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3 참여정부 정책보고서 1-06 공공갈등관리시스템 구축 - 신뢰와 통합을 향한 참여정부의 노력 작성중인 초안자료 <집필 참여자> 안보전략비서관: 박 선 원 행정관: 김 호 홍 외교부 북핵외교기획단 북핵정책과 : 손 창 호

4 발 간 사 참여정부가 혁신과 통합을 표방하며 출범한 지 5년, 이제 그 성과와 한계에 대한 스스로의 평가를 국민들 앞에 내놓을 때가 되었습니다. 참여정부의 지난 5년은 말 그대로 긴장의 연속이었습니다. 혁신과 통합의 길목마다 어김없이 반발과 저항, 분열 세력의 방해가 끊이지 않았습니다. 일부 언론과 정치세력의 왜곡과 호도 앞에 정부의 어떤 정책 활동도 사실 그대로 국민들에게 전달되는 경우가 드물었습니다. 혁신과 통합 과정에서 왜곡된 진실을 바로 잡는 것은 참여정부의 의무이자 과제일 것입니다. 특정 정부에 대한 객관적이고 공정한 성과 평가가 이루어지기 위해서는 정책추진 당시의 목표와 정책 환경이 객관적으로 제시되어야 할 것입니다. 정책추진 과정에서의 우여곡절과 해결과정, 해결방법도 가급적 상세하게 전달되어야 합니다. 객관성을 보장할 수 있는 다양한 자료와 증언도 뒷받침 되어야 할 것입니다. 참여정부 정책보고서 는 이런 고민에서 기획되었습니다. 참여정부 정책보고서 는 지난 5년 동안 추진되었던 핵심 정책 중 77개 과제를 선정, 정책 과정중심 으로 정리한 것입니다. 명칭을 정책보고서 로 한 것도 일반 백서 처럼 정책의 진행 일지나 자료를 모아 놓는 수준이 아니라 정책의 전 과정을 생생하게 기록하여 국민들에게 보고 하자는 취지에서 비롯된 것입니다. 2005년 11월 노무현 대통령의 지시에 따라 시작된 정책보고서 작업은 청와대 비서관실별 집필 T/F팀과 정책기획위원회 주관으로 본격 추진되었습니다. 보다 생생한 기록을 만들기 위해 전 현직 국무총리와 청와대 수석 및 보좌관과 비서관, 전 현직 장 차관과 담당 공무원, 시민사회 단체, 국회의원 등을 직접 또는 서면 인터뷰를 했습니다. 국회 속기록과 언론 보도, 각계의 성명서와 기고문을 수집하고 분석하기도 했습니다. 정책보고서는 일반 백서와 차별화하고 보다 내실 있는 보고서를 만들기 위해 몇 가지 기본 원칙하에 추진되었습니다. 첫째, 정책과정 중심으로 기록하고자 하였습니다. 정책추진과정의 우여곡절과 정책에 관여 했던 사람들의 기억을 기록으로 남겨 국정의 소중한 경험들이 계승될 수 있도록 하기 위해서입니다. 정책과정 중심의 기록은 사적 기억 을 공공의 기록 으로 만드는 의미 있는 일이 될 것입니다. 둘째, 성과의 나열이나 자화자찬이 아니라 정책 추진 과정의 다양한 찬반 논란을 객관적으로 기술하고자 하였습니다. 때문에 77개 과제 중에는 성과가 미흡한 과제도 포함되어 있습니다. 셋째, 객관적인 자료와 논증을 통해 참여정부의 정책에 대한 잘못된 인식이나 정치적 곡해를 바로 잡고자 하였습니다. 넷째, 차기 정부에 넘겨줄 인수인계서의 의미를 두었습니다. 권력만의 인수인계가 아닌 정책의 실질적인 인수인계가 필요하기 때문입니다. 공무원들의 인사이동이나 조직 개편에도 불구하고 국정의 소중한 경험을 공유되어야 한다는 취지이기도 합니다.

5 이런 원칙에 바탕을 두고 작성된 정책보고서는 크게 사회정치 개혁, 정책추진, 정부 혁신, 청와대 개혁 등 4개의 대주제로 이루어졌습니다. 4개의 대주제는 다시 사회정치개혁 분야 7개 과제, 정책 추진 관련 경제 분야 17개, 사회분야 24개, 통일외교 분야 6개 등 47개 과제, 정부혁신 분야 21개 과제, 청와대 개혁 분야 2개 과제 등 6개 분야 총 77개 과제로 구성되어 있습니다. 참여정부 정책보고서 작성 과정에는 많은 분들의 땀과 노력이 서려 있습니다. 집필을 책임진 청와대 각 비서관과 담당 행정관, 부처의 담당 공직자, 국책 및 민간연구기관의 연구원들이 참여 하였습니다. 집필 초안을 검토하고 수정하는 과정에서 정책기획위원은 물론 국정과제위원들의 적극적인 참여가 있었습니다. 또한 대부분의 과제들이 객관성을 확보하기 위해 많은 외부 전문가들의 감수를 거쳤습니다. 전 국무총리를 비롯하여 여러 부처의 전 현직 장차관이 해당 과제를 직접 검토하거나 인터뷰에 적극 참여해 주었습니다. 특히 청와대의 현직 비서실장과 정책실장 등도 바쁜 일정 속에서도 직접 보고서를 검토하고 수정해 주었습니다. 정책기획위원장으로서 지난 2년 2개월 동안 정책보고서 집필 과정에 참여하여 심혈을 기울여 주신 여러 선생님들과 전 현직 공직자, 국책 및 민간 연구소 관계자 분들께 발간사를 빌어 심심 한 감사의 말씀을 드립니다. 이 정책보고서는 국민은 물론 관련 공무원과 전문가들이 쉽게 접근하고 관리할 수 있도록 전 과제를 PDF 파일 형태의 CD로 제작 배포할 것입니다. 청와대 브리핑 및 정책기획위원회 홈 페이지, 국가기록원 대통령기록관 홈페이지에 올려 무상 다운로드가 가능하게 하였습니다. 각 연구기관이나 단체의 홈페이지 등을 통한 자료의 재배포 및 연구자의 자유로운 인용도 허용할 것 입니다. 정책보고서를 내놓는 지금 이 순간, 정책과정 중심의 새로운 백서 문화를 만들었다는 자부심과 냉철한 평가에 대한 두려움이 교차합니다. 정치적 견해의 차이를 떠나 정책성과와 한계를 객관적 으로 기록하고 공정하게 평가받으려 했던 참여정부의 노력과 진실이 있는 그대로 읽혀지기를 바랄뿐입니다. 우리 국민의 애정 어린 비판과 조언, 따뜻한 위로를 기대하는 마음으로 참여정부 정책 보고서 를 국민께 바치고자 합니다. 감사합니다 대통령자문 정책기획위원장 김 병 준

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7 -목 차- 제1장 갈등관리 시스템 구축의 필요성 1 1. 갈등의 폭발적 표출과 합리적 관리시스템의 부재 1 가. 우리사회 갈등 현황 1 나. 갈등의 특징 3 다. 급격한 갈등표출의 원인 6 라. 합리적 갈등관리 시스템의 부재 7 2. 갈등관리를 위한 합리적 시스템의 필요성 10 가. 갈등의 역기능과 순기능 10 나. 갈등관리 시스템 구축의 필요성 참여정부, 갈등 관리시스템 구축을 국정과제로 설정 14 제2장 참여정부 이전의 갈등 관리 제도와 한계 갈등관리 기구 현황 16 가. 유형별 분류 16 나. 회의체 조정기구 갈등관리를 위한 법 제도 20 가. 개요 20 나. 공공사업 관련 갈등관리를 위한 법 제도 20 다. 민간 갈등관리를 위한 법제도 22 라. 갈등관리를 위한 분쟁조정제도 기존 갈등관리 제도의 한계 24 가. 기관 간 협의 조정 메커니즘의 불완전성 24 나. 기관 간 협의 조정 메커니즘의 실효성 부족 25 다. 정책과정의 합리성, 투명성 부족 25 - i -

8 제3장 새로운 갈등관리 시스템 구축 과정과 진통 합리적 갈등관리 시스템 구축을 위한 첫걸음 28 가. 지속위에 새로운 기능과 역할을 부여 28 나. 갈등관리 시스템 구축을 위한 지속위의 활동 갈등관리 시스템 구축을 위한 시도와 진통 32 가. 갈등관리기본법 제정안 마련 32 나. 공공갈등 예방을 위한 기존의 법 제도 개선 64 다. 갈등관리 교육 훈련프로그램의 개발 및 확산 한탄강 댐 건설 갈등관리 사례 74 가. 지속위의 첫 번째 임무: 한탄강댐 건설 관련 갈등을 조정하라 74 나. 지속위 한탄강댐 갈등조정소위의 활동 경과 75 다. 이해 당사자들에 의해 거부된 조정안 78 라. 한탄강댐 갈등조정과정에 대한 평가 79 마. 한탄강댐 갈등조정과정의 한계 및 문제점 시스템에 의한 갈등관리를 위한 끊임없는 노력 82 가. 서울 외곽순환고속도로 건설갈등과 노선조정위원회 구성사례 82 나. 신행정수도 후보지 입지선정을 위한 전문가네트워크모형(CPS) 의 적용 83 다. 시화호갈등 해결을 위한 시화지역지속가능발전협의회 운영사례 83 라. 울산-포항복선전철사업: 갈등영향분석 및 갈등조정 에 의한 해결사례 84 마. 주민투표 에 의한 방사성폐기물 부지 선정관련 갈등 해결사례 84 바. 지속적인 대화로 주민 자진이주 합의를 이끌어낸 평택미군기지 이전사업 사례 85 사. 사회적 합의의 한계를 노출한 새만금사업 사례 85 - ii -

9 제4장 갈등관리 시스템 구축 노력의 성과와 과제 갈등관리 시스템 도입의 의의와 한계 87 가. 공공갈등관리 시스템 도입의 의의 87 나. 정책추진 상의 한계와 해결노력 갈등관리 시스템 정착을 위한 향후 과제 92 가. 참여 거버넌스의 구축 92 나. 시민사회의 활성화와 사회적 시민권의 구축 92 다. 공화주의적 시민교육의 강화 93 라. 갈등관리 전문 인력의 양성 93 마. 시민사회와 정부의 합리적 역할 분담 94 <별 첨> Ⅰ. 공공기관의 갈등관리에 관한 법률(안) 96 Ⅱ. 공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정 105 Ⅲ. 참여정부의 국민참여에 의한 갈등해결 사례 개발과 환경의 상생을 위한 대안 찿기 북한산 관통도로 건설갈등과 노선조정위원회 구성사례 2. 갈등해결의 ABC, 객관성과 공정성 신행정수도 후보지 입지선정 : 전문가네트워크 모형(CPS)의 적용 3. 당사자가 직접 해결하라! 시화호갈등 해결을 위한 시화지속가능발전협의회 운영 사례 4. 갈등해결도 과학이다 울산-포항복선전철사업: 갈등영향분석 및 갈등조정에 의한 해결 사례 5. 주민이 원하는 대안을 찾아라! 주민투표에 의한 방사성폐기물부지선정관련 갈등 해결 사례 - iii -

10 6. 갈등관리기법의 구슬꿰기 한강수계 의무제 오염총량제 추진을 위한 갈등관리시스템 적용사례 7. 끊임없는 대화는 갈등해결의 기본 지속적인 대화를 통해 합의를 이끌어낸 평택미군기지 이전사업 사례 8. 새만금, 사회적 합의의 한계를 노출하다 법원의 최종 결정으로 사업 진행 - iv -

11 제 1 장 갈등관리 시스템 구축의 필요성 1. 갈등의 폭발적 표출과 합리적 관리시스템의 부재 가. 우리사회 갈등 현황 갈등이 없는 사회는 문자 그대로 유토피아다. 굳이 사회학자 다렌도르프(Ralf Dahrendorf)의 갈등이론을 빌려오지 않더라도 사회적 갈등과 의견 불일치가 모든 사회에 편재하는 보편적 사회현상임은 쉽게 이해할 수 있는 일이다. 해방 이후 지금 까지 약 60년에 걸친 역사를 되돌아보더라도 우리 사회가 첨예한 사회 갈등으로부 터 자유로웠던 시기는 거의 없었다 해도 과언이 아니다. 사회 갈등은 보편적 사회 현상이기는 하지만, 지배적인 갈등의 유형과 양상은 시 대에 따라 크게 달라져왔다. 해방 직후에는 남북분단, 분단으로 인한 전쟁, 분단과 전쟁이 결과한 이념적 갈등과 대립이 우리 사회 갈등의 큰 축을 형성하고 있었다. 또한 1960년대 이후부터는 억압적 권위주의 정치체제를 극복하기 위한 민주화변혁 을 둘러싼 정치적 갈등이 첨예한 양상으로 전개되었고, 급속한 자본주의 발전에 따 른 산업 갈등이 구조적 갈등으로 자리를 잡았다. 1987년 6월 민주화운동을 거친 후에는 시민사회가 활성화됨에 따라 우리 사회의 갈등 지형은 다시 크게 바뀌었다. 이전에 민중-민주 담론에 밀려 주변화되어 있었던 새로운 욕구, 가치, 이념이 확장된 정치적 기회를 기반으로 활발하게 표출됨에 따라 과거에 비해 갈등의 전선이 한층 다변화되기 시작한 것이다. 여성, 환경, 생명, 평화, 자치, 분권, 소수자, 집단 정체성, 문화 등의 새로운 쟁점을 중심으로 한 시민운동단 체가 폭발적으로 증가했고, 이익집단의 활동도 강화되었다

12 <표 1> 시대에 따른 갈등 이슈 및 주체 변화 시대구분 주요 국책사업 갈등의 주요쟁점 갈등의 주체 갈등 유형 공단주변 농작물 및 건강 1970년대 울산, 여천 산업단지 정부 피해주민 이해갈등 위해 피해보상 1980년대 온산 산업공단 공단주변 공기, 수질 오염 정부 피해주민 이해갈등 1990년대 인천국제공항 건설 안면도 핵폐기물 처분장 위천공단 영월 동강댐 타당성, 안전성, 생태계파괴 핵안전성 상하류 이해관계 타당성 결여, 생태계 파괴 환경단체 정부 정부 지역주민 정부 주민 기업 정부 주민 환경단체 가치갈등 이해갈등 가치갈등 복합갈등 2000년대 ~ 새만금간척사업 부안원전수거물관리센터 경인운하 한탄강댐 서울시외곽순환고속도로 경부고속철도 사업 절차적 타당성, 수질 오염 핵안전성, 에너지 정책 타당성 결여, 생태계 파괴 타당성, 경제성, 환경성 국립공원 가치, 수행환경 생태계 파괴, 생명 가치 정부 지자체 주민 환경단체 정부 지자체 주민 환경단체 정부 환경단체 주민 정부 환경단체 주민 지자체 정부, 종교계, 환경단체 정부, 환경단체, 종교계 복합갈등 이해갈등 가치갈등 사실관계갈등 구조적 갈등 가치갈등 시민사회의 활성화와 갈등 전선의 다변화가 맞물리면서 오늘날 우리 사회에서는 다양한 유형의 갈등이 한꺼번에 분출하고 있다. 물론 1980년대 말 이후에는 지배적 인 갈등의 유형뿐만 아니라 갈등의 전개 양상도 크게 바뀌었다. 과거 권위주의 시대 의 갈등 양상을 억압형 잠재형이라고 한다면, 최근의 양상은 표출형 확산형이라고 할 수 있다. 확산형 국민 갈 표출형 등 양 상 잠재형 1공 5공 6공 2공 문민 억압형 3,4공 권위주의 정치체제 민주주의 <그림 1> 정치체제와 갈등추이 - 2 -

