CONTENTS 개 / 회 / 사 나경원국회의원 6 환 / 영 / 사 김현대한변호사협회협회장 8 축 / 사 권성동국회법제사법위원회위원장 10 주 / 제 / 발 / 표 법무담당관제도활성화방안 15 - 정석윤법무법인 ( 유한 ) 원변호사 지 / 정 / 토 / 론 좌장황선철

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1 법무담당관제도 활성화를위한 토론회 ( 수 ) 14:00 국회의원회관제3세미나실 주최 국회의원나경원

2 CONTENTS 개 / 회 / 사 나경원국회의원 6 환 / 영 / 사 김현대한변호사협회협회장 8 축 / 사 권성동국회법제사법위원회위원장 10 주 / 제 / 발 / 표 법무담당관제도활성화방안 15 - 정석윤법무법인 ( 유한 ) 원변호사 지 / 정 / 토 / 론 좌장황선철대한변호사협회부협회장 01_ 신재홍법무부법무과검사 45 02_ 윤여진행정자치부법무담당관실사무관 53 03_ 김용섭전북대학교법학전문대학원교수 61 04_ 나지원공정거래위원회고객지원담당관 변호사 81 05_ 김남규참여자치전북시민연대정책위원장 91 5

3 개회사 국회의원나경원 안녕하세요. 국회의원나경원입니다. 위법한행정행위를사전에차단하여국민모두에게유익하다는점을알리기위한국회, 학계, 법무부, 대한변호사협회의노력이필요합니다. 법무담당관제도활성화를위한토론회 개최를진심으로축하드립니다. 보이지않는곳에까지법 치행정의뿌리가내릴수있도록최선을다하고있는김현협회장님을비롯한대한변호사협회 49 대 집행부관계자분들께도축하의인사를전합니다. 끝으로이번토론회개최를위해애쓰신대한변호사협회의모든관계자들과, 오늘발제자와토론자 분들께감사드립니다. 법무담당관운영실태를파악하고법무담당관제법제화를위해기초를놓은법 무담당관특별위원회위원들에게특히격려의말씀을드립니다. 오늘논의된내용을기초로법무담당 관제도를정착시키는과정에여러분과같이하겠습니다. 토론회개최를다시한번축하드리며, 참석 민주주의의성숙을위해서는여러요소가필요하겠지만, 그중에서도제도에서의민주주의, 절차에 한분들의무궁한발전을기원합니다. 서의민주주의실현이가장중요하다고생각합니다. 어떠한제도나행정부의행위가정당성을확보하기위해서는기본적으로법령에근거를두어야합니다. 그러나단순히법령의근거가있다는것으로는부족합니다. 잘못된법령은국민에게치명적불이익을가져오기때문입니다. 정책의모든단계에서실질적인법치주의가구현될수있도록법률전문가가가정부기관의정책과정에직접적으로관여해야합니다. 다만중앙행정기관과지방자치단체에변호사자격자를법무담당관으로선임하는것이변호사직역 의자리만들기가아니라는점을국민들이공감할수있어야합니다. 행정에서의실질적법치주의실현이 국회의원나경원 6 7

4 환영사 대한변호사협회협회장김현 존경하는나경원의원님, 그리고내외빈여러분안녕하십니까? 이에대한변협은법무담당관제도의활성화를통한법치행정을실현하기위해오늘토론회를개최 하게되었습니다. 이번토론회에서법무담당관제도의활성화를위한좋은방안들이많이나오기를 법무담당관제도활성화를위한토론회에참석해주셔서감사드립니다. 기대합니다. 행정기관의정책입안및시행과정등에는여러가지복잡한법적문제들이얽혀있어서충분한법 적검토를거쳐야정책상의시행착오를줄이고분쟁을사전에예방할수있습니다. 이러한법적문제 를검토하는사람이바로법무담당관입니다. 좌장을맡아주신황선철대한변협부협회장님, 주제발표를맡아주신정석윤변호사님, 토론을맡아 주신신재홍법무부법무과검사님, 윤여진행정자치부법무담당관실사무관님, 김용섭전북대학교 법학전문대학원교수님, 나지원공정거래위원회고객지원담당관님, 김남규참여자치전북시민연대정 책위원장님께깊은감사의말씀을드립니다. 미국은연방정부기관뿐만아니라다른모든주요정부기관에변호사자격을가진법무담당관을두 고있으며, 그변호사자격자수는수만명에이릅니다. 하지만우리나라는법무담당관직제가존재하 대단히감사합니다. 기는하나사실상유명무실화된상태입니다. 중앙행정기관과지방자치단체 289 개중변호사자격자인 법무담당관을둔기관은 40 개에불과하며, 법무담당관직제를두지않은기관도 41 개나됩니다. 이러한법무담당관제도의운영실태는우리나라법치행정의취약성을여실히보여주는것입니다. 이로인해행정기관의잘못된정책시행에따른소송이급격히증가하고있으며, 사회 경제적손실이 막대한실정입니다 대한변호사협회협회장김현 8 9

5 축 사 국회법제사법위원회위원장권성동 안녕하세요. 강원도강릉출신국회법제사법위원회위원장권성동입니다. 이에법무담당관활성화를위한방안마련을위한오늘토론은매우시의적절하다고할것이며, 오 늘세미나에서법률담당관제도활성화를위한좋은방안이얘기되는유익한자리가될수있기를기 법무담당관제도활성화를위한토론회 개최를진심으로축하드립니다. 토론회준비를위해애써 주시고 정부조직법 과 지방자치법 일부개정법률안을대표발의하시고논의의장을마련해주신나경 대하겠습니다. 법제사법위원회위원장으로서토론회에서논의된내용을경청하고, 도출된좋은방안 을법제화하는데최선을다하겠습니다. 원자유한국당국회의원님께감사드립니다. 또한, 대한민국법치주의발전을위해노력하고계시는 김현대한변협회장님을비롯한대한변호사협회관계자분들과발제와토론에나서주신여러분들께 토론회개최를다시한번축하드리며, 참석하신분들의무궁한발전을기원합니다. 도감사의말씀을드립니다. 행정작용이적법하게이루어지지않으면결과적으로피해를받는것은국민입니다. 피해가발생한 이후에사법절차를통해권리를구제받을수있다고하지만, 사후적구제수단인소송은시간과비용 이많이들어가서국민들을위한적절한방안이아닌경우가많습니다. 특히인허가등규제행정작용을하며, 보조금을주며국민들의실생활과밀접하게맞닿아있는지 방자치단체의경우정책의입안및집행과정에서여러가지복잡한법적문제들이얽혀있는경우가 많습니다. 동시에지방자치단체주민들의권리의식이높아지면서지방자치단체의잘못된정책집행 국회법제사법위원회위원장권성동 에대해소송을많이하고있습니다

6 주제발표 법무담당관제도 활성화를위한 제언 정석윤법무법인 ( 유한 ) 원변호사

7 법무담당관제도활성화를위한제언 정석윤 법무법인 ( 유한 ) 원변호사 1. 들어가며 대한변호사협회의최근조사에의하면, 조사대상인 44 개의중앙행정기관과 245 개의지방자 치단체총 289 개기관중법무담당관 ( 법률지원부서 ) 직제가없는기관이 41 개 (14%) 에달하고, 나머지 248 개기관중에서도 40 개기관 (14%) 만이변호사를법무담당관으로두고있다 1) 또한법무담당관직위여부를불문하고도전체응답기관중 39% 에해당하는 112 개기관에 서만변호사자격보유직원이근무하고있다고답하였다. 반대로전체 61% 에해당하는 177 개 기관에는변호사자격을보유한직원이없다는의미다 2) 1) 법학전공자로범위를넓히는경우에도 24% 에그침 2) 이는설문내용에따라법무담당관에근무하는변호사가없다는의미로이해될수도있다

8 [ 법무담당관직제조사결과 대한변호사협회 ( )] 과지방자치단체의선호나상황에따라직제를따로두고있다는데기인하고있다고생각된다. 기관 42 개 직제 ( 직명 ) 법무담당관규제개혁법무담당관창조법무감사담당관 법무담당관직제및보임현황 소속팀직급주요업무평균근속기간 기획조정실법무팀기획조정관 중앙행정기관 국회대응 법률, 3급 : 3명시행령, 4급 : 29명시행규칙 5급 : 5명등 6급 : 1명법령안검사 : 2명심사 ( 법제처, 대검 소송, 제외 ) 행정심판등업무수행 변호사자격유무 약 3 년유 : 9 개 20% 무 : 35 개 80% 법학전공여부 전공 : 12 개 27% 비전공 : 32 개 73% 변호사자격보유직원현황 인원 유 : 38 개 86% 무 : 6 개 14% 담당업무 법령제 개정지원 소송총괄 법률자문등 참고사항 변호사시험사법시험등 148 명 ( 법무부, 대검제외 ) 행정기관마다조금씩다르기는하지만, 법무담당관은 과장 급직제인동시에 과 급조직을의미하는것이일반적이다. 3) 따라서법무담당관이없다고답한기관의경우, 법무업무를관장하는독립적 과 급조직이없다는의미인동시에법무를담당하는직위자체가과장급 ( 중앙행정기관과광역지방자치단체의경우 3급부이사관또는 4급서기관 ) 단위가아니라그하위직급이라는의미라고할수있다. 실제, 통일부의경우법무담당관이라는조직자체가존재하지않고기획조정실산하창조행정담당관실에서법무업무를담당하고있다. 통일부의홈페이지에따르면, 창조행정담당관의업무내용중에는법률의제정 개정및정비사항에대한총괄 조정, 법령의질의에대한해석, 남북합의서관련법적문제의검토, 남북합의서안에대한심사, 규제심사및규제개혁업무, 소 2 개해당없음 ( 외교부, 행정중심복합도시건설청 ) 송및행정심판관련사무의총괄등일반적으로법무담당관의주된업무를포함하고있는데, 206 개 39 개 289 개 법무담당관교육법무담당관기획예산담당관법무통계담당관조직법무팀장주무관법률자문관송무담당자등 기획예산과규제개혁팀기획감사실기획공보실의회법무팀정책기획과법무통계팀등 4 급 : 20 명 5 급 : 22 명 6 급 : 131 명 7 급 : 23 명 8 급 : 6 명 9 급 : 2 명시간선택제임기제 : 2 명 지방자치단체 조례및규칙안에대한법제심사 행정심판및소송수행업무 법률상담및법률교육 약 4 년 해당없음 ( 서울시강서구, 서울시영등포구, 부산광역시기장군, 제주도제주시등 ) 유 : 31 개 13% 무 : 214 개 87% 유 : 40 개무 : 249 개 전공 : 58 개 24% 비전공 : 187 개 76% 전공 : 70 개비전공 : 219 개 유 : 74 개 30% 무 : 171 개 70% 유 : 112 개무 : 177 개 조례및규칙안에대한법령심사 소송, 행정심판업무 법률자문 법률교육등 변호사시험사법시험등 101 명 각기관에일부성격이다르기는하지만, 행정을법률의해석과적용, 법률의집행작용이라고 할때, 법무에관한직제와법률전문가가턱없이모자란상황이라는것은부정하기어렵다. 249 명 이는법률업무, 즉각기관의법무에관한일반화된기준이정해져있지않고중앙행정기관 이는부내정부업무평가의총괄, 성과관리전략계획및시행계획의수립등의업무, 부내성과 관리업무의총괄 조정및지원등법무이외의업무와함께열거되고있다. 4) 결국통일부의경 3) 이런측면에서법무담당관제도라고할때, 직위와조직을나누어생각해야한다. 4) 통일부창조행정담당관의상세업무내용 ( 통일부홈페이지 ) 1. 부내정부업무평가의총괄 2. 성과관리전략계획및시행계획의수립 3. 부내성과관리업무의총괄 조정및지원 4. 부내직무성과계약제도운영 5. 업무처리절차개선, 조직문화혁신등부내행정혁신업무의총괄 지원 5 의 2. 부내정부 3.0 관련과제발굴 선정, 추진상황확인 점검및성과관리 6. 행정제도의개선및공무원제안제도운영 7. 소속직원의창의역량개발에관한사항 8. 조직진단및평가를통한조직 정원관리 9. 조직개편및다음연도소요정원의산정 운영 10. 법령의제정 개정및정비사항에대한총괄 조정 11. 법령의질의에대한해석 12. 남북합의서의체결 비준등에관한업무의종합 조정 13. 남북합의서관련법적문제의검토 14. 남북합의서안에대한심사 15. 규제심사및규제개혁업무 16. 소송및행정심판관련사무의총괄 17. 통일관련단체에대한법인허가및정관심사 18. 국무회의및차관회의안건처리 16 17

9 우, 법무기능과역할의독자성은인정되지않고창조행정담당관에소속된사무관및주무관이 실질적법무담당관 ( 직위로서의법무담당관 ) 으로서의역할을하고있다고볼수있다. 5) 이는매우중요한데, 실제법무업무의기능과중요도는이를총괄하는직위와직급에밀접 법치행정의구현을위하여법률전문가가행정공무원으로진출하는기회가확대되어야합니다. 이를위하여우선, 중앙행정기관및광역지방자치단체에개방형직위로법무담당관을두고, 상당한실무경력을가진변호사자격자중에서임용하여해당기관의정책수립이나법령입안등에관하여법적자문을담당하도록하는것이바람직합니다. 히연결되어있기때문이다. 즉계급제공무원사회에있어서각조직의기능과역할에따라책 임이부여되고그러한책임은특히어떤사안에대하여부서별이견이있고이를조정할때드 그러나위와같은건의가있은지 12 년이되는현재까지도이는전면적으로실행되지않고있다. 러나게되는데, 법무업무와조직내기능이라는것은사안에대한법률적의견을표하는것으 로서일정부분실제집행부서와이견을가질가능성이높기때문이다. 이하에서는, 위연구 조사에서밝히고있는법무담당관제도에관한미국의입법례와제도 의필요성, 그리고각세부적방안을다시한번살펴보고, 위보고가제안하고있는법무담당 따라서각행정기관의법무담당관의존재여부와실제법무담당관의직위에변호사등법률 전문가가보임되어있는가의여부는법무의역할과기능의기초에해당한다. 관을개방형직위로지정하여실행한서울특별시의사례를중심으로행정기관에서의법무기 능과역할, 그리고그와함께법무담당관의조직과법률전문가의역할확대필요성에관하여살 펴보려한다. 6) 앞서예로든통일부가법무기능과역할이미흡하다고단정할수는없다. 그러나조직과직위 에있어서법률전문가의기여가상대적으로부족하다는것은법률적검토와같은법무기능이상대적으로그조직에있어서저평가되어있다는것으로해석될수있다는의미에서중요하다. 따라서행정기관에있어서법무담당관의법제화라는의미는법무업무와기능을총괄하는법무담당관이라는직위의법제화임과동시에이를실제담당하게되는법무담당부서조직의법 2. 외국의입법례 미국, 영국의법무담당관제도 7) 제화를의미해야한다고할수있다. 미국에서법무담당관이라함은정부 공공기관및기업등에서상시적으로근무하면서법 법치행정의강화라는측면에서법무담당관제도에관한논의는오래전부터있어왔다. 실제 2005 년에도사법제도개혁위원회는 11 개월여의연구 조사끝에 법무담당관제도개선방안에 대한보고서 를작성하고이를건의하였다. 률에관한자문기타법률관련업무를담당하는법률전문가를의미하며일반적으로 General Counsel 로호칭되나 Solicitor, Legal Adviser 기타다양한용어로호칭되고있다. 연방정부의경우연방법률에서법무담당관을필수직책으로규정하고변호사의자격을가 이보고서는사법개혁위원회에다음과같이건의하고있다. 19. 부내행정정보공개제도의운영 20. 부내기록물의보존 관리 6) 이발제문의전반적인내용은사법제도개혁추진위원회가 발표한 법무담당관제도개선방안검토자료 의내용을참고하였다 ( 이하에서는 사개추위검토자료 라고함 ). 따라서외국의입법례및통계등은위자료에서인용한 2005 년의내용을주된내용으로하고일부내용을추가하는방식을취하였고세부적인방안역시위자료를요약 정리하고발제자의의견을덧붙이는형식을취하였다. 5) 대한변호사협회의조사에의하면, 통일부창조행정담당관에는 5 급 3 명, 6 급 2 명의변호사자격자가근무하고있다. 7) 사개추위검토자료 6P 이하참조 18 19

