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환희 방
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이슈브리핑 이슈브리핑 2016-01 호 2016 년 1 월 7 일 발행처민주정책연구원 발행인민병두 www.idp.or.kr 국가재정건전화를위한재정준칙법제화및독립재정기구설치 김진영부연구위원 ( 법학박사 ) 2016년나라살림규모는 386.4조원으로올해 (375.4조원) 보다약 3% 증가하였으며, 이는 2010년이후최저치.

1 이슈브리핑 이슈브리핑 호 2016 년 1 월 7 일 발행처민주정책연구원 발행인민병두 국가재정건전화를위한재정준칙법제화및독립재정기구설치 김진영부연구위원 ( 법학박사 ) 2016년나라살림규모는 386.4조원으로올해 (375.4조원) 보다약 3% 증가하였으며, 이는 2010년이후최저치. 더욱이국가채무규모는약 645조원으로예상되고이는사상처음 40% (GDP대비) 를돌파하는것이며, 적자성채무가증가하는등국가재정건전성이문제됨. 특히정부는지난해까지 30% 중반대의채무관리를자신하였으나 40% 초반대로급증하여국가채무관리의한계노출. 또한우리나라의국가채무규모와더불어채무증가속도가 OECD평균을상회하여이에대한진지한관리가필요한시점. 특히향후복지수요증가와고령화추세가속화, 통일비용증가등과맞물려심각한재정위기의가능성이있음. 따라서국가재정을건전화할수있는방안들이마련되어야하며건전화방안으로재정준칙의법제화및독립재정기구설치방안을제시함. 먼저재정준칙은재정수지 지출 국가채무등총량적인재정지표에구체적인목표수치를동반하여장기적재정운용목표를설정하는것. 우리나라는재정준칙입법이활성화되어있지못하고강제성이없음. 따라서국가재정건전화를위한재정준칙을도입하되이를강행법규화할필요. 예를들어, 국가채무를 50% 수준으로유지하는내용을강행규정으로입법하는방안. 다음으로독립재정기구설치가필요. 독립재정기구는재정준칙의법제화준수여부에대한관리 감독과독립적지위에서예산과재정에관한검토와연구업무수행. 특히우리나라와같이의회와정부의의견대립이심하고재정분석결과가상이하여합의점을찾기어려운경우독립기관에서공정한평가결과를제시하는것이효과적. 따라서독립된재정기구는정부조직법상 독립행정청 으로독자적인기관으로두어재정에관한평가와분석업무를수행하도록하여야할것. Ⅰ 대한민국재정의악화 2016 정부예산을통해살펴본대한민국재정 2016 정부예산과재정건전성악화 나라살림규모는 조원으로전년 (375.4 조원 ) 보다약 3% 증가 - 3% 증가율은 2010 년 2.9% 증가율이후가장낮은것으로, 저성장으로인하여세수가줄어든만큼정부가지출규모를조금만늘린것으로보임 - 더욱이올해우리나라국가채무규모는약 645조원으로예상되고이는전년보다 50조원많은 - 1 -

2 것으로사상처음 40% 를돌파하여국가재정건전성이문제됨 국가채무증가와관리의한계 예산을보면 GDP대비국가채무비율은 40.1% 로올라가며이는지난해정부가예상한 35.7% 보다 4.4% 높아진것임 - 특히정부는과거 30% 중반대의채무관리 를자신하였으나 40% 초반의인상을통하여국가부채관리에한계를드러내고있음 - 지출의증가만큼적정한세수가확보되어야국가채무의적정선을유지하고재정정책의근간을마련할수있으나증세없는복지, 장미빛경제전망등으로인하여국가채무가급증 대한민국재정의전망 국가채무추이와전망 - 국가채무는장기적으로증가할것으로전망되며연간약 8.0% 의증가율추세를나타낼것으로보임 ( 12~ 19 국가채무증가율 ) - 더욱이적자성채무가증가하고일반회계에서적자보전비율이증가하여우리나라의재정이악화될위험이존재 [ 표 1] 국가채무추이와전망 주 : 괄호안은전체국가채무대비비율자료 : 대한민국정부, 2015~2019 년국가채무관리계획 2015 급격히증가하는국가채무증가속도 - 우리나라의국가채무 40% 는미국 (111.4%), 프랑스 (121.9%), 일본 (229.2%) 등과비교하였을때양호한수준으로보고있으나, - 향후복지수요증가와고령화추세가속화, 통일비용증가등우리나라의특수한상황을고려하면심각한재정위기의가능성 - 또한우리나라는연금비용이성숙되지않았기때문에선진국과비교하였을때추가적으로지출될비용이상당한수준 - 2 -