13 나. 갈등의 특징 그렇다면 우리 사회의 갈등 양상은 어떠한가? 아래에서는 최근 우리 사회에서 발 생하고 있는 갈등의 특징을 살펴보기로 한다. 첫째, 갈등의 발생 빈도가 과거에 비해 매우 높아졌다는 점이다. 갈등이 분출 하 게 된 구조적 조건은 앞에서 보았듯이, 이미 1980년대 말에 형성되었지만, 최근 참 여정부 출범 이후에는 갈등이 더욱 양산 되는 경향을 보여주고 있다. 참여정부 출 범 후 이루어진 탈권위주의화와 여러 부문에 걸친 개혁이 갈등 분출의 새로운 배경 으로 작용하고 있다. 둘째, 갈등의 장기화 경향을 지적할 수 있다. 장기화된 갈등의 대표적인 사례로는 방사성폐기물처분장 건설 사업을 둘러싼 갈등을 들 수 있다. 방사성폐기물처분장 건설을 둘러싼 갈등은 1989년 경북 영덕에서 시작된 후 2005년 말에야 해결되었다. 특정 지역의 반대운동은 1~2년 정도 지속되었지만 전국적인 수준에서 보면 같은 쟁점을 가진 갈등이 지역을 이동해가면서 끊임없이 재발되는 양상을 보여 왔고, 이 를 둘러싼 정부 대 시민단체 간의 갈등은 장기간 지속되어 왔다. 새만금간척사업 관 련 갈등도 1997년 이후 2006년까지 지속되어 장기화된 갈등의 또 다른 사례에 속한 다. 그러나 더 심각한 문제는 이런 오랜 대립과 투쟁의 시간을 지나고도 갈등이 사 회적 합의에 의해 해결되는 경우는 매우 드물고, 정부에 의한 일방적인 강행이나, 법적 판결로 끝나는 경우가 대부분이라는 점이다. 이런 과정이 누적되면서 이해관 계자간 관계가 악화되고 서로에 대한 불신과 원망이 쌓이게 된다. <표 2> 장기 지연 국책사업 갈등 사례 갈등 발생기 지연기간 해결 여부 경부고속철도(천성산 구간) 2002년 3년 법원 판결 경인운하 2002년 3년 진행중 새만금 간척 1998년 9년 법원 판결 서울외곽순환(사패산 구간) 2001년 4년 청와대 중재로 해결 영월 동강댐 1997년 3년 정부 댐 건설 포기선언 원전수거물관리센터 1990년 18년 주민투표로 해결 한탄강댐 2002년 5년 착공 - 3 -

14 셋째, 이른바 공공갈등(public dispute)이 사회 갈등의 지배적 유형으로 등장하고 있음을 들 수 있다. 공공갈등은 많은 사람들의 이해관계가 걸려 있는 사안을 쟁점으 로 하여 전개되기도 하지만, 앞에서 살펴본 두 개의 사례에서도 알 수 있듯이 많은 공공갈등이 장기화되는 경향을 보임에 따라서 다양한 갈등 중에서도 공공갈등이 가 장 주목을 끌게 되었다. 넷째, 지자체 관련 갈등이 급격히 증가하고 있다. 이는 지방자치제가 정착단계에 접어들고 참여정부 들어 분권화 정책이 지속적으로 시행되는 것과 무관하지 않다. 즉, 과거에는 정책이나 사업 집행의 주체가 주로 중앙정부인 경우가 대부분이었지 만, 지금은 국책사업인 경우에도 지자체의 영향력이 커졌을 뿐 아니라, 지역발전을 위해 지자체 스스로 시행하는 사업이 많아지고 있다. 따라서 중앙정부-광역지자체- 기초지자체-지역주민 등과 같이 수직적 위계 간에 갈등이 빈발하고 있을 뿐 아니라 인접한 지자체간에 재정분담, 업무분장, 행정권한과 책임 소재, 이해관계 등에 의한 갈등이 빈발하고 있다. 갈등의 내용면에서, 중앙정부와 지자체간 재원이나 업무의 분장과 관련된 행정기관간의 갈등도 증가하는 추세이나, 보다 심각한 문제는 중앙 정부와 지자체가 각종 시설을 유치하거나 개발 사업을 진행하면서 지역주민과의 갈 등이 심화되고 있다는 점이다. <표 3> 전북지역에서 최근 발생한 갈등 사례 사업명 갈등발생기 사업의 유형 갈등의 유형 주무관청 군산 직도 폭격장 2006년 국책사업 시설입지관련 국방부 김제공항건설 1998년 국책사업 시설입지관련 건교부 무주레저기업도시 2005년 국책사업 지역개발관련 문화관광부 부안원전수거물관리센터건립 2003년 국책사업 시설입지관련 산자부 새만금간척사업 1998년 국책사업 지역개발관련 농림부, 농업기반공사 진안 용담댐 건설 1차 : 1992년 2차 : 2003년 국책사업 하천관련 시설 건교부, 수자원공사 영광군 쓰레기장 설치갈등 2001년 지자체 사업 시설입지관련 전남 영광군/전북 고창 군 익산 부송동 자원화시설 2004년 지자체 사업 시설입지관련 익산시 익산 웅포골프장 건립 2000년 지자체 사업 지역개발관련 익산시 정읍첨단방사선이용연구센터 건립 2001년 지자체 사업 시설입지관련 정읍시 - 4 -

15 다섯째, 같은 종류의 갈등이 계속 반복적으로 발생하고 있다. 댐이 건설되는 지역 에서는 어디서나 주민과 환경단체가 연합하여 댐건설반대대책위가 만들어지고, 강 도 높은 반대운동이 전개되며, 정부의 일방적인 강행이나 법적 소송으로 끝이 나게 된다. 기초지자체에서 주민 편의시설로 건설되는 소각장이나 폐기물 처리장은 거의 예외 없이 갈등을 발생시키고 있다. 이렇게 같은 종류의 갈등이 지역을 달리하면서 계속 발생하고 있다. 여섯째, 다발하는 갈등에도 갈등의 원인에 대한 진단과 해법이 없다. 즉, 다발하 고 반복되는 갈등에도 불구하고 정부와 시민사회는 갈등 해결에 필요한 갈등의 원 인에 대한 진단과 평가를 제대로 하지 않았다. 갈등상황에서 중립적이고 객관적인 입장에서 견해를 표명할 집단이 없고, 이런 역할을 수행해야할 정부와 시민단체 스 스로가 갈등의 주요 이해관계자가 되는 경우가 대부분이어서, 이들은 갈등의 원인 을 찾아 해결하기에 앞장서기보다는 자신의 이해를 쫓기에 급급한 경우가 대부분이 다. 이런 까닭에 갈등의 원인에 대한 성찰이 부족하고 이런 부족은 갈등의 장기화로 이어지게 된다. 이와 더불어, 정부와 시민사회의 갈등관리 역량이 매우 취약하여 갈 등 상황에서 이해관계자의 의견을 종합하고 이견을 해소함으로써 갈등을 발전적으 로 해결해갈 역량이 매우 취약한 실정이다. 일곱째, 법에 의존하여 갈등을 해결하려는 경향이 증가하고 있다. 공공갈등에서 최근 두드러진 특징 가운데 하나는 갈등 상황에서 주요 이해관계자들이 법에 의존 하는 빈도가 높아지고 있다는 점이다. 사업을 책임지는 정부는 시민단체나 지역주 민을 공무집행방해, 업무방해, 손해배상, 폭력 등을 이유로, 시민단체나 주민은 새만 금, 천성산의 경우에서처럼 공사중지가처분신청, 주민피해보상 등을 이유로 정부를 상대로 소송을 제기하고 있다. 법적 권위를 가진 제 3자에 의한 갈등해결은 정부의 공권력을 동원한 권위주의 시대의 갈등해결(Conflict Intervention)방식에 비하여 진 일보한 것이고, 민주화의 결과이기도 하다. 그러나 법에 의한 갈등 해결은 이해관계 자의 입장과 이해를 온전하게 반영하는 데 명백한 한계를 보이면서, 상호 불신이 깊 어지고, 법적 판단에 승복하기보다는 법적 판단에 불복하여 계속 소송을 제기하는 소송의 에스컬레이션 현상이 나타나고 있다

16 다. 급격한 갈등표출의 원인 (1) 민주주의 발전 군부정권 시대에는 모든 권력을 군부와 중앙정부가 장악하고 있었으며, 모든 정 책 구상 계획 결정 집행이 모두 이들에 의해 이루어졌다. 국민 역시 통치의 대상에 머물러 있었고, 정책결정 과정에 대한 국민의 참여는 극히 제한적이었다. 전문가 역 시 군부와 중앙정부에 의해 구상된 계획을 그들의 의도대로 구체화하고 합리화하는 정도였다. 권위주의 체제 아래에서 갈등은 사회 안전을 저해하는 부정적인 것으로 만 치부되었고, 표출된 갈등은 주로 공권력에 의해 해소되었다. 이 시대에 갈등은 수면 아래로 잠복하거나 내면화되었다. 하지만 학생과 자각한 시민에 의해 주도된 87년 6월 민주항쟁은 정책결정 과정에 도 변화를 가져왔다. 정책결정 과정에서 국민을 배제하고 중앙정부가 모든 권력과 권한을 독점하던 구조에 근원적인 변화가 발생하면서 정책집행의 대상에 머물러 있 던 대중들이 그 동안 수면 아래 내재화되어 있던 자신들의 계급적, 계층적 욕구를 쏟아내고 자신들의 입장과 이익을 지켜줄 노동조합, 농민회, 교원노조 등을 조직해 기존의 권위주의적 통치관행에 맞서게 되면서 다양한 형태의 갈등이 표출되게 되었 다. (2) 시민사회의 급성장과 정책참여 87년 6월 항쟁을 고비로 반독재 투쟁 중심의 재야운동이 퇴조하고 그 대신 환경, 인권, 소비자, 여성 등 다양한 분야의 시민운동이 등장하기 시작했다. 1987년 한국 여성단체연합을 필두로 환경운동연합(1988년 공해추방운동연합으로 출발, 1993년 개편), 경제정의실천시민연합(1989년), 참여연대(1994년 참여자치시민연대로 출발) 등이 연이어 출범하여 시민사회의 목소리를 적극적으로 주장하게 되었다. 시민단체 는 국민의 정부 후반기부터 정부의 정책 결정 및 집행과정에 참여하고 그 영향력을 대폭 확대하였다. 민주화 이후 급성장한 시민사회는 환경, 인권, 여성 등 다양한 분 야에서 공공정책을 둘러싸고 자신들의 의견을 적극적으로 개진함으로써 다양한 갈 등이 표출되게 되었다

17 (3) 참여시민의 등장과 참여민주주의 요구 점증 2002년은 87년 6월항쟁이 이룬 민주주의 진전을 뛰어넘어 참여하는 시민의 존재 를 부각한 해로 기억될 만하다. 한-일 월드컵에서 붉은 악마를 필두로 한 거리 응원, 여중생 사건 촛불집회와 노사모를 중심으로 한 참여시민의 등장이 그것이다. 더 이 상 의존적 수동적 시민이 아니라 적극적으로 의견을 개진하고 이를 실현하고자 하 는 적극적 능동적 시민으로 변화한 것이다. 이는 인터넷의 급속한 보급을 통해 형 성된 시민으로서 이전 시기의 참여시민과는 그 궤를 달리한다고 볼 수 있다. 인터넷 이 정치, 행정, 사회 등 모든 분야에서 참여, 투명, 공정의 기초와 민주주의의 기본 인 쌍뱡향 소통의 조건을 마련하게 되었다는 점이 그렇다. 과거의 참여는 선도그룹이 특정한 정치적 사회적 이슈를 지속적으로 제기해 문제 를 해결하는 방식이었다면, 지금의 방식은 이념적 조직적으로 무장되어 있는 특정 리딩그룹 없이도 이슈화에 성공한다는 점(일부 논란에도 불구하고 2002년 촛불시위 를 제안한 앙마(ID)'가 대표적), 특정 이슈에 집중되는 것이 아니라 다양한 쟁점이 동시다발적으로 제기된다는 점 등에서 과거와는 크게 다르다고 볼 수 있다. 결국, 과거와 질적으로 다른 참여시민의 등장으로 시민의 참여를 보장하지 않고 는 의사결정의 투명성과 합리성을 확보할 수 없고 적시에 의사결정을 할 수 없게 되었다. 라. 합리적 갈등관리 시스템의 부재 갈등해결에 대한 접근방식은 크게 힘(power)에 의한 방법, 권리(rights)에 의한 방 법, 그리고 욕구를 포함한 상호이익(interests)에 의한 방법 등 세 가지로 구분할 수 있다(Ury, Brett, and Goldberg 1988; Maiese 2004). 힘은 어떤 일을 누군가에게 하 도록 강요할 수 있는 능력으로 이해될 수 있으며 힘을 행사하여 다른 상대에게 비 용을 부과시키거나, 어떤 일을 하도록 위협하거나, 관계로부터 파생되는 이익을 얻 지 못하도록 하는 등의 일을 할 수 있다. 권리는 사회적으로 법이나 계약을 통해서 공식적으로 수립된 공정성과 정당성의 독립적인 기준이다. 그런 기준에는 호혜주의, 선례, 평등 등이 포함된다. 인간의 욕구(needs)는 생존, 성장, 발전에 필요한 신체적 정신적 요소를 말한다. 상호이익에 의한 접근이란 갈등을 이러한 욕구를 중심으로 - 7 -

18 결정하려는 태도를 의미한다. 힘에 기반 한 접근은 갈등을 해결하기 위해 전쟁, 권위, 위계, 특권, 정보독점 등 의 방법을 이용하게 된다. 그러나 힘에 근거한 접근은 대체로 승자와 패자만 있거나 모두 패자가 되는 결과를 초래하는 경우가 많다. 권리에 기반 한 접근은 갈등을 해 결하기 위하여 객관성과 공정성이 담보될 수 있는 제 3자에 의한 판단을 중요하게 여기며, 소송과 중재를 갈등해결 수단으로 활용하는 경우가 많다. 권리에 기반한 접 근에는 판단의 결과에 따라 승자와 패자가 존재하는 경우가 대부분이다. 상호이익 에 기반 한 접근에서는 갈등을 해결하기 위하여 이해관계자가 직접 문제해결의 주 체가 되는 경우가 많고, 협상과 조정, 합의도출이 갈등해결을 위한 수단으로 주로 사용된다. 상호이익에 기반한 접근에서는 이해관계자 모두가 동의할 수 있는 해법 을 개발하기 위하여 노력하는 경향이 강하다. 과거 권위주의 시대에는 표출되는 갈등을 부정적인 것으로만 인식해 공권력에 의 존해 갈등을 해결해 왔다. 그런 결과 표면상으로는 갈등이 해결된 것처럼 보였지만 실제로는 갈등이 내재화되는 경우가 많았으며, 안면도와 굴업도의 방폐장 부지 선 정 반대투쟁의 사례에서와 같이 폭력을 수반한 극렬한 투쟁으로 인해 목적을 달성 하지도 못하고 사회적 비용만 낭비한 경우도 있었다. 87년 이후 시민사회는 권리에 기반한 갈등접근과 법과 제도에 의한 갈등해결을 주 문하였으나, 권위주의 체제에서 형성된 정부의 갈등에 대한 인식과 해결방법은 87년 이후에도 크게 변화되지 않고 유지되었다고 평가할 수 있다. 한마디로 87년 이후 민 주화된 사회에 맞는 합리적인 갈등관리에 대한 인식과 시스템이 없었던 것이다. 우리 사회는 급속한 발전을 이루었으나 분쟁해결에 관한한 후진국의 수준을 벗어 나지 못했다. 급속한 경제성장과 사회발전을 추진하는 과정에서 발생한 온갖 종류 의 갈등에 시달리며 엄청난 비용과 희생을 치르면서도 분쟁의 예방이나 해결을 위 한 인프라를 구축하지 못했기 때문에 아직도 도처에서 갈등의 악순환이 반복되고 있다