10 진자로보임하고있다. 대체로차관또는차관보급의직위를가지고있고대부분정무직으로 임명하고있다. - ( 예 ) 노동부의법무담당관 : 연방정부의여러부처중법무담당관실의규모가상당히큰 편에속함. 법무담당관실근무직원이 700 여명인데이중 500 여명이변호사. 법무담당 관밑에는 3 명의부법무담당관 ( 지역업무, 기획및조정업무, 일반업무각담당 ) 이있으며 법무담당관의가장기본적인업무는각부처의법적문제에관하여장관에게법적자문을 제공하는것으로 1 각종법률안, 시행령, 규칙등을입안단계에서부터검토하고, 2 그적용단계 지역업무담당부법무담당관밑에는전국적으로 14 개의지역사무소가있음. 일반업무담당 부법무담당관밑에는 11 개의담당부서가있음 에서법적인해석에관해자문하며, 3각부처의고유업무와관련된정책, 시책의입안단계에서부터그법적타당성에관한자문하고, 4각부처에관련된대 내외적인계약과관련하여계약서작성, 체결, 해석, 분쟁에관한자문을제공하며, 5필요시계약교섭, 체결과정에직접관여하기도함. 6한편부처내의직원들의복무지침, 공무원윤리규정의제정, 개정, 준수등에관여하며, 이에관한직원들의법적자문에응하기도한다. 법무담당관실은각부처의한부서의형태로존재하며법무담당관이부처장관의법무참모 에해당하는직책이므로법무담당관실도부처의장관에게직속하는형태로존재한다. - ( 예 ) 국무부의법무담당관실 : 법무담당관을정점으로하여변호사들과법률보조직, 조약 분석가, 비서, 일반행정직등지원인력으로구성. 국무부법무담당관실소속변호사들은 제네바와헤이그에도근무. 일반적으로 2, 3 년마다법무담당관실내에서순환보직 이에반해영국의경우, 각부처에법무담당관을두는것이아니라, 정무직으로서 법무 총재 (Attorney Gen-eral) 를두고그하위에정부전반의법무를포괄하는송무청 ( 訟務廳, Treasury Solicitor's Depart-ment) 을두고있다. 송무청은실제소송을담당하는소송부 (Litigation Division) 와그외자문을담당하는자문부 (Advisory Divisions), 고용및상사계약그룹 (Employment and Commercial Contracts Group), 유럽부 (European Division), 그리고무주물 ( 無主物 ) 처리부 (Bona Vacantia Division) 로이루어지는데, 위송무청에서정부의모든법무를관장하고각정부조직내에변호사를충원 배치 총괄하는등의기능을수행하고있다. 영국의정부부서에근무하는변호사들은 1,800 여명으로 정부법률서비스 (Government Legal Service, GSA) 라는형태의조직을통한관리하에 40 여개의정부조직에서근무하고 있다

11 즉미국의경우, 각연방조직내법무담당관을두고있는데반하여, 영국의경우정부내법 무기능을송무청에서총괄하게함으로써각행정부처의상위에서전체적인법무기능을조정 관리하고있다는차이점이있다고생각된다. 나. 송무환경의변화 과거에비하여소송건수및청구금액등이대폭증가된상황임에도불구하고송무를지휘하 고있는법무 검찰송무인력은부족하고, 소송을실제로수행하는행정기관은법률지식과소송 3. 법무담당관제도의도입필요성 가. 행정환경의변화 기술의부족으로실무상상당한어려움을겪고있다. 이러한상황을해결하기위하여는정책입안과입법의초기단계부터법률전문가들이참여하여법률해석및체계상의문제등에대해효과적으로대처함으로써불필요하고소모적인분쟁을사전에예방하는것이요구될뿐만아니라일단분쟁이발생한경우에이에대해효과적으로대처하는것도중요한문제로대두되고있다. 행정작용의다면성으로인해이해관계있는집단들의첨예한대립이야기되기쉽고, 일단분 쟁이발생하게되면업무집행정지가처분신청부터헌법소원에이르기까지여러가지쟁송수단 이동원되고있다. 4. 법무업무의재확립필요성 또한행정작용의상대방인개인과기업의경우, 변호사에대한접근성이좋아지고특히, 기업 의경우변호사등으로법무인력을확충하여법률행위의초기단계에서부터법률적검토를강 화하고있다. 이에따라정부정책시행과정에서이전에서는문제가되지않았을법한절차적 하자나시행착오등이실제문제화되고이에따른소송이급격히증가하고있다 8) 앞서본바와같이, 미국의경우법무담당관은기본적으로각부처의법적문제에관하여기 관장에게법적자문을제공하는역할을담당하고있고, 따라서이는매우포괄적으로각부처 의정책과그에따른법률안의입안, 그에대응하는절차의검증및그에파생하는법률적검 토 자문, 소송등법무전반에걸쳐있다. 이러한문제의해결을위해서는단지정부기관내에변호사가있다는것만으로는해결되지 않으며, 법률전문가가정부기관의정책의입안 집행과정에직접적으로관여하고, 아울러행정 입법이주류를이루는현실에서행정부의법률안기타규정의제정 개정 해석과정에서주도적 역할을하는것이필요해졌다는점이고려되어야한다. 그에반하여우리나라의경우직제상법무담당관 ( 또는법무담당인력 ) 은있으나그주된업무 가대부분 1 법령안의심사, 2 소청심사, 3 행정심판및소송사무, 4 규제개혁업무등소극적 의례적업무에국한되어있어 해당기관의정책수립이나법령입안등에관한법적자문 이라는 법무담당관제도의취지와는상당한거리가있다. 법치행정의구현이라는목표에비추어볼때, 정부정책은절차적정당성뿐만아니라그내 용에있어서도법률적정합성에따라이루어져야한다. 이러한측면에서정책에대한법률적검 토와이를실현하는법률안의검토는사후적이아니라실제정책입안과정에서부터충분한법 8) 물론이는법치주의의당연한결과로국민의권익이보호된다는긍정적면이더크다. 적검토를필요로하고실제법률안의작성및법률의해석, 적용및집행역시그법률적검토 22 23

12 를바탕으로하여야한다. 작년에전임정부가추진했던공공기관의성과연봉제에대하여, 최근법원이노조동의가없다는이유로근로기준법에위반된다는판결을한바있다 ( 서울중앙지방법원 선고 2016 가합 판결 ). 이제도로인하여현재 1600 억원에달하는성과연봉제반환문제가논란이되고있다. 정책에대한가치판단을차치하고그과정에서법률적검토를거쳐정책이추진되지않았기때문에발생한문제라고할수있으며, 이로인한혼란은그에따른비용임을고려할때, 지금까지의법무기능만으로는법치행정에한계가있다는점은자명하다. 5. 법무담당관제도의세부적방안과그에관한검토 가. 논의의전제 사법제도개혁추진위원회는 2005 년논의에서도제도개혁의목적을분명히하고있다. 즉사 개추위검토자료는위논의의세부적검토에앞서 행정의적법성, 투명성제고하기위해법무 이처럼법무업무의재정립은조직이나법률전문가의보임에앞서선행되어야할과제이다. 담당관제도를강화하고, 법무담당관직에법률전문가를보임하며, 주요정책에대한조기개입 등기능을강화해야한다는점에대하여는대체로의견이일치하였으나, 법률전문가를변호사 현행과같은법무기능으로는법치행정을기대하기어렵다는점이모든논의의출발점이되 어야한다. 이에대한공감대가형성되지않으면이에대한논의자체가법률가집단의영역확대 나직역이기주의로오인될위험성이존재하기때문이다. 자격자로한정할것인지, 고위직을신설할것인지등에대해서는견해의차이가매우큰상황 임을전제하면서 그런데현재논의되고있는제도개선방안은, 단순히법률전문가한두사람 을어떻게행정조직안으로편입시킬것인가에대한것이아니라어떻게하면조직으로서의 법 무담당관실 을강화하고, 그최고책임자로서 법무담당관 이라는고위직급을신설하며, 여기에 이러한관점에서사개추위검토자료에서예시하고있는법무담당관의직무는참고할만하다. 전문성과경력을갖춘변호사를충원하여 행정작용의합법성과타당성 그리고 법치행정의일 상화 를제도적으로담보할수있느냐에대한것이며, 구조적으로는 점 ( 點 ) 으로서의법무담당관 9 법무담당관이수행할수있는업무의例示 1) 해당부처의장기타국장급이상의공직자에대한개별적법적자문 2) 해당부처가제출하는각종법률안, 시행령안, 시행규칙안, 내규등의사전검토 3) 해당부처의각종정책의입안및시행과정에서의법적검토 4) 해당부처가당사자가되는각종행정심판, 쟁송에대한법적검토및소송대리인의선정 ( 또는직접변론 ) 5) 해당부처의대외적인조약안준비, 협상, 교섭에의참여 6) 해당부처가당사자가되는계약의준비, 교섭, 계약서의작성 7) 해당부처와다른부처간의권한쟁의발생시의교섭및법적대응 8) 해당부처내에서의감찰과정에서의법적문제점검토 9) 해당부처의공무원의윤리강령의제정및시행, 그과정에서의개별공무원의질의에대한법적자문 10) 해당부처의일정직급이상의공무원을상대로한법률실무및공직기강교육 11) 기타해당부처의장이요청하는특정사항의처리 제도 를운영할것이냐, 조직 ( 組織 ) 으로서의법무담당관제도 를운영할것이냐의문제 라는점을명시하고있다. 10) 다시말하면, 법무담당관제도에관한논의는단지법률전문가의공직임명이아니라, 앞서본바와같이법무업무의재확립을가장큰전제가되어야하고, 직위신설이나조직에관한논의는그업무의기능을강화하기위한세부적인방안으로서의논의가되어야한다는점이다. 이러한바탕하에위위원회는그에관한구체적인방안으로, 1제도적으로각부처의직제 ( 대통령령 ) 및직제시행규칙등을개정하여법령입안단계, 주요정책수립단계에서실질적인 9) 사개추위검토자료 25P 10) 사개추위검토자료 24P 이하참조 24 25

13 관여가보장될수있도록직무범위를규정할필요가있으며, 2실질적으로는법무담당관및법무담당인력의업무역량을강화할수있는방안들 - 계속적인연수, 법률전문가인력의확충, 행정업무처리방식의개선등 - 이마련되어야함을지적하고있고이러한논의는현재도여전히유효하다고생각된다. 고위직급을신설하는방안으로써장관을직접보좌하게함으로써정책결정등그기관의모든사항을관장하게할수있는점, 직위와역할에대하여법령상근거를명확히함으로써지속가능하다는점, 그리고경력과전문성있는우수인력을확보할수있다는점을장점으로들수있다. 다음에서는사개추위가밝히고있는세부적인방안을정리해보려고한다. 11) 나. 세부방안 1 : 차관보, 부시장 부지사등직위신설방안 중앙행정기관에차관보급 (1 급상당별정직 ), 외청에는 2 급, 광역자치단체에는부시장 부지사 급 (1 급 ) 등고위직위 ( 가칭 법무관리관 ) 을신설하는방안을말한다. 12) 반면에예산증가요인이크다는점, 정부조직법, 지방자치법등법률개정절차를거쳐야한다는점, 그리고법조직역을위한자리신설이라는오해, 행정공무원들의정서적인거부감이예상된다는점이단점으로검토되었다. 다. 세부방안 2 : 보좌기관신설방안 보좌기관은정책의기획이나계획의입안 연구 조사등을통하여행정기관이그기능을원 활하게수행할수있도록그기관장이나보조기관을보좌함으로써행정기관의목적달성에공헌 하는기관을말하는데각행정부처와각광역지방자치단체에실 국장급 (2 3 급 ) 보좌기관 ( 가칭 법무조정관 ) 을신설하는방안을말한다. 11) 사개추위검토자료 43P 이하참조 12) 대한변협은 중앙행정부처에차관보급직위의법무담당관제도를도입하는내용의 정부조직법개정안 을입법청원한바있다. 이방안은정부조직법등법률개정이필요하지않고직제에관한대통령령과부령, 각광역 자치단체의조례개정으로시행이가능하게된다. 이에대하여사개추위검토자료는대체로 1 안 26 27

14 의장점과단점이다소감소한다는평가를내리고있다. 라. 세부방안 2-1 : 정책보좌관제도를개편하는방안 대통령령인 정책보좌관의설치및운영에관한규정 에근거한정책보좌관제도를개편하여정책보좌관 (2급또는 3급 ) 중 1인을가칭 법무 보좌관으로임명하도록하는방안을말한다. 정책보좌관의설치및운영에관한규정 을 정책보좌관및법무보좌관의설치및운영에관한규정 으로개정하고, 법무보좌관의직무로서 법령안과주요정책의합법성및타당성에대한연 기능강화를전제로한것이므로법무외의업무는다른부서로이관하고법무업무를담당하는고유직위를정하도록하는것을내용으로한다. 이방안은현행직급과업무내용을그대로유지하는것을기본으로하는것인만큼그에따른다른요건의충족을전제로하고있다. 즉 1 법무담당관을개방형으로하여실무경력을갖춘법률전문가로임명하고, 2 법무담당관실의소속실무인력에대해서는법률관련실무경력및대학전공자격증등을고려하여인사배치하며, 3 직제를개편하여법무담당관의역할을강화 ( 입법 정책수립과정의정비 ) 한다는것이다. 구 검토 를명시하며법무보좌관이효율적으로업무를수행하기에필요한최소한의하부조직과 실무인력을배치하도록하는방안이다. 이방안은현행직급을유지한채보임대상자를변호사자격보유자로대체하는데불과하므 기존의장관정책보좌관제도를개편함으로써법률을개정할필요가없고, 고위직급신설에서 오는부담을줄이면서예산상큰부담을주지않다는점, 정책보좌관직무중하나인 관계부처 정책보좌업무수행기관과의업무협조 기능을활성화하여, 부처간협의를더욱원활하게할수 로예산증가요인이별로없고, 고위직신설에따른일반행정공무원들의반대정서나, 직역이 기주의라는국민들의오해소지를줄일수있으며법률개정없이도제도도입이가능하다는장 점이있다. 있다는점이장점으로제시되고있다. 마. 세부방안 3 : 현행직급인 3~4 급활용방안 현행직급체계를유지하면서대개 3 4 급, 4 급인현행직급에 4 년이상경력의변호사자격 반면에고위직급이아니므로주요정책수립과정에서의적극적인관여가어려울수있고고위직급일경우보다우수한인력을확보하는데상대적으로불리할수있다는점이단점으로제시되었다. 그러므로이러한단점보완을위해정책수립과정의개선방안과우수한인력의양성 확보방안이함께검토되어야한다는점역시보완의견으로제시되었다. 보유자를계약직으로임명하도록하는방안을말한다. 다만, 이는앞서법무업무의재정립과 28 29