3 - 더욱이채무의규모와더불어채무의급격한증가속도는 OECD 평균을상회하는것으로진지한관리가필요한시점 - 실제로우리나라의국가채무증가속도 ( 00~ 12 기준 ) 는 OECD 34개국가운데일곱번째로높은증가율을보이고있으며, 이는재정위기를겪고있는 PIIGS 국가보다빠른속도 (IMF World Economic Outlook, 2013) Ⅱ 재정준칙법제화방안 재정준칙의의의와종류 재정준칙의의의 - 국가재정에서의재정준칙이란재정수지, 재정지출, 국가채무등총량적인재정지표에대하여구체적인목표수치를동반하면서장기적인재정운용목표를설정하는것 1) - 결국재정준칙은국가의재정분야에대한구체적이고직접적인운영목표를제시하는것으로이해할수있음 - 이러한재정준칙을통하여국가채무를효율적으로관리하고국가개정을건전화할수있는등다양한장점이존재 재정준칙의종류 2) - 일반적으로재정수입, 재정지출, 재정수지, 국가채무의형태로구분 - 수입준칙은초과세수가발생한경우이에대한배분방식을규정하는것으로초과수입일부를국가채무상환에사용하여국가재정건전화에기여 - 지출준칙은총지출한도, 분야별명목 실질지출한도, 명목 실질지출증가율을설정하는방식으로정부지출을줄여재정건전화에기여 - 재정수지준칙은매회계연도마다또는일정기간동안재정수지를균형으로유지하거나일정수준을유지하도록하는방식 - 채무준칙은 GDP대비국가채무비율을구체적으로일정한수준에서유지및관리하거나일정한도이하로단계적으로감소시켜제약을가하는방안 재정준칙현황 우리나라의재정준칙입법현황 - 국가재정법 제90조는세계잉여금등의처리에관한규정을두고있음 - 제1항에서는 일반회계예산의세입부족을보전하기위한목적으로... 해당연도에예상되는초과조세수입을이용하여국채를우선상환할수있다. 라고규정하여초과세입부분에대한채무상환규정을명시 1) 박형수 류덕현, 재정준칙의필요성및도입방안에관한연구, 한국조세연구원, 2006, 21 면. 2) 김성태, 재정준칙의도입에관한연구, 한국개발연구원, 2010, 62 면

4 - 또한균형재정달성을위하여지출증가율을수입증가율보다낮게유지하는국가재정운용계획을수립및시행하고있음 ~2018 국가재정운용계획 은총지출증가율을총수입증가율보다 0.6% 낮게유지하여재정건전성을최대한관리 - 하지만, 재정수지준칙과채무준칙은현재우리나라에서운용하고있지않음 각국의재정준칙도입현황 - 선진국들은재정의적극적인역할을중시하여유연한재정준칙의적용을강조하지만예외조항의신설과같이제도의객관성을높이고있음 - 한편, 신흥개발국가들은재정규율을중요시하며준칙준수의구속력을강화하고있는실정 [ 표 2] 최근재정준칙을도입한국가 (2010 년이후 ) 3) 구분 PAYGO 원칙수지준칙채무준칙지출준칙 도입국가일본, 미국오스트리아, 콜롬비아, 포르투갈, 세르비아, 스페인, 미국헝가리, 세르비아, 스페인, 영국에콰도르, 이스라엘, 일본, 폴란드, 스페인, 미국 국가재정건전화를위한재정준칙의도입 재정준칙의법률화방안필요 - 중장기재정건전성목표를달성하기위하여단기적이고임시적인재정운용결정을제한할수있는재정준칙의도입이필요 - 또한재정준칙의도입시재정건전성을확보하면서경기대응성을유지할수있는준칙을선택하며, 준칙의구속력을강화하기위한법률화방안필요 - 방법론적으로페이고제도 (Pay-Go) 와같이지출을계획하는경우에는반드시재원조달방안을마련하도록하며이는정부입법뿐만아니라의원입법에도적용할필요 4) 재정준칙의강행법규성 - 재정준칙이도입된다고하여도관련사항이임의규정으로되어있으면재정준칙의효과를담보할수없음 - 따라서새롭게재정준칙을도입하는경우이에관한사항을반드시준수하도록하는강행규정을입법하여야하며단순히명령이나규칙정도의수준에머물러서는안됨 5) 3) 홍승현, 글로벌금융위기와재정준칙, 정책분석 12-03, 한국조세재정연구원, 2012, 16~18 면참조하여정리함 4) 다만, 페이고제도의엄격한적용은의원입법을위축시킬위험성이있으며, 결국국회입법권에대한침해문제가발생할위험이있음. 하지만현재국가재정현황을고려해보았을때지나친재정지출을예방하기위하여대략적인재원마련방안은입법시수반되어야할것임. 5) 물론, 세계각국은자국의경제상황에맞게이를입법하고있으며헌법, 법률, 규칙, 협약등그형태도다양하다. 다만재정준칙의효과를강화하기위해서는상위법령에규정하고, 재정준칙준수에관한유동성을강조하기위해서는명령, 규칙등하위법령에입법한다

