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1 한국재정법학회 한국조세연구원 공동 정책세미나 국 가 부 채 와 재 정 준 칙 서울시 송파구 송파대로 28길 28 TEL: (代) 일 시 : (화) 14:00~17:30 장 소 : 은행회관 2층 국제회의실 주 최 : 한국재정법학회 한국조세연구원

2 개요 주제 : 국가부채와재정준칙 일시 : 2013년 2월 19일 ( 화 ) 14:00~17:30 장소 : 은행회관 2층국제회의실 진행순서 14:00~14:15 등록및접수 14:15~14:30 개회식 개회사 조원동한국조세연구원장 인사말 옥동석한국재정법학회장 14:30~16:00 제 1 세션 : 국가부채와재정준칙 사회자 김동건서울대학교행정대학원명예교수 발표자 홍승현한국조세연구원재정지출분석센터센터장 글로벌금융위기와재정준칙의최근추세 정문식한양대학교법학전문대학원교수 독일의개정헌법상국가부채제한체계 최승필한국외국어대학교법학전문대학원교수 총량적채무규율의도입에관한법 제도적검토 토론자 민경국강원대학교경제학과교수, 한국제도경제학회장 장용근홍익대학교법학과교수 현진권한국경제연구원사회통합센터장 ( 가나다순 ) 17:20~17:30 제 2 세션 : 종합토론 사회자 김광두국가미래연구원장 토론자 김세형매일경제주필겸논설실장김춘순국회예산결산위원회수석전문위원김해룡한국외국어대부총장, 전한국재정법학회장이석준기획재정부예산실장정해방한국은행금융통화위원, 전한국재정법학회장조원동한국조세연구원장 ( 가나다순 ) 17:30 폐회

3 목 차 글로벌금융위기와재정준칙의최근추세 1 독일개정헌법상국가부채제한체계 23 총량적채무규율의도입에관한법 제도적검토 63

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5 글로벌금융위기와재정준칙의최근추세 홍승현 ( 한국조세연구원재정지출분석센터센터장 ) - 1 -

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7 글로벌금융위기와재정준칙의최근추세 1) 홍승현 ( 한국조세연구원재정지출분석센터센터장 ) 1. 도입 2008년리만브라더스의몰락과함께시작된글로벌금융위기는주요국들의재정상황에큰변화를가져왔다. 급작스런경기침체에대응하여대부분의국가들에서대규모재정투입을통한경기부양책을실시하였고, 이는아래 [ 그림 1] 에서보는것처럼채무수준의전반적증가를가져왔다. 위기상황의점진적개선에따라, 악화된재정상황을개선하고자하는노력은, 개별국가의속도조절은있겠지만, 꾸준히지속되고있다. 또한최근의미국의재정절벽 (fiscal cliff) 관련논의가증가하면서, 비록미국의경우재정준칙과관련된내용은일부 2) 이기는하지만, 재정건전성을위한제도적장치와경기부양정책사이의적절한균형에대한고민들이세계경제의주요이슈로부상하고있다. [ 그림 1] 금융위기전후 OECD 국가들의국가채무 (Gross Financial Liabilities) 수준변화 1) 이원고는홍승현 (2013) 의내용을일부수정한것임. 2) 재정절벽의대부분은경기부양을위한세금감면의종료로인한영향이고, 재정준칙의일종으로볼수있는예산통제법 (BCA, Budget Control Act) 에의한세출삭감 (sequestration) 은약 10% 정도에불과

8 금융위기의극복을위한대규모재정지출의필요성은, 위기이전에다양한형태의재정준칙을이용하여재정건전성을유지하고자했던국가들에게큰문제를안겨주었다. 기존의준칙들은대부분엄격한준칙의적용과이를통제하기용이하도록준칙의명확성에중점을두었기에, 갑작스런위기를겪으면서경기부양을위한적극적재정운용의필요성앞에그적용에한계를드러내게되었고, 결국여러국가들이재정준칙의적용을중단하거나조정하는결과를가져오게되었다. 재량적인경기부양책의실행으로많은국가들에서대규모의지출불균형을경험하게되었고, 위기를벗어나면서이러한불균형을시정하고재정건전성과지속가능성이강조되는상황에서외부충격에좀더견고하게설계된새로운방식의준칙의필요성이제기되었다. 최근국내에서도복지지출의꾸준한증가와여러대외적 대내적리스크의잔존상황에서, 향후급격한상황변화에능동적으로대처할수있도록재정여력의확보와유지를위한재정준칙의도입에대한다양한의견이제시되고있다. 기존에예산실내에서의암묵적인준칙이아닌명시적인법률을통한총량수준의재정규율의필요성에대한논의가활발해지면서최근국회에서도관련된법안이제출되어있는상황이다. 본고에서는재정준칙의최근국제동향을살펴보고, 이러한측면에서우리나라에서재정준칙을도입하고자할때주의해야할사항들을점검해보고자한다. 2. 글로벌경제위기와재정준칙 3) 가. 재정준칙일반 재정준칙의정의로가장일반적으로사용되는것은 Kopits & Symansky (1998) 에따른것이다. "... a permanent constraint on fiscal policy, typically defined in terms of an indicator of overall fiscal performance... such as the government budget deficit, borrowing, debt or a major component thereof-often expressed as a numerical ceiling or target..." 3) 이부분의대부분은홍승현 (2012) 의내용을토대로정리한내용에몇몇새로운부분을추가한것이다

9 재정적자, 차입, 부채등전반적재정상황에대한지표를이용하여재정정책 (fiscal policy) 에대한 항구적 (permanent) 제약 을제시하는것으로정의하고, 종종구체적인수치적한도혹은목표 (numerical ceiling or target) 로표시되는것이라고정의하고있다. 이후다양한국내외연구들이이러한정의를기초로유사한정의를내리고있지만, 재정준칙의여러측면들중특히강조되는부분 4) 에있어서는시기에따라변화를보여주고있다. 예를들어, 초기의 Kopits & Symansky 연구에서는법적요건을중시하지않았으나, 최근의연구들에서는효과적인준칙의집행 ( 강제성 ) 을위해재정준칙이법적위상을갖는것을중시하는경향을보이고있다. 또한, Kopits & Symansky 는준칙의단순명료함을통해준칙의준수여부를쉽게판단할수있는것을중시했으나, 최근들어서는재정준칙이점차복잡화되어가면서, 단순성이중요시되기않는경향을보이고있다. 재정준칙은 2012년기준으로 76개국에서운용되고있다. 한국가가두개이상의준칙을운용할수있다는사실을감안하면, 실제사용되고있는재정준칙의수는이보다훨씬클것임을쉽게알수있다. 이렇게많은종류의재정준칙들은그준칙의주요측면에따라몇가지다른방식으로분류되고있는데, 그중가장많이사용되는분류기준이준칙을통해제약되어지는 대상 과관련된기준이다. 5) 아래 < 표 1> 에서처럼재정준칙이재정상황을나타내는여러지표중어느지표를목표로삼고있는가에따라채무준칙, ( 재정 ) 수지준칙, 지출준칙, 수입준칙으로크게분류할수있다. 기존의연구들에따르면, 재정준칙이어떤목표재정변수 (target aggregate) 를가지는가에따라재정의두가지큰목표인경기안정화와재정건전성에미치는효과가다르게나타나는것을지적하고있다. 4) 재정준칙의도입에있어어떤요소들이고려되어야하고, 결과적으로재정준칙이어떤특징을가져야바람직한가는연구자에따라다양한측면이제시되고있다. 자세한사항은홍승현 (2012) 참조. 5) 이외에도그엄격함의정도에따라, 경성준칙 (hard rule) 과연성준칙 (soft rule), 준칙의제정및집행주체에따라국가준칙 (national rule) 과초국가준칙 (supranational rule), 기준이되는회계방식에따라현금주의준칙과발생주의준칙, 목표변수를총계 (gross) 로할것인지아니면순계 (net) 로할것인지등에따른구분이있다

10 < 표 1> 대상에따른재정준칙의분류 준칙 장점 단점 - 경기안정화기능미비 채무준칙재정수지준칙구조적재정수지준칙 - 부채유지가능성과직접연관 - 감독및커뮤니케이션이용이 - 명확한운용지침 - 부채유지가능성과직접연관 - 감독및커뮤니케이션용이 - 경기안정화기능 ( 경기대응적 ) - 상대적으로명확한운용지침 - 부채유지가능성과직접연관 ( 경기순행적 ) - 단기에대한명확한운영지침이없음 - 통제불능요인에의한채무심화우려 - 경기안정화기능미비 ( 경기순행적 ) - 기초재정수지는통제불능요인에의한채무심화우려 - 구조적변화시, 수정복잡 - 감독및커뮤니케이션이어려움 적용국가 (2012년기준 ) 이스라엘, 세르비아, 폴란드슬로바키아, 영국등이스라엘, 인도네시아등콜롬비아, 포르투갈, 세르비아, 스페인, 영국, 칠레등 - 명확한운용지침 - 세입제약이없어부채유지 에콰도르, 지출준칙 - 경기대응적 - 정부규모조정이용이 가능성과직접적연관은없음 - 지출한도를맞추려다지출 이스라엘, 일본, 나미비아, 폴란드, - 감독및커뮤니케이션 배분에불필요한변화가발 루마니아, 스페인, 용이 생할수있음 미국등 수입준칙 - 정부규모조정이용이 - 세입정책의향상 - 경기순행적 - 지출제약이없어부채유지가능성과직접적연관은없음 네덜란드, 프랑스, 케냐, 호주등 출처 : 홍승현 (2012) 재정준칙을도입하는나라의수는빠른추세로증가하고있다. IMF의데이터를보면, 1990년 5개국 ( 독일, 인도네시아, 일본, 미국, 룩셈부르크 ) 에불과하던재정준칙운용국가들이 2012년에는 76개국으로증가하였고, 국가당운용되는준칙의숫 - 6 -

11 자도증가하는추세 6) 를보여주고있다. 이는 EU회원국들에적용되는 EU차원의재정준칙이회원국들의증가와함께자료에반영된영향도있지만, EU회원국들을포함하여초국적준칙 (supranational rule) 의적용을제외한국가준칙 (national rul e) 7) 만보아도지속적인증가세를보이고있다. 이는장기적재정규율의필요성과재정에대한신뢰성확보의중요성이부각된것을반영한것으로, 평균적인운용준칙수에있어후진국들에서는오히려숫자가줄어들고있지만, 개도국이나선진국들에서는꾸준한증가추세를보여주고있다. [ 그림 2] 복수준칙의도입 (2012) <Selected Economies: Moving to Multiple National Fiscal Rules> <Average Number of National Fiscal Rules> 자료 : Schaechter et al.(2012) 전반적인재정건전성과지속가능성을강조하는분위기속에서최근금융위기와그이후유럽재정위기의확산으로인해견고한재정체계의구축에대한필요성의공감대가널리확산되면서, 기존재정준칙의재정비와새로운준칙의도입등으로운용국가수에있어다시증가세를보이고있다. 특히, 국가준칙의경우를보면 2012년기준으로총 45개국에서시행되고있고, 개도국들의참여가두드러지고있다. 6) 1997 년국가당평균 1.5 개의준칙을운용하고있었으나, 2012 년에는준칙사용국가수의증가에도불구하고국가당평균운용준칙숫자는 1.7 개로 0.2 개증가하였다. 7) 국가준칙 (national rule) 은초국적준칙 (supranational rule) 의상반되는개념으로, 개별국가에서도입하여운용하는준칙을의미함

12 [ 그림 3] 국가준칙의도입추이 (Schaechter et al., 2012) 이렇게점점더많은개도국들과저소득국가들도재정준칙을도입하여사용하고있는데, 종류별로보면가장많이사용되는준칙은재정수지균형준칙이고그다음이채무준칙, 그리고지출준칙이다. 흥미로운점은경제발전수준에따라약간은다른양상을보이고있는데, 선진국들에서는수지균형준칙, 지출준칙, 채무준칙의순서로많이사용되고, 개도국들에서는수지균형준칙 ( 경기조정포함 ), 채무준칙, 지출준칙의순서로많이사용되고있다. [ 그림 4] < 준칙별운용현황 > < 준칙들의운용조합현황 > ( 출처 ) Schaechter et al.(2012) - 8 -

13 또한가지특기할만한사항은다수의준칙이결합되어상호보완적으로사용되는경향인데, 가장많이사용되는조합은재정수지준칙 (BBR, Budget Balance Rule) 과채무준칙 (DR, Debt Rule) 인것으로나타났다. 2012년기준으로 60개국이상이재정수지준칙과채무준칙들을운용하고있고, 그중 50개국이두준칙을결합하여운용하고있다. 이러한조합은특히재정의지속가능성과밀접하게연관되어있는것으로, 개도국들사이에서가장많이운용되고있는것으로조사되었다. 이외에는지출준칙 (ER, Expenditure Rule) 과의조합도자주발견되는데, 이는정부규모를축소하고자하는경향과연관되어 1999년도에는 10개국에불과하던국가숫자가 2009년에는 25개국으로늘어났다. 경제발전수준에따른차이는운용되는주요준칙들의차이뿐아니라, 그운용방식에있어서도차이를보이고있다. 선진국들에서는준칙운용에있어유연성을강조하는경향이강하여, 2012년기준으로약 25% 의국가들이경기조정 ( 수지 ) 균형준칙을사용하고있고, 그수는더욱늘어날전망이다. 반면개도국들에서는준칙의강제성을더강조하는경향으로, 1/3이상의개도국들이준칙과함께재정책임법을도입하고강제집행절차를도입하는비율이높았다. 또한, 개도국들에서는일반적으로준칙의적용범위가일반정부전체로적용하는경향이높았다. 선진국들이우선적으로도입하고있는경기조정재정수지혹은구조적재정수지에기초한재정준칙의도입은그유연성에비례하여자의적해석에따른강제성약화경향을방지하기위해독립된재정기구의설치가늘어나고있다. [ 그림 5] 국가유형별재정준칙의특성 (2009) 자료 : IMF(2009) 1/ 국가유형별비중 2/ 0-1의값을가지는지수 - 9 -

14 나. 금융위기이후재정준칙의주요특징및관련이슈 글로벌금융위기는, 준칙의명확함과엄격한적용에중점을두었던기존의재정준칙들의운용에큰어려움을가져왔다. 경기부양의필요성에당면한국가들은, 이러한예외적인상황을명시적으로고려하지못했던기존의준칙체계속에서적극적인재정정책을유연성있게사용하는것이불가능하였고, 따라서여러국가들이재정위기동안에재정준칙의적용을중단하거나내용을조정하게되었다. 8) 대표적으로영국이기존의준칙들 (golden rule과 sustainable investment rule) 을공식적으로잠정중단하고, 한시적인조정기간동안의임시준칙을도입하였고, 덴마크나핀란드, 불가리아등도유사한조치 9) 들을단행하였다. 다른한편으로는준칙의예외조항 (escape clauses) 에대한관심이높아져서, 독일은 2010년이후긴급상황에서의회의승인을통해준칙의예외를인정하는조항을도입하였고, 이전에도이미스페인 (2002) 이나스위스 (2003) 는심각한경기침체상황이나자연재해등의상황에서의회나정부의승인을통해준칙의예외상황을인정하는조항들을사용해오고있었다. < 표 2> 재정준칙예외조항을둔국가 나라독일 (2010 이후 ) 스페인 (2002 이후 ) 스위스 (2003 이후 ) 내용 (2010년이전 ) " 거시경제균형의왜곡 이예외조항적용의요건 (2010년이후 ) 자연재해 정부의통제권밖에있으며재정에큰영향을미치는긴급상황이발생한경우적용, 의회다수의승인필요 자연재해 심각한경기침체 심각한예산적자발생한경우 (3년이내시정을위해중기재정계획과함께제출 ), 의회의과반수투표에의한승인필요 자연재해 심각한경기침체 회계방식의변동등특별한상황 (exceptional circumstances) 이발생할경우, 정부는다수결로균형수지준칙에서벗어난예산승인가능 8) 각국의구체적변화의내용등은홍승현 (2012) 참조 9) 덴마크는구조적재정수지균형달성목표를수정하였고, 15 년까지적용되는지출준칙을새로이도입하였다. 핀란드는수지준칙을준수하는데실패함에따라, 목표수지를재조정하였고, 부채감축준칙을재조정하였다. 불가리아도기존의지출준칙준수에실패함에따라, 예산구조법 (organic budget law) 의개정을통해지출준칙과균형수지준칙의재강화를시도하였다

