관하여 공공기관의 장이 필요하다고 인정 한 사항 제14조(심의결과의 반영) 공공기관의 장등은 정당한 사유가 있는 경우를 제 외하고는 제13조의 규정에 의한 갈등관리심의위원회의 심의결과를 공공정 책등의 결정과정 또는 사업시행과정에 성실히 반영하여야 한다. 제15조(참여적 의사결정방법의 활용) 1공공기관의 장등은 갈등관리심의위원 회의 제13조제5호의 규정에 의한 갈등영향분석에 대한 심의결과 갈등의 예방 해결을 위하여 이해관계자 일반시민 또는 전문가등의 합의(이하 사 회적 합의 라 한다) 등이 중요한 요인으로 판단되는 경우에는 이해관계 자 일반시민 또는 전문가 등이 참여하는 의사결정방법을 활용할 수 있다 2공공기관의 장등은 참여적 의사결정방법의 활용결과를 공공정책등의 결 정과정에서 충분히 고려하여야 한다. 3제1항의 규정에 의한 의사결정방법에 관하여 필요한 사항은 대통령령으

111 로 정한다. 제16조(소관 행정기관의 협조요청) 국가행정기관 및 지방자치단체를 제외한 공공기관의 장 및 민간사업자가 제13조의 규정에 의한 갈등관리심의위원 회의 심의결과 자체적으로 갈등의 예방과 해결이 어렵다고 판단되는 경우 에는 대통령령이 정하는 바에 따라 소관 행정기관의 장에게 협조를 요청 할 수 있다. 제4장 갈등관리지원센터 제17조(갈등관리지원센터의 설치) 1갈등관리를 위한 조사 연구 교육훈련 전문가 양성과 공공기관의 갈등관리 지원 등을 위하여 갈등관리지원센터 (이하 지원센터 라 한다)를 설립한다. 2지원센터는 법인으로 한다. 3지원센터에 관하여 이 법에서 정한 것을 제외하고는 민법 중 재단법 인에 관한 규정을 준용한다. 제18조(지원센터의 기능) 1지원센터는 다음 각호의 업무를 수행한다. 1. 갈등의 예방 해결을 위한 정책 조사 연구 2. 갈등의 예방 해결을 위한 법령 제도 문화 등의 조사 연구 3. 갈등의 예방 해결 과정과 관련된 매뉴얼 작성 보급 4. 갈등의 예방 해결을 위한 교육훈련 프로그램의 개발 보급 지원 5. 갈등의 예방 해결을 위한 관련전문가 양성 6. 제11조의 규정에 의한 갈등영향분석에 관한 지원 7. 제12조 및 제13조의 규정에 의한 갈등관리심의위원회의 활동 지원 8. 제15조의 규정에 의한 참여적 의사결정방법의 활용 지원

112 9. 제20조 내지 제22조의 규정에 의한 갈등조정회의 활동 지원 10. 민간부문의 갈등관리와 관련된 활동의 지원 11. 그 밖에 갈등의 예방 해결을 위한 지원에 관하여 필요하다고 인정되는 사업으로서 대통령령이 정하는 사업 2지원센터는 제1항의 규정에 의한 목적달성의 범위내에서 필요한 경비를 조달하기 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 수익사업을 할 수 있다. 3그 밖에 지원센터의 설치 및 운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령 으로 정한다. 제19조(출연) 1정부는 지원센터의 설립 운영에 필요한 경비를 예산의 범위안 에서 출연할 수 있다. 2제1항의 규정에 의한 출연에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한 다. 제5장 갈등조정회의 제20조(갈등조정회의) 1공공기관의 장은 공공정책등으로 인하여 발생한 갈 등을 조정하기 위하여 필요하다고 판단되는 경우에는 사안별로 사회적 합 의촉진을 위한 갈등조정회의(이하 조정회의 라 한다)를 둘 수 있다. 2공공기관의 장은 조정회의의 구성과 운영에 필요한 행정적 지원을 하여 야 한다. 제21조(조정회의의 기본규칙등) 1조정회의의 구성과 운영은 공공기관과 이 해관계자(이하 당사자 라 한다)간의 합의에 의하여 정하는 기본규칙을 따른다. 2당사자가 필요하다고 인정하는 경우 관련단체와 전문가를 조정회의에 참석시킬 수 있다

113 3공동의 이해관계가 있는 다수의 당사자는 그 중 1인 또는 수인을 대표 당사자로 선임할 수 있다. 4당사자 등은 상호존중과 신뢰를 바탕으로 공동의 이익이 되는 대안을 창출하기 위하여 적극적으로 협력하여야 한다. 5조정회의의 의장 또는 진행자는 중립성과 공정성을 바탕으로 당사자간에 합의가 도출될 수 있도록 지원하는 역할에 충실하여야 한다. 6그 밖에 조정회의의 기본규칙에 관하여 공통적으로 필요한 사항은 대통 령령으로 정한다. 제22조(합의의 효력 및 이행) 1조정회의의 합의사항은 문서로 작성하고 당 사자가 서명하여야 한다. 2제1항의 규정에 의한 조정회의의 합의사항은 법령등에 위배되거나 중대 한 공익을 침해하지 아니하여야 한다. 3당사자는 제1항의 규정에 의한 합의사항을 신의에 따라 성실하게 이행 하여야 한다. 제6장 보 칙 제23조(갈등전문인력의 양성 등) 국가는 갈등관리에 관한 전문인력을 양성하 기 위한 교육훈련, 자격제도의 도입 등 필요한 시책을 수립할 수 있다. 제24조(재정지원 등) 국가 및 지방자치단체는 갈등관리에 필요한 조사 연구 교육훈련과 민간부문의 자발적인 갈등관리 활동을 촉진하기 위하여 필요 한 재정지원 등을 할 수 있다

114 부 칙 제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제11 조의 규정중 중앙행정기관을 제외한 공공기관과 민간사업자의 갈등영향분 석에 관한 사항과 제12조 내지 제16조의 규정중 중앙행정기관을 제외한 공공기관에 두는 갈등관리심의위원회의 설치 등에 관한 사항은 이 법 공 포 후 1년 6월이 경과한 날부터 시행한다. 제2조(지원센터 설립준비) 1국무조정실장은 이 법 시행일 전에 7인 이내의 설립위원을 위촉하여 지원센터의 설립에 관한 사무와 설립 당시의 이사 및 감사의 선임에 관한 사무를 담당하게 하여야 한다. 2설립위원은 지원센터의 정관을 작성하여 국무조정실장의 인가를 받아야 한다. 3설립위원은 제2항의 규정에 의한 인가를 받은 때에는 지체없이 연명으 로 지원센터의 설립등기를 한 후 지원센터의 장에게 사무를 인계하여야 한다. 4설립위원은 제3항의 규정에 의한 사무인계가 끝난 때에 해촉된 것으로 본다. 5지원센터의 설립을 위하여 지출한 경비는 정부출연금 및 지원센터의 수 익금으로 이를 충당한다. 제3조(갈등영향분석과 갈등관리심의위원회의 시범실시에 관한 특례) 1공공 기관의 장 등은 이 법 시행일 전에 소관사무의 범위 안에서 시범적으로 제11조의 규정에 의한 갈등영향분석을 실시할 수 있다. 2공공기관의 장은 이 법 시행일 전에 시범적으로 제12조 내지 제16조의 규정에 의한 갈등관리심의위원회의 설치 등을 할 수 있다

115 대통령령 제 호 Ⅱ. 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정안 제1장 총 칙 제1조(목적) 이 영은 중앙행정기관의 갈등 예방과 해결에 관한 역할 책무 및 절차 등을 규정하고 중앙행정기관의 갈등 예방과 해결 능력을 향상시킴으 로써 사회통합에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. 갈등 이라 함은 공공정책(법령의 제정 개정, 각종 사업계획의 수립 추 진을 포함한다. 이하 같다)을 수립하거나 추진하는 과정에서 발생하는 이해관계의 충돌을 말한다. 2. 갈등영향분석 이라 함은 공공정책을 수립 추진할 때 공공정책이 사 회에 미치는 갈등의 요인을 예측 분석하고 예상되는 갈등에 대한 대책을 강구하는 것을 말한다. 제3조(적용대상) 1이 영은 중앙행정기관(총리령으로 정하는 대통령 소속기 관 및 국무총리 소속기관을 포함한다. 이하 같다)에 적용함을 원칙으로 한 다. 2지방자치단체, 그 밖의 공공기관은 이 영과 동일한 취지의 갈등관리제도 를 운영할 수 있다. 제4조(중앙행정기관의 책무) 1중앙행정기관은 사회 전반의 갈등예방 및 해 결 능력을 강화하기 위하여 종합적인 시책을 수립 추진하여야 한다. 2중앙행정기관은 갈등의 예방 및 해결과 관련된 법령 등을 지속적으로

116 정비하여야 한다. 3중앙행정기관은 갈등을 신속하고 효율적으로 해결할 수 있는 다양한 수 단을 발굴하여 적극 활용하여야 한다. 4중앙행정기관은 소속 직원을 대상으로 갈등을 예방하고 갈등 해결 능력 을 향상하기 위한 교육훈련을 실시하고 갈등관리능력을 기관의 인사운영 의 중요한 기준으로 설정 반영하여야 한다. 제2장 갈등 예방 및 해결의 원칙 제5조(자율해결과 신뢰확보) 1갈등의 당사자는 대화와 타협을 통하여 자율 적으로 갈등을 해결할 수 있도록 노력하여야 한다. 2중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립 추진할 때 이해관계인의 신뢰를 확보할 수 있도록 노력하여야 한다. 제6조(참여와 절차적 정의) 중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립 추진할 때 이해관계인 일반시민 또는 전문가 등의 실질적인 참여가 보장되도록 노력 하여야 한다. 제7조(이익의 비교형량) 중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립 추진할 때 달 성하려는 공익과 이와 상충되는 다른 공익 또는 사익을 비교 형량하여야 한다. 제8조(정보공개 및 공유) 중앙행정기관의 장은 이해관계인이 공공정책의 취 지와 내용을 충분히 이해할 수 있도록 관련정보를 공개하고 공유하도록 노력하여야 한다. 제9조(지속가능한 발전의 고려) 중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립 추진할 때 지속가능한 발전을 위한 요소를 고려하여야 한다

117 제3장 갈등의 예방 제10조(갈등영향분석) 1중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립 시행 변경함에 있어서 국민생활에 중대하고 광범위한 영향을 주거나 국민의 이해 상충으 로 인하여 과도한 사회적 비용이 발생할 우려가 있다고 판단되는 경우에 는 해당 공공정책을 결정하기 전에 갈등영향분석을 실시할 수 있다. 2중앙행정기관의 장은 제1항에 따른 갈등영향분석서를 작성하여 제11조 에 따른 갈등관리심의위원회에 심의를 요청하여야 한다. 3제2항에 따른 갈등영향분석서에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한 다. 1. 공공정책의 개요 및 기대효과 2. 이해관계인의 확인 및 의견조사 내용 3. 관련 단체 및 전문가의 의견 4. 갈등유발요인 및 예상되는 주요쟁점 5. 갈등으로 인한 사회적 영향 6. 갈등의 예방 해결을 위한 구체적인 계획 7. 그 밖에 갈등의 예방 해결을 위하여 필요한 사항 4중앙행정기관의 장이 환경정책기본법 제25조에 따른 사전환경성검토 또는 환경 교통 재해 등에 관한 영향평가법 에 따른 환경영향평가 등을 실시하면서 이 영이 정한 갈등영향분석 기법을 활용한 경우에는 제1항에 따른 갈등영향분석을 실시한 것으로 본다. 제11조(갈등관리심의위원회의 설치) 중앙행정기관은 소관 사무의 갈등관리와 관련된 사항을 심의하기 위하여 갈등관리심의위원회(이하 위원회 라 한다)를 설치하여야 한다. 다만, 갈등이 많이 발생하지 않는 기관으로서

118 총리령으로 정하는 기관은 당해 기관의 장이 판단해 위원회를 설치하지 않을 수 있다. 제12조(위원회의 구성 운영) 1위원회는 위원장을 포함한 11인 이내의 위원으 로 구성한다. 2중앙행정기관의 장은 소속 직원 또는 갈등의 예방과 해결에 관한 학식 과 경험이 풍부한 자 중에서 위원을 임명 또는 위촉하되, 공무원이 아닌 위원이 전체위원의 과반수가 되도록 하여야 한다. 3위원회의 위원장은 민간위원 중에서 호선하여 선출한다. 4위원의 임기는 2년으로 하고 보궐위원의 임기는 전임자의 잔임기간으로 한다. 다만, 공무원인 위원의 임기는 당해 직에 재직하는 기간으로 한다. 5위원회는 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고 출석위원 과반수의 찬 성으로 의결한다. 6위원은 중립적이고 공정한 입장에서 활동하여야 한다. 7그 밖에 위원회의 운영에 관하여 필요한 사항은 위원회의 의결을 거쳐 위원장이 정한다. 제13조(위원회의 기능) 위원회는 다음 각 호의 사항을 심의한다. 1. 제4조제1항에 따른 종합적인 시책의 수립 추진에 관한 사항 2. 제4조제2항에 따른 법령 등의 정비에 관한 사항 3. 제4조제3항에 따른 다양한 갈등해결수단의 발굴 활용에 관한 사항 4. 제4조제4항에 따른 교육훈련의 실시에 관한 사항 5. 제10조에 따른 갈등영향분석에 관한 사항 6. 갈등의 예방 해결에 관한 민간활동의 지원에 관한 사항 7. 그 밖에 갈등의 예방 해결에 관하여 중앙행정기관의 장이 필요하다고 인정한 사항

119 제14조(심의결과의 반영) 중앙행정기관의 장은 정당한 사유가 있는 경우를 제외하고는 제13조에 따른 위원회의 심의결과를 공공정책의 수립 추진과정 에 성실히 반영하여야 한다. 제15조(참여적 의사결정방법의 활용) 1중앙행정기관의 장은 제13조제5호에 따른 갈등영향분석에 대한 심의결과 갈등의 예방 해결을 위하여 이해관계 인 일반시민 또는 전문가 등의 참여가 중요하다고 판단되는 경우에는 이해 관계인 일반시민 또는 전문가 등도 참여하는 의사결정방법을 활용할 수 있 다. 2중앙행정기관의 장은 공공정책을 결정함에 있어 참여적 의사결정방법의 활용결과를 충분히 고려하여야 한다. 제4장 갈등조정협의회 제16조(갈등조정협의회) 1중앙행정기관의 장은 공공정책으로 인하여 발생한 갈등해결을 위하여 필요하다고 판단되는 경우에는 각 사안별로 갈등조정 협의회(이하 협의회 라 한다)를 구성하여 운영할 수 있다. 2중앙행정기관의 장은 협의회의 구성과 운영에 필요한 행정적 지원을 하 여야 한다. 제17조(협의회의 구성) 1협의회는 제19조에 따른 의장 1인, 관계 중앙행정기 관 및 이해관계인으로 구성한다. 2관계 중앙행정기관 및 이해관계인(이하 당사자 라 한다)은 필요하다 고 인정하는 경우 관련단체와 전문가를 협의회에 참석시킬 수 있다. 3공동의 이해관계가 있는 다수의 당사자는 그 중 1인 또는 수인을 대표 당사자로 선임할 수 있다

120 제18조(의장의 역할) 협의회 의장은 중립성과 공정성을 바탕으로 당사자간의 갈등이 해소될 수 있도록 지원 촉진하는 역할을 수행하며, 당사자의 의사 를 최대한 존중하여야 한다. 제19조(의장의 선임) 협의회 의장은 당해 사안과 직접 관련이 없는 자 중 당 사자간의 합의에 의해 선정하는 것을 원칙으로 한다. 제20조(협의회의 기본규칙 등) 1협의회의 구체적인 구성과 운영은 당사자가 정하는 기본규칙에 따른다. 2협의회의 기본규칙은 다음 각 호의 사항을 포함하여 작성할 수 있다. 1. 협의회의 목적 2. 당사자의 범위 3. 협의회 의장의 선정 4. 진행일정 5. 협의의 절차 6. 협의결과문의 작성 7. 협의회 운영과정에서 발생하는 비용 분담에 관한 사항 8. 그 밖에 협의회 운영에 필요하다고 당사자가 합의한 사항 3당사자는 상호존중과 신뢰를 바탕으로 공동의 이익이 되는 대안을 창출 하기 위하여 적극적으로 협력하여야 한다. 제21조(협의결과문의 내용 및 이행) 1협의결과문의 내용은 법령 등에 위배 되거나 중대한 공익을 침해하지 않아야 한다. 2중앙행정기관은 제1항에 따른 협의결과를 성실하게 이행하도록 노력하 여야 한다. 제22조(협의회 절차의 공개) 이 영에 의한 협의절차는 비공개를 원칙으로 하 되 당사자들이 모두 합의한 경우에는 공개할 수 있다

121 제23조(비밀유지) 중앙행정기관의 장과 관계공무원은 협의회 과정에서 알게 된 비밀을 타인에게 누설하거나 직무상 목적 외에 이를 사용하여서는 안 된다. 제5장 보 칙 제24조(갈등관리연구기관의 지정 운영) 1국무조정실장은 갈등관리와 관련해 다음 각 호의 업무를 수행하도록 하기 위해 갈등관리관련 연구기관 또는 단체를 갈등관리 연구기관으로 지정할 수 있다. 1. 갈등의 예방 해결을 위한 정책 법령 제도 문화 등의 조사 연구 2. 갈등의 예방 해결 과정과 관련된 매뉴얼 작성 보급 3. 갈등의 예방 해결을 위한 교육훈련 프로그램의 개발 보급 4. 갈등영향분석에 관한 조사 연구 5. 참여적 의사결정방법의 활용방법에 대한 조사 연구 6. 그 밖에 갈등의 예방 해결에 필요한 사항 2국무조정실장은 제1항에 따라 지정된 기관 또는 단체에 대하여 그 활동 에 필요한 경비의 일부 또는 전부를 예산의 범위 안에서 지원할 수 있다. 3제1항에 따른 연구기관의 지정 운영 등에 관하여 필요한 사항은 총리령 으로 정한다. 제25조(갈등관리매뉴얼의 작성 및 활용) 1국무조정실장은 제24조제1항제2호 에 따른 갈등관리매뉴얼을 중앙행정기관의 장에게 통보하여야 한다. 2중앙행정기관의 장은 소관정책을 추진함에 있어 갈등관리매뉴얼을 활용 하여야 한다. 3중앙행정기관의 장은 제1항에 따라 배부된 매뉴얼에 각 부처의 특성을

122 반영한 내용을 추가 보완할 수 있다. 제26조(갈등관리실태의 점검 보고 등) 1국무조정실장은 중앙행정기관에 의한 갈등관리의 실태 등을 점검 평가하여야 한다. 2국무조정실장은 제1항에 따른 점검 평가를 위하여 중앙행정기관의 장에 게 갈등관리 실태 등에 관한 자료의 제출을 요구할 수 있다. 3중앙행정기관의 장은 제2항에 따라 자료 제출을 요청받은 경우 특별한 사유가 없는 한 관련 자료를 제공하여야 한다. 4국무조정실장은 제1항에 따른 점검 평가결과를 국무회의에 보고 할 수 있다. 5갈등관리에 대한 관계부처간의 협의 등을 위하여 제11조에 따라 위원회 를 설치한 중앙행정기관으로 구성되는 갈등관리정책협의회를 국무조정실 에 둔다. 6제1항에 따른 점검과 제5항에 따른 갈등관리정책협의회 운영에 관하여 필요한 사항은 총리령으로 정한다. 제27조(지속가능발전위원회와의 협의 등) 지속가능발전위원회 규정 제2 조제1호 및 별표와 관련된 정책에 관한 계획을 수립하거나 다수 부처가 관련된 정책을 수립하는 과정에서 중앙행정기관의 장이 갈등의 예방과 해 결을 위하여 필요하다고 판단하는 경우에는 지속가능발전위원회 규정 제3조의2에 따른 지속가능발전위원회의 갈등조정특별위원회와 협의하거나 자문을 요청할 수 있다. 제28조(갈등전문인력의 양성 등) 중앙행정기관은 갈등관리에 관한 전문인력 을 양성하기 위한 교육훈련, 자격제도의 도입 등 필요한 시책을 수립할 수 있다. 제29조(수당지급 등) 1중앙행정기관은 제11조에 따라 설치된 위원회 위원

123 또는 제20조제2항제7호에 따라 발생한 비용에 대해 예산의 범위 내에서 수당 여비 그 밖에 필요한 경비를 지급할 수 있다. 2중앙행정기관은 갈등관리에 필요한 조사 연구 교육훈련과 민간부문의 자 발적인 갈등관리 활동을 촉진하기 위하여 예산의 범위 내에서 필요한 재 정지원 등을 할 수 있다

124 Ⅲ. 참여정부의 국민 참여에 의한 갈등해결 사례 - 갈등관리시스템의 적용과 그 성과 < 대통령의 관련 메시지 > 지역주민의 이해관계와 관련된 사업을 추진할 때 주민의 의견수렴을 해나가는 과정에서 이해 당사자들에게 충분한 정보를 제공하고 참여를 독려하고 또는 유 도하고 그래서 대화의 틀을 만들어나간 전 과정을 기록으로 남겨야 합니다. - 제57회 국무회의( ) 참여정부는 권위에 의한 통치의 막을 내리고 본격적인 민주와 참여의 시대를 연 정부이다. 하지만 그 이면에는 공공갈등의 분출시대 라는 부담스러운 평가가 붙어 다닌다. 참여정부가 출범한 2003년부터 새만금, 부안 방폐장, 교육행정정보시스템 등 굵직한 공공갈등이 불거지기 시작했고, 노사관계에서도 화물연대 파업 등 사회 적 분규가 끊이질 않았다. 정부나 NGO, 지역주민, 언론 등 우리 사회 전반에서 갈등을 관리하는 역량이 미 처 준비되지 않은 상태에서 갑자기 갈등을 홍수를 겪게 된 셈이다. 이러한 갈등의 홍수에 대응하기 위해 참여정부도 나름대로 갈등해결을 위해 많을 노력을 기울여왔 다. 우선, 공공갈등의 발생과 대응에 대한 흐름을 간단히 살펴보자. 1960년대 이후 경 제개발과 함께 시행된 대규모 국책사업들은 국가기간망과 경제발전기반을 형성하 는데 크게 기여해왔다. 지난 1980년대 초반까지 정부가 주도하는 대형 국책사업들 이 적극 추진되었고, 국민들도 그 필요성에 대해 암묵적인 동의를 해주어 원활하게 추진될 수 있었다. 그러나 1990년대 이후 일반국민의 환경의식이 높아지고, 지방자 치체가 실시되면서 대형 국책사업 추진과정에서 갈등과 대립이 다양하게 확대되고 있다. 이렇게 국책사업을 둘러싼 공공갈등이 확산되면서 국책사업의 표류상황도 심각 한 수준이다. 또한 공공갈등의 장기화에 따라 우리 사회는 엄청난 비용을 치르고 있 다. 예를 들어, 대한상공회의소의 보고서에 의하면 새만금 간척지, 천성산터널 등

