< 요약 > 5월 9일조기대선이확정됨에따라노동계의대선논의및준비가본격화되고있다. 한국노총은 2월 23일대의원대회에서조합원총투표로대선지지후보의결정을결의하였고, 민주노총은 3월 29일 세상을바꾸는대선-노동존중평등사회 건설을요구하며대선투쟁을시작하였다. 노동계의요구가분출하는것은

Transcription

1 제 72 5 호 공공부문노동개혁 10 대과제 노광표 한국노동사회연구소소장 [ 목차 ] Ⅰ. 문제제기 Ⅱ. 역대정부의공공부문정책진단 Ⅲ. 공공부문노동개혁과 10대과제 1. 공공부문개혁목표및방향 2. 공공부문노동개혁 10대과제 1) 공공부문일자리대폭창출 2) 성과연봉제및저성과자퇴출제전면폐기 3) 공공부문노조의경영참여제도및노동이사제도입 4) 공공기관운영에관한법률전면개정 5) 경영평가를운영평가로전환 6) 낙하산인사방지를위한제도방안도입 7) 공공기관중앙단체교섭 ( 협의 ) 의보장및실현 8) 공공부문의상시지속적일자리비정규채용금지및간접고용축소 9) 경제사회발전노사정위원회전면개편 10) 공공부문노동조합의사회적책임및내부혁신

2 < 요약 > 5월 9일조기대선이확정됨에따라노동계의대선논의및준비가본격화되고있다. 한국노총은 2월 23일대의원대회에서조합원총투표로대선지지후보의결정을결의하였고, 민주노총은 3월 29일 세상을바꾸는대선-노동존중평등사회 건설을요구하며대선투쟁을시작하였다. 노동계의요구가분출하는것은보수정부 9년동안의노동배제정책에대한반발에기반해있다. 이명박, 박근혜정부 9년은 노동배제 의겨울공화국이었다. 보수정부의친기업과규제완화정책은사회불평등을심화시켰고, 노동인권을바닥으로끌어내렸다. 사회적대화기구인노사정위원회는간판만남은식물위원회로전락하였다. 이뿐만이아니다. 4대개혁의핵심으로추진되었던공공개혁은개혁의골갱이인공공기관관리운영시스템, 임원선출투명성확보, 공공성강화를위한평가제도개편은고사하고낙하산인사의남발, 성과형임금체계강제도입에따른갈등, 간접고용노동자의확산만가져왔다. 이글은공공부문 ( 특히, 공공기관 ) 의개혁방안을노동개혁과제를중심을살펴본다. 공공부문은정부가사용자이다. 경제위기때정부는최후의고용자 (last employer) 로서그리고모범사용자로서역할과기능을충실히해야한다. 이러한정부역할정립은한국노사관계의개혁및협력증진을위해서도시급한과제이다. 공공부문의 10대노동개혁과제는다음과같다. * 과제 1. 공공부문일자리대폭창출 * 과제 2. 성과연봉제및저성과자퇴출제전면폐기 * 과제 3. 공공부문노조의경영참여제도및노동이사제도입 * 과제 4. 공공기관운영에관한법률전면개정 * 과제 5. 경영평가를운영평가로전환 * 과제 6. 낙하산인사방지를위한제도방안도입 * 과제 7. 공공기관중앙단체교섭 ( 협의 ) 의보장및실현 * 과제 8. 공공부문의상시지속적일자리비정규채용금지및간접고용축소 * 과제 9. 경제사회발전노사정위원회전면개편 * 과제10. 공공부문노동조합의사회적책임및내부혁신

3 노광표 한국노동사회연구소소장 Ⅰ. 문제제기 5월 9일조기대선이확정됨에따라노동계의대선논의및준비가본격화되고있다. 한국노총은 2월 23일대의원대회에서조합원총투표로대선지지후보의결정을결의하였고, 민주노총은 3 월 29일 세상을바꾸는대선- 노동존중평등사회 건설을요구하며대선투쟁을시작하였다. 노동계의요구분출은보수정부 9년동안의노동배제정책에대한반발에기반한것이다. 이명박, 박근혜정부 9년은 노동배제 의겨울공화국이었다. 보수정부의친기업과규제완화정책은사회불평등을심화시켰고, 노동인권을바닥으로끌어내렸다. 사회적대화기구인노사정위원회는간판만남은식물위원회로전락하였다. 10만명과 6만명의조합원이소속되어있는전국공무원노조와전국교직원노조는해직자를조합원으로하고있다는이유로법외노조가되었다. 공공기관의효율성강화를이유로성과연봉제를노동조합의동의없이강제적으로도입하여노사갈등은어느때보다격화되었다. 사정은이러한데박근혜정부가자랑하는가장큰업적은역설적이게도 공공부문개혁 이다. 박정부는 4대개혁을추진하였고그중가장큰성과를이룩한부문을공공부문이라말한다. 공무원연금개편, 공공기관임금피크제도입, 성과연봉제전면확대및저 ( 底 ) 성과제퇴출제등이그것이다. 하지만정부가자랑하는공공부문개혁은시스템에의한개혁이아닌인치 ( 人治 ), 그것도비선실세에의한국정농단이었다는점에서개혁의한계와어두운그림자를확인할수있다. 박근혜 최순실게이트의핵심은국가권력의사유화그리고공공부문의인사전횡및블랙리스트작성및관리라는공공부문의공적운영시스템의붕괴를가져왔다. 이글은공공부문정상화 ( 적폐청산 ) 와공공부문의바람직한위상과역할정립을위해무엇이바뀌어져야하는가를노동개혁과제를정리해보고자한다. 공공부문은정부 ( 공무원, 교원 ) 부문과공공기관 ( 중앙부처, 지자체 ) 으로크게구분할수있는데이글은중앙부처공공기관을중심으로살펴보는것으로한다. 1

4 Ⅱ. 역대정부의공공부문정책진단 1980년대이후공공부문의구조개혁및혁신은세계많은국가들이당면한정치과제였다. 이때공공부문개혁의지배적인흐름은신공공관리 1) (NPM) 기조에입각한구조조정및경영효율화였다. 우리나라에도외환위기이후신공공관리에입각한시장주의적구조조정및효율화정책이추진되어왔다. 외환위기이후현재까지정부의공공부문정책은정부재창조론 (Reinventing Government, Osborne and Gaebler, 1992) 내지성과주의정부 (Warrian, 1995) 라는단어가표상하듯이정부의재정적자를축소하고공공부문의효율성과경쟁력을높이기위한전략으로나타났다. 민영화를필두로한공공부문개혁은과거의관료주의에서벗어나시장원리에기초한조직관리및운영그리고인적자원관리정책으로나타났다. 하지만시장주의적개혁방안도각정부 ( 보수, 개혁 ) 의성격에따라일정한차이가나타났다. 보수정부는민영화등하드웨어적구조개혁과함께그추진에있어노동조합등이해당사자를배제하는방식이었다면, 자유주의정부는조직혁신등소프트웨어개혁에중점을두면서사회적대화를통해노동계를포섭하여정책을추진하는차이가있다고할수있다. 지난 20여년동안추진된공공부문개혁의흐름을각정부별로간략하게살펴보자. 외환위기직후정권교체를이뤄낸김대중정부는경제위기극복이라는이름아래 IMF의경제정책을그대로수용하여공기업의해외매각, 민영화등공공부문의시장개혁을선도하였다. 이에따라관료적지배에놓여있던공공기관들을이해관계자참여형공공기관으로변화시킨것이아니라공공기관자체를민영화함으로써국부유출, 대량실업을자초하였다. 결과적으로한국사회의공공자원을재벌및해외자본에게떠넘기는것이었고, 이는공공영역의사적지배와공공서비스요금인상으로나타났다. 노무현정부의공공부문의상업주의화, 경영효율성강화를위한공공부문정책기조는김대중정부와큰차이가없었다. 김대중정부가민영화에초점을두었다면, 노무현정부는지배구조개편, 경영평가체제확립등소프트웨어적개혁에중점을두었다는점이차이라말할수있다. 2006년공공기관운영법제정은정부의공공기관지배ㆍ관리를위한백미 ( 白眉 ) 라할수있다. 민주화이후김대중ㆍ노무현정부는공공부문정책에있어과거비민주적요소를제거하고공공성을확대하는방향으로나아간것이아니라, 공공부문의성격에서 공공성 을제거하는방향으로나아갔다 ( 허인, 2012) 는비판적평가도받고있다. 민주정부 10년에서다시이명박ㆍ박근혜보수정부로의전환은공공부문정책에있어어떤변화를가져왔는가? 두정부모두보수정부의기치인 작은정부 (small government), 공공부문의축소와민영화에초점을두었다. 이명박정부는제1차선진화계획 ( 08.08) 을시작으로제6차선진화계획 ( 09.03) 까지여섯차례의선진화계획을통해정원감축, 기관통폐합, 민영화및출자회사정리, 1) 신공공관리 (new public management) 는전통적인관료제패러다임의한계를극복하고작은정부를구현하기위해개발된, 1980 년대이후영미국가들을중심으로등장한정부운영및개혁에관한이론을말한다. 즉신공공관리론은정부관료제의운영체제가경쟁의원리에기반한시장체제를모방, 계층제적통제를대체함으로써정부관료제의효율성을높이자는것이다. 신공공관리의주요정책수단으로는인력감축, 민영화, 재정지출억제, 책임운영기관, 규제완화등이있다. 2