15 나라 EU member states/ euro area (2005 이후 ) 내용 적자상한위배가일시적 예외적이고적자가기준치에근접한경우, 과다적자시정절차 (Excessive Deficit Procedure) 시행되지않음 경기후퇴 (adverse economic developments) 로판단되는경우과다적자보정기간연장가능 자료 : Schaechter et al.(2012) 2008년시작된금융위기이후재정준칙의가장큰특징은 유연성 과 강제성 을동시에강조하는점이라고할수있다. 이러한변화를통해재정정책에대한시장의신뢰를회복하고, 지속적인조절노력에대한정책당국의의지표명하는한편, 준칙을통한중기적인재정정책의방향을제시할수있는장점을기대할수있다. 10) 우선경기변동에대한준칙의유연성을확보하기위해, 경기조정및구조적지표를사용하여준칙의지속성을강화하는조치들이사용되고있다. 구조적재정수지 (structural fiscal balance) 나경기조정재정수지 (cyclically adjusted balance) 를이용한준칙목표를설정 ( 독일, 영국, 스페인, 포르투갈등 ) 한다거나, 부채수준을일정정도로유지하기위한자동조절기능 (debt brakes) 을도입 ( 독일, 스위스 ) 한다거나, 채무준칙과지출준칙을결합하여채무의지속가능성과연계된지침을운용 ( 이스라엘, 폴란드 ) 하는것등이지속성강화를위한조치들로이해될수있다. 재정준칙의신뢰성있는운용은재정준칙의적용범위와도밀접한관련이있다. 특히, 글로벌금융위기이후경기적변동성이큰항목들이재정준칙의적용범위에포함된경우, 재정준칙의준수가능성과재정투명성을위한준칙의포괄성사이에어느정도상충관계가존재할수있음이강조되고있다. 예를들어, 단기에서정부통제가어려운이자지출이나, 경기에민감한지출, 정치적으로는삭감이용이하나성장에악영향이큰자본지출등이이러한측면에서이슈가되고있는데, 이들을포함하여투명성을향상시키는것은반대로전반적인재정총량의안정적예측가능성을약화시키는문제점을발생시킨다. 재정의예측가능성과투명성사이에서, 이러한항목들의포함여부는국가별로다른기준이적용되고있다. 10) Schaechter et al.(2012)

16 < 표 3> 항목별준칙대상제외현황 (2012) 항목적용제외국 ( 준칙유형 ) 이자지출 (Interest payments) 경기민감성지출 (Cyclically-sensitive expenditure) 자본지출 (Capital expenditure) 핀란드 (ER), 프랑스 (ER), 스페인 (ER), 스웨덴 (ER) 덴마크 (ER), 핀란드 (ER), 스위스 (BBR) 국가준칙브라질 (ER, DR), 에콰도르 (ER), 홍콩 (BBR), 일본 (BBR) 초국적서부아프리카경제통화연합, 중부아프리카경제통화공동체준칙 (BBR, DR, 외국금융에의한자본지출제외 ) 자료 : Schaechter et al.(2012) Note: BBR = 균형수지준칙, DR = 부채준칙, ER = 지출준칙 경기변동에따른충격에대한준칙의유연성을확보하고, 지속적인준칙의적용을통해재정준칙의신뢰성을향상시기키위해목표재정지표에경기적요소를제거한경기변동조정수지나구조적수지를이용하는경향이높아지는것은앞서살펴본바가있다. 아래참고에서살펴볼수있는것처럼, 경기적요소를제거한재정지표를기준으로재정준칙의운용을포함한재정관리를하는것에원칙적인장점이있음에도불구하고, 현실적인적용에있어자의적해석의문제, 혹은객관성의담보문제를해결할수있는제도적뒷받침이필요하다. [ 참고 ] 경기조정수지와구조적수지 < 표 4> 경기적요인및기타요인들의제거단계 단계 제거요인 비고 1단계 예외적요소의제거 경기조정수지는예외적요소를포함하나, 구조적수지는제외 2단계 경기적요소의제거 수입과지출에서경기적요소의제거 3단계 기타요소의제거 경기적요소이외의요인들, 즉자산가격의변화나재화가격의변화, 산출물구성의변화의효과등을제거 출처 : Bornhorst et al.(2011)

17 경기적요소의제거는연구자들에따라다양한방법들이제시되고있으나, 전체수지 (OB) 를경기적수지 (CB) 와경기조정수지 (CAB) 의합으로표시하면, 경기조정수지는기본적으로다음과같이, GDP갭률 ( ) 과수입과지출의 GDP 탄력성 ( ) 을이용하여구할수있다. 11) 경기적요인을제거한수지, 특히구조적수지는재정정책의분석에있어몇가지측면에서중요한수단으로서사용될수있다. 우선, 자동안정화장치에의한효과를포함한경기적요소를제거함으로써 ( 구조적수지의경우예외적상황에따른효과등도제거 ) 재량적재정정책의변화를파악해낼수있고, 이의경제에의효과를살펴봄으로써기본적인재정기조를파악하는데사용할수있다. 이러한원칙적인장점에도불구하고, 경기조정수지나구조적재정수지를재정상황의감독수단으로실제사용하는데는많은어려움이발생할수있다. 특히잠재GDP의추정과, 정부수입및지출의 GDP탄력성의측정에자의적해석이가능하여, 경기조정수지에기초한재정관리를시행하고있는 EU의경우에도개별회원국과위원회간이견의차이가발생하는문제점들이발견되고있다.(Larch & Turrini, 2009) 추가적으로구조적재정수지의경우, 1단계에서의예외적요소의파악및그규모, 그리고 3단계에서의기타요소의제거방법론까지자의적판단요소가많아, 구조적수지를이용한재정관리에객관성을담보할수있는수단이필요하다. 이렇게최근의재정준칙은목표지표가정교화되고, 준칙의설정이과거보다복잡하게설계되어있기때문에재정준칙의이행에대한조정및감독의역할이중요해졌다. 아래표에서볼수있듯이이미상당수의국가들이재정집행의감독및평가에있어서독립적인재정기관의역할을주목하고다양한형태의재정기관을 11) 경기조정수지의계산과각항목들에대한자세한논의는 Bornhorst et al.(2011) 참조

18 설치하여운영하고있다. 어떤형태의재정기관이이상적 (ideal) 인가의질문에대해서는각국이당면한정치 사회적환경이나재정상황및법률체계등에따라개별국가에적절한기관을설립하는것이중요하나, EC(2010) 는적어도명확한권한과, 기능적인독립과자율성의보장, 그리고예산과정에참여권의확보가필수적임을지적하고있다. 이러한재정기관을통해수치화된준칙적용시필요한적절한가이드라인을제공하여, 재정준칙이가지는두가지근본적인문제점-동태적비일관성과조작 변경의가능성-해결에도움을줄수있으며, 준칙운용의효율화에도움이될수있다. 칠레의경우는예외조항이나준칙위반시제재조치에대한규정이없다는점에서재정준칙이제도적으로불완전하다고평가받고있는데, 그럼에도불구하고독립적인재정전문가협의회를통해투명한가이드라인이제공되어, 준칙운용에있어서는원활하게집행되는것으로평가받고있다. < 표 5> 각국의재정기관 국가칠레네덜란드헝가리스웨덴미국 재정준칙내용 Independent expert panels 구조적준칙 (structural rule) 이행을강화시키기위해, GDP 와주요광물가격예측을독립적재정기관에서수행하도록함 The Central Planning Bureau (CPB) 예산수립시필요한주요경제적가정을제공하고, 재정이슈에대해광범위한연구를수행 Fiscal Council 재정책임법의준수여부를감독하며, 거시경제및예산에대한예측을수행 ( 예산수립시반드시반영되는것은아님 ) Fiscal Policy Council 재정수지준칙의준수여부를감독하며, 재정상태의지속가능성, 예산의투명성, 예산추계의합리성에대한평가를수행 Congressional Budget Office (CBO) 자체적가정을근거로행정부의예산을분석하고, 신규제안법안에대해평가 자료 : IMF(2009)

19 지난 2011년 12월 EU의안정성장협약 (Stability and Growth Pact) 의개정에서도, 초국적준칙 (supranational rules) 의강제에있어, 회원국들이준칙의계획및실행을효과적으로감독할재정기관역할의중요성을다시한번강조하는기회가되었다. 특히 신재정협약 하에서중기재정목표의추구증재정준칙을반영한예산안의작성및제출등의규정이합의되면, 독립적인예산위원회및거시경제전망기관의역할이더욱중요시될전망이다. 3. 국내재정준칙도입시고려사항 이미여러기존의연구들이명시적재정준칙의도입을통해재정규율을강화하자는주장을펼쳐왔다. 우리나라재정의역사를보면, 내부적원칙이기는하지만이미예산편성의원칙으로서양입제출 ( 量入制出 ) 의원칙을사용한바있고, 최근글로벌금융위기이후에는균형재정에이를때까지총지출증가율을총수입증가율보다 3%p 이상낮게유지하는한시적인암묵적재정준칙을운용한바있다. 이러한노력을통해, 지난기간건실한재정운용을할수있었고외부적경제충격에도재정건전성의큰악화없이적극적인재정대응이가능한재정상황을유지해왔다. 이러한상황에도불구하고, 급속한인구의고령화와세계적으로낮은수준인출산율등인구적변화와함께복지제도의확충에따른복지지출의꾸준한증가속에서, 중장기적인재정건전성의확보가큰문제로다가오고있다. 특히, 2012년두번의선거와연결되어정치적포퓰리즘에의한재정수요의증가는관련재정지출증가추세를더욱높일것으로전망되고있다. 또한, 여전히재정위기의어려움속에있는유럽이나, 글로벌금융위기의여파에서아직벗어나지못하고있는미국, 성장률둔화로고심하고있는중국등대외적인하방리스크가아직잔존하고있는상황에서향후급격한상황변화에능동적으로대처하기위한재정여력의확보및유지를위한지속적인노력이필요한시점이다. 재정준칙의도입에대한논의는기존에도꾸준히있어왔고 12) 현재도여전히진행중이지만, 이절에서는재정준칙을도입한다는가정하에서재정준칙도입에고려되어야하는사항들에대한필자의의견을제시하고자한다. 우선가장먼저준칙도입의목표를명확히하여야한다. 기존재정준칙의도입논의에가장많이 12) 김성태 (2010), 박형수 류덕현 (2006), 박형수외 (2012), 최광 이성규 (2010), 이동원외 (2011) 등참조

20 거론되고있는것은명시적인총량적재정규율의필요성인데, 총량수준의재정규율강화를위해서는목표총량의저량 (stock) 지표와유량 (flow) 지표를동시에제어하는것이효과적이다. 앞서살펴본바와같이재정건전성의추구에있어가장많이사용되는준칙의조합이채무준칙과수지준칙인것도이러한측면에서이해할수있다. 우리나라의경우도부채규모와재정수지의두측면에서준칙을도입한다고하면, 구체적으로어떤목표치 (target) 혹은한도 (ceiling) 를정할것인지에대한합의가필요하다. 이목표치 / 한도의설정과함께꼭필요한것이소위 플랜B 라고불리는비상계획 (contingency plan) 이다. 이비상계획은두가지측면을포함해야하는데, 우선은이목표치 / 한도를벗어나는경우목표치 / 한도로다시복귀하기까지이행기간 (transition period) 동안에어떤방식의제약을할것인가에대한규정이고, 다른한가지는예외조항이다. 예를들어, EU의개정된안정성장협약의경우, GDP대비부채비율이 60% 가넘어서는경우, 그초과분을 20년기간동안줄여나갈것을규정하면서, 3년평균으로연평균 1/20씩줄여나가는경우준칙을준수하는것으로평가하고있다. 또한, 심각한경기침체나일반정부의재정상태에중대한영향을미치는상황의발생에따라준칙을준수하지못하는경우는예외조항을적용할수있도록규정하고있다. 예외조항의운용은최소한도로사전적으로명확하게제시되어이의남용을방지할필요가있고, 스페인이나스위스의예외조항을고려해볼때우리나라의경우는국가재정법의추경요건정도에해당하는정도가적절할것으로보인다. 추가적으로, 준칙의유연성을확보하기위해목표지표인재정수지를경기조정수지나구조적수지를이용하거나혹은명시적경기순환고려를위해중기적시계에서평균목표를설정하는방식, 혹은양자모두를사용하는것도고려할필요가있다. 예를들어, 스웨덴처럼일정기간에걸쳐재정수지목표를설정할수있는데, 우리나라의경기순환주기가약 5년정도 13) 임을고려할때, 재정수지준칙도 5년평균목표를제시하는것을고려할수있다. 재정준칙의유연성은변화하는외부상황에도불구하고재정준칙을유지할수있어준칙운용에대한신뢰성을높이는효과를가져오게된다. 예를들어, 스웨덴식의기간에걸친평균적인재정수지목표의경우, 경기하강기에는정부가적극 13) 통계청발표자료를보면, 1970 년대이후우리나라의경기순환주기는 3~6 년사이를보이고있고, 경제학자들은주로 4~5 년을주기로보고있다. 여기서는재정준칙의대상기잔고려측면에서박형수외 (2012) 를따라 5 년을주기로가정하였다

21 적인재정정책을통해경기부양에노력하며단기적인재정적자를발생시키는것에대한외부적부담을경감시킬수있어재정의적극적인경기대응을기대할수있다. 다른한편으로, 준칙의강제성을강화하여, 재정준칙이실효성있는재정규율로작동하게하는것도중요한데, 이를위해서는법률등을통해강제성을부여하는것도바람직할수있다. 재정준칙의효율적인집행을위해서는준칙적용을사전적 (ex ante) 으로한정할필요가있다. 사후적 (ex post) 인준칙의강제는국민과시장의신뢰도는높일수있을지모르나, 예산확정이후의경제상황변화에재정이유연하게대처할수있는여지를줄일수있어, 아직변동성이크고정부의대책에대한기대가높은우리나라의상황에서는신뢰성있는운용이어려울것을보인다. 그러나사전적준칙의신뢰성확보는다른방면에서이루어질수있는데, 사전적준칙이라고하더라도사후적으로준칙의준수여부에대한감독과준칙에서벗어나는경우그이유에대한자세한소명및개선계획에대한감독을통하는방법이있고, 또다른한가지는준칙의적용범위를국회에서의결되는확정예산까지포함시켜사후적인소명의실효성을강화시키는것이다. 만일국회의확정예산이포함되지않는경우, 준칙을통한재정규율의강화의도가퇴색될뿐아니라, 사후적인감독도유명무실화될가능성이높다. 재정준칙의강제성을높이는방식중가장많이논의되는것은준칙의법제화를통한실효성강화이다. 물론법제화를반대하는의견들도많아서, 변동성이큰우리나라상황에서준칙의법제화는재정의유연한경기대응능력을제한한다는반론도크다. 앞서제시한준칙의유연성을강화하는조치들이경기변동성을감안하여제시되기는하였지만, 예상치못한경기변동에서얼마나신축적으로작용할수있는지는미지수이다. 이러한상황에서경직성을최소화하면서도강제성을높일수있는방식은법제화하는부분을최소화혹은차등화하는것이다. 예를들어, 부채와재정수지중총량적재정규율의직접적대상인부채관련준칙은법제화하고재정수지관련준칙은그보다낮은수준에서규정함으로써, 지출이나세입측면의유연한대응을통해재정의경기안정화기능을충분히활용하면서도총량수준의재정규율은확고하게유지하는방향을고려해볼수있다. 추가적으로, 재정준칙의실제운용에는여러자의적해석이가능한측면이있다. 주요선진국들에서처럼, 우리나라도재정준칙의준수여부판단이나개선계획의적절성여부, 예외조항의적용가능성여부등에대한판단을정치적영향력에서