125 개 국책사업의 공사 지연으로 인한 손실이 몇 년 사이에만 4조 1,793억 원에 이르는 것으로 분석한바 있다. 참여형 국정운영의 수문을 참여정부에 들어서도 많은 갈등이 발생하였다. 새만금 간척사업, 천성산 터널공사, 한탄강 댐건설처럼 이전 정부에서 발생하여 참여정부 까지 이어져온 갈등도 있고, 신행정수도 이전, 방사성폐기물처분장 부지선정 갈등 과 같이 새롭게 발생한 갈등도 있다. 이전 정부들도 갈등을 해결하기 위하여 많은 노력을 했지만, 갈등 예방과 해결을 국가적인 과제로 삼고, 이를 해결하기 위하여 국가차원에서 조직적이고 체계적으로 접근하고 노력한 것은 참여정부가 처음이다. 참여정부는 지속가능발전위원회와 국무조정실에 갈등관리시스템 구축을 위한 임 무를 부여하였고, 그 결과 공공기관의 갈등관리에 관한 법률(안)을 비롯하여 우리 사회 갈등 관리에 필요한 제도, 정책, 인프라 구축 방안 등에 대한 깊이 있는 연구가 진행되었고 많은 성과를 얻을 수 있었다. 이 글에 수록된 8개의 갈등 사례 중에는 참여정부에서 갈등이 시작된 것도 있고, 그 이전에 갈등이 발생한 것도 있다. 또 이 사례 가운데는 방사성폐기물처분장 부지 선정사례와 같이 잘 진행되고 갈등이 원만히 해결된 사례도 있고, 한탄강 사례처럼 아직도 해결되지 않고 있는 사례도 있다. 그럼에도 불구하고 이 사례들은 하나같이 참여정부가 갈등을 예방하고 해결하기 위하여 애쓰고 노력했던 사례들이라는 공통 점을 갖고 있다. 갈등마다 갈등의 원인과 특성이 다르듯이 갈등을 해결하기 위한 노력 역시 제각 각일 수밖에 없다. 서울시 외곽순환도로 건설갈등에서는 민관으로 노선조정위원회 을 구성하여 사실관계 조사를 명확히 하기 위해 노력했는가 하면, 한탄강댐 갈등을 해결하기 위해서는 우리나라에는 처음으로 대통령 자문기구에 조정기능을 부여하 여 갈등조정회의를 구성하여 운영하였다

126 신행정수도 후보지 선정에 뒤따를 갈등을 미연에 방지하기 위하여 전문가로 구성 된 네크워크 모형을 개발하여 시행하였고, 시화호 갈등을 해결하기 위해서 시화지 역 지속가능발전협의회 를 구성 운영하였다. 울산-포항 간 복선전철화 건설사업과 관련된 갈등에 대해서는 우리나라에서는 처음으로 갈등영향분석 기법을 활용하여 갈등 내용을 과학적으로 분석하였고, 이를 기반으로 갈등조정 프로세스를 운영하여 갈등을 해결하였다. 방폐장과 관련한 해묵은 갈등을 해결하기 위하여 지역 신청에 의한 주민투표제를 도입 실시하였다. 갈등의 원인과 내용이 다양하듯 해결하고자 하는 노력 역시 다양하였지만, 참여정 부에서 갈등 해결을 위한 노력에는 중요한 원칙과 기준이 있었다. 갈등을 부정적으 로 바라보고 국가가 갈등에 개입하여 갈등을 일방적으로 해결하던 이전 시대의 갈등 해법과는 달리, 갈등의 양면성에 주목하고 갈등을 이해당사자간 합의의 문제로 보았 다는 점이다. 이에 따라 갈등 해결에 있어서 강조된 것은 참여와 합의정신이었다. 여기에 소개하는 8가지 사례 가운데는 성공사례도 있고, 실패 사례도 있으나, 그 내용을 살펴보면 참여정부가 사회통합을 위해 그리고 참여민주주의의 정착과 확산 을 위해 기울인 노력의 소산들을 발견할 수 있다

127 1. 개발과 환경의 상생을 위한 대안 찾기 - 북한산 관통도로 건설갈등과 노선조정위원회 구성 사례 1) 사례의 의의 서울외곽순환도로 건설 과정에서 북한산 국립공원 통과로 인하여 환경, 불교단체 와 정부, 사업시행자 사이의 법적, 물리적인 분쟁과 충돌이 발생하였다. 이러한 상 호 대립을 끝내기 위하여 참여정부는 2003년 4월 불교계, 건설교통부 등과 노선재 검토위원회를 구성, 운영하기로 합의하여, 교통, 도로, 경제, 환경 생태, 역사 문화 분야의 5인씩의 위원을 구성 운영하였다. 비록 노선재검토위원회 활동을 통한 합의에 이르지는 못하였지만, 이를 계기로 대규모의 국가재원과 장기간이 소요되는 중앙정부의 SOC 사업의 효율적인 추진과 갈등예방을 위한 관련법, 제도의 개선을 유도하는 정책의 전환을 점진적으로 가져 오는 변화가 일어나게 되었다. 즉, 건설 사업에 대한 사전용역과정을 개선하는 건설 기술용역 세부시행지침이 제정되었고, 환경을 우선하는 전략환경영향평가의 시행과 도로사업의 경우 참여적 의사결정제도의 도입이 추진되게 되었다. 2) 사업 개요와 경과 1 사업 개요 서울외곽순환도로는 수도권의 교통난을 완화하고 지역 간 이동을 원활히 하기 위 하여 경기지역의 종합교통망 사업의 일환으로 진행되었다. 총 길이 127km 중 1단계 인 퇴계원~판교~안양~일산 구간 91.0km는 1993~2001년에 개통하였으며, 2단계인 일산~퇴계원 구간 36.0km 는 1996~2006년을 목표로 추진 중에 있었다. 사패산 구간 의 건설에 따른 불교계와 환경단체의 반대민원은 2단계 공사 기간 중에 발생하였다. 사패산 통과구간은 2단계 일산~퇴계원의 사업구간에 포함되어 있으며, 북한산 국 립공원의 북쪽 끝부분에 위치한 사패산을 통과하는 노선이다. 민간자본을 유치하여 서울고속도로주식회사가 BTO(수익형 민간투자사업)방식으로 건설하여 준공 시 소 유권은 국가에 귀속되고 민자회사에서 30년간 운영하는 방식으로 건설되고 있었다

128 <표 11> 사패산 통과구간 노선개요 구 분 내 용 사업자 사업기간 노선거리 추진방식 서울고속도로주식회사(LG건설 등 9개사) ~2006.6(변경전) 4.6km(터널 4.0km, 왕복 8차로), 일산~의정부~퇴계원 36km BTO(준공시 소유권 국가귀속, 30년간 운영) 2 사업경과 서울외곽순환도로 사업은 1989년 서울시에서 기본설계 및 타당성 조사를 하면서 시 작되었다. 사패산이 포함된 2단계 구간은 1989~1991년 동안 기본설계와 타당성 조사가 이루어졌고, 1996년 3월에 민자유치 대상사업으로 지정되었습니다. 1996년 4월~1998년 6월에 실시설계가 이루어졌으며, 2001년 6월에 공사가 착공되었다. 그러나 공사 착공이 후 불교계와 환경단체의 건설반대 운동으로 2001년 11월 29일에 공사가 중단되었고, 2003년 12월에 노무현 대통령의 불교계 대표의 면담이후 공사재개가 이루어졌다. <표 12> 연도별 사업추진 연혁 89. 9~ : 외곽순환도로 기본설계 및 타당성 조사(서울시) : 민자유치대상사업 지정(재정경제부) 96. 4~ : 실시설계(한국도로공사) : 북한산 국립공원 통과노선 관련 공청회(세종문화회관) 98. 4~ : 국립공원지역 환경영향평가 협의(건교부) - 9개 노선대안 검토결과 현 노선으로 확정 - 국립공원 구간 4.6Km는 터널(연장 4.0Km)로 통과키로 확정 : 공사착공 : 환경부의 환경영향평가 협의 통과 : 환경부 장관 면담 01. 8~11 : 불교계 서명운동, 건설반대홍보, 기자회견, 불교대책위 출범, 천막농성, 산신기도 등 : 공사중지 가처분 신청서 제출 및 공사중단 : 국립공원 통과구간 노선조사위원회 구성 02.10~ : 노선조사위원회 조사 활동 : 대통령 후보 노선백지화 및 대안노선검토 공약 02.12~ : 대통령직 인수위원회 검토 : 수락산, 불암산 터널 공사 중지(불교계 요구수용) 03. 4~ : 노선재검토 위원회 재검토 활동 : 국회 건설교통위원회 사패산 현장방문 및 공사조속재개 촉구 : 노무현 대통령 불교계 방문 후 양해를 구하여 공사재개 발표

129 3) 공사 진행 과정에 따른 갈등의 전개 1 설계기간 중의 갈등 경유지역이 구체적으로 결정되는 실시설계의 기간 중(1997년 11월~1998년 9월)에 북한산도로저지 시민연대 등은 5차례에 걸쳐 북한산국립공원 구간의 통과노선을 의 정부 구간으로 우회해 달라는 민원을 청구하였다. 한편, 환경영향평가 협의과정에 서 환경부는 환경단체의 노선변경 요구활동과 관련하여 2001년 5월~6월 환경부, 한 국도로공사, 환경단체(우이령보존회 등 6개 단체) 합동으로 현장조사를 실시하기로 합의하고 대안노선을 종합적으로 검토하였다. 그 결과 실시설계노선이 최적의 대안 임을 인정하고 2001년 7월 환경영향평가에 대한 협의 결과를 회신하였다. 2 공사착공 후의 갈등 2001년 6월에 공사가 착공되면서 의정부시 호원동에 위치한 홍법사가 도로부지 에 편입되게 되자 이를 이유로 불교계가 이 현안에 개입하게 되었다. 그 후 불교계 는 북한산국립공원 통과반대 성명서(2001년 8월 25일) 를 발표하는 등 본격적인 반 대운동을 전개하게 된다. 2001년 11월, 환경영향평가를 마친 사패산입구-구간의 공 사를 위해 벌목작업을 시작하자 환경단체와 의정부사암연합회가 공사추진을 저지 하기 위해 농성, 천막설치 등을 하며 본격적인 반대활동을 전개하기 시작했다. 시공 주체인 서울고속도로(주)는 2001년 12월 11일 환경단체를 상대로 공사방해금지 등 가처분신청을 하였고, 법원은 2002년 1월 30일 위반 시 회당 100만 원씩 지급 이라 는 결정을 내렸다. 이 결정에 따라 환경단체는 벌채현장에서 철수하게 된다. 그러나 불교계는 2002년 2월 13일 송추농성현장을 북한산 회룡사 제2선원으로 선 포하고 북한산 살리기 1,000일 정진 등 반대운동을 계속 전개하였다. 불교계의 공사 현장 점거로 공사재개가 어렵게 되자, 시공사는 2002년 2월 18일 현장 확보를 이유 로 농성장에 진입하게 되고, 이 과정에서 비구니 스님 3인이 부상을 당하는 사건이 발생하였다. 이 사건이 계기가 되어 북한산 외곽순환도로 관련 갈등현안에 조계종 전 종단이 참여하게 되고, 범불교도 결의대회 등을 개최하면서 규모가 확대되었다. 4) 내용에 따른 갈등의 분류 서울외곽순환도로 사패산 구간의 갈등은 사업의 시행으로 인한 자연환경훼손과

130 불교의 수행환경훼손으로 크게 나누어 볼 수 있으며, 좀 더 세부적으로는 다음과 같 이 구분할 수 있다. 1 사패산 구간의 최적 노선대안 사패산 구간의 노선대안은 실시 설계 시에 제시된 사패산을 통과하는 기존 노선 과 국립공원 외곽을 우회하는 노선, 의정부 외곽을 우회하는 노선 등 3가지가 있다. 환경단체 및 불교계는 자연환경 및 사찰수행환경 훼손방지를 위하여 노선 변경이 불가피하다고 주장하는 반면, 사업 주체들은 북한산 국립공원 내 사패산과 수락산, 불암산 구간을 터널로 통과토록 계획된 현재 노선이 타당하다고 주장하였다. 환경 단체 및 불교계의 주장에 대하여 사업시행자측은 노선 대안별 산림훼손면적과 국립 구간 통과구간의 거리를 산출 비교하여 기존 노선이 우수하다는 것을 강조하였다. <표 13> 대안 노선별 비교표 우회노선 구분 기존 노선 국립공원 외곽 의정부 외곽 연장 25.3km 27.8km 35.3km 사업비 11,640억 원 13,340억 원(17,207)* 18,760억 원(22,627)* 산림훼손면적 1.65km2 2.12km2 2.72km2 국립공원통과구간 4.6km 7.1km 국립공원 우회 주 : * 기 투자된 구간의 매몰비용(Sunk Cost) 3,867억 원이 포함된 공사 2 환경적 영향측면의 문제점 사패산 구간의 터널건설로 인하여 국립공원의 환경파괴가 심각하고 대기오염을 심화시킨다는 점이다. 구체적으로는 터널굴착으로 지하수위가 하강하여 생태계에 영향을 주고, 터널굴착 시에 발생하는 오폐수와 터널공사에 따른 장비와 터널개통 후 발생하는 오염된 대기는 국립공원 주변과 서울의 북부권을 오염시킨다는 것이 다. 그리고 공사시행으로 인한 산사태의 발생과 환기방식 등의 문제가 제기되는 등 가장 큰 갈등이슈 중의 하나였다. 3 불교수행환경 훼손의 문제 사패산 터널공사로 사찰의 철거 또는 이전 등의 상황이 발생하게 되었다. 즉, 홍 법사, 천인사, 보현사는 전체 부지의 토지수용으로 폐사가 되었으며, 청룡사, 선각사

131 등 총 27개의 사찰은 직 간접적인 피해가 예상되었다. 또한 소음, 진동, 차량배기가 스의 매연 등으로 사찰의 정상적인 기능을 수행할 수 없게 되며, 불교의 수행환경과 생활공간의 파괴가 이루어진다는 것이다. 4 기타 제기된 문제들 이상에서 제기된 문제 이외에도 다음과 같은 문제들이 환경단체 및 불교계에서 지속적으로 제기되었다. 즉, 사업추진 인허가 절차상의 문제점, 풍수지리적 측면의 문제점, 설계기준 적용의 부적절성 등이다. 5) 갈등의 해결을 위한 노력 1 노선조사위원회 구성 및 운영 북한산 국립공원 통과여부로 인한 환경, 불교단체와 정부, 사업시행자간의 법적, 물리적인 분쟁과 충돌 등 상호 대립하는 상황을 종결하고 상호간의 대화를 통해 사 회적인 합의를 도출하기 위해 2002년 8월 14일 노선조사위원회의 구성, 운영에 대 해 합의하였다. 합의 내용은 북한산국립공원 통과구간에 대한 공사를 2002년 12월 31일까지 보류하고, 기도정진도량시설을 2002년 8월말까지 자진 철거하며, 2002년 12월까지 합의안이 도출되지 않을 경우 정부가 결정하도록 하였다. 노선조사위원회는 불교계측과 사업시행자 각 6인으로 구성되어 3차례의 회의를 개최하였으나 합의가 도출되지 않은 상태로 운영기간이 종료되었고, 사업시행자 측 의 최종 보고서가 건교부에 제출되었다. 이 기간 중에 대통령 선거가 시행되었으며, 노무현 후보는 선거공약으로 2002년 12월 4일에 북한산국립공원관통 서울외곽순 환고속도로 를 백지화하고 대안노선을 검토하겠다는 공약을 제시하였다. 2 노선재검토위원회 구성 및 운영 노무현 대통령 후보의 당선에 따라 2003년 4월 14일 불교계와 건설교통부는 갈등 을 해결하고 대안노선 마련을 위해 노선재검토위원회 를 구성, 운영하기로 합의하 였다. 이에 따라 노선재검토위원회 는 교통, 도로, 경제, 환경 생태, 역사 문화 분야 등 5개 분야로 구성하고 각 분야 마다 5인의 위원을 두었다. 검토 대상 노선은 기존 제시노선 이외에 의정부 외곽노선, 북한산 국립공원외곽 우회노선의 3개 노선으로 하였고, 인근의 수락산과 불암산터널 구간의 공사를 4월 14일부터 중지하기로 하였 다. 위원회는 2003년 6월 5일까지 6차례에 걸친 회의를 진행하였으며, 2003년 7월

132 일에는 프레스센터에서 국민토론회를 개최하여 국민여론을 수렴하였으나, 합의에 이르지 못한 상태로 활동이 종료되었다. 3 공론조사 추진 노선조사위원회와 노선재검토위원회의 활동에도 불구하고 합의에 이르지 못하자 2003년 7월 29일 국무회의에서는 대화와 협상을 병행하되 공론조사 방식을 총리실 주관으로 추진하기로 하였다. 공론조사는 주요 정책결정과정에서 대표성을 갖는 국 민들이 참여하되 해당 이슈에 대한 충분한 정보를 제공받고, 이를 심도 있게 토론한 후 참여자들의 의견을 조사함으로서 진정한 국민의사인 공론을 확인하는 조사방식 이다. 그러나 객관적이고 공정한 공론조사 시행방식에 대한 합의에 이르지 못하여 시행되지는 못했다. 4 기타 민원해결 관련활동 사업시행자측은 사업시행의 필요성과 효과 등에 대하여 홍보책자 700부, 홍보리 플렛 3종 3만 5천 부, 홍보브로셔 2만 부, 홍보만화책자 3천 부, 전단지 2종 20만 부, 홍보비디오 30개 등을 제작하여 지자체와 지역주민, 국회 등에 배포하였다. 아울러 사패산 구간의 건설 사업이 사회이슈화 되자 방송사 및 신문 등 언론기관 인터뷰가 24회 이루어졌다. 갈등발생에 대한 국민들의 의견수렴을 위하여 언론기관에서 수차 례의 여론조사가 시행되었으며, 인터넷 동아일보, KBS 라디오, 주간불교 인터넷 여 론조사, 인터넷 법보조사 등에서 찬성은 70.3~88.0%, 반대는 12.0~29.7%의 의견이 제시되었다. 5 대통령과 불교계 대표의 회동 2003년 12월 22일 노무현 대통령은 조계종 종정인 법전스님을 방문하여 대선공약 을 지키지 못한 것에 대하여 양해를 구하고, 2003년 12월 24일 국정현안정책조정회 의에서 당초 노선대로 공사의 재개를 발표함으로써 사패산 구간의 공사는 재개되었 다. 이와 관련하여 고건 국무총리는 역사문화환경 보전을 위한 제도 개선을 추진하 기로 발표하였고, 종교문화보존지구의 신설로 불교역사문화 및 수행환경 보전을 강 화하고, 전통사찰보존법 적용지구를 사전환경성 검토대상지역으로 추가하며, 도로 건설계획에 불교계 전문가를 노선설계자문위원회에 참여를 보장하는 등 불교계의 사전 의견수렴과 참여를 확대를 하기로 결정하였다

133 6) 평가 사패산의 갈등은 참여정부가 해결하고자 하는 다양한 갈등들과 함께 우리사회에 발생하고 있는 갈등해결을 위한 여러 정책대안을 도출할 수 있도록 만들어주었다. 특히, 대규모의 국가재원과 장기간이 소요되는 중앙정부의 SOC 사업의 효율적인 추진과 갈등예방을 위한 관련법, 제도의 개선을 유도하는 정책의 전환 등의 점진적 변화를 일으켰다. 우선 건설 사업에 대한 사전용역과정을 개선하는 건설기술용역 세부시행지침이 제정되었으며, 환경을 우선하는 전략환경영향평가의 시행과 도로사 업의 경우 참여적 의사결정제도의 도입이 추진되게 되었다. 7) 사패산 갈등의 파급효과 1 건설기술용역 세부시행지침의 제정 사패산 터널구간 등의 갈등을 계기로 던져진 대규모 국책사업의 공정성과 투명성 에 대한 문제제기에 대하여 국무총리실은 용역의 타당성에 대한 수행기준을 제시하 였다. 즉, 학계 등 외부 인력이 참여하는 공동용역방식의 시행, 외부전문가 등의 검 토회의시행, 용역조사결과의 인터넷 등 외부공개, 논의과정에 대한 회의록 작성, 용 역수행기간의 충분한 확보와 용역비용의 현실화 등에 관한 것이다. 이에 대하여 건 설교통부는 공동용역방식은 500억 원 이상의 사업에 대하여 의무화하고, 설계자문 위원회에 환경 분야와 종교계를 포함하도록 하였으며, 용역결과를 발주기관의 홈페 이지 등에 공개하도록 개선하는 세부 시행지침이 2004년 3월에 제정되었다. 2 환경을 우선시하는 전략환경영향평가제도의 시행 사패산을 포함하여 1990년대 후반부터 지속적으로 제기된 여러 환경갈등을 개선 하기 위하여 개발사업의 시행초기에 사전적으로 검토하는 전략환경영향평가제도가 2005년에 도입되었다. 건설교통부는 이를 위해 전략환경평가업무처리규정(훈령) 을 제정하였으며 차관을 위원장, 민간전문가를 부위원장으로 하고 산 학 연 관, 시민 단체 등 각계의 전문가를 위원으로 하는 전략환경평가위원회 를 구성하여 계획수 립 초기부터 친환경적 추진전략과 대안마련을 위한 평가항목과 방법 등을 검토, 심 의해 나가고자 하였다. 도로사업의 경우 현재 사업 확정 후 실시설계단계에서 주민공람 등 공개적인 의