19 이와 같이 우리 사회가 유독 극심하게 공공갈등의 고통을 겪게 된 것은 세계화, 민주화, 정보화 그리고 이로 인한 급속한 사회 분화와 다원화라는 환경변화를 따라 가지 못하는 행정의 권위주의적 행태, 신뢰성과 투명성 결여, 공공참여의 미비 등에 기인한다는 것이 일반적인 지적이다. 특히, 우리나라의 경우 정부주도의 급속한 성장정책을 추진하는 과정에서 공공정 책이나 대규모 개발사업 등으로 인한 공공갈등이 양적으로 확산되고, 질적으로도 고질화, 장기화됨으로써 사회 전체의 수준에서 사회적 거래비용이 감당하기 어려울 정도로 증가하고 갈등과정에서 유발되는 적대주의(antagonism)로 인한 사회적 분열 과 대립이 악화일로를 걷고 있는 양상이다. 물론 우리 사회가 겪어온 공공갈등은 우리 사회에만 특유한 현상은 아니며, 유럽 과 미국 등 선진국들도 각기 상응하는 국가발전단계에서 그와 같은 갈등의 폭주 현 상을 경험한 바 있다. 그러나 이들 나라들은 공공정책의 결정과정에 대한 시민참여 의 확대와 다양한 숙의과정을 통한 건전한 공론의 형성, 그리고 협상과 대화에 의한 문제해결 등 합리적인 갈등해결시스템을 발전시켜 적용함으로써 공공갈등이 사회 전체의 불안정과 비효율을 가져오지 않도록 대처해왔다. 반면, 이들 나라의 경험과 달리 공공갈등의 폭주현상이 훨씬 더 급속하게 진행되 었기 때문에 그 과정에서 적절한 갈등해결장치를 마련하여 대처할 겨를이 없었고 아울러 갈등해결을 위한 기존의 법제도적 수단들 역시 사회적 수준에서 발생하는 공공갈등을 해결하는데 무력하거나 제대로 작동하지 못하여 갈등 당사자들로부터 외면을 받아왔다. 그 결과 공공갈등이 계속 증가하는데도 잘 해결되지 않고 고질화, 장기화되거나 더욱 악화되는 결과를 막을 수 없었다

20 2. 갈등관리를 위한 합리적 시스템의 필요성 가. 갈등의 역기능과 순기능 갈등은 역기능과 함께 순기능을 동시에 갖고 있다. 갈등이론의 한 유파인 갈등기 능론은 사회 갈등이 사회적 관계와 사회 구조의 유지 및 적응에 도움을 줄 수 있는 다양한 조건들을 제시함으로써 사회 갈등이 사회 해체적 역기능뿐만 아니라 순기능 을 가질 수 있음을 체계적으로 제시하였다. 대표적인 명제는 집단들 사이의 갈등 이 발생하고 있는 사회구조가 덜 경직적이고 갈등이 더 자주 발생하며, 그 강렬성이 약할수록 그 갈등은 적응성과 통합을 증대시키는 방향으로 체제를 변화시키기 쉽 다 는 것이다. 이러한 이론적 논의를 떠나서라도 갈등과 사회 변동 및 발전 간의 밀접한 관계를 고려할 때, 갈등의 순기능은 부정하기 어렵다. 한 마디로 말해서 갈등은 사회 발전 의 원동력이다. 사회발전을 인류가 추구하는 보편적 가치의 증가 를 가져오는 사회 구조의 변동이라고 정의할 때, 인류 역사상 그러한 보편적 가치가 사회적 갈등을 수 반하지 않고 증진된 사례를 찾기가 쉽지 않기 때문이다. 따라서 모든 종류의 갈등을 부정적으로 보거나 억압의 대상으로 보는 것은 비과학적인 관점인 동시에 비현실적 인 접근이다. 그러나 갈등은 다른 한편으로 심각한 역기능을 초래하기도 한다. 치열하고, 폭력 적인 갈등은 때때로 갈등 당사자의 생명과 생활을 파괴하고, 공동체와 전체 사회에 단기적으로 치유하기 어려운 상흔을 남긴다. 또한 치열성과 폭력성을 수반하지 않 는 갈등일지라도 장기화되는 경우에는 갈등 당사자는 물론 사회 전체에 큰 비용을 부담시키게 된다. 갈등이 자연적 과정 을 거쳐 스스로 소멸하도록 방치할 수 없는 이유가 바로 여기에 있다. 나. 갈등관리 시스템 구축의 필요성 대립과 갈등이 팽배한 불건전한 풍토에서는 우리가 열망하는 선진경제는 물론 선 진국가로의 진입도 불가능하다. 갈등이 만연하는 사회에서는 갈등으로 인한 추가

21 비용은 결국 그 사회가 감당할 수밖에 없고 사회의 효율성은 끝없이 하락한다. 최근 우리사회는 다발하는 갈등으로 엄청난 사회적 비용을 치르고 있다. 공공사 업의 지연과 중단으로 천문학적인 경제적 손실이 발생하고 있다. 대한상공회의소가 2005년 4월 6일 발간한 주요 국책사업 중단사례 분석 및 시사점 보고서에 따르면, 새만금 간척지, 천성산 터널, 사패산 터널, 경인운하, 계룡산국립공원 관통도로 등 5 개 국책사업의 공사 지연으로 인한 손실이 최근 몇 년 사이에만 4조 1,793억 원에 이르는 것으로 분석하였다. 그러나 이보다 더 심각한 문제는 갈등으로 인한 공동체 분열과 해체 현상이다. 방사성폐기물처분장 유치관련 갈등으로 홍역을 치른 부안의 예에서도 보았듯이 누 천년 동안 잘 유지되어온 지역공동체가 갈등으로 인해 분열되고 이웃 간의 반목과 불신만 남게 되는 현상을 어렵지 않게 찾아 볼 수 있다. 이런 고통이 언제 어떻게 치유될지 아무도 모른 채로 지역 주민들은 갈등의 생채기로 고통을 겪고 있다. 또한 갈등이 장기화되고 문제해결에 한계를 보이면서 국가나 지자체의 권위가 실 추되고 행정이 신뢰를 상실하게 된다. 많은 사람들이 갈등으로 인한 우리 사회의 신 뢰도 상실을 우려하고 있다. 또 어떤 사람들은 우리사회가 선진국으로 진입하지 못 하는 핵심적인 이유로 사회적 분열과 갈등을 꼽고 있다. 새만금, 안면도, 굴업도, 부안, 천성산, 한탄강 등 길고 긴 대형 공공갈등사례의 목 록은 그동안 우리 사회가 지불한 천문학적 거래비용, 그것도 이미 매몰되어버린 갈 등비용을 그대로 반영한다. 그렇기에 현명한 CEO라면 의당 갈등관리를 체계화, 조 직화함으로써 거래비용을 줄이는 데 관심을 기울여야 할 것이고, 마찬가지로 국가 경영의 차원에서도 미리 미리 갈등관리의 인프라를 구축하여 적기에 갈등을 예방하 거나 해결할 수 있도록 노력할 필요가 있다. 이에 따라 최근에 와서 학계와 정부 관련 부처를 중심으로 갈등관리의 필요성이 제기되기에 이르렀다. 일반적으로 갈등 관리(conflict management)는 일단 발생한 갈등의 강도(intensity)를 조절하고 갈등의 악화를 방지하기 위한 활동을 의미한다

22 따라서 갈등관리는 갈등의 예방은 물론 갈등의 해결(conflict resolution)과는 거리가 먼 개념이다. 그러나 우리나라에서는 대체로 갈등의 예방과 해결을 위한 활동을 모 두 지칭하는 용어로 사용되고 있다(지속가능발전위원회, 2003) <표 4> 사회발전단계와 갈등해결 방식 갈등양태 갈등대응 갈등결과 군사정권 ( ) 노사갈등억압 계층갈등잠재 강제된 이념통합 및 복지억압 갈등관리의 표면적 성공 민주화이행기 ( ) 노사갈등폭발 계층갈등점증 유화적 갈등관리 및 복지예산증대 위기대응 ( ) 노사갈등지속 빈부격차심화 사회적 안전망 및 복지개혁 참여정부 출범 이후 (2003-) 계층갈등의 복합화 다원주의 처방 외환위기초래 일시적 위기극복 위기관리시스템의 정착 사실 인간은 갈등인 (homo conflictus)이라는 말이 있을 정도로 인간이 사는 곳 엔 항상 갈등이 존재한다. 갈등으로부터 자유로운 사회, 즉 갈등 제로의 사회란 상 상 속의 존재일 뿐이다. 갈등의 효율적 관리는 이처럼 갈등의 편재성을 인정하는 데 서부터 출발한다. 갈등은 그 자체가 해악이라기보다는 시급한 해결을 요하는 문제 나 모순의 아우성일 수도 있다. 갈등이 그 해결과정을 통해 사회진보에 기여하는 것 은 바로 그런 계기에서이다. 갈등을 풀어나가는 과정에서 그 원인이 된 문제의 본질 을 새롭게 이해할 수 있고 경우에 따라서는 기존 법제도의 문제점이나 결함을 찾아 내어 해결책을 강구하는 계기가 될 수도 있다. 이런 점에서 효율적인 갈등관리는 사 회를 한 단계 더 발전시키는 요소로 작용될 뿐만 아니라 그런 과정에서 지불해야 할 사회적 비용도 감소시킬 수 있다는데 중요한 의미가 있다. 2005년 8월 25일 노무현 대통령은 KBS-TV '국민과의 토론 에서 갈등에 대한 인식 과 관리되지 못한 갈등으로 인한 피해에 대한 우려를 다음과 같이 피력하였다

23 참여정부 집권 전반기 2년 반을 돌아보면 갈등의 전성시대라고 이름 붙일 수 있을지 모르겠습니다. 화물연대노조 파업에서 시작해서 천성산 터널 공사를 둘러싼 논란에 이르기까지 연일 갈등이 분출돼 왔습니다. 노사 문제, 지역 문제, 환경 문제, 세대 문 제, 사회 전방위적으로 동시다발적으로 갈등이 일어났는데요. 물론 제가 보기에는 이 런 사회 갈등을 부정적으로 볼 필요는 없는 것 같습니다. 어느 사회든 이익이나 가치 관에 집단 간의 차이가 존재하는 것은 자연스러운 것입니다. 그리고 갈등을 외면하거 나 서둘러 봉합하려고 하는 것은 권위주의 시대의 유산이기도 하고요. 우리가 새로운 세계를 만들려고 하면 자연스럽게 과거의 것과 싸울 수밖에 없다는 생각을 저 역시 가지고 있습니다. 다만 이제 우려스러운 것은 갈등이 과도하게 발생할 경우에 그 사 회적 비용이 커진다는 점입니다. 어떤 갈등 사안마다 우리 사회가 하나의 한국이 아 니라 어떤 두 개의 한국으로 분열되고 나눠지고, 그리고 그 골이 깊어지는 것은 아닌 가 하는 우려를 갖지 않을 수 없습니다. ( )

24 3. 참여정부, 갈등 관리시스템 구축을 국정과제로 설정 2003년 새만금사업의 백지화를 요구하는 3보1배, 화물연대의 파업으로 인한 물류 마비 사태, 2003년 12월의 방사성폐기장 설치와 관련된 부안군민의 극단적 투쟁양 상은 참여정부 들어 갈등관리의 어려움과 새로운 문제 해결방식의 필요성을 웅변적 으로 보여준 사건이었다. 더 이상 과거와 같은 방식으로는 문제해결이 불가능하다는 것을 여실히 보여 주 었다. 우리사회의 민주화 다원화의 진전은 정부의 독단과 독선, 비밀주의, 군사작전 식 동원 등 과거의 권위주의적 폐쇄적 의사결정 방식으로는 해결이 가능하지도 바 람직하지도 않게 되었다. 또한 1만 불 시대에서 2만 불 시대로 나아가기 위해서는 대화와 타협이라는 새로 운 의사결정 원리의 정착이 무엇보다도 요구되는 시점이었다는 점도 들 수 있다. 합 리적 의사결정 체계를 세우지 않고는 제 때에 의사결정을 할 수 없게 되고, 이러한 속도의 지체는 결국 낙오로 귀결 될 것이 자명하기 때문이다. 2003년 8월 대통령은 국무회의에서 2만 불 시대로 나아가기 위한 새로운 갈등 해결의 필요성에 대하여 다음과 같이 말했다. 국민소득 1만불에서 탈출하여 2만불로 가느냐에서 중요한 문제는 국민의 기를 하나 로 모을 수 있느냐의 것인데, 이는 대화와 타협을 통한 리더쉽과 갈등 해결이 다.( 03.8 국무회의) 이런 배경으로 참여정부는 출범과 더불어 과거의 갈등해결방식을 탈피해 체계적 이고 합리적인 해결방식을 모색해 왔다. 자율과 분권, 대화와 타협을 통한 개방과 참여의 의사결정구조를 지향하여 이에 맞는 시스템과 매뉴얼을 만드는 노력을 주요 국정과제로 설정하게 된 것이었다. 갈등관리 시스템 및 매뉴얼 구축의 기본방향에는 참여정부의 국정원리인 원칙 과 신뢰/공정과 투명/분권과 균형/대화와 타협 이 작용되었다. 원칙과 신뢰는 당

25 사자 간의 자세를, 공정과 투명은 문화적 행정적 기반을, 분권과 균형은 당사자 간 역할정립의 토대를, 대화와 타협은 방법론을 각각 제시하고 있다. <표 5> 4대 국정원리의 갈등관리 작용 내용 4대 국정원리 갈등관리 방향 원칙과 신뢰 공정과 투명 분권과 균형 대화와 타협 갈등조정의 기본자세 : 상대주의, 상호존중 갈등예방 및 조정을 원활하게 하기 위한 행정문화적 기반 : 투명한 행정시스템, 특권과 권위의 배격 갈등예방 및 조정 당사자 간 역할정립 토대 : 일방주의 배격, 조정 시스템 합리화 갈등조정의 방법 : 극단적 주장 배격, 승복, 책임

26 제 2 장 참여정부 이전의 갈등 관리 제도와 한계 1. 갈등관리 기구 현황 가. 유형별 분류 일련의 정부기구들이 갈등관리를 위한 조정기능을 수행하고 있다. 이들 정부기구 들은 특히 중앙행정기관 수준에서 정책조정기능을 수행하며, 이를 통해 중요한 국 가적, 사회적 갈등을 관리하기 위한 최고위급 정책결정을 도출하고 있다. 이러한 정 책조정기능을 수행하는 정부 내 기구들의 유형은 법령상 근거의 유무에 따라 공식 적-비공식적 기구, 조직형태에 따라 회의체기구-행정기관형 기구로 나뉜다. <그림 2> 정부의 정책조율과정 청 와 대 국 무 조 정 실 국무회의 차관회의 주무부처 최종안 주무부처 초안 최종안 도출 주무장관회의 4대 분야별 관계장관회의 경제정책조정회의 인적자원개발회의 국가안전보장상임위원회 사회관계장관회의 등 당정협의 관계차관회의 정부의 각종위원회 관계부처 실무협의 조정 법제처 심의의뢰 및 입법예고 이해관계자 및 관계부처 의견수렴 당정협의 공식적 기구 중 회의체 형태의 기구로는 국무회의, 주무장관회의, 4대 분야별 장 관회의(경제정책조정회의, 인적자원개발회의, 국가안전보장상임위원회, 사회관계장 관회의)가 있고, 그밖에 차관회의가 있다. 행정기관형 조정기구로는 청와대비서실, 국무조정실 등이 있다

