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1 쇠고기재협상주장 평가세미나 쇠고기문제어떻게풀것인가? 일시 : 2008년 6월 24일오전 9:00~ 장소 : 대한상공회의소의원회의실 ( 지하 2층 ) 주최 : 바른 FTA 본부, 바른사회시민회의, 한국경제연구원 - 1 -

2 쇠고기추가협상 평가세미나 초청의말씀 쇠고기추가협의결과가토요일오후발표되었습니다. 광우병위험을차단하기위한 3가지조치가추가되었습니다. 촛불집회에서제시되었던당초의요구사항인검역주권확보, 미국과동일한광우병위험물질 (SRM) 분류는부속서형태로이미수용되었습니다. 하지만, 촛불집회를주도하고있는단체들은쇠고기검역기준의전면재협상을요구하고있고, 여전히촛불집회가열리고있습니다. 현재까지진행된협의내용내용으로보면 사실상재협상 으로평가될수있을정도로기존합의된검역기준이대폭강화되었음에도불구하고, 상대국이응하지않는재협상을굳이해야만할까요? 이번세미나에서는통상분야재협상사례를살펴보고, 재협상의실익을분석하여보고자합니다. 또한통상분야전문가좌담회를통해 6월 21일쇠고기추가협상내용을평가하고자합니다. 쇠고기추가협상평가 를주제로한이번세미나는쇠고기관련정부및국회담당자, 통상전문가, 이해관계자들이쇠고기해법을모색하는소중한기회가될것입니다. 바쁘시더라도많은참석을부탁드립니다. 2008년 6월김종석한국경제연구원원장조동근바른사회시민회의공동대표정인교바른FTA본부대표 - 2 -

3 쇠고기재협상세미나 개요주제 : 쇠고기문제어떻게풀것인가? 장소 : 대한상공회의소의원회의실 ( 지하 2층 ) 일시 : 2008년 6월 24일오전 09:00-12:10 주최 : 바른FTA본부, 바른사회시민회의, 한국경제연구원문의및연락처 : 정인교바른FTA본부대표 ( 인하대교수 ) , 프로그램 09:00-09:20 등록 09:20-09:30 개회및인사말김종석한국경제연구원원장 09:30-10:20 주제발표및토론사회 : 정인교바른FTA본부대표 ( 인하대경제학부교수 ) 1. 통상분야재협상사례와쇠고기재협상에대한시사점 - 발표 : 곽노성동국대국제통상학부교수 2. 쇠고기재협상의국제법적평가와실익분석 - 발표 : 최원목이화여대법대교수 10:20-10:30 휴식 / 커피 10:30-12:00 쇠고기추가협상평가사회 : 조동근바른사회시민회의공동대표 ( 명지대경제학부교수 ) 발제 : 쇠고기추가협상결과평가패널 : 곽노성동국대국제통상학부교수복거일문화미래포럼대표 ( 소설가 ) 송원근한국경제연구원연구위원정인교인하대경제학부교수최원목이화여대법대교수허윤서강대국제대학원교수 12:00-12:10 폐회 - 3 -

4 차 례 발표자료 1. 통상재협상사례와한 - 미쇠고기추가협상결과의시사점 곽노성동국대학교국제통상학과교수 1 발표자료 2. 일련의쇠고기협상에대한국제법적평가와대책방향 최원목이화여대법대교수 7 토론자료 1. 통상재협상의사례와한 - 미쇠고기추가협상결과의시사점 곽노성동국대학교국제통상학과교수 23 토론자료 2. 사회적사건의마무리 복거일문화미래포럼대표 소설가 26 토론자료 3. 쇠고기문제어떻게풀것인가? 송원근한국경제연구원연구위원 28 토론자료 4. 쇠고기추가논란실익없다 정인교바른 FTA 본부대표 ( 인하대경제학부교수 ) 31 토론자료 5. 쇠고기, 자존심그리고재협상 허윤서강대국제대학원교수 국제통상

5 발표자료 1-5 -

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11 발표자료 2 일련의쇠고기협상에대한국제법적평가와대책방향 최원목 이화여대법대교수 (wmchoi@ewha.ac.kr) < 쇠고기추가협상의결과에대한총평 > 한미쇠고기협정재협상이현실적으로곤란한상황에서추가협상을통해품질평가제도도입을확보하고 SRM의범위를확대했으며, 도축장방문감독권을획득한것은정부가미국측으로부터얻어낼수있는최대한을얻어낸것으로평가된다. 단, 정부의직접적수입금지권한의명문화가아니라수출자율규제체제로가닥을잡은이상, 정부의행정적감독과보증이있더라도 30개월이상쇠고기의 100% 수입금지를영구히달성하는것은가능하지않다. 민간업자간의자율규제는내부적기한이정해지기마련이고, 기한내에서도상업적유인이있는이상소량이나마자율규제를우회해서 30개월이상쇠고기를수출입할가능성이있고, 이것이자율규약은어길지언정조약위반이나불법은아니기때문이다. 그러하기에양국정부가 QSA 프로그램의운영을통해 30개월이상쇠고기의반송조치를취할지라도, 이것이업자들에의해한국이나미국내의법원에제소되어패소판정을받을가능성도배제할수없다. 정부도이러한가능성을시인하고, 지금부터는향후수입될여지가있는소량의 30개월이상쇠고기를철저하게관리할수있는국내입법을마련하는일이중요하다. 한우를포함한모든쇠고기의원산지표기는물론월령표기까지의무화하게되면, 30개월이상쇠고기가포함된제품을원치않는국민이소비하는경우를방지할수있다. 아울러이러한제품도개의치않고싼값에구매하길원하는소수국민의권리도함께보호할수있다. 이제국민의눈높이를현실세계에맞추어야할때다. 상대국이재협상에동의하지않고있는상황에서, 협정을파기하고정부의실력행사를통해 30개월이상쇠고기를 100% 막을것인가? 아니면이러한파국을막기위해, 현재합의된수출자율규제체제를수용하여대부분의 30개월이상쇠고기를막되, 혹시모를우회행위는국내보완입법을통해해결해나갈것인가? 이제우리국민은이둘중하나를선택해야한다. 그동안의정부의과오에대한격노의심정으로는전자의선택을하고싶다. 그러나진정으로양심있는국민이라면후자를선택해야마땅하다. 현세대가책임성없이힘으로쇠고기협정을파기하고, 얻지도못할재협상카드를밀어붙이게되면, 역사상최초로양자협정위반이라는판도라박스를우리스스로열게된다. 더큰힘을가지고있는미국의유형무형의보복과압력을자초하게됨은물론, 앞으로진행될각종대외협상에서상대국으로하여금국제법보다는힘에의해문제를해결하려하는빌미를제공하게된다. 그결과미래의우리자녀세대에커다란피해와생존권의위협이발생하게될것이다. 무능한정권이졸속협상을통해우리의과거에오점을남겼기에, 그만큼우리의미래가소중하다

12 현재의국민은물론미래의국민에게폐가되지않도록행동하고선택해야한다. 야당도쇠고기협정의내용에정면으로배치되는가축전염병예방법개정을통해정부에재협상을의무지우려는무책임한시도를하지말고, 한미간합의된자율규제체제를보완할수있는국내입법을서둘러야할때다. < 목차및요점 > I. 쇠고기합의서의국제법적성격과재협상의어려움 가. 약식조약으로유효하게성립, 국제책임발생, 조약폐기가유일한선택 나. 조약이아니라 협의 에불과하다는주장에대하여 - 문안해석의오류다. 가서명단계에있다는주장, 무효사유가있다는주장에대하여 - 빈협약해석의오류 II. 교환서한 (5.19) 의국제법적성격과검역주권 가. 쇠고기합의서의문제점 - 검역주권포기논쟁자초나. 제1차추가협상 / 교환서한의해석 - 우리측은검역주권회복주장위한조약상의근거확보, 단, 미측이달리해석시통상분쟁발생가능성 다. 입안예고한국내고시내용의해석 - 검역주권확보 라. SRM의내수용 / 수출용동등성문제 - 최소범위는 OIE기준, 최대범위는미국법에위임 III. 제 2 차추가협상의결과에대한국제법적해석 가. 제 2 차교환서한은신사협정의지위를가질것으로예상 나. 당분간의실효성은확보했으나, 국내소송및국제법위반의가능성잠재 IV. 향후대책 가. 30개월이상쇠고기유입대비관리입법마련나. 미-일협상결과에따른동등대우요구 - 쇠고기협정개정노력전개다. 기타보완입법마련라. 효율성과국제경쟁력확보에초점을둔장기적축산정책수립