134 견수렴을 하고 있다. 환경 등 근본적인 문제 발생 시 사업의 취소, 변경 등이 곤란 하다는 점을 감안하여 앞으로는 타당성조사, 기본설계 등 노선이나 사업이 최초로 선정되는 단계에서 사전에 환경성을 검토한 후 주민공람 등 공개적인 의견수렴을 하도록 하는 방안을 관계부처와 협의해 나가기로 하였다. 제도개선 전에 시행상의 문제점은 없는지를 확인하기 위하여 2005년도 도로 사업 중 1~2개 사업을 선정하여 개선방안을 시범적으로 적용한다는 계획도 수립하였다. 3 참여적 의사결정제도의 도입 추진 및 시범사업 시행 주요 고속도로 실시설계 추진 시 주민, 관련 NGO 등 이해관계자를 적극 참여시 키기로 하고, 춘천~양양 간 고속도로부터 시범적으로 적용하기로 하였다. 이는 그 동안 고속도로는 실시설계 결과를 토대로 환경영향평가 단계에서 주민의견 등을 수 렴하였으나, 정부(안)이 거의 확정된 이후에 뒤늦게 주민반대나 환경문제로 제동이 걸려 막대한 경제적 피해와 사회 갈등이 야기되는 것을 막기 위한 것이다. 사패산 터널과 같이 과거 2년 여간 공사 중단, 이해기관 간 소모적 논쟁과 과도한 갈등으로 국민경제에 손실을 끼치는 일을 대폭 해소하기 위한 것이다. 이를 위하여 춘천~양양 고속도로는 2010년 개통할 계획으로 주민 등이 설계에 참 여하는 방식으로 추진하여 주민, 지자체, NGO가 참여하는 (가칭) 갈등예방협의회 를 구성하는 등, 지속적인 대화채널을 유지하고 있으며, 주요 설계의 내용을 공유 조 정하고, 시범사업을 계기로 드러나는 문제점 및 효과를 종합하여 도로사업 국민참 여형 모델 을 마련한 후 주요 도로사업에 확대 적용할 계획이다. 8) 사패산 갈등의 시사점 및 향후 과제 사패산 갈등의 발생과 해결과정에서 대형 국책사업이 지연되거나 중단되는데 따 른 사회적인 비용의 발생과 이에 대한 효율적인 대처방안의 중요성이 부각되었다. 아울러, 이러한 과정에서 갈등의 체계적인 대응과 기존 제도의 개선에 관한 필요성 이 자연스럽게 부각되게 되었다. 사패산 구간의 건설사업 시 발생한 갈등사례는 많 은 시사점을 제공해주고 있으며, 향후에 개선해야 할 과제들을 정리하여 보면 다음 과 같다. 첫째, 사업의 추진단계별 국민참여 기회의 부족

135 둘째, 기존 제도의 형식적인 시행으로 실효성 부족 셋째, 사회적 합의 도출을 위한 지침의 미비 넷째, 갈등발생시의 중재 조정전문가의 역할 미흡 다섯째, 사업구상단계에서의 충분한 국민적 합의 도출 여섯째, 정부중심, 행정우월적인 사업추진방식 일곱째, 국민의 적극적인 관심과 참여의지의 부족

136 2. 갈등 해결의 ABC, 객관성과 공정성 - 신행정수도 후보지 입지 선정: 전문가네트워크 모형(CPS)의 적용 1) 사례의 의의 신행정수도 후보지 입지선정 사례는 정책결정 과정의 상위단계(upstream)에서 전 문가네트워크라고 하는 사회적 합의에 의해 갈등을 사전에 예방하고 합의를 도출한 사례이다. 동시에 신행정수도 입지 선정은 각자의 역할과 전문성에 입각하여 후보지 역 선정 및 비교 평가, 최종 입지 결정까지의 전 과정을 공정하고 객관적으로 추진할 수 있도록 참여적 의사결정방식을 선택한 사례이다. 또한, 전문가네트워크 모형이라 고 하는 협력적 문제해결방식(CPS)을 의사결정단계에서 선택하여 절차와 내용의 합 리성을 확보하기 위한 합의형성시스템의 전형을 보여 준 사례이기도 하다. 2) 신행정수도 후보지역 입지선정 개요 신행정수도가 어디에 위치하느냐는 전 국민적인 관심사항이었으며, 이해당사자 역시 16개 시도에 거주하는 모든 국민이라고 해도 과언이 아니다. 신행정수도 건 설 이라는 국책사업의 추진에서 후보지역의 선정은 신행정수도의 성공여부를 결정 하는 중요한 과정이었다. 따라서 전 국민이 납득할 수 있는 객관성, 공정성, 투명성 이 보장될 수 있도록 신행정수도 입지는 선정될 필요가 있었습니다. 특히, 신행정수 도의 입지는 충청권중 국가균형발전을 선도할 수 있는 지역인 동시에 수도로서의 국가적 기능과 생활터전으로서의 도시 기능을 원활히 수행할 수 있는 지역이어야 한다는 대전제가 있었다. 이를 위해 공정하고 객관적인 절차를 마련하고 체계적인 방식으로 신행정수도 입지 선정을 추진해서 잠재된 갈등을 사전에 예방해야 하는 과제가 주어졌다. 신행정수도 입지 선정 절차를 살펴보면, 우선 2003년 5월부터 2004년 3월까지 입 지선정 기준 연구와 입지가능 대상권역에 대한 현황조사를 실시하였다. 입지선정기 준에 대한 연구는(2003.5~ ) 국토연구원 등 8개 전문기관이 연구단을 구성하 여 수행하였다. 연구결과 입지선정 기준안은, 2004년 4월 출범한 신행정수도건설추 진위원회 심의를 거쳐 입지선정기준으로 확정( )되었다

137 입지가능 대상권역에 대한 현황조사(2003.6~2004.3)는 한국토지공사 등으로 조사 단을 구성( )하여 실시하였다. 대상권역은 입지선정기준 연구 과정에서 신행 정수도가 입지할 권역으로서 신행정수도건설을위한특별조치법 에 정해진 충청 권에 대해 수행되었으며 82개 항목에 대한 현황조사를 실시(2003.6~12)하고, 충청권 시 도의 검증을 거쳐 2004년 3월 최종 조사보고서를 발간하였다. 2004년에는 입지선정 기준안을 기초로 하여 신행정수도 입지 후보지를 도출하는 작업을 수행하였다. 우선 관계기관 및 학계 전문가 등으로 입지선정 T/F팀이 구성 되어 입지선정 기준 및 후보지 선정 평가 전반에 대한 검토 자문역할을 수행하였다. 이와 더불어 국토연구원, 한국환경정책 평가연구원, 교통개발연구원, 한국개발연구 원 등 4개 국책연구기관으로 신행정수도 후보지 평가지원단을 구성( )하여 복수의 후보지를 도출하고 후보지별 평가자료 DB를 구축하였다. 평가지원단이 마 련한 후보지안은 추진위원회에서 심의하여 진천-음성지역, 천안지역, 연기-공주지 역, 공주-논산지역 등 평가대상 후보지 4곳을 선정 발표( )하였다. 선정된 후보지에 대한 평가( ~7)는 별도의 전문가 그룹에 의해 객관적이고 투명한 방식으로 추진되었다. 즉, 평가의 공정성을 담보하기 위하여 각 시 도와 관련 학회가 추천한 전문가 80인으로 평가위원회를 구성하여 후보지에 대한 비교 평가를 실시( ~26)하였다. 평가 결과 연기-공주지역 이 가장 높은 점수를 획득하였 으며, 그 결과는 추진위원회 심의를 거쳐 2004년 7월 5일 일반에 공개되었다

138 또한, 후속작업으로 후보지 평가결과에 대한 국민의 다양한 의견을 수렴하기 위 해 2004년 7월 전국 13개 주요 도시를 순회하면서 공청회를 개최(7.12~30)하였으며, 국방부, 환경부, 각 지자체 등 관계기관에 대해 의견을 조회(7.19~30)하였다. 그 결 과 후보지 평가 결과에 대해서는 별다른 이견이 없었으므로 추진위원회에서는 2004 년 8월 11일 평가결과 1위 후보지인 연기-공주지역 을 최종입지로 심의 확정하 였다. 최종 입지로 선정된 연기-공주지역은 04년 말까지 신행정수도 예정지역으로 지 정 고시될 계획이었으며, 이를 위하여 상세한 예정지역등 경계 설정기준안 마련, 토 지세목조사 및 조서 지적도면 작성 등을 추진하던 중 2004년 10월 21일 헌법재판소 가 신행정수도의건설을위한특별조치법령을 위헌으로 판결하면서 사업 추진이 전면 중지되었다. 당초 계획으로는 토지세목조사 및 조서 지적도면을 작성하고( ), 예정지역등 경계 설정기준을 확정하여 지정 고시(안)을 마련하고( 월말 11월초), 주민 공청회 및 관계기관 협의( 월), 추진위 심의 및 대통령 승인 ( 월초)을 거쳐 예정지역등을 월 중순경 지정 고시할 예정이었다. 3) 전문가네트워크 구성 및 운영 보다 체계적으로 신행정수도의 입지 선정 과정을 수행하기 위하여 정책적 의사결 정부분(후보지 및 입지 선정), 실무적 기술적 부분(후보지 도출) 및 후보지 평가 부 분을 기능적으로 분리하였다. 즉, 분야별 국책연구기관을 중심으로 평가지원단을 구성하여 후보지(안)을 마련하고 평가자료 DB구축 등 평가업무지원을 담당케 하고 16개 시 도에서 추천받은 각계 전문가로 평가위원회를 구성하여 후보지 비교 평가를 실시하게 하였다. 추진위원회가 후보지(안)을 심의하여 평가대상 후보지를 확정하 고, 후보지 평가 후에는 최종입지를 결정하는 체계로서 추진된 것이다

139 <그림 8> 입지선정 추진체계 1 입지선정관리 T/F 구성 신행정수도 입지관련 업무를 효율적으로 추진하기 위하여 추진단 내에 입지선정 T/F를 조직하여 주요의사결정과 관계기관의 의견조율의 역할을 담당케 하였다. (2004년 2월 26일 입지선정T/F를 구성하여 6월15일까지 총 6차에 걸쳐 회의를 개최) 입지선정관리 T/F는 평가지원단을 구성 및 운영하고, 계획후보지(안)도출 세부작 업방안, 후보지 평가방법, 후보지 평가지침 및 평가표(안), 후보지 평가결과 설명회 개최방안 검토 등 신행정수도 입지 선정과 관련된 주요 결정사항에 대해 추진위원 회 상정 전에 검토하고 자문하는 역할을 충실히 수행하였다

140 <표 14> 입지선정T/F 회의 안건 1차 회의( ) : T/F 역할 및 운영방안, 입지기준(안)에 대한 관계기관의견 및 조치계획 2차 회의( ) : 입지선정 추진계획, 평가지원단 구성 및 운영계획, 후보지 선정 대상에서 이전 불가능 군사시설지역 제외문제, 입지T/F 주요 논의과제 등 3차 회의( ) : 후보지(안)도출 세부작업방안, 평가위원회 구성 운영방안, 후보 지 평가작업 지원계획 등 4차 회의( ) : 후보지 평가방법, 후보지 공개방법, 후보지에 대한 난개발 및 부동산 투기 방지대책 등 5차 회의( ) : 후보지 평가지침 및 평가 액션플랜(안) 등 및 보완 6차 회의( ) : 신행정수도 입지 선정과 관련된 주요 결정사항 최종 의견수렴 2 신행정수도 후보지 평가지원단 구성 보다 공정하고 투명한 절차와 방법으로 신행정수도 후보지 선정 및 평가 작업을 통해 최적의 입지를 선정하기 위한 지원업무를 수행하기 위하여 국토연구원, 환경 정책평가연구원, 교통개발연구원, 한국개발연구원 등 4개 국책연구기관이 참여하는 평가지원단 을 구성하였다. 평가지원단은 신행정수도 후보지선정 및 평가관리 연 구용역 ( ~ ) 계약을 통해 구성되었으며, 국토연구원이 평가위원회 의 평가지원 업무를 총괄하고 참여 연구기관에서 기본 평가항목별 간사역할을 담당 하여 평가업무의 효율적인 지원체계를 구축하였다. 평가지원단의 주요 역할과 참여 기관별 업무분담 내용은 다음과 같다

141 <표 15> 참여기관별 업무분담 후보지 선정기준 적용방안 정립 - 후보지 선정기준에서 제시된 분석항목의 검토 및 보완 - 후보지 선정기준에 따른 후보지 도출 방법, 절차 등 연구 - 예정지역 및 주변지역의 경계설정 방안 마련 평가대상 후보지 선정 - 03년 신행정수도건설추진연구단 및 조사단의 조사 연구결과를 토대로 평가대상 후보지(안)을 마련 - 추진위원회의 심의를 거쳐 여러 개의 평가대상 후보지를 선정 평가사전준비 - 평가항목별 조사자료의 분석 및 가공 - 평가자료집 작성 - 평가매뉴얼 작성 평가업무 지원 및 관리 - 평가위원을 대상으로 평가방법을 숙지시키기 위한 평가설명회 개최 - 평가위원회의 현장조사 및 평가관련 업무지원 - 기본평가항목별 분과위원회 간사역 수행 - 평가결과 중간보고서 및 최종보고서 작성 제출 국민여론수렴 - 평가결과에 대한 지역별 공청회 개최 3 후보지 평가위원회 구성 후보지 평가는 객관적이고 공정한 입지선정을 위하여 분야별 전문가로 구성된 신 행정수도 후보지 평가위원회를 구성하였다. 평가위원회는 기본 평가항목 5개 분야별 로 분과위원회를 구성하고, 분과위원장은 분과위원 중에서 호선하는 방식으로 구성 되었다. 평가위원장은 추진위원회가 평판과 신망이 높은 인사 중에서 인선하였으며, 평가위원장은 실제 평가는 하지 않고, 평가과정 전반을 관리 감독하고 평가결과를 추 진위원회에 보고하는 역할을 담당하였다. 평가위원은 1개 분과당 16명씩 총 80명으 로 구성되었다. 평가위원의 인선에서 가장 중요한 요소는 공정성과 전문성이었다. 따라서 추진위원회에서 직접 지명하는 방식이 아니라 전국 16개 시 도로부터 분야별 전문가를 추천받아 추진위원회에서 위촉하되, 추천하지 않는 시 도의 경우는 관련 학 회의 추천을 받아 유자격자 중에서 추진위원회가 위촉하는 방식을 채택하였다

142 이와 같은 평가위원회의 구성방안은 입지선정T/F의 검토를 거쳐 2004년 6월 3일 추진위원회에 보고 승인되었다. 평가위원의 인선은 2004년 6월 전국 16개 시 도에 평 가위원 추천을 의뢰한 결과 13개 시 도로부터 추천을 받았다. 추천하지 않은 서울, 인천, 경기 등 3개 시 도는 대한국토 도시계획학회 등 관련 학회에 추천을 의뢰하여 선정하였다. 평가위원의 인선방법은 시 도와 학회에서 1순위로 추천한 인사를 우선 적으로 인선하였다. 다만, 평가기간동안의 합숙가능여부 등을 확인하여 불가능한 경우 차순위자 순으로 확인하여 가능한 인사를 인선하였다. 4) 의견 수렴 및 합의형성 절차 1 후보지 평가 결과에 대한 공청회 개최 04. 7월 중 후보지 평가 결과에 대하여 신행정수도건설 추진위원회가 주최하고 신행정수도 평가지원단의 주관으로 전국 주요 도시에서 공청회를 개최하였다. 당초 에는 신행정수도 후보지 평가 결과만을 주 내용으로 서울, 대전, 청주, 광주, 부산, 춘천 등 6개 도시에서 개최하고자 하였으나, 국가균형발전과 신행정수도건설과의 관계 등 폭넓은 국민의 이해를 돕기 위해 정책기획위원회, 국가균형발전위원회, 동 북아시대위원회, 정부혁신지방분권위원회가 공동 참여하는 보다 확대된 규모의 공 청회로 개최하게되었다. 이에 따라 2004년 7월 12일부터 7월 30일까지 전국 13개 주 요 도시에서 국가균형발전을 위한 신행정수도건설 전국순회공청회 를 개최하였다. 공청회의 주요 내용은 신행정수도 후보지 평가 결과, 신행정수도 건설과 국가발 전 전략, 상생과 도약의 국가균형발전정책 추진방안, 참여정부의 지방분권 추진현 황 및 향후계획, 신행정수도건설과 동북아경제중심 추진전략, 신행정수도와 지역 발전방향으로 구성되었다. 2 관계기관 의견수렴 후보지 평가결과에 대하여 관계부처 및 시 도 등 53개 기관에 대하여 2004년 7월 19일부터 8월 7일까지 협의한 결과 이견이 없었으며, 충청북도 등 일부 기관에서 신 행정수도 건설과 관련 지역간 불균형 해소, 공공기관 지방이전 배려, 문화재보호 등 에 대한 의견을 제시하였다

143 충청북도에서는 후보지 평가결과에 대하여 수긍하면서도 신행정수도건설 파급 효 과가 미치지 않은 충북도내 북북 및 남부지역에 대한 역차별 우려를 표명하였다. 충 청남도의 경우에도 평가결과를 인정하였으나 편입예정지역 내의 주민들의 보상 및 이주 등에 대한 불안감 해소를 위해 정부차원의 세부추진 일정을 조기에 발표해 줄 것을 건의하였다. 전라북도는 평가결과에 대해여 수긍하면서 지역간 불균형해소를 위해 공공기관 지방이전, 호남고속철도 조기 개통 및 분기역 배려 등을 요청하였다. 문화재청은 문화재의 효율적인 보호대책을 마련하기 위해 신행정수도문화재관리 기획단을 설치 운영하여 직접참여 방안을 건의하였으며 문화관광부, 교육인적자원 부, 법원행정처, 국방부, 건교부, 농림부, 행자부, 환경부 등 기타 관련기관은 이견을 제시하지 않았다. 3 최종 입지 확정 후보지 평가 결과에 대하여 전국순회공청회(7.12~30, 전국 13개 도시) 및 관계기 관 의견 수렴(7.19~30) 결과 이견이 없어 평가 결과 1위 후보지인 연기-공주지역(충 청남도 연기군 남면, 금남면, 동면 및 공주시 장기면 일원 약 2,160만평) 을 신행정 수도 입지로 2004년 8월 11일 제6차 추진위원회에서 심의 확정하였다. 5) 평가 및 시사점 신행정수도 입지 선정은 각자의 역할과 전문성에 입각하여 후보지 선정 및 비교 평가, 최종 입지 결정까지의 전 과정을 공정하고 객관적으로 추진할 수 있도록 참여 적 의사결정방식을 선택한 사례이다. 전문가네트워크 모형이라고 하는 협력적 문제 해결방식(CPS)을 의사결정단계에서 선택하여 절차와 내용의 합리성을 확보하기 위 한 합의형성시스템의 전형을 보여주었다. 첫째, 대표자 선정과 준비모임, 평가팀 구성 등의 소집과정에 특별한 설계가 있었 고, 자문위원회, 평가위원회, 평가지원팀을 구성 운영하여 전문성과 공정성을 확보 하고 역할과 책임을 분명히 하였다. 기본규칙을 제정하고, 합숙 및 현장조사 등을 통한 숙의과정 등을 통해 절차적 합리성과 내용적 합리성을 높이는데 노력한 것으 로 평가할 수 있다. 또한 합의 및 합의 실행단계에서도 후보지 선정에 대한 결과의 수용과 추인 행사

144 도 체계적으로 마련하였다. 공청회는 전국을 대상으로 찾아가는 공청회 형식으로 설계되었다. 또한 정책기획위원회, 국가균형발전위원회, 동북아시대위원회, 정부혁 신지방분권위원회 등이 공동 참여하는 보다 확대된 규모의 국가균형발전을 위한 신행정수도건설 전국순회공청회 를 전국 13개 주요도시에서 개최하여, 국가균형발 전이라고 하는 국정과제와 연계해서 정책네트워크를 확대하고자 한 특징을 보여주 었다. 물론 이 과정에서 신행정수도의 타당성과 합헌 여부 등에 대한 쟁점이 상존하 여, 대립과 갈등이 노출되기도 하였으나, 후보지 선정에 대한 합의도출에는 특별한 이견이 제시되지 않았다. 신행정수도 후보지 선정결과에 대한 관계부처 협의 역시 원활하게 이루어지고 후 속조치의 협력체계가 구축되었다. 관계부처 및 시 도 등 53개 기관에 대한 관계부처 협의가 원활하게 이루어지고 의견수렴이 이루어졌다

145 3. 당사자가 직접 해결하라! - 시화호갈등 해결을 위한 시화지역지속가능발전협의회 운영사례 1) 사례의 의의 시화방조제 건설 사업은 우리나라의 대표적인 정책실패 사례였다. 1994년 물막이 공사와 함께 정부의 예상과는 다르게 시화호가 썩어가면서 정부와 시민사회는 책임 과 대안을 놓고 격렬하게 대립하였다. 이런 가운데 정부는 정책적 오류를 인정하고 2004년 1월 주요부처, 3개지자체, 시민사회단체, 전문가 등 시화호와 관련된 인사들 로 시화지속가능발전협의회를 구성하게 된다. 이 협의회는 운영세칙을 기반으로 민 주적인 운영과 합리적인 협상으로 수질 대기질 개선대책 로드맵, 시화호 남측간척지 개발계획 수립 착수, 조력발전소 건설, 북측간척지(MTV) 개발 등에 합의하면서 친 환경적 개발의 모범을 만들어가고 있다. 2) 갈등의 전개과정 1994년 시화방조제 완공으로 호수 북측(317만평)과 남측(3,167만평)에 드넓은 갯 벌이 드러났다. 1996년 정부는 안산시와 시흥시 권 갯벌에 수도권 산업용지 공급을 위해 개발하기로 결정하였다. 그러나 방조제 완공 후 시화호 수질이 계속 악화되면 서(평균 COD 3ppm 17ppm) 시민사회단체는 시화호 수질개선을 주장하며 개발계 획에 반대하게 된다. 이에 대해 정부는 1996년 7월 해양수산부, 환경부, 산업자원 부, 건설교통부, 경기도와 합동으로 시화호 수질종합대책 을 확정하고 추진을 결정 하였다. 그 내용은 일차적으로는 시화호수를 계속 외해로 방류하여 해수를 유통시키고, 약 8,000억 원을 투입하여 유역에 오폐수 처리시설을 증설하고 공단 대기오염을 저 감하는 것이었다. 해수유통 등 수질개선대책 추진으로 수질이 어느 정도 개선되자 (COD 17ppm 4~5ppm), 지방자치단체들은 개별적으로 간척지의 활용계획을 제시 했고, 1999년 10월 감사원은 간척지를 장기간 방치할 경우 쓰레기 불법 투기 및 난 개발 등 사회적 문제가 발생될 소지가 높으므로 장기종합계획을 수립하도록 지적하 였다. 이에 2000년 9월 13개 관계기관으로 시화정책협의회 를 구성하고, 기본구상 수립 용역에 착수하여 2003년 12월 12일 공청회를 개최하였다