22 자유로운독립적기관에서진행할필요가있다. 마지막으로, 총량수준의재정규율과함께, 정부가통제하기어려운의무지출의증가를관리하기위한페이고 (PAYGO) 준칙 14) 에대한논의가최근들어많아지고있다. 페이고준칙은 준칙 혹은 규칙 이라고불리기는하지만전통적인재정준칙의논의에서는많이다루어지지않았다. 그러나, 2012~16국가재정운용계획에도나타났듯이우리나라의의무지출은전체총지출보다더빠른속도로증가하고있고, 이러한추세는향후총량수준의재정규율확보에도큰어려움으로작용할전망이다. 따라서, 적극적경기대응을위한재정여력의확보를위해서는총량수준의규제뿐아니라, 그내용면에서의무지출이너무과도하게증가하는것을방지할필요가있다. 대부분법률에의해규모가결정되는의무지출은다른총량지표들처럼증가율에대한통제가거의불가능하여, 미국의페이고제도의도입을통한지출관리를고려해볼수있다. 다만, 이제도의효과적인운영을위해서는선결과제가많고, 만일잘못운영되는경우는, 개별의무지출법안에대한면죄부를주는방식으로운영될수있어오히려전체의무지출관리에실패할가능성이있어주의가필요하다. PAYGO 방식을통한지출관리는크게 3단계로구분해볼수있다. 첫번째는새로운의무지출법안혹은기존법안의개정안이심의되는단계에서필요한재원의확보이다. 이단계에서필수적인것은개별법안이가지는재정적효과에대한정확한추계 15) 이다. 대부분의의무지출이국회내법안의심의를통해결정되는것을고려하면, 국회내심의방식에법안비용의정확한추계를담보로하는 PAYGO제도를도입하는것이필요하다. 두번째단계는모든의무지출법안이정리된 ( 회기가끝난 ) 상태에서총재원변동의확인및조치이다. 만일총재원변동이기준을초과하는경우, 이초과분을어떻게할것인지, 혹은어떻게감액할것인지에대한기준이필요하다. 16) 미국의경우, 몇몇필수지출을제외한나머지부분에대한일괄삭감을진행 17) 하게되는데, 이에해당하는조치가명시되지않는다면 14) 구체적인내용에있어차이가있을수있지만, 원칙적으로페이고 (PAYGO) 준칙은새로운의무지출의증가 ( 세입의감소 ) 는다른의무지출의감축 ( 세입의증가 ) 을통해상쇄되어야한다는원칙. 15) 특히, 추계의오류를사후적으로교정할수있는절차가필요하다. 이미제도를운영하는미국에서도법안비용의과소추계문제가제기되고있는데, 만일비용의과소추계로인해사후적으로의무지출이과도하게늘어난다면, 총지출이한도를넘어서게되어, 이러한문제를교정할수있는장치가함께마련될필요가있다. 16) 드물기는하지만, 총필요재원의감소가있는경우, 이감소된필요분을어떤방식으로사용할것인지에대한논의도필요. 17) 국회에서예산이편성되는미국의경우는, 이러한 PAYGO 절차에앞서예산위원회가개별상임위에해당의무지출을조정할것을제시하는조정절차 (reconciliation) 등여러제도들이구비되어있음

23 적절한지출관리가불가능해진다. 마지막단계는사후적으로의무지출과재량지출이합쳐진총지출의지출한도 ( 혹은재정수지목표 ) 준수를확인하는절차이다. 총지출을지출목표혹은재정수지목표와비교하여총량적인재정규율을유지할필요가있는데, 미국의경우는, 총지출한도 / 차입한도를법률로정하고이를지키지못할경우일괄삭감을진행하여총량규율을유지하고있다. 우리나라의경우도, 이러한상황이발생하는경우, 어떤방식으로차이를조정할것인가에대한조치들을사전적으로명시할필요가있다. 4. 마치며 글로벌금융위기와유럽재정위기이후재정건전성에대한국제적관심이높아져가는가운데우리나라에서도재정준칙의도입에대한논의가활발하게이루어지고있다. 재정건전성을확보하기위한수단에재정준칙만이유일한방법은아니지만, 일반적으로적자편향 (deficit bias) 이라는근본적인재정운용의문제점을효과적으로제어할수있는제도적장치로서많은논의가이루어져왔다. 경기순환에대응하는적극적인재정운용은그과정에서재정적자를가져올수밖에없는유인구조를가지게된다. 이에재정준칙은법규등의제도적장치를통해정책결정자의자의적재원배분에제한을둠으로써, 재정건전성을제도적으로확보할수있는효과적인수단이될수있다. 더욱이, 재정준칙을적절히설계한다면, 재정건전성의확보뿐아니라, 경기에대응한정부의적극적인재정운용을가능케하는수단으로도사용될수있다. 최근재정준칙의도입에대해서는여러다양한논의와우려의목소리도있지만, 만일도입을하게된다면, 최근국제적인흐름을반영하여시장에서신뢰를받을수있고, 지속적인재정운용에대한당국의의지표명을통해중기재정정책방향을제시할수있는형태의준칙이도입될필요가있다. 본문을통해만일재정준칙이도입된다면어떠한사항들에주의해야하는지를최근의국제적인흐름에비교하여제시하였다. 최근의재정준칙에서가장중요시되는것은준칙의유연성과강제성의조화이지만, 결국준칙의성공적이운영에있어가장중요한것은, 준칙을운용하는주체들의 의지 (commitment) 이다. 실제로캐나다의연방정부의경우는정치권의합의를통해준칙이 ( 너무 ) 잘지켜져 (Keith & Heniff, 2005)

24 서준칙을규정한법률의연장을포기한경우도있었다. 지난기간우리나라는건실한재정운용을통해지난글로벌금융위기시적극적재정대응이가능했고, 외부적인평가도재정상황이양호한상태로평가받고있다. 최근 IMF(2012b) 에서도지적하고있듯이향후한국재정에서가장큰위험요소로지적되고있는것이인구구조변화에따른연금등의복지지출증가에따른위험요인이다. 의무지출이대부분인복지지출의증가에대응하여, 향후재정여력을확보하고중장기적인시점에서총량적재정규율을유지하기위해서는좀더체계적인재정규율의유지를위한재정준칙의도입을너무늦지않은시점에서심각하게고려해야할것으로보인다. 특히, 최근정치권을포함하여학계에서도재정준칙에대한논의가활발한시점에서, 최근의국제적인추세를살피고폭넓은논의를통해제도의개발에있어신중한접근이필요한시점이아닌가한다

25 < 참고문헌 > 김성태 (2010), 재정준칙도입에관한연구 : 정치적지대추구행위와장기재정추계를중심으로, KDI. 박형수 류덕현 (2006), 재정준칙의필요성및도입방안에관한연구, 한국조세연구원. 박형수 류덕현 박노욱 백웅기 홍승현 (2012), 재정제도및재정운용시스템의개선, 한국조세연구원. 이동원 문외솔 이종규 이태환 (2011), 재정위기방지의유용한수단, 재정준칙, CEO Information, 제814호, 삼성경제연구소. 최광 이성규 (2010), 경제위기댕응을위한지속가능재정준칙 : 개념적고찰, 재정학연구, 제3권제1호홍승현 (2012), 글로벌경제위기와재정준칙, 한국조세연구원 (2013), 글로벌금융위기이후재정준칙변화와재정준칙의적절한도입방향논의, 재정포럼, 제199호, 한국조세연구원 Bornhorst, F., G. Dobrescu, A. Fedelino, J. Gottschalk, and T. Nakata (2011), "When and How to Adjust Beyond the Business Cycle? A Guide to Structural Fiscal Balances," Technical Notes and Manuals 11/02, IMF European Commission(2010), Public Finance in EMU 2010 (2012), Report on Public Finances in EMU 2012 IMF (2012a), Fiscal Monitor: Balancing Fiscal Policy Risks, April (2012b), Fiscal Monitor-Taking Stock: A Progress Report on Fiscal Adjustment, Nov 2012 Keith, R. and B. Heniff Jr.(2005), "The Budget Reconciliation Process: House and Senate Procedures", CRS Report for Congress Kopits, G., and S. Symansky(1998), "Fiscal Policy Rules", IMF Occasional Paper, No. 162, IMF. Larch, M. and A. Turrini (2009), "The Cyclically-Adjusted Budget Balance in EU Fiscal Policy Making: A Love at Frist Sight Turned into a Mature Relationship," Economic Papers #374, European Commission Schaechter, A., A. Weber, T. Kinda, and N. Budina (2012), "Fiscal Rules in Response to the Crisis-Toward the 'Next-Generation' Rules, A New Dataset," IMF Working Paper, International Monetary Fund

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27 독일개정헌법상국가부채제한체계 정문식 ( 한양대학교법학전문대학원교수 )

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29 독일개정헌법상국가부채제한체계 정문식 ( 한양대학교법학전문대학원교수 ) Ⅰ. 서론 1. 문제의제기 (1) 국가부채의기하급수적증가 대한민국국가부채는 1) 2003년 165조, 2007년 299조, 2012년현재약 450조원에이르며그증가폭도기하급수적으로늘고있다. 2) 국가부채의국민총생산 (GDP) 대비비중은 2011년에 34% 정도에그치고있어서 OECD 국가들과비교할때양호한편이지만, 국가부채의계산에서제외된공기업부채가 2011년현재 428조원임을고려하면 GDP의 70% 에이르는부채규모는경제현실적으로결코간과할수있는문제가아니다. 3) 그런데한국사회의인구구성의변화로인한복지수요의증가와제19대국회의원총선거와제18대대통령선거에서정권획득을위한정치권의부응에따라재정부담및국가부채의증가가능성은더욱커지고있다. 부채증 1) 국가부채와국가채무는엄격하게말하면구별될수있다. 국가채무는국가재정법에근거를두고있으며, 정부가직접적인상환의무를지는확정채무를의미한다. 국가부채는국가회계법에근거를두고있으며지출가능성이높고신뢰성있는금액책정이가능한모든경제적부담을말한다. 국가채무는국채, 차입금, 국고채무, 부담행위등으로구별하며, 국가부채는유동부채, 고정부채그밖에기타부채등으로구별한다 ( 방문 ). 그러나국가채무의개념에대해서도민간부채와공공부문의부채를모두포함한개념으로이해될여지가있기때문에정부부채또는공공부채라는개념을사용할것을제안하기도하며, 국가채무대신공공채무라고명명하는학자도있다. 이에관하여김철회, 공공채무의문제와체계적관리방안의모색 ( 권오성외 9 인, 재정규율과재정책임의이론과실제, 대영문화사, 2012), 면참조. 여기서는국가채무와국가부채를엄격하게구별하지않고특별한이유가없는한일반적으로사용되는국가부채라는용어를사용하기로한다. 2) 김철회, 앞의글, 224 면, 표 9-2; 문병효, 공생발전과국가재정 ( 공생발전을위한행정법의대응 : 2012 년 12 월 15 일한국행정법학회 한국법제연구원연합학술대회발제집 ), 155 면, [ 통계표 ] 등참조. 3) 문병효, 위의글, 155 면. 그러나 2012 년 5 월 31 일기획재정부는충당부채, 미지급금등발생주의복식부기회계기준에따른모든부채를종합하여국가부채는 774 조원이라고수정발표했으며, 여기에는국민연금부채는포함되어있으나지방정부와공기업부채가빠져있다. 지방정부 (17 조 9 천억 ) 와공기업부채 (463 조 5 천억 ) 까지포함하면실질적으로정부가앞으로떠맡아야할국가부채는 1 천 255 조 4 천억원이나되며이는 GDP 대비 100% 를넘는다 ( : 방문 )

30 가의필요성과가능성은점점커지는데내년도세계경기전망은더욱어두워지고있어, 정부는국가부채에대한특별한대책을마련하지못하고최근국제경제지표의악화등에대비하여재정건전성을강화할현실적인필요성을계속해서강조하고있을뿐이다. 4) (2) 규범적통제의한계 부채증가로인한국가재정의악화위험과국가재정지출확대의요구, 세계경기의장기불안예상등국내외현실을국회와대통령이정치적으로해결하기에는힘겨워보인다. 이러한정치현실의한계에대하여규범적인통제장치라도마련되어있으면그나마불합리한정치적요구에대한제한의가능성을가질수있겠지만, 국가재정법은제86조이하에서재정건전화를위한기본적인사항을규율하고있을뿐불명확하거나권고규정의형식으로인하여정치권의결정을통제하기는어려운것으로보인다. 5) 뿐만아니라현행헌법에서도국가재정을위한규정이나국가부채에관한아무런규정을두고있지않은것도국가부채문제의문제해결을위한규범적근거의중대한흠결에해당한다. 물론헌법규범이존재한다고해서모든문제가헌법조문에의하여완벽하게해결된다는것을의미하지는않는다. 헌법규범을마련하고있다는것은, 포퓰리즘적이거나권력유지만을위하여불합리한선택을할수있는입법자의결정에대하여최소한규범적인측면에있어서는일정한제한을가하고문제를해결할수있는공동체적기준을제시할수있음을의미한다. 따라서아무런규범이없는경우보다합리적으로문제를해결할수있는가능성과방향을가지고있음을부인하기어렵다. 이때문에국가부채문제를해결하기위한기본적인헌법규범의필요성은결코과소평가될수없다. 4) 방문. 5) 문병효, 앞의글, 158 면

31 2. 헌법규범을통한국가부채의통제 (1) 헌법규범적국가부채통제의필요성 미국도 1995년부터재정적자문제를해결하고자균형예산헌법개정안을하원에서통과시키며헌법개정의노력을하였으나상원에서 2/3 가중다수결에 1표가모자라부결된경험을가지고있다. 국가부채문제를헌법규범으로해결할것인지입법자를통한법률로해결할것인지는각국가의역사와정치 경제 사회적배경등을바탕으로한법정책적인문제라고할수있다. 그러나의회의결정을통해부채문제를해결하거나, 일반법률적차원에서부채에대한규제를하려고한다면, 정치적인타협이손쉽게이루어지지않는한부채문제를제대로통제하기는어렵다. 미국에서균형예산에관한헌법개정실패이후지속적으로적자예산이발생할때마다헌법개정문제가부각되는것도이때문이다. 6) 의회나행정부가현실적인고통이따르는개혁이나개선의노력을기울이지않고, 대중의인기에영합하며위기만모면하려는근시안적인정책으로국가위기상황을악화시키는것을방지하기위해서는최고규범인 헌법 적인규제가필요하다. 국가부채의지속적증가로국가경제상황을악화시키며, 무책임하게아무런대책도없이경제위기의폭발을미래로만연장시키는입법자들을통제할뿐만아니라, 부채의부담을세대간적절히분배하고이를통해미래세대를경제적으로보호하여세대간정의를실현하기위해서도헌법적규율의필요성은인정할수있다. 7) (2) 독일의제 2 차연방주의헌법개정을통한국가부채제한시스템수립 국가부채의헌법적규율에관하여긍정적인입장을취한다면, 국가부채문제에대한규율을헌법적으로개정하여실현하고있는독일의상황은중요한연구대상이된다. 또한앞으로국가부채문제를헌법적으로규율하려고하는입장에서도독일에서의추후헌법현실이많은시사점들을제공할수있을것이다. 독일은 2006년소위제1차연방주의개혁 (Föderalismusreform I) 으로재정헌법에관 6) 이상경, 미국의경제위기와법정책적대응 ( 경제위기와법정책 : 한국법정책학회 한국입법정책학회공동학술대회발제집, 2012), 면. 7) 세대간정의측면에서국가부채의통제에대한문제는 Hilde Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, Mohr Siebeck, 2010, 7-10 면참조. 그밖에도지속가능성 (Nachhaltigkeit) 측면에서국가부채의문제에대한내용은 Markus Möstl, Nachhaltigkeit und Haushaltsrecht, in: Wolfgang Kahl(Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, Mohr Siebeck, 2008, 면참조

32 한중요한조문을개정하고, 지난 2009년제2차연방주의개혁 (Föderalismusreform II) 에따른국가부채제한조항 ( 제109조, 제109a조, 제115조 ) 등을새롭게개정하였다. 8) 국가부채제한에관한중요한내용으로는 1국가의신용, 담보등에대해연방법률의수권요구 2새로운회계연도의부채는원칙적으로국내총생산의 0.35% 를초과할수없음 3경기변동에따른상황은부채발생에고려 4헌법적한계를벗어난국가부채는통제계좌 (Kontrollkonto) 를통해관리 5통계계좌내국내총생산의 1.5% 를상회하는부채는경기변동에따라상환 6순국가채무 ( 신용인수 ) 의평가를위한법률제정 7자연재해등비상상황의경우연방의회재적과반수의결로초과부채가능등이다. 독일연방헌법제109조와제115조는국가예산과부채에관하여단순한선언적내용이나추상적지침을규정한것이아니다. 국가부채의무분별한증가를규율하기위한헌법적판단과통제의기준을마련하고제시하는실질적인규범력을가진것으로이해되고있다. 9) 8) 제 109 조 : (1) 연방과주는각각의예산운영에있어서자주적이며상호독립적이다. (2) 연방과주는유럽공동체설립조약제 104 조의예산기율 (Haushaltsdisziplin) 을위한유럽공동체의법률행위로부터말미암는독일연방공화국의의무를공동으로이행하고, 그범위내에서국가전체의균형경제를위한필요를고려한다. (3) 연방과주의예산은원칙적으로신용을통한수입 (Einnahmen aus Krediten) 없이균형을이루어야한다. 연방과주는경기상승과침체시정상적인상황에서벗어난경기변동의영향을감소시키기위한규정과, 국가가통제할수없고국가의재정상황에심각한영향을미치는자연재해나그밖의비상사태를규율하기위한예외적인규정을정할수있다. 예외적인규정에대해서는그에상응하는변제규정 (Tilgungsregelung) 을정한다. 연방예산에관한그밖의자세한내용은헌법제 115 조와제 1 문에따라규율하며, 신용을통한수입이명목적인국내총생산의 100 분의 0.35 를초과하지않으면제 1 문을유지한것으로본다. 각주는헌법상권한의범위내에서주예산에관한상세한내용을규율하며, 신용을통한수입이없을때에만제 1 문을유지한것으로본다. (4) 예산법, 경기변동에따른예산운영그리고다년간재정계획에관하여연방과주에공동으로적용되는원칙을연방상원의동의를얻어연방법률로정할수있다. (5) 예산기율유지를위한유럽공동체설립조약제 104 조에따른유럽공동체의제재에대하여연방과주는각각 65 대 35 의비율로부담한다. 주의부담부분중에 35/100 는각주가연대하여인구비율에따라책임지고, 65/100 은부채를야기한책임에따라각주가부담한다. 자세한내용은연방상원의동의를얻어연방법률로정한다. 제 115 조 : (1) 장래회계연도에지출을야기할수있는국채발행 (Aufnahme von Krediten), 보증의인수 (Übernahme von Bürgschaften), 보증 (Garantien) 또는그밖의담보제공 (Gewährleistungen) 은한도액이특정되었거나특정할수있는연방법률의수권에따른다. (2) 수입과지출은기본적으로부채를통한수입이없이균형을이루어야한다. 이원칙은신용을통한수입이명목상국민총생산의 100 분의 0.35 를초과하지않으면유지된것으로본다. 또한정상적인상태에서벗어난경기변동시에는상승과침체기의예산에미칠영향을고려한다. 제 1 문내지제 3 문에서허용한부채의사실상의한도를초과한부분은통제계좌 (Kontrollkonto) 에귀속시키며, 명목상국민총생산의 100 분의 1.5 를초과하는부담은경기상황에따라변제한다. 대규모재정조치 (finanzielle Transaktionen) 와관련된수입과지출의축소, 경기안정화조치에따른경기변동을고려하여연간순국채발행의상한액을설정하는절차, 규정상한계를초과한실제국채발행의초과부분에대한통제와조정등에관한자세한내용은연방법률로정한다. 국가가통제할수없고국가의재정상황에심각한영향을미치는자연재해나그밖의비상사태의경우에는연방의회재적과반수의결정으로국채발행의한계를초과할수있다. 이때결정은변제계획과함께이루어져야한다. 제 6 문에따른부채는적정한기간내에상환한다