13 I. 쇠고기합의서의국제법적성격과재협상의어려움 가. 약식조약으로유효하게성립, 국제책임발생, 조약폐기가유일한선택 조약이란 명칭에상관없이국제법의규율을받기위해국제법의주체인국가간체결한합의 를말한다.1) 즉, 국제법상의국가의권리와의무를발생시키기위해체결한합의냐아니면신의성실의원칙에입각해준수할것을약속한정치적약속에불과하냐가조약여부에대한판별기준이다. 한미쇠고기합의서는쇠고기교역관련위생조건을양국간협상을거쳐합의한것이고, 수입쇠고기월령기준, SRM의범위, 검역조건등각종권리ㆍ의무사항을규정해국제법적으로준수할목적하에체결한것이므로국제법상의 조약 (treaty) 에해당한다. 조약은 " 서명 (signature)" 과 " 비준 (ratification)" 을거쳐유효하게성립 (consent to be bound) 되며 " 발효 (entry into force)" 됨으로써시행된다. 정식조약의경우에는서명과비준이별개로진행되나, 약식조약2) 은서명함으로써비준의의사표시를함께한것으로간주된다.3) 이미성립된조약의내용을바꾸기위한재협상은상대국의동의를얻어서만가능한데, 동의를얻지못할경우유일한선택은조약을일방적으로폐기 ( 파기 ) 시키는것이다. 이때, 상대국에최소한 12개월간의유예기간을부여해야하다.4) 이를정리하면아래와같다. < 표 1 > 조약체결절차와국제책임발생시기 1) 조약법에관한비엔나협약제 2 조 ( 'treaty' means an international agreement concluded between States in written form and governed by international law, whether embodied in a single ins trument or in two or more related instruments and whatever its particular designation. ). 2) 약식조약 ( 간이조약 ) 은 1 차세계대전이후조약체결절차의간략화추세를반영하고있다. 오늘날에있어전체조약수의 30% 가량이간이조약의일종인공문서한으로이루어지고있다는것을볼때, 조약체결에있어간이조약의체결이증가되고있는추세에있다. 그이유는첫째, 조약의내용이전문적 기술적내용을담고있는경우전통적인비준절차의의미가없게되며, 둘째, 국가간조약체결의경우가급증하는상황에서국회동의가불요한간이조약은행정 입법부의효율적운영을가능케하며, 셋째, 근래의행정부의권한 기능의확대경향에따라행정부는자신의책임하에조약체결을하려는경향이있기때문이다. 간이조약은비준절차없이인증시의서명만으로조약의효력이발생하므로, 조약의체결절차에있어간소화, 효율성제고를이룰수있다. 하지만행정부의외교업무에입법부가견제할수있는기능을상실함에따라민주주의적측면에서문제점을내포하고있는측면도있다. 3) 조약법에관한비엔나협약제 12 조. 4) 조약법에관한비엔나협약제 56 조

14 < 정식조약 = WTO협정 > 서명 -> 비준 -> 발효 (10) (11) (18) 문안확정 국제법적성립 국내적용 책임발생 < 약식조약 = 쇠고기합의서 > 서명 = 비준 -> 국내고시 = 발효 (12) (18) 국제법적으로성립 국내적용 문안확정 책임발생 폐기 (56) - 통고후 12 개월이후에효력 < 조약법에관한빈협약제 18 조 - 국제책임발생시기는 ( 발효가아니라 ) 비준시점임을명확히함 > Article 18 - Obligation not to defeat the object and purpose of a treaty prior to its entry into force A State is obliged to refrain from acts which would defeat the object and purpose of a treaty when: (a) it has signed the treaty or has exchanged instruments constituting the treaty subject to ratification, acceptance or approval, until it shall have made its intention clear not to become a party to the treaty; or (b) it has expressed its consent to be bound by the treaty, pending the entry into force of the treaty and provided that such entry into force is not unduly delayed. 나. 조약이아니라 협의 에불과하다는주장에대하여 - 문안해석의오류최근일각에서쇠고기수입위생조건은조약이아니라양국당국자간협의 (consultation) 에불과하므로재협상운운할필요없이일방적으로적용배제할수있다는주장이제기되었다. 그주요근거로쇠고기합의요록이 수입위생조건은일반국민의여론을수렴해확정 공포한다 고규정하고있기에대다수국민이반대하기때문에협의를확정 공포할수없다고미측에통보하기만하면된다는것이다.5) 합의요록상의원문을확인해보면이러한주장이조약문안에대한왜곡된해석에기한것임을쉽게알수있다. 원문은우리농림수산식품부가수입위생조건에대한일반국민의의견을수렴하기위한공고기간을설정하고, 행정절차법에따라의견수렴기간이종료된후조속히확정된규정으로서공포된다 고규정하고있다. 5) 김성훈, 전농림부장관, 유엔 FAO 아태경제담당관, 현상지대총장인터뷰 ( 프레시안, )

15 < 표 2 > 쇠고기합의요록관련규정 이는해당부분의제목 ( 수입위생조건이행에관한일정 ) 이말해주고있다시피, 이미성립된한미수입위생조건협정을한국내에서이행하기위한고시예고절차를이야기하고있는것이다. 즉, 수렴된국내의견을반영하여 문안을확정한다 는것이아니라, 이미성립된문안을공고절차를거친후 확정된규정으로서 공포한다는것이다. 공고기간동안에는예고였던것이공포로확정 (final) 규정이되어시행된다는말이다. 영어문안도 확정 을 final" 로표현하고있어이러한해석을뒷받침하고있다. 상식적으로도, SRM의범위, 월령제한철폐, 검역주권사항등매우민감한사항을양국정부간합의해놓고, 그합의내용을한국내의일방적의견수렴을거쳐변경하여확정할수있도록했으리라고는도저히상상할수없는일이다. 다. 가서명단계에있다는주장, 무효사유가있다는주장에대하여 - 빈협약해석의오류 다른일각에서는양측교섭대표인농림부차관보와국장은전권위임장을제시하지않았기에조약체결권한이없으므로쇠고기합의서가정식서명된것이아니고가

16 서명단계에있다는주장이제기되고있다. 따라서합의문의주요내용을수정하는재협상이가능하다는것이다. 이또한조약의적용원칙에대한왜곡된해석의결과이다. 조약법에관한빈협약제7조에따르면, 당사국의관행이나구체적인상황을고려해볼때, 전권위임장을제시하지않고조약을체결하기로의도했음이인정될수있는경우에는협상대표간에유효한조약이체결될수있음을분명히하고있다. 6) 한미양국의지난수십년간의관행을보면, 수백건의통상협정이나양해각서 (MOU) 가전권위임장제시없이협상대표간에약식조약의형태로체결된바가있다.7) 또한가서명이냐정식서명이냐의여부는당사국이어떻게의도했는지가중요하다. 가서명은반드시정식서명이뒤따르기마련인데, 한미양국모두한번의서명절차만 예정했고바로국내고시절차로이행하려했다는점에서합의서에서명한것은정식서명이라보아야마땅하다. 설령이를가서명이라해석하는경우에도합의문안을마음대로수정할수있는것이아니다. 조약법에관한빈협약제10조가조약문을서명한경우는물론가서명한경우에도그문안이 최종적으로확정된다 고규정하고있기때문이다.8) 또한국내의재협상요구가전국민적요구가되고있는상황을감안하여, 조약법 상의사정변경의원칙을적용하여쇠고기합의서를무효화할수있다는주장도성립되지않는다. 국내정치적사태의발전이아무리위태롭더라도결코비엔나협약에서말하는사정변경이될수없는이유는 "the effect of the change is radically to transform the extent of obligations still to be performed under the treaty"9) 의요건을충족하지못한다고보기때문이다. 즉, 국민적저항이라는정치적사태의발전이이명박 " 정권 " 의몰락에는급격한영향을미칠수있을지라도, 대한민국이라는 " 국가 " 차원에서상대국에부담하는의무 (obligation) 의정도를 radically transform 한다고볼수는없기때문입니다. 촛불시위가 뜨겁든말든, 한국이 ( 이명박정권이 6) 조약법에관한비엔나협약제 7 조 ( Article 7 - Full powers. 1. A person is considered as representing a State for the purpose of adopting or authenticating the text of a treaty or for the purpose of expressing the consent of the State to be bound by a treaty if: (a) he produces appropriate full powers; or (b) it appears from the practice of the States concerned or from other circumstances that their intention was to consider that person as representing the State for such purpos es and to dispense with full powers. ) 7) 설령전권위임장제시가반드시필요했다고볼지라도, 추후한국정부가추가협상을통해교환서한을체결하는등쇠고기합의서의효력을추인하는행위를했다고도볼수있다. 조약법에관한비엔나협약제 8 조 ( 권한없이행한행위의추인 ). 8) 조약법에관한비엔나협약제 10 조 ( Article 10 - Authentication of the text. The text of a treaty is established as authentic and definitive: (a) by such procedure as may be provided for in the text or agreed upon by the States participating in its drawing up; or (b) failing such procedure, by the signature, signature ad referendum or initialling by the representatives of those States of the text of the treaty or of the Final Act of a conference incorporating the text. ) 9) 조약법에관한비엔나협약제 62 조 ("Article 62 - Fundamental change of circumstances. 1. A fundamental change of circumstances which has occurred with regard to those existing at the time of the conclusion of a treaty, and which was not fores een by the parties, may not be invoked as a ground for terminating or withdrawing from the treaty unless: (a) the existence of those circumstances constituted an essential basis of the consent of the parties to be bound by the treaty; and (b) the effect of the change is radically to transform the extent of obligations still to be performed under the treaty.")