5 기능조정, 경쟁체제도입등을추진하였다. 또한박근혜정부는과다부채를이유로공공기관정상화정책을추진하였는데, 그주된내용은공공기관의자산매각, 민영화, 경영효율성강화, 성과연봉제도입등이었다. 정부는민영화가아니라고하지만알짜자산과자회사지분매각, 민간자본유치는우회적인저강도민영화정책이라할수있을것이다. 2) 지난 20여년동안추진된공공부문개혁의결과는어떠하였는가. 노사관계를중심으로그변화양상을보면다음과같은 3가지로요약할수있다. 첫째, 비정규직확대및노사관계의이원화이다. 외환위기이후고용의가장큰변화는정규직의감소와비정규직노동자의증가라할수있다. 외환위기당시정리해고와명예퇴직등으로축소된인원의충원이정규직이아닌비정규직으로대체된것이다. 공공부문비정규직현황을보면, 김대중정부 5년이지난이후비정규직비율은 18.8% 였고, 공기업과산하기관의비율은 28.2% 였다. 이런흐름은참여정부가끝나는시점에서도큰변화없이지속되었고, 오히려더증가하였다 년 7월공공부문비정규직실태조사에따르면조사대상기관총인원 155만 4천명중비정규직은 31만 2천명이었고, 부문별비정규직비율은공기업ㆍ산하기관이 26.3% 로가장높고, 이어교육부문 21.3%, 지자체 18.8%, 중앙행정기관 11.1% 순이었다. 공공부문에비정규직이증가한주된원인은공공부문의구조조정및경영혁신정책에서비롯된것이다. 정부는공공부문에세가지방식의구조조정정책을추진해왔다. 첫째, 민영화정책으로, 민영화된사업장에서는정리해고ㆍ정규직의비정규직으로의대체ㆍ외주용역화가발생하였다. 둘째, 민간위탁경영체제를도입한결과이다. 위탁을받은회사는예산절감을위해정원감축및외주용역화를추진하였다. 셋째, 공공부문의신규사업에인력증원을억제하는정책이다. 이러한사업에서는보통비정규직노동자들을활용하여왔다. 이러한방식으로양산된공공부문의비정규직들은보통계약직, 일용직, 시간제, 용역위탁계약등의형태로고용되어있다 ( 김영수, 2010). 고용형태의이원화는공공부문노사관계의이원화로나타났다. 대다수공공부문노동조합들은기업별노조로, 소속조합원들은정규직사원만을조직대상으로하였다. 공공기관에서구조조정및외주화방침에따라비정규직노동자가급증하였으나이들은노동조합에서배제되었고, 이들의권익을대변할조직은없었다. 결국공공부문비정규직노동자들의투쟁은제도화되지않고한번발생하면장기화되는특성을보였다. 3) 정규직과비정규직의연대를가로막은가장큰원인은 입직통로 문제이다. 공공부문은정규직과비정규직의입직통로가다르기때문에비정규직의정규직화에대해서부정적인견해들이많다. 시험 을보지않았다거나혹은공무원신분이아니라는점때문에비정규직노동자들의고용안정에찬성하면서도 무기계약 이상에동의하지못하는것이다 ( 제갈현숙외, 2014). 공공기관내비정규직및간접고용의확산은노사관계의이원화현상뿐아니라, 공공기관정규직노조운동의사회적정당성을훼손하는결과로나타나고있다. 비정규직의열악한처지와비교하면서공공기관노조운동은자기밥그릇만챙기는 귀족노조 로이미지가고정되고있는것이 2) 전력판매부문의민간시장개방, 가스직수입확대와장기적인도매부문개방, 발전 5 개사와한국수력원자력등 8 개기관의주식상장이핵심이다. 한국수력원자력이담당하는발전용댐관리를한국수자원공사에위탁하기로한것도뜨거운감자다. ( 매일노동뉴스, ), [ 긴급좌담회 - 에너지공기업기능조정, 민영화인가아닌가 ] 15 년간옷만갈아입은민영화막아국민행복지키겠다 3) 공공부문에서비정규직노동자들의대규모투쟁이시작된것은 2000 년한국통신계약직노동자투쟁, 2003 년근로복지공단비정규직노동자투쟁, 2005 년산업인력공단비정규직노동자투쟁, 2006 년 KTX 승무원투쟁, 2009 년인천공항노동자들의투쟁등을꼽을수있다. 3

6 다. 한편비정규직확대는해당노동자들의낮은임금및고용의불안정성과함께안전경시등공공서비스의질 ( 質 ) 약화라는사회적문제를낳고있다. 둘째, 정부독점지배구조의낙후성과경영평가를통한통제강화이다. 신자유주의적공공부문구조조정의흐름이공공기관의관리통제시스템으로정착하면서공공기관노동조합들의주된요구는임금및근로조건개선에서지배구조의민주화, 경영평가제도개선등제도개선투쟁으로바뀌었다. 이는공공기관의특성을반영한결과였다. 공공기관종사자들이적정한임금과근로조건을향유할수있는근거는사회적인정 ( 認定 ) 4) 에서찾을수있다. 공공부문의비효율성, 방만경영등은종사자들의책임보다는정부정책의실패, 기관장등경영진의책임에서비롯되는것이상당하다. 더욱이공공기관의공공성을확대하고공공서비스의질을높이려고하더라도 경영평가 지침이잘못되어있으면이의추진이어렵다. 외환위기이후불거진많은공공기관노조의투쟁및요구들은기관의책임경영실현, 낙하산인사방지, 경영평가제도의개선등과함께공공기관의본질적역할을훼손하려는민영화, 시장화시도에맞서는투쟁이었다. 이들공공부문노조들의제도개선투쟁의목표는공공기관의지배구조를 정부독점 에서 이해관계자참여형 (stakeholder participation) 으로변화시키려는과정이었다. 셋째, 교섭구조의파편화와사회적대화의지체이다. 외환위기이후공공부문노동조합의성장과발전에도공공기관의교섭은여전히기관별교섭구조를탈피하지못하고있다. 지난 20여년동안공공기관노동조합들은실질적사용자인정부와단체교섭또는정책협의의성사를위해노력하였으나교섭틀은마련되지않고있다. 정부입장에서도기관별교섭이손쉬운통제방법처럼보이지만기관별교섭은공공기관전체의임금, 근로조건의통일성을확보하기어렵고, 내부격차에따른종사자들의반발이크게발생한다는점에서기관별교섭의유지가해답은아니다. 정부는공공부문등정부정책에대해서는사회적협의기구인노사정위원회를통해논의할수있다는점을강조한다. 하지만보수주의정부가들어선이후노사정위원회는존재했지만그역할은없는 식물위원회 라는비난을받고있는점을고려할필요가있다. 노사정위원회가스스로독립적인위상과그에걸맞은역할을찾지못할때사회적신뢰는약화될수밖에없고, 노사갈등은격화된다. Ⅲ. 공공부문노동개혁과 10 대과제 1. 공공부문개혁목표및방향 공공부문개혁의목표및방향이다. 이는공공부문을설립목적과기능에맞게운영될수있도 록공공기관의위상과역할을바로잡는것에서시작한다. 그동안정치권력은공공기관을그설립 목적과무관하게정치권력의이해관계에따라운영해왔다. 이에따라경영효율성과는거리가먼 4) 사회운동에있어인정 ( 認定 ) 에대한보다풍부한내용은악셀호네트 (2011) 을참고할것, 4