15 바. 각방안에대한현재시점에서의평가및소감 나법률지원담당관의직급과직위를보완하고있기때문에법무업무와기능이제대로작동하 고있다고할수있다. 앞서말한바와같이, 법무업무의정립및기능강화가전제된다면, 위세가지세부적인방 안들은모두채택될수있다는생각이다. 그러한측면에서법무업무를총괄하는조직과직급은법무업무와기능에있어서매우중요 한의미가있다. 사개추위검토자료도지적하고있는바와같이정책입안과결정과정에서법 실제로현재시점에서서울시의경우, 기존조직인법무담당관과새로신설한법률지원담당 관 13) 을개방형으로지정하여 4 년이상경력변호사를응시자격으로하여법률전문가를임명하 고있고법무담당관과법률지원담당관실소속인력역시변호사나법학전공자를우선배치하 률적검토가당연히이루어질수있도록제도를설계해야하고, 그러한의미에서최소한중앙행 정기관과광역지방자치단체에있어서각실 국에의견을제시하고이견을조정할수있도록하 기위한의미에서 법무관리관 내지 법무조정관 의직위는매우중요하다고생각한다. 고있으며, 조례와시장훈령, 시장방침을통하여법무담당관과법률지원담당관을포함한법무 조직의기능과역할을강화함으로써실제법무담당관제도의개선방안의취지에부응하여법 무업무를수행하고있다. 물론서울시의경우, 지방자치법 과 지방자치단체의행정기구와정원 다만, 이것이변호사직역의자리만들기가아니라는점이충분히홍보되고그에대한국민들 의충분한공감대가형성되어야한다는점이같이고민되어야할것이다. 기준등에관한규정 ( 대통령령 ) 에따라야하는한계에서현행직급을활용하는방안을선택할 수밖에없었고그한도내에서조례개정을통하여법무담당관과법률지원담당관을 4급개방형직위로지정하고있다. 이처럼현행직급을활용한다고하더라도법무업무의재정립과기능강화라는목표는상당부분달성할수있다고생각한다. 그리고현행직급을활용하는경우, 수용성측면에서도훨씬수월하게실행할수있다는장점이있음도분명하다. 6. 서울특별시사례 가. 법무업무재확립과기능강화 앞서간략히언급한바와같이, 서울시는 2015 년조직개편을통하여기존법무조직을 법무 다만, 현실성의측면을배제하고법무업무와기능의측면에서만보자면, 세부방안 1 안또는 2 안으로제시된방안이더높게평가되어야한다고생각한다. 담당관 1 개직위, 1 개조직에서 법률지원담당관 을추가하여 2 개직위, 2 개조직으로확대개편 하였다. 서울시의경우, 지방자치법과대통령령의한계내에서최대한의조직을신설하고기능을달성 할수있었던것은다분히단체장의강력한의지때문이라고할수있다. 바꿔말하면단체장에 따라법무역할과기능을달리정할수있고, 그에따라정책입안과정에서의법률적검토기 능은약화될위험성은여전하다. 즉단체장의의지가실제법무업무를담당하는법무담당관이 그에따라조직및인력또한 1 과 7 팀 42 명 (2014 년기준 ) 에서 2 과 11 팀 56 명 (2017 년기준 ) 으 로확대되었고그중변호사자격자수역시 10 명 (4 급 1, 5 급 4, 6 급 5) 에서 22 명 (4 급 2, 5 급 6, 6 급 14) 로대폭증가하였다. 13) 후술하겠지만, 서울시의경우 2015 년조직개편을통하여법무업무를세분화하여법무조직을 법무담당관 과 법률지원담당관 두개부서로확대개편하였다

16 나 년현재서울시법무조직직제 - 법무담당관 규제개혁팀 법제심사팀 행정심판 1 팀 행정심판 2 팀 행정심판 3 팀 명칭업무내용 국무 차관회의, 국가입법관련업무 규제개혁관련업무 법령 제도개선업무 법무행정서비스관리 조례규칙심의회운영에관한업무 자치법규심사 정비및의원발의조례안관리 행정심판 행정심판위원회운영 관리 소청심사위원회운영 행정심판 행정심판 이처럼법무조직과법무전문인력이확대될수있었던가장중요한이유는바로 법무업무의재확립과기능강화 에있다 년조직개편은법무업무의재확립과기능강화에따라자연스럽게이어진후속조치라고볼수있기때문이다 년조직개편에앞서, 서울시는 2008 년부터법무담당관 (4 급 ) 을개방형으로지정하여경력변호사를임명하였다. 그이후법률가인박원순시장취임이후, 민간투자사업, 대규모개발사업, 도시개발사업등법률적검토가더욱강조되었고이에따라주요정책과대규모사업에대한선제적검토필요성이대두되었다 14). 그에따라시장님의의지로내부법률자문을주된업무로하는법률지원조직이만들어지고변호사들이임기제공무원으로임용되어내부적인법률검토를구조화하였다. 이러한구조화의핵심은법무업무의구체화와기능확대에있었다. 시장방침사항에대한법률적검토필수화, 민간투자사업을포함하여일정규모이상의계약심사필수화등이시장훈령과내부방침으로만들어졌고, 그에따라내부적법률검토가매우활성화되었다. - 법률지원담당관 명칭업무내용 시민법률서비스팀 송무 1 팀 송무 2 팀 법률지원 1 팀 법률지원 2 팀 계약심사단 서울시공익변호사단및시민법률상담실운영등 서울시마을변호사및서울시공익법무사 서울이웃분쟁조정센터 행정 1 부시장소관실 본부 국 사업소, 대변인, 감사위원회등소송수행에관한사항 법률고문, 소송심의회운영에관한사항 송무제도정비에관한사항 ( 규칙개정등 ) 행정 2 부시장소관실 본부 국 사업소, 서울혁신기획관등소송수행에관한사항 주요시책사업법률검토및내 외부법률자문 소송외분쟁지원 주요시책사업법률검토및내 외부법률자문 소송외분쟁지원 각종계약 ( 협약 ) 법률 회계적정성심사 - 민간투자사업실시협약, 민간위탁사업협약 각종계약 ( 협약 ) 의행 재정적부담완화방안마련 그과정에서조직내부의지지와신뢰를받는것이중요하였는데, 서울시의경우중앙부처에 비하여개방적인조직문화와단체장의강력한의지라는요인에의하여법무업무의역할과기 능이빠르게자리를잡아갔다고할수있다. 다. 법무기능강화에따른법무조직확대 서울시는 2015 년 1 월기존법무담당관에법률지원담당관을신설하는형태로조직을확대개 편하였다. 당시조직개편은시장결재사전검토, 시정현안 TF 참여, 중요소송지원, 입법컨설팅기능강 화를내용으로하는 시정전분야에대한법률지원강화, 그리고변호사의직접소송수행등 14) 박원순시장취임이전시행된지하철 9 호선사업등에서법률적문제가지속적으로제기된상황에서이를수정하고이로인한소송등법률적문제를대응하는과정에서선제적법률검토가강조되기시작하였다

17 을내용으로하는 송무기능강화, 그밖에내부통제기능강화를내용으로시정전반에대한사 전적법률검토강화에초점을맞춰진행되었다. 이와같은법무기능강화를위하여조직개편이 필요하다는점이강조되었던것이다. 여기서다시한번강조되어야하는점은, 법무업무의재확립과기능확대필요성에대한공 감대형성이우선되어야한다는점이다. 법무조직의확대나직위신설이목적이되어서는이를 관철하기어렵다. 이러한법무기능강화에따라시정전분야에대한내부법률자문 ( 일부컴플라이언스기능포함 ) 과전체소송지휘및수행, 그리고주요계약의법률적심사를주된업무로하는법률지원담당관을신설하였다. 당시에도특히사전적법률자문의견의실효성을높이기위해서는법무담당관의직제와직급의상향설치가필요하다는논의가있었고실제내부적인검토안중에는 법무인권국 형태의 3 급보좌기관을신설하는방안이제시되기도하였다 15). 7. 법무담당관제도활성화에대한제언 가. 현실과필요성 지방자치단체는조직과정원에있어서행정자치부가소관하는대통령령인 지방자치단체행 정기구및정원에관한규정 의통제를받도록되어있어서 3 급이상의조직을신설하는데매우 큰제약이있었기때문에결국관철되지못하였으나사개추위검토자료에서제시된법무업무 앞서언급한바와같이행정의적법성, 투명성을제고하고법치행정을구현함으로써결과적 으로국민들의권익을향상시킬수있도록하기위하여현재의공무원임용체계나법무업무에 대한인식, 그리고그에따른현재의제도는매우불충분하다고생각한다. 에관한사항의상당부분이긍정적으로검토되었다는점은분명하다. 이전보다는많은부처에서변호사가근무하고있으나, 아직충분하지못한것도사실이다. 물론서울시는매우큰조직이고따라서법률적사안이매우많기때문에상대적으로그러 한내부적인식하에기능확대가가능할수있었던것은분명하다. 실제행정부처의경우, 그부처에서제정 개정을담당하고있는법률임에도불구하고구체적 인해석례나그에관한질의에대하여책임있는답변을하지못하는것이현실이다. 즉서울시는매년 1,000 여건 (2016 년기준 984 건 이월 586 건, 신소 398 건 ) 의소송이수 행되고서울시행정심판위원회의경우에는매년 1,500 여건 (2016 년기준 1,627 건 ) 이넘는사건을 심판하여야한다는점에서다른광역지방자치단체는물론이고중앙정부의부처와도사정이다 르다는점은인정될수있다. 그러나법무업무와기능강화의필요성은오히려법률과제도를 이는실제정책의입안과정에서충분히검토되었어야할사항들이누락되고또한구체적쟁 점사안에대하여법률에적합한해석의견을낼만한법률적역량과기능이충분하지못하다 는데기인한다. 포괄하는중앙정부의각부처가훨씬더큰의미가있다는점도함께고려되어야한다. 그부처내에서체계적이고통일적인법해석이가능하도록하기위해서는단지각부서내 법률담당공무원의개별적능력에만맡겨놓을것은아니다. 그기관내부의법무역량과기능 15) 미국뉴욕시의경우, 부시장급에해당하는 Corporation Counsel 의지휘아래 Law Department 가있고여기에는 800 여명의변호사와 690 여명의전문가가일하고있다 ( 미국뉴욕시법무국홈페이지 ). 강화가반드시필요하다

18 나. 법무담당관제도의활성화 당시사개추위는 2 차례의전문가간담회, 중앙행정부처등법무담당자면담조사, 실무자간 담회등당시제도도입에관한실무자들의의견도경청하였다. 중앙행정기관과광역자치단체, 그리고기초자치단체에이르기까지법무업무의재확립과그 기능강화가반드시필요하다. 이를위한방법론으로정부내지침또는매뉴얼로써기관장의 지시사항또는기관장의중요의사표시에있어서법무담당관 ( 여기서는법무담당부서의장을의 다음은당시실무자간담회에서초청된분들의발언요지인데, 이러한내용은아직도여전히 과제로남아있다고생각된다. 미함 ) 의최종확인을거치도록하는매뉴얼의도입도생각해볼수있다. 일반금융기업이나기업의준법지원인기능 (Compliance) 을일부차용하는것이다. 이를위한토대로서법무담당관제도의법제화역시환영할만하다. 다만이는앞서법무기능강화필요성과함께논의되지않는한, 직역이기주의로오인될위험성이있다는점은유념해야한다. 다. 입법론 앞서사법개혁제도추진위원회는세가지세부방안을제시하면서각그에따른입법론도제시 초청자발언내용요지 16 1 법무공단및법제처와의관계에서법무담당관의역할설정이선행되어야함 2 행정부처에총액인건비제도와고위공무원단제도도입되면, 각부처의조직과인원이각부처장관의자율에맡겨지는상황에서일률적인실 국장급법무담당관제도도입은곤란 - 특히총액인건비제도아래에서고위직급을늘리는것은예산상부담 3 기존의법무담당관은행정업무에익숙하고, 부족한법적지식은고문변호사나법제처자문을활용할수있으며, 취약한소송분야는향후정부법무공단에서처리하게됨 - 기존법무담당관에대한교육강화로업무능력을향상시키려는노력이선행되어야함 4 법무담당관을개방형직위로하면서변호사자격보유자로한정하는것은개방형직위의취지와맞지않음 - 내년부터과장급도개방형직위가도입될계획이고, 법무담당관임용시변호사자격증소지자에대해가점을주면, 변호사자격보유자가많이채용될것으로예상 하고있다. 정부조직법과지방자치법등법률의개정이필요한안도있고대통령령과부령및자 치단체의조례로가능한안이있었다. 위초청자들의발언내용중일부는기존법무담당조직의법무역할을전제로한발언이라고 모두타당한안이라생각한다. 다만, 상위법령에근거를둘수록더명확하고지속가능하게 여겨진다. 즉법무업무를기존의소극적 의례적역할에한정한다면당연한생각이라할수있다. 제도가도입될수있다는점은분명하다. 라. 현실적인제약 그러나법무담당관이수행해야할역할이앞서말씀드린바와같이재정립될경우, 위지적 중상당부분은해소되거나감수해야할내용이된다 년사법제도개혁추진위원회가여러차례논의끝에중앙행정기관및광역지방자치단체 에개방형직위로서법적자문을담당하는법무담당관에대해건의하였다는말씀은앞서말씀 드린바와같다. 16) 사개추위검토자료 23P 36 37

19 그러나위와같은지적의진정한의미는다르게받아들여야한다. 즉아직도행정기관내부 17 법무담당관이수행할수있는업무의例示 1) 해당부처의장기타국장급이상의공직자에대한개별적법적자문 2) 해당부처가제출하는각종법률안, 시행령안, 시행규칙안, 내규등의사전검토 3) 해당부처의각종정책의입안및시행과정에서의법적검토 4) 해당부처가당사자가되는각종행정심판, 쟁송에대한법적검토및소송대리인의선정 ( 또는 직접변론 ) 5) 해당부처의대외적인조약안준비, 협상, 교섭에의참여 6) 해당부처가당사자가되는계약의준비, 교섭, 계약서의작성 7) 해당부처와다른부처간의권한쟁의발생시의교섭및법적대응 8) 해당부처내에서의감찰과정에서의법적문제점검토 9) 해당부처의공무원의윤리강령의제정및시행, 그과정에서의개별공무원의질의에대한법 적자문 10) 해당부처의일정직급이상의공무원을상대로한법률실무및공직기강교육 11) 기타해당부처의장이요청하는특정사항의처리 에서위와같은논리와생각에서법무담당관제도도입을마치변호사직역을위한자리늘리기차원으로생각할수있다는점이다. 법률등입법을통한제도의개혁과함께법무업무전반에관한인식을제고할필요성이바로여기에있다. 이번토론회처럼국회, 행정법을포함한법학계, 법무부와대한변호사협회의공동노력이필요하다고생각한다. 마. 입법론에대한대안 정부조직, 정원, 개방형직위 정부조직법과지방자치법또는대통령령, 부령, 조례개정을통한제도의법제화는반드시필 요하다. 법제처는정부차원에서정부입법의총괄 조정, 법령심사, 법령정비, 법제지원등의기능을 다만, 그법제화와동시에제도의수용성을높이기위한조치도함께건의하고자한다. 담당하고정부법무공단은공단으로서정부및지방자치단체와공공기관을대리하여소송을수 행하는일종의공공을대리한법무법인역할을담당하고있다. 내부적자문과외부적검토역 할은중복이아니며, 실제내부적검토가정책입안과정에서의선제적으로이루어져야할법률 중앙행정기관이나지방자치단체에서위제도를도입할수있는가장현실적인안은법무업 무확립과기능확대를조건으로정원을부여하는일이다. 적검토에해당한다는점에서위지적은타당하지않다. 법무업무를예시하고그업무수행을조건으로직위를신설하되이를개방형직위로지정할 법무담당관제도가도입되더라도, 법제처의기능은당연히유지되어야하고, 소송수행역시 정부법무공단을통하여수행되어야한다. 문제는이들외부기관만으로그기관내부의정책적 것을명시하여새로정원을부여한다면기존조직질서를크게변동하지않는범위내에서법무 기능이새로강화된다는것을의미하기때문에조직내수용성이높아질수있다. 법률검토를충실히할수있는가의문제다. 물론이에는단지법무담당관직위뿐만아니라이를실무적으로뒷받침할수있는실무인력 의배치역시같이추진되어야한다. 또한실무인력역시변호사등으로충원하여야실제역할 수행이가능해질것이다. 17) 사개추위검토자료 25P 38 39