17 아니라 ) 미국으로부터수입해야하는쇠고기는항상 SRM을제외한모든월령의쇠고기이고, 이것이국민건강에미치는해악의정도가촛불시위가거세다고더하고, 그렇지않다고해서덜한것이아닌것이다. 결국조약의일방적파기에따른후폭풍을감당하고더구나 12개월유예기간을부여하는것이외에는, 어느경우에도우리가미측에대해쇠고기합의서본문을수정하여 30개월이상쇠고기수입금지를명문화할것을요구할수있는국제법적권리는없다고볼수있다. II. 교환서한 (5.19) 의국제법적성격과검역주권 가. 쇠고기합의서의문제점 - 검역주권포기논쟁자초 쇠고기합의서에따르면향후광우병이재발할경우, 역학조사를거친뒤 OIE 가 미국의광우병위험통제등급을낮출 때 우리 측은수입중단조치를취한다고 규정되어있다. < 표 3 - 쇠고기합의서 5 항 > 새로운종류의광우병이발생할가능성도배제할수없기에, 이럴경우 WTO 협정상보장된잠정조치권한을우리측이발동해과학적근거없이도일단수입중단조치를취할수있어야마땅하다. 그뒤합리적기간동안 OIE 기준이변경되는지를주시하다가국제기준으로복귀할수있는것이다. 그런데합의서내용은이러한잠정조치권한을규정치않고, 대신 OIE의국가등급하향조치가내려진경우 수입중단조치를취함을명시하고있다. 사실한미양자협정에도불구하고 WTO협정은별도로존재하는것이므로, 한미쇠고기합의서에서어떻게규정하든상관없이우리는 WTO협정을근거로잠정조치권한을발동할수있는권한은포기되지않았다고보는것이논리적으로가능하다. 이것이당초정부측의정당화논리였다. 그럼에도불구하고, 우리정부가실수한것은이렇게당연한권리를양자협정에 반영치않고이에배치되는것으로해석가능한문안을규정해서, WTO 협정이아닌 양자협정위반의논란을자초한데있다. 정부는일본과미국간의합의서에도유사한조항이있음을들어정당화하려하나, 일본은 20개월미만만수입하므로

18 사후조치가필요치않은데비해우리는이번에월령제한을없애는것이므로사후효과적인안전장치가마련되어야마땅하다. 그래서광우병재발시즉시수입중지시키는것은양자협정상에서도양보해서는안될권리였다. 나. 제1차추가협상 / 교환서한의해석 - 우리측은검역주권회복주장위한조약상의근거확보, 단, 미측이달리해석시통상분쟁발생가능성 정부는추가협상의결과이문제가해결되었다고선언했다. 쇠고기수입위생조건관련추가협상의결과통상교섭본부장과 USTR간검역주권및 SRM의동등성에관한외교서한이교환되었다. 외교서한을교환하는것은국제법상적법한조약체결의방식중하나이다. 정부대표간에서명된문서는국가나정부를구속할목적으로체결되고국제법의규율을받을의도로합의된것인한, 그명칭에상관없이 조약 (treaty) 으로성립된다. 비록서명권자가전권위임장을제시한것이아니어서조약체결권한에대한논란은있을수있으나한-미양국의그동안관행상유사한문서들이약식조약형식으로서명되고준수되어온것을볼때, 먼저체결된쇠고기합의문과나중에체결된교환서한은일련의조약이라판단된다. 교환서한이나중에체결되었고검역주권과 SRM만을언급하고있으므로, 신법ㆍ특별법우선의원칙이적용되어쇠고기합의문에우선하는효력을지닌다고볼수있다. 설령교환서한이조약이아니더라도쇠고기합의서의관련조항을해석하는유력한문서임에는틀림없다. 문제는교환서한상의검역주권에관한내용이지난번슈워브 USTR대표가구두선언한내용을단순히문자화한데있다. 슈워브대표의선언은한승수총리의담화내용중일부분인 한국정부는국민의건강을보호하는데최우선권을부여할것이다 라는부분을인용하여지지하는한편, 미국에서광우병이재발하게되면 한국이 WTO협정상보장된권한을행사하여필요한조치를취할수있다 는것을확인하고있다. 이것이 WTO협정과는별도의양자협정인쇠고기합의문 5조상의제한을넘어한국이즉시검역주권을행사할수있도록허용한것이라고해석될수있는지는의문이다. 다만, 이러한내용의미측서한에대해우리측이보낸답신문을보면, 미측에의해인용된부분을포함하여총리담화문의전문을첨부하고있어, 미측이초점을맞추고있는 WTO상의권리이외의측면에대해서도미측의묵시적인동의를얻어낸것으로해석되게하려는치열한외교적노력을읽을수가있다. 사실, 한총리의담화문내용은 WTO협정을언급함이없이광범위한검역주권을선언한것이어서 WTO협정은물론한미쇠고기합의문자체의해석에영향을미칠수있는것이다. 이처럼교환서한을통해양측이주고받은내용은상합되는것이아니고, 서로상이한해석을내릴가능성을열어두고있다. 결국실제로광우병이재발하여우리가미국쇠고기에대한전면적인수입금지조치를취하게되면, 양국간쇠고기합의문및교환서한의해석을놓고통상분쟁이발생할가능성이있다

19 < 표 4 - 교환서한에대한이해 > < 미측서한 5. 19> 본인이동성명서에서인정한바와같이, 모든정부는 GA T T 2 0조및 WT O SPS 협정에따라건강및안전상의위험으로부터자국민을보호할권리를가지고있습니다. < 수잔슈와브발표 5. 12> 5월 8일한승수국무총리는쇠고기수입과관련하여한국정부가국민들의건강보호에최우선순위를두겠다는성명을 T V 방송을통하여발표하였습니다. 미국은이러한국무총리의성명을받아들이고지지하며다른것을요구하지않을것입니다. (... PM Han d elivered a televised stat ement in Korea regard ing U.S. b eef import s, s t at i n g t ha t t he Ko r ea n go ve rn m e n t wil l g ive it s ut m o s t p ri or it y t o p ro t ec t in g it s ci t ize n s' hea l t h. T h e U ni t ed St ates accept s and sup port s t he Pr im e M in is t er 's s t at e m en t an d woul d n ot a sk f or an yt hin g diff erent...) 한국과같이미국도공중의건강과안전을매우중요하게여기며모든정부가건강및안전상위험으로부터그국민을보호할책임이있다고믿습니다. < 한국측답신 5.19> 본인은모든정부는 GA T T 제20조와 W TO S PS 협정에따라건강과안전상의위험으로부터자국민을보호하기위해필요조치를취할수있는권리와, 한국정부는한국시민의건강보호에최우선순위를두겠다는한승수총리의담화를인정하는귀하의성명을평가합니다. 한승수총리의담화번역본을첨부합니다. < 한총리담화 5.8> 정부는어떠한경우에도국민의건강을최우선으로지킬것입니다 우리국민들이그렇게걱정하는광우병이미국에서발생하여국민건강이위험에처한다고판단되면수입중단조치를취할것입니다. 정부가왜, 무엇때문에우리국민의건강을해치는일을하겠습니까. 정부는외국과의어떠한협상에서도우리국민의건강을양보하는일은없을것입니다. 그럼에도불구하고기존검역주권관련조항을근본적으로수정하는것은미측이수용불가한영역이었기에양측이각각의주장을각각문서화해서교환하는타협점을찾은것이라판단된다. 그나마미측이이에동의한데에는우리국민의불만이폭발했기에가능한것이었다고보인다. 즉, 추가협상으로도문제가완전히해소되지는않았으나, 우리측의주장근거를불완전하게나마마련하는현실적대안을찾은것이라평가할수있다. FTA비준문제가걸려있는지금의국제정치환경하에서, 국제법과외교력이함께할수밖에없는현실을보여준다. 다. 입안예고한국내고시내용의해석 - 검역주권확보 이문제와관련지난번정부가입안예고한후연기 (5.29) 한쇠고기수입위생조건