7 낙하산인사 가관행화되어왔고, 설립목적에부합하지않은많은사업들이편법적으로추진되어왔다. 정부는공공기관개혁방향을민영화를비롯한시장중심의개혁에서찾고있는데, 민영화중심의공기업개혁과시장중심 ( 효율성위주 ) 의구조개편은 1980년대이후지난 30여년동안세계각국에서통용되었던정책이다. 그런데민영화효과는검증되지않고있으며, 필수기간산업의민영화는국부유출과요금인상그리고서비스질 ( 質 ) 저하로귀결된많은사례들이확인되고있다. 모든공공기관의사적소유로의전환을문제시할수없지만, 공적소유영역이반드시필요한분야가있다. 현재한국의공공부문은민영화를통한국가의시장화정책으로나갈것인가아니면공공부문의재정립을통해국가의새로운역할을확충하고담당할것인가라는분기점에서있다. 일부연구자들은한국공공부문의자산및고용규모가큰국가라고주장하나이는현실과부합하지않는다 ( 김준기, 2009). 먼저, 고용규모및비중에대해신광영 (2009) 은 한국의공공부문종사자의비율은 OECD 국가들가운데가장낮은수준이다. 2008년 6월현재공공부문종사자는공무원 974,830명과공공기관및준공공기관종사자 258,372명으로총 1,233,202 명이다. 이는피고용자인구 16,124,000 명중약 7.6% 에달하는수치이고, OECD 평균공공부문종사자비율이 24% 라는점을고려하면, 한국의공공부문종사자비율은대단히낮다는것을알수있다. 고주장한다. 또한김태일 (2012) 은국제기준에맞게정부인력규모를추산한후다른국가들과비교한결과, 한국의정부인력 ( 정부 + 비영리공공기관종사자 ) 규모는인구 1,000 명당 32.3명으로, OECD 평균인 83.1명과비교하면평균에비해 40% 가안되는수준이라는결론을도출하고있다. 국민소득 3만달러에걸맞는사회경제적인프라를구축하기위해서는공공부문의민영화나축소가아닌효과성을높이기위한기능조정과혁신이필요한시점이다. 한편공공기관의위상및역할정립을위해공공기관관리감독기구의재구성및경영평가제도를전면개편하여야한다. 현재공공기관들은기관의관리ㆍ운영의효율성을이유로기획재정부산하공공정책국이통합ㆍ관리하고있다. OECD 공기업가이드라인 (OECD, 2005) 이지적하듯이공공기관의소유권집중이필요하더라도해당업무를어디에서관장하고추진하느냐가중요하다. 우리나라는기획재정부가이역할을담당하다보니공공기관운영을지나치게효율성중심으로재단하는경우가비일비재하고, 또한부처의산업적요구를담아내지못하는한계가지적된다. 이의해소를위해공공기관운영위의관할권을정부기구바깥에별도로설치하거나, 최소한국정총괄기구인총리실직속으로변경하는것이필요하다. 또한공공기관경영평가제도의목적이경영적기법에의한 경영효율화 증진만이아닌, 공공기관의진정한사회적가치확대와실질적생산성확대를위한 공공서비스증진 으로바뀌어야한다. 이를위해경영평가는그명칭을 운영평가 로변경해야하며, 평가방법과관련하여평가의주기를현재의 1년에서 2년으로바꾸고제한적으로평가부진기관에대해 1년을유지하는방안을모색할필요가있다. 외국의경우도캐나다와같이매년경영평가를수행하는경우, 프랑스와같이 3~5년의중장기평가를수행하는경우, 영국과같이공공기관과관리감독부처의특성에따라자율적으로평가주기를설정하는경우등다양한사례가존재한다. 현재의경영평가는그기간이짧고평가위원들의전문성논란이발생하고있어, 경영평가단을공공기관운영위원회산하에상설조직화하는방안을검토할필요가있다. 이와함께, 경영평가의목적이공공기관의운영및서비스개선에있듯이지나치게성과급과연동되는제도는 5

8 변경되어야한다. 공공기관개혁의방향및과제를도표화하면아래와같다. [ 그림 1] 공공기관개혁방향과과제 2. 공공부문노동개혁 10 대과제 공공부문개혁의영역은지배구조등법ㆍ제도개선, 정부의지침변경등과함께노사관계및 조직문화개선등다양하다. [ 표 1] 은공공부문개혁과제를노사관계영역을중심으로약 10 가지 로정리한것이다. 각과제별로세부내용을살펴보면다음과같다. [ 표 1] 공공기관개혁세부과제정책과제 1 공공부문일자리대폭창출 2 성과연봉제및저성과자퇴출제전면폐기 3 공공부문의경영참여및노동이사제도입 4 공공기관운영에관한법률전면개정 5 경영평가를운영평가로전환 6 공공기관낙하산인사방지를위한제도방안도입 7 공공기관중앙단체교섭 ( 협의 ) 의보장및실현 8 공공부문의상시지속적일자리비정규채용금지및간접고용축소 9 경제사회발전노사정위원회전면개편 10 공공부문노동조합의사회적책임및혁신 1) 공공부문일자리대폭창출 (1) 현황과실태 공공부문종사자가많다는일반적인상식과는달리한국의공공부문의규모와비중은다른나라 6

9 들에비해적은편이다. 일반적으로공공부문은 정부부문과공공기관 으로구분되는데, 국제비교의경우에는 일반정부종사자 (general government employee) 라는개념이사용된다. 일반정부기준에의한우리나라의정부인력규모는 2015년기준으로약 167만 8,429 명이다. 공무원법상의공무원, 즉정규직정부기관종사자규모는 1,026,201 명이고, 군인 ( 행정업무종사의무복무자포함 ) 은 27만 2천명이다. 국민연금등 4대보험, 특수직연금종사인력인사회보장기금정규직노동자수는 27,149 명이고, 비영리공공기관정규직노동자 ( 무기계약직포함 ) 수는 10만 9,713 명이다. 또한일반정부기준에의한정부의비정규직종사자총수는 243,366 명이다. 세부적으로보면정부 192,172명, 사회보장기금 4,964명, 비영리공공기관 46,230명이다. 따라서정규직과비정규직을모두합하면우리나라의정부인력은약 168만명이다 ([ 표 2] 참조 ). 2015년기준우리나라인구는 51,015 천명으로인구 1,000 명당정부인력규모는 32.9명이다. [ 표 2] 한국의일반정부규모 총계 1,678,429 정부 국가지방공무원 1,026,201 직업군인, 군무원 272,000 1,298,201 국민연금 ( 공단 ) 5,230 건강보험 15,234 ( 건강보험공단, 심평원 ) (12,857+2,377) 정규직사회보장고용ㆍ산재보험기금 5,933 ( 근로복지공단 ) 27,149 공무원연금공단 531 사립학교교직원연금공단 221 비영리공공기관 (466개) 109,713 정부 192,172 비정규직 사회보장기금 4, ,366 비영리공공기관 46,230 자료 : 통계청, 알리오 [ 표 3] 은주요 OECD 국가들과우리나라의인구 1,000 명당정부인력규모를비교한것이다. 인구 1,000 명당정부인력규모의 OECD 평균은 83.1명인데비하여우리나라는 32.9명으로, 우리나라의정부인력은다른 OECD 평균에비하여절반에도미치지못하고있다. 한국공공부문의낮은고용비중은다른통계에서도확인된다. 공공부문일자리가전체고용 (total employment) 에서차지하는비중은 7.6% 로, 이는 OECD 회원국평균인 21.3% 의 3분의 1 수준이다. 7

10 [ 표 3] 인구 1,000명당정부인력규모비교 국가 총인구 정부규모기준정부기준국가총인구규모인력연도인력연도 그리스 10, 스페인 48, 네덜란드 17, 아일랜드 4, 노르웨이 5, 영국 64, 뉴질랜드 4, 오스트리아 8, 덴마크 5, 이탈리아 62, 독일 80, 일본 126, 룩셈부르크 캐나다 35, 미국 323, 포르투갈 10, 벨기에 11, 프랑스 66, 스웨덴 9, 핀란드 5, 스위스 8, 호주 22, 멕시코 123, 한국 51, 출처 : ILO STAT(2016) 필자계산 (2) 개선방안공공부문의낮은일자리비중은해당부문노동자들의근로조건악화뿐아니라일반국민들이제공받아야할공공서비스질 ( 質 ) 의악화, 청년고용해소방안이라는점에서시급히해결되어야할과제이다. 먼저, 공공부문청년고용할당제를확대추진해야한다. 사상최대의청년실업해소를위해서는공공부문의청년고용확대가필수적인데, 이를법으로강제한것이 청년고용촉진특별법 의 공공기관청년의무고용할당제 이다. 이에따르면공공기관과지방공기업은 2018년까지매년정원의 3% 이상을청년미취업자로신규고용해야함을의무로규정하고있다. 공공기관의청년의무고용할당비율을향후 5년동안 (2022 년 ) 까지한시적으로 5% 로높이는한편미이행기관에대해서는벌칙규정을강화해야한다. 다음으로신규일자리 50만개만들기이다. 우리나라의공공부문일자리가전체고용에서차지하는비중은 7.6% 로, OECD 국가평균 21.3% 의 1/3 수준이다. 그러므로복지국가에걸맞는공공서비스를제공하기위해서는공공부문일자리의대폭확충이필요하며, 그대표적인부분은안전분야, 사회복지, 보건의료의일자리들이다. 소방인력법정기준대비결원은 1만 8000명에이르고있으며, 만성적인인력부족에시달리고있는사회복지전담공무원의 1만명신규충원이요구된다. 또한민간보육시설일자리를정부가고용을책임지는공공서비스공단을설립해흡수하여야한다. 8