33 Ⅱ. 독일의국가부채제한을위한연방주의헌법개정배경과내용 1. 연방주의헌법개정배경 (1) 기존의헌법조항과법률을통한국가부채제한의한계 2009년제2차연방주의헌법개정이전에도독일헌법제115조는 10) 국가부채를규제할수있는내용을담고있었다. 11) 이에따르면새로운국가부채는투자지출 (Investitionsausgaben) 의액수만큼특별한제한없이부담할수있었다. 또한 전체경제적인균형 (gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts) 의교란을방지하기위해서는그이상의부채도부담할수있었다. 그러나이때국가채무를허용할수있는 전체경제적인균형 이라는개념이불명확하여쉽게근거를제시하고부채를부담할수있었다. 또한부채에대하여상환의무도없었을뿐만아니라이를통제할수있는효율적인제재수단이없어서실제로국가부채를통제하는데아무런효과를발휘하지못하였다. 12) 다른한편국가부채는일반적으로예산에계상되는데, 독일에서예산은법률의 9) 헌법적인통제가능성에대해서구체적인내용은 Christian Mayer, Greift die neue Schuldenbremse?, AöR 2011, 301 면이하참조. 10) 제 115 조 : (1) 장래회계연도에지출될수있는신용인수 (Kreditaufnahme), 담보제공또는그밖의보증들은그최고액이결정되어있거나결정될수있는연방법률의수권이필요하다. 신용인수로인한수입은예산안중에계상된투자지출총액을상회할수없다. 거시적인전체경제적인균형의교란을방지하기위해서만예외가허용된다. 상세한것은연방법률로정한다. (2) 연방의특별재산 (Sondervermögen) 에대해서는연방법률로제 1 항에대한예외를허용할수있다. 11) 개정헌법제 115 조에서국채발행이라고사용한용어는독일헌법상조문에 Aufnahme von Krediten 이라고표현되어있다. 이때 Kredit 는일정한기간동안이자를지불하기로약정하고지급받은재정수단, 주로금전으로서상환의의무가있는것을의미한다. Markus Heintzen, in: v.münch/kunig, GG, Bd.2, 6.Aufl., 2012, Art.115, Rn.10; Hanno Kube, in: Maunz/Dürig, GG, Art.115, Rn.68, Helmut Siekmann, in: Sachs, GG, Art.115, Rn.14; Hermann Pünder, Staatsverschuldung, in: Isensee/Kirchhof, HStR Bd.V, 3.Aufl., 2007, 123, Rn.20 등참조. 그러나이때 Kredit 에포함되는내용에있어서는약간의논란이있다. Siekmann, in: Sachs, GG, Art.115, Rn.15. 또한제 115 조제 1 항의 Aufnahme von Krediten 과제 2 항의 Einnahmen aus Krediten 에서 Kredit 는서로다른개념으로서, 제 2 항에서의 Kredit 를통한수입은연방의순채무 (Nettoverschuldung) 로서신용을통해장래발생하게된모든부담을의미한다. Kube, in: Maunz/Dürig, GG, Art.115, Rn.125. 여기서는엄격한구별에따라표시하지않고, 논의의편의상가능한부채로표시하며사용한다. 12) 이에관한상세한내용은특히 Ryczewski, 앞의책, 면 ; Kay von Lewinski, Öffentlichrechtliche Insolvenz und Staatsbankrott, Mohr Siebeck, 2011, 면 ; Michael Kloepfer, Verfassungsrecht Bd.I, C.H.Beck, 2011, 921 면등참조

34 형식으로의결된다. 문제는국가부채에관한제한규정을법률로제정하거나규율하더라도, 일반법률인예산의내용으로국가부채를정하면, 매년제정되는예산법률은 신법우선의원칙 에따라일반법적인부채제한법률이나규율보다우선적으로적용되어, 부채제한법률이나규정의효력을무력화시킬수있다. 국가의부채에관한제한이헌법적차원에서규율된다면, 매년새로운법률로예산이확정되고, 그법률의내용에국가의부채에관한내용이포함되더라도헌법적제한을받을수밖에없었다. 13) 결국국가부채의제한은일반법률의형태가아닌헌법의형태로상세하게규정되었고, 현재국가부채제한규정은재정에관한연방과주의권한행사에대하여권력을통제하고제한하는기능으로서작동하며, 기본적으로상세한내용을가진규범들로서체계적으로도적합하다고평가되고있다. (2) 정치적타협을통한부채문제해결의한계 국가의부채에관한제한은국가운영에관한정치과정에있어서중요한내용이었기때문에정치적경쟁과타협을통해이루어졌다. 그러나국가경제활성화를위하여정부는부채를통한투자에힘쓰면서국가의재정부담을증가시켰다. 그밖에도복지분야확장으로말미암아국고의재정부담이증가하는등, 국가의공적인부분에있어서지속적인부채증가는정부에큰재정적부담을주었다. 지속적인막대한이자부담은다시경제성장에부정적인영향력을끼치면서한계를드러내게되었다. 14) 이러한악순환은전혀바람직하지못한것으로인식됨에도불구하고, 정치계는직접이에대한책임을지고부담을감수하면서개선하려고노력하기보다, 재선을위하여단기적으로국민들에게영향을줄수있는지출이큰정책을실현하면서, 지속적인부채의축적을통해미래세대로재정적부담을전가시키기만하였다. 이러한재정부담은민주주의측면에서볼때, 한편으로는재정부분에있어서국민의대표에의한정책실현으로서정당화될수있다. 그러나다른한편으로는, 현재민주적정당성을가지는국민의대표는미래세대에대한아무런재정적책임도부담하지않고미래세대에대한민주적정당성도갖지못하면서재정적부담을 13) Ryczewski, 앞의책, 면. 14) Felix Ekardt/ Daniel Buscher, Staatsschuldenrecht, Finanzkrise und Nachhaltigkeit, AöR 2012, 43 면이하

35 미래세대로미루기만하는것이다. 이러한정치적무능력을극복하고국가의부채에관한문제를가능한헌법개정자가적극적으로해결하기를바라하는요구들이증가하였다. 15) 2. 국가부채제한의내용 (1) 연방의부채제한 1 원칙 : 부채부담불가 2009년개정된독일헌법제109조제3항제1문과제115조제2항제1문에따르면연방은원칙적으로부채를통하여국가수입과지출의균형을맞출수없다. 이는한편으로는실질적인균형예산의원칙을의미하는것이며, 다른한편으로는그동안헌법에한번도규정된적이없었던 부채제로 (Nullverschuldung) 의원칙을의미하는것이다. 16) 이부채제로의원칙은 2009년독일연방헌법개정의핵심적인개정내용이며, 실제로발생하는수많은국가의부채증가에있어서헌법적인한계가어디인지표시해주는기준이기도하다. 원칙적으로는부채를통해균형예산을실현할수없기때문에특별한헌법적정당성이없는한부채를부담할수없다. 따라서독일헌법은다음세가지경우에만부채를부담할수있도록제한적으로열거하였다. 17) 2 경기변동에따른부채부담평상시와달리경기변동이발생하는경우즉, 경기상승과경기침체시연방은부채를통한조정이예산에미칠수있는영향력을고려할수있고 ( 제109조제3항제2문 ), 또고려해야한다 ( 제115조제2항제3문 ). 이를경기변동적부채부담요인 (konjunkturelle Verschuldungskomponente) 이라고한다. 18) 연방이부채를부담할 15) 독일내정치경제정책적상황으로인한한계에대해서는 Christoph Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, Duncker & Humblot, 2011, 면참조. 16) Ekardt/Buscher, 앞의논문, AöR 2012, 면. 이를 장래균형예산에대한자기구속 이라고표현하기도한다. Christian Seiler, Konsolidierung der Staatsfinanzen mithilfe der neuen Schuldenregel, JZ 2009, 723 면. 17) 이때문에기본적으로신용인수가금지되는것은아니라 (kein grundsätzliches Kreditaufnahmeverbot) 고표현하기도한다. Lewinski, 앞의책, 면. 18) Ryczewski, 앞의책, 140 면. Lewinski, 앞의책, 282 면은경기요인 (Konjunkturkomponente) 이라고표현하기도한다

36 수있는경기변동의경우는법률에규정된절차에의해확정한다. 이에관한구체적인절차를규율하기위하여 헌법제115조집행에관한법률 (Gesetz zur Ausführung von Artikel 115 des Grundgesetzes: 이하 G115) 이제정되었다. 19) G115 제5조제 2항에 20) 따르면국가의거시경제적인생산능력의초과나미달이예상되면 ( 소위생산불균형 : Produktionslücke), 평상시와다른경제상황이발생한것이라고본다. 21) 평상시와다른경기변동 ( 생산불균형 ) 이발생하여, 거시적경기변동에적응하도록연방이재정 ( 수입과지출 ) 을운영하게되면부채부담이발생할수있다 (G115 제5 조제3항 ). 22) 이러한경기변동으로인한부채부담이가능한상황의확정절차와기준에대해서는경제계등학계의발전상황을지속적으로반영하여검증하고발전시킨다 (G115 제5조제4항 ). 23) 경기변동에따른부채부담요인이발생하면국가는부채를통해유연한예산정책을펼수있다. 24) 경제위기시연방은부채를부담할수있지만, 경기상승시에는이부채를변제해야한다. 25) 경기변동에따른부채요인을독립적으로파악하여경기하락시부담했던부채를경기상승시변제함으로써, 장기적으로는균형예산이실현될수있도록보장하는것이다. 3 구조적부채부담독일헌법제109조제3항제4문과제115조제2항제2문에따르면, 새로운국가부 19) Gesetz v , BGBl I S.2702(2704). 20) 제 5 조 : (2) 거시경제적인생산능력을초과하거나미달 ( 생산불균형 ) 일때는평상시와다른경제적상황이있는것으로본다. 이는경기안정화에기초하여예상한생산잠재력 (Produktionspotenzial) 이예산수립을한당해연도의예상국내총생산에서벗어날때를의미한다. 21) 그러나이러한개념정의는경직될뿐만아니라표현이올바르지않은것으로평가되기도한다. 또한법적으로는판단하기어려운것으로서연방헌법재판소가이에관한문제를다루더라도재정정책과경기변화에관한예측문제이기때문에소극적인입장을취할수밖에없어정치적인평가에따른부채증가의요소로평가되고있다. Kay von Lewinski, Artikel 115 Gesetz, Nomos Kommentar, 2012, 5, Rn.4 ( 22) 제 5 조 : (3) 생산불균형과그로인한경기변동에어떻게연방의수입과지출을적응시켜야하는지예산변동의결과로서경기변화에따른부채요인이나타난다. 23) 제 5 조 : (4) 연방재정부 (BMF) 는연방경제과학기술부 (BMWT) 의동의를얻어, 유럽안정성장협약 (ESWP) 에따른경기안정화과정에부합하도록, 경기변동요인의결정에관한구체적인절차를연방상원의동의없이명령으로정한다. 지속적으로학계의발전상황을반영하여이절차를검증하고개발한다. 24) 어느정도경기변동에따라국가예산운영이변화하는가를나타내는정도를예산반응도 (Budgetsensitivität) 라고할때, OECD 보고서에기초하면독일은 0.5% 의경기변동에따라예산운영이변화를나타내는데그중에반은연방의예산운영에변화를가져온다고한다. Rolf Schmidt, Die neue Schuldenregel und die weitere Finanzthemen der zweiten Föderalismusreform, DVBl 2009, 1280 면. 25) Reimer, in: Epping/Hillgruber, GG, Art.109, Rn.59, 72f.; Josef Christ, Neue Schuldenregel für den Gesamtstaat: Instrument zur mittelfristigen Konsolidierung der Staatsfinanzen, NVwZ 2009, 1334 면

37 채가명목적인국내총생산 (BIP) 의최대 0.35% 를초과하지않는경우에도부채제로의원칙은유지된것으로본다. 이를경기변동에따른부채와비교하여구조적부채부담요인 (strukturelle Verschuldungskomponente) 이라고할수있다. 26) 즉연방은경기변동과관련없이어느정도부채를부담하며투자등을위하여활용할수있도록보장받고있는것이다. 27) 때문에이규정은오늘날지속적으로발생하는국가의투자비용에있어서최소수준을헌법적으로보장하도록구체화한것이라고평가되기도한다. 28) 그러나실제 2000년대초반독일내연방주의개혁에관한논의에서핵심은전통적인투자개념과국가부채의관련성을없애고, 연방이독일의지속가능한발전과경제성장의강화를위하여구체적인발전계획을자유롭게수립할수있도록정책형성의재량을더광범하게부여하는것이었다. 29) 즉연방이일정한범위내에서는부채를재량껏활용할수있도록하는것이다. 물론이러한구조적국채부담의한계수치는기존의헌법에규정되었던 순투자의개념에따를때에도 부채로서투자수준을상회하는것은아니다. 30) 이러한구조적부채에대해서는헌법적으로명시적인변제의무도규정하고있지않기때문에누적도가능하다는문제가있다. 4 비상상황발생시예외로써부채부담헌법제109조제3항제2문과제115조제2항제6문에따르면, 자연재해가발생하거나예상치못한비상상황이발생한경우에는부채의헌법적제한에대한예외로써부채부담을인정할수있다. 다만이러한경우에는연방의회의의결을필수요건으로한다. 이때연방의회의의결내용에는부채의변제계획도포함되어야한다 ( 제7문 ). 이비상상황해결을위한부채는적정한기간내에상환해야한다 ( 제8 문 ). 이를통해국가의위기상황에서부채를통해국가기능을발휘하고국가사무를수행할수있도록보장하는것이다. 31) 26) Ryczewski, 앞의책, 면. Lewinski, Öffentlichrechtliche Insolvenz und Staatsbankrott, 281 면에서는구조적요인 (strukturelle Komponente) 이라고표현한다. 27) Ekardt/Buscher, 앞의논문, 45 면. 28) Reimer, in: Epping/Hillgruber, GG, Art.109, Rn.69; Seiler, 앞의논문, 723 면. 29) Ryczewski, 앞의책, 141 면. 30) Christ, 앞의논문, 1333 면. 독일의개정전헌법제 115 조제 2 항에서는장래세대에경제적부담을과도하게지우기않기위해서, 부채는예산에계상된투자지출의총액을상회할수없도록제한하고있었다. 31) Christ, 앞의논문, 1335 면