20 동시에법무부의역할확대역시기대한다. 를모두담당하고있다는점에서충분히타당한안이라생각한다. 현행처럼단지국가소송의지휘 관리역할에그칠것이아니라정부와지방자치단체, 즉국가적차원에서법무기능강화의핵심역할을해야한다. 법무부장관은지금의역할을넘어서정부전체의법무관리관으로서정부기관전체의법무기능을통할하고관리 감독하는총괄역할을고민해야한다고생각한다. 법무부가정부전체의법무총괄부서로서법무전반에관한사항을관장하고이를각부처와각행정기관에배치된법무담당관과유기적인관계에서법률제정과해석, 분쟁에대한대응등이이루어질수있도록범정부차원에서법무부자체의기능강화와역량강화가필요하다고하겠다. 다만, 선제적법률검토업무를강조하고또법무부의국가송무기능과연계하여법무부의역할확대를요청하는측면에서이는전체정부의법무업무를관장하여야하는법무부가하도록하는방안도고려할수있다는생각이다. 나. 우수한법무인력유치를위한환경조성 이와함께우수한법무인력을유치할수있는환경을조성하는노력도병행했으면한다. 실제법무담당관제도의정착을위해서는실무를담당하는변호사들의헌신과노력이필수적이다. 따라서우수한법무인력을유치하고그들이공공에대한자부심을가지고오랜기간일할 수있는환경이갖춰져야한다. 8. 기타논의가필요한사안들 ( 보론 ) 가. 법무인력의선발및교육 현행공무원임용제도상임기제공무원의경우장기간근무가보장되지않는다는점에서, 일반행정직공무원경력채용의경우근무조건이다른분야의변호사에비하여좋지않다는점에서보완할점이있다. 공무원직렬중법무행정직렬을보완하거나새로직렬을만드는방안도검토할만하다고하겠다. 사개추위검토자료에서도언급하고있는바와같이, 법무담당관제도의활성화란단지법무 담당부서장의개방형직위지정만으로달성되는것은아니다. 전반적인입법시스템의정비와 정책수립과정의개선, 유능한실무인력의확보등이수반되어야한다. 현재행정기관에서근무하고있는변호사들의경우, 특히규모가작은행정기관일수록변호 사의전문성과법률적검토의견을관철하기가쉽지않고다른직역의변호사들에비하여근무 환경이나조건등처우가열악하다는점을토로하기도한다. 유능한실무인력의확보는유능한법무담당관의확보만큼중요하고따라서이에대한논의도 이역시제도적, 현실적보완이필요하다하겠다. 함께이루어져야한다. 특히신입변호사를어떤방식으로선발 교육 배정함으로써적응기간과 시행착오를최소화하고행정업무의효율성과합법성, 타당성을확보할것이냐의문제는실제법 무담당관제도도입의목표를달성할수있느냐에있어서매우중요하다. 쉽지않은문제이기는하지만, 공무원으로임용된의사들과같은전문가수당등의제도보 완도고려해보아야한다고생각한다. 사개추위는위문제에대하여법제처의기능을확대하여신입변호사의선발및실무교육기 능을추가하는안을제안하고있다. 법제처가전체법령을포괄하고있기때문에각행정부처 40 41

21 법무담당관제도활성화를위한토론회 다. 행정기관등공공기관소속변호사에대한협회차원의관심과지원 토론 끝으로대한변호사협회에도건의하고자한다. 미국변호사협회의경우연방정부나기타공공기관에근무하는공공부분변호사를지원하기위한별도의부서 (Government & Public Sector Lawyers Division, GPSLD) 를두고, 1정부및공공부문변호사들이직면하는구체적인문제에대한해결방안연구및지원, 2이들을위한잡지및정기회보발행, 3이들을위한 계속법률실무교육 (Continuing Legal Education) 을실시, 4이들과관련된이슈를다루는학회및집회등의개최, 5일반대중에게이들의활동을널리알리는활동, 6장래정부및공공부문변호사를지망하는로스쿨학생들을지원하는활동, 7정부및공공부문변호사를위하여개설한웹사이트를통한구인및취업정보제공, 관련논설의게재등의활동을하고있다고한다. 18) 우리나라의경우, 특히공무원으로임용된이후에는변호사휴업을해야하는이유로변호 01 법무담당관제도활성화를위한토론문 사협회의회원자격역시정지되어협회나지방변호사회와도단절되는경향이있다. 개업변호사위주의우리나라변호사제도상불가피한측면이기도하지만, 앞으로는공공부분에진출하게되는변호사들이증가하게될것이므로협회차원에서도좀더많은관심과지원이있었으면하는바람이다. ( 끝 ). 신재홍법무부법무과검사 18) 사개추위검토자료 10P 42 43

22 법무담당관제도활성화를위한토론문 신재홍 법무부법무과검사 ➊ 총평 토론에앞서, 법무담당관제도의활성화를위하여여러가지제도개선방안을소개해주신정 석윤변호사님에게깊은감사의말씀을드립니다. 현재국회에는법무담당관제도와관련하여나경원의원님이발의하신일부개정법률안이 2 건제출되어있습니다. 그중지방자치법개정안은지방자치단체에의무적으로변호사자격자를법무담당관으로두도록의무화하는내용이고, 나머지정부조직법개정안은중앙행정기관에소송등법무를담당하는보좌기관을설치하되위보좌기관에변호사자격을가진공무원을두도록하는내용입니다. 이처럼관련법안이발의되어있는등법무담당관제도에대한심도있는논의가필요한상황에서오늘주제발표와토론은시의적절하고중요한의미가있다고생각합니다. 이러한의미에서오늘토론회는법무담당관제도활성화에대한제개인적인의견을발표하게되어저에게더욱더뜻깊은자리입니다

23 ➋ 법률전문가로서의법무담당관필요성 오늘날행정작용이다양하고복잡해짐에따라정책의시행과정에서관계당사자의이해관계 가첨예하게대립되고, 관련분쟁이발생하는경우헌법소송 행정소송등법적분쟁까지이르 게되어매우심각한법적 사회적비용이지출되는사례가빈번하게발생하고있습니다. 이러한 분쟁에대하여사후해결하는것에머무를것이아니라, 적법한절차에따라행정정책의입안과 정부터충분한법적검토를하여사전에분쟁을예방하는것이더욱중요한쟁점으로부각되고 있습니다. 나경원의원님이발의하신일부개정법률안에대하여그개정취지를충분히공감하고있습니다. ➌ 법무담당관제도활성화방안에대한논의과제 가. 법무담당관제도활성화방안 발표자님이언급하신것처럼 2005 년경무렵사법제도개혁추진위원회에서도 행정의적법성, 투명성제고를위해법무담당관제도를강화하고, 위법무담당관직에법률전문가를보임하며, 그직무도주요행정정책에대한사전검토를포함해야한다. 고하여법무담당관제도활성화에 행정정책입안과결정과정에서의법률검토를통해적법절차에따른법치행정을구현하고, 뜻이모아졌습니다. 공직자들로하여금법적책임추궁의두려움없이소신껏업무를처리할수있도록법적자문 을제공함으로써안정적인국정운영의토대를마련하며, 공직자들의업무수행과정에서윤리 기준에저촉되는지여부를자문함으로써공직자의윤리적공무수행을안내하는등오늘날법 무담당관의역할과중요성은매우크다는것은분명합니다. 아울러, 사법제도개혁추친위원회는법무담당관제도활성화방안으로대통령령으로되어있 는각행정부처등의직제등을개정하여법무담당관직위를개방형직위로지정하고, 법무담 당관의직급에대하여 1) 차관보급고위직위 ( 가칭 법무관리관 ) 신설방안, 2) 국장급보좌기관 ( 가칭 법무조정관 ) 신설방안, 3) 과장급인현행직급활용방안을제시하였습니다. 하지만, 앞서발표자님이언급한것처럼우리나라의경우, 법무담당관이배치되지아니한중 앙행정기관이나지방자치단체가존재하고, 법무담당관이배치되어있더라도변호사자격이없거나그직급이일정하지아니한상황입니다. 또한, 변호사자격이있는법무담당관이배치된경우에도그직무가송무단계에머물러행정정책입안과결정과정에서의법률적검토에이르지않으므로현행법무담당관제도는오늘날법무담당관에게요구되는역할에미흡한면이있습니다. 또한, 사법제도개혁추친위원회에서는법무담당관의자격을일정경력이상의변호사와법학박사학위소지자또는법무관련분야에서일정경력행정공무원으로하되향후변호사자격소지자로한정하기로하고, 대통령령으로되어있는각행정부처등의직제를개정하여법무담당관의직무에법령안을입안단계부터조기검토하고주요정책수립및집행단계에서의법적타 당성도검토하는것을추가하자는의견도논의되었습니다. 미국의법무담당관은그직무가다양하고광범위하여법령검토나소송업무에국한되지않고각부처의고유업무와관련된정책의입안단계에서부터그법적타당성에관한자문을제공하거나관련계약의교섭및체결까지관여하고있습니다. 이러한면에서미국법무담당관의직위나조직등에대하여도심도있게살펴볼필요가있습니다. 나. 법무담당관제도에대한논의과제 위와같이당시법무담당관제도를활성화하는방안이활발히논의되었으나, 법무담당관을변호사자격소 지자로만한정하여야하는지여부에서부터그직위나관련조직을법제화하는방법에대하여여러이견이있 이러한취지에서, 중앙행정기관등에변호사자격을가진법무담당관등을배치한다는내용의 어법무담당관제도활성화방안이실제시행되지는아니하였습니다

24 하지만, 앞서말씀드린대로위와같은논의가있었던 10 년전과는달리현재에는행정작용 이더욱더복잡해졌을뿐만아니라법치행정에대한국민들의권리의식도높아졌기에, 이제는 ➍ 맺음말 법무담당관제도활성화에대하여다시한번진지한고민을해야합니다. 법무담당관제도의도입취지는행정기관의각종법률사무를법률전문가에게맡겨심층적인 특히, 다양한학문적배경을가진사람에게전문적인법률이론및실무에관한교육을실시 함으로써우수한법조인을양성한다는취지에서 2008 년법학전문대학원제도가도입되어, 2012 검토를거친행정정책과행정작용이이루어지도록함으로써예산이나행정력의낭비를막고실 질적인법치주의를실현하자는것입니다. 년이후매년 1,500 여명의법학전문대학원출신변호사가사회각계로진출하고있습니다. 이 러한상황에서법률업무에대한전반적지식과실무경험을보유한우수한변호사들로하여금 법무담당관업무를수행하도록할수있는여건이과거보다신장되었음은분명합니다. 발표자님이법무담당관제도활성화방안에대하여기업의준법지원인기능을일부차용하는 것을언급하셨는데, 법무부는기업의준법경영확산을위하여준법지원인및준법통제기준의 실효적정착을위하여준법지원인제도를활성화하는방안을고려하고있습니다. 다만, 법무담당관을개방형직위로도입할경우반드시변호사자격자로한정하여야하는지 여부에대하여변호사로서의실무적인경험과지혜를살릴수있다는장점이있는반면자칫 변호사직역이기주의로오인될수있는부분이있어여전히논의가필요한사항입니다. 위와같 은사항에대하여대한변협등변호사단체뿐만아니라학계등과도충분한토론과협조가전제 같은맥락에서, 법무부도준법행정을통해법치주의를이룰수있도록정부내의다른부처 뿐만아니라국회, 학계, 시민단체등사회각계의의견을교환하고그대안을모색하는등법 무담당관제도를활성화하는데함께노력하겠습니다. 되어야한다고판단됩니다. 아울러, 법무담당관직급에대하여도관련법률또는대통령령개정이필요한방안에서부터위법령개정없이도즉시시행할수있는방안등다양한논의가있는데, 위와같은논의는반드시행정조직신설및이에따른예산반영등추가검토가이뤄져야만합니다. 이러한검토를위해서는행정자치부등정부내다른부처와도조율이필요한사항입니다. 그밖에법무담당관의직무확대범위나, 법무담당관이이직없이지속적으로업무를수행할 수있는방안마련등에대하여도추가적인검토가이루어져야하겠습니다

25 법무담당관제도활성화를위한토론회 토론 02 법무담당관제도활성화를위한토론문 윤여진행정자치부법무담당관실사무관 50 51

26 법무담당관제도활성화를위한토론문 윤여진 행정자치부법무담당관실사무관 1. 서설 행정환경의다변화에따라행정작용이후사후적으로발생하는소송등의법적분쟁을해 결하는것보다법령입안, 정부정책마련등행정작용이전사전단계에서예상되는법적쟁점 등에대한검토가상대적으로중요해졌다. 다만, 부내법률전문가자문, 고문변호사활용, 법제처의법령해석 심사외의사전입법지원제도도입등정부내부에서도이러한변화에맞추어가고있는상황에서, 발제자의법무담당관조직의의무화, 법무담당관업무의재정립, 변호사자격가진자의배치가필요한것인지에대한의문제기가법무담당관제도활성화의핵심문제라고할것이다. 2. 법무담당관제도도입의필요성 발제자가언급하였듯이행정작용의상대방인개인과기업의법률서비스접근성강화, 정부 의투명성강화등으로소송이급증하고있고, 지방자치제도강화에따라중앙정부와지방자치 단체간분쟁이다양해지는등행정환경이변화하고있다, 52 53