11 2) 공공부문성과연봉제및저성과자퇴출제전면폐기 (1) 현황과실태정부는 2016년 1월과 3월에 성과연봉제 ( 공공기관성과연봉제권고안 ) 와 저성과자퇴출제 ( 공기업ㆍ준정부기관직원역량및성과향상지원권고안 ) 시행계획을발표하고, 성과연봉제는 2016 년상반기 ( 공기업 )~2016 년말 ( 준정부기관 ), 저성과자퇴출제는 2016년내에도입하도록하였다. 성과연봉제는임금체계로서의위상, 평가의공정성, 개인주의와단기목표치중, 경력개발경시, 공공성실현등에서본질적인문제를내포하고있다. 또한, 다수의실증연구에서도성과급제는상당히제한적인범위에서효과성을검증할있다는결과를내놓고있다. 또한성과연봉제의도입을비롯한임금체계개편은취업규칙개정의문제이기이전에근본적으로임금체계라는하나의 집단적근로조건결정 에관한문제이고, 헌법과노동관계법이예정하고있는노사간의자율적인교섭과합의로이루어져할사항이다. 그런데정부는성과연봉제시행이노동조합의반대와근로기준법상취업규칙의불이익변경이라는법리에직면하자노동조합의동의절차를회피하기위하여이사회의결로대신하거나, 노동조합간부를회유 협박하여강압적으로밀어붙였다. 기획재정부는 6월 10일 정부의공공기관성과연봉제권고안발표후약 4개월반만에 120개공공기관모두성과연봉제확대도입을완료했다 고발표하였다. 하지만, 2016년 9월 21일고용노동부가발표한 임금체계현황조사결과 에따르면, 취업규칙변경신고를마친중앙공공기관은 17곳에불과하였으며, 정부가발표한 120곳중 53 곳은노사합의없이이사회의결로만성과연봉제를도입해불법논란이불거졌다. 이는결국 50여개에이르는공공기관노동조합들이전국각지 10여개이상법원에본안소송및가처분등을제기하는사상초유의사태로이어지게되었다. 성과연봉제 와마찬가지로정부의 저성과자퇴출제 역시도입목적, 적용대상, 대상자선정, 평가방식의공정성, 민간기업에서의악용등공공기관에적용했을때여러가지문제를내포하고있다. 하지만정부는경영성과급상의불이익 ( 미지급또는삭감 ), 예산상의불이익등의압박수단을통해제도를강행하였다. 고용노동부는 저성과자퇴출제 지침을발표하면서 관련 2대지침 ( 성과연봉제와저성과자퇴출제 ) 은부당해고방지의안전판이며, 노동계가주장하는쉬운해고는절대로없을것 이라고강변하였지만, 정부지침은현재공공기관은물론민간기업에서노동자를쉽게해고하는수단으로악용되고있다. 그대표적인예로한국GM 의성과연봉제운영및폐지사례를꼽을수있다. 한국GM 은 1999년과장급이상을대상으로성과중심의연봉제를도입하였고, 모기업인미국GM 의정책에따른 2003년에는전체사무직종으로확대하였다. 그러나업무효율성이높아지는효과보다는구성원들의불만과조직불화를초래했다는지적이나왔으며, 사무지회는 개인간임금격차를심화시켰고, 동료들간경쟁을심화시키며협력적조직문화를망가뜨렸다. 고평가했다. 2013년 6월노사합동설문조사에서사무지회조합원들은성과중심연봉제도는 83.1%, 승진제도는 81.3%, 평가제도는 82.0% 가불신한다고답했다. 특히, 임금격차와평가에대한불만이축적되었는데, 성과중심의개별적임금체계인연봉제에따라차장보다대리가더많은임금을받는경우도발생했다고지적하였다. 사측은 2006년에는각개인별성과주의를강화해금융시장의 펀드 개념을도입하기도했 9

12 다. 이는일정기간의능력과성과를수익률처럼환산해임금인상때반영하는방식이었다. 하지만, 10년간이어온한국GM 의성과중심연봉제는노동조합의강력한반발로막을내리고과거와같은연공급제로되돌아가게되었다. 다음으로마이크로소프트사의성과연봉제사례이다. 최근마이크로소프트 (Microsoft) 는자사의경쟁력약화원인에대한외부컨설팅결과 조직구성원들간의협력을통한창의적인문화약화 가원인이라는지적을받았으며, 협력문화의약화원인으로지목된것은오랜기간동안구성원들을평가하기위해운영해온 스택랭킹 (Stack Ranking), 즉상대평가기반의성과관리제도였다. 동제도는조직구성원들에게강제로순위를매겨평가하는제도로, 1980년대잭웰치 (Jack Welch) 가이끌던 GE에서도입된이후글로벌기업들에우후죽순으로확산되었던제도였다. 이제도는순위를매기고해고한다는의미에서 Rank and Yank 라고불리기도한다. 잭웰치와함께 Rank and Yank 시스템을실행했던스마트 (Brand Smart) 역시 회사에는실제로생각만큼많은저 ( 底 ) 성과자가없다. 실제와동떨어진강제배분율을적용하는것은미친짓이다. 라며전통적인성과관리방식을비판했다.( Rank and Yank Retains Fans, the Wall Street Journal, 2012). 이렇듯 상대평가기반의성과관리제도가단기성과주의를촉진하며, 장기계획수립을저해하며조직내두려움을촉발하며, 팀워크를저해하고내부경쟁과사내정치를조장한다. 고지적되었다. 이와같은문제점을해소하기위해마이크로소프트등글로벌기업들은과거 10여년동안운영해온기존성과관리제도를폐지하였다. 또한 OECD(2005) 는성과연동임금제의성공적인정착을위해서는각국가및조직의문화및배경을충분히고려해야하며, 성과평가의질적수준의중요함을지적하고있다. (2) 개선방안정부는 성과연봉제 와 저성과자퇴출제 를폐기하고, 공공기관본연의공공성을강화하기위한제도적방안을제시하여야한다. 공공기관은물론민간기업에서도그효과가검증되지못한성과주의와일방적인퇴출제를전면도입하겠다는것은공공성을포기하는것이라는점에서심각한문제이다. 임금체계와평가문제는기관의성격에적합해야하고, 이를위해서는당사자간의충분한논의와중장기적인차원에서의적용과보완이필요한문제이다. 정부와사용자측이임금체계개편이필요하다고판단한다면, 취업규칙변경요건을완화하거나일방강행으로도입부터할것이아니라노사가대등한위치에서자율적으로교섭할수있도록촉진하고, 사회적합의와대화의장을열어야한다. 이를위해 ( 가칭 ) 공공부문임금수준, 격차, 체계 논의를위한노정교섭 ( 협의 ) 기구를만들필요가있다. 한편 성과연봉제 와 저성과자퇴출제 폐기를통해구성원들의인간다운노동권을실현하여야한다. 치열한경쟁과개인주의, 개별화를지양하고, 구성원들이서로협력하고, 동기부여할수있도록하며인간다운노동의가치와삶을보장하여야한다. 이를통해국민에대한봉사자로서의역할을다하고공공성을확보하여야한다. 10

13 3) 공공부문노조의경영참여제도및노동이사제도입 (1) 현황과실태노조또는근로자대표가기업의경영및작업장운영에관한의사결정에참여하는 제도적 절차와방식을뜻하는경영참가는노사관계의주요영역으로논의되어왔다. 이때경영참가는근로자가기업의성과배분에참가하는 결과참가 ( 성과참가또는이익참가 ) 와근로자가기업재산의소유에참가하는 자본참가 와더불어근로자경영참여제도의세가지축을형성한다. 그런데 OECD 회원국에서일반화되어있는노동조합의경영참여제도가한국사회에서는불온한요구처럼비판받아왔다. 하지만 서울특별시근로자이사제운영에관한조례 가 2016년 9월 29일발효됨으로써, 공공부문노사관계에있어경영참여가다시사회적인주목의대상이되고있다. 선진자본주의국가에서노동자의경영참여는다양한방법으로인정되고있는보편적인권리이다. 노동조합의경영참여의의미및중요성은다음과같다. 첫째, 노동자가경영에참여하는것은경제민주주의를실현하는수단이다. 공장문앞에서멈춘민주주의를공장안으로끌고들어오는역할을하는것이다. 이경우민주주의란기업의의사결정에영향을받는사람들이그의사결정과정에참여하는것을말한다. 노동자들은기업의핵심적인내부이해관계자로서경영참여를통해비로소스스로를통치할수있는권리를갖는다. 정치적약자가정치적의사결정과정에참여하는것이정치적민주주의라면, 경제적민주주의는경제적약자가경제적의사결정과정을공유하는것을말한다. [ 표 4] 유럽의근로자대표이사회참여제도 국가명적용되는회사의유형근로자대표의이사회참여정도 오스트리아 유한회사 300인이상의모든주식회 사 감독이사회 (supervisory board) 의 1/3, 사업장협의회가 사업장협의회위원중후보지명 덴마크 35인이상기업과공공조직 이사회이사중의 2명이상 1/3 이하 핀란드 150인이상기업과공공조직 이사회나다른의사결정기구의 1/5 프랑스 독일 국영기업 / 민영화된기업. 향후 5천국영기업은이사회의 1/3, 민영화된기업은약 1/5; 명이상모든민간기업 ( 세계적으로 5,000명이상의프랑스소재민간기업, 세계적으로 10,000 10,000 명이상의모든기업 ) 500 인이상의기업이나조직 이상의기업은적어도 1~2 명의이사 500 인이상기업은감독이사회의 1/3; 2000 명이상기업은 1/2; 석탄 / 철강회사는경영이사회의이사를포함 그리스 국영기업 1~2명의이사 아일랜드 국영기업 이사회의 1/3( 좀작은기업에서는 1/3미만 ) 네덜란드 100인이상기업이나조직 이사회의 1/3까지 노르웨이 30 인이상기업이나조직 30~50 인기업은이사 1 인 ; 50 인초과기업은이사회의 1/3, 200 인이상기업은 1/3+1 인이사추가가능성 스페인몇몇국영기업 / 지방저축은행국영기업은 2 명의이사 ; 저축은행은이사의 5%~ 15% 사이 포르투갈 국영기업 헌법 / 법률에는이사회출석권한이있으나거의실현되지 않고협의역할 스웨덴 25 인이상의기업이나조직단일이사회제 1/3 자료 : 배규식외 (2015) 근로자대표이사제가 없는나라 벨기에 ( 소수공기업은이사회에근로자대표참여 ), 영국, 이탈리아 11