27 나. 회의체 조정기구 <국무회의> 국무회의규정(대통령령 제17965)에 의하면 국무회의는 전 국무위원으로 구성되 며, 원칙적으로 의장인 대통령이 주재하고 국무조정실장, 법제처장, 국정홍보처장, 국가보훈처장, 공정거래위원회위원장, 중소기업특별위원회위원장, 대통령비서실장, 금융감독위원회위원장, 통상교섭본부장 및 국무총리비서실장이 배석토록 되어있다. 회의는 정례국무회의와 임시국무회의로 구분되고 정례회의는 매주 1회 개최되며, 임시회의는 필요에 따라 소집된다. 국무회의는 정부의 최고위 정책조정회의체라고 할 수 있으나, 실제로 대부분의 안건은 이미 차관회의에서 조율을 끝내야 국무회의에 상 정될 수 있기 때문에 국무회의에서 실질적 정책조정이 이루어지기보다는 이미 조율 된 안건을 다시 한 번 최종적으로 확인하는 절차를 밟는 것이라고 볼 수 있다. 이런 측면에서 국무회의가 실질적인 부처 간 정책조정 역할을 한다고 보기는 어렵다. <4대 분야별 관계장관회의> 우선, 사회관계장관회의는 행정자치부장관, 법무부장관, 문화관광부장관, 보건복 지부장관, 환경부장관, 노동부장관, 여성부장관, 기획예산처장관, 국무조정실장, 대 통령비서실, 정책기획수석비서관 정무수석비서관 민정수석비서관 복지노동수석비 서관 및 국정홍보처장 등으로 구성된다. 주요 기능은 사회복지문화정책의 추진과 관련된 관계 부처간 사전조정, 국무회의 등에 상정예정인 사회복지문화 관련안건 중 부처간 조정이 필요한 사항 등을 심의 조정한다. 회의는 격주 1회 정기회의와 필 요시 임시회의를 개최하며, 회의는 재적위원과반수로 개의하고 출석위원 과반수로 의결한다. 관계장관회의는 관련부처 장관과 관계 실무자들이 한자리에 모여서 토론 을 통하여 합의를 끌어냄으로써 수직적, 수평적 조정을 동시에 이룰 수 있고, 단계 적 절차에 따라 조정을 밟을 경우 소요되는 시간을 절약할 수 있었으며, 정책결정과 정이 공개적으로 투명하게 이루어진 것으로 평가받고 있다. 그 밖에도 주요경제정책을 종합적인 관점에서 일관성 있게 수립추진하고 정부부처 간의 협의가 필요한 사항을 효율적으로 심의 조정하기 위하여 경제정책조정회의, 통일 관계장관회의, 인적자원개발회의 등이 각각 분야별 갈등 조정기능을 수행하고 있다

28 <표 6> 4대분야별 관계장관회의 분야 경제 분야 교육 인적자원 개발 분야 통일 외교 안보분야 사회 복지 문화 분야 회의 체명 근거 법령 경제정책조정회의 인적자원개발회의 통일관계장관회의 사회관계장관회의 경제정책조정회의규정 (대통령령) 인적자원개발기본법 제7조 통일관계장관회의규정 (대통령령) 사회관계장관회의규정 (대통령훈령) 의장 재경부총리 교육부총리 통일부 장관 행정자치부 장관 구성 과기부,문화부,농림부,산 의장인 부총리 포함 자부,정통부,복지부,환경재정경제부장관 행정자치 부,노동부,건교부,해수부, 부장관 과학기술부장관 기 기획예산처, 행자부 장관, 획예산처장관 국무조정실 국무조정실장,공정거래위 장 등 14개 부처 장관 통일부장관 재정경제부 법무부,문화부,복지부, 장관 외교통상부장관 환경부,노동부,기획예산 법무부장관 국방부장처,여성부장관,국무조정 관 행정자치부장관 교 실장,청와대 복지노동수 육부장관 문화관광부장 석,국정홍보처장,기타 원회,금융감독위원회 위 인적자원개발회의 의장은 관 산업자원부장관 기 안건 관련부처의 장 원장, 통상교섭본부장, 청 인적자원개발회의의 획예산처장관과 심의안 와대 정책기획수석, 경제 위원이 아닌 건과 관계되는 해당 수석 중앙행정기관의 장 회의 부 처의 장관 또는 처 * 필요시 민간전문가 참 출석시켜 발언하게 할 수 장 석케 하여 의견을 청취 있음(시행령 제5조). 가능( 경제정책조정회의 규정 제7조) 1)경제동향의 종합점검과 중단기 인적자원의 개발 통일정책의 수립, 남북대 사회복지문화정책의 추 기능 주요경제정책 방향의 관리에 관한 주요사항의 화대책의 수립에 관한 진과 관련된 관계 부처 설정 심의와 교육문화 과학기술 주요사항, 통일정책의 추 간 사전조정, 국무회의 2)경제관계부처간 사전조 정책 등의 인적자원개발 진과 관련하여 각 부처 등에 상정예정인 사회복 정 이 필요한 주요경제 추진과 관련하여 각 부처 간의 조정을 요하는 사 지문화 관련안건 중 부 현안 심의 조정 간 협의 조정기능을 수행 항, 통일 홍보대책의 수 처간 조정이 필요한 사 3) 국무회의 차관회의 등 립 및 추진에 관한 주요 항 등을 심의 조정 에 상정예정인 경제관 사항, 국무회의의 심의를 련 안 건 중 경제관계 요하는 통일에 관한 사 부처간의 사전조정이 항, 대북경수로건설지원 필요한 안건 에 대한 사업에 관한 주요사항 심의 등 법적 권한 심의 의결권을 가짐 심의 의결권을 가짐 심의 의결권을 가짐 심의 의결권을 가짐 회의 운영 간사 사전 심의 기구 정례회의: 격주1회 회의: 월1회 정기회의 수시회의: 월2,3회 필요시 수시회의 의장 소집 정기회 분기 1회, 임시회 필요시 수시 재경부 차관보 교육부 기획관리실장 통일부소속공무원중 의장이 임명 실무조정회의 의장:재경부 차관 구성:관련부처실국장 실무조정회의 운영: 관계 부처 실 국장급으로 구성 실무조정회의 의장: 통일부차관 구성: 심의안건 관련부 처 1, 2급 공무원 격주 1회 정기회의와 필 요시 임시회의 개최 행정자치부 차관보 실무조정회의 의장: 행정자치부 차관 보 구성: 관련부처 국장급 공무원 <차관회의> 국무회의 상정안건의 실질적인 조정이 이루어지는 차관회의는 국무조정실장과 각 부 처의 차관으로 구성되며 국무조정실장이 의장이 된다. 정례차관회의는 매주 1 회 개최되고 필요에 따라 수시로 개최하며, 구성원 과반수 출석으로 개의하고 출석 구성원 과반수 찬성으로 의결한다. 차관회의에서 가결된 의안은 그 의결 결과를 첨 부하여 국무회의에 상정하고, 부결된 의안은 국무회의 상정 없이 폐기된다. 다만 그 부결이유를 명시하여 의안에 첨부할 경우에는 이를 국무회의에 상정할 수 있다. 그 러나 주무부처 최종안이 차관회의에 상정되기 전에 주무부처의 실무담당자는 관련

29 부처 담당자와의 실무조정협의회와 당정협의회를 통하여 관련 쟁점사항들에 대한 이견을 조율하며, 이 과정에서 주무부처는 해당사안을 청와대와 국무조정실에 보고 하고, 보고 과정에서 첨부된 의견을 정책에 반영하고 있다. 대개의 경우 주요 정책 사안에 대해서 주무부처는 국무조정실과 청와대에 보고를 하기 전에 관련 부처와 협의를 거치는 것이 관례이지만 경우에 따라 관련 부처와의 협의과정에서 상대방보 다 유리한 입장을 취하기 위하여 관련 부처협의 이전에 청와대에 보고하여 주무부 처 안을 기정사실화하는 경향이 있다

30 2. 갈등관리를 위한 법 제도 가. 개요 갈등관리를 위한 우리나라의 법제도는 정부나 공공단체가 공공적인 정책이나 사 업을 추진하는 과정에서 나타나는 갈등을 관리하는 제도, 민간분야에서 개인과 개 인 사이에 발생하는 갈등에 대한 해결제도, ADR(Alternative Dispute Resolution : 대안적 분쟁해결)의 성격을 가지면서 실정법상 주로 분쟁조정이라는 용어로 나타나 는 분쟁조정제도, 그리고 갈등관리를 위한 정부 내 조정기제로 나누어 분석할 수 있 다. 공공사업 추진관련 갈등관리제도는 다수의 공공사업관련법률의 명칭에서 촉진 법 이란 표현을 쓰고 있는 점이 보여주듯이, 특정사업의 추진이나 촉진을 목적으로 입법되면서 그 과정에서 많은 사회적 갈등을 유발하고 있지만, 이러한 갈등을 방지 하거나 발생된 갈등을 해소하기 위한 법제도적인 도구는 부족한 현실이다. 민간갈등해결제도는 매우 다양하게 나타나지만, 민간분야에서의 갈등 가운데도 조정과정에서 정부가 개입되고 사회적 파장이 큰 공공적 성격의 갈등이 주로 문제 가 되며, 그 관리는 주로 분쟁조정제도를 통하여 처리되고 있다. 분쟁조정제도는 최 근 다양한 위원회의 형태로 발전하여, 개별적인 분야에서 ADR의 성격으로 어느 정 도 정착되어 가고 있으며 각 분야의 담당공무원이나 관련업계종사자 등으로부터 실 질적이고 구체적인 개선안이 제시되고 있다. 갈등관리를 위한 정부의 조정기제로는 앞서 본 바와 같이, 회의체로서 국무회의, 주무장관회의, 4대분야별 장관회의로서 경제정책조정회의, 인적자원개발회의, 국가안전보장상임위원회, 사회관계장관회의 가 있으며, 그밖에 차관회의가 있고, 또한 당정협의회, 실무조정협의회, 청와대비서 실, 국무조정실 등이 있다. 나. 공공사업 관련 갈등관리를 위한 법 제도 (1) 국토계획법제 국토개발의 필요성이 여전히 남아 있는 상황에서 최근 환경과 보전에 대한 국민 욕구가 증대됨에 따라 국토이용의 새로운 패러다임을 정립하고, 지속되어야 할 개 발수요를 충족시키면서 난개발을 해소하기 위해 계획 없는 개발 없다 는 원칙을

31 확립하기 위하여 종래 국토 3법인 국토건설종합계획법, 국토이용관리법, 도시계획 법을 개편할 필요성이 대두되었다. 이에 따라 종래 국토건설종합계획법을 근간으로 국토이용의 이념, 국토이용관련 계획체계 연계, 토지이용 및 관리원칙 등을 담은 국 토기본법과, 국토의 선계획후개발체제 구축을 통한 비도시지역 난개발 방지 및 기 반시설 확보 등을 목적으로 하여 종래의 국토이용관리법, 도시계획법을 통합한 국 토의계획및이용에관한법률 이 만들어져 부터 시행되고 있다. 새로운 국토계획법제의 주된 내용은 전 국토에 대하여 도시계획기법을 적용하여, 모든 시 군이 행정구역 전역에 대하여 도시(군)계획을 수립하며, 계획은 도시기본계 획, 도시관리계획, 광역도시계획으로 구분하는 것이다. 그러나 이러한 국토계획법제 는 그 대대적인 개편에도 불구하고, 국토계획이나 도시계획과정에서 다양한 사회적 갈등이 표출될 수 있다는 점에 대해서는 간과하고 있다. 계획을 통한 개발 그 자체 만으로 국토의 난개발을 방지하고 국토개발과정에서 발생할 수 있는 여러 문제점들 을 방지할 수는 없으며, 개발계획과정에서 발생할 수 있는 여러 계층의 갈등요인들 을 조정하고 해소하려는 구체적인 입법 장치가 요청된다. (2) 환경법제 헌법 제35조의 규정에 의하여 보장된 환경권을 구체화한 법인 환경법제에는 현재 환경부 소관의 33개 법률을 비롯하여, 타 부처 소관 50개 이상의 법률이 있으며, 이 러한 법률들이 환경법제를 구성하고 있다. 환경법제는 최근 국민들의 환경문제에 대한 관심증대 및 여러 환경단체의 적극적인 활동과 함께, 정부나 지방자치단체의 정책이나 사업과정에서 갈등요인으로 대두되는 경우가 늘어나고 있다. 대규모 공공 사업을 시행하는 과정에서 사업주체와 이해관계인 간의 환경문제와 관련된 갈등이 많이 발생하고 있으며, 환경교통재해등에관한영향평가법 에 의한 환경영향평가 제도는 공공정책을 추진하는 과정에서 자주 발생할 수 있는 환경문제로 인한 갈등 을 방지하고자 하는 목적을 가지고 있다. 그러나 환경영향평가제도는 여러 차례에 걸쳐 제도가 개선되어 왔음에도 불구하고, 평가기관의 전문성 공정성 확보미흡, 협 의요청 시기의 부적절성, 사업시행 불가통보의 곤란성, 항목별 평가서협의기관의 분산 등과 같은 문제점이 지적되었다

32 (3) 보상법제 2003년부터 시행되는 이른바 통합보상법인 공익사업을위한토지등의취득및보 상에관한법률 (이하 토지보상법 이라 함)은 종래 2원화된 보상법체계를 일원화하 고, 형식적 당사자소송 등과 관련된 법해석적 문제 등을 해결했지만, 실질적인 보상 문제에 대한 해결책을 제시한 것은 아니다. 특히 보상과 관련하여 사회적 갈등을 유 발하는 간접보상, 생활보상, 정신적 보상 등의 문제에 대해서는 명확한 법적 기준을 제시하지 못하고 있다. 공공사업지역 밖에서 실제적으로 발생한 손실이 간접보상 규정의 미비로 보상이 되지 않거나, 사안에 따라 형평성을 잃은 보상이 이루어지는 경우 사회적 갈등을 초래하는 바, 간접보상에 대한 명확한 규정이 없어 보상이 제대 로 이루어지지 않은 경우가 많다. (4) 혐오 기피시설 관련법제 방사성 폐기물처리시설, 쓰레기소각장, 댐과 같은 이른바 혐오 기피시설의 설치로 인한 사회적 갈등이 증대되고 있다. 이러한 갈등의 핵심적인 내용은 이해관계 주민 참여와 합리적인 보상의 문제이지만, 혐오 기피시설의 설치를 위한 근거 법률에는 이 점에 관한 규정이 부족한 실정이다. 일반적인 보상이 아닌 특수한 형태의 보상으 로서 댐건설 관련 갈등에 대해서는 댐건설및주변지역지원등에관한법률, 방사성 폐기물 관련 갈등은 발전소주변지역지원에관한법률, 폐기물처리시설설치관련 갈등에 대해서는 폐기물처리시설설치촉진및주변지역지원등에관한법률 에서 이 를 규율하고 있으나, 피보상자의 입장에서 정당한 보상이 되지 못한다는 비판이 제 기되고 있다. 다. 민간 갈등관리를 위한 법제도 공공적 성격의 분쟁과 갈등 외에도 언론오보분쟁, 소비자분쟁 등 민간 내에서의 분쟁과 갈등 역시 최근 개인 및 집단차원에서의 다양한 욕구의 표출 등으로 인하여 사회적인 문제가 되고 있다. 이러한 민간갈등은 집단 간, 개인 간 혹은 집단과 개인 간에 대립하는 이해관계가 충돌하는 경우로서, 그 충돌이 극단에 이를 경우 소송을 통하여 종결되는 경우가 많다. 그러나 소송을 통한 해결은 전부 혹은 전무 (all or nothing) 방식으로서 해결과정에서 오히려 갈등이 첨예화되는 경우가 많으며, 일반 국민들이 이용하기에도 용이하지 아니한 점이 있어, 소송의 방식이 아닌 대안적 분