146 그러나 시화정책협의회 구성과 기본구상 수립과정이 정부주도로 이루어졌다. 결 과적으로 그 동안 시화호의 환경개선과 생태계 보호를 위해 노력해온 시민단체와 시민이 배제되면서 정부와 시민단체 간에 갈등의 골이 깊어졌다. 결국 정부가 주도 한 공청회는 시민단체의 반발로 무산되었다. 단체들이 반대하는 가장 큰 이유는 산 업단지 개발로 심각한 오염문제가 더욱 가중될 것이고, 생태적으로 천이지역인 갯 벌의 잠식이었다. 언론에서도 지역의 의견수렴 미흡 및 환경악화 등을 이유로 부정 적 시각으로 보도하여 시민단체들의 입장을 지지하였다. 이에 대해 정부는 즉각( ) 시민과 시민단체의 참여를 보장하고 의견을 존 중하며, 시화호의 환경개선 노력을 착실히 수행할 것을 약속하게 된다. 그 내용은 1)지역주민의 의견을 충분히 수렴하여 정부계획 확정할 것이며, 2) 확 정된 계획은 확실히 추진한다는 확고한 입장을 표명하였다. 세부적으로는 첫째, 96.7월 확정된 시화호 수질 개선 종합대책( 보완)을 차질 없이 추진하여 시화 호 수질개선 목표를 달성, 둘째, 향후 개발 시 발생되는 오폐수는 3차 고도처리 후 외해 방류 또는 하천유지용수로 재활용, 셋째, 기존 시화공단과 안산공단의 대기문 제도 주민 지자체 등과 협의체를 구성하여 최적 대안을 마련하여 추진한다고 제시 하였다. 3) 갈등 해결을 위한 노력 1 시화지역 지속가능발전협의회의 구성 2003년 12월 16일 정부의 발표에 따라, 동년 12월 29일 정부부처(건교부), 3개 시 시민단체, 지자체는 지역발전과 환경문제를 공동으로 논의할 수 있는 민관공동협의 체의 구성에 합의하게 된다. 협의체는 대기와 수질 환경문제 모두를 논의할 수 있도 록 참여 인원에 제한을 두지 않고, 의사결정은 다수결이 아닌 최대한 합의를 통해 결정한다는 원칙을 정하였다. 이로써 국내 최초로 대형 국책사업에 시민들이 참여 하여 의사를 반영할 수 있는 기초가 마련된 것이다. 이에 따라 정부, 시민단체, 지자체는 2004년 1월 16일 시화지역 지속가능발전협 의회 를 구성하고 협의회 운영세칙을 마련하였다. 협의회는 건교부 신도시기획단장 과 시민단체 대표가 공동으로 위원장을 맡고, 개발계획, 수질생태, 대기 분과 등 3개

147 분과로 구성하며, 분과위원장은 시민단체가 추천한 시민이, 각 분과 간사는 개발주 체인 건교부(수자원공사)가 맡도록 하였다. 현재, 각 분과의 참여위원 수는 제한을 두고 있지 않지만, 시민단체 대표, 전문가, 관계공무원 등이 균형 있게 참여하도록 하였고, 지역 국회의원을 고문에 입명하였다. 분과별로 편중현상이 발생하는 경우 에는 3개 분과 합동회의를 통해 시정이 가능하도록 하였다. 협의회는 매월 2회 이상 개최를 원칙으로 하고, 향후 5년 동안( 08.12월 말까지) 운영하고, 분기마다 3개 분과 합동회의를 갖고 있다. 협의회 운영은 공개를 원칙으 로 하여 회의 결과는 항시 홈페이지( 공개하여 일반시민들이 열람할 수 있다. 의제는 제한이 없으며, 간사가 항시 회의 내용을 기록하고 회의 전 에 전회의 결과와 협의할 안건을 위원들에게 배포하여 숙지하도록 하였다. 합의되 지 않는 안건은 차기회의로 순연시키거나 3개 분과 합동회의에서 집중 토론하여 합 의에 이르도록 하고 있다. 전문성을 띠는 사안(예, 골프장 건설)은 전문가를 초청하 여 교육 후 토론하기도 하며, 확인이 필요한 사안(예, 인공수로의 오염정화능력, 생 태네트워크 확인)에 대해서는 일정기간 외부용역을 수행하여 확인 후 합의하고 있 다. 조사연구용역에 대해서는 각 분과가 과업지시서를 확인하고, 과업진행의 각 단 계를 확인하며, 개선을 요하는 문제는 언제든지 요구할 수 있다.그리고 가능한 현장 조사에 위원들의 참여를 권장하고 있다. 4) 합의 사항의 도출 1 진행경과 2006년 10월 현재까지 협의회의 운영 결과 가장 큰 소득은 정부, 지자체, 시민단 체간 상호 신뢰감이 형성되었다는 점이다. 정부와 지자체는 제의된 사안들에 대해 신속하게 해결하거나 해결의 의지를 보여 왔고, 시민단체들도 일방적 주장보다는 자료에 근거하여 의사를 발표하는 등 성숙된 토론문화가 정착되었다. 협의회 참여 자들은 시화호와 주변지역이 지속가능한 친환경 도시로 거듭나야한다는 공동목표 를 확인하였고 이를 실현하기 위해 다음과 같은 사항에 대해서 합의하였다. 2 시화지역 수질 대기질 개선대책 로드맵 합의( ) 2004년 10월, 시화지역 개발을 전제로 전문가들이 작성한 실천 가능한 수질 대기

148 질 개선대책 로드맵에 합의하였다. 정부 측은 개선대책을 실현하기 위해 시화호 북 측에 MTV(Multi-Techno Valley)을 개발하여 개발이익 전액을 재원으로 활용할 것 을 제안하였고, 시화지역 수질 대기질 개선대책 의 차질 없는 추진을 뒷받침하기 위해 산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령 개정을 추진 중이다. 협의회에 참여한 시민단체는 이를 원칙적으로 수용하고, 개발의 규모와 내용을 토론회, 시민공론조 사 그리고 전문가 검토를 통해 시민들의 의사가 충분히 반영된 안을 도출할 수 있 도록 노력하고 있다. 3 시화호 남측간척지 개발계획 수립 착수 합의( ) 시화호 남측간척지의 도시용지 지정면적을 1,720만평에서 117만평으로 축소하고, 자연매립선(해안선), 생태축 유지 및 보완 등 친환경적 개발을 전제로 개발계획 수 립 착수에 합의하였다( 05.2). 개발계획을 시작하기 전에 전문가를 동원하여 야생동 물 서식지와 이동통로에 대한 조사를 먼저 시작하고 이 결과를 계획에 반영하기로 하였다. 계획수립의 기본방향은 남측 간척지 전체가 환경과 개발이 균형을 이루도록 종합 계획을 수립하기로 합의하였으며, 생태 문화적 특성을 최대한 보존하도록 첫째, 생 태 레저, 둘째, 생태 문화, 셋째, 도시 첨단, 넷째, 관광 레저 등 4개 블록 별로 특성화 하기로 하였다. 기본방향은 수도권 시민들이 생태와 문화를 기반으로 한 관광과 레 저를 향유할 수 있고 지역경제에 도움을 줄 수 있도록 관광 레저 중심의 친환경생태 도시건설을 목표로 하고 국가지정천연기념물 414호인 공룡알 화석지와 시화호 수 변지역을 중심으로 생태네크워크를 구축하기로 하였다. 또한 저공해대중교통망 위 주의 간선교통망을 구축하기 위해 소사~원시간 복선전철을 남측간척지까지 연장하 기로 하였다. 이러한 구상을 실현하기 위해 도입시설에 대해 시민공모를 하고, 국내외 민자 유 치방안을 적극 모색하고, 지역주민의 현지정착 프로그램도 함께 강구하도록 하고 있다. 계획 수립 중에도 한국수자원공사는 추진상황을 매월 정기적으로, 과업을 수 행하고 있는 전문기관은 매 분기별로 주요 내용을 협의회에 보고하여 지역 시민의 의견을 충분히 반영하기로 하였다. 또한, 개발계획 수립과정에서 개발대상이 되는 시화호와 주변지역의 유 무형 문화재 등 환경현황 조사에 참여를 원하는 지역주민

149 이 공동으로 참여토록 추진하기로 하는 등 주민 참여를 중요시하고 있다. 4 조력발전소 건설 시화호 수질 개선과 신도시에 청정한 전력공급을 위해 시화방조제 일부를 개조하 여 세계 2번째이자 우리나라 최초의 조력발전소 건설을 합의하였고, 행정절차가 2004년 12월 23일 마무리되어 가물막이 및 우회도로 공사 등 본격적인 공사에 착수 하였다. <참조: 시화호 조력발전소 개요> 위 치 : 경기도 안산시 대부동 시화호 방조제 작은가리섬 시설용량 : 25만4천kW(수차 10기, 수문 15.3m 12m 8문) 발전용량 : 연간 552.7GWh (50만도시 공급 규모) 사 업 비 : 3,551억원(사업기간 : 2003~2009년) 5 북측 시화 MTV 시화 MTV는 협의회 진행에 있어서 갈등의 뇌관과 같은 사안이었다. 시화호와 주 변의 수질, 대기질을 개선하기 위한 비용을 마련하기 위해 북측간석지를 개발하기 로 정부와 지자체, 시민단체가 합의하였지만, 개발 면적과 개발 방식에 대해서는 큰 이견이 존재했다. 시민단체 쪽에서는 생태계에 미치는 영향을 최소화하기 위하여 개발 면적을 최소화하고 생태적으로 개발할 것으로 주장한 반면, 정부(주로, 건교부 와 수자원공사)측에서는 대기 및 수질 개선에 필요한 자금을 확보할 수 있는 정도 의 면적과 개발 방식을 주장하였다. 오랜 동안의 논의와 토론, 검증 용역 등을 통하여 2006년 6월 시민단체가 처음 주 장한 면적보다는 크고, 정부에서 애초 예상한 면적보다는 작은 280만평으로 잠정합 의안이 통과되었다. 향후 주요 논의과제는 280만평에 대한 개발 방식이다. 5) 협의회 운영성과 및 향후 과제 1 운영 성과 시화지역지속발전협의회는 현재 진행이다. 완전한 결과를 얻기까지는 아직도 멀

150 었지만, 전국 곳곳에서 크고 작은 개발로 갈등이 심각한 상태에 이르고, 극심한 비 방과 폭력까지 동원되는 현 상황을 고려할 때, 협의회를 지금까지 운영해온 것 그 자체만으로도 큰 성과라고 할 수 있다. 시화지역지속발전협의회 구성과 운영이 가 능하게 된 가장 큰 이유는 다음과 정리할 수 있다. 첫째, 시민단체의 성숙된 역량이 있었다. 시화호 주변의 시민단체들은 그간 시화 호 오염사태를 계기로 과학적 판단과 연대하여 문제를 해결하는 독특한 조직적 행 동방식이 있었다. 또한, 지역시민의 입장에서 지역의 특색과 문화적 정서에 따라 보 전과 개발에 대해 통합적인 인식을 갖게 되었다. 이 때문에 외부 즉, 전국적 범위를 대상으로 하는 시민환경단체들 보다 현실적 해결방안을 제시할 수 있었다. 이런 면 에서 시화지역지속발전협의회는 지역문제는 지역에서 해결하여야 한다는 지방분권 적 사고를 갖추고 있다. 둘째, 개발주체인 정부부처의 태도 변화이다. 일방적이고 권위적인 의사결정 방 식에 한계를 느끼고 시민사회와 열린 토론과 대화를 시도했다는 점이다. 이러한 변 화는 동일 부처에서도 참여와 협의를 경험해 본 공무원과 그렇지 못한 공무원간에 도 큰 차이가 있다. 또한 정부는 협의회를 통해 실천 가능한 대안을 제시하고 시행 하는 성실한 자세를 보여주었다는 점이다. 셋째, 전문가의 참여이다. 지역 현안에 정통한 전문가들이 논의에 참여하면서 사 실관계와 관련된 갈등을 해소해 가는데 크게 기여하였다. 지역현안에 대해 과학적 으로 분석하고 합리적으로 조정하고 지역의 지식기반을 축적하는데 기여하였다. 넷째, 신뢰 형성과 성숙된 논의 그리고 학습과정이 있었다. 논의과정에서 상대방 의 입장을 이해하고 인내심을 갖고 합의를 도출해 나가는 자세를 터득했다. 쟁점이 된 의제에 대해서는 기본원칙과 비전 제시, 전문가에 의한 학습, 사례지역 방문 등 으로 이해하고 숙지하는 방법을 동원하기도 한다. 협의과정에서는 서로의 신뢰가 가장 중요한 요건임을 인식하여 신뢰를 구축하기 위한 노력을 꾸준히 전개해 왔으 며, 그 노력이 즉시 나타나도록 정부나 지자체는 민원이나 환경개선 사항 중 이행이 가능한 것부터 시행해왔다. 이에 대한 노력으로는 시화호 및 주변지역과 관련된 각

151 종 보고서 공개, 지역의 환경정화행사 등에 협의회 전체 위원이 공동으로 참여, 수 질오염이 극심한 제4간선수로 수질 매일 모니터링 실시, 협의회에서 제기된 수질 및 대기질 배출업체 전수조사 즉시 이행( 04.7~ 04.9), 참여기관 홈페이지에 협의회 홈페이지 연결 배너 구축 등이 있다. 쟁점사항에 대해서는 시한에 관계없이 충분한 학습을 통해 관련 지식을 공유하고 토론할 수 있도록 관련전문가의 자문이나 세미 나를 개최하거나 선진사례 지역(예, 일본 기타큐슈 등)을 합동 방문하여 인식 전환 과 공유에 노력하였다. 다섯째, 논의 내용에 대한 성실한 기록이다. 쟁점사항에 대해 합의한 것에 대해서 는 추후 이의를 제기하지 않으며, 논의한 모든 회의 자료를 수시로 협의회 활동자료 집에 수록하여 철저히 기록으로 남기고 있다. 모든 회의의 기록은 간사(정부공무원 혹은 사업시행자)가 정리하여 위원장(시민단체)에게 보고하여 확인을 받고 위원들 에게 회람하는 과정을 반드시 거친다. 차기 회의 시 회의록을 확인하며, 언제든지 이의를 제기하거나 정정을 요구할 수 있다. 여섯째, 충분한 숙의과정이 있었다. 쟁점사안에 대해 가급적 시한에 관계없이 충 분한 학습을 통해 관련 지식을 공유하고 토론하며, 관련 전문가 초빙 강연, 세미나, 선진사례연수(국내외 연수)등을 통해 숙의과정을 거친다는 점이다. 특히, 주요 쟁점 사안에 대해서는 모든 위원이 참여하는 집중토론회를 1박 2일정도 개최하여 충분한 토론과정을 거쳐 합의를 도출하고자 시도했다(예: 시화MTV 집중토론회-18시간 연 속 토론). 일곱째, 사실관계조사와 모니터링이 있었다. 협의회가 결정하여 추진하는 환경개 선대책 사업을 수시로 점검하고 성과와 개선방향을 공유하고 있다. 이는 지역주민 에 대한 협의회의 필요성 및 성과를 부여하는 기여할 뿐만 아니라 협의회 참여하는 위원 상호간의 신뢰를 높이는 데에도 크게 기여했다. 특히, 반월 시화공단 대기배출 업체 전수조사(2004~20005), 4간선수로 수질개선 대책(COD 2000ppm COD 15ppm), 시화호 환경정화활동(2004) 등의 환경개선대책의 효과는 매우 중요한 성과 이다

152 여덟째, 합의에 의한 진행이 있었다. 협의회의 합리적인 의사결정을 저해할 소지 가 있는 요소에 대해서는 사전에 합의하여 지키고 변동사항이 있을 시 협의회에 동 의를 얻은 후 추진한다는 점이다. 예를 들어, 반월 시화공단 전수조사 결과 자료를 요구할 시 목적 등을 명확히 하여 협의회 동의를 얻어 제공한다던지, 언론 취재 요 청 및 협조 사항 요청이 있을 때에는 개별적으로 처리하는 것을 지양하여 불필요한 오해의 소지를 미연에 방지하고자 노력했다. 아홉째, 사전규칙을 정하고 철저히 준수했다. 협의회 운영에 관한 세부적인 운영 세칙을 구성 초기 때부터 만들어 놓고 이를 준수하도록 노력한다. 운영세칙이라는 것이 형식적으로 느껴질 수도 있으나 오랜 기간 조직을 운영해 본 경험을 갖은 사 람이라면 운영세칙의 필요성에 대해서는 공감할 수 있을 것이다. 2 향후 과제 사화호지속가능발전협의회는 극심한 갈등현안을 상호 이해와 존중, 토론과 합의 를 통해 새로운 대안을 만들어 가고 있는 갈등해결의 새로운 모범이 되어가고 있다. 그러나 보충해야할 과제, 넘어야할 산은 아직도 산적해 있다. 이 가운데 몇 가지 대 표적인 것을 지적해 보면 다음과 같습니다. 첫째, 협의회의 위상에 관한 부분이다. 협의회는 시화호를 둘러싼 갈등을 해결하 기 위해 정부, 시민사회, 전문가, 지자체 등이 합의에 의해 구성한 논의기구이자 협 의기구이다. 그러나 논의가 발전적으로 전개되면서 결정해야 할 사안도 많아지고, 책임져야 할 사안도 많아지고 있다. 그러나 아직 법정기구가 아니기 때문에 그 결정 의 유효성과 책임성에 관한 문제가 계속 제기되고 있다. 둘째, 협의회 구성원들 간에 신뢰가 만들어지고 논의가 활발해지면서, 자신들을 대표하고 있는 모집단과의 논의를 소홀히 할 가능성이 높다는 점이다. 즉, 대표성과 논의 결과에 대한 주민의 수용성에 대한 문제가 점점 커질 가능성이 있다. 이런 문 제는 시민단체에서 심각한 고민으로 작용할 가능성이 높다. 셋째, 논의가 깊어질수록 정부 및 공공기관과 시민사회의 의사결집의 속도 차이 를 극복할 방안이 필요하다. 정부나 공공기관은 내부 의사결정 시스템이 정교하게

153 갖추어져 있고, 의사결정에 따른 책임소재도 분명한 편이다. 그러나 시민사회는 본 래 다양성과 자발성을 기반으로 하고 있으며, 단체마다 지향점과 행동방식에서 큰 차이가 있다. 따라서 의사결정이 용이하지 않다. 결국 사업과 논의를 속도감 있게 추진하려는 정부와 논의를 모아서 하려는 시민단체 간에 간극이 커질 가능성이 있 다. 이런 문제를 해결하기 위해서는 서로가 상대의 조직의 특성과 의사결정 시스템 을 충분히 이해해야 한다. 특히, 정부와 공공기관에는 시민단체의 특성을 충분히 고 려하여 기다릴 줄 아는 인내가 요구된다

154 4. 갈등 해결도 과학이다 - 울산-포항복선전철사업: 갈등영향분석 및 갈등조정에 의한 해결 사례 본 사례는 국무조정실이 주관하는 갈등관리시범사업의 일환으로 진행된 것임. 1) 사례의 의의 울산-포항복선전철사업은 울산, 포항, 경주지역의 개발 촉진과 주거환경을 개선 하며, 경주지역의 세계문화 유산 보존과 관광산업의 활성화를 촉진하기 위해 동해 남부선을 대체하기 위해 2001년 시작된 전철복선화 사업이다. 그러나 기본 설계과 정에서 울산지역을 포함하여 지역주민과 건설사간에 갈등이 발생하여 사업 추진에 어려움이 발생하였다. 이런 갈등을 해결하기 위해 2005년 건교부는 우리나라에는 처음으로 갈등영향분 석을 실시하여 갈등의 원인과 구조를 파악하고, 갈등조정회의를 실시하여 갈등을 성공적으로 해결하였다. 이 사례는 갈등에 대한 과학적인 접근과 전문가에 의한 조 정에 의해 갈등을 합리적으로 해결한 첫 번째 사례이다. 2) 사업개요 울산-포항복선전철사업은 건설교통부의 갈등관리시범사업으로 선정되어 갈등영 향분석 및 갈등조정회의를 실시하여 합의에 성공한 사례이다. 본 사업의 내용은 기 존의 단선철도 73.2km의 동해 남부선을 대체할 새로운 울산~포항간(83.5km) 복선 전철 건설 사업이다

155 <그림 9> 울산-포항 복선전철 사업노선 약도 포항 효자 나원 영주쪽 건천 모량 금장 경주 서울쪽 폐 선 불국사 신경주 고속철도 개 량 경부고속철도 입실 모화 범 례 기존선 개량선 울산 폐 선 부산쪽 부전쪽 이 사업의 목적은 경부고속철도와 연계를 위한 전철망 구축으로 고속철도 수혜지 역 확대와 포항, 경주, 울산지역 주민의 여객 교통편의 제공으로 철도서비스를 향상 시키는데 있으며, 동해안축 간선철도 기능 확보의 일환으로 부산 울산 철도와 포 항 삼척간 철도 사업과 연계, 대북 및 대륙철도 연계기반을 구축하는 것이다. 그리 고 이를 통해 울산, 포항, 경주지역의 개발촉진과 주거환경을 개선하며 경주지역의 세계문화 유산 보존과 관광산업의 활성화를 촉진하는데 기여할 것으로 기대를 모았 다. 그러나 동시에 사업추진에 따른 다음과 같은 민원과 문제점도 예상되었다. 첫째, 노선상의 정거장 축소와 정거장 이외의 선로통과 구간의 직간접 이해관계 자의 민원발생 우려, 둘째, 철도건설 및 운영에 따른 소음 진동 등 환경피해 가능성, 셋째, 지역단절로 인한 지역사회의 통합성 저해, 넷째, 기본계획 노선에서 시설계획 에 따른 일부 변경구간에 대한 새로운 민원의 발생 가능성 등이다

156 <표 16> 사업 계획 일정 ㅇ ~ 예비 타당성조사 실시 (B/C: 1.53) ㅇ ~ ㅇ ㅇ ㅇ ㅇ ㅇ ㅇ ㅇ 타당성조사 및 기본계획 대형공사입찰방법심의(대형공사 5개 공구, 기본설계 대안입찰 3개 공구) 노반 기본설계 착수 울산시와 협의하여 기본계획 고시 철도시설공단과 울산시간 기본설계 노선협의 기본설계 완료 실시설계 완료 공사착공 및 완료계획 3) 갈등의 전개과정 본 사업은 예비타당성조사와 타당성조사를 통해 기본계획이 확정되고 기본계획 역시 울산시와 협의하여 원활하게 고시되었다. 그러나 철도시설공단과 울산시간 기 본 설계노선에 대한 협의과정에서 지역 주민들(울산 연암3통 주민)과 기업(울산효문 공단 내 입주업체 한일이화)으로부터 민원이 제기되었다( ). 즉, 기본 설계노선 에 대해 기존 철도 노선을 활용하거나 다른 노선을 수립해줄 것을 진정하면서 갈등 이 표출되었다. 그 후 산업자원부가 건교부에 울산 미포 국가산업단지의 생산력 저 하와 기업의 용지활용도 및 자산가치 저하 등에 따른 기업애로 해소 협조 요청과 울산상공회의소의 노선계획변경 요구 등으로 갈등이 확산되었다. 또한, 그 외의 지 점에서도 실시설계를 하면서 기존계획 노선이 변경된 지점을 중심으로 민원이 발생 하는 등 다수의 잠재적인 갈등상황이 드러나고 있었다