14 둘째, 노사갈등을해결하는제도적인장 ( 場 ) 으로서단체교섭이교섭대상의제한이라는벽에부딪힌다면경영참여는인사경영권에대한노조의개입을허용함으로써노조의활동영역을넓힌다는의미를지닌다. 경영참여가가져오는산업평화효과는물론그것이경영의효율성과책임성을높일것으로기대할수도있다. 이는경영참여로인해 내부의감시와견제가이뤄져경영의투명성이높아진다는사실이외에도 경영진들이갖지못한노동자들의특별한관점과지식, 경험, 노하우 ( 암묵지 ) 를바탕으로생산성, 품질, 공정개선, 안전등성과향상에기여할수있으며, 소통을통해의사결정이원활히이뤄짐으로써노사갈등을줄일수있다는사실에의존한다. ( 박태주, 2016). 마지막으로공공기관에서경영참가는지배구조의개선을통해진정한공공개혁에이르는과정이될수있으며, 노동조합의역할을경제적인이해대변기구에서공공서비스의질 ( 質 ) 향상을위한경영의파트너로서역할확대로나아가게만드는하나의장치이다. (2) 개선방안 OECD 가이드라인은 보편적인공공서비스를제공하는공기업의경우에는적극적인이해관계정책이공기업의장기적전략목표및명성 (reputation) 에영향을미칠수있다는것을인식하여야하고, 근로자대표가이사회에참석하거나근로자나소비자대표가자문기구로서협의나의사결정권을갖는것과같은명확한이해관계자정책을개발하여야한다. 고권고하고있다. 이를실현하기위해정부는공공부문에노동이사제를포함한경영참여제도를보장하고, 법률로 공공부문경영참여법 를제정하여야한다. 5) 4) 공공기관운영에관한법률전면개정 (1) 현황과실태정부의공공기관관리는 2007년 공공기관운영에관한법률 ( 이하, 공운법 ) 제정을계기로큰변화를겪게된다. 공운법의모체는 OECD 가제시한 공기업지배구조가이드라인 (OECD, 2004) 이었다. OECD 가이드라인에근거해공공기관에대한체계적관리시스템의구축과내ㆍ외부의견제ㆍ감독시스템강화를통해공공기관의책임성투명성을확보하고, 기관장의책임경영체제보장및정부감독범위의합리적재조정을통해경영진이책임지고일할수있는시스템구축을목적으로법률이제정되었다. 정부는공운법이 OECD 가이드라인에기초한선진제도라주장하고있지만, 법시행 10년을평가해보면제도도입에따른효과는긍정적이지않다. 예컨대임원추천위원회제도시행으로공공기관임원인사의공정성과객관성이강화되었는지에대한평가를보면부정적인의견이더많이 5) 공공기관의지배구조는정부 독점형 에서이해관계자 참여형 으로변화되어야한다. 실제서구공기업들은참여형지배구조를갖고있는경우가많다. 프랑스의경우, 공기업이사회에는이해관계자모형또는직능대표제방식에따라정부대표, 전문가대표, 종업원대표등이주로 1:1:1 의비율로참여한다. 독일에선감독이사회에노동자대표가 1/3 에서과반수까지참여하고스웨덴에서는이사회에 2~3 명의종업원대표가참여한다. 12

15 제기된다. 공공기관임원에대한정치적임명을줄이고자추천위원회제도가도입되었지만그효과가나타나지않고있다. 여전히공공기관임원인사는추천위원회라는제도적변수보다는대통령의교체라는정치적변수에의해영향을받고있다. 또한, 공공기관운영위원회 ( 이하, 공운위 ) 는공운법이시행되면서설립된공공기관의실질적인관리감독의책임을갖고있는위원회이다. 공운위는공공기관의운영에관한법률제8조에따라공공기관의운영에관한사항을심의ㆍ의결하기위하여설치된기획재정부장관소속의위원회이다. 공운위는위원장 ( 기재부장관 ) 을포함하여 20명이내의위원, 즉당연직정부위원과 11명이내의기재부장관추천대통령위촉민간위원으로구성된다. 그런데민간위원의선정은기재부장관이추천하고대통령이최종결정하는방식이어서위원선정의적절성, 정치적인편파성논란에휩싸이는경우가다반사이다. 또한민간위원선정에있어다양한분야와대표성을띤인사가추천되지않고있으며, 정부임의대로선정하여분야별균형이훼손되고있다. 이와함께공운법제9조에는노동계를포함하여이해관계자의추천을보장하고있지만, 공운위구성이후노동계인사가위촉된적은한번도없어, 다양한의견주체들의광범위한참여가보장되는민주적지배구조가확립되어있지않다는비판에직면해있다. 한편, 공운위의관할문제이다. 현재공공기관들은기관관리ㆍ운영의효율성을이유로기획재정부산하공공정책국이통합ㆍ관리하고있다. OECD 공기업가이드라인 (OECD, 2005) 이지적하듯이공공기관의소유권집중이필요하더라도해당업무를어디에서관장하고추진하느냐가중요하다. 우리나라는기획재정부가이역할을담당하다보니공공기관운영을지나치게효율성중심으로재단하는경우가비일비재하고, 또한부처의산업적요구를담아내지못하는한계가지적되고있다. 이와같은공공기관관리에대한직무상중립성과전문성을제고하고, 공공기관경영감독에대한투명성과책임성을강화하기위하여공공기관운영위원회를기획재정부에서분리하거나독립기구화하는방안을적극검토할때이다. 프랑스의국영기업관리청 (APE), 핀란드의공기업관리청 (SOSD) 이공공기관관리기구를독립기관형으로두고있는대표적인국가이다. 특히핀란드는 SOSD의운영투명성과책임성을확보하기위하여 SOSD 를총리직속기관으로설치하고, 공기업관리에대한최종책임을총리가지도록하고있다 ( 한국조세재정연구원, 2013). (2) 개선방안공운법이제정시행된지벌써 10년이지났다. 공운법은공공기관의통합관리라는점에서효과성을높일것으로예상되었지만, 실제로는공공기관의자율성과책임성을거의없앤기획재정부의관리통제만확대하였다는평가가지배적이다. 이를해소하기위해서는먼저, 공운위의관할권을현재기획재정부에서국정총괄기구인총리실직속으로변경한다. 총리실은부처의이해관계를조정통합하는기능을통해공공기관의효율적운영과함께공공성을유지확대해나갈수있다. 또한공공기관의낙하산인사방지를위해주요공기업임원에대한청문회제도를신설한다. 한편공운위의위원선정을둘러싼정부관료들의독점성을완화하기위해국회추천으로전환한다. 현재방송통신위원회와원자력안전위원회는국회추천으로위원을선정하여정치적중립성과투명성을일정정도확보하고있다고평가받고있다. 13

16 5) 경영평가를운영평가로전환 (1) 현황과실태경영평가제도는지난 30년동안공공기관의책임경영체제를확립하여궁극적으로는대국민서비스를향상시키려는목적으로도입되었지만, 현실적으로는공공기관에대한통제의용이성때문에공공기관선진화정책이나정상화대책의이행강제를위한수단으로활용해왔다. 경영평가를통해본래목적인공공서비스의수준이향상되었는지에대해서는논란의여지가있으며, 평가결과의활용측면에서도기관컨설팅보다는공공기관의서열화와관료적통제에초점이맞추어져있다는비판이끊임없이제기되었다. 6) 무엇보다주목할점은경영평가제도의근본문제라할수있는평가제도자체의결함, 공공성의무시, 과도한경영효율화지표편향등이반복적으로제기되었지만개선되지않고있다는점이다. 경영평가제도의평가지표는 경영관리 -주요사업 의 2개범주로구성되며, 공공기관의경영성과는그목적과같이 경제적가치 ( 효율성 ) 와 공공적가치 ( 공공성 ) 로구분할수있다. 하지만, 그동안경영평가의초점은경제적가치에집중되어왔는데, 평가지표항목을보더라도대부분재무적성과와효율성, 인력및노동비용관리등에치우쳐있으며, 주요사업 영역에서조차도사업의경영효율성측정에집중되어왔다. 경영평가의보다큰문제점은정부정책의이행실적을경영실적평가에포함시켜강제하는것이다. 이것은공공기관의공익성, 사회적파급성, 정부예산의지원및독점적사업권을부여받고있는공공기관의특성상불가피한측면이있으나, 공공기관의 성과 를측정하는경영실적평가에서정부정책이행실적이과도한영향을미칠경우공공기관의운영상자율성을침해할가능성이크다. 최근에문제가된임금피크제와성과연봉제등정부가일방적으로강행한정책을얼마나신속하게시행하는가를평가의중요한항목으로제시하는등상당한부작용을초래하고있다. 경영평가결과활용의중심기능은공공기관에대한경영활동감독및경영개선정보를제공함에있으며. 평가결과를바탕으로한성과급지급및인사상의조치등은평가결과의부수적활용이다. 하지만, 평가결과의실제는기관장에대한인사상의조치, 경영평가성과급지급률결정등평가결과의부수적목적인인사와급여관련사항등으로치우쳐있어경영평가가그본연의기능이구현되지못하고있다. 특히권한과책임의불일치로인해경영평가결과에대한수용성이낮아경영평가의내용을적극적으로경영개선에활용하기에는상당한어려움이존재하는상황이다. 경영평가제도당사자에대한인식조사결과 (2015) 에서도타당성과신뢰성, 수용성등전반적인핵심적인영역모두피평가기관담당자의인식수준은상당히낮은수준임을확인할수있다. 이러한사실은경영평가제도에대한근본적인목적은물론이고, 세부적인내용에있어서도개편이필요함을뜻한다. 이는특히그동안정책시행에있어당사자들간의충분한사전논의와조율없이일 6) 현재경영평가는매년 3 월 20 일까지공공기관의경영실적보고서및기관장의경영계획서이행실적보고서를제출한후, 3 개월후인 6 월 20 일까지경영실적평가결과를국회및대통령에게보고하도록되어있다. 경영평가단은 3 개월안에경영실적보고서의내용숙지, 기관실사, 평가보고서작성및제출을완료해야한다. 이로인해기관의현안및세부평가지표관련정보에대한이해가부족한상황에서평가가이루어질수있으며평가결과의모순또는불일치사례여부에대해검증ㆍ조정할수있는시간이부족하다. 평가기능이외에공공기관에대한경영컨설팅기능까지요청되고있음에도불구하고 3 개월의짧은시간이라는한계로인하여실질적인컨설팅은이루어지기어려운실정이다 ( 조영철, 2014). 14