38 비상상황은아주예외적인 (außergewöhnlich) 상황을의미하는것으로서, 국가가통제하기어렵고국가에상당한 (erheblich) 재정적부담을주는경우이어야한다. 이러한상황은다양하게나타날수있기때문에그사례를모두열거하기란쉽지않다. 다만예를든다면대규모지역적참사가발생했다든지, 외부적요인에따라국내심각한경제위기가발생했을경우등부정적비상상황도있을수있지만, 다른한편국가적으로는상당히긍정적인상황으로서통일등도국가재정에갑작스럽게엄청난부담을줄수있는비상상황으로인정할수있는사례이다. 이러한비상상황은주기적으로발생할수있는경기변동과는구분되는것이고, 따라서이와구별하여부채를통해해결할수있도록규정해놓고있는것이다. 32) (2) 州의부채제한 헌법제109조제3항제1문에따라주도원칙적으로는부채를통한수입으로예산균형을맞출수없다. 다만부채를수인할수있는경우는연방과약간차이가있다. 1 경기변동에따른부채원인헌법제109조제3항제2문전반부와제5문은각주에게헌법상권한내에서경기변동에따른고려를할수있도록규정하고있다. 따라서각주는주헌법에경기변동에관한부채부담규정을두거나일반법률로서부채부담규정을제정할수있다. 33) 또는연방법률의국가부채에관한내용을주의상황에맞게약간변형시켜수용할수도있다. 경과규정인헌법제143d조 34) 제1항제3문에서 2019년까지는 32) Ryczewski, 앞의책, 142 면. G115 제 8 조에따르면헌법의규정보다확대된내용으로서추가경정예산 (Nachtragshaushalt) 에조세수입의 3% 에이르는부채를부담할수있는것으로규정하고있다. 이조항이위헌인지에대해서는아직명확하지않지만 ( 위헌의견은 Henning Tappe, Die neue Schuldenbremse im Grundgesetz, DÖV 2009, 면, 엄격한해석하에합헌의견은 Seiler, 앞의글, 725 면 ), 이에따른부채도결국에는통제계좌를통해규율된다. Lewinski, 앞의책, 283 면. 33) Christ, 앞의논문, 1335 면. 34) 제 143d 조 : (1) 2009 년 7 월 31 일까지유효한제 109 조와제 115 조는마지막으로 2010 년회계년도까지적용한다 년 8 월 1 일부터유효한제 109 조와제 115 조는처음으로 2011 년회계연도부터적용하고, 2010 년 12 월 31 일까지이미설정된특별자산에대한부채관련권한은헌법개정에영향을받지않는다. 각주는 2011 년 1 월 1 일부터 2019 년 12 월 31 일까지제 109 조제 3 항의규정과달리기존의주법상규정에따라예외적으로규율할수있다. 각주의예산은 2020 년회계연도에는제 109 조제 3 항제 5 문의요건을모두충족시킬수있도록수립한다. 연방은 2011 년 1 월 1 일부터 2015 년 12 월 31 일까지는제 115 조제 2 항제 2 문과달리규율할수있다. 현행적자의감축은 2011 년회계연도부터시작한다. 매년예산은 2016 년회계연도에는제 115 조제 2 항제 2 문의요건을충족시킬수있도록수립하고, 자세한내용은연방법률로정한다

39 각주가헌법상부채제한규정의적용을받지않을수있도록유예기간을허용했다. 따라서각주가어떤내용으로경기변동에따른부채부담규정을형성할것인지에대해서는 2020년이되어서야알수있다. 다만 2019년까지각주는제143d조제2항에 35) 따라주의부채를해소하기위하여연방으로부터일정한금액의보조를지원받을수있다. 이때부채해소를위한보조금의재정부담은연방과주가공동으로책임진다. 36) 2 구조적인부채원인연방의경우와는달리주에적용될구조적인부채원인에관해서는전혀규정되어있지않다. 개정된독일헌법은원칙적으로부채의발생을제한하고, 예외적으로일정한조건하에서부채를허용하는구조로이루어져있기때문에, 구조적인부채부담에대한가능성은주에대해서는완전히배제되고있다고평가된다. 따라서주는경기변동에따른부채원인과예외적인비상상황으로인한부채원인에근거해서만새로운부채를인수할수있을뿐이다. 37) 3 비상상황발생시예외규정연방과마찬가지로각주도자연재해나예상치못한비상사태가발생한경우에는헌법제109조제3항제2문에따라부채부담에관한예외규정을제정할수있다. 물론이경우에도부채의변제계획을함께포함시켜야한다. 이에관한구체적이고상세한절차등에대해서는주가직접법률로정할수있다. 35) 제 143d 조 : (2) 제 109 조제 3 항의요건을충족하기위한지원책 (Hilfe) 으로 2020 년 1 월 1 일부터베를린, 브레멘, 자아란트, 작센안할트, 슐레스비크홀슈타인은 2011 년부터 2019 년까지총액 8 억유로를매년연방예산으로부터채무해소지원금 (Konsolidierungshilfe) 으로지원받을수있다. 브레멘은 3 억유로, 자아란트는 2 억 6 천만유로, 베를린, 작센안할트, 슐레스비크홀슈타인은각각 8 천만유로를수령한다. 지원금은연방상원의동의를얻어연방법률에따라행정협정에근거하여지급한다. 주에대한지원은 2020 년연말까지재정적자의완전한해소를전제로한다. 자세한내용, 특히재정적자의매년감소상황, 안정화이사회 (Stabilitätsrat) 를통한재정적자감소의감독, 감소단계를유지하지못할경우결과등에대해서는연방상원의동의를얻은연방법률과행정협정으로정한다. 채무해소지원금과극단적인예산상태를근거로지급되는정상화보조금 (Sanierungshilfe) 은동시에지급될수없다. 36) 제 143d 조 : (3) 채무해소지원금을지급하기위하여발생하는재정부담은연방과주가반씩부담하는데, 주는부가가치세수 (Umsatzsteueranteil) 로이를부담한다. 자세한내용은연방상원의동의를얻어연방법률로정한다. 37) Ekardt/Buscher, 앞의글, 51 면 ; Ryczewski, 앞의책, 면

40 (3) 특별자산 특별자산 (Sondervermögen) 을통해서국가부채의제한을적용하지않던현실은개정헌법제109조와제115조가더이상규율하고있지않으므로아무런대안도없이폐지된것으로본다. 따라서과거정상적부채의회피수단으로서특별자산설립은더이상문제되지않는다. 다만경과규정을통해 2010년 12월 31일까지존재한기존의특별자산은변동시키지못한다. 이때문에부채관리를위하여특별자산을확충하자거나그기간을제한하자는주장이있지만, 38) 과거처럼일정기간이지나면연방예산목록에포함되어일정하게정리될것으로보인다. 지금까지문제가되었던특별자산을통한부채부담에관한문제는이번헌법개정으로해결된것으로보인다. 39) Ⅲ. 국가부채제한규정의헌법적문제점 우리헌법체제하에서는헌법에위반되는헌법조항이란상정하기어렵기때문에 40) 학설로는헌법개정의한계론이주장될수있음에도 41) 불구하고실제헌법개정의위헌성을판단하는것이쉽지않다. 그러나독일의경우에는제79조제3항에서 42) 헌법개정의한계를규정하고있어서헌법개정자체에대한위헌성을평가할수있다. 따라서헌법제79조제3항의근거하여부채제한규정이헌법개정의한계를지켰는지여부를심사해볼수있다. 제79조제3항에따른독일헌법개정의한계는제20조에규정된연방국가원리, 법치국가및민주주의원리와제1조의인간존엄등을위반하지않는것이다. 43) 문제는 각주가부채를인수하거나부담하는데있어서새로운헌법규정이이를제한하는것이연방국가원칙과민주주의원칙에 38) Korioth, JZ 2009, S.729(733). 39) Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, S ) 헌재 헌바 3, 7-2, 841, ; , 2000 헌바 38, 13-1, 289, ) 양건, 헌법강의, 법문사, 2012, 면. 42) 제 79 조 : (1) 헌법은헌법의문구를명시적으로변정하거나보충하는법률에의해서만개정될수있다. 강화조약, 강화조약의준비, 도는신탁통치질서의폐지를대상으로하거나연방공화국의방위에도움이되는국제법상조약에있어서는, 헌법의규정이조약의체결과발효에저촉되지않는다는설명의문구를보충함으로써충분하다. (2) 헌법개정법률은연방의회재적의원 2/3 와연방상원재적의원 2/3 의동의가필요하다. (3) 연방을각주로분할편성하거나입법에있어서주의기본적협력또는제 1 조와제 20 조에규정된기본원칙에저촉되는헌법개정은허용되지않는다. 43) 대표적으로 Degenhart, Staatsrecht I, C.F.Müller, 27.Aufl., 2011, Rn.232 참조

41 비추어볼때위헌은아닌지 하는것이다. 왜냐하면새로운국가부채제한규정은주의예산고권을제한함으로써주의주권을제한할수있고, 이는연방국가및민주주의원칙을제한하는것이기때문이다. 1. 연방국가원칙과부채제한 (1) 연방국가원칙 1 위헌심사기준으로서연방국가원칙연방국가원칙은제79조제3항전반부의 연방을각주로 편성함을금지함과제20조제1항의 44) 연방국가 라는표현에나타나있다. 45) 이연방국가원리는헌법개정을통해서도제한될수없는것으로서, 이를제한하는헌법개정은정당화자체가인정되지않는다. 46) 이때문에먼저연방국가를하나의중앙집권국가로변형시켜주를단순한행정단위로격하시키는것은인정될수없다. 각주는구성국가 (Gliedstaat) 로서주권을가지고있기때문에독립적이고자체적인국가권력 (Staatsgewalt) 을유지하고, 독자적으로민주적정당성을가지는입법권뿐만아니라행정권및사법권에대해서도자주성을가지고있어야한다. 47) 다른한편헌법개정의위헌여부를판단하는심사기준으로서제79조제3항의기본원칙 (Grundsatz) 개념을넓게해석할경우에헌법개정은상당히광범한제약을받을수있기때문에학계와 48) 판례에서는 49) 기본원칙의개념을가능한엄격하게해석한다. 이에따르면연방국가원칙을보장하는범위는연방국가원칙을그야말로 원칙적으로희생 (pinzipielle Preisgabe) 시키지않는것에그친다. 예컨대연방국가원칙이일반적으로고려된헌법개정이나, 특별한상황에서명백하게객관적인근거를가지고연방국가원칙을교정한헌법개정의경우에는연방국가원칙의위반이라고보지않는다. 50) 44) 제 20 조 : (1) 독일연방공화국은민주적그리고사회적연방국가 (Bundesstaat) 이다. 45) Josef Isensee, Idee und Gestalt des Föderalismus im Grundgesetz, in: ders/kirchhof, HStR VI, 3.Aufl., C.F.Müller, 2008, 126, Rn ) Johannes Dietlein, in: Epping/Hillgruber, GG, C.H.Beck, 2009, Art.79, Rn.21f. 다만이러한해석은제 79 조제 3 항의제정과정상배경과역사적경험을근거로인정되는것이다. 이에대해서는 Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.III/2, C.H.Beck, 1994, 1107 면. 47) Dietlein, in: Epping/Hillgruber, GG, Art.79, Rn.23, ) 대표적으로 Michael Sachs, in: ders, GG, 6.Aufl., 2011, Art.79, Rn ) BVerfGE 109, 279(310). 50) BVerfGE 30, 1(24)

42 2 연방국가원칙의내용연방국가의기본원칙에어떤내용이포함되어있는가는헌법해석에맡겨져있다. 연방국가는연방과주간필수적인국가권한이적절하게분배되어있는전체적인구조로이해된다. 물론적절한권한분배라는의미가무제한으로주권을보장한다는것을뜻하지는않는다. 그러나 헌법개정을통해서주가국가로서의특성을점차상실하여결국에는자주적인국가성의외형만유지한경우에는 연방국가의기본원칙이침해된것으로볼수있다. 51) 즉, 독자적인국가사무의핵심은 주가국가성을유지하는한 주의사무로서박탈할수없는것이며, 주의국가사무수행을위하여전체 ( 연방과주 ) 조세수입의일정부분은주에게속하는것이다. 또한주의독자적인권한행사를가능케하는재정적독립성은어느정도주에게보장되어야한다. 52) 이때문에주도연방과독립하여주의예산을자체적으로수립할수있어야하며 ( 형식적예산고권 ), 실질적으로예산주권의행사에있어서도주의독립적인정치적주도권을가지고예산을수립할수있어야한다. 53) 3 위헌심사대상연방에게는허용되지만주에게는허용되지않는구조적부채부담이상대적으로주의재정권한을제한하는것이므로연방국가원칙에위반되는것은아닌지의문시된다. 이는구조적부채원인을이유로부채를부담할수있는재정권한이주가국가사무를수행하고주권국가로서의성격을유지하는데필수적인전제조건인가하는것과관련이있다. 다만이문제는일정한조건하에서만평가할수있다. 국가사무를수행하는데있어서부채부담이얼마나필수적인지여부는, 수입과지출에있어서주에게얼마나재량권이부여되었는지에따라달리평가될수있기때문이다. 54) 다른한편으로는헌법제143d조제2항과제3항에서 5개주에대해서만재정개선지원금을인정하는것과관련해서는, 일부주에대한재정지원이연방내평등원리 (föderative Gebot der Gleichbehandlung) 에위반되는것은아닌가하는문제도발생시킬수있다. 5개주에대한재정지원을헌법적으로규정한것은그동안연방과각주의재정상태를고려하여 2020년까지재정상태를개선하는데있어서실 51) BVerfGE 34, 9(19f.). 52) BVerfGE 72, 330(383). Karl E. Hain, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG, 6.Aufl., 2010, Bd.2, Art.79, Rn ) Karl P. Sommermann, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd.2, Art.20, Rn ) Bardo Fassbender, Eigenstaatlichkeit und Verschulungsfähigkeit der Länder, NVwZ 2009, 738 면

43 질적으로지원이필요한주를객관적평가절차를거쳐선별한결과이다. 따라서연방내가장재정적으로부실한주에대한지원을인정한것이기때문에, 주간불평등한대우라고하더라도합리적인근거에따른것으로서헌법상연방국가원리에위반되지는않는것으로본다. 55) (2) 연방국가원칙위반가능성? 이미독일연방헌법의개정과정에서새로운헌법상국가부채제한규정은주의예산고권을위헌적으로침해하기때문에허용될수없다는주장이제기되었다. 56) 슐레스비크홀슈타인주의주의회는연방헌법재판소에연방과주간권한쟁의심판 (Bund-Länder-Streit) 을신청하기도하였다. 그러나이심판청구는연방과주간권한쟁의심판에있어서주의의회는심판청구권이없다는이유로각하되었다. 57) 연방헌법재판소가이판례에서본안판단에이르지않았기때문에그동안위헌이라주장되어온내용을중심으로그당부를평가해볼수있다. 1 연혁적근거국가부채제한규정의위헌성을주장하는첫번째이유는독일의헌법전통에근거를두고, 연방헌법의본래규정에근거해서헌법개정을평가해야한다는것이었다. 즉현행독일헌법의제정자들이제헌위원회 (Parlamentarische Rat) 에서처음연방국가원리를정할때주의국가성을어느정도인정했는지를기준으로해야한다는것이다. 제헌의회에서연방과주의독자적인국가성은상호긴장관계를이루고있었지만, 재정권한에있어서는충분히주의주권을인정했다는것이다. 이미기존의개정전헌법제109조에서연방과주는 자립적으로상호독자적으로 예산을수립할수있었다는규정을통해그러한헌법제정자의의도를확인할수있다 55) Ekardt/Buscher, 앞의글, 면 ; Gregor Kirchhof, in: v.mangoldt/klein/starck, GG, Bd.3, 6.Aufl., 2010, Art.109, Rn.76. 이에대한회의적인시각은 Stefan Korioth, Das neue Staatsschuldenrecht zur zweiten Stufe der Föderalismusreform, JZ 2009, 면. 56) Fassbender, 앞의글, 740 면 ; Johannes Hancke, Defizitbegrenzung im Bundesstaat - Verfassungsmäßigkeit einer verbindlichen Verschuldungsregel für die Bundesländer, DVBl 2009, 면 ; Peter Selmer, Die Föderalismusreform II - Ein verfassungsrechtliches monstrum simile, NVwZ 2009, 1261 면등참조. 57) BVerfG, Beschl. v BvG1/10, NVwZ 2011, S 이에대한판례평석은 Miachel Sachs, JuS 2012, 면참조. 연방헌법재판소는연방헌법재판소법제 68 조의연방과주간권한쟁의심판에있어서는주정부가구성되지않은예외적인경우를제외하고는기본적으로주정부가주의이익을대표하여연방과주의권한쟁의심판에당사자가될수있다는기본입장하에, 본안판단에이르지않고청구를각하하였다

