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1 제 6 회지방선거의투표율과후보자들의정책공약 : 서울경기지역기초단체장선거구를중심으로 * 1) 한정훈숭실대학교 논 / 문 / 요 / 약 본연구는기초단체장선거구별로지방선거후보자들의선거공약적특성이투표율에미치는영향력을분석한다. 특히제6회지방선거의서울경기지역 56개선거구를대상으로후보자들이선거공약을통해동일정당후보와의정책적연합을꾀하는강도와경쟁정당후보와의정책적대결의강도에따른투표율의변화를분석한다. 이를위해각후보자의선거공보에대한내용분석을시도하고, 그결과물을활용하여선거구별후보자간선거공약이공유되는정도를측정한다. 분석결과는각선거구의후보자들이동일정당에소속된광역단체장후보와선거공약을공유하는강도가높을수록해당선거구의투표율이하락하는경향을보여준다. 반면, 각선거구에서경쟁하는후보들이선거공약을공유하는강도가높을수록투표율이상승하는경향이관찰되었다. 본연구결과는한국선거분석에서미진한후보자의정책과투표율의연관성에대한논의를보강하는의미를지닌다. < 주제어 > 지방선거, 선거공약, 투표율, 선거공보, 내용분석 1) 이논문은 2013 년정부 ( 교육부 ) 의재원으로한국연구재단의지원을받아수행된연구임 (NRF-2013S1A3A ). 원고접수일 : 2014 년 10 월 7 일, 심사일 : 2014 년 10 월 20 일, 게재확정일 : 2014 년 12 월 26 일 제 6 회지방선거의투표율과후보자들의정책공약 143

2 I. 서론 일반적으로지방선거는중요도가덜한선거로간주되는경향이강하다. 유권자들은대통령및의회의원선거에비해지방선거를 ʻ자극이낮은선거 (low stimulus election)ʼ 또는중앙정부구성과직접적관련성이낮은 ʻ이순위경쟁 (second-order competitions)ʼ 정도로인식하는것이다 (Cox and Munger 1989; Patterson and Caldeira 1983; Hill and Leighley 1993; Reif and Schmitt 1980; Reif 1984). 그결과투표율은상대적으로하락할뿐아니라, 중앙정치적요인이선거캠페인과정및당선자의결정에강한영향력을지닐것으로예상된다. 한국의지방선거역시중앙정치가과도한영향력을발휘하는 ʻ중앙정치의대리전ʼ 또는 ʻ지방정치의중앙화ʼ 경향이나타나는것으로알려졌다 ( 이현출 2005, 149; 강원택 2010, 244; 황아란 2013). 중앙정치가지방선거후보자선정과정을포함하여선거공약및캠페인이슈, 그리고유권자들의투표행태등에중요한영향을미치고있다는것이다. 그러나최근한국지방선거는이와같은중앙과지방의이분법적분류를통한분석만으로는이해하기어려운결과를보여준다. 우선투표율의경우, 2006년제4회지방선거이후지방선거의투표율은감소하기보다는상승하는추세를보인다. 심지어 2010년과 2014년지방선거의투표율은각선거로부터 2년전의시점에치러진국회의원선거의투표율보다오히려높다. 또한선거이슈적측면에서, 지방선거후보자들이중앙정치의중요이슈를자신의선거공약에반영하는경향이감소하고있을뿐아니라지방선거의후보자선택과정에서중앙정치이슈를중요하게고려하였다는유권자의비율역시현저히감소하고있다 1). ʻ자극이낮은ʼ 선거로부터예측되는이론적결과와는상반된결과들이관찰되고있는것이다. 그러면, 한국지방선거에서보이는이와같은현상을어떻게설명할수있을까? 특히지방선거의선거구별투표율의변화는어떤요인에서기인하는것인가? 한국지방선거의투표율을분석한기존연구는크게두가지유형의해답을제시한다. 첫째, 기초단체장선거구별특성을중심으로투표율의변이를설명하는유형이다. 이들은주로투표율에관한일반이론에서예측되는주요변인의영향력을검증하는데집중한다. 특히선거구별당선경쟁도 ( 황아란 2011a) 및유권자의사회경제적지위의차별성 ( 정수현 2012; 박경미 2013) 과같은변수의중요성을검증하고있다. 둘째, 선거구별특성보다는지방선거자체의내적동학에초점을맞추고자하는시도다. 대표적으로김욱 (2006) 과황아란 (2011b) 은지방선거나름의제도적, 인식론적환경은유권자들에게여타의선거와는상이한행위유인을제공할뿐아니라그결과투표행태및투표율에도차이가발생할수있음을주장한다. 본연구는지방선거의투표율에대한적절한설명은지방선거의내적동학을반영할필요성이있다는후자의논의를확대하고자한다. 특히지방선거후보들이선거공약을마련하는과정에서직면하는전략적상황에초점을맞춰유권자의행위유인에집중되어온기존연구를보완하고자한다. 이과정에서본연구는광역과기초단체에대한선거가동시에진행되는지방선거의후보자는선거공약을수립하는과정에서본인이경쟁 1) 후보자들의경우, 112 명의 56 개서울 경기지역기초단체장선거구주요경쟁후보가운데단지 27 명 (24.1%) 의후보자만이 ʻ 세월호사건 ʼ 과같은중요중앙정치이슈를자신의선거공약에언급하고있을뿐이었다. 유권자들의경우, 한국정치학회가주관한 2014 년지방선거설문자료에따르면 ʻ 세월호사건 ʼ, ʻ 북한핵위협 ʼ, ʻ 전세가격폭등 ʼ, ʻKBS 보도논란 ʼ 등 4 개의주요중앙정치이슈를중요하게고려한유권자평균비율이 41.5% 에머무른반면, 한국선거학회가주관한 2010 년자료에서는 6 개의주요중앙정치이슈를고려한유권자평균비율이 57.1% 로 2014 년에비해 15.6% 나높았다. 144 한국정치학회보제 48 집제 5 호