17 방적으로강행하는방식으로진행되어왔는데, 이러한방식에대한근본적인변화가필요하며, 제 도시행중에도지속적인피드백을통한개선이필요함을시사하는것이라할수있다. (2) 개선방안 30년이상지속되어온경영평가제도에대한전반적인검토와개선이필요한때이다. 이미우리나라에서중요한역할을하면서공공성을추구하는공공기관에대하여효율성만을추구할것이아니라사회전반에서요구하는중장기적인차원에서의효과성을추구해야한다. 정부는단순히공공기관에대하여효율성 ( 비용절감 ) 만을성과로볼것이아니라그것으로인한파급효과를고려하여정부와공공기관이공공성을감안한방향으로정책을추진해야한다. 그리고전체사회구성원들에게얼마나긍정적인영향을미칠것인가를거시적차원에서고려해야한다. 정부와공공기관의비용절감으로인한편익이그것으로인한보이지않는비효율과사회적비용보다적다면, 그것은궁극적으로정부든모든사회구성원이든부정적영향을초래할것이다. 국민이바라는것은사업의단기적효율성보다는중장기적효과성이며, 최소비용이라기보다는적합한비용지출을통한국민복리의향상에있다. 이를위해경영평가의명칭을 운영평가 로바꾸어평가의목적및활용방안을바꾸어야한다. 지나치게경영효율성에치우진평가항목을공공성증진, 서비스질개선등으로변경하여야한다. 또한경영평가제도는공공기관의유형과특수성을감안한절대평가방식의기관별맞춤형평가체계로운영하여야한다. 공공기관경영평가의목적은기관의경쟁력제고와대국민서비스의질적수준향상에있으므로징벌적경영평가가아닌경영평가가기관의경쟁력제고및컨설팅기회로활용될수있도록운영한다. 경영평가지표는단기목표만을설정할것이아니라, 평가주기를최소 3년이상의중장기목표를설정하고이를연차적으로달성할수있도록지표의유연성과확장성을고려하여야한다. 또한경영평가기구의독립성확보및관료적통제수단최소화로경영평가본연의기능을충실하게해야한다. 6) 낙하산인사방지를위한제도방안도입 (1) 현황과실태역대정부모두공공기관의경쟁력강화를주창하였지만기관의최고책임자인공공기관장선임에있어 낙하산인사 논란을벗어나지못하여공공기관개혁의신뢰를확보하지못하였다. 특히이명박ㆍ박근혜정부가공공기관개혁을위한각종조치를단행하였으나어느정부보다도 낙하산인사 가많았고박근혜정부에서는한국콘텐츠진흥원원장임명사례등에서보듯이공공기관이정권의전리품처럼악용되는극단적인사태가발생하였다. 낙하산인사 란일반적으로해당직위에걸맞은직무능력이나전문성과관계없이, 정치권력과관계있는사람이해당직위에임명되는것을말한다. 과거에는낙하산인사가군출신인사, 정치인으로비교적명확했지만, 이제는정치적임용의범위를확정하기가쉽지않기때문에낙하산인사 15

18 를둘러싼논란이보다심해졌다. 언론에서는주무부처전직관료출신임원들을모두 관피아 ( 관료 + 마피아 ) 로규정하여낙하산인사로분류하는경우가많지만, 보다엄밀하게규정하면청와대및주무부처의이해관계가개입되어공모이전에내정설이제기되었던경우나대선및정권출범등에서의활동인연이공공기관임원으로안착하는데도움이되었다고판단되는경우등으로한정할수있을것이다. 김철 (2016) 의연구에따르면박근혜정부출범이후지난 4년간임명된낙하산인사를봤을때, 공공기관장의경우전체임명자 401명중에 108명 (26.9%) 이낙하산으로 4명중 1명꼴로나타났다. 기관유형별로보면공기업의경우 39명중에 14명 (35.9%) 으로준정부기관 (27.6%) 이나기타공공기관 (25.3%) 보다압도적으로높은비율을보이고있다. [ 표 5] 박근혜정부출범이후지난 4년간임명된공공기관낙하산인사현황 기관유형 구분 공기업 (a) 준정부기관 (b) 소계 (a+b) 기타공공기관 (c) 계 (a+b+c) 대상인원 기관장 낙하산인사 (35.9%) (27.6%) (29.9%) (25.3%) (26.9%) 감사 ( 비상임감사포함 ) 상임이사비상임이사 * 총계상임감사 대상인원 낙하산인사 (66.6%) (30.8%) (39.1) 대상인원 낙하산인사 (3.4%) (6.7%) (5.5%) 대상인원 낙하산인사 (31.8%) (13.7%) (18.4%) 대상인원 466 1,192 1, 낙하산인사 (26.2%) (15.2%) (18.3%) 대상인원 낙하산인사 (70.3%) (62.0%) (65.5%) (58.8%) * 비상임이사는당연직을제외한것임. 자료 : 김철 (2016) 87 (63.0%) 낙하산인사에대한시민사회의비판이거세지자, 정부는낙하산인사의방지방안으로공공기관운영위원회산하에 임원자격기준소위원회 를만들고, 인사기준으로 5년이상관련업무종사자 라는자격기준을법제화한다는방침이었다. 하지만이불충분한계획조차현재는용두사미 ( 龍頭蛇尾 ) 가되었다. 16

19 (2) 개선방안공공기관낙하산인사를뿌리뽑기위해서는공공기관운영위원회의역할제고 ( 공운위의책임성및독립성강화, 공운위구성에다양한분야이해관계자의참여확대및운영개선 ), 임원추천위원회의구성및운영혁신, 사전인사검증의개선 ( 정치권인사의공공기관취업제한, 시민인사청문회형태의사전인사검증절차도입, 공공기관임원별로구체적인선임기준설정, 전관예우식관료낙하산인사의근절 ), 그리고임원선임에대한사후관리 ( 사후인사평가, 부정인사행위자에대한형사처벌, 임원추천위원회위원내지인사청탁관련자에대한책임추궁방안마련, 정치적책임성확보를위한국회또는이해관계자의임원해임요구권마련 ) 등이요구된다. 이를실현하기위한제도도입방안은다음과같다. 첫째, 주요공기업등공공기관장에대한인사청문회방식의인사검증절차를도입한다. 둘째, 임원추천위원회의독립성확보와임원추천위구성에노동조합등이해관계자의참여및추천권을제도화한다. 이를통해위원회활동의투명성을보장한다. 셋째, 퇴직관료의공공기관임원에대한 2년내공모를제한한다. 7) 공공기관중앙단체교섭 ( 협의 ) 의보장및실현 (1) 현황과실태공공기관단체교섭이정상적으로작동하지않아노사이해조절 (labor-management interest intermediation) 의본래기능을잃고형식화됨으로써노사관계의갈등구조가지속- 심화되는비정상적상태에있다 ( 이병훈, 2012). 현재공공기관단체교섭구조는 통제의중앙집중화와분권화된기관별교섭 으로요약할수있다. 즉정부는임금, 근로조건과관련하여기획재정부가중심이되어 공공기관운영위원회 의지침을통해일률적으로통제하고있지만단체교섭구조는기업 ( 기관 ) 별시스템에서벗어나지못하고있다. 분산된단체교섭은긍정적효과보다는부정적인문제점이더많이지적되고있다. 정부는기관별경쟁과효율적관리라는측면에서효과가있다고주장하고있지만, 현행교섭구조는적지않은문제점을안고있다. 분권화된교섭구조의문제점으로는 1공공기관단체교섭에서는실질적인사용자로서정부의역할이불분명하다는점, 2교섭의대상이임금및근로조건등물질적인사안에한정되어있을뿐아니라교섭구조의분권화로인해정부의거시경제적통제가불가능하여진다는점, 3기업간임금및근로조건에서의격차가크다는점, 4중앙의일률적인통제에직면하여이른바 이면교섭 이라불리는 미시적, 비공개적합의 가기관차원에서나타나고있다는점, 5주요의사결정과정에서노동조합의참여가배제됨으로써공공부문종사자의역량을동원할수없다는점 등이제기된다. 이렇듯분권화된교섭구조는공공기관간임금격차확대및거래비용 (transaction cost) 의증대및공공기관사이의눈치보기, 기관내담합구조등부정적인결과등을가져온핵심원인이다. 현재공공기관노사관계는갈등과대립양상을벗어나지못하고있는데, 이는공공기관노조들의참여를배제한현재의임금결정방식및교섭구조에서원인을찾을수있다. 즉, 공공기관종사자들의목소리를담아낼수있는단체교섭구조와정책협의틀이부재한상태이다. 공공부문노사관 17