44 는것이다. 58) 1949년제정된독일연방헌법은연방국가원칙에관한내용을형성하는데있어서 1866년부터 1871년까지독일연방국가의성립이후헌법사와헌법전통을상당부분반영했다. 독일연방내개별국가와주들은부채를통해국가수입을마련할수있었다. 현행독일연방헌법의직접적인모범이되었던 1871년부터 1919년사이제국헌법도주가부채를인수하는데아무런제한규정을두지않았다. 59) 현행독일연방의제헌헌법에서도주의부채와관련하여어떤요건이나제한을규정하지않았다. 주의재정고권 (Finanzhoheit) 은부채에관한권한까지포함한다는것에관하여제헌위원회내에서는의견이합치되었다. 1967년과 1969년예산고권에대한제한을규정하며재정헌법을중심으로대대적인헌법개정을했을때에도부채의부담등에관해서는아무런제한규정을두지않았다. 60) 결국독일의헌법사측면에서보면, 본래독일연방헌법제정당시주의국가성에관한연방국가원칙의구체적인내용은주에게부채부담의권한이포함된다는것이다. 2 연방과주간권한분배주의재정수입과지출은연방국가의기준을통해결정된다. 연방은기본적인수입에관하여입법권한, 특히헌법제105조제2항에따라양적인측면에서의미가있는소득세나부가가치세등에대한기본적인과세권한을가진다. 또한지출에대해서도연방법률을통해광범한범위에걸쳐연방이권한을행사한다. 이때문에주에게는예산균형을이룰수있는유일한수단이부채에관한정책이될수있다. 그런데도이러한유일한예산균형을이룰수있는수단마저제한하게되면주에게는예산주권이거의남지않게된다는것이다. 61) 이는헌법제79조제3항의 기본원칙 을상당히넓게이해하여, 예산주권의주요구성부분도제79조제3항의헌법개정의한계에포함된다고보는것을전제로한다. 이러한입장에서는주의부채에관한권한을주의고전적이고고유한권한내용으로서파악한다. 62) 주의사무를이행하는데있어서절대적으로필요한경우에는부채의부담이허용되어야하며, 주의예산주권제한과주의국가사무이행간에는가능한합리적인조화가이루어져야하기때문에부채의부담을제한하는 58) Hancke, 앞의글, 면. 59) Fassbender, 앞의글, 면참조. 60) Fassbender, 앞의글, 739 면 ; Hancke, 앞의글, 625 면. 61) Ryczewski, 앞의책, 면. 62) Fassbender, 앞의글, 740 면

45 것은효율적이거나필연적인수단은아니라고본다. 즉, 구속력이있고장기적인부채의제한이아니라기존의제109조제4항제1호 63) 같은상황에따른개별적인제한수권으로도충분하다는것이다. 그래야연방과주간부채의부담이분배될수있고, 유럽법상안정화기준도유지할수있다고본다. 결국국가부채를엄격하게제한하는것은불필요한것이며, 특히주의예산고권의핵심을제한하는것으로위헌이라는것이다. 64) (3) 반론 1 헌법개정및연방법률제정시주정부참여를통한절차적정당성? 주의재정권한을제한하는부채제한조항에관한개헌정과정에주가참여했을뿐만아니라그에따른연방법률의제정과정에도주가참여할수있기때문에연방국가원칙에위반이아니라는주장이제기된다. 65) 주의부채부담에관한권한은주의회에있기때문에, 원칙적으로는연방이헌법개정을통해이러한주의재정상권한을일방적으로제한하지못한다. 그러나제2차연방주의헌법개정과정중에각주는연방주의헌법개정을주도한연방주의위원회 (Föderalismuskommission) 에대표들을통해참여했고, 헌법개정의요건으로서연방상원 (Bundesrat) 의 2/3 동의과정에서주의대표들을통해연방상원에참여했기때문에주의회의부채부담에대한권한을제한하는것이절차적으로문제가없기때문에정당하다는것이다. 66) 헌법개정과정중에는절차적으로문제가없다고볼수있지만, 헌법개정의절차적정당성이헌법개정내용의실체적정당성까지대체할수있는것은아니다. 헌법이국가기관 ( 주의회 ) 에게부여한권한을당해국가기관이절차적으로동의했다고해서국가기관의권한을함부로박탈하는것을정당화할수없다. 67) 따라서제 109조와제115조의헌법개정은실체적내용의위헌성을판단해야한다. 63) 제 109 조 : (1) 전체국가경제균형의교란을방지하기위하여연방상원의동의를얻어 1. 연방법률로지역단체와목적단체를통한신용인수의최고액, 조건과기한그리고 2. 독일연방은행에서의무이자예금을유지할연방과주의의무 ( 경기조정준비금 ) 에관한규범을제정할수있다. 법규명령을제정할권한은연방정부에게만위임된다. 이법규명령은연방상원의동의가필요하다. 연방의회의요구가있으면법규명령은폐지하며, 자세한내용은연방법률로정한다. 64) Hancke, 앞의글, 626 면. 65) Rolf Schmidt, Die neue Schuldenregel und die weitere Finanzthemen der zweiten Föderalismusreform, DVBl. 2009, 1277 면. 66) Schmidt, 앞의글, 1277 면. 67) Ryczewski, 앞의책, 면

46 2 州의主權的재정권한유지먼저개정헌법체제상주의예산주권이어느정도제한되는지정확히평가하는것이필요하다. 먼저주가국가사무를수행하는데있어서필요한재정을충분히충당할수있는지살펴본다면, 독일헌법제104a조내지제108조는연방과주의수입권한과재정조정에대해서규정하고있다. 헌법제106조제2항 68) 내지제3항에 69) 따라각주도다양한조세를통해전부또는일부수입을얻을수있고그밖에도사용료와납부금등의수입을가질수있다. 제106조제4항에 70) 따라연방과주의수입이근본적으로변경되었을때에는부가가치세의분배를다시정한다. 제107조제2항에 71) 따라지방자치단체의재정능력과재정필요도고려하여주의재정충당을보장한다. 72) 그밖에주는지출에있어서도재량권을발휘하여긴축정책을통해절약할수있다. 73) 전반적으로볼때자립적으로국가사무를수행하기위한주의재정충당은조세수입과연방에의한재정조정등다양한방법을통해가능하며, 이는현재적으로충분한것이라고할수있다. 74) 물론부채의부담을통한재정충당도하나의방법은되지만유일한방법은아니기때문에, 부채제한규정이곧바로주의재정독립이나자주성을제한하는것이라 68) 제 106 조 : (2) 다음각호의조세수입은주에속한다. 1. 재산세, 2. 상속세, 3. 제 1 항에따라연방에귀속하지않고, 제 3 항에따라연방과주에공동으로귀속하는거래세, 4. 맥주세, 5. 카지노세. 69) 제 106 조 : (3) 소득세, 법인세및부가가치세의수입은제 5 항및제 5a 항에의하여소득세의수입이지방자치단체에배당되지않을때에는연방과주에공동으로귀속한다 ( 공동조세 ). 소득세및법인세의수입은연방및주에각각 1/2 씩배당한다. 부가가치세에관한연방과주의배분은연방상원의동의를얻어연방법률로정한다. 법률로정할때다음의원칙을준수한다. 1. 연방및주는당해수입범위에서필요한비용을충당하는데평등한청구권을가진다. 이때지출의범위는수년에걸친재정계획을참작하여정한다. 2. 연방과주의충당요구는공평한균형을목적으로, 납세자의과중한부담을피하고연방전역에서생활상태의균형이보장되도록상호조정한다. 부가가치세에대한연방과주의귀속분을결정하는데있어서는 1996 년 1 월 1 일부터소득세법에서자녀대문에발생한세금감소분을고려한다. 자세한내용은제 3 문에따라연방법률로정한다. 70) 제 106 조 : (4) 연방과주의부가가치세분배는연방과주의수입과지출이근본적으로현저하게변경된때에도새로정하고, 이때는제 3 항제 5 문에따라부가가치세의분배에고려된세금감소분은고려하지않는다. 연방법률이주의추가지출을부담시키거나수입을감소시킨경우, 추가부담이단기간일때연방상원의동의를얻어연방법률로추가부담을연방의재정할당금 (Finanzzuweisungen) 으로조정할수있다. 이연방법률로재정할당금의산정과주에대한분배를위한원칙을정한다. 71) 제 107 조 : (2) ( 연방 ) 법률을통해주의상이한재정능력이적절히조정되도록보장하며, 지방자치단체 ( 지방자치단체연합 ) 의재정능력과재정필요도고려한다. 재정조정을신청할수있는조정청구권과조정의구속력에관한요건, 조정의액수에대한기준등에대해서는 ( 연방 ) 법률로정한다. 이법률은연방이급부능력이약한주에게일반적인재정필요를보충적으로충당하도록보조금 ( 보충할당금 : Ergänzungszuweisungen) 을허용한다고규정할수있다. 72) Christ, 앞의글, 1338 면. 73) Hillgruber, in: v.mangoldt/klein/starck, GG, Bd.3, 6.Aufl., 2011, Art.109, Rn ) 예컨대 2009 년헌법개정당시현재상황에대해서도주의재정자립성이충분이보장된다고보는견해는 Iris Kemmler, Schuldenbremse und Benchmarking im Bundesstaat, DÖV 2009, 556 면

47 고평가할수는없다. 75) 또한헌법제109조제3항을통해주의부채인수권한이완전히제한되는것도아니다. 76) 예컨대경기가불황이어서부채를통해균형예산을맞추어야하는재정적압박이클때는부채를부담할수있으며, 이와관련된규정은주스스로 주의헌법이나주법률을통해 제정할수있다. 2009년헌법개정을통해주에게부채를무제한적으로증가시킬수있는권한은더이상인정하지않지만, 경기변동에따른재정조정은허용하고있는것이다. 주에게유동적인부채제한규정을제정할수있을뿐만아니라수입과지출, 재정운용등그내용도자주적 독립적으로형성할수있는여지가남겨져있다. 77) 또한주는자연재해등예외적인비상상황에부채를통해대처할수있는예외규정을제정할수있다. 이를통해주에게위기극복을위한재정활동이보장된다. 결국유동적인성격을가지는부채부담에관한규정은경기변동과자연재해등비상사태를해결하기위한주의재정활동과관련해서는주의국가로서재량권한을어느정도보장하고있으며, 헌법제79조제3항의연방국가원칙에위반되지않는다. 78) 2. 국가부채제한규정과민주주의원칙 (1) 국가부채제한규정의민주주의위반가능성 민주주의원칙에따르면모든권력은국민으로부터나오고, 이때국민은자신의의사에따라국가의중요사항을결정할수있어야한다. 79) 예산과재정에관한내용은국민이선출한국민대표가직접결정할수있어야하는데, 헌법상부채제한조항은주의회의예산에관한권한을제한하는것이될수있다. 이때문에연방헌법의개정을통한주의회의권한박탈은민주주의원칙에대한위반이라고주장될수있다. 또한헌법개정과정에서주의이익은주정부의구성원으로이루어진연방상원을통해반영되는것이지주의회의대표들로구성된기관을통해직접반영되는것은아니라는이유로절차적정당성도인정되지않는다고주장되기도한다. 80) 75) Seiler, 앞의글, 728 면. 76) Christoph Ohler, Maßstäbe der Staatsverschuldung nach der Föderalismusreform II, DVBl 2009, 1273 면. 77) Christofer Lenz/ Ernst Burgbacher, Schuldenbremse im Grundgesetz, NJW 2009, 면. 78) Ryczewski, 앞의책, 151 면. 79) Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art.79, Rn ) Paul J. Glauben, Inhaltliche Regelung zur Einhaltung der Verschuldungskriterien für die Währungsunion: Auswirkungen auf das Budgetrecht der Landesparlament, ZG 1997, 면

48 (2) 국가부채제한규정의정당화 1 민주적정당성의연결모든국가권력행사에있어서모든국민이참여하여자신의의사를반영할수도없을뿐만아니라모든국가권력을의회가국민의대표기관으로서직접행사하는것도아니다. 따라서민주주의원칙의실현은모든국가권력의행사가어떻게국민의결정과연결될수있는지, 일반적으로국민의대표라고인정되며실제국가권력을행사하는의회가권한을행사하는데있어서국민의의사를반영하는데얼마나그정당성을제공할수있는지에달려있다. 국가부채제한규정에관한헌법개정은연방의회의 2/3와주의회의다수를구성하는주정부의대표들로이루어진연방상원의 2/3라는가중다수의동의를통해인정된것이다. 이러한민주적정당성의연결관계를근거로한다면국가부채제한규정을민주주의원칙에원칙을희생한정도로위반된다고단정할수는없다. 81) 2 미래세대를위한민주주의다음회계연도의예산편성을결정하는의회가부채의부담을통해서예산을편성한다면, 기본적으로의회는다음세대의재정부담에대하여결정한것이된다. 그런데이러한의회의부채인수는미래세대의국민대표가아니면서도미래세대의재정부담을결정하는국가권력행사이므로민주주의원칙에위반되는것은아닌지의문이다. 82) 따라서이러한부채인수에관한권한을제한하여장래세대에재정적인부담을지우지않는것이장래세대스스로자신들의문제를해결할수있도록민주주의를보장하는것이될수도있다. 즉, 주의구조적부채원인에관한부채부담권한을인정하지않는것은미래세대의결정권한을보장하기위한결정이며, 현재국가부채를증가시킬경우자칫장래에는회복할수없는부담을지울수있는위험으로부터미래세대의결정권한을보호하는것이다. 83) 결국국가부채제한은제3자 ( 미래세대 ) 의부담으로무제한적인민주주의를현재행사하기보다, 현재무분별한부채의증가를제한하고미래세대의민주주의를보장한다고볼수있다. 이때문에부채제한규정은민주주의원칙과관련성은갖지만간접적인것이며, 민주주의원칙의핵심자체를형해화시키거나제한하는것은아니다. 84) 81) Ryczewski, 앞의책, 167 면. 82) Ryczewski, 앞의책, 167 면. 83) 재정상황의개선을통해미래에대한적응가능성 (Zukunftsermöglichung) 을높이는효과에대해서는 v. Lewinski, 앞의책, 면

49 Ⅳ. 국가부채제한을보장하기위한장치들 1. 통제계좌 (1) 기본운영 제115조제2항제4문에따라구조적, 경기변동적부채부담으로허용된부채한도를초과한경우에는일정한초과부분을통제계좌에귀속시키고, 통제계좌중에명목적인국민총생산의 1.5% 이상부분에대해서는경기상황에따라변제하도록한다. 경기상황에따른변제란생산초과로인한문제가개선된경우에변제할것을의미하며, G115 제7조제3항에따라통제계좌의부채가국민총생산의 1% 가넘으면국민총생산의 0.35% 를변제해야한다. 이는부채제한규정이연방예산의수립과정뿐만아니라예산집행과정에서도규범력을발휘하여, 부채제한을실질적으로실현할수있도록하기위하여마련된것이다. 또한사후예산편성에있어서도비현실적인예산편성을배제할수있도록요구하는것이다. 85) 경기변동에대한예측은실제경기변동과는항상일치할수없는것이기때문에, 예산계획을수립할당시에예상한것과달리경기변동이일어나면초과적인재정부담은언제든지발생할수있다. 그러나예상밖으로발생한재정부담도무제한인정될수는없고어느정도통제가요구된다. 다만이러한통제계좌제도도불명확한부분이있어서그효과면에서어느정도한계가지적될수있다. (2) 불명확성 먼저국민총생산의 1.5% 가초과되어야변제의무가발생하기때문에, 그때까지는국채발행을최대한이용할수있을것이다. 둘째, 시간적측면에있어서변제규정은상당히불명확하다. 생산불균형의문제가해결되거나경기가좋은경우에만변제가가능한데, 이때경기가좋은경우가어느정도를의미하는지불분명하기때문이다. 86) 셋째, 경기변동에따른부채원인은초과부분의개념이없기때문에, 통제계좌에있는초과부담은주로구조적부채원인에의한부분이될것이다. 84) Ryczewski, 앞의책, 168 면. 85) Korioth, 앞의글, 733 면. 86) Ryczewski, 앞의책, 187 면