27 그런데, 부처내에서변호사자격을가진공무원이법무담당관실에집중배치되어있는것이아니라개별부서에배치되어고유업무를담당하고있어, 법무담당관실에서통합적인법률서비스를지원하기곤란하다. 한편, 부처내에서도새로운전문분야개발등업무영역의변경또는확대에따라법률전문가에대한수요가증가하고있다. 다만, 그방법에있어공직사회내부에서의반발, 변호사직역특권주의로인식될수있는문제등을해결하면서실제적으로는법률서비스를강화하는방안을고려해야할것이다. 거나직역이기주의라는비난을받을수있다. (2) 법률전문가채용 법무담당관을개방형 3) 으로하여실무경력을갖춘법률전문가를임명하는것은발제자가언급하였듯이예산증가요인이적고, 부내법무업무의전문성강화측면에서반발이적을것으 로예상된다. 다만, 개방형직위는기간이한정되어있어, 결국그기간이종료된경우새로운법 3. 법무담당관활성화를위한해결과제 (1) 법무담당관업무재정립및조직의무화 통상중앙행정기관내법무담당관의업무는그명칭에차이가있으나, 공통적으로법제 1), 규제 2), 차관 국무회의업무등이중심이되고있다. 여기서발제자의주장처럼법무담당관의 업무를법령해석 심사, 법령입안지원등자문과송무업무로한정할수있느냐의문제가생긴 다. 자문내지송무업무는결국다른사업부서를지원하는역할이주가되어부내업무에서중 요도가떨어질수있다는점도우려로작용한다. 률전문가를채용해야한다는문제가발생하는등행정업무의계속성을저해할수있다. 또한, 정책입안부터근거리에서법률전문가가관여하여부처내법률전문성을높이는취지에서도입되었으나, 개방형직위기간의제한으로본래의취지가퇴색될수있다. 법무담당관을보좌하는실무인력을변호사로채용하는것에대한문제점도다음과같다. 현재변호사자격을가진자가공무원으로채용되는방법은 1일반임기제 / 전문임기제채용 2 민간경력일괄채용이일반적이다. 다만 1은임기제공무원의경우계약기간이단기이고, 담당할수있는업무가한정적일수있다는제약이있다. 4) 따라서, 현실적으로는임기제공무원의경우장기재직가능성이낮아유능한법률전문가를실무인력으로양성하기어려울수있다. 5) 민간경력특별채용 6) 의경우필수보직기간근무이후에는여타행정공무원과동일하게타부서로인사이동하여근무할수있다. 개인의입장에서는법무담당관실에계속근무하기보다는다른사업부서에근무하기를원할가능성이높아법무담당관실무인력의전문성을강화의의미가퇴색할수있다. 기존의법무담당관과별개의법무담당관조직을만드는것 ( 사개추위의 1 안과 2 안 ) 을강제할 수있느냐의문제는먼저부처내의합의를이끌수있느냐의원초적이고현실적인문제에직면 하게된다. 더구나법무담당관을반드시변호사로의무화할경우여타공무원의반발을일으키 3) 개방형직위란전문성이특히요구되거나효율적정책수립을위해필요하다고판단되는직위에공개모집을통해적합한인재를선발해충원할수있도록지정한직위로, 현재정부전체에 441 개직위가지정되어있다. 4) 일반임기제의경우정원에포함되는반면, 전문임기제는정원에포함되지않아별도정원으로채용가능하여, 부처에서는일반적으로전문임기제채용을선호한다. 1) 법제업무는통상입법계획의수립, 국회법안심사지원, 법령심사 해석총괄, 법률자문, 송무지원등을포함하고있다. 2) 법령등입안시규제심사, 규제개혁과제수립 추진등을포함한고있다. 5) 임기제의경우일반직공무원보다소속감이적고, 계급체계가달라실질적으로승진이어려워공무원으로서의경력을활용하여전직하는경우가종종있다. 6) 종전에각부처별로민간경력자를특별채용을해왔으나, 채용절차의공정성 투명성확보차원에서각부처의수요를받아인사혁신처가 5 급과 7 급을선발하고있다.(2016 년기준 5 급 153 명, 7 급 105 명 ) 54 55

28 4. 법무담당관활성화를위한제안 (1) 전문직공무원제도의활용 나분쟁발생가능성있는법령입안시법제심사, 법령해석등사전법률자문을지원하고, 사고발생시사고대응수습및소송진행등단계별로법률자문등을신속히지원하도록한바있다. 10) 우리부에서도법무담당관실내변호사자격을보유하는전문인력으로구성된자문송무팀을설치하여, 분야별 ( 예, 실국별 ) 로지정된담당자가자문및송무업무를담당하는안을검토한바있다. 11)12) 올해부터공직내전문성이요구되는분야에서평생근무하는전문직공무원이시범시행 되었다. 즉고도의전문성과장기재직이필요한분야를중심으로전문분야를설정해전문직공 무원을선발하고, 해당전문분야내에서만자리이동이가능하도록하는것이다. 7) 다만, 법무담당관실내별개팀을만드는것은부처에서주도적으로추진할경우만가능하 고, 일률적으로전부처에적용되기어렵다는점과앞에살펴본변호사자격보유자의공무원 채용시의어려움이동일하게발생한다는문제가있다. 다만, 계급제와고시제도를유지하는한미국식직위분류제를일부도입하는전문직공무원제도를얼마나선호할수있는가라는문제가남는다. 8)9) (2) 법무담당관실내송무자문업무의강화 국민안전처출범이후법률자문지원단을구성, 법무담당관실내설치하여부내중요정책이 5. 결어 법무담당관제도를활성화하기위해결국인사 ( 채용 ) 와조직의문제를해결해야한다고보 인다. 그런데더중요한것은법무담당관제도를활성화하는것이장기적으로해당부처에더 큰이득이되고, 국민에대한행정서비스강화로이어져결국에는국가발전에이바지할수있 다는인식의변화가필요하다고보인다. 또한편으로는위문제가공직채용경로다양화등공 7) 전문직공무원의계급은 5 급이상을 2 개계급 ( 수석전문관, 전문관 ) 으로개편하고, 고위공무원단으로도승진이가능하도록하였다. 현재시범시행되는전문분야는국제통상, 환경보건, 남북회담, 재난관리, 인재채용, 금융업감독 6 개분야 95 명이다. 8) 고위공무원까지승진이가능하게한다고하나, 전문직공무원이공직사회에서크게확대되지않는한현재의연구관, 연구사와유사하게될가능성이높아보인다. 9) 일반공무원과전문직공무원비교 일반공무원 ( 행정 기술직 ) 구분전문직공무원 5 급 4 급 3 급 ( 고위공무원 ) 계급 전문관 수석전문관 ( 고위공무원 ) 계급별 직급별정원배정정원 전문관 수석전문관정원통합관리 모든분야로자리이동가능전보 전보가능범위제한 ( 전문분야內 ) 상위직급결원및심사승진 포인트방식및심사 근무성적평가 (5 급 ), 성과계약 (4 급 ) 평가 전문역량평가제 전문역량향상과성과에따라승진 호봉제 (6 급 ), 연봉제 (5 급 ) 보수 연봉제 ( 전문직무급 신설 ) 10) 다만, 신규채용된변호사자격보유공무원의사직, 현재논의되는조직개편등의문제등으로법률자문지원단이역할을제대로하고있는지는불분명하다. 11) 자문송무팀 ( 법무담당관실내 ) 지방재정 세제분야자문 자치제도 법규분야자문 인사 조직, 전자정부및일반행정자문 12) 더나아가송무자문팀에서일정기간 ( 임기제의경우해당계약기간 ) 근무한후업무노하우를실제사업부서에활용할수있도록부처내관련부서에배치되어근무하도록하는방안이논의되었으나, 임기제로채용할경우계약상에정해진범위를벗어나는업무를할수없고, 민간경력채용으로배치할경우해당인의의사에따라부서를이동할수있어, 실제송무자문팀근무후사업부서에배치하도록강제할방법을찾지못하였다

29 법무담당관제도활성화를위한토론회 직사회개방화문제와함께점진적으로연구되고논의되어야한다고생각한다. 토론 03 법무담당관제도활성화를위한토론문 김용섭전북대학교법학전문대학원교수 58 59

30 법무담당관제도활성화를위한토론문 김용섭 전북대학교법학전문대학원교수 1. 머리말 참여정부시절사법개혁위원회에서법무담당관제도의도입논의가활발하였으나, 제대로실현되지못하였다. 새로운정부의출범과더불어법무담당관제도가재점화될가능성이높은사법개혁의주요이슈라고할것이다. 최근에나경원의원대표발의로법무담당관제의도입을내용으로하는정부조직법일부개정법률안과지방자치법일부개정법률안이국회에제출되어법무담당관제도의입법적방향을둘러싼논의의장이마련되었다고할것이다. 주지하는바와같이행정주체의공행정활동은법치행정의원칙에따라법에근거하여적법하게이루어질필요가있다. 그럼에도불구하고, 행정부처가개혁을앞세운밀어붙이기식행정을하거나무리한법해석과적용을통해위법한행정처분을하게될경우행정소송에서패소판결을받게되는사례는비일비재하다. 이러한과정에서담당공무원은고의나중과실이있는위법한직무집행을하여국민에게손해를입힌경우직접적인국가배상책임을지게되므로행정결정을하기에앞서사전적으로법적인문제가있는지여부를검토하는시스템을갖출필요가있다. 법무담당관제도의도입은변호사등법조직역의일자리확보차원이아니라기존의행정조직인직제와의조화속에법치역량을강화하기위하여법률전문가를공공부문에진출하는시스템을만들때행정부처의저항이없이순항 ( 順航 ) 을기대할수있다. 다만. 우리의경우에는미국과는달리정부법무공단이설립되어정부가피고가되는소송의 60 61

31 수행을지원받고있으며, 정부의법률제정및행정입법의입안등과관련하여법제처와의유기적협력을통하여각부처의법무담당관실이업무를지원받고있으나, 법무담당관실의법치역량이미흡하고정책의입안이나집행의전후에있어사전또는사후적으로법적인체크기능이제대로작동되지못하고있다. 이하에서발제자는서울특별시의법무담당관과법률지원담당관으로활동한경험을토대로서울시법무담당관실과법률지원담당관실의업무분장등의사례의소개를를통해법무담당관제도활성화에관한의미있는논의거리를제공하고있다. 여기서는먼처발제자가강조하고있는법무담당관제도의도입과활성화를위한제안을살펴보고, 다음으로나경원의원대표발의법률안에대하여도간략히검토하기로한다. 변호사자격자를곧바로법무담당관으로보임하는것보다는법치역량의강화라는관점에서행정부처에변호사가다수가진출할수있도록저변을확대하는데주안점을두고특히장관급부서에서시행하고있는대통령령에근거한정책보좌관제도를개편하여장관법무보좌관제도를신설하여별정직으로장관과임기를같이하도록하는방안과더불어기존의법무담당관제도를함께발전시킬방안의모색을하고자한다. 지금까지중앙행정기관이나지방자치단체등공공부문의경우그동안변호사의채용의필요성에대한인식이미흡하였다. 그러나오늘날로스쿨출신변호사의증가와더불어법치행정의정착필요성, 국민의권리의식의신장, 행정의투명성확대, 책임행정의구현, 사전예방적인분쟁예방의관점에서전문적능력을갖춘변호사의공직진출기회를보다확대할필요가있다. 2. 법무담당관의개념과현황 1. 개념논의 미국의법무담당관은실질적으로는정부, 공공기관및기업등에서상시적으로근무하면서법률에관한자문기타법률관련업무를담당하는법률전문가를의미하며, 형식적으로는정부, 공공기관및기업등의법무담당관실의최고책임자를의미하고법무담당관실에서근무하는변호사와는구별되는개념으로파악한다. 이와같은미국의법무담당관의개념은정부기관이나지방자치단체를넘어공공기관이나기업등을포함한다는점이특징이다. 이러한미국식의법무담당관의개념을우리에게적용한다면실질적으로는중앙행정기관이나지방자치단체에서법무와송무등의법률적인업무를담당하는공무원일반을말하고, 형식적으로는중앙행정기관이나지방자치단체에서법무와송무등의업무를담당하는최고책임자를의미하고법무담당관실에소속하는공무원은제외된다. 다만, 중앙행정기관이나지방자치단체의직제상으로는법무담당관은 3, 4급의직으로마련된과장급의공무원을말하고있으므로, 법무담당관이라는협소한개념의용어를사용하면서미국에서와같은차관급이나차관보급을염두에두면서법무담당관제도를말하는것은우리의직제에비추어작은개념을가지고큰그림을그린것이라고보아적절한용어사용인지의문이다. 여기서는법무담당관을국가기관이나지방자치단체에서변호사를의무적으로채용하여상시적으로해당기관의정책수립이나법령입안등에관하여법적자문을담당하도록하는조직체계를의미하는것으로파악한다. 따라서 법무담당관 이라는개념은정책보좌관같은차원의 장관법무보좌관 이라는명칭과직제상의 규제개혁법무담당관 과같은명칭을모두아우르는포괄적개념으로사용하고자한다. 2. 직제의명칭 장관급부처의경우에는법무담당관에해당하는직제는통상적으로기획조정실장밑에 3, 4 급의 규제개혁법무담당관 을두고있다. 교육부와그소속기관직제시행규칙제3조제7항에서 규제개혁법무담당관은다음사항에관하여기획조정실장을보좌한다. 1. 소관법령및행정규칙의심사 조정 총괄 2. 소관행정심판, 헌법재판및소송의총괄 3. 소관법규집의편찬및발간 4. 소관법령의해석지원 5. 교육관련규제법령의정비및규제개혁총괄 6. 교육부규제완화위원회의구성 운영및규제심사지원 7. 국회및당정협의업무총괄 8. 국무회의및차관회의안건에관한사항 8. 국정감사업무총괄 9. 국회상황파악및보고 11. 소관정부입법계획의수립및조정 을규정하고있다. 고용노동부, 국토교통부, 기획재정부, 농림축산식품부, 문화체육관광부, 미래창조과학부, 보건복지부의경우에도위교육부의경우에서보는바와같이, 기획조정실보좌기관으로 규제개혁법무담당관 을두고있다. 그러나여성가족부의경우에는기획조정실장의보좌기관으로 법무감사담당관 을두고있으며, 통일부의경우에는발제문에서도적절히지적하고있는바와같이, 기획조정실장의보좌기관으로 창조행정담당관 이라는조직에서법무적사항까지관장하고있다. 통일부는청단위에서 62 63

32 주로사용하는 창조행정담당관 이라는명칭대신에다른부처와마찬가지로 규제개혁법무담당관 으로변경할필요가있다. 한편, 국무총리실산하국가보훈처, 국민안전처, 식품의약품안전처의경우에는기획조정관밑에 규제개혁법무담당관 을두고있다. 한편특허청, 조달청, 병무청의경우에는기획조정관밑에 규제개혁담당관 을두고있다. 농촌진흥청, 중소기업청과같은청단위에서는기획조정관밑에 창조행정법무담당관 이라는이름을사용하거나, 기상청의경우에는기획조정관밑에 창조행정담당관 에서다른업무와마찬가지로법무업무를맡아서처리하고있다. 방위사업청의경우에는기획조정관산하가아니라방위사업감독관밑에 법률소송담당관 이라는직제를두고있다. 산림청의경우에는기획조정관밑에 법무감사담당관 을두고있다. 이와같이현재다양한형태의이름으로되어있고 규제개혁담당관 이라는명칭을사용하고, 청단위에서는 규제개혁법무담당관, 창조행정법무담당관, 법률소송담당관, 법무감사담당관 등명칭이통일되어있지않고다양한형태의다른이름으로되어있는바, 앞으로법치역량의강화를위해법무업무를따로떼어직제의명칭을 법무당당관 으로통일적으로하는것이필요하다고할것이다. 지방자치단체와관련하여서울특별시의경우에는 법무담당관 뿐만아니라 법률지원담당관 의직제로되어있고, 용인시, 당진시, 거제시, 안성시, 제천시등의경우부시장밑에 감사법무담당관 을두고있으며, 과천시, 부산광역시서구등의경우법무담당의조직을따로두지않고기획감사실에서관장하고있다. 수원시의경우에는기획조정실에 법무담당관 이라는명칭을두고있다. 3. 발제자의발표내용에관하여 1. 발제내용의요약 발제자는 2005년도의사법개혁위원회의법무담당관제도검토보고서를토대로영, 미의제도를소개하고법무담당관제도의도입필요성과세부적방안과그에대한검토및활성화를위한제언에대하여상세하게분석하고있다. 먼저법무담당관제도도입의세부적방안과관련하여, 1안인 1급상당의별정직인차관보, 부 시장 부지사등고위직위신설방안, 2안인 2. 3급의국장급의보좌기관인법무조정관을신설하는방안, 3안인장관과임기를같이하여장관이물러나면면직되도록하는정책보좌관제도를개편하는방안, 4안은현행직급인 3, 4급법무담당관직제를활용하는방안을제시하고있다. 다음으로, 발제자는법무담당관제도의활성화를위한제언으로첫째로, 법무역량의기능강화를강조하고있으면서법무담당관을변호사로충원할뿐만아니라실무인력도변호사로충원할것을제안하고있다. 둘째로, 기업의준법지원인 (Compliance) 기능을일부차용하여법무기능의강화의관점에서법무담당관제도를법제화할것을제안하고있다. 셋째로, 법무업무의확립과기능확대를조건으로정원을부여하면서법무담당관을개방형직위로지정할것을제안하고있다. 넷째로, 참여정부의사법개혁추진위원회는법제처의기능을확대하여신입변호사의선발및실무교육기능을추가하는방안을제시하고있다. 2. 발제내용에대하여기본적으로공감 발제자는법무담당관제도의활성화에관한중요한논거를제시하고있을뿐만아니라중앙기관이나지방자치단체등공공부문에있어법치역량강화필요성과행정의적법성확보를위해발제자의 4가지제안에대하여맨마지막법제처의기능확대에따른신입변호사교육과관련한제안에대하여만견해를달리하고전체적으로공감하는내용이다. 또한발제자는참여정부시절의사법개혁위원회의검토자료를중심으로영미법적국가의예를들어설명하고있다. 나아가발제자는법무담당관제도의도입과관련하여 3가지도입방안을제시하고있다. 1안과 2안은고위직이므로외부에서수혈하여그기능을수행하는데한계가있다고보여진다. 4안은변호사만을법무담당관에보임하는제도이므로기존의행정부처공무원의반발을살수있다고보여진다. 제3안이타당하다고할것이다. 다만, 4안중에는법무담당관을법률적소양이있는공무원이되어도좋지만법무담당관실에는최소한 1인이상의변호사를충원하도록하면족할것이다. 결과적으로대통령령인정책보좌관의설치및운영에관한규정에따라별정직공무원인장관정책보좌관제도를활용하는방안이기존행정부처공무원의반발을최소화하면서적절한방안이라고사료된다. 사견이지만, 광역자치단체의경우에는부시장이나부지자의경우행정부지사는그대로두되, 정무부지사를법무부지사로변경한다면반발이줄어들고법치행정 64 65