20 관련고시내용에대한정확한이해가필요하다. 우선우리가이고시문을통해광우병재발시검역주권을확보했는지여부가관심의초점이다. 고시문제5조는광우병재발시 OIE가미국광우병지위분류에부정적인변경을인정할경우한국정부는... 수입을중단할것이다 고규정하고있어, 한미위생조건합의서의 5항의내용을그대로반영하고있다. 한편, 고시문부칙 6항은 제5조의적용과관련하여한국정부는 GATT 제20조및 WTO SPS협정에따라건강및안전상의위험으로부터한국국민을보호하기위해수입중단등필요한조치를취할권리를가진다 고규정하여, 양국간추가협상내용을반영하고있다. 6 본수입위생조건제5조의적용과관련하여한국정부는 GATT 제20조및 WTO SPS 협정에따라건강및안전상의위험으로부터한국국민을보호하기위해수입중단등필요한조치를취할권리를가진다. < 표 5 - 고시문안부칙 6항 > 부칙은본문과효력에있어차이가없으며, 양자간적용에있어우선순위가없다. 따라서, 본문과부칙간상호의미가저해되지않도록합리적인해석을내려야한다. 그런데부칙 6항이 제5조의적용과관련하여 WTO상의조치를취할수있다고명시하고있는점이중요하다. 즉, 한미양자관계의맥락에서수입중단을언급하고있는제5조와별도로부칙 6항이 WTO 다자체제차원에서수입금지권을언급하고있는것이아니고, 두조항모두한미양자관계의맥락에서 ( 제5조의적용과관련하여 ) 우리의권리를이야기하고있는것이다. 아울러제5조는 OIE가등급변경을인정할경우에만 수입을중단할수있다고규정하지않고 OIE가등급변경을인정할경우 한국이 수입을중단할것 이라고규정한점도주목해야한다. 한국이수입중단조치를취할수있는유일한경우로서 OIE 등급변경을제한적으로규정한것이라고까지해석되지는않는다는말이다. 결국두조항을조화롭게해석하려면, 광우병재발시한국정부는 OIE가등급변경을인정할경우에는물론이고그전이라도 WTO협정상의요건이충족되면필요조치를발동할수있으며, 이러한권리가한미양자관계에서승인되었음을주장할수있는국내고시근거가마련된셈이다. 이제실제로광우병이재발하게되면, 우리는 OIE판정을기다릴필요없이 WTO 위생검역협정상의잠정조치권을발동하여즉시미국산쇠고기에대한수입금지조치를취할수있다. 잠정조치란식품위험에대한과학적근거가불충분할경우에모든종류의위생조치를취할수있는것이기에, 광우병재발과같은불확실한상황하에서당연히발동가능하다. 또한, WTO SPS협정제5조 7항에따르면, 잠정조치를취하는것은 건강및안전상의위험으로부터국민을보호하기위한것 임이인정되므로, 아무런전제조건없이수입중단이가능하다.10) 다만, 합리적기간내에새로운광우병이정말로우리국민의건강에위험을초래하는지여부에대한과학적평가를

21 실시하여그결과에기초한검역조치로복귀할의무가수반된다. 라. SRM의내수용 / 수출용동등성문제 - 최소범위는 OIE기준, 최대범위는미국법에위임 또다른국민적관심사는특정위험물질 (SRM) 의범위관련미국내법과한미합의서간의차이문제가해소되었는지여부이다. SRM의범위관련, 고시제1조 9항은미국내법상 SRM으로취급되는횡돌기, 극돌기및정중천골능선을여전히 SRM에서제외시키고있다. 그러나, 부칙 2항및 5항은 미국규정에정의된바대로 SRM의제거의무를미측에부과하고있다. 이는미국내판매용과수출용간 SRM이다를가능성을원천적으로차단한것이라볼수있다. 결국우리고시제1조 9항이정한 SRM 최소범위를준수하는한도내에서그최대한의범위는미국법이규정하도록위임한셈이다. < 표 6 - 고시문안부칙 2, 5항 > 2 미국이강화사료금지조치를공포할시제1조 (1) 을다음과같이수정하여적용해야한다. : " 쇠고기및쇠고기제품 " 은미국연방육류검사법에기술된대로소의모든식용부위와모든식용부위에서생산된제품을포함한다 본수입위생조건제1조 (9)( 나 ) 의적용과관련하여미국정부는미국내에서도축되는모든소 ( 수출용또는내수용을불문한다 ) 로부터미국규정 (9CFR (a)) 에정의된특정위험물질 (SRM) 을제거한다. 한국정부는수입검역 검사과정에서현행미국규정에따른특정위험물질이제거되지않았다고판단되는쇠고기또는쇠고기제품을발견한때에는, 본수입위생조건제23조및제24조의규정에따라필요한조치를취할권리를가지고있다. III. 제 2 차추가협상의결과에대한국제법적해석 가. 제 2 차교환서한은신사협정의지위를가질것으로예상 이번제2차추가협상을거쳐양측이합의한내용의전문은아래와같다고보도되었다. < 표 7 - 제 2 차추가협상합의문안 > 10) 교환서한 (US TR 성명문 ) 에따르면,... 미국은 GA T T 20 조상의요건들이충족되는한 GATT 20 조가한국이국민건강을위해필요한조치를취할권리를유지한다는것을인정합니다. 고규정하고있어전제조건이있는것으로해석하는견해가있으나, WTO SPS 협정자체가이협정에합치하면 GAT T20 조에합치하는것으로추정 ( 2 조 4 항 ) 하고있음을주의할필요가있다