5 - 예를들어, 채무준칙은 GDP 대비국가채무비율을일정수준에서한도를정하여점차적으로감소하도록설정하거나한도를조정하는방안으로, 년우리나라의국가채무수준은 40% 를넘어섰기때문에이를최대 50% 수준으로유지하는강행규정을입법하는방안필요 Ⅲ 독립재정기구설치에관한검토 독립재정기구설치의필요 재정준칙준수에관한감독 - 재정준칙법제화와더불어이를얼마나효율적으로준수하고있는지감독할수있는독립재정기구의설치가필요 - 특히재정준칙준수의강제성을담보하지않을경우정부가적절한채무관리를수행하는지관리 감독할수없기때문에독립기구필요 독립적지위에서의공정성확보 - 더욱이재정준칙의준수여부와관련하여국회에서감독하는경우정부의예산집행권을침해하게되고정부에서감독업무를수행하는경우제도가유명무실해질위험 - 따라서독립적인기관에서이에대한검토가필요하며예산과재정에관한독립적인관리 감독이시행되어야만모두가납득할수있을것 독립재정전문기구에관한해외사례 독립재정기구의소속 - 독립재정기구의소속은크게정부산하기관인지, 국회소속인지로구분 - 예산의편성과재정의집행이주로행정부에서이루어지는경우의회는정부권한을감독하기위하여재정기구를국회소속으로두고, 주로대통령제국가에서이루어짐 - 반면의원내각제국가의경우권력융합적관점에서의회와행정부의관계가밀접하기때문에의회에별도의재정전문기구를둘필요성이적음 [ 표 3] 독립재정기구소속에관한해외사례 6) 소속대통령제를이면서재정전문기구가의회소속의원내각제이면서재정전문기구는의회소속의원내각제정부형태지만재정기구는정부소속 국가미국, 멕시코, 케냐, 우간다그리스, 모로코, 오스트리아, 캐나다, 호주네덜란드, 덴마크, 벨기에, 스웨덴, 슬로바키아, 영국, 포르투갈 6) 김춘수 윤주철, 독립재정전문기구의확산및유형에관한연구, 한국거버넌스학회보 제 20 집제 3 호, 한국거버넌스학회, 2013, 66 면

6 독립재정기구의해외사례 7) - 미국은의회예산처 (CBO; Congressional Budget Office) 를두어정부가제안한예산안을검토하고장기적인효과를분석 8) - 캐나다도의회예산처 (PBO; Parliamentary Budget Office) 를두어정부예산안평가및장기재정계획수립 - 영국의예산책임청 (Office for Budget Responsibility) 은경제전망에대한책임을가지고정부정책이재정건전화목표에부합하는지여부를판단 - 스웨덴의경우재정정책위원회가정부재정의지속가능성, 흑자목표, 지출한도등을검토하고, 그밖에오스트리아, 헝가리, 덴마크, 벨기에등의국가도재정위원회를두고있음 독립재정기구의업무와우리나라에서의설치 독립재정기구업무 - 독립재정기구는인력과예산에있어서독립성을갖추고, 완전한재량이보장된업무를수행 - 다만, 업무와관련해서는사후평가를통하여정치적책임을묻게됨 - 정부부처가경제성장률과세입등을전망하는경우낙관적으로전망할수있기때문에독립적인기관에서객관적인평가업무수행하여야함 - 또한실증적인지출업무등을수행할수있는데, 고령화등인구구조변화에따른연금 의료 복지지출등을객관적으로추계하여중장기적지출증가통제에도움 우리나라에서의설치 - 현재우리나라는국회에예산정책처가설치되어있으며정부예산에관한평가와재정효과를분석하고있음 - 하지만정부예산에대한평가와관련하여정부기관의견해와상이한경우가많기때문에객관적인평가인지에대한의문제기 - 더욱이정부와의회의대립이심한우리나라에서는의회소속재정기구의평가를정부가수렴하기는현실적으로어려움 - 따라서독립된재정기구의설치는 독립행정청 으로서정부와의회의어느곳에도속하지않는중간기구가되도록하여야함 9) 이글의내용은집필자의의견이며민주정책연구원의공식견해가아님을밝힙니다 7) 우병렬, OECD 재정건전화를위한독립기구설치권고, 나라경제 5 월호. 2011, 32 면. 8) 우리나라의예산정책처가미국의의회예산처를모델로하여설치되었으나독립성과중립성에대한의문이꾸준히제기되며, 연구결과에관한정부기관과의의견차이가존재함. 9) 대표적으로미국의독립규제위원회는준입법권과적극적인행정권을보유하는등독립적인업무를수행하고있으며, 독일의연방회계감사원도헌법기관으로서입법부, 사법부, 행정부어디에도속하지아니하며독립적으로정부회계에대하여감사업무를수행한다

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