33 에이바지하게된다고볼것이다. 기본적으로장관정책보좌관을두는것과같이변호사자격자에한하여별정직 2급상당의 장관법무보좌관 을두는것이바람직하다. 3, 4급의법무담당관의경우에는변호사자격자에한하도록하는것은부처의반발이있을수있으므로오히려변호사자격자는 장관법무보좌관 제도를두게될경우에보좌관에대하여변호사자격자를충원하는것은정책적으로큰무리가없다고할것이다. 이러한관점에서 2원적으로추진하는것이필요하다. 현행각부처직제시행규칙상의 규제개혁법무담당관 등은그명칭을 법무담당관 으로통일하여 3, 4급으로하되, 법무담당관은행정부처에근무하면서법학적소양이있는공무원이나변호사출신을부처의형편에따라그업무를맡도록하여도무방하다고본다. 행정부처에근무하고자하는변호사출신이법무담당관만맡게되는것을막고다양한업무를수행하면서행정직공무원과경쟁하여고위직으로승진할수있도록하기위해서도그와같이법무담당관에한정하도록하는것은변호사출신을위해서도바람직하지않다고본다. 이보다는폭넒게법무담당관실에변호사자격자를최소한 1인이상을확보하도록의무화하는방안이필요하다. 우선법무담당관제도의도입은행정부처에서그필요성의관점에서접근하는것이필요하고, 행정부처에변호사가다수진출할수있는법치역량강화의여건을만드는것이보다중요하다. 장관의법무참모역할을제대로하기위해서는정책보좌관제도를개선하여 장관법무보좌관 제도를신설할수있도록하여, 정책을법적으로스크린할수있도록할필요가있다. 아울러법무보좌관은장관의법무참모로서행정소송의피고가될경우고문변호사를활용하여소송수행을하는것이좋을지, 소송수행자의지정을통해서피고로서대응하는것이좋을지, 정부법무공단을통해서소송을수행하는것이좋을지, 대형로펌을통해서소송을수행하는것이좋을지이에대하여장관에게적절한조언을줄수있도록하고, 다양한법률적조언을하며, 장관이그직을마치면면직되도록하는식으로운영하는것이좋다. 각부장관이행정결정을최종적으로집행하기에앞서법무보좌관의최종사인을한후에정책을집행하는시스템으로국정운영을가동할필요가있다. 다만, 이경우변호사자격자에한정하는법무보좌관은대형로펌의로비창구가되거나퇴임후에로펌에근무할수없도록제도적장치를마련할필요가있다. 이와는달리 3, 4급의법무담당관은변호사에한정할필요는없다고본다. 법과대학을나와서변호사가되지는않았으나, 5급이나 7급또는 9급으로시작하여행정부처의업무에정통한사람이법무담당관의직에있을경우에큰문제가없다고본다. 단 지변호사라는이유만으로다년간근무한행정부처공무원보다더잘할수있다는논리는맞지않을수있다. 법무담당관을변호사자격자에한하여충원하도록하려면변호사중에서공직의제반현장업무를제대로알고법률적조언과다양한입법지원활동도할수있으려면하루아침에그와같은인력이길러지는것은아니다. 3. 참여정부시절법무담당관제도의도입실패요인 법무담당관은형식적으로는직제상의제도로이해하는입장인반면에실질적으로는정부나지방자치단체등공적부문에상시적으로근무하면서법률에관한자문기타법률관련업무를담당하는법률전문가를말한다. 미국의법무담당관은차관또는차관보급으로장관과개인적신뢰관계에서임명되는정무직으로장관의법적인자문을제공하는것이다. 이러한 법무담당관제도 의도입및활성화의과제와관련하여, 이미 2005년사법제도개혁위원회기획추진단은 법무담당관 제도에대하여연구 조사 토론후 2006년에 법무담당관제도개선방안 을제시한바있다. 당시의방안에서는중앙행정기관과광역자치단체에개방직의법무담당관에변호사의채용을의무화할것은제안하고있다. 그러나, 당시의법무담당관제도개선방안은행정조직체계를제대로고려하지않고 떡줄사람은생각도않는데김칫국부터마신다 는속담처럼변호사의행정부처진출에만역점을두어행정부처의반발이초래되어좌절된것으로보여진다. 그이유는행정부처내의법무담당관은행정고시를합격한후라고할지라도 10년이상근무하는등서기관으로승진한후에도일정기간근무해야그직을맡을수있기때문이다. 서울특별시의경우처럼변호사경력 4년이상을들고있으나, 부처업무에대하여정통하지않음에도변호사경력 4년이상만으로법무담당관으로정하여임용하는경우과연소기의성과를거둘수있는지의문이다. 실제로사법시험출신이나로스쿨출신의변호사가행정부처에진출하더라도오래근무하는인원이많지않고경력관리차원에서 5년이내에서이직하는사례가적지않은실정에서변호사출신이행정부처에오래근무한후에법무담당관에보임될수있도록제도설계를하는것이바람직하다. 그이유는법무담당관이되려면무엇보다법률에대한이해도중요하지만부처의업무전반을정통해야전문성을갖춘법무행정의자문역할을충실히해낼수있기때문이다. 결과적으로, 참여정부시절법무담당관제도개선방안은체계적이며혁신적인사법개혁을통해정부조직법, 국가공무원법, 지방자치법, 변호사법등제반법령의정비를이루어내지못하 66 67

34 였고, 이와더불어국민적공감대를얻지못해그필요성에대한인식의확산이이루어지지못하고, 단지법무담당관제도의도입에관하여논의만무성하고결과적으로제도도입에는실패한것으로평가된다. 4. 법제처의역할강화부분과관련하여 법제처는참여정부시절에장관급부서이었으나이명박정부에들어서차관급부서로격하되었으며, 법제처에서비교적잘수행되던중앙행정심판업무를국민권익위원회로이관되었다. 그결과법제처의역량이종전에비하여줄어든것은사실이다. 법치역량의강화를위해서는법제처가프랑스의국사원과같은기능을수행할수있도록행정심판기능을다시복원하고, 장관급의부처로복원할필요가있다. 발제자는법무인력의교육과관련하여새로운업무를부과하여법제처의역할을주문하고있으나, 행정부처의인력충원의방식과관련하여법제처를통한배출의길이적절한것인지검토가요망된다. 우선은저변을확대함과아울러법제처에서터득한현장적지식을토대로각부처로진출할경우에는기본실력이검증되므로그활용도가높은것은사실이다. 그러나법제처는법제행정의업무를수행하는부처이지교육기관이아니므로법제처가다른부처공무원으로전출하는공무원을교육하는기관으로파악하는것은옳지않다고본다. 다 4. 나경원의원대표발의정부조직법및지방자치법일부개정법률안검토 1. 정부조직법일부개정법률안에대한검토 (1) 제안이유와주요내용 행정의복잡화로정부의정책결정및집행과정에서법적문제발생이증가하고있음. 따라서사전에법적문제에대한충분한검토가이루어지고, 문제발생시효과적대응과해 결이가능할수있도록중앙행정기관의법적전문성을확보하는것이더욱중요해지고있다고 하겠음. 이에현행법에중앙행정기관에소송등법무를담당하는보좌기관의설치근거를마련하고, 그보좌기관에는 1 명이상의변호사자격을가진공무원을두도록함으로써, 중앙행정기관의 법적전문성을강화하려는것임 ( 안제 2 조제 5 항 ). 시말해법제처는교육기관이아니고현업부서이므로실제로일을하면서업무를배우는것은 몰라도업무수행과교육을연계하는것은문제가있다고보여진다. 현대법치국가에서법조인의사회적역할은송무업무에한정되는것은아니고공공정책의제도설계와정책의평가를통해문제해결능력을길러야한다. 아울러리스크관리가중요하므로사후적소송에적절히대응하는것못지않게사전예방적측면에서적절히조치하는능력이필요하다. 이러한능력은법해석론을넘어공행정의정책을입안하고제도개선방안을마련하는능력을포함한다고볼때법제처에서이를연마할수있다면다른부처로진출하기위한전진기지로서의역할을할수있다고할것이다. (2) 검토의견 나경원의원대표발의정부조직법일부개정법률안에의할경우소송등법무를담당하는보좌기관은과연어느정도의직급을의미하는지명확하지않다. 다만, 각부처의사정에따라달리둘수있는여지가있으나, 나경원의원대표발의비용추계서를보면일반직 6급 1호봉으로되어있어, 3, 4급의 규제개혁법무담당관 실에두는신입변호사의채용을염두에둔것으로현실적으로국회에서의통과가능성은높겠으나본래적의미의법무담당관제도의도입인지에대하 여는다소의문이든다. 그러나. 정책보좌관과같은별정직의장관법무보좌관을두는경우에는변호사로하더라도큰반발이없을것으로보여지고, 현재와같은 3, 4급의규제개혁법무담당관과같은직제로할경우에는법무담당관을반드시변호사로충원하는것은바람직하지않을것이다. 그이유는행 68 69

35 정부처의업무에대한식견이없을경우에제대로된업무처리가용이하지않고, 일정한경력이있는변호사를곧바로법무담당관에충원하도록하는것은행정부처공무원의반발을초래할수있으며, 법치역량강화의관점에비추어볼때에는다수의변호사출신이행정부처에진출하여그속에서경쟁하면서성장하여자연스럽게법무담당관의역할을맡는것이필요하기때문 3. 조례안및규칙안의입안 4. 그밖에지방자치단체의법무업무수행에필요한사항 2 제1항에따른법무담당관은 변호사법 제4조에따른변호사의자격이있는사람으로보한다. 이다. 그러한점에서나경원의원대표발의법률안은제한된범위에서의미가있다고할것이다. (3) 검토의견 2. 지방자치법일부개정법률안에대한검토 (1) 제안이유 지방자치단체의정책입안및집행과정에서여러가지복잡한법적문제들이얽혀있음에도불구하고이를충분히검토하지않고정책을집행할경우해당지방자치단체에상당한피해가우려되고, 또한그로인한피해는모두주민들에게돌아가게됨. 한편, 지방자치단체주민들의권리의식이강화됨에따라지자체의잘못된정책집행과관련한소송이급격히증가하고있으며이로인하여상당한사회적 경제적손실이발생하고있다고하겠음. 그러나지방자치단체중직제에법무담당관을둔곳은극히일부에불과하고, 법무담당관을두고있는곳에서도법률전문가인변호사가없는경우가많아서지자체가법적문제에효율적으로대처하지못하는측면이있음. 이에지방자치단체에변호사의자격을가진법무담당관을두도록의무화함으로써지자체의행정효율성과적법성을제고하는데기여하려는것임 ( 안제112 조의2 신설 ). 지방자치단체에두는법무담당관을어느단위에둘것인지명확하지않아각지방자치단체에맡긴것으로볼여지가있다. 다만, 지방자치단체의장의법률적자문에응하기위한것인지아니면보좌기관으로두는것인지그기관의성격을밝힐필요가있다. 이와관련하여, 발제문에서도밝힌바와같이참여정부시절사법개혁위원회에서는 2006 년도에법무담당관제도의도입과관련하여 법치행정의구현을위하여법률전문가가행정공무원으로진출하는기회가확대되어야합니다. 이를위하여우선, 중앙행정기관및광역지방자치단체에개방형직위로법무담당관을두고, 상당한실무경력을가진변호사자격자중에서임용하여해당기관의정책수립이나법령입안등에관하여법적자문을담당하도록하는것이바람직합니다. 라는건의문을내기도하였다. 이러한당시의건의문에서는기초자치단체의경우보다는광역자치단체에한정하고있는데반해서, 나경원의원대표발의의지방자치법일부개정법률안의경우에는광역자치단체와기초자치단체를불문하고지방자치단체전반에법무담당관제도를두는것을주된내용으로하고있다. 이와같은규정의신설은지방자치단체는헌법과법률의범위내에서자기의조직을자주적으로정할수있는지방자치단체의조직고권내지자치조직권을침해하는것은아닐것이다. 그렇지만일률적으로지방자치단체의하위단계의조직인법무담당관에대하여만지방자치법에규정 을두는것이법체계적으로이례적이라고보여진다. (2) 주요내용 : 법무담당관제도신설 제112 조의2( 법무담당관 ) 1 지방자치단체는다음각호의업무를수행하는법무담당관을두어야한다. 1. 소송에관한사무 2. 행정심판에관한사무 오히려, 현재광역자치단체수준에서부시장이나부지사중행정과정무로구분할것이아니라 정무 부분은다음선거를대비하기위하여마련된것으로보이는바, 정무부분을공익적관점에서법치행정을유도하기위하여 법무 로하여변호사자격이있는사람을법무부시장이나법무부지사에충원하도록제도개선을할필요가있다. 지방자치법에법무담당관의조직에관하여별도의규정을두어일률적으로이를강제할것이아니라법무담당관을설치할수있는근거를대통령령에마련하고해당자치단체의형편에 70 71