157 <표 17> 갈등 현황 일지 일 자 내 용 울산시에서 연암3통 주민이주대책 마련 의견제출 효문공단내 이화산업 기본계획재검토요청 산업자원부에서 노선변경 건의 울산상공회의소 노선계획변경 건의 관계기관간 합동회의 (1차) 관계기관 합동회의 (2차) 덕산하이메탈 민원접수 울산상공회의소 우회노선 변경 건의 국민고충처리위원회의 고충민원 자료제출요구 고충민원 자료제출 4) 갈등관리 시범사업 선정 및 추진 1 갈등관리 추진전략 정부는 이 사례를 공공기관의갈등관리에관한법률(안) 에 의거한 갈등관리시범사 업으로 선정하고, 갈등영향분석과 갈등조정회의 두 가지 방법을 적용하여 진행하 였다. 첫째, 울산효문공단 통과노선관련 갈등부분은 이미 2005년 1월부터 갈등이 표출 되기 시작하여 상호 의견교환과 관계기관 협의회가 이루어져 갈등이해 당사자의 파 악과 갈등이슈가 노출된 상황이었기 때문에 갈등영향분석을 생략하고 갈등조정회 의기법을 통해 해결하기로 방침을 정하였다. 둘째, 나머지 전 구간에 걸쳐 발생하는 갈등 부분은 갈등영향분석을 통하여 이해당사자 파악과 쟁점 및 갈등구조를 분석한 후 당사자 대화 가능성과 갈등해소 방안을 제안하여 이를 기초로 갈등관리 심의위 원회의 심의에 따라 갈등을 해소하기로 하였다

158 2 갈등영향분석 실시(기타구간 노선선정) 분석 방법 갈등영향분석은 이해관계자 분석(stakeholder analysis)으로 부를 정도로 정책의 시행으로 권리와 의무에 영향을 받는 이해관계자들과 의사결정과정에 영향력이 있 는 소수의 여론주도층을 대상으로 일대일 심층면접을 통해 주된 이해관계와 쟁점을 확인하고, 충돌하는 이해관계의 해소 가능성을 판단하여 바람직한 해소절차를 제안 하는 기법이다. 따라서 면담이 가장 중요한 절차로서 면담 방법은 분석팀 3명이 이 해관계자의 사무실로 찾아가 이해관계자 2~3명을 면담하는 방식으로 진행하였다. 때에 따라서 면담대상 이해관계자가 10명 이상의 단체인 이 경우는 견해가 다른 그 룹으로 분류하여 그룹별로 순차적으로 면담을 실시하였다. 질문은 주로 개방형 질 문을 사용하되 내용에 따라 폐쇄형 질문을 보완했으며, 면담시간은 1회 평균 2시간 정도가 소요되었다. 일반적으로 갈등영향평가는 6단계로 순차적으로 진행되었다

159 <표 18> 갈등영향평가의 6단계 단계 1단계 2단계 3단계 4단계 5단계 6단계 주요 내용 이해관계자들을 파악하기 위한 준비단계로, 입안예정인 정책에 직 간접적인 이해관계자들을 파악하기 위해 관련 공무원 및 전문가들의 자문을 구하여 이 해관계자들의 범위를 선정하여 이들과의 면담일정을 정하였으며, 면담설문에 는 정책입안의 배경, 예상되는 쟁점, 갈등원인 및 영향, 면담대상자의 의견, 갈등협상에 대한 참여의지 등을 포함한다. 전문 평가자가 1대1 개별면담을 통해, 정책에 대한 이해당사자의 의견을 파 악하고 개인적인 신뢰를 구축하는 단계로서 가능하면 많은 이해관계자들과 면담하며, 면담 중에 파악된 여론주도자(층)이나 핵심관계자들은 주로 후반부 에 면담한다. 협상가능성을 평가한다. 면담자 또는 소속별 쟁점들을 분류하여 면담결과를 요약하고, 다수의견과 소수의견을 구분하여, 합의 가능한 쟁점과 불가능한 쟁 점을 분류 정리하고 이해관계자별로 쟁점의 우선순위를 정리한다. 협상절차를 설계하는 단계로 합의 가능한 이슈, 토론 가능한 쟁점, 협상참여 자의 선정, 협상일정표의 작성, 쟁점별 토의 순서, 공동조사 일정, 기타 행정 사항 등에 대해 설계한다. 중요한 작업은 협상 절차를 진행하기 위한 기본규 칙 (ground rules) 초안 작성 작업으로 기본규칙에는 합의의 정의, 참여자들 의 역할과 책임, 당자간의 교류(interaction) 규칙, 언론접촉원칙, 소위원회 및 실무자회의 기본규칙, 보고서 배포 규칙, 비밀보장 규칙 등이 포함된다. 갈등영향평가서 초안을 작성하는데, 협상가능성을 평가하여 결과를 보고하고, 설계된 협상절차도 보고한다. 갈등영향평가서 초안에는 갈등영향평가 착수 배경, 의뢰자와 평가자의 신원, 평가의 목적, 평가진행의 경과, 면담대상자의 현황, 면담대상자 의견간의 공통점 및 차이점, 면담대상자별 요구사항과 우려 사항, 갈등당사자간 협상 가능한 쟁점, 협상가능성에 대하 평가자의 의견, 협 상절차 설계안 등이 포함된다. 평가서 배포단계로 평가자는 작성된 평가서 초안을 모든 면담대상자들에게 공개하여 평가내용과 합의절차 설계안에 대한 의견을 수렴한 후, 수렴된 의 견을 바탕으로 초안을 수정 보완하여 최종평가서를 작성 배포한다. 이해관계자 면담 면담 대상 이해관계자들은 한국철도시설공단이 제공한 기초자료를 토대로 이해 관계자 그룹별로 1차 면담자를 선정하였고, 1차 면담과정에서 추천받은 이해관계자 들 또는 협의를 통해 추가로 2차 면담자를 선정하였다. 본 노선과 관련된 갈등은 일 반 사업의 갈등과는 다른 특징을 가지고 있는데, 철도라는 선으로 형성된 사업이기 때문에 한 개 지점의 시설입지와는 다르게 이해관계자의 범위가 길게 분포되어 있 고 이들의 이해관계도 각각 그룹별로 다르며 그룹 상호간에는 서로 영향을 미치지

160 않고 있다. 따라서 이해관계자 간의 면담 결과도 특정지점의 이해갈등별로 구분하 여 분석하였다. 이해관계자 그룹은 주민(지역발전추진위원회 대표 등), 관계 지차체 공무원, 환경, 문화재 관련 시민단체, 건교부 및 한국철도시설공단 공무원, 전문가 등 크게 6개 그 룹으로 분류할 수 있으나 지점마다 이해관계가 다르기 때문에 면담자 그룹도 상이 하게 구성하여 실시하였다. 내남면 명계리 마석산 <표 19> 면담 실시 그룹별 이해관계자 갈등지역 이해관계자 그룹 면담자수 내남면 이조리 추가역 설치 건천읍 통과노선 충효사 충효사 신도그룹 한국철도시설공단 내남면 공무원 이조리 지역발전협의회 지역사회단체 경주시 공무원 한국철도시설공단 건천읍 공무원 건천읍 모량리 주민대표 건천읍 금척리 주민대표 경주시공무원 한국철도시설공단 건설교통부 공무원 갈등영향분석의 결과 갈등영향분석을 통한 이해당사자들로부터 수집한 면담내용을 기초로 의견들 간 의 공통점과 차이점을 정리하였다. 각 갈등지점별로 주요 쟁점과 부수되는 쟁점을 정리하고 이들 쟁점별로 합의 가능성과 불가능 부분을 판단한 후 합의 가능성이 있 는 경우 어떤 형태의 도입이 가장 바람직한지를 제언하였다. 첫째, 내남면 지점이다. 내남면지역의 주요쟁점은 철도역 신설로 내남면민, 지역발전추진위, 일부 경주시 의원 등은 지역으로 노선이 지나가면서 지역에 미치는 부정적인 영향을 보상차원에 서 접근하길 원하며, 그리고 경주 남산지역의 관광 또는 등산객을 위한 신설역이 필

161 요하다는 입장이다. 반면 한국시설공단은 설치비용문제와 수요부족을 이유로 신설 역 설치에 반대하면서 주요 쟁점으로 부상하고 있다. 둘째, 건천읍 노선통과 지점이다. 지역 주민은 지역을 단절하는 철도노선 우회를 요구하고 있고, 반면 시설공단은 우회노선의 경제적 타당성과 기술적인 문제로 불가입장을 표명하고 있다. 지역주민 의 경우 철도노선이 장차 신경주역과 건천읍간의 연계와 지역발전에 저해 요인으로 작용할 수 있으며, 우량농지 잠식과 주변주민 소음 진동 등 환경피해를 유발한다고 표명하고 있다. 결국 처음 기본노선과 변경노선 주변 주민간의 갈등 양상으로 변화 하여 상호 이해가 대립되고 있다. 셋째, 충효사 성지 통과 지점이다. 노선통과로 성지 건립이 불가능하여 노선변경을 요청하고 있으며, 노선변경이 불 가능하다면 대체부지 확장에 지원을 요청하고 있다. 시설공단은 보상차원의 지원은 가능하다고 표명하고 있다. 갈등해소를 위한 방안 제안 울산-포항 복선전철노선을 둘러싸고 발생되는 갈등은 국가철도기간망의 구축을 위한 원만한 사업추진을 확보하고, 지역주민의 의견이 반영된 지역발전의 기폭제로 서 역할을 할 수 있도록 조기 해소가 필요하였다. 이런 측면에서 노선선정에서 사회 적 합리성, 기술적 및 경제적 타당성과 함께 정책결정 절차의 투명성, 공개성과 공 정성이 중요한 요소이며, 이 같은 요소들은 이해당사자간의 신뢰를 회복하는데 꼭 필요한 부분으로 사업을 진행하는 측에서 고려해야할 요소이기도 하다. 따라서 노 선통과로 인해 특별한 희생을 강요당하는 이해관계자가 정책결정 절차에 참여 또는 의견이 반영될 수 있는 장치를 마련할 필요가 있었다. 첫째, 지역별 갈등해소 방안을 제안하였다. 노선을 따라 발생하는 갈등은 각 지점별로 이해관계자 구성과 이슈가 각각 다르 기 때문에 갈등해소를 위한 처방도 다르게 나타난다. 다행히 울산-포항 복선전철사 업과 관련한 갈등영향 분석 대상 지역 중 내남면 이조리 역사 설치 갈등과 충효사 성지 건립 갈등은 지역적으로 한정되어 있고, 이해관계자 분포가 넓지 않아 이해관

162 계인도 쌍방 당사자로 명확히 구분되며 갈등이슈도 간단하게 구성되어 있다. 또한, 상호 협의에 의한 문제해결에 더 중점을 두고 있으며 활발한 대안제시와 상대방의 대안에 유연한 자세를 보이고 있어 당사자 협상으로 해결하는 방안을 제안하였다. 한편, 건천지역은 두 가지 경우로 구분하여 해소방안을 제안하였는데, 우선 지역 주민간의 갈등으로 인한 대립 상황이 해소되고 주민 단일 의견이 집약된다면 시설 공단과 쌍방 당사자 협상으로 가는 것이 바람직했다. 다음으로 주민간의 대립이 해 소되지 않고 의견대립이 지속되면서 갈등이 발전해간다면 각 이해관계자로 구성된 조정회의를 통한 갈등해소방안을 제시하였다. 이 지역갈등은 울산-포항 철도노선 주변 주민의 반대와 동 철도노선 건설과 함께 건천읍을 통과하는 중앙선 노선의 이 설을 요구하는 민원으로 시작되었으나 중앙선 이설은 시설공단의 수용으로 해소된 반면 실시설계단계에서 신 경주역사에서 포항으로 가는 노선의 변경으로 새로운 상 대민원이 발생하여 주민간의 갈등으로 발전하였다. 결국 주요 이슈는 두개 노선을 두고 주민간의 이해를 둘러싸고 발생한 갈등이기 때문에 직접적인 이해당사자인 두 지역주민이 참여하는 3자 조정에 의한 조정회의가 바람직한 것으로 판단되었다. 그 러나 기본계획노선과 실시설계 노선 등 두 개 노선을 두고 발생한 지역 주민간의 이해충돌이지만 장기적으로 노선선정이 지역발전과 밀접한 관계가 있으며, 특히 신 경주역사 건립에 따른 역세권개발과 건천읍간의 연계 등이 큰 이슈로 부각될 경우 철도 주변 주민뿐만 아니라 건천읍 지역주민 그리고 경주시의 관심이 클 것으로 보 이는 만큼 시나리오 워크숍에 의한 지역발전 협의 또는 문제해결이 필요할 수도 있 음을 지적하였다. 둘째, 조정회의 기본설계(안)을 제안하였다. 조정회의에는 기본적으로 4개의 이해관계자 그룹으로 구분하였는데, 첫째 사업을 추진하는 건교부, 한국철도시설공단이 1개의 그룹이며, 둘째 주민의 이해당사자 그 룹으로 모량주민과 금척주민을 두 그룹으로 구분하였으며, 마지막으로 건천읍과 신 경주역 주변 개발에 관여하고 있는 경주시가 주요한 이해관계자로 구분되었다. 참 여자들은 현재 의제가 되고 있는 노선선정과 더불어 노선결정이 지역사회에 미치는 영향 등을 고려한 각자의 의견과 방안을 제시하도록 하고 있으며, 상호 공통된 의견 과 상이한 의견이 무엇인지를 분류하여 실천가능하고 시행청의 수용 가능한 대안을

163 마련하여 합의를 도출하도록 하고 있다. 5) 갈등조정회의 : 효문공단 노선 통과 갈등조정 1 갈등의 원인 및 전개과정 울산 북구도심 단절, 도시기본계획 등을 고려, 효문역 이후 시가지 통과노선을 효 문공단 통과노선으로 기본계획을 고시하였으나, 철도노선이 울산북구지역 효문국가 공업단지를 통과하도록 설계됨에 따라 공단 입주업체에서 소음 진동 등으로 인한 산업 활동 지장 등의 사유로 산자부 울산상공회의소에 노선변경 협조를 요청하였다. 또한, 이주대책에서 배제된 연암3통 지역주민도 집단이주를 요구하여 갈등이 고조 되고 있었다. 2 갈등의 이해 당사자 파악 기본계획노선과 실시설계노선 선정을 통하여 발생된 이해관계 당사자는 직접 민 원을 제기한 주민과 입주 기업들과 사업을 시행하는 한국철도시설공단이 직접 이해 당사자이며, 이들 이해당사자를 지원하는 기관으로 건설교통부, 산업자원부, 울산상 공회의소, 울산시 등이 이해관계자로 분류되었다. 이런 이해관계 구조의 파악은 당 사자 협상과 관계기관 합동회의 등을 통하여 울산-포항 복선전철 사업 갈등조정회 의 전에 이미 파악이 되어 있었다. <표 20> 이해관계자별 입장( 관계기관 간 협의결과) 이해관계자 철도시설공단 입주업체, 산자부, 상공회의소 울산시, 울산 북구청 연암 3통 주민 의 견 현 계획중인 효문공단 통과노선 고가화 방안이 적정 입주업체 생산활동 보장을 위해 효문공단 통과없이 기존 운행선 개량 및 일부이설 방안 요구 기존선 개량은 주민 설득에 한계, 당초 계획노선 요망, 입주업체 대체부지 확보 등 협조 입장 철도건설사업에 포함하여 집단이주 요망

164 3 갈등조정회의 추진과정 <표 21> 조정회의 규칙 주요 내용 참여자: 조정대표자는 당사자의 의견과 입장을 대변, 참관인은 대표자의 동의하에 발언을 하거나 대표자를 지원 비밀유지: 투명, 공정하게 회의 진행하되 비공개를 원칙으로 하며 참여자 는 비밀 유지 의무 준수사항: 상호간 예의와 존중, 인신공격적 발언이나 욕설금지, 조정자의 회의진행 방해 금지, 비신사적 행위 금지, 언론공개 금지 진행방식: 발언기회의 동등, 소희의체의 구성, 녹음과 기록 합의 사항의 최종결정은 조정 대표단의 만장일치를 원칙, 다만 대표자나 대리인이 참여하지 않은 경우에는 당해합의사항에 동의한 것으로 간주 먼저, 조정대상을 효문역 주변 철도노선 결정으로 정하고 조정회의규칙(안) 등 조 정회의 운영에 대한 이해관계자와의 사전 협의(2005년 7월)를 거쳤으며, 조정회의에 대한 준비회의( 울산시 교통관리센터 회의실)를 통해 조정회의 규칙을 정하 고 조정대표자 및 참관인 선정 및 향후 일정에 대하여 합의했다. 특히, 갈등전문가 자문을 토대로 회의기본규칙(Ground rule)을 마련하여 사전 조정회의에 회부함으 로써 객관성을 확보했다. 조정회의 기본규칙에는 조정회의 목적, 관련 당사자, 대표 자 및 참관인, 운영, 비밀유지 및 준수사항, 진행방식, 기록과 개최주기 및 운영시한, 협의절차, 합의문작성 등을 정하고 각자 서명하도록 하였다. <표 22> 갈등조정 실시과정 일정 구 분 5~6월 7~9월 10월 추 진 내 용 - 시범사업 선정 및 추진계획 마련 - 갈등영향분석서 작성(연구용역 계약체결) - 갈등조정회의 구성 및 기본규칙 마련 - 갈등영향분석서 작성완료 및 갈등관리혁신포럼 심의 - 갈등조정회의 운영 - 시범사업 운영결과 정리, 국조실 제출

165 입주 업체 조정대표자 3인, 참관인 2인으로 조정 <표 23> 조정대표자 및 참관인에 대한 의견검토 - 효율적인 회의진행을 위해 대표자를 1인으로 선정필요 - 입주업체를 설득, 필요시 울산상공회의소 참여는 가능 울산 시 울산북구의회 의장을 대표자로 건의 - 보상방안 등 협의 위해 울산시 참여 필요 - 북구의회와 울산시 공동참여 제안 4 갈등조정회의 추진 및 결과 2005년 8월부터 10월까지 1, 2, 3차에 걸친 갈등조정회의를 통해 효문공단을 고가 통과하는 노선(4개 대안)과 연암천으로 우회하는 노선 (2개 대안)에 대한 기술적, 경 제적 타당성과 갈등 및 업체의 피해 등을 비교, 검토하였다. 입주업체 및 주민과의 갈등 문제와 기술상의 문제점 등에서 연암천 우회 노선이 상대적으로 유리하여 조 정회의에서 전원 합의 도출로 이 노선으로 선정하여 제안하였고, 연암천변 우회노 선 선정에 따라 교각설치 시 공단계획도로 폐지 또는 변경과 모듈화 단지 계획 변 경 등 산업자원부와 울산광역시와 관련된 후속 조치는 관계기관에서 적극 지원하여 처리하도록 함으로써 조정합의문을 작성 후 조정대표자의 서명 각 1부씩을 보관하 도록 하였다. 6) 평가와 시사점 본 사례는 철도와 도로 등 여러 지역을 통과하는 선사업의 노선선정과 관련된 인 지된 갈등을 갈등영향분석과 갈등조정회의를 통해 잠재적 갈등을 사전에 예방하여 합의형성에 성공한 모델이다. 특히, 관계자 상호간 대화의 장이 마련됨으로써 이해 가 서로 상반됨에도 불구하고 중립적 3자의 조정에 의해, 당사자들의 참여와 협상 을 통해 쟁점을 해소하고 원만한 합의를 도출함으로써 갈등을 효과적으로 해결 혹 은 예방할 수 있음을 보여주는 사례라 할 수 있다. 본 사례가 성공모델로 평가되는 요인은 여러 가지가 있겠지만 이해관계자 및 쟁 점의 구체화, 조정 시점의 적시성, 조정프로세스의 치밀한 설계와 유연한 운영, 문 제해결을 위한 대안(BATNA: Best Alternative To a Negotiated Agreement) 마련 등을 들 수 있다. 이들을 구체적으로 제시하면 다음과 같다. 첫째, 조정회의가 시작되기 전에 관계기관 대책회의와 고충처리위원회 등이 주선

166 한 회의나 자료 등을 통하여 이해관계자나 쟁점의 갈등구조를 충분히 파악하였고, 유효한 정보로서 활용되었다. 그리고 이해관계자와 쟁점이 파악된 지역은 조정회의 를 진행하고 그 나머지 구간에 대해 갈등영향분석을 실시하여 노선선정에 관련된 갈등을 지역별로 다각적으로 접근한 점이 주목할 만하다. 둘째, 심각한 갈등양상으로 발전되기 전 적절한 시점에서 이 사안의 성격에 맞는 효과적인 갈등예방프로세스를 적용한 것이 주효했다. 당사자들 간 이해관계 및 입 장이 크게 상충되긴 하나 갈등발전단계상 상호관계에 부정적 측면(불신, 감정 등)이 그리 크지 않은 상태이기 때문에 건설적 대화와 협동적 문제해결이 가능했다. 또한, 조정회의 진행 중 쌍방 간의 의견대립으로 교착상태에 빠진 경우에는 소규모 그룹 회의나 비공식적인 회의를 적절히 활용한 것이 주효하였다. 셋째, 조정프로세스의 치밀한 설계와 원만한 운영도 성공의 요인으로 평가된다. 철도나 도로와 같은 선형 사업에서의 갈등에 있어서 노선선정을 위한 조정회의에서 는 여러 대안의 경우 직접이해당사자의 변경으로 조정대표자의 구성이 어렵고 결과 에 대해서도 직접 이해당사자가 누락될 위험이 있다. 따라서 이해당사자를 정확히 파악하고 이들의 쟁점을 조정회의에서 숙의토록 하는 설계는 합의형성 성공의 관건 이 다. 또한 문제해결과정에서는 이해관계가 첨예하게 부딪치는 쟁점사안에 대해 무리한 타협책을 짜내는 방식을 지양하고, 당사자들이 함께 문제해결의 기준을 정 립하고 모두가 인정할 수 있는 객관적인 자료를 수집, 이를 바탕으로 조정 의 적정 선을 찾아냄으로써 원만한 합의에 도달하는 방법도 주목할 만하다. 특히, 기술적인 문제에 있어서는 상대방의 충분한 이해를 위하여 별도로 현장을 찾아가 설명하였 다. 원하는 경우 충분한 자료를 모두 제공하여 기술적인 측면에서 신뢰를 확보하는 것도 중요하다. 넷째, 선택 가능한 노선대안이 제안과 유연한 시간 관리도 중요하다. 단일안에 대 한 선택보다는 선택 가능한 복수의 대안을 제시하여 상대방으로 하여금 선택의 기 회를 가질 수 있도록 하여, 단일안으로 인한 일방적인 패자와 승자가 발생되는 것을 방지하는 방법도 고려할 수 있다. 또한 공공사업의 경우 전체 사업기간이 정해져 있 으면 시행기관의 구성원은 기간 내에 사업을 추진 마무리해야하는 압박감이 있어