20 계에서사용자 ( 정부, 기관장 ) 가모든문제를수렴하여제도적으로개선시켜나간다면갈등의조정과수렴은가능해지나, 만약이를제도적으로개선하려는노력이없을경우갈등의폭과깊이는확대된다. 공공기관노사관계를대립과갈등이아니라동의를바탕으로한참여적노사관계 (participative industrial relations) 로변화시키기위해서도단체교섭구조의집중화를통한집단적의사소통의제도화를꾀하는것이중요하다 (2) 개선방안공공기관단체교섭을전국산별교섭으로바꾸고노정간의정기적인 정책협의회 를제도화한다. 전국차원의중앙교섭에서는임금및근로조건에대한포괄적인교섭을진행하고, 각영역 ( 부문 ) 별문제는섹터별ㆍ기업별교섭을보충적으로추진한다. 7) [ 그림 2] 공공기관단체교섭 ( 협의 ) 모델 공공기관노정간정책협의는단체교섭과는달리교섭에서해결할수없는교섭의제및정부정책에대한노동조합의참여전략으로 사회적협의 영역이라할수있다. 이를제도적으로보장하기위해 공공기관단체교섭에관한특례법 을제정할필요가있다. 또한공공기관종사자들의처우관련기본방침의결정에있어투명성과객관성그리고사회적협의의촉진방안의일환으로 공공부문임금ㆍ근로조건위원회 의설치를검토할필요가있다. 8) 공공부문의상시지속적일자리비정규채용금지및간접고용축소 (1) 현황과실태 외환위기이후공공부문개혁이라는이름아래공공부문인력감축과비정규직고용이확대되었 다. 이는공기업자회사민영화및주요업무의외부위탁정책의결과물이었다. 정부는 2004 년의 7) Olson(1988) 이지적하듯이교섭의집중화가임금인상에미치는효과에대해, 포괄적인조직 (encompassing organization) 은사회적책임이라는방향으로교섭의전략을잡는반면소규모교섭단위는공격적인임금인상전략을추구한다. 18

21 비정규직대책, 2006년비정규직종합대책, 2008년후속대책, 2011년비정규직대책, 2013년대책등크게여섯차례의대책을발표하면서비정규직의남용및차별을완화하기위한각종정책을추진하였으나큰효과는없었다. 정부의핵심적인비정규직대책은기간제노동자들을일정요건하에 무기계약직 으로전환하는것이주된방향이었다. 공공부문도동일한정책이추진되었는데박근혜정부의공공부문비정규대책에따라 2013년부터 2015년까지공공부문기간제노동자 74,000 명이무기계약직으로전환되었다. 그러나정부정책은무기계약직전환을회피하기위한간접고용의확대, 고용구조의세분화와위계화나아가비정규직활용을제도적으로합리화하는결과, 공공부문간접고용규모의확대를가져왔다. [ 표 6] 공공부문비정규직현황 구분 총인원 직접고용정규직비정규직 파견용역 합계 1,839,818 1,522,960 (82.8%) 201,383 (10.9%) 115,475 (6.3%) 중앙행정기관 306, ,130 (93.4%) 13,423 (4.4%) 6,714 (2.2%) 지방자치단체 399, ,076 (85.6%) 47,780 (12.0%) 9,639 (2.4%) 공공기관 415, ,653 (73.6%) 40,295 (9.7%) 69,373 (16.7%) 지방공기업 66,581 51,563 (77.4%) 9,150 (13.7%) 5,868 (8.8%) 교육기관 652, ,538 (82.4%) 90,735 (13.9%) 23,881 (3.7%) 자료 : 노광표 (2016) 공공부문비정규직현황을보면 [ 표 6] 과같다. 공공부문의비정규직총수는 316,858 명이고, 이중직접고용비정규직은 201,383명이고파견용역은 115,475명이다. 직접고용비정규직의비율은교육기관이가장높고, 중앙행정기관이가장낮다. 반면에파견용역의비율은공공기관과지방공기업순으로높다. 공공기관의비정규직규모는기관별로편차가큰특징을보이고있다. 2016년현재정규직대비비정규직근로자비율이가장높은기관은 코레일테크 ( 주 ) 로비정규직근로자수가정규직의 16배가넘고있으며, 다음으로 코레일네트웍스 는정규직대비비정규직비율이 635.6% 에달한다. 가장비정규직이많은공공기관은한국마사회로정규직이 907명인데비해비정규직은 2,389 명에달했고, 한국과학기술원도정규직 1,115 명보다많은 1,633 명이비정규직으로근무하고있다. 이상에서보듯공공부문비정규직의특징은간접고용의증가라는현상을확인할수있다. 정부는공공부문비정규직을일부공공기관에서정규직전환이라는미명아래무기계약직으로포장하고, 무기계약자처우및복지는기존의비정규직과동일한수준으로시행중이다. 또한, 공공기관의방만경영을구조조정한다는목표로방만경영의대상도되지않는단순노무직이라하여, 기능조정이라는일괄된명목으로구조조정을통해외주용역화를적극추진중에있다. 또한정부의부처간일관성없는정책으로일부공공기관의무기계약직의근로자는고용노동부의최저시급에 19

22 준하는급여를받고있는실정이며, 매년연말고용노동부에서는산업별공공기관에종사자에게는건설협회가발표하는시중노임단가중보통인부노임을적용등을권고하고있지만실행매뉴얼부족및관리감독소홀등공공기관의예산부족을이유로고용노동부최저시급에준하는급료를받고있는실정이다. 또한비정규직, 외주업무간접고용노동자들은노동기본권의제약이심각한사회문제로대두되고있다. 초단기계약 (1~3년 ) 중심의용역계약으로인한해당분야종사자의고용불안심화와최저가낙찰등저가경쟁으로인해노동자의임금등고용조건의지속적악화요인으로작용하고있다. 외주용역계약의문제로전문성악화와고용취약성문제가심화되고있다. 전문성이요구되는공공기관핵심업무로까지번진외주화로인해용역업체간의경쟁으로해당분야전문성확보의한계가발생하고외주업체변경시일괄해고또는선별적고용승계등문제가발생하고있다. (2) 개선방안공공부문의비정규직확산은정부가사용자라는점에서대단히심각한문제이다. 민간부문의비정규직남용및억제를위해서도정부가모범사용자 (model employer) 로서의기본임무와역할을수행해야한다. 이를위해상시ㆍ지속적인일자리는 정규직채용 의원칙을확립하고실천해야한다. 이원칙아래단계적으로정규직전환기준및예산을별도예산으로확충해야한다. 다음으로공공부문에서무기계약직을포함하여비정규직차별철폐를위해 동일노동동일임금 원칙을구현해야한다. 비정규직차별을폐지하기위해차별시정제도가작동할수있는법ㆍ제도개선이필요하며, 처우개선예산반영및예산제도개선이요구된다. 마지막으로간접고용을지속적으로축소하는한편, 간접고용근로자의처우개선및차별완화를위해간접고용노동자에대해원청의 공동사용주 지위를보장하여야한다. 2015년미국전국노동관계위원회 (NLRB) 는한인력공급업체가청고관리업체와의계약에따라고용한노동자들이결성한노조와의단체교섭에직접고용주인인력공급업체와함께원청기업인청소관리업체도같이임해야한다는판결을함으로써하청노동자에대해원청기업이공동사용주 (joint employer) 라고결정하였다. 9) 경제사회발전노사정위원회전면개편 (1) 현황과실태 2017년은노사정위원회가경제위기극복을위해 1998년출범한지 20년이되는해이고, 2007 년경제사회발전노사정위원회로탈바꿈한지 10주년이되는해이다. 노사정위원회가설립운영된지난 20년은 성공과실패 의값진경험을축적한시기였다고평가할수있다. IMF라는경제환란속에서노사정위원회를통한사회적대화는경제위기를극복하고새로운고용노사관계질서를형성하는데일정한역할을하였다. 하지만이명박ㆍ박근혜정부에들어서서는노사정위원회의해체론이제기될정도로정부산하기구이상의사회적대화기구의위상을확립하지못하고있다. 20