22 1. 미정부가보증하는 ' 한국수출용 30개월령미만증명프로그램 ' 의운영을통하여국민적우려가제기되었던 30개월령이상미국산쇠고기수입을실효적으로차단 2. 국내검역및미도축장현지점검시우리정부의검역권한강화 3. 4개부위 ( 뇌, 눈, 척수, 머리뼈 ) 를 SRM범위와무관하게수입차단 4. 합의사항을수입위생조건부칙에명시하여상기 3개사항의실효적집행을확보 이내용은추후양측통상장관이서명한서한의교환을통해문서로확인될예정인것으로알려졌다. 이러한교환서한이조약인지여부는논쟁거리다. 구체적인서한의문안을보아야정확한판단이내려질수있으나, 위내용이그대로실리는것으로가정할때, 양국간의국제법상의권리와의무를창출할목적보다는양국정부의정책및고시방향을상호확인하고이를신의성실의원칙에입각해이행해나가는데합의하는성격의문서가아닌가생각된다. 따라서, 제1차추가협상의결과교환된서한이쇠고기합의서와밀접한연관을이루며일련의조약체계를형성하고있는것과는달리, 제2차추가협상의결과교환될서한은신사협정 (gentlemen's agreement) 이라는법적지위를가질것으로판단된다.11) 나. 당분간의실효성은확보했으나, 국내소송및국제법위반의가능성잠재 조약으로서의지위가의심될지라도, 한미쇠고기협정재협상이현실적으로곤란한상황에서추가협상을통해품질평가제도도입을확보하고 SRM의범위를확대하는정책방향에합의한것은정부가미국측으로부터얻어낼수있는최대한을얻어낸것으로평가된다. 단, 정부의직접적수입금지 권한 의명문화가아니라, 수출입업자들의수출자율규제를정부가보증하는프로그램의운영에합의한것이므로결국그실효성에는한계가있다. 즉, 수출자율규제체제로가닥을잡은이상, 정부의행정적감독과보증이있더라도 30개월이상쇠고기의 100% 수입금지를영구히달성하는것은가능하지않다. 민간업자간의자율규제는내부적기한이정해지기마련이고, 기한내에서도상업적유인이있는이상소량이나마자율규제를우회해서 30개월이상쇠고기를수출입할가능성이있고, 이것이자율규약은어길지언정조약위반이나불법은아니기때문이다. 12) 그러하기에우리정부가 QSA( 품질시스템평가 ) 인증이없는 30개월이상쇠고기의반송조치를미국정부의양해하에취할지라도, 이것이업자들에의해제소되어법원에서패소판정을받을가능성도배제할수없다. 다만, 전국민적관심사가된 30개월이상쇠고기수입에대한따가운시선을 11) 물론나중에실제로교환될서한의내용이확정되면, 정확한판단이행해질수있다. 12) 제 2 추가협상의결과교환될서한의성격이조약이아니고, 설령조약이라하더라도그내용이미측의 30 개월이상쇠고기를수출할권리를부인한것이아니고 QSA 프로그램의실효성을확보하기위해한국정부가 30 개월이상쇠고기수입을차단한다는것을미측이양해한것이라면, 쇠고기수출입업자입장에서는조약으로성립된쇠고기합의서규정에따라 30 개월이상쇠고기를수출할권리가있다는설득력있는주장을법원에제출할수있다고판단된다

23 무릅쓰고국내소송을제기하는것은현실적으로매우어려운일이다. 아울러상기합의사항은 WTO규범에서금지하는 VER( 수출입자율규제 ) 에해당할가능성도있다. WTO 세이프가드협정에따르면, 민간이자발적으로주도하는수출입자율규제일지라도정부가이를 " 독려 (encourage)" 하거나 " 지원 (support)" 하면 WTO협정위반을구성한다. < 표 8 - WTO세이프가드협정제11조 > Article 11 Prohibition and Elimination of Certain Measures 1. (a) A Member shall not take or seek any emergency action on imports of particular products as set forth in Article XIX of GATT 1994 unless such action conforms with the provisions of that Article applied in accordance with this Agreement. (b) Furthermore, a Member shall not seek, take or maintain any voluntary export restraints, orderly marketing arrangements or any other similar measures on the export or the import side Members shall not encourage or support the adoption or maintenance by public and private enterprises of non-governmental measures equivalent to those referred to in paragraph 1. QSA프로그램하에서 30개월미만쇠고기의수출조건이비록민간수출업자에의해미농무부에시청되고, 농무부는신청된내용대로사실확인만해준다하더라도, 과연미국정부가수출자율규제를 " 독려 (encourage)" 하지않았나에대한논쟁은남는다. 우리정부의경우는문제가더심각하다. 미정부에의한 "QSA for Korea" 인증이없는수입품은우리가반송처분하게되며, 더구나국내수입업자들의 30개월미만수입결의에대해상당한정부의간여가있어야수입자율규제체제의실효성을담보할수있기때문이다. 예를들어수입자율결의에참여하지않는업체들에대해세무조사등을통한강력한행정적압력을가해야수입자율결의체제가실효성있게유지될수있는것이다. 그런데이러한일련의반송조치및행정제재조치가민간의 VER을 독려 하고 지원 하는성격이농후하여, 결국 WTO협정에위배될소지가크다고판단된다. 다만, 한미간의 WTO위반에대해제3국이 WTO제소를통해문제를해결하려할유인은매우적다. 예를들어호주의경우한미VER이오히려호주의 30개월이상쇠고기의대한수출증가에도움이될것이므로이를문제삼을이유는없다. 결국이상과같은국내법적국제법적문제점에도불구하고당분간은 QSA프로그램체제가어느정도실효성을지니고유지될수있을것이라전망할수있다

24 IV. 향후대책 가. 30 개월이상쇠고기유입대비관리입법마련 한미쇠고기협정재협상이현실적으로곤란한상황에서추가협상을통해품질평가제도도입을확보하고 SRM의범위를확대했으며, 도축장방문감독권을획득한것은정부가미국측으로부터얻어낼수있는최대한을얻어낸것으로평가된다. 단, 정부의직접적수입금지권한의명문화가아니라수출자율규제체제로가닥을잡은이상궁극적인실효성에한계가있고, 최소한의실효성을확보하기위해정부가개입한이상국내소송및 WTO규범과의충돌가능성은잠재해있다. 정부도이러한장기적가능성을시인하고, 지금부터는향후수입될여지가있는소량의 30개월이상쇠고기를철저하게관리할수있는국내입법을마련하는일이중요하다. 한우를포함한모든쇠고기의원산지표기는물론월령표기까지의무화하게되면, 30개월이상쇠고기가포함된제품을원치않는국민이소비하는경우를방지할수있다. 아울러이러한제품도개의치않고싼값에구매하길원하는소수국민의권리도함께보호할수있다. 수입산과국산에차별을두지않는한, 일정한학교급식에 30개월이상의쇠고기나선진회수육 (AMR: advanced meat recovery product) 을사용할수없도록국내조치를취하는것도가능하다. 나. 미 - 일협상결과에따른동등대우요구 - 쇠고기협정개정노력전개 또한, 향후미- 일쇠고기협상등의결과한-미기준보다엄격한수입위생조건이채택되는경우, 이번에고시하게될한-미수입안전기준의개정협상을곧바로진행하여미-일기준과유사한기준으로변경할것을미측에요구할수있다. 미측도우리와서둘러쇠고기협상을마무리하길원하는중요한이유가현재진행중인일본과의협상에서유리한고지를점하기위한것이었기에, 향후미-일협상이종결되게되면그결과에따라한-미수입안전기준을재조정하는것을거부할이유는없다. 이경우우리는 WTO SPS협정제2조 3항상의권리를적절히활용하여유사한여건하의일본과의동등성 (parity) 을주장하며미측에압박을가해야할것이다. < 표 9 - WTO SPS협정제2 조 3항 > 3. Members shall ensure that their sanitary and phytosanitary measures do not arbitrarily or unjustifiably discriminate between Members where identical or similar conditions prevail, including between their own territory and that of other Members. Sanitary and phytosanitary measures shall not be applied in a manner which would constitute a disguised restriction on international trade

25 다. 기타보완입법마련 아울러, 앞으로미측이약속한대로사료안전성강화조치를시행하는지여부를감독하고, 만에하나 SRM 물질이불법적으로유통되어수입될가능성에대비하기위해수입품검사ㆍ검역제도에만전을기해야한다. 물론쇠고기원산지표시제도를강화하여, 미래의미지의위험까지도철저히대비하기를원하는소비자들의알권리를존중해야한다. 그리고광우병이재발시에는즉각수입금지조치를취해야할것이다. 이경우제1차교환서한의해석의문제가필연적으로대두될것이다. 이제우리국민도눈높이를현실세계에맞추어야할때다. 상대국이재협상에동의하지않고있는상황에서, 협정을파기하고정부의실력행사를통해 30개월이상쇠고기를 100% 막을것인가? 아니면이러한파국을막기위해, 현재합의된수출자율규제체제를수용하여대부분의 30개월이상쇠고기를막되, 혹시모를우회행위는국내보완입법을통해해결해나갈것인가? 이제우리국민은이둘중하나를선택해야한다. 그동안의정부의과오에대한격노의심정으로는전자의선택을하고싶다. 그러나진정으로양심있는국민이라면후자를선택해야마땅하다. 현세대가책임성없이힘으로쇠고기협정을파기하고, 얻지도못할재협상카드를밀어붙이게되면, 역사상최초로양자협정위반이라는판도라박스를우리스스로열게된다. 더큰힘을가지고있는미국의유형무형의보복과압력을자초하게됨은물론, 앞으로진행될각종대외협상에서상대국으로하여금국제법보다는힘에의해문제를해결하려하는빌미를제공하게된다. 그결과미래의우리자녀세대에커다란피해와생존권의위협이발생하게될것이다. 무능한정권이졸속협상을통해우리의과거에오점을남겼기에, 그만큼우리의미래가소중하다. 현재의국민은물론미래의국민에게폐가되지않도록행동하고선택해야한다. 야당도쇠고기협정의내용에정면으로배치되는가축전염병예방법개정을통해정부에재협상을의무지우려는무책임한시도를하지말고, 한미간합의된자율규제체제를보완할수있는국내입법을서둘러야할때다. 라. 효율성과국제경쟁력확보에초점을둔장기적축산정책수립 무엇보다도커다란문제점은우리정부의장기적축산정책의부재를들수있다. 장기적으로우리쇠고기산업이국제경쟁력이없다는것은우리쇠고기값이세계최고라는데서명백히알수있다. 그런데, 한우의국내사육두수는미국산이수입중단된 2003년 141만두에서 2008년 3월현재 224만두로크게증가하였다. 이제다시위생조건의완화로인해미국산쇠고기의수입급증이예상되고, 한우농가에는막대한피해가가해질것이다. 쇠고기와대체관계에있는돼지고기의소비도급속히감소할것이므로양돈농가에파급효과가발생할것이다