33 쟁해결수단(ADR)에 대한 필요성이 증대되고 있다. ADR은 미국 독일 일본 등 소송 제도가 발달한 선진각국에서도 최근 관심을 끄는 것으로, 특히 일본의 경우 현재 진 행되는 사법제도개혁의 핵심적 내용에 포함되어 이른바 ADR기본법의 제정이 추진 되고 있으며, 우리나라에서는 실정법상 분쟁조정 이라는 형태로 ADR제도가 발전 하고 있다. ADR의 성격을 가진 분쟁조정은 주로 민간갈등에 있어 많이 이용되고 있으며, 민간갈등에 대한 해결방안은 다음에서 보는 분쟁조정제도에서 다양한 형태 로 나타나고 있다. 라. 갈등관리를 위한 분쟁조정제도 분쟁조정기구에 따라 민사조정이나 가사조정과 같이 법원에서 관장하는 사법형, 행정기관에서 관장하는 행정형, 그리고 민간형으로 나뉜다. 그리고 ADR 주관자의 판단을 수락함으로써 분쟁을 해결하느냐, 아니면 당사자의 양해에 따라 분쟁을 해 결하느냐에 따라 중재와 재정( 裁 定 )을 포함하는 재단형( 裁 斷 型 )과 알선과 조정을 포 함하는 조정형으로 나뉜다. 분쟁의 성질에 따라서는 사인과 사인간의 분쟁인 민사 분쟁과 행정주체 상호간의 분쟁을 대상으로 하는 기관분쟁이 있다

34 3. 기존 갈등관리 제도의 한계 정부 내 조정기관에 의한 정책갈등 조정체계가 원활하게 작동하지 못한 원인으로 서 전문가들은 다음의 세 가지 원인을 들고 있다. 첫째, 기관간 협의 조정 메커니즘 의 불완전, 둘째, 기관간 협의 조정 메커니즘의 실효성 결여, 셋째, 정책과정의 합리 성 투명성 부족 등이 그것이다. 이 문제를 구체적으로 살펴보자. 가. 기관 간 협의 조정 메커니즘의 불완전성 업무에 대한 관할권이나 권한의 한계가 불분명하게 설정되어 있거나 중복이 있는 경우, 새롭게 대두된 복합적 성격을 띤 정책과제를 담당해야 할 기관이 정해져 있지 않은 경우, 서로 상이한 정책지향성을 가진 복수의 기관들이 오로지 자신의 정책관 심에 따른 정책결정을 관철시키고자 함으로써 권한갈등이 생기는 경우 또는 정부혁 신을 위한 조직 개편 시 관할권이 재분배되거나 재편성되는 과정에서 기관 간 관할 경합이 일어나는 경우 등 정부 부처 간, 기관 간 정책갈등이 발생할 소지가 상존하 고 있다. 그러나 이와 같은 관할권의 불명확, 중복 등으로 인한 권한갈등과 정책혼 선, 신규과제의 처리나 조직개편 등에 따른 관할경합 등을 종합적 관점에서 처리, 조정할 효과적인 제도적 장치가 미흡하다. 그 결과 정책갈등이 장기화되거나 설사 갈등 조정이 이루어지더라도 그 조정결과가 사후적으로 준수되지 않아 갈등이 종식 되지 못하고 재연되는 현상이 발생하고 있다. 미국 연방정부 소속 부처의 조직에서 일반적으로 채용되고 있는 정부간 관계 (Intergovernmental Affair) 담당부서, 정부 간 및 기관 간 관계 담당부서(Office of Intergovernmental and Interagency Affairs), 의회관계 및 정부 간 관계 담당부서 (Office of Congressional and Intergovernmental Affairs) 등과 같이 부처 간 갈등 요인이 발생하기 전에 상시적 정보교환, 정책협의 활동 등을 통해 갈등을 사전에 예 방할 수 있는 조정기제가 우리나라에서는 미흡하다. 또한 주요 정책의 갈등영향을 사전에 예측, 모니터링하여 예방대책을 강구할 수 있는 조기경보체제나 갈등예방대 책을 정책결정에 반영하기 위한 사전적 협의 조정체계도 여전히 미흡한 수준이다

35 나. 기관 간 협의 조정 메커니즘의 실효성 부족 국무회의, 4대 분야별 관계 장관회의 등 다양한 협의 조정 기구와 절차가 마련되 어 있음에도 불구하고 그 협의 조정 메커니즘의 실효성이 떨어져 이들을 통한 협의 와 조정으로 갈등을 실효성 있게 관리하거나 종식시키지 못하는 경우가 빈번히 나 타나고 있다. 중앙행정기관의 장이 정책을 수립하거나 소관업무에 대하여 다른 중 앙행정기관의 장과 협의 또는 의견수렴 등이 필요한 경우 당해 업무의 기획 및 수 립단계부터 관계 중앙행정기관의 장과 협의하는 것이 바람직하지만, 그러한 협의 없이 주무부처가 일방적으로 결정하여 발표하는 등의 행태를 보임으로써 오히려 정 부기관 간 갈등을 유발하거나 악화시키는 경향이 있었다. 현재 우리나라의 중앙행정부내 공식조정기구로는 청와대, 국무조정실, 그리고 통 상교섭본부 등이 있으나, 청와대를 제외한 국무조정실과 통상교섭본부의 경우 이들 에게 부여된 조정 권한이나 수단, 자원이 실질적인 조정역할을 수행하는 데 미흡하 여 조정 메커니즘의 실효성이 저하되는 요인으로 작용하고 있다. 실례로 국무조정 실의 경우, 기획수석조정관을 비롯하여 사회수석, 경제, 심사평가, 규제개혁 등의 조 정관이 있지만 실제로 조정력을 발휘할 수 있는 권한과 조정수단을 갖지 못하고 있 고 부처 간 갈등사항에 대한 의결권도 없는 실정이어서 실제로 갈등해소를 위해 영 향력을 행사하는 데는 한계가 있다. 대외적인 통상정책의 조정을 담당하고 있는 통 상교섭본부의 경우도 이와 비슷하여 한 중 마늘 분쟁사건에서 볼 수 있듯이 그의 실 질적인 영향력은 극히 제한적이다. 갈등의 원인, 전개과정, 사회적 영향 등을 상시 모니터링하고 그 예방, 관리, 해결 등을 위한 다양한 정책대안을 조사, 연구할 전담 지원기구가 없어 그때그때 갈등 발생 시 임시방편적 해결책을 모색하고 있다. 이러 한 수준의 협의 조정만으로는 근본적인 갈등관리를 기대하기 어렵다. 다. 정책과정의 합리성, 투명성 부족 갈등조정이 합리적인 토론과 의사결정에 의해 이루어지기보다는 부처 간 힘겨루 기 에 의해 결정되는 경향이 아직도 상존하고 있고 정책과정의 투명성보다는 비밀 주의 관행이 여전히 종식되지 않고 있다. 정책결정자가 정책결정의 기초가 될 정보 와 지식을 공식적인 라인이나 시스템에 의존하지 않고 제한적인 소수 측근 인사 등

36 비공식라인(비선)에 의존할 경우 관련분야 실무자들 간의 정보교환 및 정책조정의 기회가 원천적으로 봉쇄될 우려가 있다. 정책결정을 위한 의사결정지원시스템이 제 대로 갖추어져 있지 않다는 점도 정책결정자로 하여금 정책결정에 필요한 정보와 지식을 비선에 의존하도록 만드는 요인이 되고 있다

37 제 3 장 새로운 갈등관리 시스템 구축 과정과 진통 이전 정부로부터 이어져온 공공갈등관리시스템의 한계를 보완하고 사회적 자본 의 축적이라는 장기적 발전을 위해 참여정부는 공공갈등에 대한 새로운 시스템을 구축하기 위해 노력하였다. 참여정부가 갈등 해결에 깊은 관심을 갖고 체계화를 추진한 이유는 다음과 같이 정리할 수 있다. 갈등의 예방과 해결에 대한 실체적인 노력이 이루어지지 않는다면 향후 갈등의 폭과 정도가 더욱 심화될 것이 자명했기 때문이었다. 따라서 정책추진 비용이 급격히 증가하고 사회전반의 효율이 낮아질 가능성이 높다고 판단되었다. 또 한 갈등으로 인해 사회적 분열이 발생해 국력 상실이 초래될 수 있다고 본 것이다. 참여정부의 갈등관리시스템의 구축은 크게 두 가지 측면에서 주목할 만한 발상의 전환을 담고 있다. 그것은 먼저, 개인주의적ㆍ사후적 분쟁해결을 특징으로 하는 전 통적인 갈등해결제도, 그 밖의 정책적 수단들을 통해 갈등을 완전히 제거하거나 해 소하는 데 목표를 두는 전통적인 접근방법과는 달리 어느 시대ㆍ어느 장소든 갈등이 없는 사회는 없다는 의미에서 갈등의 편재성(보편성)을 시인하고 가용한 자원과 제 도를 최대한 활용하여 갈등을 예방하고 해결함으로써 갈등을 사회적으로 감당할 수 있는 범위와 수준으로 관리해 나가야 한다는 생각, 즉 갈등관리 (conflict management)의 개념에 입각하고 있었다. 나아가 갈등관리시스템이 민간영역 또는 사회의 각 개별 분야에서 자연발생적으로 형성되기 어렵고 또 형성된다고 해도 많은 시간이 소요될 것이기 때문에 정부가 나서 가능한 한 조기에 만족스러운 공공갈등해 결시스템을 구축해야 한다는 것이다

38 1. 합리적 갈등관리 시스템 구축을 위한 첫걸음 가. 지속위에 새로운 기능과 역할을 부여 일반적으로 갈등관리와 관련된 사회적 문화적 인프라는 갈등관리를 위한 제도와 절차를 떠받쳐 주는 사회적 문화적 토대다. 갈등관리를 위한 사회적 인프라의 핵심 은 결국 사회적 자본(social capital)이다. 사회적 자본은 사회구성원들의 상호 이익 을 증진시키기 위한 조정과 협력을 촉진시켜주는 사회적 연결망, 신뢰, 규범 등과 같은 사회조직상의 특성이라 할 수 있다. 특히, 신뢰는 참여적 의사결정방법과 갈등 조정 중재를 가능하게 하는 조건이다. 갈등 조정자, 전문가, 그리고 심지어 갈등 상대자가 약속을 성실하게 지킬 것이라는 기대, 즉 선의(good will)에 대한 믿음이 없이는 어떤 절차도 제대로 작동할 수 없 다. 이러한 선의에 대한 믿음이 사람들로 하여금 결과가 불투명한 갈등관리 절차의 위험을 감수하면서 참여하게 하고 그 결과를 따르게 한다. 이런 면에서 참여정부가 공공갈등관리시스템을 구축한 것은 사회적 신뢰, 사회적 자본의 확대를 위한 시도 의 의미를 갖고 있다. 한편, 갈등에 관한 경험과 교훈들은 축적되지 않고 쉽사리 사장되는 경향이 있다. 비슷한 갈등이 반복되고 악화되는 것도 바로 그 때문이다. 갈등관리 분야의 세계적 석학인 MIT의 서스카인드(Susskind) 교수는 갈등해결과정에서 얻은 교훈들이 쉽게 소실되고 확산 계승이 어려우며 실제로 일상생활에 적용하여 편익을 얻기도 쉽지 않다고 토로한 바 있다. 이는 무엇을 말하는가? 갈등관리에 관한 법제도적 인프라를 구축할 필요가 있다는 것이다. 갈등관리에 관한 많은 연구와 논의들을 통해 확인되 는 가장 중요한 인식은 갈등의 처리과정에서 얻은 경험과 교훈들을 지속적으로 확 산 공유하기 위해서는 갈등관리를 위한 법제도적 인프라를 구축하는 것이 중요하고 시급하다는 것이다. 참여정부 이전에 사회적 합의 형성을 위한 노력으로 노사정위원회와 같은 조합주 의적 견해에 입각한 제도가 마련되어 있었으나 문화적 토대 등 사회적 성공 여건의 미비로 그다지 성공적으로 작동하지 못했다. 또한 노사갈등을 제외한 일반적인 사

39 회갈등에 대해서는 갈등관리가 하나의 독립적이고 체계적인 국가과제로 인식되지 도 않았다. 즉, 우리 사회가 1980년대 후반 이후의 민주화로 각종 집단 분쟁이 빈발 하고 이러한 공공갈등이 국가의 지속가능한 발전에 상당한 장애를 초래하고 있었으 나 이를 해결할 마땅한 국가적 관리시스템이 마련되지도 않았고 그와 관련된 노력 도 체계적이지 않았다. 특히, 90년대 이후 우리사회에 사회적 갈등이 증가하여 공공기관의 정책 사업이 장기간 해결이 지연되거나 소모적 논쟁에 휘말리는 사례가 점차 증가하고 있다. 우 리사회에서 민주주의가 발전하고, 시민사회가 성숙하면서 참여요구가 증가하고 이 해관계가 복잡해지고 있으나 이를 효율적으로 조율할 수 있는 제도적 틀이 미비한 것이 주요 원인이다. 따라서 사회변화에 걸맞는 갈등관리시스템을 도입하여 공공기 관의 갈등예방 능력을 향상시키고 합의에 의해 갈등을 해결하는 방안을 강구할 필 요가 제기되었다. 이에 따라 참여정부는 갈등관리 능력을 배양하여 사회 전반에 걸친 갈등관리 능 력을 강화하고 협상능력을 선진화하기 위해 범정부적 갈등관리시스템 구축을 핵심 과제로 설정한 것이다. 정부 내에서 갈등관리시스템 구축을 위한 논의가 본격화 된 것은 2003년 4월 15일 국무회의에서이다. 여기에서 시급히 해결해야 할 갈등현안 24 개를 선정하여 그 현황과 대책을 논의한 것이 하나의 출발점이 되었다. 그 후 8월 12일 국무회의에서 대통령은 지속가능발전위원회에 기존 기능에 추가 하여 환경관련 각종 갈등의 거국적 조정 및 합리적 해결을 위한 기능을 보강 하도록 지시하였다. 제3기 지속가능발전위원회는 본 위원회를 국가적으로 매우 중요한, 그 러나 풀기 어려운 사회적 갈등이 있을 때 배심원 역할을 할 수 있도록 구성하고 여 기에서 청문을 하고 대안에 대한 의사결정을 해서 이 대안을 대통령에게 자문하도 록 하였다. 위원은 상원적 배심원적 기능을 수행할 수 있도록 16개 광역지방자치단 체장 및 광역의회, 시민사회단체 등으로부터 추천을 받은 지역대표 등으로 구성하 였다