23 현행노사정위원회의문제점과한계로는다음과같은내용들이지적되고있다. 첫째, 노사정위참여주체들의대표성문제이다. 민주노총이불참하고있을뿐아니라, 한국노총도정부의일방적인위원회운영에반발하여참여를중단한상태이다. 또한미조직, 비정규직, 청년, 여성노동자, 중소영세기업등의목소리를대변하지못하는구조이다. 둘째, 노사정위원회의구성이정부관료와친정부성향공익위원들로구성되어시대적과제를적극적으로풀어나갈의지가없고, 정부산하기구로인식될정도로노동계의신뢰를상실하였다. 특히, 보수정부들은필요에따라사회적대화를이용하고타협을강제하는장으로노사정위원회를활용하였다. 대표적으로박근혜정부의비정상적인노동개혁드라이브를위해이용되었고결과적으로사회적대화에대한신뢰를잃어버렸다. 이는대통령자문위원회라는조직위상에기인한측면도있지만정권의의지, 성격과긴밀히연관되어있다. 셋째, 사회적합의가충실하게이행되지못하고이행점검평가기능이제대로작동하지못하였다. 사회적대화를통한합의도출과더불어합의준수와이행도중요하다. 중대한합의가제대로이행되지않는경우가적지않았고, 그로인해사회적대화와타협에대한불신, 공격의빌미가되었다. 노사정위원회산하에합의준수와이행을뒷받침할제도적장치로서마련된이행평가위원회가제대로작동하지않고있다. 마지막으로사회적대화참여주체들의정책역량, 대화와타협의과정관리 (process management) 능력이부족하였다. 사회적대화에참여하는노사단체들의경제사회전략및정책역량이취약하여생산적인대화와타협에어려움이발생하였다. 네덜란드의경우협상기구인노동재단 (LF) 과자문기구인경제사회위원회 (SER) 가조직적으로분리되어상호보완적으로운영되고있음을벤치마킹할필요가있다. (2) 개선방안경제사회발전노사정위원회의전면개편이다. 노사정위원회의독립기구로의재편및위상격상을위한논의가필요하다. 또한위원회의독립성확보를위한위원구성및제반규정을전면개편하여야한다. 또한노사정위원회의확대개편시이해관계자의목소리대변기능을보장하기위해여성, 비정규직, 청년의참여방안을강구한다. 위원회운영에있어의제별위원회와함께업종별위원회의상설화를통해수직적ㆍ수평적대화기반을확충한다. 10) 공공부문노동조합의사회적책임및내부혁신 (1) 현황과실태공공기관노동조합에대한시민사회및일반국민들의인식은긍정적이지않다 ( 김남근, 2014). 우리나라공공부문은그시작이대부분개발독재과정에서형성되었고, 민주적이지못한과거정부가남긴많은문제점을안고있다. 조직내부적으로관료화된의사결정구조 ( 관료에의한경영, 경영진낙하산인사, 내부경영진무책임의고질화 ) 와서비스수혜자에대한배려부족으로사회적비난을받아왔다. 공공기관에대한국민들의비판적인식은그대로공공기관의종사자에대한부정적인식으로연결되고있다. 공공 21

24 기관에대한부정적인식이지배적이다보니상대적으로안정적이고좋은일자리 (decent work) 을갖고있는공공기관종사자들은 신의직장 이라는사회적비난의대상이되고있다. 덧붙여사회적연대에소극적이었던공공부문노동조합들은시민사회와일반국민들에게공공기관개혁의주체가아닌 개혁대상 으로취급되고있는것이다. 공공기관종업원들의이익대변체인공공기관노동조합들은이제의사결정구조의민주화, 책임경영의구현, 공공서비스의혁신주체로서기관의부패를털어내고효율성을높여야하는상황에직면해있다. (2) 개선방안공공부문노조가나가야할방향은크게두가지로요약할수있다. 첫째, 민간부문노조와구분되는공공부문노조운동의이념및목표를정립하고실천하는것이다. 공공부문노조의이념및목표설정에있어고려해야할요소는공공부문노동조합이기반하고있는특성이다. 즉, 공공부문노동조합은국민을의식하지않을수없는노조조직이다. 행정서비스의소비자가곧국민이기때문이다. 이러한점에서소비자가제3자인민간부문과는달리공공부문노조는 국가- 노조- 시민사회 ( 국민 ) 라는틀속에서노조의이념과노선그리고운동방향을설정하여나가야한다. 이에따라공공부문노조는국가와시민사회중간에위치하면서국민의삶의질과관련하여국가의역할이축소되고, 시장의역할이강화되는변화를막고, 사적인이해가지배적인시장대신에공공성이지배적인국가의역할을극대화시키는방향으로활동하여야한다 ( 신광영, 2002). 이러한특성은국제공공노련 (PSI) 의 공공서비스가답이다 라는선언에서잘나타나있다. 시장기능강화중심의세계화가진행됨에따라사회적격차가심화되는속에서사회서비스및재화의분배적형평성이배려되는 질좋은공공서비스 (Quality Public Service) 의가치는더욱중요해지고있다. 공공서비스의질 ( 質 ) 향상과확대야말로공공기관노동조합들이만들어나갈역사적책무이다. 둘째, 공공부문노동조합들은사회적책임 (social responsibility) 을추구해야한다. 공공부문노동조합의사회적책임은조직일반이갖는사회적책임과함께공공부문노동조합에요구되는특별한역할을포함하는개념이다. 여기에는공공성확충을위한경영감시활동, 반 ( 反 ) 부패와공공서비스의질향상그리고공기업의지배구조혁신, 지역사회연대전략등다양한내용을포함한다. 공공기관노동조합들은무엇보다도먼저공공기관내비정규직 ( 간접고용포함 ) 의문제해결에나서야한다. 노동내부의연대를형성하지못하는상태에서시민사회와의연대는모래성과같기때문이다. 마지막으로노조조직역량의강화와산별노조건설이다. 공공부문노조의사회정치적인목소리를강화하기위해서는산별노조건설은더이상미룰수없는과제이다. 8) 기업별노조는기업내부문제에매몰되어노동계급전체의문제나공통쟁점에대한대응력이취약하다. 기업별노조는임금및근로조건개선활동에는적극적으로나서지만전체노동자의공통과제를해결하기위한투쟁과정치적요구의해결에는둔감하다. 조세, 부동산, 연금등노동자들에게공통적으로영향을미 8) 노동조합의조직구조는산업별, 직업별, 기업별노동조합등으로구분되는데, 노동조합이어떤조직구조를취하느냐에따라노조의교섭력과투쟁력, 임금ㆍ노동시간등근로조건, 노조의파업성향등에많은영향을미친다. 한국과일본그리고일부의아시아국가에서지배적인기업별노동조합은노사협조주의, 실리주의, 경제주의등이표출될가능성이큰조직형태이다. 22

25 치는중요문제들을해결하는데기업별노조는무력하다. 반면산업노동조합은기업별노조가만들어낸기관 ( 사업장 ) 간경쟁을해소하고, 노동자의단결을촉진하는조직형태이다. 공공부문의경우대정부직접교섭구조를현실화하기위해서도전국차원의노조통합과산별노조건설이요구된다. 중앙집권화된교섭구조를위해서는정부의사용자로서의역할자각과제도변화가필요하지만노동조합의조직체계정비도필수적이다. 현재의분열되고, 중앙이취약한노동조합조직체계를유지해서는중앙교섭의장이열린다고해도조직내다양한이해관계조율이나산하조직에대한통제권을가질수없기때문이다. 23

26 참고문헌 김남근, 2014, 시민의관점에서본공공서비스강화를위한공공기관개혁, 공공기관공대위자문위토론회발표문김철, 2016, 박근혜정부 4년, 공공기관낙하산인사의실태, 사회공공연구원워킹페이퍼김태일, 2012, 정부인력규모와공공서비스제공방식, 정부학연구 제18권 1호, 노광표, 2012, 공공기관선진화정책평가와대안적정책의모색- 국가의시장화혹은새로운국가의복귀-, 산업노동연구 18권 2호노광표, 2014, 공공기관개혁과노동조합, 한국노동사회연구소이슈페이퍼, 노광표, 2016, 공공부문, 2016년노사관계실태분석및평가, 한국노동연구원, 고용노동부연구용역박태주, 2016, 한국에서 근로자이사제 의도입은어떻게가능한가, 노동사회제191호, 한국노동사회연구소신광영, 2009, 한국공공부문임금결정에관한연구, 한국사회학, 제43집 5호, 악셀호네트, 2011, 인정투쟁 -사회적갈등의도덕적형식론, 문성훈, 이현재옮김, 사월의책우태현ㆍ박태주ㆍ노광표, 2014, 공공부문노조운동의쟁점과대응전략에관한연구, 한국노총중앙연구원제갈현숙ㆍ김혜진ㆍ박주영ㆍ손소희ㆍ엄진령, 2014, 공공부문비정규직노동운동 10년평가와전망, 사회공공연구소조영철, 2014, 공공기관관리정책의현황과개선과제, 공공기관관리정책의진단과대책, 국회기획재정위원회ㆍ국회예산정책처ㆍ국회국가재정연구포럼주최토론회자료집한국조세연구원, 2007, 7개공기업민영화의국민경제적관점의성과평가 한국조세재정연구원, 2013, 주요국의공공기관관리방식 허인, 2008, 정부의공공부문노동통제와노동조합의대응전략에관한연구-1998 년이후민주노총공공연맹의활동을중심으로 -, 성공회대학교시민사회단체학과석사학위논문 Kearny, R. C., 2008, Labor Relations in the Public Sector, CRC Press.(Fourth Edition) OECD, 2005, OECD Guidelines Corporate Governance of State-Owned Enterprises OECD, 2009, Working Group on Privatisation and Corporate Governance of State Owned Assets, DAF/CA/PRIV/WD(2009) Osborne, D., & Gaebler, T Reinventing government: How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. Reading, MA: Addison-Wesley. Warrin, Peter The End of Public Sector Industrial Relations in Canada? Toronto: KPMG Center for Government Foundatio 공공기관알리오홈페이지 ( 24