36 따라조례를제정하여변호사자격자를충원할수있도록제도화하는것이바람직하다. 서울특별시등일부광역자치단체에는현재에도법무담당관제도를운영하고있으므로, 나경 원의원대표발의법률안은고문변호사제도나법률고문등아웃소싱의방식으로법적인문제를 처리하고있는광역자치단체는물론법무담당관제도가제대로마련되지아니한기초자치단체 에법무담당관제도를의무화하도록하는데나름대로의미가있다고할것이다. 시장의법률보좌관의역할을하는법무부시장이나법무부지사제도를새로이두고, 하부에 집행기관으로법무담당관제도를마련하며, 법무부시장이나법무부지사는시장과임기를같이 하는별정직으로하는것은새로운갈등유발요인이라고보기어렵다. 다만, 이른바기획조정실 밑에두는법무담당관을개방형으로하여변호사자격자만을법무담당관으로보임하도록의무 화하는것은법률적소양을갖춘기존의행정직공무원과의갈등이유발될수있다. 변호사출 신이지방자치단체에많이충원되어전반적으로법치역량을강화하는것이중요하지, 변호사 출신을법무담당관에보임하여특정업무에고착하여업무를보도록하는것만이능사는아닐 것이다. 5. 공공부문의법치역량강화를위한법정책적방향모색 1. 논의의출발점 법치행정의구현을위하여법률전문가가행정공무원으로진출하는기회가확대되어야하고, 이를위하여각행정부처에개방형의직위는물론계약직또는일반직공무원의형태로변호사 를다수채용할필요가있다. 법률전문가인변호사자격자를법무보좌관에보임하는방향으로 대통령령인정책보좌관의설치및운영에관한규정을개정하여장관법무보좌관제도를도입할 필요가있으며, 이를통해장관의법무참모로서해당행정청의정책수립이나법령입안등에관 하여도법적자문을담당하도록하는것이바람직하다. 다시말해행정부처의경우에는법치주의를실현하기위하여일정한경력이있는변호사를 임기제공무원이나, 경력경쟁채용이나개방직공무원등으로다양하게채용할필요가있다. 사 법시험과로스쿨을통해배출된법조인이중앙행정기관이나지방자치단체등공공부문에서법치국가의실현을위해활동할필요가있다. 변호사를경력직또는공채의방식으로중앙행정부처와지방자치단체등공적부문에서채용하는인원은지속적으로증가하고있다. 법무담당관제도의도입등법치국가의실현을위해행정부처에변호사자격자의채용을의무화하거나소송수행자를지정함에있어서변호사자격자에한하도록의무화하는부분은행정부처의직역이기주의로인하여제도화가이루어지지못하고있다. 그러나정부에서는법치역량의강화를위해정책의수립, 법안의입안, 다른부처와의협상, 집행, 해석및분쟁조정과행정심판및소송의모든단계에법률전문가의종합적인검토가필요하다. 이를위해서정부는장기적인관점에서법조인의행정부처인력충원계획을마련하고이를시행해나갈필요가있다. 현재변호사가행정부처에진출하는통로는각부처에서실시하는공무원채용절차를통해계약직으로들어오거나, 인사혁신처에서실시하는경력직또는공개채용으방식으로공직의길로들어서고있다. 자격증소지자를채용하는경력직채용의방식으로변호사가 5급, 7급공무원으로행정부처에진출하고있다. 로스쿨시대를맞이하여변호사송무시장의불안정과포화현상으로인해공급의측면에서행정부처로의진출환경이좋아졌다고볼수있으므로각중앙부처나지방자치단체별로는 5급, 6급, 7급등다양하게채용되고있으며, 많은경우변호사자격을갖고있는민간경력자를계약직으로 2년을임기로하여연임이가능하되 5년의기간을최장기간으로정하여임용하는방식으로충원하고있다. 다만, 계약직으로공직에들어와서일반직으로전환하여근무하는경우가적지않고, 일부로스쿨출신변호사중에 5급공채시험을합격하여행정부처의고위공무원으로진출을도모하는경우가있다. 2. 변호사의중앙행정기관등공공부문에의진출 당시사법연수원출신의변호사로행정부처인각부처에진출한인원이경찰을제외하고 13인에불과하였다. 그러나 중앙행정기관 15개분야에 228명의변호사가채용되어근무중으로파악되고있다. 사법시험 1,000 명시대에있어사법연수원출신도상당수가행정부처에근무하여왔다. 그러나변호사출신공무원의현황에대한공식적통계는확보되고있지않으나, 외국의선진국에비해턱없이부족한실정이다. 행정현상의국제화요청, 법치행정에따른적법성요청이강조됨에따라사법연수원또는로스쿨출신의다수의변호사가행정부처에진출하고있으나, 체계적이지않다. 따라서나경원의 72 73

37 원대표발의법률안과같이 6급일반직을각부처에서채용하여법무담당관실에배치할수있도록그채용을의무화하거나지방자치단체에법무담당관과실무인력을변호사로확보할수있도록의무화한다면다수의변호사가공직에진출하여저변을확산하는긍정적인계기로작용할것이다. 법무담당관제도가소기의성과를거두려면로스쿨의교육부터달라져야한다. 로스쿨에서교육은송무중심의변호사만을염두에둔교육이아니라행정부처진출을위한행정법교육을강화하고, 나아가정책제도의설계능력, 법률적문제해결능력, 입법기술등을전수시키는등로스쿨교과과정의재조정이필요하다. 현대법치국가에있어서법조인의사회적역할은송무업무에한정되는것은아니기때문에공공부문에서활동하는변호사를양성하기위해서는로스쿨에서송무중심의교육을넘어서서전통적인공법학의법적이해가선행되어야함은물론입법학이나입법기술에대하여강좌를개설하고, 조정이나 ADR에관한강좌의개설을통해분쟁해결능력을갖추어나갈필요가있다. 대한변호사 6개월연수중에공공부문에진출하려는변호사를위한교육프로그램의개설과더불어, 행정부처에진출하려는변호사를위한별도의연수프로그램을마련하는것도하나의방안이될수있다. 3. 소송수행자지정에변호사자격자를의무화 그동안대한변호사협회등에서법무담당관제도등공직에변호사의채용을의무화하는방안이행정부처공무원의반발을초래하게되므로, 법무부에서변호사자격이있는자를소송수행자로지정하는제도등을개선하여점진적으로법치역량을강화해나가는것이좋은방안에해당한다. 즉, 국가를당사자로하는소송에관한법률제3조제1항, 제2항및제5조제1항에의하면법무부장관과행정청의장은소송수행자를지정할수있도록하고있는바, 지정할수있는소송의범위는국가가당사자인사건과행정청이피고인항고소송사건이며, 지방자치단체가당사자인민사소송이나당사자소송은불가능하다. 지정할수있는소송의경우에는법무부장관은법무부직원, 검사, 공익법무관, 소관행정청직원을지정하여국가소송 ( 국가를당사자또는참가인으로하는소송 ) 을수행하게할수있고, 행정청의장은그행정청의직원또는상급행정청의직원을지정하여행정소송을수행하게할수있다. 국가를당사자로하는소송에관한법률의일부규정을개정하여변호사자격이있는자에 한하여소송수행자로지정할수있도록한다면행정부처에근무하는변호사자격이있는자를채용하여국가를당사자로하는소송을수행할수있게되므로행정청이피고가되어수행하는행정소송이나국가배상청구소송에서국가의소송역량이증대될수있게된다. 이와관련하여변호사법을개정하여정부에근무하는변호사자격자에대하여일정한범위에서소송등을수행할수있도록허용하는내용을추가할필요가있다. 국가를당사자로하는소송에관한법률의개정의구제적인방향은동법제3조제2항에서 법무부장관은행정청의소관사무나감독사무에관한국가소송에서필요하다고인정하면해당행정청의장의의견을들은후행정청의직원을지정하여그소송을수행하게할수있다 고되어있는부분을 법무부장관은행정청의소관사무나감독사무에관한국가소송에서필요하다고인정하면해당행정청의장의의견을들은후변호사의자격이있는행정청의직원을지정하여그소송을수행하게할수있다 고규정하여변호사자격이있는직원을지정하도록의무화할필요가있다. 다음으로행정소송의수행자지정과관련하여, 국가를당사자로하는소송에관한법률제5 조제1항에서 행정청의장은그행정청의직원또는상급행정청의직원 ( 이경우에는미리해당상급행정청의장의승인을받아야한다 ) 을지정하여행정소송을수행하게할수있다 고되어있는부분을 행정청의장은변호사자격이있는그행정청의직원또는상급행정청의직원 ( 이경우에는미리해당상급행정청의장의승인을받아야한다 ) 을지정하여행정소송을수행하게할수있다. 로개정할필요가있다. 나아가소송총괄관의임명과관련하여, 국가를당사자로하는소송에관한법률제8조제1 항에서 중앙행정기관의장은대통령령으로정하는바에따라법무및송무사무를담당하는 4급이상의소속직원중에서소관소송사무를총괄할소송총괄관 1명을임명하여야한다. 고되어있는부분은 중앙행정기관의장은대통령령으로정하는바에따라법무및송무사무를담당하는변호사자격이있는 4급이상의소속직원중에서소관소송사무를총괄할소송총괄관 1명을임명하여야한다. 로개정할필요가있다. 4. 행정절차법상청문주재자에관한규정개선 우리행정절차법제2조제5호는 청문이란행정청이어떠한처분을하기전에당사자등의의견을직접듣고증거를조사하는절차를말한다 고정의하고있다. 행정절차법상청문주재자 74 75

38 는청문의진행및증거조사등청문을주재하는사람을말한다. 행정절차법제 28 조제 1 항은 청문은행정청이소속직원또는대통령령으로정하는자격을가진사람중에서선정하는사 6. 맺음말 람이주재하되, 행정청은청문주재자의선정이공정하게이루어지도록노력하여야한다 한다고 규정하고, 행정절차법시행령제15 조제1항은 대통령령이정하는자격을가진자 에관하여교수 변호사 공인회계사등관련분야의전문직종사자, 청문사안과관련되는분야에근무한경험이있는전직공무원, 그밖의업무경험을통하여청문사안과관련되는분야에전문지식이있는자라고규정하고있다. 이처럼현행행정절차법은청문주재자의선정방법으로소속직원중에서선정하는방법과법률전문가등전문직을외부에서위촉하는방법으로구분된다. 특히행정절차법제28 조제4 항에따라해당처분에대하여대통령령이정하는자격을가진사람중에서선정된청문주재자는형법그밖의다른법률에따른벌칙의적용에있어서공무원으로본다는공무원의제조항을마련하고있다. 청문주재자는청문을주재하되적법 공정 타당하게진행하여야한다. 그런데, 현행제도테두리내에서는행정청내부에서는 순환보직 이라는명목으로업무담당자가일정한주기로수시로담당부서를이동하게되어관련업무에대한전문성을확보하기어렵고, 경우에따라서는인력배치의어려움으로법률에전혀지식이없는공무원이청문주재자로선정되기도한다. 이처럼행정청의소속직원을청문주재자로선정하는경우선정된직원은소속행정청의의견에영향을받을수밖에없으므로독립성을확보하여공정성을담보할수가없다. 또한법률전문가가 이상에서고찰한바와같이, 변호사와같은법률전문가가행정부처에많이근무하면할수록법치국가의원리의하나인법치행정의원리가제대로이루어질수있는토대를형성한다. 현대행정은법치행정에기초하고있으므로, 국가의정책실현에만치중하는브레이크없는행정은행정소송이나국가배상청구소송에서국가패소의결말을초래하게된다. 따라서 법무보좌관 으로행정부처에충원되는변호사는법률적해결능력을갖추고있으면서행정부처내에서기관장을법적으로보좌하면서정책입안단계에서부터집행단계에이르기까지적법성에관점에서사전과사후적으로체크하는기능을제대로수행하여국민을위한행정을실현할수있게된다. 법무담당관제도의활성화를변호사의행정부처로의진출이라는협소한시각에서바라볼것은아니다. 법무담당관제도의도입을종래와같이변호사의직역확대의의미로파악하면행정부처공무원의입장에서는직역침범의의미로받아들여지게되어강한반발이초래될수있다. 따라서역지사지 ( 易地思之 ) 의정신을되새길필요가있다. 결론적으로중앙행정기관과지방자치단체등공공부문에서의법치역량의강화라는관점에서접근하여변호사출신의공직진출을통해법치행정의실현과이를통한국민권익옹호를도모하고, 행정부처에소속된공무원도함께근무하는변호사의법적자문을받으면서적정한행정결정을수행하는상생 (Win- Win) 적인법무담당관제도를설계하는방향으로국민적공감대를형성해나가야한다. 아닌직원이청문과정에서증거조사를하고조서를작성하는경우형식적으로이루어질가능성이높게된다. 따라서청문에관하여결재나의견제시절차에서상부의지시나감독을받지않는지위가확보되도록변호사자격을갖는직원이청문을주재할수있도록개정하여청문주재자의독립성을확실히보장하여야한다. 또한변호사등외부전문가의경우에는공정성의관점에서문제가적으나, 전문성의관점에서일정한경력을요구할필요가있다. 이러한전문성과공정성을갖춘일정경력의변호사가청문을주재할경우에청문은요식행위가되지않고이해관계인의권리가제대로보장될수있다. 따라서행정청은전문성있는법률전문가를적극적으로채용하여상시적으로근무할수있도록함으로써청문주재자의전문성을확보해나갈필요가있다. 다만, 행정절차법을개정하여 소속직원 을 변호사자격이있는소속직원 으로변경하게되면행정부처에서도변호사채용을적극검토하게되어법치역량이강화될수있다

39 법무담당관제도활성화를위한토론회 토론 04 법무담당관제도활성화를위한토론문 나지원공정거래위원회고객지원담당관 변호사 78 79

40 법무담당관제도활성화를위한토론문 나지원 공정거래위원회고객지원담당관 변호사 1. 서론 1) 법치주의는한동안 국민이법을준수해야한다 내지 법으로국민을다스린다 는수단적의미로사용된감도있다. 그러나법치주의는국가운영의기본원리로공권력의행사가형식적, 실질적으로법에근거하여야한다는공권력발동의제한을의미하는원리이다. 국가작용은크게입법, 행정, 사법으로나뉘는데, 전통적으로입법분야는민주주의가, 사법분야는법치주의가강조되었다. 국민생활에가장밀접한행정작용 ( 공공분야를포함 ) 분야에서의법치주의구현은부연할필요없이중요한현대정부의과제이다. 법치행정구현을위하여행정부내부처 2) 나부서 3) 의구분이무의미할수도있으나, 개별규제영역별로정책을입안하고행정력을행사하는개별부처 ( 지방자치단체포함 ) 차원에서법무관련전담직위나부서를두는것은법치행정으로진일보하는논의라는점에서지속적검토가필요하다. 1) 본토론의견은토론자개인의견해로소속기관의공식입장과무관합니다. 2) 개별부처차원에서법치행정의근간이되는부서는법무부와법제처를들수있고, 법무담당관제도의정착과활성화를위해이두부처의기능과역할이매우중요하다고본다. 3) 개별부처차원에서법치행정을구현하는데필요한내부견제역할을하는부서로법무담당관, 감사담당관을들수있으며, 각부처별로상당히다양한형태 ( 규제개혁법무, 창조법무감사등 ) 로운영되고있다