167 충분한 사전 합의에 시간을 소비하지 않으려는 경향을 보이고 있으므로 만약 사전 합의 형성을 위한 절차를 도입할 경우 동 기간 동안은 사업기간에서 제외하는 등 시간 제약에 대한 법적인 제약을 해소하는 근본 대책의 마련이 필요하다

168 5. 주민이 원하는 대안을 찾아라! - 주민투표에 의한 방사성폐기물부지선정관련 갈등 해결 사례 1) 사례의 의의 1986년 이래 처분장의 필요성과 시급성을 앞세우는 정부와 절차의 비민주성, 안 전성에 대한 불신, 정부의 지역 지원 사업에 대한 신뢰성 결여 등을 이유로 유치를 반대하는 지역주민 및 환경단체와의 극심한 갈등으로 방사선폐기물 처리장 부지선 정은 해결의 전망을 찾지 못하였다. 특히, 부안군 위도에 대한 부지선정으로 촉발된 갈등은 폭력사태를 동반하면서 많은 국민에게 걱정과 우려를 낳기에 충분했다. 참여정부는 부지선정관련 갈등을 근본적으로 해소하기 위해서 성공적인 부지선 정 추진 기반을 구축하고, 부지선정 절차의 투명성과 객관성을 높이고, 국민적 수용 성을 높이기 위하여 경쟁적 주민투표 방식을 도입함으로써 오랫동안 지속되었던 갈 등을 해결하였다. 2) 배경 방사성폐기물 부지선정 사업은 지난 1986년 이후 9차례 시도된 바 있으나, 절차 의 비민주성, 안전성에 대한 불신, 정부의 지역 지원 사업에 대한 신뢰성 결여 등의 사유로 인해 부지 확보에 실패하였다. 특히, 2003년 부안군 위도 부지선정 추진 당 시에는 주민의견 수렴 부족 등의 이유로 지역주민들이 강력히 반대함에 따라 사업 추진이 무산된 바 있다. 이러한 실패 경험을 바탕으로 2004년에는 부지선정 절차에 주민투표를 도입하는 등 새로운 절차를 추진하였으나, 지역 내 갈등발생 등을 우려하여 지자체장이 유치 신청을 하지 않음에 따라 부지선정이 또다시 무산된 바 있다. 이에 따라 정부는 그 간의 방사성폐기물 부지선정 추진방식에 대한 근본적인 변화가 필요하다는 인식을 가지게 되었으며, 주민수용성을 획기적으로 제고할 수 있는 새로운 대책을 강구하 게 되었다. 3) 성공적 부지선정을 위한 추진기반 구축 정부는 그 간의 부지선정 실패의 경험을 바탕으로 방사성폐기물 부지선정사업의

169 성공을 담보하기 위해서는 안전성, 부지선정 절차의 투명성과 객관성, 지역지원사 업의 신뢰성 제고가 무엇보다도 중요한 요소이며, 이와 더불어 정부 내 유기적인 협 력체계를 구축하여 현안사항에 대한 상시 정책조율과 각종 상황에 대한 신속한 대 응 체제를 갖추는 것이 필요함을 인식하게 되었다. 우선, 안전성 제고 측면에서 동일 부지 내 사용후연료 중간저장시설 및 중저준위 방사성폐기물 처분시설을 건설하고자 했던 계획을 변경하여 사용후연료를 분리하 고 중저준위방사성폐기물 처분시설만을 건설하는 것으로 정책을 전환하였다. 그간 지역주민 및 시민환경단체 등에서 사용후연료 중간저장시설의 안전성 및 필요성에 대해 지속적인 의문을 제기한 바 있으며, 정부로서는 이와 같은 주장에 대해 효과적 으로 대응하는 데 한계를 보여 온 것이 사실이다. 이에 따라 사용후연료에 대해서는 2016년까지는 발전소 내에 저장하는 것이 가능 하여 시간적 여유가 있는 만큼 충분한 공론화를 거쳐 국민적 공감대하에서 관리방 안을 수립하기로 하였다. 반면에 중저준위방사성폐기물 처분시설은 2008년 이후 원 전 내 임시저장시설이 포화되며, 사용후연료에 비해 처분 이외에는 대안이 없는 점 을 고려하여 중저준위 방사성폐기물을 분리하여 추진하기로 하였다. 이러한 분리방 침은 2004년 12월 제 253차 원자력위원회의 심의 의결을 거쳐 최종 결정되었다. 부지선정 절차의 투명성과 객관성을 제고하기 위해 과거 정부의 일방적 추진에서 벗어나 민간전문가로 구성된 부지선정위원회를 통해 부지선정 절차를 수립하도록 하였다. 부지선정위원회는 농림부 장관을 위원장으로 인문사회, 과학기술, 언론, 시 민단체, 법조계 인사 등 총 17인으로 구성되었다. 동 위원회는 2005년 3월 구성 이 후 전체회의 및 소위원회 회의 등 60 여회의 회의를 통해 부지선정 기준 및 절차 수 립, 부지적합성 평가 등을 수행하였으며, 부지선정 전반에 대한 실질적인 심의기구 의 역할을 담당하였다. 지역지원사업은 그간 부지선정 절차 공고문에 지역지원사업을 명기한 바 있으나, 지역주민들의 신뢰성을 높이기에는 한계가 있었으며, 지역에서도 지역지원사업의 법제화에 대한 꾸준한 요구가 있었다. 이에 따라 정부는 본격적인 부지선정 절차의

170 추진에 앞서 중저준위 방사성폐기물 처분시설 유치지역에 관한 특별법 (이하 특별 법) 제정을 추진하였다. 동 특별법은 2004년 7월 13일 입법예고 되었으며, 2005년 3 월 31일 공포되었다. 특별법의 주요 내용은 유치지역 특별지원금 3,000억 지원, 폐 기물 반입 수수료(연평균 약 85억원 예상) 지원, 한수원 본사이전, 중앙 정부의 유치 지역 지원사업, 유치지역 개발 촉진을 위한 특례제도 등이다. 이러한 유치지역 지원 사업 이외에도 사용후연료 관련시설의 건설제한, 주민투표 실시 등도 특별법에 명 시하여 불필요한 오해가 생기지 않도록 명확히 하였다. 한편, 특별법 시행령은 2005 년 9월 14일 공포되었으며, 시행규칙은 2005년 12월 30일 공포되었다. 또한, 방폐장 부지선정의 성공을 위해 범정부적 지원시스템이 구축 운영되었다. 총리가 주재하는 국정현안정책조정회의를 통해 부지선정정책과 제반 현안에 대한 최종적 의사결정을 내림으로써 관련 부처 간 효율적 의견조율 및 범정부적 대응능 력이 극대화되었다. 아울러 고위 당정청 협의, 국회 산업자원위원회 등 관련 상임위 등을 통해 범 정치권의 협조를 이끌어 낼 수 있었다. 또한 실무적으로는 총리실을 중심으로 관련부처 국장급이 참여하는 상황점검반 회의를 통해 각종 현안에 대한 심도 있는 논의와 긴밀한 정책 조율을 진행하였다. 4) 부지선정 절차수립 및 주민투표를 통한 부지선정 부지선정기준 및 절차 수립은 원만한 절차 진행을 위해서는 물론 지자체의 공정 경쟁과 결과에 대한 승복을 담보한다는 측면에서 부지선정사업의 성공을 좌우하는 매우 중요한 부분이다. 부지선정위원회에서는 부지선정기준 소위를 구성하여 집중 적인 논의와 검토를 하였으며, 정부 내 관련 부처에서도 면밀한 검토가 병행되었다. 부지선정기준은 가능한 단순하게 구성하여 객관성과 공정성을 제고한다는 기본 원칙하에 안전성(부지안전성), 사업추진여건(경제성), 주민수용성(주민투표 찬성율) 을 핵심 기본요소로 선정하고 3가지 요소를 다양한 형태로 조합한 안을 도출하고 각 안의 장단점을 비교하는 검토를 수행하였다. 이러한 검토를 통해서 도출된 부지선정 기준 최종안은 부지안전성과 사업추진 여건을 만족한 지역을 대상으로 주민투표를 실시하며, 주민투표권자 총 수의 3분의 1 이상의 투표와 유효투표수 과반수의 찬성 을 얻은 지역 중에서 찬성율이 가장 높은 지역을 후보부지로 선정하도록 하였다

171 부지선정 추진 절차로는 2005년 6월 16일 부지선정절차 공고문을 발표하며, 유치 에 관심을 가진 지자체는 의회 동의를 거쳐 8월말까지 유치신청서를 산자부에 제출 하며, 부지선정위원회는 유치신청지역에 대한 부지적합성 평가를 완료하며, 부지적 합성을 만족하는 지역에 대해서는 산자부 장관이 주민투표 요구를 하며, 동 지역은 주민투표법에 따라 주민투표를 실시하되, 복수인 경우에는 동시에 주민투표를 실시 하도록 하였다. 이러한 절차에 따라 경주시, 군산시, 영덕군, 포항시가 유치신청을 하 였으며, 부지선정위원회는 동 지역 모두 부지적합성을 만족하는 것으로 평가하였다. 이에 따라 11월 2일 주민투표가 실시되어 경주가 투표율 70.8%, 찬성률 89.5%로 최종 후보부지로 선정되었다. 4개 지역에서 실시된 주민투표는 지역단위의 투표임에 도 불구하고 평균 60.3%의 높은 투표율을 기록하였으며, 경주의 높은 찬성율 이외에 도 군산 84.4%, 영덕 79.3%, 포항 67.5% 등이 모두 높은 찬성율을 나타냄에 따라 주 민투표의 공정성에 대한 일부 시민환경단체의 문제제기도 불식시킬 수 있었다. 그리 고 경주시는 90%에 가까운 높은 주민 지지를 확인함으로써 향후 사업추진의 안정성 을 확보할 수 있게 되었습니다. 이러한 높은 찬성율은 방폐장의 안전성에 대한 신뢰 와 지역발전에 대한 주민들의 높은 기대감이 반영된 결과로 평가할 수 있다. 5) 향후 과제 경주시가 주민투표를 통해 최종 후보부지로 선정된 이후 정부는 전원개발촉진법 에 따라 환경부 등 10개 관계부처 협의 절차 및 전원개발사업추진위원회의 심의 의 결을 거쳐 2006년 1월 2일 경주시 양북면 봉길리 일대 2,098,419 m2(약 64만평)를 방폐장 건설을 위한 전원개발사업 예정구역으로 지정 고시하였다. 이에 따라 2006년 초부터 방폐장 부지에 대한 본격적인 조사 및 설계에 착수하였으며, 이러한 조사와 설계를 거쳐 2007년 11월 9일 착공식을 개최하였다. 2008년 초 방폐장 건설 및 운영 허가가 나오면 본격적인 공사에 착수하여 2009년 말 최종 완공할 예정이다. 또한 2008년 울진 원전 임시저장고의 포화에 대비하여 필요시 2008년 말 부분 완 공 후 운영에 착수하는 방안도 강구중이다. 정부는 이러한 방폐장 건설과정에서 지 역주민의 참여 및 감시, IAEA의 안전성 검증 등을 통해 안전하고 친환경적인 방폐 장이 건설되도록 모든 노력을 기울이고 있다. 또한, 방폐장 부지의 예정구역 지정고 시에 따라 유치지역지원사업도 본격화 될 전망으로 정부는 특별법 및 공고 시 약속

172 한 특별지원금 3,000억 지원, 한수원 본사이전, 양성자가속기 사업 등이 차질 없이 진행되도록 관리하고 있다

173 6. 갈등관리 기법의 구슬 꿰기 - 한강수계 의무제 오염총량제 추진을 위한 갈등관리시스템 적용 사례 본 사례는 갈등관리시범사업 중 환경부의 추진 과제임. 1) 한강수계 오염총량제 추진 배경 1 오염총량제 추진현황 한강수계는 '98년 팔당호Ⅰ등급 달성을 목표로 한강수계 상수원수질개선 특별종 합대책을 정부합동으로 마련하고 99년 이 대책을 뒷받침하기 위한 한강특별법을 제정하면서 지자체, 지역주민들의 반대에 따라 의무제가 아닌 임의제 오염총량제를 도입하였다. '04.7월 경기도 광주시가 한강수계 최초로 수질오염총량관리계획을 수 립하여 환경부의 승인을 받아 시행 중이다. 그리고 3대강 수계는 의무제 오염총량 제를 도입하여 '04년~ 05년 광역지자체에 대한 기본계획을 승인하고, 광역시, 시 지역에 대해 단계적으로 시행중에 있다. 2 한강수계 오염총량제 의무제 전환 추진경위 '03년 환경부가 한강대책 시행 5년차를 맞이하여 실시한 중간평가 결과, '05년 팔 당호 예상수질이 BOD 1.15mg/L로 Ⅰ등급 달성이 곤란한 것으로 평가되었다. 이에 따라 Ⅰ등급 달성을 위해 임의제 오염총량제를 의무제로 전환할 것을 제안하였다. 이를 위해 한강법을 개정하여 임의제를 의무제로 전환하고, 팔당상류 7개 시 군과 같이 개발압력도 높고 수질보전의 필요성이 높은 지역은 임의제하에서 우선 시행하 는 정책목표를 설정하게 된다. 3 갈등시범사업 선정 배경 한강수계 오염총량관리제 의무제 전환을 위한 법개정에 대해 지역개발 제한 등을 이유로 지역주민 지자체의 강력한 반발이 예상됨에 따라 갈등시범사업으로 선정하 여 적절한 갈등관리기법을 적용하여 합리적으로 갈등을 해소하고, 갈등해결모델을 개발키로 한데 따른 것이다. 2) 갈등관리 시범사업 추진 체계 1 목 적

174 적절한 갈등관리기법을 적용하여 한강수계 오염총량관리제 의무제 전환을 위한 한강수계상수원수질보전및주민지원등에관한법률 개정에 따른 갈등을 합리적 으로 해소하고, 갈등해결모델을 개발하는 것이다. 2 주요 쟁점 환경부는 한강수계 수질관리정책의 효율성을 제고하고 팔당호 I급수 목표를 달성 하기 위하여 오염총량제를 의무제로 전환해야 한다는 것이다. 이에 대해 한강상류 지역주민 및 지자체는 오염총량제를 강력한 규제정책으로 인식하여 반발하였고, 지 역현안사항 해결 및 규제완화를 오염총량제 시행 혹은 의무제 전환의 전제조건으로 내세웠다. 3 추진체계 첫째, 참여적 의사결정 방법 활용. 규제협상위원회 형식으로 설계된 팔당호수질 정책협의회 를 활용하여 한강수계 오염총량제 의무제 전환과 관련한 환경부, 지자 체, 지역주민 간 갈등 해소를 추진하였다. 둘째, 갈등영향분석 실시. 효과적인 합의 형성을 위하여 각 이해관계자들의 입장 과 이해를 명확히 분석하였다. 기존에 추진 중인 팔당호수질정책협의회 활용방식의 적합성과 갈등해소과정의 문제점을 점검하고 적합한 갈등관리기법을 도출하였다. 셋째, 갈등관리시범사업추진팀 운영. 갈등관리 시범사업 추진과정, 갈등영향분석 과정에 대한 자문을 위해 환경부, 용역팀, 외부전문가 등 10명으로 구성, 운영하였다. 넷째, 갈등관리심의위원회 구성. 갈등영향분석서의 심의를 위해 갈등전문가, 환경 전문가, 환경부 등 8명으로 구성된 갈등심의위원회를 구성하였다. 다섯째, 갈등관리혁신포럼에 참여하여 갈등해소과정 및 갈등관리기법 적용과정 을 점검하고, 사례를 공유하였다

175 <그림 10> 한강수계 의무제 전환 갈등해소 추진 체계 참여적 의사결정 방법에 의한 갈등해소 추진 (규제협상위원회 방식으로 설계된 팔당호수질정책협의회를 활용) 규제협상 추진 (5~6월) 갈등해소방안 점검 및 자문 사례공유 갈등관리혁신포럼, 갈등관리시범사업추진팀 갈등관리심의위원회 분석과정 점검 및 자문 사례공유 개별협상 병행 (6~8월) 주민대표단 및 6개 지자체 공감대 형 성 갈등영향분석 (4~7월) o 이해관계 및 갈등요인 분석 o 협의회 활용 방식등 그간의 갈등해소과정의 적 합성 및 문제점 진단 o 갈등해소방안 도출 및 대응방안 자문 o 분석서 공람을 통해 이해관계자의 이해 증진 최종합의 (' ) 4 추진전략 04년부터 한강수계 의무제 전환을 논의해 왔던 팔당호수질정책협의회 를 통해 갈등해소를 추진함과 동시에 갈등영향분석을 통해 갈등의 구조, 내용 등을 명확히 분석하며, 갈등관리시범사업 추진팀, 갈등관리심의위원회를 통해 갈등해소과정, 갈 등관리기법 적용과정을 점검하고 문제점에 대한 해결 방안을 도출한다. 그리고 갈 등관리혁신포럼 참여를 통해 전체적인 추진과정을 점검하고 사례를 공유한다

176 3) 갈등영향분석 1 개요 및 목적 분석과정은 '05년 04월부터 3개월간 전문연구기관인 환경분쟁연구소가 진행하였 다. 이 과정을 통해 첫째, 이해관계자들의 입장과 이해관계를 명확히 분석한다. 둘 째, 팔당호수질정책협의회 활용 방식 등 그간의 갈등해소과정의 적합성 및 문제점 을 진단한다. 셋째, 이해관계자간의 상호이익이 되는 해결방안을 찾을 수 있는 참여 적 의사결정방식의 적용 가능성을 판단하는 것이다. 2 실시과정 기 간 4.6~5.19 진행 내용 이해관계자 총 42명을 선정하여 개별면담 시행. 이해관계자는 팔당지역 7개 시.군(양평군, 가평군, 여주군, 이천시, 용인시, 광주시, 남양주시)과 경기도, 강원도, 충청북도, 팔당지역 주민단체, 팔당호수질정책협의회, 전문가, 환경 부, 기타(서울시, 건교부, 환경단체, 국회 보좌관)의 다양한 직급, 다양한 지 역의 이해관계자로 선정하였다. 6.23~6.30 개인별 면담내용 수정 보완, 명단공개 동의 여부 확인. 당초 계획에는 없던 과정이었으나 국무조정실 갈등관리 혁신포럼에서 개인별 면담결과 사전 확 인 절차를 거치기로 의견을 모음 7.4~7.12 분석서 초안 이해관계자 공람, 의견접수, 수정 보완 3 분석 결과 주요 쟁점은 지역개발과 수질보전이다. 오염총량제 시행을 둘러싼 주된 이해관계는 한강수계 특히 팔당호 상수원수의 수질보전(환경부)과 지역 개발(팔당지역지자체, 주민단체, 협의회)이다. 이에 대한 분석결과는 오염총량제가 단기적으로 지역개발을 충족시키고, 장기적 으로 수질보전을 충족시키는 대안이므로 양쪽 이해관계자들 모두 오염총량제 시행 에 합의할 가능성이 있다고 나왔다. 하위 쟁점은 첫째, 총량제 시행계획의 준비와 완성도 부족, 둘째, 난개 발 허용과 개발이익 독점, 셋째, 비점오염원 관리능력 부족, 넷째, 예산

177 및 인력 부족, 다섯째, 목표수질 설정과 지역 불균형 발전, 여섯째, 주 민참여와 홍보 부족, 일곱째, 2006년 지방선거 등이다. 이에 대한 분석결과는 제도시행에 필요한 최소한의 준비만 돼 있으면 제도 도입 과정에서 생기는 시행착오는 보완 수정이 가능하다는데 대체로 공감하고 있어 시행 과정에서 해소 가능한 쟁점들임이 밝혀졌다. 4 갈등해소방안 경기도의 경우 총량제 시행에 관한 합의 또는 시행과정에서 발생이 예상되는 갈등 해소를 위하여 규제협상방식을 바탕으로 현행 팔당호수질정책협의회의 조직 운영을 보완하고, 팔당호수질정책협의회 기본규칙을 제정하며, 한강수계관리위원회의 구조 를 개선, 보완해 나간다. 또한, 충청북도, 강원도의 경우 당사자 간의 협상 시도 이후 원만하지 않을 경우 조정회의 방식의 합의절차가 바람직한 것으로 제안하였다. 5 갈등영향분석의 효과 이해관계자 소속집단별, 주제별 입장 및 이해관계를 분석하여 찬반 양측의 입장에 대한 명확한 이해가 가능하였으며, 이를 갈등해소 과정에 활용하였다. 그리고 지자 체, 주민대표, 전문가들의 면담결과 총량제의 시행이 다수의 의견임을 확인하였다. 이해관계자에게 분석서 초안 공람(7.4~7.12)을 통해 환경부의 의견수렴 의지를 보여주고, 이를 갈등해소에 활용하였다. 즉, 주요 이해관계자의 오염총량제 의무제 전환에 대한 이해 증진 및 반대하는 소수 이해관계자들의 입장 선회 기회로 활용한 것이다. 그리고 팔당호수질정책협의회 개선방안 등이 담긴 분석서 공람이 협의회에 참여하는 주민대표단이 협의에 적극 참여하도록 만드는 동인이 되었다. 이런 과정 을 거친 결과 05년 7월 25일 팔당호수질정책협의회 주민대표단이 환경부 입장을 수용한다는 성명서를 발표하게 된다. 이처럼 갈등영향분석을 통해 기존 갈등해소과정( 팔당호수질정책협의회 를 통한 갈등해소)의 문제점을 진단하고 이해관계자에 따라 적용 가능한 갈등해소방안을 도 출하게 되었다