40 나. 갈등관리 시스템 구축을 위한 지속위의 활동 지속가능발전위원회는 우선 전문위원회 중 하나를 갈등관리정책 전문위원회 를 두고 여기에서 갈등관리시스템 구축방안에 대한 정책연구를 시작하였다. 2003년 10 월 4일에 총 21명으로 발족된 갈등관리정책 연구팀은 약 3개월에 걸친 연구 끝에 갈등관리시스템 구축방안 연구보고서 를 마련하여 2004년 2월 12일에 국정과제 회의를 통해 대통령에게 보고하였다. 보고의 주요내용은 갈등관리기본법의 제정, 갈등관리지원센터의 설립, 한탄강댐 갈등관리 준비단 구성 등으로 이루어 졌다. 지속가능발전위원회는 2004년 2월 12일 국정과제회의 보고를 출발점으로 하여 갈등관리시스템 구축을 위한 다양한 사업을 수행하였다. 우선 갈등관리기본법 준비 팀을 2004년 3월부터 가동하여 2004년 9월에 법 초안을 대통령께 서면으로 보고하 였고, 10월에 이 법의 제정 업무를 입법 주관부처인 국무조정실로 이관하였다. 국무 총리실은 이 법을 더 다듬어서 2005년 5월 27일 국회에 제출하였다. 법안에는 갈등영향분석제도, 참여적 의사결정 기법, 갈등관리위원회 1) 의 설치, 갈 등조정회의의 운영 등 공공갈등 관리를 위한 새로운 제도와 기구들에 대한 규정이 포함되어 있으며, 갈등관리지원센터의 설치 근거도 마련되어 있었다. 한마디로 이 법안은 참여정부가 추진하고 있는 새로운 갈등관리시스템의 주요 내용을 모두 담고 있다고 할 수 있다. 두 번째 활동은 한탄강댐 관련 갈등조정 활동이다. 대통령 지시에 따라 추진한 한탄강댐 갈등조정은 최종 합의에는 이르지 못하였으나 대화와 합의의 원칙하에 중 립적 조정자에 의한 갈등해결을 시도한 첫 사례로서 당사자간 합의안 도출 등 대안 적 갈등해결 절차의 적용가능성을 보여주었다. 이해당사자들은 갈등조정 및 공동협 의회 구성 과정에서 인내심을 갖고 성의 있는 대화를 진행하였다. 세 번째 활동은 공공갈등의 발생이 법과 제도의 미흡함에 있다고 보고 법과 제도 를 개선하는 자문안을 마련한 것이다. 공공갈등 관련 법 제도 개선방안 마련은 국토 연구원, 환경정책평가연구원 등 7개 연구기관이 함께 참여하여 추진하였다. 공공개 1) 국무조정실의 수정 보완과정에서 갈등관리위원회의 명칭이 갈등관리심의위원회로 변경됨

41 발관련 법률(건설교통분야 : 국토기본법, 국토계획법, 댐건설법, 하천법 등, 환경생 태분야 : 환경정책기본법, 환경영향평가법, 폐기물처리시설설치촉진및주변지역지원 등에관한법률 등, 해양수산분야 : 연안관리법, 공유수면매립법 등, 기타 분야 : 지방 자치법)을 대상으로 갈등예방을 위한 제도개선과제를 발굴하여 환경부, 건교부 등 관계부처의 의견수렴을 거쳐 최종보고서를 마련하였다. 마지막으로 갈등관리시스템 구축을 위해 갈등관리 교육 훈련 프로그램 개발 및 지원, 교육교재 개발 및 전문가 양성 프로그램 개발을 추진하였다. 2004년 5월 갈등 다발부처 공무원에 대한 갈등관리 교육 지원을 위해 관련 전문가(강사) 인력 풀을 제공하였고, 중앙공무원교육원 등 공무원교육기관에 전문과정 개설(21개 과정)을 독려하고 지원하였다. 아울러 2004년 6월에 갈등관리 포럼, 2004년 7월에 대통령이 참석한 사회통합을 위한 갈등관리 워크숍 을 개최하고, 2005년 5월 공공갈등과 참여적 의사결정 포럼 을 개최함으로써 갈등관리에 대한 인식을 확산시키고자 하였다

42 2. 갈등관리 시스템 구축을 위한 시도와 진통 가. 갈등관리기본법 제정안 마련 (1) 추진 배경 1990년대 이후 우리 사회가 겪은 민주화, 그리고 전 세계적으로 진행된 세계화와 지식정보화 등으로 인해 정부가 일방적으로 결정한 정책을 국민들이 그대로 수용해 줄 것으로 기대하기는 어려운 환경이 되었다. 또한, 시민사회의 성숙과 시민단체의 발전 그리고 인터넷 등 정보통신의 획기적 변화로 인하여 일반 국민의 정보력이 크게 신장되었을 뿐 아니라 공공의사결정에 대한 일반국민의 참여의지가 비약적으로 증대되었다. 이리하여 공공사업이나 공공 정책에 있어서 여러 사회계층 및 집단의 이익주장과 그 관철을 위한 활동이 현저히 증대되어 왔고 그 결과 우리 사회에는 각종의 공공갈등이 빈발하게 되었다. 한편, 권위주의적 행정 행태와 국민의 공공행정에 대한 신뢰 부족 그리고 행정의 투명성 미흡 등은 이러한 공공갈등을 확산, 조장하는 환경적 요인으로 작용하였다. 이처럼 공공갈등이 빈발하는 최근의 사회적 현상은 결국 공공갈등이 국가의 지속가 능한 발전을 가로막는 장애물이 되고 있다는 우려를 낳고 공공갈등에 대한 국가적 관리시스템에 대한 요구가 확산되는 배경 요인이 되었다. 공공갈등으로 지속가능한 발전을 위협받는 것은 우리나라만의 문제가 아니다. 미 국, 유럽, 일본 등의 선진사회의 경우에도 우리와 유사한 국가발전단계에서 여러 가 지 공공갈등으로 인한 혼란을 겪었고 이러한 공공갈등을 해결하기 위한 사회적 기 제가 마련되어 왔다. 그리하여 오늘날 갈등이 예상되는 공공사업 등에 관하여 국민 의 참여와 숙의 및 합의에 의한 공공의사결정과 공공분쟁 해결에 대한 제도가 마련 되어 시행되고 있으며 이러한 추세는 점차 확산되어 가고 있다. 선진외국의 갈등관리방식에는 참여민주주의와 숙의민주주의(deliberative democracy) 등 20세기 이후의 민주주의의 이념과 구현방식에서의 변화가 직 간접적인 영향을 미치

43 고 있다. 그리하여 대체로 참여와 숙의(deliberation) 그리고 합의를 기조로 하는 공공의 사결정이 공공갈등을 예방하고 해결하는 방안의 축을 이루고 있다. 2004년 2월 12일 제38차 국정과제회의에서 대통령은 1대화와 타협을 통한 신뢰 회복으로 사회적 합의의 틀 마련, 2갈등관리기본법 제정, 갈등관리지원센터 설립 등 갈등에 대응할 수 있는 시스템 구축, 3갈등관리기본법은 정부입법으로 추진하 되, 지속가능발전위원회가 주관하여 시안을 마련하고 마련된 시안에 대해서 청와대 (정책기획위, 정책실)와 협의, 주관부처를 정하고 법 제정 절차를 진행할 것 등을 지 시하였고 이에 따라 그 후속조치로 지속가능발전위원회에서는 학계 등 전문가, 관 련 부처 공무원 등이 참여한 갈등관리기본법 제정팀을 구성하여 법안 마련을 위한 논의에 들어가게 되었다. (2) 추진경과 공공기관의 갈등관리에 관한 법률(안)의 성안과정은 크게 지속가능발전위원회의 시안 작성단계와 국무총리실에서의 법안 수정 단계로 나누어 볼 수 있다. 1 지속가능발전위원회 갈등관리기본법 제정팀 구성 기본법제정팀은 2004년 2월 다음과 같이 교수, 전문가, 관련부처 공무원 등으로 구성 되었다. 팀장: 홍준형 서울대 행정대학원 교수 팀원: 김유환(이화여대 교수/1차시안 마련 후 추가참여) 신창현(환경분쟁연구소장/1차 시안 마련 후 추가참여) 심오택(국무조정실 기획총괄과장) 김영선(행정자치부 평가총괄과장) 최용철(환경부 환경평가과장) 한귀현(한국법제연구원) 안상현(법제처 서기관) 2 기본법 제정팀의 갈등관리기본법 시안 마련 기본법 제정팀은 2004년 2월부터 6월까지 총 7차례 회의를 통하여 갈등관리기본 법 1차 시안을 마련하였다. 1차 시안의 주요내용은 다음과 같다

44 총칙에서 목적, 기본이념, 정의, 국가 및 지방자치단체의 책무, 국민의 책 무, 다른 법률과의 관계 등 기본사항 갈등관리의 원칙과 참여 정보공개 실질보상의 원칙 갈등의 사전예방을 위해 중앙행정기관 및 지방자치단체에 갈등관리위원회 를 두어 갈등영향평가서에 대한 심의, 갈등관리정책에 대한 자문 등을 하 도록 함 국가갈등조정위원회를 국무총리 소속으로 설치하여 국가적으로 중요한 갈 등을 조정토록 하고 조정결과에 대하여 관계행정기관은 필요한 조치를 하 고, 이해관계자는 성실히 이행토록 함 갈등조정의 실무적인 역할을 담당하도록 하기 위해 갈등조정인으로 구성 된 갈등조정인단을 둠 갈등의 예방 조정, 그 밖의 갈등관리를 위한 연구 및 교육 등을 지원하기 위하여 갈등관리센터를 둠 3 시안에 대한 시민사회단체 전문가 의견수렴 및 수정 보완 지속발전가능위원회의 기본법 제정팀에서 마련한 1차 시안에 대하여 2004년 6월 부터 8월까지 시민단체 전문가 의견수렴회의 6회(6.4, 6.9, 6.21, 7.1, 7.5, 7.6), 관계부 처 의견수렴 2회(과장급 회의 : 7.14, 1급 회의 : 8.19), 청와대 시민사회수석 주재 의 견수렴 회의 1회(7.20), 법제정팀 의견조정 검토회의 2회(7.16, 8.6) 등 수 차례의 의 견수렴을 통하여 수정되고 보완되었다. 아래에서는 법 제정 과정에서 개진된 시민 사회단체와 전문가, 관계부처의 의견을 살펴보도록 하겠다. a. 갈등관리기본법 제정관련 시민사회단체 의견수렴을 위한 자문회의 2004년 6월 4일 개최된 갈등관리기본법 제정관련 시민사회단체 의견수렴을 위한 자문회의에서 시민사회단체는 법률 제정 및 법률 명칭 등과 관련하여 다양한 의견 들이 개진되었다. 먼저 법률의 제정과 관련해서는 제정의 철학적 근거가 부족하고, 갈등을 일으키 는 가치와 철학 등의 근본적인 원인분석을 통하여 접근하는 것이 아니라 해당 건에 대한 관리차원의 접근은 문제가 많음, 행정절차법, 정보공개법, 공익소송제도가 있 고 전국적으로 2,000여개의 위원회가 있는 데도 갈등이 발생하고 있는 데 이를 한꺼

45 번에 법을 통해 예방 해결하고자 하는 발상은 잘못된 것이므로 기존의 제도가 개선 되어서 행정을 강제하는 것이 우선임 등의 의견을 개진했다. 또한 법률의 명칭과 관련해서는 갈등의 관리라는 것은 가치중립적인 것이 아니 라 국가가 통제권을 가지고 간다는 것이며, 정부가 대부분 공공갈등의 이해당사자 인데 관리한다는 것은 문제가 있다 면서 갈등예방 및 해결 로 명칭을 수정할 것을 요구하기도 하였다. 그리고 예방의 실효성과 관련하여 갈등영향평가를 부처에서 진 행하는데 이를 신뢰할 수 없다는 의견도 있었으며, 갈등해결 조정과 관련해서는 정 부의 참여를 배제하거나 갈등조정위원회 센터 등이 법적구속력이 없어 실효성에 의 문이 든다는 의견도 제시되었다. 이러한 주장은 갈등관리기본법 제정은 갈등예방과 해결을 위한 초석을 만들고 향 후 이를 통해 다른 분쟁관련 법률의 조정도 고려하고 있으며, 갈등과 관련된 기존의 묵시적 시스템을 갈등을 고려하는 적극적인 시스템으로 확대하기 위한 법 제정 취 지를 이해하지 못한데서 비롯되었다고 볼 수 있어 법 제정 취지에 대한 공감대 형 성을 위해 추가로 자문회의를 개최하고 시민사회단체 인사를 동 기본법 연구 작성 팀에 참여시키기로 하였다. b. 갈등관리기본법 제정관련 전문가 의견수렴을 위한 자문회의 2004년 6월 9일 열린 갈등관리기본법 제정관련 전문가 자문회의에서도 갈등관리 기본법 시안이 논의되었다. 법률의 제정과 관련해서는 대부분의 갈등원인이 정부에게 있는데도 이에 대한 반성이나 책임을 논하지 않고 법을 만들어서 대안이라고 생각하는 것은 문제가 있 음, 국가가 추진하는 사업을 조정기구를 통해 해결하고자 하나 조정기구도 결국은 정부이므로 이를 조정기구로 볼 수 있는지 의문임, 갈등문제가 국가발전을 저해한 다는 발상이 문제이며, 갈등기본법이 있었다면 부안사태 등 심각한 문제가 나오지 않았거나 완화되었을 지에 대해서도 의문임, 이 법은 행정편의주의와 효율성 중심 의 제도로 이해되고 있으므로 정부주도에서 거버넌스(governance)로 전환되어야 함 등과 같이 시민사회단체의 주장과 비슷한 의견이 개진되었다

46 법률의 명칭과 관련해서는 이 법은 예방에서부터 해결까지 정부가 책임을 지도 록 되어 있으며, 이에 대한 수용력과 신뢰성을 확보하기 어렵다 는 이유를 들어 명 칭을 사회적합의 구축(촉진)에 관한 기본법 등으로 변경할 필요가 있다는 주장이 제기되었다. 또한 갈등예방의 실효성을 확보하기 위해 잠재적인 이해당사자 등 많은 사람의 의견이 기술될 필요가 있고, 해결 조정의 실효성과 관련하여 기구들은 공정하고 객 관성을 가지기 위해 사회적 합의기구로 구성하거나 독립기구로 두는 것이 필요하다 는 의견도 있었다. 이러한 의견들은 갈등관리기본법 제정은 갈등관련 법제의 개혁과 정부규제를 위 한 법임에도 법 제정 취지 등에 대한 정보의 부족으로 인해 오해하고 있는 것이었 기 때문에 논의의 공론화를 위하여 내부공청회(확대토론회)를 개최하고 시민단체들 과 충분히 협의해 추진해 나가기로 하였으며, 법률의 명칭은 사회적합의구축(촉진) 에관한기본법 으로 개정하는 것에 대해 공감하였다. c. 가칭 사회적합의촉진기본법 제정관련 시민단체 및 전문가 합동회의 2004년 6월 21일 개최된 합동회의에서는 1차 시민사회단체 자문회의와 2차 전문 가 자문회의에서 개진된 의견을 반영하여 마련된 대안인 가칭 사회적합의구축(촉 진)기본법 쟁점논의 를 안건으로 상정하였다. 회의결과 법률의 명칭은 사회적합의촉진기본법 으로 변경하기로 하였으며, 법률 의 주요골자는 갈등예방과 해결의 기본원칙 천명, 갈등의 사전예방을 위한 갈등영 향평가와 이를 심의할 갈등관리위원회 설치, 갈등관리능력 향상을 위한 센터 설립, 갈등발생시 사회적 합의 도출 등을 담기로 하였다. 또한 갈등관리의 개념은 갈등 의 예방과 해결을 위한 행정기관의 노력 으로 하기로 하였고, 공공부문의 범주는 국가, 지방자치단체, 공사 등 공공단체 로 한정하기로 하였으며, 갈등영향평가의 대 상은 공공부문에서 추진하는 정책 사업과 대규모 민자사업자의 개발사업 으로 하기 로 하였다. 또한 갈등의 사전예방을 위해 중앙행정기관 지방자치단체 공공단체에 갈등관리위