26 한마디로우리의축산정책은약주고병주는식으로운영되어온것이다. 이번한미쇠고기협상이후우리정부가발표한피해농가에대한보상정책을보면또다시이러한시행착오가되풀이될것이염려된다. 보상정책의핵심은모든한우농가에두당수십만원의생산장려금을지급하는것을골자로하고있는바, 또다시장기적대책보다는소모성보상차원에서대책이수립되고있는것이다. 이러한소모성직불금, 세제지원, 생산성향상자금등은 WTO체제하의국내보조금 / 수입대체보조금으로간주될가능성이크다. 이는국제규범과의충돌문제를야기시켜또다른통상분쟁의가능성을잉태하는것이다. 그러므로, 원칙적으로 WTO협정에서허용되는생산량제한프로그램하의직불 (Blue Box보조금 ) 형태로지원을해야할것이다. 즉, 쇠고기생산을제한하는것을조건으로가축두당얼마식으로지불하여, 장기적으로비효율적인생산부분을줄여나가면서그손실을보상해야한다. 결국모든부분이국제경쟁하는시대인데, 쇠고기만예외로될수는없다. 그동안수입된호주산쇠고기는한우와맛이달라불완전경쟁시장을형성했으나, 유사한육질을지니고있는미국산과한우는완전경쟁시장을형성할것이다. 따라서장기적으로경쟁에서살아남을수있는잠재력이있는품목부분만존속시키고나머지는다른산업부문으로인력과재원을재투자하도록유도하고이에필요한지원을제공해야한다. 일본이세계최고의품질인 와규 ( 和牛 ) 생산에성공적으로특화한예를본받아야할것이다. 이러한 선택과집중 이우리경제전체의부담을최소화함은물론, 우리축산업자체의진정한미래를위해서도필요한것이다. 이제불가피한선택을놓고소모적논쟁을계속할때가아니라, 이러한선택에따른국내적이행문제를어떻게합리적으로진행해나가느냐를고민해야할때다

27 토론자료 1 통상재협상의사례와한 - 미쇠고기추가협상결과의시사점 곽노성 ( 동국대학교국제통상학과교수 ) 1. 미국의재협상사례 - 미국의경우기본적으로통상권한을의회가가지고있기때문에행정부에의한협상타결이후에도의회의요구에의해인준전필요에따른재협상사례가있음. ㅇ그예로 NAFTA( 협정서명후보완협정 ), 미-페루, 미-콜롬비아및미-파나마 FTA ( 협정서명후재협상 ) 및한-미 FTA( 추가협상 ) 을들수있음. - 이는과거신속처리절차권한 (Fast Track Authority) 이나현재의무역촉진권한 (Trade Promotion Authority) 을행정부에부여하여상대국의신뢰하에협상을 진행할수있도록하는제도상의맹점을보완하기위한행동으로해석됨. 2. 한 - 미쇠고기협상의주요쟁점과의미 - 현재쇠고기협상과관련한주요쟁점은쇠고기수입위생조건을국회비준사항으 로하는문제와월령 30 개월이상의소가문제되는이유및쇠고기가한 - 미 FTA 에대한미의회비준의선결조건이되는가하는 3 가지로요약할수있음. 1) 우선통관과관련한수입위생조건의국회비준사항으로추가지정은국내검역법의개정이있어야가능하며, 개정하더라도국회의인준의무를추가로규정하게되므로 SPS 협정상의 위장된 무역제한수단으로규정될가능성이존재함. 2) 월령 30 개월이상의소가문제되는이유는이제까지미국에서발견된광우병 소 (3 건 ) 가모두월령 30 개월이상이었기때문

28 ㅇ이와함께 SRM 부위에대한규정은 EU( 세계광우병발생소의 99% 차지 ) 의경우소의내장전체를 SRM으로규정하고있으며 OIE는소장끝부분을 SRM으로규정하고있고, 한-미쇠고기수입위생조건은 30개월미만이라도소장끝부분은수입을금지하고있음. 3) 의회를다수를점하고있는미민주당의원들은한-미 FTA가한국측에편향된불균형적인협상으로평가하면서비준에회의적인태도를보이고있으며대선후보로지명된오바마의원은한-미 FTA에공개적으로반대함. ㅇ따라서행정부가의회에비준을요청하기위해서는자동차와함께쇠고기문제의해결이필요한상황으로판단됨. - 따라서쇠고기협상에서주안점을두어야할것은미국측에한국의쇠고기시장 이완전히개방된것으로보이되 (appearances), 우리국민에게는실질적으로건 강과생명을담보할수있는합의안 (substance) 을창출해내는것이됨. 3. 한 - 미쇠고기추가협상의평가와시사점 - 쇠고기협상은잘못된것으로재협상이필요한것은사실이나재협상이라는용어의사용은미측에한-미 FTA 재협상의빌미를제공하게되므로신중을기할필요가있음. ㅇ따라서잘못되었지만실질적으로담보할수있는다른방법의모색이필요함. - 최선의대안은우리측이검역주권을행사하여미국산쇠고기에대한현지검역과국내반입된쇠고기에대해전수검사를행하는것이지만이는검역을이유로무역을제한하는 위장된 조치로평가받을우려가있으므로, 차선이지만미국의육류수출업계의 30개월령이상소에대한 표시 에대해미검역당국이건강및생명보호차원의이유로우리를대신하여 사실확인 을하도록합의하는것임. - 이번추가협상은미국의승인된도축가공업체의 표시 에대해미국정부가공정증명혹은품질제도평가의형태로간접보증을제공하고, 30개월이상의쇠고기수출금지기간을한정하고있지않다는점에서위에서제시한차선의대안은되는것으로평가됨

29 ㅇ 어떤형태가되든지미국산쇠고기의수입이실질적으로유리국민의건강을담보할수있는동시에한-미 FTA 비준의걸림돌이되지않도록할필요가있으며, 검역을이유로 위장된 수입규제조치로평가도거나정부의개입에의한회색지대조치로 WTO의규제대상이되어서는동조치의지속가능성이없어짐

30 토론자료 2 사회적사건의마무리 복거일 ( 문화미래포럼대표 소설가 ) 이번 광우병파동 과같은사회적사건들은늘나온다. 중요한것은그사 건들을단단히마무리하는일이다. 옳은지식의전파 잘알려진것처럼, 광우병파동 을촉발한것은의도적으로거짓정보들을담은방송프로그램이었다. 그프로그램은이내인간광우병에대한두려움을걷잡을수없이키웠다. 불행하게도, 정부는그방송에대해반응하지않았다. 그프로그램이나간시점과첫촛불집회가열린시점사이엔여러날이있었다. 그사이에그른정보는점점널리퍼져서임계질량을얻었고마침내집회를불렀다. 만일정부가이내반응해서그른정보가퍼지지않도록했다면, 이번광우병파동은나오지않았을것이다. 나왔다하더라도, 그렇게폭발적이지않았을것이다. 이제라도우리는광우병에관한옳은지식이보다널리퍼져서그른정보를대치하도록해야한다. 그른정보가남아있는한, 우리사회는계속해를입을것이다. 그른정보가퍼지게된과정과정부의대응에대해성찰하고옳은지식이널리퍼지도록하는데정부는자원을들여야한다. 정부의판단과정에대한설명 이번파동을키운요인은합리적정책을세우는과정에대해정부가제대 로설명하지못한것이다. 시위군중이요구한것은미국산쇠고기로부터인