41 발표자는법무담당관제도활성화를위하여다양한제언을하였는데, 토론자는통칭하여법 무담당관제도로불릴수있는각부처내에법무를총괄하는전담직위를설정하는문제와각 특히기존장관정책보좌관제도를개편하는방식은점 ( 點 ) 으로서의법무담당관에그칠뿐부처 내법무조직 ( 組織 ) 과괴리를조장할수있으므로지속적인기여가능성측면에서문제가있다. 부처내법무조직의설치및운영이라는문제를나누어접근할필요가있다고본다. 말미에는 현시점에서보다원활한제도도입과활성화를위해서법무담당관제도의비용 - 편익분석적 접근방법도시도할필요가있음을강조하고자한다. 2. 법무담당관의직위관련 개별적구체적접근의필요 종전논의는법무담당관이라는표현에서짐작할수있듯이기존부처에존재하는과장급 (3 4 급 ) 인담당관을개방형임기제 ( 종전계약직 ) 공무원으로임용하는것을주로고려하였던것으로보인다. 대한변협의 2017 년 6월 1일자실태조사에서나타난이른바법무담당관평균근속기간 3년은각부처내에서일반직공무원의과장급보임기간이약 2년 ( 인사주기 ) 이고여기에임기제공무원의임기 ( 기본 3년, 연장하여총 5년 ) 가더해진평균값으로이해할수있다. 법무총괄자를정무직이나실국장급이상인고위공무원단에서운용하는방식은미국식법무 참모방식에근접한것으로해당부처의장기타국장급이상의공직자에대한법적자문이나 법치행정의강화라는측면에서법무담당관제도에관한논의는오래전부터있어왔다 년사법제도개혁추진위원회는 법무담당관제도개선방안에대한보고서 를작성하여건의하였는데, 논의의출발점을제공한사법개혁위원회는법무담당관을다음과같이개략적으로정의하고있다. 각종정책입안과정에서의법적검토에가장이상적인방식이다. 다만, 우리현실과공직문화하에서이를그대로적용할수있는지와별개로이정도의고위직법무총괄자가필요하고제대로기능하기위해서는해당부처의규제, 법무업무의비중이상당히크고부처업무로인한법적리스크발생이상시적이고대규모인경우에국한된다고할것이다. 반면과장급담당관제도를 염두한법무담당관제도는법령및행정규칙의사전검토, 사후적인행정심판및소송수행, 입 법치행정의구현을위하여법률전문가가행정공무원으로진출하는기회가확대되어야합니다. 이를위하여우선, 중앙행정기관및광역지방자치단체에개방형직위로법무담당관을두고, 상당한실무경력을가진변호사자격자중에서임용하여해당기관의정책수립이나법령입안등에관하여법적자문을담당하도록하는것이바람직합니다. 찰및계약사무등일상적인부처내법무업무관리에적합한방식으로부처의규제및법무비 중이비교적작고법적리스크발생이간헐적이고소규모인경우에비교적무난한방식으로평 가된다 년사법개혁위원회가법무담당관을구상한시점에서 12 년이지난현시점에서각부처 앞서 2005 년사법개혁위원회가정의한법무담당관의개념은실무경험을보유한변호사자 격자를개방직직위에보하여각부처의법률자문을담당하게한다는정도로제도구상초기 단계에서의도적으로모호하게정의한것으로사료된다. 에는변호사자격자를개방직직위에임기제공무원임용하는것이점차확대되는추세이고 4), 변호사자격을가진자가경력직공무원 (5 6 급공채 ) 으로입직하여 5 년이상장기재직하고있 는경우도많다. 외부법률전문가임용을통한법무담당관제시행이종전논의의주된맥락이었 다면현재는여기에더하여공직내이미포진한법률전문가의승진, 인사관리관점에서각부 먼저차관보급 (1 급상당 ) 인가칭 법무관리관 내지실국장급 (2 3 급 ) 인가칭 법무조정관 을둘 것인지, 각부처에서쉽게발견되는과장급 (3 4 급 ) 인담당관을둘것인지는개별부처의규제, 법무업무의비중을감안하여개별적구체적으로정하여야할사항이지정부각부처와광역지 방자치단체의규모와실상을고려하지않은획일적인접근방법은현실적이지않다고생각한다. 4) 한예로공정거래위원회는개방형직위로국장급 ( 심판관리관 ), 과장급 ( 송무담당관, 고객지원담당관, 할부거래과장 ) 에모두변호사자격을가진자를보임하여운용하고있다

42 처내에법무를총괄하는전담직위설정을신중하게고민해볼시점이다. 5) 종법령및행정규칙의검토이다. 이업무는각부처에서각종법령개정안에대한의견수렴 6), 국무회의및차관회의자료를검토하는과정에서자연스럽게이루어지고있다. 규제개혁업무 3. 법무조직의담당업무관련 통일적인접근의필요 2005 년사개추위검토자료에서예시하고있는법무담당관의직무예시는다음과같다. 역시현행법령의질을분석, 평가하는것이므로법령검토업무의범위내에서속한다고할수있다. 이러한법령안의심사는정부내법제업무를총괄하고있는법제처와중복되는부분이있다. 개별부처의법무조직은해당부처의정책의관점에서검토 해석하고, 법제처는정부전체의종합적인관점에서검토 해석하는것으로역할을분담하는것으로이해해야할것이다. 다 만, 법제처의기능을확대하여변호사전문인력을선발하고실무교육기능을추가하자는발표 1) 해당부처의장기타국장급이상의공직자에대한개별적법적자문 2) 해당부처가제출하는각종법률안, 시행령안, 시행규칙안, 내규등의사전검토 3) 해당부처의각종정책의입안및시행과정에서의법적검토 4) 해당부처가당사자가되는각종행정심판, 쟁송에대한법적검토및소송대리인의선정 ( 또는직접변론 ) 5) 해당부처의대외적인조약안준비, 협상, 교섭에의참여 6) 해당부처가당사자가되는계약의준비, 교섭, 계약서의작성 7) 해당부처와다른부처간의권한쟁의발생시의교섭및법적대응 8) 해당부처내에서의감찰과정에서의법적문제점검토 9) 해당부처의공무원의윤리강령의제정및시행, 그과정에서의개별공무원의질의에대한법적자문 10) 해당부처의일정직급이상의공무원을상대로한법률실무및공직기강교육 11) 기타해당부처의장이요청하는특정사항의처리 자의의견에대해서는정부내주요법무기능총괄하고있는법무부 7) 가이를주관하는것이보다바람직하다고생각한다. 나. 기관장및정책법률자문업무 현재 1), 3) 에해당하는법률자문및정책관련법적검토는과장급법무실무자에의하여원활하게수행하는것을기대하기어려운것이사실이다. 그래서차관보및국실장급에해당하는고위직을법무총괄직위로부여할필요가있다는가장큰논거가되기도한다. 다만이에대해서는앞서밝힌바와같이해당부처의법무업무의비중이상당히크고법적리스크발생이상 시적이고대규모인경우에한정하여제도화하는방안을논의할필요가있다. 가. 법령검토업무 다. 행정심판및소송사무업무 현재각부처의법무담당부서에서가장기본적으로수행하고있는업무는 2) 에해당하는각 위 4) 에해당하는업무로해당부처가당사자가되는각종행정심판, 쟁송에대한법적검토 6) 공정거래위원회의경우각종제 개정법령안에대하여시장경쟁제한여부등을사전에검토하고있다. 5) 5 급이하민간경력채용활성화에따라변호사자격자의공직으로의입직증가하고있는상황에서공직장기재직에따른전문성보완이필요하다는우려가있다. 공직내변호사자격자의자기계발노력과의지만으로전문성을유지하는것은한계가있으므로정부와학계, 변호사협회차원에서전문성을심화할수있는교육과정과경력관리대책이필요하다. 7) 법무부는파견검사형태로주요중앙부처와지방자치단체에법률자문업무를수행하고있고, 검찰청을통해국가소송, 행정소송등관리감독을총괄하고있으며, 정부와지자체, 공공기관을위하여소송대리와법률자문을담당하는정부법무공단을설립한주무부서이다

43 및국가소송, 행정소송에있어서소송대리인의선정, 소송수행자로서직접변론수행은법무담 당관의핵심업무영역이다. 소송업무의경우법무부 ( 검찰청 ) 의지위와감독을받고있으며, 소 4. 맺으며 송대리에있어서정부법무공단과민간이경쟁하고있는상황임에도해당부처내소송전문가로 서법무담당관의역할은여전히중요성을가진다. 라. 조약및계약검토업무 최근정부가세금과과징금, 벌금등을잘못부과했다가기업과개인이제기한소송에져서되돌려줘야할돈이최소 2조원이넘는것으로집계되었다는보도가있다. 8) 이는 4년새두배가까이로늘어난수치로무리한행정이정부신뢰도를떨어뜨리고재정운용에도부정적인영향을미칠것이라는우려가제기되고있다. 위 5) 와 6) 에해당하는업무로국가와지자체를위하여국제적계약 ( 조약 ) 체결이빈번해지고 있으며, 정부조달업무에필요한입찰, 수의계약등의내용을검토하는것도법무담당관의주요 업무라고할것이다. 오랜기간동안법무담당관제논의가답보상태에이르게된요인은그주된논거가법치행정 구현이라는당위론적주장에그쳤고그도입배경에변호사배출확대에따른직역확대시도 라는부정적시선도있었기때문이다. 그러나현재변호사자격자의공직으로의입직추세와장 위네가지업무는정부나지자체뿐만아니라공공기관이나민간의법무조직 ( 법무실, 법무팀 등 ) 에서도그대로적용된다. 다만수범구조상정부내의법령검토업무는민간분야에서는법 령준수검토업무 ( 준법지원, 컴플라이언스업무 ) 로변형되는정도이다. 따라서, 위네가지업 기재직현상은더이상새로울것이없는공직사회의현실이되었다. 이제는과거의논의에서 한층나아가법무담당관제도를통해얻을수있는국가적비용 - 편익 9) 을검토하여법무담당관 제도화논의를보다구체화할시점에있다. 무분야에관하여법무담당관의최소한의업무영역으로분장하고이에필요한자격요건등을관련법규에통일적으로규정할필요가있다. 그밖의사개추위가예시한위 7) 부터 11) 까지의업무는해당부처의장이개별적으로요구하는법률자문내지법률사무에부수하는사항이라고할것이다. 8) 한국경제, 2017 년 6 월 26 일자기사 < 정부가지난달국회에제출한 2016 회계연도결산보고서 에따르면정부가피고로소송을당한사건중패소가능성이높다고자체판단해충당금으로쌓아놓은금액 ( 소송충당부채 ) 은 2 조 631 억원이다. 4 년전 (1 조 480 억원 ) 의 1.97 배다. 여기에각부처의소송패소율을고려하고최종패소할경우정부가추가로물게될상대방의소송비용과이미납부한세금 과징금의이자비용을더하면정부가최종적으로토해낼금액은 3 조원에육박할전망이다. 소송충당부채는회계연도결산일 (12 월 31 일 ) 부터 1 년내패소가능성이매우높은소송의소송가액을합산한것이다. 정부가 1 2 심에서패소해최종심에서이길가능성이매우낮거나, 1 심이진행중이어도질가능성이높다고판단한소송들이다. 부처별로는국세청이 1 조 5332 억원으로가장많다. 전체의 74.3% 다. 법무부 (2335 억원 ), 금융위원회 (1376 억원 ), 관세청 (774 억원 ), 공정거래위원회 (532 억원 ) 가뒤를이었다. 9) 가령정부가최종적으로부담할소송충당부채를 3 조원이라고할때법무담당관제도를통해이를 5% 만저감시킬수있다고하여도경제적기대효과는 1,500 억에달할것이다. 이러한기대효과는개별부처별로고위직법무총괄자의필요성을판단하는중요한기준이되고, 해당부처의법적리스크발생이상시적이고대규모인지여부를판단하는주요한지표로활용될수있다

44 토론 05 법무담당관제도활성화를위한토론문 김남규참여자치전북시민연대정책위원장 88

45 법무담당관제도활성화를위한토론문 김남규 참여자치전북시민연대정책위원장 1. 법무담당관제도도입의필요성 대한변호사협회의 조사결과, 조사에응답한 289개기관중변호사자격자법무담당관이 14%, 법무담당관중법학비전공자가 76% 로나타났다. 법무행정에대한공공기관의소극적인인식을드러낸것으로볼수있다. 상급기관의감사와평가를받는하급기관에게는법무담당관보다상급기관의유권해석이중요한기준이될수밖에없다. 때문에중앙부처와지방정부, 상급기관과하급기관의법무담당관제의필요성이다르게나타날것이다. 법무담당관제도입에서직제를어떻게하느냐의문제보다중요한것은각기관에서법무행정 의필요성을절실하게느끼고있는지, 어떤업무에필요한지에대해보다구체적인조사가선행 되어야한다. 법무담당관제도입이주민의행정서비스의질을높이는결과로나타나야한다. 법무당당관제 의필요성을행정중심으로강조하기보다는그결과가주민들에게어떻게돌아갈수있는지를 더연구할필요가있다. 사례를들어보면지난 2010 년 12 월에시작된전주시내버스파업이해를넘겨 144 일만에끝 난일이있다. 파업이장기화된이유가여럿있지만, 결정적인문제는파업의 합법과불법 을다 91

46 투며법정소송으로갔기때문이다. 지방노동위와전주시가민주노총의파업을불법으로규정 하였고노동자들은합법을주장하며파업을지속해나갔다. 결국전주지방법원 1 심에서합법 3. 일률적제도도입극복되어야 판정을내린후에노 사 행정이대화에들어갔다. 이기간동안시민들이겪어야했던불편은 잘못된행정의법적판단때문이다. 법무담당관제를도입한다면지방정부와중앙부처를구분해서보아야할것이다. 즉제도도 입의필요성과역할이조금다를뿐더러직제도다를수있기때문이다. 중앙정부는각종정책 부안핵폐기장문제역시법무담당제도입의필요성을말해주고있다. 주민과행정의갈등으 로지역에엄청난피해를주었다. 지역공동체가해체되고주민갈등의골이깊게패였다. 이처 럼주민과행정의갈등을최소화하고합리적인자치행정을펼치기위해서법무행정의질을높 에대한법률적검토등이주요한역할일수있지만지방정부의경우법무담당관의역할이훨 씬다양할수있다. 주민과행정이만나는현장에서발생하는문제에대한법적검토등법무 담당관의역할이다를수있기때문이다. 여야할필요성은분명하다. 2. 권위주의적, 계급적인행정관행의문제 온전한분권과자치, 연방정부수준의지방자치가시행된다면법무담당관제도입은지방정부의몫이될수있다. 총액인건비제한제도등이정비되면지방정부가주민행정서비스를위해스스로결정할문제이기때문이다. 현재지방자치는말로만지방자치이지사실상중앙집권이다. 정책에서도마찬가지이다. 지역 의실정을고려하지도않고지방정부의선택권을주지도않는다. 정책을만드는사람들은지방 법무담당관제를도입한다고하더라도권위주의적, 계급적인행정관행아래에서어떤기대를할수있을지의문이다. 제도도입자체가주는효과가있지만아무리좋은제도를도입하더라도그제도를운용하는것은사람이다. 국정농단사태에서볼수있듯이최소한의행정규정과절차마저도무시되고, 상급기관 -상급자의의지시에따라야하는상명하복의조직관행이개선되지않는다면제도도입의의미는축소될수밖에없다. 을모른다. 대도시중심의정책을만들어놓고지방정부에일률적으로시행하라고한다. 도시규모를고려한정책유형을만들필요가있다. 대도시, 중소도시, 농 산 어 촌으로나누어보고각지역의실정에맞는제도인지살펴보아야한다. 4. 결론 역설적으로이러한조직문화를개선하기위해서라도법무담당관제가필요할수있다. 제도 도입은임명권자의눈치를벗어나독립적인판단을내릴수있는조직문화가준비되어있는지, 법률적판단과행정의판단이다를경우이를어떻게절차적으로보완할수있는지등시행에 서나타날문제가고려되어야하고이러한문제에대한공론화과정을거쳐야할것이다. 법무담당관제도입의필요성에공감한다. 하지만법조인들의일자리늘리기라는비판에서자 유롭게되려면이러한필요성을좀더구체화할필요가있다. 행정의필요성을강조하기보다는 주민서비스의질을높일수있도록조사하고연구해야한다. 중앙부처의상황과지방정부의상 황을별도로구분하여정책을수립해야한다. 지방정부에일률적으로제도도입을강제하지말고지역의상황에맞게선택할수있는권한을지방정부에주어야한다. 법무담당관제도입은권위주의적, 계급적인행정관행을극복하기위한공공기관내부의혁신사업과함께진행되어야할것이다