50 따라서경기가좋을때에만사후적으로경기변동과관련이없는구조적부채원인의변제가이루어지기때문에, 실제로경기안정화에는자동적으로영향을미치는것은아니다. 결국통제계좌자체는긍정적으로평가할수있지만실제경기변동등에미치는효과는의문이다. 87) 2. 안정위원회 (1) 안정위원회의구성 안정위원회는헌법제109a조에 88) 근거하여연방과주의예산경제를감독하기위하여연방상원 (Bundesrat) 의동의를얻어연방과주의대표들, 예컨대연방재정부장관, 주의재정부장관들, 연방경제기술부장관등으로구성된감독기관이다 ( 안정위원회법 89) 제1조제1항제2문 ). 안정위원회의의장은주재정부장관들의협의체인재정부장관회의 (Finanzministerkonferenz) 의의장과연방재정부장관이반년씩돌아가면서담당한다. 안정위원회는 1년에 2회정기회의를개최한다. 의결은연방재정부장관의동의와주재정부장관 2/3의동의로이루어지는데, 특정주에대한문제를의결할경우에당해주재정부장관은표결권이없고, 연방에대한문제를다룰경우에는주재정부장관 2/3 다수로만의결한다. 90) (2) 예산비상상황심사 안정위원회는연방과주의예산상태및그에대한운영을감독하기위하여예산비상상황 (Haushaltsnotlage) 에관한기준을설정해놓고연방과주가이러한예산비상상황의기준을준수하고있는지에대해심사하고평가한다. 중요한심사기준으로는재정상태, 부채비율, 부채상황, 이자-조세율등이열거되고있는데, 이러한심사기준은연방과주에달리적용될수있다. 91) 연방과주의예산상태에대한구 87) Ryczewski, 앞의책, 188 면. 88) 제 109a 조 : 예산의비상상황을방지하기위하여연방상원의동의를얻어연방법률로다음각호를규율한다. 1. 공동위원회로연방과주의현재예산운영을감독 ( 안정위원회 ), 2. 예산비상상황의위험을확인하기위한전제요건과절차, 3. 예산비상상황을방지하기위한정리계획의수립과집행의기본원칙. 안정위원회의결정과결정에근거가된기초자료는공개한다. 89) Gesetz zur Errichtung eines Stabilitätsrats und zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen (Stabilitätsratsgesetz - StabiRatG), BGBl. I S ) Ekardt/Buscher, 앞의글, 56 면. 91) 예산비상상황에관한구체적인심사기준에관한상세한내용은대표적으로 Hans G. Henneke, in:

51 체적인심사는안정위원회연구반 (Arbeitskreis Stabilitätsrat) 에서기초작업을하며, 이연구반의작업을기초로연방과주의예산상황을평가하여연간보고서를발행한다. 안정위원회의결정에근거가되었던기본서류들은공개되는데, 이를통해연방이나주의예산운영에대한공적인압력을강화하고안정위원회운영과감독의투명성을보장하기위한것이다. 92) 주나연방이예산비상상황의기준을넘어서면, 안정위원회는예산비상상황을확정하고, 이를해소하기위한예산정리계획에관하여합의하여예산비상상황에적용한다. 이는연방이나주의예산비상상황때문에연방전체에재정적부담이발생하는것을방지하는데그목적이있다. (3) 예산비상상황위험단계 안정위원회법제4조는예산비상상황에이르러서대응하기보다사전에예산비상상황에이를수있는위험상태부터통제하려는의도에서예산비상상황이전의위험단계 (drohende Haushaltsnotlage) 에대해서도규율하고있다. 안정위원회가연방이나주의예산이나재정상황이비상상황에이를위험이있다고판단되면이에대한심사를하는데, 이경우에는평가위원회 (Evaluationsausschuss) 를구성하여위험단계에있다고판단되는주나연방의재정상황을심사한다. 예산비상상황위험단계로평가되면, 평가위원회가제안한해결방안내지재정개선프로그램에관하여안정위원회와당해주또는연방이협의한다. 이때재정개선프로그램의집행기간은최대 5년으로하여그이전에재정문제를해결하도록한다. 93) 특정주나연방이예산비상상황에처하게될것이명백하면안정위원회는이를확정하고, 연방이나해당주는자체적으로모든재정개선프로그램을통해해결할것을안정위원회와합의해야한다. 2011년 5월 23일안정위원회는베를린, 브레멘, 슐레스비크-홀슈타인, 자아란트주가예산비상상황의위협을받고있다고결의한사례가있다. 이에 4개주는안정위원회에재정개선프로그램을제출했고, 안정위원회는이재정개선프로그램들이제대로이행되고있는지감독하고있다. 94) Schmidt/Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 12.Aufl., Carl Heymanns Verlag, 2011, Art.109a, Rn.17 참조. 92) Ekardt/Buscher, 앞의글, 57 면. 93) Ekardt/Buscher, 앞의글, 면. 94) Ekardt/Buscher, 앞의글, 56 면

52 (4) 그밖의사무 안정위원회는그밖에도몇가지사무를수행하고있다. 예컨대연방이나주에서제시한재정개선프로그램의착실한수행여부를감독하거나, 헌법제143d조제2 항에따라 2019년까지지급되는재정개선의무이행의수행여부를감독한다. 예산원칙법 (HGrG) 제51조제1항에근거하여연방과주의예산과재정계획을조정하고, 재정조정법 (FAG) 제11조제3항에근거하여동독지역의개선상황에관한보고를담당하고있다. 이러한사무는주로재정계획위원회 (Finanzplanungsrat) 가폐지되면서재정계획위원회의사무를이전받아수행하게된것들이다. 3. 사법적통제 국가부채제한의위반에대한통제는헌법개정이전보다상대적으로더욱강화되었다고평가된다. 95) 연방의예산법률이헌법상규정된부채제한규정인제109조내지제115조를위반하였을때연방의회재적의원중 1/4이상, 연방정부또는주정부가추상적규범통제심판 (abstrakte Normenkontrolle) 을신청할수있다. 96) 문제는추상적규범통제의청구권자인연방정부, 연방의회의재적의원 1/4, 주정부등은사실상예산법률의위헌성에대해서별로관심이없는국가기관이라는점이다. 97) 따라서예산법률에대한추상적규범통제가현실적으로신청될수있을지의문이든다. 이때문에기존의추상적규범통제의청구권자이외에연방감사원 (Bundesrechnungshof) 과원내정당 (Fraktionen) 을규범통제절차의청구권자로인정하자는대안이제시되기도한다. 98) 예산법률안의제출이나예산법률의의결을해태하거나예산법률의집행을해태함으로써국가부채제한규정을위반한경우에는권한쟁의심판 (Organklageverfahren) 을신청할수있는가능성도인정된다. 99) 다만연방정부의경우연방정부와독자적으 95) 그밖에도헌법제 109 조내지제 115 조외에안정위원회제도하에서안정위원회의결정에대한분쟁은안정위원회법에대한추상적규범통제내지, 행정소송을통해서만가능하고, 권한쟁의또는연방과주간분쟁은불가능한것으로보는입장에대해서는 Ekardt/Buscher, 앞의글, 60 면. 다만권한쟁의심판과연방과주간분쟁심판의가능성을긍정적으로인정하는입장은 Reimer, in: Epping/Hillgruber, GG, 2009, Art.109a, Rn.85 참조. 96) Mayer, 앞의글, 302 면. 97) Lenz/Burgbacher, 앞의글, 2566 면. 98) 연방감사원과원내정당을청구권자로인정하자는주장에대해서는 Ryczewski, 앞의책, 면참조. 99) Mayer, 앞의글, 면 ; Lenz/Burgbacher, 앞의글, 2566 면

53 로연방재정부장관이권한쟁의심판시청권자가될수있는지논란이될수있다. 연방재정부장관은연방정부각료 ( 또는내각 ) 회의에서재정문제와관련하여연방정부업무규정 (Geschäftsordnung) 에근거하여거부권을가지기때문이다. 다른한편으로권한쟁의심판에대한연방헌법재판소의결정은확인적효력밖에없기때문에실제로헌법위반에대한제재적인측면에있어서약점을가진다는점도유의해야한다. 100) 연방과주간분쟁 (Bund-Länder-Streit) 에있어서는여러가지문제가발생할수있지만, 신청권자는연방정부나주정부만가능하기때문에, 연방의회의결정에대하여주정부가연방과주간분쟁심판을신청할가능성은없다. 다만특정주의회의예산법률에대한의결에대하여연방정부는연방과주간분쟁심판을신청할수있을것으로예상된다. 101) 연방과주의부재체한규정을위반하는예산법률에대해서는헌법소원심판의청구가능성이없다. 예산법률은개인에게주관적권리를인정하거나부정하는것이아니기때문이다. 102) Ⅴ. 국가부채제한의현실과한계 1. 유럽연합체제내에서의현실과한계 유럽연합의금융위기내지재정위기측면에서본다면독일내국가부채제한규정은두가지측면에서도전을받게된다. 첫째, 한시적이고정부간국제법적제도였던유럽재정안정기금 (EFSF) 과 103) 이를상설화하고제도화한유럽재정안정화기구 (ESM) 를 104) 통해서, 독일이부담할금 100) Mayer, 앞의글, 302 면. 101) Mayer, 앞의글, 303 면. 102) 정문식, 독일헌법상예산법률주의, 법과정책연구제 11 집제 4 호, 2011, 1718 면 ; Hillgruber, in: v.mangoldt/ Klein/Starck, GG, Bd.3, 6.Aufl., 2010, Art.110, Rn.76; Mayer, 앞의글, 면. 물론이에대하여예산법률의대외적효력을예외적으로인정하는견해도있다. 예컨대 Heintzen, in: Münch/Kunig, GG, 6.Aufl., Bd.2, 2012, Art.110, Rn ) 유럽재정안정기금 (European Financial Stability Facility) 이란유럽연합 (EU) 이 2008 년재정위기에처한회원국들을지원하고그여파가다른유럽연합회원국으로확산되는것을방지하기위해 2010 년 5 월설립한임시구제금융. 유럽재정안정기금은 4400 억유로규모로서이중에독일이약 1100 억유로를부담한다. 104) 유럽재정안정화기구 (European Stability Mechanism) 는유럽재정안정기금을유럽연합의재정안정을

54 액에관하여어느조건하에서얼마나연방이부담해야하는지에관한구체적인법적규율이필요하고, 이에따라연방의부채증가에도상당한영향을미치게될것이다. 둘째, 유럽재정안정기금과유럽재정안정화기구를통한독일연방의기금충당은독일연방헌법제115조제2항제6문의예외적인비상상황 (außergewöhnliche Notsituation) 에해당하는지여부가문제될수있다. 예외적인비상상황으로말미암아부채가헌법에서정한일정한한계를초과할경우에는세가지요건을갖추어야한다. 먼저국가의통제를벗어난경우이어야하며, 둘째로예산에상당한영향을미치며, 마지막으로그러한부채의한계초과는연방의회재적과반수의동의를얻어야한다. 이러한기준을근거로본다면 EFSF 또는 ESM을통한부채에관한재정부담은제115조제2항제6문의예외적인비상상황에포함한다고보기어렵다. 재정위기가독일국내에발생한문제도아니며, 연방의부채를통해서주의상황이개선되는것도아니기때문이다. 105) 이러한외부적인요인때문에독일국내의부채제한규정은실제로그집행력이무력화될위험도내포하고있다. 106) 2. 구체적사례에서나타난현실과한계 (1) 그리스지원 / 유로구제금융결정 2007년부터시작된세계적인금융위기와재정위기는 2009년에들어서면서그리스의재정위기가유럽연합의다른국가들로확장될위험에처하게되었다. 회원국스스로국가부채문제를해결해야하는것을원칙으로삼던유럽연합회원국들은포르투갈, 스페인, 아일랜드등을통해유럽연합전체로재정위기가확산될상황에이르자 IMF와 3년간그리스에 1,100억유로규모의구제금융을허용하기로 2010년 5월 1일극적으로합의하였다. 독일은구제기금중 220억유로를부담하기로하였으며, 정상적인입법절차를거치지않고 2010년 5월 7일연방의회 (12시) 와연방상원 (14시 30분 ) 의의결을거쳐연방대통령이서명하고 (16시) 연방법률공보에 위한상설기구로 2012 년 10 월전환하여설립한비상기금으로서 2013 년 1 월 1 일부터효력을발효함. ESM 의총출자금액은 7,000 억유로로서, 가용금액은 5,000 억유로에달하며, 독일은 27.1% 인 1,900 억유로를출자한다. 105) 대표적으로 Kirchhof, in: v.mangoldt/klein/starck, GG, Bd.3, 6.Aufl., 2010, Art.109 Rn ) Ekardt/Buscher, 앞의글, 면

55 통화연합재정안정법 (WFStG) 을 107) 공포 (18시이후 ) 하였다. 이에독일기민당 (CDU) 의대표적인유럽통합반대자인가우바일러 (Gauweiler) 의원등은통화연합재정안정법이헌법제38조의선거권, 제14조의재산권및제2조제1항의일반적행동의자유및인격권등을침해하며, 민주주의원칙과사회국가원칙및헌법제115조의부채제한의한계를위반했다고헌법소원심판을청구하였다. 108) 연방헌법재판소는헌법제115조의부채의한계에관한문제를다루면서통화연합재정안정법은명확하게그한계를위반한것으로볼수없다고판단하였다. 109) 연방헌법재판소는부채의한계에대한입법자의합리적인평가에대해서존중한다는취지로통화연합재정안정법에관하여합헌판단을하였다. 비록연방헌법재판소가헌법상부채제한조항의한계가어느정도인지명확하지않다고보면서입법자의평가를존중하였지만, 구제금융으로말미암아연방에게부담이될부채가결코간단치않음은분명하다. 이때문에연방헌법재판소의결정은상당히설득력이약하다는비판을면치못하고있다. 110) 연방헌법재판소의판단을기초로한다면, 국가부채의구체적인한계는명확하게헌법위반이라고평가할수없는한, 민주적정당성이있는입법자에의한재량적판단은어느정도인정된다고볼수있다. 111) 107) Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen zum Erhalt der für die Finanzstabilität in der Währungsunion erforderlichen Zahlungsfähigkeit der Hellenischen Pepublik (Währungsunion- Finanzstabilitätsgesetz - WFStG) v , BGBl I. 2010, ) 독일연방헌법재판소의그리스구제금융결정에대한내용과평석은 Jörg-Klaus Baumgart, Die Zurückweisung der Verfassungsbeschwerden gegen Maßnahmen zur Griechenlandhilfe und zum Euro-Rettungsschirm, NJ 2011, 면 ; Andreas Götz/ Lina Schneider, Das Bundesverfassungsgericht als Ersatzgesetzgeber - Methodische Bemerkungen zu dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom in Sachen Finanzhilfen für Griechland und Euro-Rettungsschirm, DVBl 2012, 면 ; Werner Heun/ Alexander Thiele, Verfassungs- und europarechtliche Zulässigkeit von Eurobonds, JZ 2012, 면 ; Martin Nettesheim, Euro-Rettung und Grundgesetz, EuR 2011, 면 ; Martin Pagenkopf, Schirmt das BVerfG vor Rettungsschirmen?, NVwZ 2011, 면 ; Matthias Ruffert, Die Europäische Schuldenkrise vor dem Bundesverfassungsgericht - Anmerkung zum Urteil vom 7. September 2011, EuR 2011, 면 ; Daniel Thym, Anmerkung, JZ 2011, 면등참조. 109) BVerfG, EuZW 2011, S.920(925), Rn ) 대표적으로 Nettesheim, 앞의글, 면. 특히그리스구제금융으로인한부채부담이예외적인경제적비상상황으로인한것이라고본다면변제계획이포함되어야하는데, 실제통화연합재정안정법에서는이러한변제계획이누락되어있기때문에위헌임을면할수가없다. 이러한비판에대해서는 Pagenkopf, 앞의글, 1479 면. 111) 이와유사한평가는 Hanno Kube, Nationale Budgethoheit und Europäische Integration, AöR 2012, 면참조

56 (2) ESM 결정 한시적으로운영되었던유럽재정안정화기금이유럽연합의재정위기를해결하는데한계에부딪히자, 유럽연합은이를유럽재정안정화기구라는상설적인기구로전환하고자필요한법적근거를만들기위하여유럽연합운영조약제136조제3항을신설하고, 독일도일련의국내법률을새롭게제정하였다. 그러자연방의회의일부의원과시민들이이러한법률에대하여헌법제38조및제79조제3항및제 20조제1항과제2항의민주주의원리, 헌법제3조의평등권위반, 제14조제1항과제20조제4항등의재산권침해, 제38조제1항제2문, 제20조제1항과제2항및제 79조제3항과제23조제2항제1문등의연방의회의권한을침해를이유로연방헌법재판소의본결정이있을때까지효력정지를요구하는가처분을신청하고, 다른한편헌법소원심판을청구하였다. 112) 연방헌법재판소는헌법제109조및제115조의국가부채제한문제와관련하여, 기본적으로연방의회가제정한법률의내용, 즉 ESM 조약의기본적인목적과취지가독일연방헌법제109조및제115조에합치한다고보았다. 또한지속적인재정지원으로일정하게재정상태를개선하도록하는것도독일연방헌법제143d조와합치한다고평가하였다. 그밖에도제109조제3항제2문및제115조제2항제3문의경기변동에따른상황이나자연재해같은예외적인상황에서의부채는헌법상인정되는것이며, 이에대해안정위원회가감독하듯이, ESM조약에도감독기구가지원을받은회원국의재정상황을감독하기때문에헌법에위반되지않는다고판단하였다. 113) 결국경제위기에따른재정악화와부채증가를적극적으로규제하는데부채제한규정을심사기준으로적용하기보다, 헌법에서인정하고있는예외적인상황을인정하며입법자의결정을존중하는방향으로부채제한규정을적용한것이다. 112) 독일연방헌법재판소의 ESM 결정에대해서는 Lepsius, ESM-Vertrag, Fiskalpakt und das BVerfG, EuZW 2012, 면 ; Sebastian Müller-Franken, Anmerkung, NJW 2012, 면 ; Frank Schorkopf, Startet die Maschinen - Das ESM-Urteil des BVerfG vom , NVwZ 2012, 면 ; Christian Tomuschat, Anmerkung zum Urteil des BVerfG vom BvR 1390/122 - u.a. - Verhinderung der Ratifikation von ESM-Vertrag und Fiskalpakt überwiegend erfolglos, DVBl 2012, 면등참조. 113) BVerfG, DVBl 2012, S.1379(1373f.)