31 간광우병에걸릴가능성을완전히막는조치였다. 이것은실질적으로는미국산쇠고기의수입을금지하는조치를뜻한다. 30개월이되지않은소는광우병에안전하다고하지만, 30개월도실은자의적기준이며절대적안전을보장하지못한다. 미국산쇠고기를아예수입하지않는한, 시위군중이요구한절대적안전을정부가보장할수는없다. 물론그것은정부가추구할목표는될수없다. 우리는합리적인사람이받아들일만한위험을져야한다. 일반적으로, 어떤정부도시민들의절대적안전을보장할수없다. 보장하려시도해서도안된다. 정부는절대적안전을보장할수단도자원도없다. 중요한것은시민들의인식이지과학적지식에바탕을둔위험의확률이아니므로, 정부는시민들이바라는대로해야한다는얘기가자주들린다. 이것은조리에닿지않는말이다. 시민들의인식은외부에서그냥주어진것이아니다. 그것은시민들이받아들인정보에바탕을두었다. 시민들이얻은정보가틀렸다면, 당연히시민들이바른정보를얻도록해서올바른인식을지니도록해야한다. 이것은사회적배움의과정이므로, 사건이지난뒤에도, 그렇게하는것이긴요하다

32 토론자료 3 쇠고기문제어떻게풀것인가? 송원근 ( 한국경제연구원연구위원 ) 쇠고기문제의본질 : 쇠고기협상의어떤점이문제였나? - 협상내용 : 기본적으로국제기준 (OIE 기준 ) 에부합하는내용으로큰문제점이있다고볼수없음. 미국산쇠고기로인한인간광우병의발병확률은수천만분의 1 미만수준으로통계적으로유의미한확률이아님. 미국에서광우병발생시즉각적인수입중단을규정하고있지않은점이국민감정에악영향을줌. 정부에서는광우병위험자극에따른여론악화보다수입재개에따른축산농가피해보전을더의식한듯함. - 협상과정 : 한 미정상회담직전협상타결로부정적여론형성 이전정부와의연속성단절로인한신뢰성의문제발생 정상회담시기와일치해협상이졸속으로진행된느낌을줌. 개방반대세력의집중공세와공중파방송의편향적인프로그램방영으로국민들의불안감및감정자극 추가협상결과에대한평가 - 실질적으로미국산의 30개월이상쇠고기및 30개월미만광우병위험물질의수입가능성차단 EV가아닌 QSA를적용한것은수입위생조건본문을수정하지않고도 30 개월이상수입을차단하는효과 소위광우병위험물질에대해서도 OIE기준보다강화된기준이적용됨 30개월이상쇠고기및 30개월미만의광우병위험물질수입에따른광우병발병위험때문에전면적인재협상을해야한다는근거는사라졌음

33 - 추가협상결과와국내여론과의관계 국내반대여론이근거가희박한광우병위험을과장해조성된공포와불안감에기인한것으로추가협상결과가이를잠재울수있을지는미지수 최선을다한협상이었다는점이인식되어야함. 쇠고기문제와한 미 FTA - 미국산쇠고기수입재개는미국의회의한 미 FTA 비준에있어서매우중요한변수 웬디커틀러 (2007년 10월 ), 보커스의원 ( 쇠고기협상타결직후 ) 의발언 추가협상이후수입재개가이루어지면쇠고기수입에따른협상과정의진통이한 미 FTA 비준에결정적인장애가되는변수로작용하지는않을것 - 미의회에서의조기비준을이끌어내기위해우리국회에서의우선적인비준과쇠고기수입재개라는조합을적절히활용하는전략이필요 대내외여건에의해결과적으로성공적전략이실행되지못하여금년내 FTA 발효는쉽지않을전망 연말미대통령의선출이후자동차재협상문제가제기된다면표류할가능성도있음. 쇠고기문제와통상정책에있어서의대내협상 - 통상절차법의부재에따른문제점 통상절차법의부재로통상정책의결정과정에서국회의역할이미미하여절차적민주성및정당성논란에휩싸이기쉬움. 통상절차법의제정은통상정책의결정에있어국회에서의논의를통해국민여론을수렴할수있고절차적정당성을확보할수있음. - 이념적개방반대와포퓰리즘의문제 쇠고기문제에서보듯이개방에부정적인국민여론의형성은개방으로피해를보는이익집단의정치적반대보다는포퓰리즘을이용한이념적반대에기인함. 통상절차법이제정될경우절차적정당성논란에서는벗어날수있으나국회에서의통상정책논의과정에서무역자유화로피해를입는이익집단

34 의영향력과포퓰리즘을이용한이념적반대가상승작용을일으켜통상정책의효율성이반감될우려가있음. 따라서자유무역과시장경제에대한이념적반대및포퓰리즘적접근을극복하는것이우선적인과제

35 토론자료 4 쇠고기추가논란실익없다 정인교 바른 FTA 본부대표 ( 인하대경제학부교수 ) 지난 4월18일쇠고기검역기준협상의문제점상당부분이추가협의및추가협상을통해해소되었다. 이미서명된협정에대해체약국일방의국내적사정으로협정내용을변경하기어려운상황을고려하면, 우리정부의고심과노력도컸겠지만, 미행정부역시상당한정치적부담을안고추가협상을한것으로생각된다. 이번촛불시위는대통령의조각파문, 밀어붙이기식국정운영스타일등과도밀접하게연관되어있지만, 쇠고기검역기준파문이국민들의가슴에파고들었기때문에폭발력을발휘하게되었다. 특히소통과정치적과정이중요한통상정책에대한국민과의소통및여론수렴기능의약화가결정적인역할을했다. 이러한문제의발생계기는출범전인수위시절에서잉태된것으로보인다. 인수위구조및위원들의면면을보면, 통상정책에대한고려가사실상없었고, 정부출범이후한미정상회의실적에골몰하였을뿐국내정치에대한통상정책적검토가부족했다. 농산물수입, 건강및미국과같은민감요소가포함된쇠고기검역협상을캠프데이비드정상회의일정에맞춰타결한것이결정적인화근이되었다. 미국정치권과행정부에게한미 FTA의조기비준을촉구하고, 대미관계개선을위해쇠고기통상현안을해결했음을미국현지에서강조할필요가있었을것이다. 굳이무리하게서명까지할것이아니라실무자간협의로 사실상 협상이타결되었다는점만으로도소기의목적을달성할수있었다. 오히려최종서명까지의기간을활용하여미행정부와의회가한미 FTA 비준을서둘러처리할것을촉구하는카드로활용했어야했다. 정치권과이념성향이강한반개방적단체들이촛불집회에참여함에따라쇠고기문제는광우병과미국산쇠고기의위험성에대한과학적논쟁보다는공공부문개혁반대, 정권퇴진등정치적인집회로확산되고있다. 미국내 1 억마리소중 1-2마리정도가광우병에걸려있을수있고, 위험물질 (SRM) 만