178 4) 참여적 의사결정(협상에 의한 법규제정 방식)에 의한 갈등해소과정 1 추진과정 1단계 : 팔당호수질정책협의회를 협의 기구로 선택 원래 팔당호수질정책협의회는 03.11월 팔당호 주변 지역주민을 위한 정책개발 및 협의기능 수행을 목적으로 결성되었으며, 환경부차관과 7개 시 군단체장 및 주민 대표 등 27명으로 구성되어 있다. 04.6월, 팔당호수질정책협의회와 최초로 오염총 량제 추진 방향을 논의하였고, 04.11월에는 오염총량제를 논의하기 위한 전담기구 구성에 합의하였다. 오염총량제 전담기구는 환경부, 국립환경연구원, 팔당호수질정 책협의회(전문위원), 7개 시 군 담당, 환경정책평가연구원, 경기개발연구원, 학계 전 문가(2) 등 15명으로 구성하였다. 이어서 05.1월 환경부장관과 주민대표 면담 시 오 염총량관리제를 팔당호수질정책협의회와 협의하여 추진할 것을 분명히 밝혔다. 2단계 : 오염총량제 추진을 위한 로드맵 마련 05.2월 오염총량제 추진을 위한 구체적인 추진계획(로드맵)을 마련한 후 이를 정 책협의회에 상정키로 하였다. 당시 지자체는 현안사항 우선 해결을 주장하고, 환경 부는 오염총량제를 시행하여 총량범위 안에서 현안사항을 해결할 것을 주장하고 있 었다. 이에 따라 오염총량제 추진을 위한 로드맵을 마련하여 합의하면 지자체가 추 진하는 사업 중 공익목적의 사업은 오염총량제 시행이전이라도 승인해 주기로 한 것이다 오염총량제 전담기구에서 '한강수계 수질오염총량제 추진계획(안)'을 마 련하였다. 주요 내용은 한강법을 개정하여 수질오염총량제를 의무제로 전환(9월 국 회상정), 6개 시 군 모두 현행 임의제 하에서 오염총량제 조기 시행(년내) 등이다. 이 후 ~3.25 동안 '한강수계 수질오염총량제 추진계획(안)'을 주민대표단에서 추인하였고 6개 시 군은 시장 군수의 내부 방침으로 확정했다. 3단계 : 수질정책협의회 취소 및 냉각기 일로 예정된 정책협의회 개최가 취소되었다. 이는 특정 지자체가 정책협 의회 개최 이전 지역현안사항(추가 사항을 요구) 승인을 요구하였으나, 환경부가 승 인하지 않자 협의회 정책국에서 회의를 개최 1시간 전에 일방적으로 취소한 것이

179 원인이었다. 이로 인해 재협의 이전에 회의 취소와 관련한 문제점을 지적하고, 원만 하게 합의를 도출하기 위해 냉각기를 갖게 되었다. 이후 주민대표단이 협의회 정책 국장을 문책하고 주민대표단과 협의회정책국장이 환경부를 사과 방문하였다. 그리 고 문제가 된 지자체와 개별협의문제 즉, 지자체 현안사항(당초 합의대로)은 정책협 의회에서 최종 합의한 이후에 승인키로 하였다. 4단계 : 수질정책협의회 개최 및 새로운 쟁점사항의 대두 팔당호수질정책협의회를 개최(6.14)하여 한강수계 수질오염총량제 추진계획 을 최종합의하려 하였으나 안건이 유보되었다. 이는 일부 주민 및 지자체가 실무합의 안을 번복(임의제에서의 조기 시행은 찬성하나 의무제로의 전환에 반대) 하고 새로 운 쟁점사항(입지규제완화)을 의무제 전환과 연계시켰기 때문이다. 회의 결과 7개 자지체간에도 입장차이가 있음이 드러나 개별 협상을 진행할 필요성이 제기됨(협의 초기에도 개별 협상을 추진하였으나 당시에는 7개 지자체간의 카르텔이 강하게 형 성되어 있어 7개 지자체가 개별 협상을 거부한 바 있다. 5단계 : 이해관계자별 개별 협상 추진(6~8월) 우선, 주민대표단과 우선협상을 진행하였다. 이는 입장(선거의식)과 이해관계(지 역발전)가 다를 수 있는 지자체(장)의 설득에 앞서 이해관계에 충실한 주민대표를 우선 설득하기 위한 것이었다. 그 결과 주민대표단이 환경부 입장을 수용한다는 성 명서를 발표(7.25일)하였다. 이어서 7개 지자체와 개별협상을 추진하였다. 주민대표단이 환경부 안을 수용하여 반대할 명분이 사라진 지자체에 대한 설득이 용이해진 상황이었다. 1개 지자체는 합 의하지 않았지만 7개 지자체 중 6개 지자체가 총량제 도입에 찬성을 표시하였다. 6단계 : 팔당호수질정책협의회에서 최종 합의 6개 지자체가 찬성하는 입장을 명확히 했으나 1개 지자체가 계속 반대하여 6개 지 자체만의 합의를 통해 정책협의회에 안건을 상정하여 최종 결정키로 하였다. 그리고 이 과정에서 3차례의 실무위원회를 개최하였다. 결국 9.26일 팔당호수질정책협의회 에서 최종 합의가 이루어졌다. 1개 지자체의 반대에도 한강수계 오염총량관리제를 의무제로 전환하고 현행 임의제하에서 조기 시행키로 최종 합의를 도출한 것이다

180 2 시사점 구체적이고 상세한 그라운드룰(합의규칙)의 필요성이다. 팔당호수질정책협의회도 기본적인 운영규칙은 있으나 구체적이고 상세한 합의 규칙이 미비하여 회의가 일방 적으로 취소되거나 지자체간 이견이 있을 때 의사결정이 이루어지지 못하는 문제점 등이 드러났기 때문이다. 따라서 협의를 진행하기 이전에 위원회 참여자, 진행자, 회의소집 및 취소의 절차, 위원회 참여자의 역할, 합의방법 등의 세부적인 내용을 구체적으로 정한 그라운드룰(합의규칙)을 참여자들이 사전에 합의하여야 한다. 그 리고 협상 의제를 사전에 정하여 협상 진행 도중에 새로운 쟁점사항이 도출되지 않 도록 해야 한다. 5) 갈등관리심의위원회 구성 및 갈등영향분석서 심의 1 구 성 갈등전문가, 환경전문가, 환경부 등 8명 2 갈등영향분석서 심의위원회의 개최 05년 9월 28일, 갈등영향분석서를 검토하고 분석서에서 제안한 갈등해소방안에 대한 자문 및 심의를 위해 개최하였다. 그리고 05년 9월.26일 팔당상류 지자체와 환경부간의 갈등이 이미 해소된 이후에 심의위원회가 개최되어 향후 추진 방향 위 주로 자문 및 심의를 담당하기로 하였다. 3 심의 결과 갈등영향분석서 검토(향후 갈등영향분석 시 유의할 점) 갈등영향분석 시 정책의 전문가도 분석에 참여하는 것이 바람직하며, 이해관계자 들의 의견 수렴 방안(예: 설문조사), 정책에 관한 정보 제공 방법(예: 언론홍보, 공청 회 등)등도 제안할 것 그리고 갈등해결을 위한 정부의 노력도 분석서에 포함하기로 했다. 갈등영향분석서의 갈등해소 방안에 대한 검토 팔당호수질정책협의회는 기존 틀을 유지하면서 사안별로 참여주체나 시기를 달 리하여 탄력적으로 운영하며, 세부적인 운영규칙 및 의사진행규칙을 제정하기로 했

181 다. 한강수계관리위원회 정책참여의 구조적 보완은 현실적으로 추진에 어려움이 있 으며, 협상 및 조정회의 방식은 충청북도, 강원도와 협의 진행 시 참고하여 진행하 기로 했다. 6) 시범사업 추진의 의의 1 갈등관리기법의 효과적 활용을 통한 갈등 해소 법령 개정과 관련한 정부와 지자체, 지역주민간의 갈등에 팔당호수질정책협의회 라는 참여적 의사결정 기구를 활용하여 갈등해소에 성공하였다. 또한 갈등영향분석 을 통해 이해관계를 분석하고, 기 진행 중인 갈등해소과정의 문제점에 대한 진단과 분석 결과를 갈등해소에 활용하였다. 구체적으로는 갈등시범사업추진팀의 활용, 갈등관리혁신포럼의 참여를 통해 갈 등관리기법 적용과정을 점검하고 갈등양상의 변화에 능동적으로 대응하는 등 갈등 관리기법의 효과적인 활용 사례를 제공하게 되었다. 즉, 기존의 갈등해소를 위한 절 차가 진행 중인 사안에 대하여도 갈등영향분석을 실시했고, 규제협상 중에도 냉각 기를 가져 합의를 촉진하였으며, 규제협상위원회 진행 중에도 개별 협상을 실시하 였다. 7) 향후 계획 1 한강법 개정 오염총량제를 의무제로 전환하는 내용을 담은 한강법 개정안을 확정하고 개정을 추진할 것이다. 2 팔당호수질정책협의회 운영근거 마련 및 운영세칙정비 한강법 개정 시 팔당호수질정책협의회 설치근거를 마련하고 금번 협의 시 나타난 문제점을 개선할 수 있도록 팔당호수질정책협의회 운영세칙을 정비할 것이다. 또한 현 체제를 유지하면서 오염총량계획 수립 및 시행과정에서 갈등발생 시 참여주체나 운영시기를 달리하는 탄력적인 조직을 운영할 것이다

182 7. 끊임없는 대화는 갈등해결의 기본! - 지속적인 대화를 통해 합의를 이끌어낸 평택미군기지 이전사업 사례 1) 사례의 의의 주한미군 재배치사업의 일환으로 진행된 평택미군기지 이전사업 추진 과정에서 이전부지 편입지역 주민과 반미단체, 지자체, 정부와의 사이에 물리적인 충돌과 갈 등이 발생했다. 생존권 문제로 반발하는 지역주민과 이념적 성향에 의해 반대하는 시민단체, 지역개발사업으로 인식하는 지자체 등 다양한 갈등요인이 복합적으로 작 용하고 있어 각 주체들과 지속적인 대화를 통한 설득작업을 진행하였다. 이전사업 진행과정에서 편입지 주민 및 반미단체 등과 물리적 마찰도 있었고, 한 때 사업추진을 위해 투입된 군인과 충돌하는 사태까지 발생하는 위기상황도 있었지 만 반발의 가장 핵심세력인 편입지 주민들과의 대화를 중단하지 않고 그들의 요구 사항을 합리적인 수준에서 수용함으로써 자진이주 합의를 이끌어내 가장 큰 충돌이 우려되었던 가옥 강제철거를 피할 수 있었으며, 종국적으로는 원활한 사업추진을 가능하게 하였다. 2) 사업의 개요와 경과 1 사업 개요 평택미군기지 이전사업은 전국에 산재된 미군기지를 주요기지로 통폐합한다 는 내용의 연합토지관리계획(LPP, Land Partnership Plan)이 2002년 10월 국회의 비준 동의를 받아 추진되었으며, 전국에 산재된 미군기지를 2008년 12월 31일까지 평택 등 5개 기존기지 및 주변으로 통합한다 는 연합토지관리계획 수정안과 용산기지 이 전계획(YRP)이 2004년 12월 17일 국회의 비준동의를 받으면서 구체화되었다. 주한미군 이전사업으로 주한미군 측에 제공할 평택지역 부지는 총 349만평으로 서탄지역 64만평과 팽성지역 285만평이었으며, 이전부지 349만평 중에서 사유지는 296만평(서탄 55만평, 팽성 241만평)으로 서탄지역은 2002년 10월 연합토지관리계획 에 대한 국회 비준동의 이후인 2003년부터 팽성지역은 연합토지관리계획 수정안에 대한 국회 비준동의 이후인 2005년부터 매수에 착수하였다

183 <표 24> LPP 및 미2사단 재배치 합의서 주요내용 LPP 최초( 02.10, 국회비준동의) 미측 부지 반환 : 4,114만평 - 28개 기지 : 214만평 * 서울, 파주, 의정부, 인천, 부산 등 - 훈련장 : 3,900만평 * 2011년까지 연차적으로 반환 LPP 개정( 04.12, 국회비준동의) 미측 부지 반환 : 5,049만평 - 35개 기지 : 1,100만평 * 미2사단 7개 부대 추가(886만평) - 훈련장 : 3,949만평 * 미2사단 훈련장 49만평 추가 한측 신규부지 제공 : 154만평 * 의정부, 평택, 이천, 부산, 포항, 김천 등 한측 신규부지 제공 : 362만평 - 평택(서탄/팽성) : 349만평 - 포항 10만평, 김천 3만평 2 사업경과 평택미군기지 이전사업은 전국에 산재한 군소 미군기지를 통폐합하여 기지운용 의 효율성을 높이고 오랜 기간 문제가 되어온 용산미군기지를 서울외곽으로 이전하 기 위한 주한미군 재배치사업의 일환으로 추진되었다. 주한미군 재배치사업은 1987년말 노태우 대통령후보가 용산미군기지 이전을 공 약으로 제시하면서 처음으로 제기되어 한 미간 양해각서까지 체결하였으나 1993년 한국측의 요청에 따라 사업이 보류되었다가 2001년 용산기지내 미군 숙소 건립문제 가 이슈화하여 한 미간 용산미군기지 이전을 다시 논의하여 2002년 연합토지관리계 획 협정서에 대한 국회비준 동의를 받았으며, 용산미군기지이전 연합토지관리계획 (LPP) 미2사단 재배치를 주요내용으로 한다

184 <표 25> 주한미군 재배치사업 추진경과 1987년말 노태우 대통령후보가 용산미군기지 이전을 공약으로 제시 용산기지 이전 한 미 기본합의서/양해각서 체결, 용산기지를 1996년까지 평 택으로 이전하되 비용은 한측 부담 이전비용 부담 과다로 용산기지 이전사업 보류, 미측에 통보 제33차 한 미 안보협의회(SCM)에서 한 미 국방장관간에 연합토지관리계획 (LPP)' 의향서 제출 용산기지내 미군 숙소(아파트) 건립문제 대두로 용산기지 이전사업 재추진을 위한 협의 시작 연합토지관리계획(LPP)' 협정서 국회 비준 동의 제34차 한 미안보협의회에서 미래 한 미동맹정책구상(FOTA)' 추진키로 합의 제1차 FOTA : 미국측이 한수이북 미군의 한수이남 이전의사 표명 한 미 정상 용산기지 조기 이전 및 한반도 안보상황 고려 미2사단 신중 재 배치 합의 제5차 FOTA : 1990년 용산기지 합의서를 신 합의서(UA/IA)로 대체하기로 합의 및 미2사단 재배치 추진을 위한 LPP 수정안 협의 제6차 FOTA : 유엔사/연합사를 포함한 全 용산기지 이전 합의 제10차 FOTA : 용산기지 이전협상 타결 제11차 FOTA : 용산기지 이전협상 UA/IA 가서명, LPP 수정안 서명 용산기지이전협정 및 LPP 수정안 대통령 재가(10.25), 서명(10.26), 국회 제출 (10.29) 용산기지이전협정 및 LPP 수정안 공청회(12.6), 통외통위 의결(12.7) 용산기지이전협정 및 LPP 수정안 정기국회 본회의 의결(12.9) 3) 사업추진 과정에 따른 주요 갈등 1 갈등의 배경 주한미군기지 이전사업은 일반 지역개발사업과는 달리 국가의 자존심 회복이나 국토의 효율적 이용 또는 균형적 발전을 도모한다는 상징성과 국민의 편익을 증진 시킬 수 있는 분배적 성격도 함께 하는 복합적 국가정책사업이라고 할 수 있다. 하지만, 평택시민의 입장에서 볼 때 미군기지 이전사업은 지역에서 발생하는 대

185 규모 개발사업이고, 토지수용을 전제로 한 도시재개발사업이며 각종 환경문제, 재 산권행사의 제약, 교육환경 악화, 미군관련 범죄 증가 등 많은 부정적 요인을 내포 하는 갈등과 이해의 복합체이다. 2 주요 갈등내용 주한미군기지 이전사업 추진과정에서 직면했던 주요 난제로는 1)대양학원 경작농 민간 분쟁, 2)대추분교 강제집행, 3)영농차단(농로 절취파손, 수로차단, 논두렁 허물 기, 철조망 설치), 4) 빈집철거 등을 꼽을 수 있다. 대양학원 경작농민간 분쟁은 팽성읍 신대지구 경작농민과 토지주인 대양학원간에 50여년간 해묵은 문제로 대양학원측이 2년 단위로 체결해오던 임대차계약을 2004년 말 계약종료 후 재개약 불가입장을 보이자, 경작농민들이 기존의 소유권 분쟁에 따 른 불만과 함께 토지편입시의 영농보상금 수혜박탈까지 우려하여 반발하였다. 대추분교 철거는 미군기지 이전사업 반대 단체와 미이주 주민이 대추분교를 반대 활동의 본거지로 사용하면서 사업진행을 방해함에 따라 공권력을 투입하여 행정대 집행 절차에 의해 강제 철거하면서 물리적 충돌이 발생하였다. 영농차단은 반대단체와 미이주 주민들이 불법적인 영농을 미군기지 이전과 이주 반대의 수단으로 사용함에 따라 농로와 농업용 수로차단, 논두렁 허물기, 철조망 설 치 등 영농 시기별로 영농차단 수단을 집행하는 과정에서 물리적 충돌까지 발생하 였으며, 특히 철조망 설치 과정에서는 반대 단체들이 현장에 투입된 군병력에게까 지 폭력을 행사하는 사태까지 발생하였다. 빈집철거는 미이주 주민의 이주를 촉진하고 반대단체의 활동장소를 없애기 위하 여 진행되었으며, 빈집철거과정에서 일부 충돌이 있었으나 최종적으로는 자진이주 합의를 이끌어냄으로써 큰 물리적 충돌을 피할 수 있었다. 4) 갈등 분류 주한미군기지 이전사업의 갈등은 크게 갈등 당사자와 추진과정에서의 주요이슈 로 분류할 수 있다. 먼저, 갈등 당사자로는 토지가 수용되는 편입지 및 인접주민, 이전사업의 각종 비 판적 이슈를 만들고 여론을 주도하는 반대단체, 사업의 직접적인 영향은 다소 떨어 지지만 선뜻 내켜하지 않는 평택시민, 이전사업을 통한 지역발전을 계획하고 있는 평택시로 분류할 수 있다

186 추진과정에서의 주요 갈등 이슈로는 위에서 언급한 바와 같이 대양학원 경작농민 간 소유권 분쟁, 대추분교 강제철거, 영농차단, 빈집철거 등을 꼽을 수 있다. 5) 사업추진체계 주한미군 재배치의 기본방향 및 주요계획에 관한 총괄심의기구는 국무총리를 위 원장으로 하는 주한미군대책위원회 였으며, 주한미군대책위원회에서 심의된 사 항의 실무적 검토와 위임받은 사항을 처리하기 위해 국무조정실장을 위원장으로 하 는 주한미군대책실무위원회 를 두었다. 이 두 위원회의 업무를 지원하기 위하여 국무조정실 기획차장과 국방부 차관을 공동단장으로 하는 주한미군대책기획단 을 두었다. 이와 별도로 사업추진과정에서의 및 추진 계획 점검 관리 및 정무적 판단 등을 위 해 대통령비서실장이 주재하고 기획단, 국방부 등 유관기관이 참여하는 상황평가 회의 를 2004년 3월부터 2006년 7월까지 총78차례에 걸쳐 개최하였다. 6) 갈등해결을 위한 노력 1 편입지 주민 합동간담회, 지역별 설명회, 핵심인물 개별면담 등 대화의 외형적 규모 형식 시간 장소에 구애됨이 없이 각 기관별 실무자에서부터 책임자에 이르기까지 현장에 직접 뛰어들어 낮은 자세로 상대방의 의견을 청취하고 설명 대안제시 설득하는 협상자세 를 유지하였다. 또한, 협상의 효율성을 확보하기 위해 소음 등 집단민원이 상존하는 서탄대책위 (황구지구 금각리 구장터)와 미군기지 이전을 반대하는 팽성대책위(대추 도두2 내리 동창리 함정리 신대리) 두 그룹으로 나누어 개별간담회나 합동간담회를 수시로 개최 하여 정부와 주민간 의견차를 좁혀 나갔다. 물론 간담회를 진행하면서 물리적 충돌로 있었고 2005년 5월부터 2006년 4월까지 1년 가까이 주민과의 대화가 중단된 적도 있었지만 대화가 최선의 갈등해결 방법이 라는 확신을 갖고 끈질기게 주민들을 설득해 2007년 2월 최종적으로 주민 자진이주 합의를 이끌어 냈다. 2 미군기지 이전반대 시민단체 주한미군기지 이전에 반대하는 주요 단체로는 편입지 주민들로 구성된 팽성대책

187 위 서탄대책위와 민주노총 전농총 및 반미단체 등 외부세력이 개입한 범대위 평택대 책위 등이 있었다. 이 중 서탄대책위는 LPP보상가 현실화를 위한 차액보전, 맞춤형 이주대책, 구장 터 편입 등 요구사항 수렴으로 2005년 1월 반대활동을 중단했으나, 팽성대책위는 범대위 평택대책위와 연대하여 자진이주 합의시까지 폭력을 수반한 대규모 집회 등 으로 지속적인 반대활동을 전개하고 정부와의 대화를 중단하기도 하였다. 이에 정부는 외부세력이 계속 개입하는 한 팽성대책위와 대화를 통한 갈등해결이 쉽지 않을 것으로 판단하여 2006년 6월 팽성대책위에 범대위 등 외부세력의 개입 없는 대화를 요청하여 대화를 재개하였으며, 한때 선결조건 요구로 인해 다시 대화 가 중단되기도 하였으나 36회에 걸친 간담회 등을 통해 2007년 2월 13일 주민 이주 에 대한 정부의 유감 표명 등 24개항에 합의하는 성과를 도출해냈다. 3 평택시민 및 평택시 평택시민들에게 손에 쥐어지는 것 없다 는 식의 부정적인 인식이 확산되기 전에 다양한 홍보로 주한미군 이전사업에 대한 이해를 높임으로써 반대단체 주장의 본질 과 각종 불법행위에 대한 실상을 정확히 알리고, 정부의 사업 불가피성과 의지, 이 주민 지원대책, 지역개발 계획에 대한 이해를 높였다. 또한, 미군기지 이전이 지역발전의 계기가 될 수 있도록 평택시 지역에 2006년부 터 2020년까지 9개 분야 89개 사업에 총 18조 8,016억원을 집중 투자하고, 평택시를 수도권 국제화의 전략적 거점도시로 육성한다는 평택지역발전 지원방향을 포함한 사업설명회, 공청회를 꾸준히 전개하여 평택시민과 자치단체가 공감대를 형성하도 록 하였다. 7) 평가 및 시사점 미군기지 이전사업이 정부로서는 미군의 안정적 주둔여건을 보장해 한 미동맹을 강화하기 위한 국책사업이었지만 지역민의 입장에서는 불이익을 감수할 수밖에 없 는 사업이었으며, 편입지 주민들의 협력 없이는 사업추진이 어려웠기 때문에 미군 기지이전사업의 당위성과 필요성, 불이익 최소화방안 등을 마련해 개별 갈등주체를 설득하지 않을 수 없었다. 하지만 갈등주체들을 설득하기 위해서는 개별주체들의 관심사항에 대한 정부의 의지를 확인시켜줄 필요가 있었으며, 이러한 목적에서 해당지역 지원사업과 이전주