57 Ⅵ. 결론 1. 국가부채제한조항의장점 독일의제2차연방주의개혁을통해서연방과주의예산운영에관하여사전에재정위기를방지할수있도록안정위원회제도내지통제계좌제도를확립함으로써국가의재정운영에관한투명성을확보할수있게되었다는점은장점이라고볼수있다. 114) 과거에재정계획위원회 (Finanzplanungsrat) 는연방전체의거시적인경제적상황만을고려하였는데, 안정위원회는연방과주의개별적예산을심사할뿐만아니라예산비상상황의위험단계까지평가하게되었기때문이다. 다만현실적으로연방이나주의예산비상상황의위험단계에서미리재정위기를통제하려면연방과주에게적용할수있는공동의심사기준을확립하는것이필요한데, 이에대해서는아직만족할만한결과가나타나지않은것으로평가되고있다. 115) 물론, 헌법개정이전보다는조금더구체적인수치, 예컨대국민총생산에대한부채의비율이나경제성장률등구체적이고객관적인통계에기초하여국가부채를제한하려고시도한다는점에서도긍정적으로평가할수있다. 116) 2. 국가부채제한조항의문제점 (1) 규범적문제점 1 구체적인부채의한계와제재수단의흠결제2차연방주의개혁헌법개정을통해독일의공공부채제한을헌법적으로통제하려는노력에도불구하고여러가지문제점들을가지고있다. 예컨대헌법제109조와제115조는엄격히말하면진정한의미내지협의의부채제한이기보다넓은의미의부채제한으로서, 헌법제143d조제2항같은경우에는주의부채를규제하는것이아니라기금을주에게지급하고있다. 117) 또한추상적인표현에따른문제로서부채의제한에대한예외가규정되어있고또발생할수있다. 예컨대제 114) Ekardt/Buscher, 앞의글, 64 면. 115) Ekardt/Buscher, 앞의글, 57 면. 116) Walter Leisner, Sparzwang als staatsrechtlicher Destabilisierungsfaktor?, DÖV 2012, 535 면. 117) Selmer, 앞의글, 1259 면

58 109조제3항과제115조제2항의 원칙적으로부채를통한수입없이 는채무를제한하려는본래개헌목적을달성하려면상당히엄격하게해석되어야한다. 그렇지않으면부채를통한수입이증가되어부채제한을위한개헌목적은달성할수없기때문이다. 118) 이와관련하여제109조제2항의 국가전체의균형 을고려한다는표현도본질적인내용으로서헌법상필요한제한인지아니면더욱구체화가필요한내용인지불분명한측면이있다. 119) 그밖에도입법기술상제109조제3항과제115조제2항은같은내용을반복하는것으로바람직하지않다느니, 120) 유럽연합조약의인용이잘못되었다느니 121) 등의비판이가능하다. 그러나무엇보다도가장중대한문제점으로지적되고있는것은, 바로헌법자체에는부채의구체적인한계가어디까지인지명확하게규정되지않고, 부채제한규정을위반했을경우에이를실제적으로제재할법적인수단이규정되어있지않다는점이다. 122) 부채의구체적인한계가어디인지에관해서는연방헌법재판소자신도구체적으로해석을통해기준설정을하지못하고있음을판례를통해보여주고있다. 이는다른한편안정위원회가예산비상상황 ( 내지위험단계까지포함하여 ) 을확정할뿐이지실제로재정위기를극복하거나문제를해결할수없다는비판과도연결된다. 123) 재정개선지원을받고도재정개선프로그램을제대로이행하지않는경우이를이행하도록강력하게요구하거나재정개선프로그램을새롭게이행하도록의결하여정치적으로압력을가하는것밖에는없다 ( 안정위원회법제5 조제3항제3문, 제4항 ). 이때문에입법정책적으로는유럽법상안정성장협약처럼일정한제재조치를 124) 마련해야한다고주장하기도한다. 125) 118) Selmer, 앞의글, 1259 면. 119) Ryczewski, 앞의책, 176 면. 120) Ekardt/Buscher, 앞의글, 48 면 ; Korioth, 앞의글, 731 면 ; Selmer, 앞의글, 면 ; Tappe, 앞의글, 889 면. 121) 물론독일헌법개정 (2009 년 7 월 ) 이유럽연합리스본조약의발효 (2009 년 12 월 ) 보다이르긴했지만, 유럽공동체설립조약 (EGV) 제 104 조는현재유럽연합운영조약 (AEUV) 제 126 조로변경되었다. 122) Ulrich Häde, Die Ergebnisse der zweiten Stufe der Föderalismusreform, AöR 2010, 571 면 ; Korioth, 앞의글, 735 면. 헌법해석을통한부채의구체적인한계도출의노력에대해서는 Ryczewski, 앞의책, 면참조. 123) Kay von Lewinski, StabiRatG-Kommentar, Nomos, 2012, Rn ) 유럽연합운영조약 (AEUV) 제 121 조제 4 항에는유럽이사회 (Rat) 가유럽위원회 (Kom) 의제안을근거로안정성장협약을위반한회원국에대하여권고 (Empfehlung) 을의결하고이를공표할수있다고규정하고있다. 즉위반에대하여경고 (Verwarnung) 하고이러한경고의내용을공표하는것으로일정한압력을행사하는것이다. Kempen, in: Streinz, EUV/AEUV, 2.Aufl., 2012, Art.121 AEUV Rn.20ff. 그러나이러한제재가충분하지않을경우에는역시유럽위원회의제안에근거하여납입금 (Einlage) 을부과할수있고, 위반이반복되는경우에는과징금 (Geldbuße) 을부과할수있도록명령 (VO Nr.1147/2011) 을제정하였다. 그러나이러한명령에대해서는권한에관하여회의적인시간이있다

59 2 안정위원회구성의문제만일전세계내지국가전체가경제적으로어려운시기에연방과주대부분이재정문제에있어서부채문제와싸워야한다면, 누가누구에대해부채제한을규율하려고시도할는지의문이다. 연방과다른주의부채문제를통제하려고제시한규율내용에의해다시금스스로규제당할수있기때문에, 연방이나주모두가부채문제에있어서어려운시기에는다른주체들을규율할의사가약화된다. 이는 2010년안정위원회가구성된첫해부터적극적으로활동하지않은현실을통해서도확인할수있다. 안정위원회를연방과주의재정부장관들로구성한것은민주적정당성측면에서합리적이지만자기통제의한계는인정할수밖에없다. 따라서연방의회와주의회에서독립적인외부전문기관에게통제업무를위임하거나감독기관을구성한다면, 민주적정당성측면에서나독립적규율과감독면에서도큰문제가없을것으로보인다. 예컨대연방감사원 (Bundesrechnungshof) 의원장내지주의감사원장들이안정위원회에참여하여일정하게표결권을행사하는것도적합한대안으로제시되기도한다. 126) 그밖에도안정위원회의장이속한주나연방이예산비상상황과관련하여평가대상내지의결대상이되는경우에이해관계의충돌관계를해결하기어려운점이있는데, 연방감사원장이나주감사원장들이안정위원회에참여한다면이러한충돌상황을해결할수있는가능성측면에서도장점이있다. 127) (2) 현실적인한계 1 경과기간동안재정상태개선의불확실성연방의경우에는 2016년, 주의경우에는 2020년까지건전한재정상태를확립할수있도록경과규정을두고기간을유예하며재정을지원하는것이충분히효력을발휘할것인지에대해서도앞으로추이를두고봐야한다. 128) 재정개선지원금을받는수혜주는재정상태가점차투명해지며개선될가능성이높아졌지만, 재정개선지원법 (KonsHilfG) 129) 제2조제2항제2문에따르면재정개선이나재정균형이 이에관하여는 Hattenberger, in: Schwarze, EU-Kommentar, 3.Aufl., 2012, Art.121 AEUV Rn ) Ekardt/Buscher, 앞의글, 59 면. 126) Ekardt/Buscher, 앞의글, 면. 127) Ekardt/Buscher, 앞의글, 60 면. 128) Ekardt/Buscher, 앞의글, 66 면. 129) Gesetz zur Gewährung von Konsolidierungshilfen (Konsolidierungshilfengesetz - KonsHilfG), v. 10. Aug. 2009, BGBl I S.2702,

60 이루어지지않더라도자연재해또는예외적인비상상황으로인한근거있는예외 (begründete Ausnahmefall) 의경우는인정될수있기때문이다. 특히경제위기시까지이에포함시키면주의재정상태개선은요원할수밖에없다. 이때문에재정개선이이루어지지않거나재정불균형상태를허용할수있는예외를열거하자거나, 더욱강화해야한다는주장이제기되고있다. 130) 재정개선지원금을수령한수혜주가헌법상내지법률상재정개선의무를이행하지않은경우에대한제재로서재정개선지원금의반환청구도고려할수있는데, 안정위원회가매년재정상태를평가하면서재정개선노력이불충분하다고평가한연도에대해서만개별적으로가능하다고본다. 131) 2 정치적불안의위험국가부채의헌법적인제한으로말미암아긴축재정을강제하는것은오히려여당의약화와야당의강화를야기하며, 이를통해정치적불안을가져올위험성도내포하고있다고주장되기도한다. 132) 재정정책에있어서잘못을빌미로경제상황이어려워지고이때문에여야의정치권력에변화를일으키게되면, 이러한정치권력구조의변화과정에서정치적불안은피할수없기때문이다. 그러나기존의방만한재정정책과재정운영에대하여외부적인제한내지압박요소는, 반대로정치적분열을방지하고정치인이아니라 최근이탈리아에서의경우처럼 ( 재정 ) 전문가에의한국정운영을유도할가능성도있다. 다만이러한외부적인압력내지제한은민주적인정치형성즉민주주의측면에서본다면바람직한것이라고평가하기는어렵다. 133) 3. 정책적시사점 (1) 민주주의원리와예외적인현실에따르는국가부채제한의한계 독일처럼민주주의체제가안정적으로운영되고, 법치국가라는헌법상원칙이잘유지되고있는국가에서헌법상규범으로제정된부채제한조항도규범적으로뿐만아니라실제로국가부채를제한하는현실에있어서완전하지않음을알수있 130) Ekardt/Buscher, 앞의글, 면 ; Reimer, in: Epping/Hillgruber, GG, Art.143d, Rn ) Ekardt/Buscher, 앞의글, 67 면. 132) Leisner, 앞의글, 면. 133) Leisner, 앞의글, 면

61 다. 그러나국가의부채증가에대한제한이 ( 헌법 ) 규범적으로나현실적으로완벽하지않다고해서이를비판적으로만볼수는없다. 독일연방헌법의국가부채제한규정의도입은법의규범력 (Normativität) 자체는정치를원하는대로이끌거나통제하는데완벽할수없고일정한한계를가질수밖에없다는것을보여주는사례중에하나일뿐이지, 134) 그이상부채제한규정자체가근본적인문제점을가지고있다는점을증명하는것이아니기때문이다. 부채그자체는반드시악 ( 나쁜것 ) 이아니다. 무분별하고무책임하게부담되어비효율적인부채만이문제가될뿐이지, 부채를부담하는것자체는자유의내용에포함된다. 따라서법적으로완전하게봉쇄하기보다는여전히민주적정당성을가지는의회에게어느정도부채를활용할수있는여지를남겨둔것을반드시헌법적흠결내지문제라고만평가할수는없다. 오히려부채제한을엄격하고경직되게운영한다면반대로재정위기내지국가위기를더욱부채질할수있으며, 다른한편부채의제한에따른부족한재정은자유의축소도가져오게되기때문이다. 135) 따라서국민의대표인의회 ( 내지행정부 ) 에게어느정도정치적재량을인정할여지를남겨두는것은민주주의측면에서볼때필요한것이며, 또한필연적인것이다. 136) 전통적으로도재정에관한권한은근대입헌민주주의가시작된이래로의회가가지는최고의권한중에하나였으며, 이는헌법으로도완전하게제한할수없는한계일수있다. 137) 현실적인측면에서법규범의완전성을신뢰하지않는다면, 예측할수없었던현실적인변화와예외적인상황에따르는사실상의한계도인정할수밖에없을것이다. 138) 국가부채에대한위기의식과이에대한개선의지와노력을헌법개정에반영한다하더라도, 예측할수없었던상황의급격한변화까지헌법규범이완벽하게통제할수는없기때문이다. 법치주의원리측면에서볼때그러한예외를자주인정하는것은문제가될수있으나, 어느정도신뢰를벗어나지않고예측할수있는예외 (?) 를인정하는것은인간의삶에있어서아주자연스러운것이다. 다만, 그러한예외적인현실을민주적정당성을가진의회와행정부가어떻게해결해 134) 부채문제에있어서규범의현실형성적능력의한계와관련해서는 Frank Schorkopf, Gestaltung mit Recht, AöR 2011, 332 면참조. 135) Leisner, 앞의글, 539 면. 136) 국가부채등으로인한재정위기의극복에있어서민주주의적요소를강조하는견해는 Walter Leisner, Demokratie gegen Marktwirtschaft, NJW 2011, 면참조. 137) Sebastian Müller-Franken, Eurobonds und Grundgesetz, JZ 2012, 면. 138) 지속적인경제발전을전제로하거나, 부채를경제성장을위한투자로파악하는기존의신고전주의경제학에바탕을둔사고의전제도현실적으로재고되어야할문제로지적되기도한다. Ekardt/Buscher, AöR 2012, S.42(71)

62 나갈지, 즉헌법적규범의테두리를어느정도유지하며예외적인상황을해결할것인지는당해공동체의문화적전통과정치적능력에따라달리평가될것이다. (2) 구체적인문제로서헌법과법률의개정 먼저국가부채에관한제한을우리법체계에도입하는형식적인측면에있어서는헌법개정이더합리적일수있다. 국가재정법의개정이나국가부채의제한에관한새로운입법을통한법률적차원에서개정을할수도있지만, 국회에서 예산의법률적성격은차치하고라도 법률상일정한한계를뛰어넘는새로운국가채무에대한의결을할때마다이를통제할규범적인효력면에서한계를가질수있기때문이다. 둘째로국가부채에관한제한의내용면에있어서는, 독일의경우를보더라도완벽하게국가부채제한을하기란어렵다는점을인식해야한다. 그러나부채없이균형예산원칙을제대로이루는기본에서출발하여, 부채를상환할능력이될때이를줄이는것을강제할수있는방식을찾아야한다. 경기불황의경우국가의재정적개입이필요할때예외적인비상상황등에서는예외적으로부채를허용하는것을고려할수있다. 다만예외의경우가확대될수록부채제한의의미는축소됨을유의해야한다. 셋째로부채제한규정의실질적인효력을보장할방법으로는먼저국가부채상황을평가하고감독하는기구설치를고려해야한다. 기존의국가기관중 예컨대감사원 에이러한사무를독립적으로담당하도록규정하는것도고려할수있으며, 새로운감독기관을설립하여독립성을가지고국가재정상황을감독하도록권한을부여하는것도고려해볼수있다. 넷째로부채제한규정을실질적으로보장하기위하여국가부채조항에대한위반을어떻게통제할것인가가문제이다. 가장좋은방법은국회의부채에관한의결을통제하는것인데, 현재로는예산의형식이법률이아니라는점과이에필요한헌법재판제도를새롭게구성해야한다는문제가있다. 먼저위헌법률심판제도를활용하려면예산의형식을법률로인정해야 이에대해서는헌법개정이필요 할뿐만아니라, 추상적규범통제도예외적으로인정해야한다. 허용되지않은부채를부담하는국회의 ( 예산 ) 의결에대해권한쟁의심판을활용하기위해서는권한을침해받은기관이요구되는데, 구체적으로기관을상정하기어렵기때문에국가재정을감독하는기관으로하여금권한쟁의심판을하도록하는제3자소송담당을인정해야한다

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66

67 총량적채무규율의도입에관한법 제도적검토 최승필 ( 한국외국어대학교법학전문대학원교수 )