36 제거하면사실상위험이제거된다는사실은촛불민심앞에서더이상설자리가없어졌다. 더구나앞으로 3년정도지나면광우병의원인이되는동물성사료를먹었던사실상모든미국소가도축되므로안정성이훨씬더강화될수있다는점도무시되고있다. 한편, 미국은 1997년부터동물사료금지조치를이행했는데, 우리나라는 3년뒤인 2000년부터동일한조치가제도화되었다. 미국이광우병통제국 (2등급) 판정을받는사이, 우리국내에서는광우병조사가이루어지지않아광우병판단불가국가 (3등급) 로평가되고있는것에대해서는반대론자들이눈을감고있었다. 광우병우려확산에는공중파방송, 일부언론및인터넷이큰역할을했다. 미동물보호협회가동물권리주장을위해만든홍보물에나타난주저앉은소 ( 다우너 라로함 ) 를광우병소로규정하고, 이러한소들이아무런통제없이도축되어수출되는것으로방송하였다. 인간광우병과유사한증상으로사망한사실 ( 미국故아레사빈슨 ) 을광우병으로죽은것으로오역하여우리국민들에게 미국소 = 광우병 인식을갖도록유도하였다. 심지어생리대, 화장품등을사용해도광우병이전파될수있다는억측주장을의도적으로왜곡보도하는잘못을저질렸다. 이로인해쇠고기협상에대해많은억측이제기되었다. 추가협의및협상을통해개선된검역기준에대해서는평가절하하면서현실적으로실익이없는재협상을요구하는것은촛불집회를지속하기위한명분에지나지않는것으로보인다. 따라서더이상의쇠고기검역기준에대해논란하기보다는내장검역, 원산지표시등국내대책수립에대한논의로발전시켜야한다. 정부는추가협상결과를높이평가하고있지만, 야권과반대진영은아직도전면재협상을요구하고있다. 하지만, 재협상은현실적으로용이하지않다는것이정부의판단이다. 첫째, 미국의무역보복을감내해내야한다. 협상타결그자체로우리나라는이행의무를져야한다. 둘째, 국제신인도하락이우려된다. 국제적으로재협상을한사례도있지만기존협정에내용을추가하는것이대부분이다. 셋째, 추가협상이후재협상으로기대할수있는실익이거의없다. 넷째, 추가협상이후미국이기존협정을폐기하고재협상으로나서기어렵다

37 현재의쇠고기난국을극복하기위해서는야당의국회등원및국회개원이필수적이다. 책임있는야당이라면 `전면재협상` 요구로국정혼란을방치하기보다는국민의우려를씻을수있는현실적타협점을찾아야하고, 현재의어려운민생경제를돌보기위해서도국회를개원해야한다

38 토론자료 5 쇠고기, 자존심그리고재협상 허윤 ( 서강대국제대학원교수 국제통상 ) 쇠고기문제가결국 통상문제 로귀결되고있다. 김종훈통상교섭본부장이수전슈워브미무역대표를만나추가협상을끝내고돌아온것이다. 30개월령이상미국산쇠고기수입을 한국 QSA 프로그램 에의해실효적으로차단하고미도축장현지점검시의우리정부의검역권한을부분적으로강화하였으며 30개월미만의경우에도뇌, 눈, 척수, 머리뼈를추가수입금지부위로정하였다. 이번추가협상은국민의우려를적극적으로반영한, 재협상에준하는성공적인협상으로평가된다. 하지만그동안쇠고기협상자체가 FTA 와는별개의 위생검역조건에관한문제 라고주장해온정부의입장은, 이명박대통령의 6월 18일기자회견에서도드러났듯이일관성을잃고크게흔들리고있다. 이제는돌이킬수없는상황이되었지만, 처음부터정부가쇠고기문제를 한-미 FTA의중요한한부분 으로당당하게밝히고통상정책차원에서국민을적극설득하는자세로나갔으면어땠을까? 총리실은국무조정기능이약화되어그렇다치고, 청와대의주도하에외교통상부의협상력을십분발휘하고재경부의 FTA 국내대책본부를효과적으로가동해대국민홍보에주력하면서, 농림수산식품부를중심으로피해산업지원을전담케하고보건복지부로하여금미국산쇠고기의안전성증명에총력을기울이게하였다면, 상황은지금처럼이렇게꼬이지않았을것이다. 농림수산식품부주도로 위생검역 이라는기술적인문제에만초점을맞춰쇠고기협상을미시적으로접근하다보니, 국민의눈에는한-미통상관계라는큰그림은전혀보이지않게되었고, 그결과쇠고기협상에서미국의일방적인요구를한국이다들어준점만부각되면서, 여론은급속히 민족의자존심문제 로비화하게된것아닐까?

39 전통적으로농민이익의포로가되어온농림수산식품부가어느날 미국산쇠고기가안전하다 며국내축산농가를공격하고나오는것은내부적으로도내키지않았을뿐더러협상의당사자로서더더욱하기힘든일이었을것이다. 사실이번쇠고기협상으로인하여자존심이진짜상한쪽은우리가아니라미국이다. 지난 10년간미국사람들은약 3,613억에달하는한국산제품을수입하였다. 하루도빠짐없이한국제품을매일 1억달러씩소비해온것이다. 미국의대한국누적무역적자규모는지난 10년간 863억달러. 작년한해만하더라도미국의대한국수출액은 372억달러, 수입액은약 458억달러, 한국을상대로한무역적자규모만 86억달러에달한다. 이런한국에대해미국은한-미 FTA를통해자동차와가전, 의류에서많은양보를했으니그나마미국이비교우위가있는쇠고기시장을열어달라고애원한것이다. 그러자한국정부는쇠고기협상을통해미국의 애원 을들어주는듯하더니 촛불민심 을이유로이미맺은국제조약을다시논의하였고연이은추가협상으로많은부분을도로가져간것이다. 미국인의눈에는한국의이러한행태가 다양한방식으로위장된무역장벽 으로비치고있다. 한국쇠고기시장의개방을통하여, 연간 1억달러규모도안되는 30개월이상쇠고기라도끼워팔며, 한국과의무역적자폭을줄여보고자노력했던미국정부는, 한국의 촛불민심 과 광우병괴담 이라는예상밖의정치적난관에부딪혀상당부분을사실상포기하게된셈이다. 그리고한국과의이러한협상진행은다른많은나라와쇠고기협상을추진하고있는미국에게는상당한부담으로작용할것이틀림없다. 미국이한국시장에쇠고기를가장많이수출한해는 2003년, 금액으로는 8 억 5000만달러에불과하다. 이는 2007년을기준으로우리가미국에 1주일수출하는금액에도못미치는시장규모이다. 자동차 ( 부품포함 ) 의경우작년한해우리는미국을상대로 100억달러이상의무역흑자를남겼다. 정보통신기기의대미무역흑자도 63억달러에이른다. 이런상태에서무역보복을당하더라도혹은한-미 FTA가깨지더라도민족의자존심을되찾기위해다시 전면적인재협상만이살길 이라는주장은수출로겨우먹고사는우리의어려운경제상황을제대로직시하지못한,

40 배부른 주장이다. 미국쇠고기를우리가사주면서왜저자세냐! 고호통치는 촛불민심 은기실한국과미국과의전체상품무역에서엄청많이사주는쪽이항상미국이라는현실을애써외면하고있는셈이다. 쇠고기문제는노무현전대통령의말대로 먹고사는 통상문제이다. 이번추가협상을끝으로쇠고기문제는이제이정도선에서마무리되었으면한다. 100% 만족할만한협상이세상어디에있겠는가? 국민의적극적인의사표현이 2차에걸친추가협상을이끌어내었고그결과상당한진전을보게된것이다. 재협상 이란말을쓰지않고추가협상을통해 재협상에준하는성과 를얻게되었고그로인해국민의우려는상당부분해소되었다. 이시점에서정부는, 추가협상결과의자찬에열을올릴것이아니라 한국 QSA 운영프로그램이미국정부의단순한보증을넘어실질적이고효과적인품질체계검증프로그램이될수있도록최선을다해야할것이다. 이번사건을계기로국회와정부는선진통상대국의꿈을실현할수있는 통상인프라 의구축에힘을쏟았으면한다. 우루과이라운드협상때도, 한-칠레에이어한-미 FTA 때도정부의발목을잡은것은정작국내문제였다. 내부협상시스템 이제대로가동되지않았던것이다. 제대로된활주로하나없다보니해외협상을성공적으로마치고돌아온우리국적기의국내착륙은어김없이불시착혹은대형사고로이어져왔던것이다. 이같은문제를근본적으로해결하기위해서는 통상인프라 의제도화가필요하다. 우선국회는온국민이통상협상에민주적, 제도적으로참여할수있는통상절차법의제정을서둘렀으면좋겠다. 아울러선대책-후협상의원칙이실현될수있는체계적인피해보상제도의확립이절실하다. 이를위해서는 무역조정지원제도 를원점에서재평가하고농업과서비스업을모두포함시켜내부협상의당근으로활용할수있는방안을마련해야한다. 끝으로현재한시조직인 FTA 국내대책본부를상설화하여올바른정보의제공과홍보에도관심을기울일때이다. 2008년봄광화문을뜨겁게달군 촛불 의열기가우리미래의청사진을밝히는소중한에너지로승화되길기원한다. ( 주 : 이글은시론형식을빌어 2008년 6월 24일개최되는 쇠고기추가협상평가세미나 토론용으로작성된글입니다.)