188 역 주민에 대한 보상 등 권익보호를 적극 지원하기 위한 법적 근거인 평택지역지원 특별법 이 제정되게 되었다. 또한, 각종 시민단체와 연대해 사업에 반대하던 편입지 주민들과도 중단을 거듭 하면서도 지속적으로 대화를 추진해 정부의 지원의지를 확인시켜 줌으로써 가장 큰 충돌이 예상됐던 가옥철거 이전 자진이주 합의를 이끌어냄으로써 갈등 당사자와의 대화의 중요성을 일깨워 주었다. 8) 향후 과제 평택미군기지 이전사업을 비롯하여 직도사격장 자동채점장비 설치, 제주해군기 지 건설, 특전사 이전 등 군부대 이전 및 시설물 설치와 관련한 각종 사업에서 해당 지자체와 주민들의 반발이 계속되면서 사업추진이 지연되는 사례가 계속해서 발생 하고 있다. 물론 갈등을 최소화하기 위해서는 사업추진 이전에 해당 지자체 및 관계자들로부 터 사전 동의를 받는 것이 좋겠지만, 국가 안보를 위한 국방사업이라는 특수성 때문 에 사전동의를 받기 어려운 측면도 있으므로 국가안보와 관련된 정책에 대한 새로 운 갈등해결 모델에 대한 연구가 필요하다

189 8. 새만금, 사회적 합의의 한계를 노출하다! - 법원의 최종 결정으로 사업 진행 1) 사례의 의의 2006년 3월 16일 4년 7개월의 지루했던 새만금사업 법정공방이 끝났다. 이로써 표면적으로는 이 사업을 둘러싸고 10여 년 동안 끌어온 갈등은 종식되었지만, 대화 와 타협에 의한 사회적 합의를 이끌어내 갈등을 해결하는 데는 실패했다는 측면에 서 많은 아쉬움을 남겼다. 시화호에서 촉발된 우리사회의 환경갈등은 새만금에서 그 절정을 이루었다. 정부 에서는 처음으로 환경단체와 합의하여 민관공동조사위원회를 구성하여 해결방안을 모색하였으나 양측의 입장은 평행선을 달렸고, 이 과정에서 오히려 갈등을 확산시 키는 부작용을 낳았다. 그 후로도 지속가능발전위원회에서 이 문제를 다루어 공개 토론회를 개최하고, 언론 등에서도 합의점을 찾기 위한 노력을 계속하였으나 실패 하였으며, 급기야 환경단체 측에서 연이어 법원에 소송을 제기함으로서 국책사업을 둘러싼 갈등이 법원의 판단에 의해 논리와 증거싸움으로 해결되는 선례를 남겼다. 대법원이 정부의 손을 들어줌으로써 중단되었던 방조제 공사를 재개하여 2006년 4월 21일 15년 만에 33km의 방조제가 모두 연결되었지만 여전히 갈등의 요인이 상 존해 있다. 아직도 이 사업이 완공되기까지는 많은 시간이 남아있고, 토지용도와 이 에 수반한 환경문제 등 갈등의 여지가 있기 때문이다. 2) 사업개요 정부는 1967년과 1968년의 극심한 한발을 계기로 서남해안 간척 예정지를 조사하 여 서남해안 간척농지개발계획을 수립하였다. 새만금사업도 예정지의 하나로 선정 되었으며, 1980년대 초 전국적인 냉해로 인한 쌀 흉작을 겪으면서 사업의 시행이 본 격적으로 논의되었다. 이어 1980년대 중반부터 경제적 타당성 분석, 기본계획 수립 과 관계부처 협의, 환경영향평가, 주민동의, 공유수면매립면허 등 관련 절차를 거쳐 1991년 11월 28일 방조제 공사가 착수되었다. 이 사업은 전라북도 군산과 부안을 연결하는 방조제 33km를 축조하고, 가력 및 신시 등 2개의 배수갑문을 건설하여 내부간척지 28,300ha와 담수호 11,800ha 등 여 의도 면적의 140배에 달하는 총 40,100ha의 국토를 확장하는 사업이다. 현재 방조제 33km가 모두 연결된 상태에서 돌 붙임 흙 쌓기 등의 방조제단면 완

190 성공사가 진행되고 있으며, 2007년 11월 22일 새만금사업 촉진을 위한 특별법안 이 국회 본회의를 통과함으로써 향후 이 법에 따라 내부 간척지 활용과 환경대책이 추진될 계획이다. 3) 사업 추진 및 갈등 진행 경과 새만금사업은 1960년대의 극심한 한발을 계기로 1975년부터 1987년까지 실시된 서남해안 간척자원 조사에서 간척 예정지의 하나로 선정되면서 출발하였다. 이후 1989년 11월부터 1991년 6월까지 외곽시설 실시설계가 진행되었으며, 1991년 11월 16일 사업시행 인가 고시를 거쳐 같은 해 11월 28일 열린 새만금 간척공사 기공식 을 계기로 본격적으로 사업이 진행되었다. 1994년 7월 제1호 및 제3호 사석제 끝막이 공사를 완공한 후 방조제 공사를 진행 하던 중 새만금사업을 둘러싼 갈등이 시작되었다. 1996년 람사협약 가입을 준비하 는 과정에서 환경단체를 중심으로 갯벌보전의 필요성이 제기되기 시작하였고, 1996 년 7월 시화호 오염을 계기로 새만금호 수질논쟁이 본격화되었다. 1997년 전북지역 환경단체 차원에서 소규모로 진행되던 반대운동은 1998년 국민 의 정부 출범과 함께 시민사회단체의 영향력이 커지고, 국제적인 환경보전의 중요 성이 강조되면서 점차 새만금사업 중단에 대한 논쟁으로 확대되었다. 이후 감사원 은 1997년 9월 24일 새만금간척사업에 대한 특별감사결과를 발표하면서 새만금지구 를 농지가 아닌 복합산업단지로 조성할 경우 28조원의 사업비가 들어갈 것으로 추 정함으로서 사업을 반대하는 측에게 경제적 타당성이 없다는 주장을 제기하도록 만 드는 단초를 제공하기도 하였다. 1998년 12월 30일 제1호 방조제 공사 준공을 계기로 반대운동이 확산되자 1999년 1월 11일 유종근 전라북도지사는 새만금사업에 대해 전면적인 재검토를 실시하겠 다는 기자회견을 가졌으며, 다음날 김성훈 농림부장관은 전북도가 요청하면 긍정적 으로 검토하겠다고 밝혔다. 이어 1999년 4월 19일 정부는 국무총리실에 민관공동조 사단을 구성하여 새만금사업의 환경영향에 대한 전면적인 재검토를 실시키로 결정 하고, 5월 19일 정부와 환경단체가 추천한 동수의 전문가와 정부부처 관계자 등 30 명으로 구성된 새만금사업 환경영향 민관공동조사단 을 발족시켜 본격적인 조사활

191 동에 돌입하였다. 민관공동조사단은 갯벌, 경제성, 환경영향 등 3개 분야로 나누어 1년 2개월 동안 조사와 연구를 실시하고, 수차에 걸친 토론을 거쳐 2000년 8월 18일 종합보고서를 국무총리실에 제출하였다. 그러나 이 과정에서 환경단체 측의 추천으로 조사단에 참여했던 일부인사가 보고서가 왜곡되었다고 주장하여 다시 한 번 논란을 불러일으 켰으며, 민관공동조사기간 동안 만해도 지엽적이고 소규모적으로 추진되던 반대운 동은 2000년 6월 15일 정부가 영월댐 건설 계획을 백지화하겠다고 발표한 것을 계 기로 그동안 영월댐의 저지를 위해 몰입해왔던 환경운동연합 등의 환경단체들이 국 민적 관심과 여론을 집중시킬 수 있는 이슈로 새만금사업을 선택함으로서 전국적인 갈등의 모습으로 부상하게 되었다. 환경운동연합, 녹색연합, 종교단체와 이들을 지지하는 학계와 문화계 일부 인사 들이 공동으로 연대하여 새만금사업 즉각 중단을 촉구하는 성명서 발표와 농성, 언 론활동을 통해 새만금호의 수질문제와 갯벌의 경제성을 주요쟁점으로 부각시키면 서 전국적인 찬반논쟁에 휘말리게 되었다. 정부는 갈등해결을 위해 국무총리실과 지속가능위원회 공동으로 3차례에 걸친 공개토론회를 실시하였으나 좀처럼 합의점 을 찾지 못하자 토론을 통한 합의는 어렵다고 판단하고 민관공동조사와 공개토론회 결과를 참고하여 2001년 5월 25일 국무총리 주재 물관리정책조정위원회를 열어 친 환경개발방침을 확정하고 사업을 재개하기에 이르렀다. 정부방침 결정 이후 1년여 동안 잠잠했던 새만금사업 반대운동은 참여정부 출범 을 계기로 경인운하건설, 서울외곽순환고속도로, 경부고속철도, 방사성폐기물 처분 장 부지 선정 등 대다수의 국책사업 반대운동과 함께 다시 사회적인 이슈로 부각되 어 새로운 전기를 맞게 되었으며, 일부 종교인과 환경단체가 주도하여 부안에서 서 울까지 삼보일배를 실시하면서 또다시 찬반논쟁이 뜨겁게 일어나고 우리사회의 대 표적인 갈등사업으로 비춰지게 되었다. 2003년 7월 15일 서울행정법원이 환경단체에서 신청한 새만금방조제 공사 집행 정지 가처분 신청을 받아들임으로서 사회에 커다란 충격을 안겨주었다. 그러나 재

192 판부는 집행정지 결정이후 방조제 유실에 따른 위험성이 제기되자 3일 만에 방조제 전진공사를 제외한 모든 보강공사를 허용하였으며, 정부 측에서는 서울고등법원에 즉시 항고하였고, 2004년 1월 29일 서울고법은 서울행정법원의 집행정지 결정을 취 소하고, 환경단체의 가처분 신청 자체를 기각하였다. 또한 가처분 소송과는 별개로 환경단체 등이 제기한 새만금간척사업 취소 청구 본안소송은 3년 5개월여의 치열한 법정공방 끝에 서울행정법원에서 환경단체들의 일부승소로 끝났으나, 정부가 즉각 항소한 결과 2심에서는 정부가 승소하게 되어 결국 최종 판단은 대법원의 몫이 되었다. 2006년 3월 16일 대법원 전원합의체는 환경단체와 전북지역 주민 등이 농림부 등 을 상대로 낸 새만금사업 취소 청구소송에서 원고패소를 판결한 2심 판결을 확정하 였다. 이에 따라 정부는 4년 7개월간 계속된 법정 공방에서 벗어나 본격적인 사업을 진행할 수 있게 되었으며, 2006년 4월 21일 새만금방조제 33km의 마지막 물막이공 사에 성공하였다. < 새만금사업 주요 일지 > 새만금 방조제 공사 착공 시화호 오염으로 새만금호 수질논쟁 시작 새만금사업 환경영향 민관공동조사단 설치 환경단체 삼보일배 시작 서울행정법원, 가처분 신청 인용 서울고등법원, 가처분 신청 취소 서울행정법원, 환경단체 일부승소 판결 서울고등법원, 환경단체 패소판결 대법원, 정부 승소 확정 판결 새만금 방조제 최종 물막이 완료

193 4) 갈등의 쟁점 및 해결 노력 (1) 갈등의 쟁점 새만금갈등의 쟁점은 크게 경제성과 갯벌의 가치 평가, 수질 오염 등을 들 수 있 다. 1 경제성 찬성측은 식량안보를 위한 새로운 농지 확보 및 향후 서해안시대를 대비하는 데 있어 필요한 사업이라고 주장하였다. 즉 농지감소와 삭량자급도 하락, 기상이변, 국 제 쌀 시장의 취약성, 그리고 통일시대를 대비해야 하는 우리나라의 제반 여건을 감 안할 때 새로운 농지 확보를 위한 간척 사업은 시급하며, 방조제를 통해 교통거리 단축 등 육상교통 환경이 개선되고 인근 바다와 변산 국립공원이 어우러진 종합생 태관광권이 형성되어 교통 관광 및 새로운 환경조성의 효과를 기대할 수 있다는 입 장이었다. 하지만 반대측은 쌀은 소비가 급감하면서 오히려 남아도는 실정이고 농지 부족보 다는 채산성이 맞지 않아 농사를 포기하는 사례가 늘고 있으며, 간척 매립사업인 새 만금사업은 수산물 생산에 필수적인 생산기반인 바다와 갯벌을 없앰으로써 양적인 측면에서나 질적인 측면에서 본래의 식량안보를 왜곡하고 있다고 주장하였다. 특히 시화호 담수화 사업 등을 예로 들면서 새만금 갯벌을 없애기 전에 그 동안 정부가 추진해온 간척사업에 대한 종합적인 평가가 먼저 이루어져야 한다고 요구하였다. 2 갯벌의 가치 평가 찬성측은 논의 홍수조절, 수자원함양, 토사유실방지, 수질정화, 대기정화, 휴식공 간제공, 산소공급 및 대기냉각기능 등의 공익적 기능까지 포함하여 계산한 결과 논 이 오히려 갯벌보다 1.33배 높은 가치를 가지고 있는 것으로 나타났다는 새만금환 경영향공동조사 결과보고서를 근거로 논의 높은 경제적 가치를 주장한 반면, 반대측은 우리나라 국토의 3%를 차지하던 갯벌은 지난 12년 사이에만 25%가 사 라졌고 현재 간척 중인 곳까지 포함하면 절반 가까이가 줄게 되며, 갯벌의 생성에는 4,500~2만년이 걸린다고 주장한다. 특히 갯벌이 사라지면 연안 해양생물의 90% 정

194 도가 먹이사슬이 끊기고 서식지를 잃게 되며, 새만금을 비롯한 서해안 갯벌은 저어 새 등 멸종위기 조류의 대규모 서식지이자 철새의 중간 기착지로 세계적인 보존가 치를 인정받고 있다면서 새만금 사업의 입안 당시에는 이런 갯벌의 가치가 전혀 고 려되지 않았으므로 갯벌의 가치에 대한 재평가가 필요하다는 입장을 견지하였다. 3 수질 문제 찬성측은 새만금호는 오염원의 분포, 유입하천의 수질, 호수의 물 순환 주기, 수 질대책준비기간 등 제반여건에서 시화호보다 크게 유리하여 수질관리가 가능하다 는 입장이었다. 또한 새만금호는 본격적인 용수사용까지는 10년 이상의 기간이 남 아 있고 수질보전대책을 마련하여 추진하고 있으므로 새만금호가 제2의 시화호로 되는 일은 결코 없을 것이라고 주장하였다. 반면 반대측은 환경부의 새만금호 수질에 관한 1차 보고서에서 농림부, 농촌공사, 전라북도 등 찬성측이 제시한 대책을 모두 동원해도 만경수역의 총인 농도는 목표 수질인 4급수에 못 미치는 5급수 수준에 머문다고 결론이 났으며, 2차 수질예측에 서는 1차 보고서에서 실현 가능하다 고 전제한 대책들조차 실현 가능성이 불투명한 것이 적지 않은 것으로 나타났다며 실제 수질은 예측한 것보다 나쁠 가능성이 높다 고 주장하였다. (2) 정부의 해결 노력 1998년 하반기부터 환경단체 등에서는 새만금 간척지 내수면의 수질오염 우려 제 기와 함께 사업의 공정한 조사 평가를 요구하였으며, 1999년 1월 전북지사는 민관공 동조사 수용의사를 피력하였다. 이후 정부는 물관리정책민간위원회 를 거쳐 1999년 3월 관계차관회의에서 민관공동조사계획을 확정하였다. 민관공동조사단은 환경단체에서 추천한 민간전문가 10인을 포함하여 민간위원 21명, 정부 위원 9명 등 총30명으로 구성하였으며, 수질 해양환경 경제성 등 3개 분 야에 대한 조사연구를 실시하였다. 민관공동조사단은 분과회의 28차례와 전체회의 11차례를 거쳤지만 의견대립으로 결론이 나지 않자 조사단장은 2000년 8월 위원별 로 조사연구결과 및 사업계속시행 여부에 대한 의견을 취합해 공동조사보고서를 제 출하였다. 사업계속시행에 대하여는 참여 위원 중 18명이 계속시행 의견을, 9명이

195 사업중단을, 2명이 유보적 입장을 제시하였다.(조사단장은 제외) 민관공동조사 결과보고서가 제출된 뒤 정부는 민간공동조사 결과보고서에 대한 세부검토를 거친 뒤 지속가능발전위원회와 공동으로 3차례( , 5.10, 5.11)에 걸 쳐 공청회를 실시하였다. 이후 국무조정실과 지속가능발전위원회에서 추천한 전문 가 8명이 평가회의를 갖고 수질 해양환경 언론 시민단체에서 추천한 22명으로 구성 된 물관리정책 민간위원회 를 개최하여 합의도출을 시도하였으나 방조제공사 중단 과 해수유통을 통한 갯벌보전을 주장하는 반대단체와 방조제공사 완공 및 내부토지 개발 입장을 고수하는 찬성측 모두 입장에 변화가 없어 합의도출에 실패하였다. 결 국 정부는 2001년 5월 25일 국무총리를 위원장으로 하는 물관리정책조정위원회 에 서 친환경 순차개발방식의 정부조치계획을 확정하게 되었다. 새만금사업 관련 정부조치계획이 확정되자 반대단체는 2001년 5월과 8월에 각각 정부조치계획 및 세부실천계획 취소 를 구하는 헌법소원과 공유수면 매립면허 취 소 거부처분 취소 를 청구하는 소송을 제기함으로써 갈등해결은 사법부의 몫으로 넘어가게 되었다. 참여정부는 환경단체가 가장 우려하는 방조제 공사로 인한 내수면 수질오염문제 를 해결하기 위해 새만금 내해와 외해 간 해수유통을 시키면서 부분적으로 개발하 는 단계적 개발방식을 채택하는 한편 새만금유역으로 유입되는 수질을 개선하기 위 해 만경강과 동진강 유역에 대한 오염총량제 도입 등 수질관리강화계획을 진행하는 노력을 기울였다. 또한 환경단체에서 제기한 소송에 쟁점별로 적극적으로 대응함으 로써 2006년 3월 16일 대법원에서 승소판결을 받아 사업을 진행하여 2006년 4월 물 막이 방조제 공사를 끝냈으며, 2007년 4월 친환경 순차개발 방식의 새만금 내부토 지 이용계획 을 확정하였다. 5) 평가와 시사점 새만금사업 관련 갈등이 장기화되고 심화된 것은 정책결정과정에서 이해당사자 를 파악하고 그들의 의견을 충분히 수렴하는 절차를 거치지 못한 채 사업이 추진되 었고, 건국 이래 최대의 국책사업임에도 불구하고 사업 시행 전 실시한 환경영향평 가가 치밀하게 이루어지지 않은 데 기인한 것이라고 볼 수 있다. 이런 초기 정책결

196 정과정에서의 미흡함은 결국 다양한 형태의 갈등해결 노력에도 불구하고 사회적 합 의 도출 실패의 큰 원인으로 작용하였다. 따라서 새만금사업과 같은 대형국책사업을 추진하는 과정에서 갈등을 최소화하 기 위해서는 무엇보다 사업의 초기단계에 사회적 합의를 이끌어 낼 수 있는 제도적 장치가 요구된다. 사회적 합의기구는 정부관계자 전문가 지역주민 시민단체 등이 고 루 참여하여 환경영향평가 등의 과정을 모니터링하고 충분한 토론 등을 거쳐 결론 을 도출해내야 하며, 이러한 합의기구는 사업의 완공단계에 이르기까지 지속적으로 존속하면서 역할을 수행하는 것이 반드시 필요하다고 볼 수 있다. 정부는 새만금사업에 대한 논란이 거세지자 환경단체의 요구를 수용하여 국책사 업으로는 최초로 민관공동조사단을 구성하여 합리적인 해결책을 모색하였다. 조사 단도 찬 반 양측이 추천한 민간위원을 동수로 구성하는 등 중립성을 유지하려고 하 였지만, 중립적 입장에서 조정할 수 있는 조정자의 부재로 인하여 합의에 이르지 못 하자 찬 반 양측의 의견을 그대로 담은 공동조사결과보고서를 제출하는 한계를 노 정하였다. 찬 반 양측의 의견이 첨예하게 대립되어 있었던 점을 고려할 때 조사단의 중립적 구성도 중요하지만 찬 반 양측으로부터 신뢰를 받는 중립적인 조정자를 참여하게 하고 충분한 숙려기간을 두었더라면 하는 아쉬움이 남는다. 결국 정부는 민관공동조사단의 조사결과에 대한 전문가 검토회의와 공청회 등을 거치면서도 사회적 공론 도출에 실패하자 국무총리를 위원장으로 하고 관계부처 장 관이 참여하는 물관리정책조정위원회 에서 정부조치계획을 결정하게 된다. 이런 과 정에서 민관공동조사단 조사보고서 전문을 공개하고 토론에 부치는 등 절차의 투명 성을 확보하려는 노력을 소홀히 함으로써 환경단체 측에 정책결정과정의 투명성에 문제를 제기하도록 하는 빌미를 제공하였고, 사법부의 판단에 사업계속 여부를 맡 겨야 하는 상황을 초래하고 말았다. 민관공동조사단의 활동이나 공청회 등을 거쳤지만 합의도출에 실패한 것은 상대 방의 의견을 존중하고 수용할 수 있는 성숙된 시민사회문화의 결여에서 비롯된 것 이라고 볼 수 있다. 점증하는 갈등을 효율적으로 해결하기 위해서는 타인에 대한 배 려와 공동체적 가치를 인정할 줄 아는 성숙한 민주의식이 필요하며 이를 이해서는 공화주의적 시민교육을 강화할 필요가 있다