47 원회를 두고 갈등관리지원센터를 설치하기로 하였으며, 갈등의 사후 해결은 대통령 이 위촉하는 위원으로 구성된 사회적 합의회의에서 담당하기로 하였다. 사회적 합의회의에서 갈등해결절차가 진행된 경우 정책 사업의 진행 중단여부와 법률 및 갈등관리지원센터의 주관부처를 어디로 할 것인지는 추후 논의하기로 하였 다. d. 가칭 사회적합의촉진을위한갈등조정기본법 제정관련 시민단체 전문가 토론회 2004년 7월 1일부터 6일까지 사이에 3회에 걸쳐서 시민단체 의견수렴회의 및 시 민단체 전문가 토론회가 개최되었는데, 기본법의 쟁점논의 및 축조심의를 통해 결정 된 사항은 다음과 같다. 첫째, 법률의 명칭은 사회적 합의의 정신과 법안의 갈등예방 해결내용을 포괄하 기 위해 사회적합의촉진을위한갈등조정기본법 으로 한다. 둘째, 공공부문의 범주에는 국가와 지방자치단체뿐 아니라 실질적인 사업자로서 막대한 예산을 집행하는 독립적인 기관인 공사 등 공공단체를 포함한다. 셋째, 갈등관리위원회의 설치범위와 관련하여 중앙행정기관과 지자체는 의무사 항으로, 공공단체는 임의사항으로 규정한다. 넷째, 갈등관리위원회 위원은 공무원과 민간인 2/3이상으로 구성한다. 다섯째, 갈등영향평가의 대상은 사회갈등은 국책사업에만 한정되지 않고 공공정 책으로 인한 갈등도 다수 발생하며, 민자유치법에서의 개발사업도 갈등이 빈번히 발생하는 점을 고려하여 공공정책과 민자사업으로 한다. 여섯째, 갈등발생시 해결기제의 명칭은 사회갈등조정위원회 로 하고 소속은 국무 총리 산하로 한다. 일곱째, 갈등관리지원센터의 기능에 각급 행정기관의 갈등예방 및 해결 지원, 행 정기관의 갈등영향평가서 검토 요청서 자문 을 포함한다. 이 중 법률의 명칭과 관련해서는 청와대, 총리실, 행정자치부, 법제처 등 관련기관 협의회의( )에서 사회적합의촉진을위한갈등조정기본법 은 제목이 너무 길고 법 내용 중 갈등의 예방분야(갈등영향분석, 갈등관리위원회, 참여적 의사결정방법 활용, 갈등관리지원센터 등)의 비중이 더 크기 때문에 문제가 있다는 견해가 다수

48 제기되어 편의상 갈등관리기본법 이라고 하되 그 취지에는 사회적 합의를 촉진하 기 위한 법률임을 덧붙이는 것으로 절충하였다. e. 갈등관리기본법제정을 위한 관계부처 1급 회의 2004년 8월 19일 개최된 관계부처 1급회의에서 갈등관리기본법 시안에 대한 논의 결과 다음과 같은 의견이 제시되었다. 첫째, 법률제정의 필요성에 대해서는 전체적으로 공감하나 실효성을 확보하기 위 해 사회갈등조정위원회의 법적 성격 지위 효력보완 및 시행시기 조정, 갈등영향평 가의 대상이 광범위하므로 단계적 시행 필요, 실질보상의 기준마련이 곤란하므로 임의규정이 바람직 등의 보완 방안이 제시되었다. 둘째, 갈등은 사회적 합의의 틀을 통해 해결되어야 하므로 갈등예방분야와 갈등 해결(조정)분야가 균형을 이루는 것이 바람직하다며 사회갈등조정위원회는 시범 운영보다는 입법하여 조정시스템을 갖추는 것이 필요, 시행시기는 부칙에서 다소 늦추는 방안도 검토 등의 의견이 제시되었다

49 <표 7-1> 중앙부처 시민사회단체 전문가 의견수렴 결과 쟁점 지속위 시안 중앙부처 의견 시민단체(전문가포함) 갈등영향 평가 정책의제 설정단계 부터 갈등 대상을 구체화하고 공공사업 을 예방토록하되, 시행단계에 부터 시작 서의 혼란과 행정기관의 부담 을 최소화하도록 평가대상을 조정 갈등영향평가도입에 앞서 현 환경영향평가제도를 보 완하는 방안 또는 행정절 차법을 보완하는 방안 검 토 갈등관리 위원회 중앙부처는 갈등빈발 부처에 우선 설치 지자체는 조례에 의해 설치 중앙부처, 지자체 위원회 위 원으로 위촉할 인력풀의 한 계우려 갈등빈발부처 위주로 우선 설치 행정기관이 추진하는 정책 사업의 합리화 논리로 이 용될 우려 사회갈등 조정위원회 지나치게 세부적으로 규정하는 경우 운영의 경직성 초래 운영결과에 따라 구체화 이해관계자의 대표성, 시민단 체의 참여가능성, 결과의 승 복여부, 합의 불가시 대안에 대한 보완 필요 행정기관으로부터 가능한 한 독립적인 지위를 보장 법제정 주관부처 입법시기 청와대 정책실 시민사회수석실 과 협의후 결정 2004년 말 또는 2005년 초 국 회제출 * 법시행전까지 시범 운영 실시 국무조정실 또는 행정자치부 갈등예방부분은 입법추진 사회갈등조정위원회는 시범 운영 후 입법추진 바람직 폭넓은 의견수렴 필요 금년 내 입법은 촉박

50 <표 7-2> 갈등관리기본법 의견수렴 쟁점사항 쟁점 1 2차시안의 내용 시민단체 및 전문가 추가 의견 검토 법제정 필요성 공공정책 사업을 둘러싼 우리 사회 갈등의 근본원인은 기존 의 행정시스템과 정책결정자 의 인식이 사회의 분화와 다 원화에 부응하지 못하기 때문 이므로 사회갈등의 예방과 해 결기제를 만들기 위한 기본법 필요 사회갈등의 발생이 주로 정부의 정책사업을 통해 나타나고 있기 때문에 개발사업의 개별 근거법 률을 개정하는 것이 바람직 사회갈등의 다수가 개발과 관련 된 환경분쟁이므로 기존의 환경 영향평가법의 사회환경평가 부 문을 강화하는 것으로 가능 시민단체와 폭넓은 의견수렴 을 통해 입법 추진 환경영향평가로 담을 수 없 는 공공정책을 포함하고 있 고 갈등평가 시기도 정책결 정 전이어서 환경평가시기 보다 앞서므로 별도 입법 추 진 법률의 명칭 사회적합의촉진을위한갈등조 사회적합의촉진기본법 정기본법 - 정책결정의 거버넌스 확대 취지와 법안의 갈등예방 및 해결 내용을 포괄하는 명칭 부여 - 이 법의 제정취지는 거버넌스 의 확대이고 정책 결정에서의 민관공동결정 제의 도입임 - 관리 는 갈등의 당사자인 정부가 공공정책 사업에 반대 하는 주민이나 시민단체를 관 리하겠다는 의미로 오해될 수 있음 갈등관리기본법 - 갈등의 예방과 해결 책임 은 정부의 기능임 사회갈등의예방 해결기본법 - 갈등발생을 최대한 예방하 고 발생한 경우에 합리적으 로 해결하는 시스템을 만드 는 것이므로 법의 내용과 명칭을 일치 법률의 성격 기본 법적 성격 사회갈등에 관하여 일 반성과 보충성을 갖도 록 하고, 향후 갈등에 관련된 법령을 제 개 정 할 때에 이 법의 이념, 원칙 등을 따르 도록 함 - 기존 각종 갈등(분쟁) 해결제도를 인정함 기존의 개별 법률도 시대의 흐 름에 맞게 개정하여야 함 기본법 제정과 개별법제의 정비를 동시에 추진 한시 법여 부 시한을 두지 않는 일 반법이 적절 갈등관련 기존 개별 법률들이 개정되고 갈등제도가 정착할 때까지 한시적으로 운용 공공 부문의 범주 국가, 지방자치단체, 공사 등 공공단체 - 공기업 등 공공단체의 경우 도 실질 적인 사업자이며 막대한 예산을 집행하는 독립적인 기관이므로 이법 의 규율을 받을 필요가 있 음 * 시안 제3조 정의 국가 및 지방자치단체로 한정 - 공사 등 공공단체의 지휘감독 권이 감독관청에 있기 때문에 별도로 공공단체를 규정할 필 요가 없음

51 쟁점 1 2차 시안의내용 시민단체 및 전문가 추가 의견 검토 명칭 갈등관리위원회 갈등예방위원회 - 갈등영향평가 심의와 갈등을 예 - 이 위원회의 주요기능이 갈등영 방 해결을 위한 각종 정책 및 활 향 평가에 대한 심의기능이므로 동을 수행하므로 예방과 해 관리 보다 예방 이 적합 결 을 포괄하는 갈등관리위원 - 용어에 대한 부정적 시각을 피할 회가 타당 수 있음 * 시안 제13조제1항 갈등완화위원회 - 갈등의 완벽한 예방과 해결이 어 려우므로 완화 의 개념이 타 당 갈등 예방 기구 설치 범위 중앙행정기관 지방자치단체(의무 적), 공공단체(임의적) - 중앙행정기관 중 국민과 직접적 인 갈등을 발생하지 않는 기관 (예: 기획예산처, 법제처, 통계 청, 기 상청 등)들이 다수 있으나 설치 범위에 대해서는 대통령령 에서 구체적으로 규정 - 각종 갈등은 지방자치단체를 중 심으로 발생하는 것이 다수임 - 공기업 등 공공단체의 자체적인 갈등예방 노력이 중요하므로 기 관의 자체판단에 의해 설치할 수 있는 근거 마련 * 시안 제13조제1항 중앙행정기관(한정적 열거),지방자 치단체(임의적) - 중앙행정기관의 경우, 갈등이 빈 번히 발생하는 기관을 법률이나 대통령령에서 규정 - 지방자치단체의 경우, 현재의 지 방분권 흐름에 맞추어 지방자치 단체가 판단하여 설치할 수 있도 록 함 * 공기업 등 공공단체의 경우는 감독관청의 갈등관리위원회에서 함께 안건 심의 갈등 예방 기구 기능 갈등영향평가 심의와 정책자문 등 - 갈등영향평가에 대한 심의를 주 로 하되 기타 갈등예방을 위한 정책의 자문기능 수행 - 소속 행정기관의 업무로 인해 발 생한 갈등에 대해 일차적인 해결 노력 을 할 수 있도록 함 * 시안 제13조제1항 갈등영향평가 심의에 한정 - 갈등예방을 위한 정책 내용이 불 분명 - 갈등영향평가를 심의한 위원회에 서 갈등해결을 맡는 것은 맞지 않음 갈등영향평가 심의와 자체교육 - 갈등관리위원회 위원들의 갈등관 련 전문성을 활용한 교육실시 구성 전원 민간위원 - 민간의 시각에서 정책 사업에 대 공무원과민간인(2/3 이상) 한 갈등영향평가를 객관적으로 - 민간위원 비율의 확대로 갈등영 검증 향평가의 객관성 확보 * 시안 제14조제2항

52 쟁점 1 2차 시안의내용 시민단체 및 전문가 추가 의견 검토 갈등 영향 평가 평가 대상 갈등 영향 평가의 정도 공공정책 사업과 민자사업 공공사업과 민자사업(공공정책 제외) - 사회갈등은 새만금, 방폐장 등 - 공공정책을 포함하는 경우, 정부의 국책사업에만 국한되지 않고 공 정책 대부분이 갈등영향평가의 대 공 정책으로 인한 갈등도 다수 상 이 되어 부처의 반대가 심할 것으 (예: NEIS,의약분업, FTA, 수도권 로 예상되고 규제 합리 등) - 정책의 경우, 이해관계자가 식별이 - 민자유치법에서의 대규모 SOC 곤란하여 갈등영향평가를 작성하 건설사업 및 지역차원에서의 건설 기 어려움 사업(예: 골프장건설, 온천개발, 소 - 이 법의 초기에는 갈등영향분석을 각장건설 등)에서 갈등이 빈번하게 쉽게 할 수 있는 개발사업부터 시 발생 작 하되 추후 정책도 포함할 수 *시안 제12조 및 제17조 있도록 단계적으로 시행 민간사업자의 개발사업 제외 - 인 허가 과정에서 행정기관의 장 의 책임 하에 둠 - 민간에 대한 과잉 규제 가능성을 피함 갈등영향검토 정도의 수준 갈등영향평가를 세부적으로 작성 - 갈등영향평가 대상이 정책, 개발 - 개발사업을 대상으로 하므로 비교적 사업 등 광범위하므로 사업계획 에 상세히 갈등영향평가서를 작성토록 함 포함되는 갈등영향분석서 수준으로 큰 부담을 주지 않는 정도로 함이 타당(평가서 작성기준 등은 시행령 에 정함) 갈등 영향 평가서 작성 민간사업자의 갈등영향평가서 작 성 - 민간사업자가 작성하여 승인기관 의 갈등관리위원회의 심의를 받 음 민간사업자의 갈등영향평가서는 승 인기관에서 작성하여야 함 - 민간사업자 스스로 작성 시에는 갈등 영향을 축소하여 작성할 가능성이 크 므로 승인기관에서 이를 작성토록 의 무화 환경영향평가서 의 경우를 참고 - 민간사업자가 평가서를 부실 하게 작성하는 경우 있음 갈등 해결 기구 명칭 및 기능 사회갈등조정위원회 - 중립적이고 신망 있는 인사로 구성하되 행정기관의 영향력을 배제한 독립적 지위 부여 - 갈등사안별로 구성하는 비상설 기구 * 시안 제20조 사회적합의회의 - 이해관계자의 추천이나 의견을 감 안하여 위원을 구성하고 행정기관 의 영향력을 배제한 독립적 지위 부여 - 갈등 사안별로 구성하는 비상설 기구 정책 사업의 결정 전에 갈등영향 평가를 하여 결 정된 사안이 집 행 중에 갈등이 발생 한 경우는 사정 변경에 의 한 경우일 가능 성이 크므 로 이 경우 합의 보 다 조정 이 타 당한 개념임

53 쟁점 1 2차시안의 내용 시민단체 및 전문가 추가 의견 검토 갈등 해결 기구 소속 (위촉자) 합의내용 의 효력 국무총리 대통령 - 당사자의 신청시 필요하다고 인정 되는 경우 또는 사회갈등이 중대 하고 현저하여 조정위 구성이 필 요하다고 인정하는 경우 위촉 - 이해관계자 참여와 동의하에 조정 안 제시 - 당사자에게 회복할 수 없는 피해 가 능시 국무총리에게 정책 사업 중지 건의 * 시안 제20~21조 정책적 결정(조정안 승인 시) - 합의내용의 국무총리 승인 시 당 사자를 구속 - 당사자 성실이행 의무 부과 * 합의불가시 국무총리가 정책결 정 - 국무총리실에서의 갈등해결 노력이 성과가 없을 경우 대통령이 위촉하 는 합의기구에서 논의하고 대통령 의 승인을 받아 확정 조정결과에 대해 당사자의 성실 이 행 의무 부과 - 행정기관장은 이행에 필요한 조치 강구 * 합의불가시 대통령이 정책결정 (지속위 자문) 국무총리실과 해당부처의 갈등 해결 노력과 책 임 총리제의 추 세 고려 국무조정실 사무국 *시안 제20조제4항 기능수행 기관 중앙행정기관 갈등관리지원센 터에서 사무국 기능하는 방안 도 있음 명칭 갈등관리지원센타 *시안 제17조 사회갈등연구지원센타 사회갈등연구원 사회통합(연구)원 갈등 관리 지원 센터 기능 설립 방안 주관 부처 제도개선연구, 교육훈련 및 프로그램 개발, 전문가 양성 등 연구와 교육 - 각급행정기관의 갈등예방 및 해결 지원 - 행정기관의 갈등영향평가서 검토요 청시 자문 * 시안 제18조 제도개선연구, 교육훈련 및 프로그 램 개발, 전문가 양성 등 연구와 교 육 - 각급행정기관의 갈등예방 및 해결 지원 재단법인 또는 부처 소속 국무총리실 또는 행정자치부 또는 환경부 지속가능발전 위원회가 잠정적 으로 담당하는 방 안

54 <표 7-3> 1차~4차 시안의 비교요약 구분 1차 시안 2차 시안 3차 시안 4차 시안(최종) 법률 명칭 갈등관리기본법 사회적합의촉진을 위한갈등조정기본법 갈등관리기본법 좌동 명칭 갈등관리위원회 갈등관리위원회 좌동 좌동 설치 범위 중앙행정기관 지방자치단체(의무적)공 공단체(임의적) 대통령령으로 정하는 중앙행정기관 지방자치 단체(의무적), 공공단체(임의적) 좌동 좌동 성격 자문및심의 (갈등영향평가) 자문 및 심의 (갈등영향평가) 자문 및 심의 (갈등영향분석) 좌동 갈등 예방 기구 기능 구성 정책수립,갈등영향평가, 갈등예방 해결, 교육 등 위원장을 포함한 7인이상 15인 이하의 공무원과민간인 (과반수) 정책수립,갈등영향평가, 교육 등 위원장을 포함한 11인 이내 공무원과 민간인(2/3 이상) 좌동 좌동 좌동 좌동 방법 및 (대상) 갈등영향평가 갈등영향평가 (공공이익 국민생활에 중 (국민생활에 중대 광범한 대한 영향을 주는 사항으 영향, 이해상충 우려가 있 로 대통령령으로 정하는 는 법령제 개정, 정책 및 공공정책 수립시) 사업계획의 수립 시행 변경) 좌동 갈등영향분석 (국민생활에 중대 광범한 영향, 이해상충 우려가 있는 법령제 개정, 정책 및 사업계획의 수립 시행 변경) 명칭 국가갈등조정위원회 사회갈등조정위원회 사회적합의촉진을위한 갈등조정위원회 사회적합의촉진을 위한갈등조정회의 갈등 조정 기구 소속 국무총리 좌동 사안별 중립적 구성 좌동 사무국 총리실 또는 법주관부처의 기존 조직 활용 총리실 또는 법주관부처의 기존 조직 활용 각 행정기관의 기존 조직 활용 좌동 조정 효력 정책적 조정 좌동 합의에 의한 조정 좌동 소속 법 주관부처 좌동 좌동 국무조정실(법인) 갈등 관리 지원 센타 기능 갈등정책 법제도 연구, 교육프로그램 개발 보급, 전문가 양성 등 갈등정책 법제도 연구, 교 갈등정책 법제도 연구, 교 육프로그램 개발 보급, 전 육프로그램 개발 보급, 문가 양성, 갈등관리 위원 전문가 양성, 갈등관리 위 회 사회갈등조정위원회 활 원회 활동지원, 전문가 동지원, 전문가 파견, 갈 파견, 갈등영향분석서 자 등영향평가서 자문, 갈등 문, 갈등조정인단 구성 조정인단 구성 등 등 좌동

55 4 국무총리 보고결과 최종시안 마련 2004년 8월 국무총리에게 3차 시안을 보고하였으며, 그 결과는 1국무총리 소속 사회갈등조정회의를 삭제하고 각 공공기관에서 사회갈등조정회의를 주관하도록 하 는 것을 검토할 필요가 있다, 2갈등관리지원센터 소속 및 법률안 주관부처를 국무 조정실로 하는 것이 타당하다는 것이었다. 2004년 8월 26일 국무총리 보고 시 제기된 보완사항에 대한 축조심의가 있었으 며, 법안의 내용이 다음과 같이 일부 수정되었다. <수정내용> 안 제5장의 국무총리 소속 사회갈등조정회의를 삭제하고 각 공공기관이 구성 하는 사회적 합의 촉진을 위한 갈등조정회의에 관한 규정을 마련하였다. 안 제3조의 정의에서 갈등과 이해관계자 및 당사자의 개념을 명확히 하였다. 안 제11조의 실질보상원칙을 보완하였다. 갈등영향평가를 갈등영향분석으로 용어를 변경하였다. 5 갈등관리기본법 제정안 대통령 보고 및 국무조정실 이관 2004년 9월 24일 대통령에게 갈등관리기본법 추진 경과 및 법안 요지 를 서면으 로 보고하였으며, 대통령은 보고한 내용대로 시행하도록 지시하였다. 보고결과 법 률 제정은 정부차원에서 입법을 추진토록 하기 위해 국무조정실로 이관하도록 결정 되었으며, 2004년 10월 2일 국무조정실로 이관되었다

56 <대통령 보고내용 주요골자> 주요내용 갈등의 예방 - 갈등영향분석제도 도입 법령의 제 개정, 정책 사업계획을 수립, 시행 및 변경하는 경우부처 지자체 장이 갈등영향분석 실시 - 갈등관리위원회 설치 갈등영향분석서 심의 및 갈등관리정책 자문(11인 이내 구성, 민간인 2/3 포함) 중앙행정기관은 의무화하되 시행령에서 구체화, 지자체는 조례에 의해, 공공단 체는 임의적으로 설치 - 참여적 의사결정방법 활용 갈등영향분석서 심의결과 갈등이 크게 발생한다고 판단하는 경우 참여적 의사 결정방법을 활용, 그 결과를 고려하여 공공정책 등을 결정 예 : 합의회의, 시민배심원제, 시나리오 워크숍, 공론조사 등 갈등의 조정 - 사회적합의 촉진을 위한 갈등조정회의 설치 행정기관의 장이 당사자의 신청과 합의에 의하여 사안별 구성 운영 조정회의의 구성과 운영은 당사자합의에 의한 기본규칙 (Ground Rule)에 따라 정함 합의결과는 당사자 구속, 신의에 따라 성실 이행 갈등관리지원센터 - 기능 : 법 제도 문화 연구, 홍보, 교재개발, 갈등교육 프로그램 개발, 전문가 양성, 행정 기관의 갈등관리 활동 지원 - 형태 : 특수공법인으로 설립하여 독립성 중립성 신뢰성 확보 - 인원 운영원칙 : 약 90인, 전문가 중심 운영 향후 추진계획 입법 주관부처 : 국무조정실 - 현재의 시안으로 정부입법 추진절차 진행 - 10명 내외의 갈등관리지원센터준비단 구성 운영, 제도 사례연구, 부처시범사 업지원 등 수행 관계부처 시범사업 실시 (복지, 산자, 환경, 건교, 해수) 지속위 : 연구결과 제공, 입법추진 협조 및 시범사업 점검 관리

57 (3) 갈등관리기본법(최종시안) 주요내용 총 6장 24개 조( 條 )로 구성된 지속가능발전위원회의 최종시안의 주요내용은 다음 과 같다. 제1장 총칙(5개조) 목적 : 국가 및 지방자치단체 등의 갈등예방, 해결능력 향상 기본이념 : 대화와 타협, 참여와 협력을 통한 합의의 틀 구축 주요 용어에 대한 정의 국가 지방자치단체 등의 책무 - 갈등의 예방과 해결을 위한 종합적인 시책 추진 및 공무원에 대한 교육 훈 련의 실시 - 소관업무와 관련한 갈등관리를 위해 재판 외의 분쟁해결방법을 적극활용 다른 법률과의 관계: 기본법적 성격, 일반성과 보충성 제2장 갈등예방 해결 원칙(6개조) 갈등예방 및 자율해결, 비교형량, 참여와 절차적 정의, 정보공개, 지속가능 발전 개념 고려, 실질보상의 원칙 제3장 갈등의 예방(6개조) 갈등영향분석 실시 - 국민생활에 중대하고 광범위한 영향을 주거나 많은 국민의 이해가 상충되 어 갈등이 발생할 우려가 있는 - 법령 제 개정, 정책 사업계획의 수립 시행 또는 변경시 - 미리 부처 지자체장이 판단하여 갈등영향을 평가, - 당해 행정기관에 설치된 갈등관리위원회의 심의를 거침 갈등관리위원회 의 구성과 기능 - 중앙부처 의무화, 지자체는 조례에 의해, 공공단체는 임의 설치 - 위원장 1인을 포함, 11인 이내의 위원으로 구성(* 위촉위원과 공무원으로 하되 위촉위원이 2/3이상) - 갈등영향평가 심의결과는 공공정책의 결정에 반영 - 민간사업자 등의 갈등영향분석은 감독관청에 설치된 갈등관리위원회에서 심의 참여적 의사결정방법 의 활용 - 갈등영향분석 심의 결과 중대한 사회적 갈등 발생이 우려될 경우 대통령 령이 정하는 참여적 의사결정 방법을 활용하고, - 그 결과를 고려하여 공공정책 등을 결정

58 제4장 갈등관리지원센타(2개조) 갈등관리 지원 등을 위하여 갈등관리지원센타 설치 - 갈등의 예방 해결을 위한 정책 법 제도 문화 등 - 전문가 양성, 관련 프로그램 개발 지원 - 공무원 교육훈련 프로그램 개발 지원 - 갈등관리위원회, 사회갈등조정위원회 활동 지원 등 제5장 사회적합의촉진을위한갈등조정회의(3개조) 사회적합의촉진을 위한 갈등조정회의 구성 운영 - 행정기관의 장은 필요시 사안별로 협상과 조정기능을 가지는 갈등조정회의 를 둘 수 있음 - 조정회의는 당사자의 신청과 합의에 의하여 구성 - 조정회의의 구성 운영규칙은 당사자간 합의로 정함 - 결정사항은 문서로 작성, 당사자가 서명, 당사자를 구속 - 당사자는 결정사항을 신의성실에 따라 이행하여야 함 제6장 보칙(2개조) 갈등전문인력의 양성 : 교육훈련, 자격제도 도입 등 재정지원 근거 : 민간부문의 자발적 활동 촉진을 위한 지원 등 부칙 (2개조) 공포 후 6월경과 후 시행 갈등영향분석 시행시기 - 지자체는 1년경과 후, 민간사업자는 2년경과 후 시행 - 시행시기 이전에도 소관사무 범위 안에서 시범실시 가능 (4) 갈등관리기본법의 입법 좌절 대통령 보고 후 국무조정실로 이관된 갈등관리기본법 제정시안을 토대로 국무 조정실에서는 2004년 11월 입법추진팀을 구성하였다. 국무조정실의 입법추진팀은 국무조정실 총괄심의관(팀장) 주관 하에, 지속가능발 전위원회 갈등관리기본법 제정팀에 참여했던 전문가와 청와대, 총리실, 지속가능발 전위원회, 행자부, 법제처 담당과장으로 구성되었으며, 총 11차례의 회의를 거쳐 정 부초안을 작성하였다. 법제처 협의, 주요부처 1급 회의, 지속가능발전위원회의 법제 정 참여전문가 추가 검토, 관계부처 협의, 입법예고(4.12~5.21), 공청회(4.28), 법제처

59 심사, 차관회의(5.19), 국무회의 의결(5.23) 및 대통령 재가를 거쳐 정부법률안을 2005년 5월 27일 국회에 제출하였다. 2007년 8월말 현재 국회 정무위원회 법안소위 에 계류되어 있다. 국무조정실 주관 하에 이루어진 법안 작성 과정에서 법률안의 명칭이 갈등관리 기본법(안) 에서 공공기관의 갈등관리에 관한 법률(안) 으로 변경되었으며, 위 원회에서 마련한 안이 법안의 현실적 집행을 고려하여 일부 수정되기는 하였으나 기본골격에는 큰 변함이 없었다고 할 수 있다. 하지만 2005년 5월 국회에 제출된 갈등관리기본법 은 국회 정무위원회 소속 의원들을 상대로 한 법안 설명과 열린우리당과 당정협의 등 법률(안)의 국회통과를 위한 정부의 노력에도 불구하고 다음과 같은 이유로 입법이 좌절되었다. 첫째, 법의 제정과 관련하여 갈등해결은 제도이전의 문제인데 갈등을 법으로 해 결한다는 접근법 자체가 문제다, 다양한 갈등을 어떻게 표준화된 절차를 통해 해 결할 수 있느냐 라며 법률 제정에 부정적이었다. 또한 공공정책을 둘러싸고 발생하 는 갈등을 해결하는 과정에 시민단체가 참여하는 것이 국회의 권한을 침해한다며 일부 의원이 강력하게 반대하였다. 둘째, 법의 실효성을 이유로 들었다. 국회에 제출된 기본법(안)을 보면 갈등관리 지원센터를 제외하고 갈등예방과 해결을 위한 주요 제도인 갈등영향분석과 참여적 의사결정, 갈등조정회의 등에 관하여 ~할 수 있다 라는 임의규정으로 되어 있어 실 효성을 담보할 수 없다 는 의견을 제시하였다. 일부에서는 이와 관련하여 갈등관리 지원센터를 설립함으로 인해 공공부분이 비대화될 우려가 있다는 점도 지적하였다. 셋째, 갈등관리기본법(안)에 두는 참여적 의사결정방식에 대한 규율이 결국 행정 절차에 관한 규율이므로 기존 행정절차법의 수정 보완을 통해서도 목적을 달성할 수 있음에도 굳이 별도의 법률로 규정할 필요가 있느냐는 의견과 행정절차제도와 충돌을 일으킬 가능성이 있다는 우려를 제시하였다. 넷째, 입법시기와 관련하여 갈등관리기본법에 규정된 갈등영향분석이나 참여적

60 의사결정, 갈등조정회의 등 각종 제도나 기구들은 일부 해외에서 시범적으로 운영 되고 있는 것들로써 아직까지 충분히 검증된 제도라고 보기 어렵다면서 충분한 검 증을 거친 후 입법해도 늦지 않다는 의견과 함께 우리나라의 시민의식이나 문화가 미국 영국 독일 등 서구 선진국처럼 성숙하지 않아 법 제정이 시기상조라는 국회 전 문위원의 평가 등으로 인해 입법이 좌절되었다. 하지만 이러한 주장들은 이 법의 대상인 갈등 은 국가 및 지방자치단체, 공사 등 공공단체가 추진하는 법령의 제 개정, 공공정책 및 사업의 수립 시행과 관련되어 발 생하는 공공갈등에 한정하며, 공공단체가 당사자의 일방이 되는 갈등을 말하므로 사적인 개인간의 민민갈등은 이 법의 대상이 아니라는 점을 간과하고 있다. 또한 갈등관리기본법 제정은 현행 법체계하에서 공공기관의 정책 및 사업에 반대 하는 국민과 공공기관과의 갈등을 해결할 수 있는 제도적 틀이 미비하기 때문에 그 러한 사회적 갈등을 해결하기 위한 시스템을 갖추는데 의미가 있는 것이며, 이 법을 통해 우리사회의 대화와 타협의 문화를 확산시키고 갈등을 해결하는 제도를 정착시 켜 나가는 것이 중요하다는 점을 제대로 이해하지 못하였다고 볼 수 있다. 그리고 행정절차법의 개정을 주장하는 의견은 행정절차법 상의 의견청취절차는 주로 이해관계인의 권익구제와 관련하여 이해관계인의 권리를 구성하나 기본법(안) 의 참여적 의사결정방식은 당사자나 이해관계인 등에게 절차적 권리를 부여하는 것 이 아니라 행정기관의 의사결정과정의 일환으로 규정되고 있으며, 행정절차법은 일 반법으로서 원칙적으로 모든 행정과정에 적용되는 법이나 기본법(안)이 규정하는 참여적 의사결정방식은 모든 행정결정에 적용되는 것이 아니라 갈등영향분석 등 공 공사업이나 공공정책과 관련되는 갈등발생여부에 대한 분석결과 갈등을 예방할 필 요가 있고 예방의 가능성이 있다고 판단될 때에만 적용되는 것이므로 결코 일반적 인 절차라고 할 수 없다는 점에 대한 인식 부족이라고 볼 수 있어 많은 아쉬움을 남 기고 있다