3 하는행정단위뿐아니라본인이직접적으로경쟁하지않는행정단위의선거경쟁을고려할필요가있다는점에주목한다. 다시말해지방선거후보자개개인의선거공약은광역과기초단위와같이서로다른행정단위의지방선거에출마한동일정당후보와의정책적연합뿐만아니라자신이출마한선거구에서경쟁하는상대정당후보와의정책적대결을고려한결과일가능성이높다는점이다. 위와같은인식을바탕으로본연구는기초단체장선거구별로후보자들의선거공약적특성이투표율에미치는영향력을분석한다. 특히 2014년제6회지방선거의서울, 경기지역 56개기초단체장선거구를분석대상으로후보자들이선거공약을통해동일정당후보와의정책적연합을꾀하는강도와경쟁정당후보와의정책적대결의강도에따른투표율의변화를분석한다. 연구대상을서울, 경기지역에제한한이유는선거구별선거경쟁구조를통제하기위한것이다. 다시말해한국정당들의공천과정의특성및지역적지지기반이지방선거후보자들의경쟁구조를제약할수있다는점을고려한것이다. 예를들어, 서울, 경기지역의기초단체장후보들과달리호남이나영남지역의후보들은경쟁정당후보보다는당내공천과정에서소속정당예비후보들사이의경쟁을더욱중요하게고려할가능성이높다. 또한새정치민주연합은영남지역에서, 새누리당은광주, 전남지역에서후보자를공천하지않은선거구가많기때문에이들지역의후보자경쟁구조는주요정당간정책경쟁이중심이되기어려울경우가다수다. 본연구는또한개별후보자의선거공약을분석하기위해기초단체장후보자의선거공보에대한일종의내용분석 (content analysis) 을시도한다. 서울, 경기지역기초단체장후보자의선거공보는중앙선거관리위원회의선거정보도서관 2) 을통해확보하였으며, 이에대한내용분석은한국어분석소프트웨어인 KrKwic 도스용버전을사용하였다 3). 특히선거공보의내용분석과정은내용분석의기준이되는정책의범주를미리설정하지않고한국어분석소프트웨어가선거공보에이용된용어및그빈도를분석한결과만을이용하였다. 이는후보자선거공보의내용을사전에범주화할수있는객관적인기준에관한기존논의가미비할뿐아니라선거공보에이용된단어를중심으로후보자간정책의공유강도를측정하고자한본연구의목적을고려할때선거공보의내용을정책유형별로구분할필요성이약하기때문이다. 4) 본연구의구성은다음과같다. 우선후보자간정책적유사성과차별성에따른투표율의변화에관한이론적논의및경험적가설을제시한다. 다음으로선거공보분석을통해선거구별로후보자간정책의공유강도에대한경험적측정지표를마련하는과정을설명한다. 다음으로 6 4지방선거의서울, 경기지역기초단체장선거구를중심으로선거구별후보간정책의공유강도와투표율사이의관계에대한가설을검증한다. 마지막으로본연구의발견을요약하고, 그함의를제시함으로써결론을내리고자한다. 2) 해당자료는다음의웹페이지를참고할것 ( 검색일 : ) 3) 해당소프트웨어는영남대박한우교수가개발한것으로박한우 Leydesdorff (2004), 남인용 박한우 (2007) 등의연구에활용되었다. 특히남인용 박한우 (2007) 의연구는한국대통령선거후보자에관한신문기사내용을분석한것이다. 소프트웨어검색은다음의웹페이지를참조할것. ( 검색일 : ) 4) 후보자의선거공약에대해내용분석을시도한대부분의기존연구는특정정책에국한하여후보자간공약을비교하기위한기준을제시하고있거나, 후보자의공약에대한규범론적, 또는실천적측면을평가하기위한기준을제시하는데초점을맞추고있다. 대표적으로김병식 (2002), 황경수 (2002), 홍성걸 (2007), 김선애 (2011) 등의연구가이에속한다. 제 6 회지방선거의투표율과후보자들의정책공약 145

4 II. 투표율과정책적차별성 : 이론적논의 집합적정치현상인투표율에대한설명은두가지개인수준의대표적인투표참여에관한이론적논의를바탕으로한다. 우선투표율계산의대상이되는선거구에거주하는유권자의평균적사회경제적지위가해당선거구의투표율에영향을줄수있다는주장은유권자개개인은자신의사회경제적지위에따라투표참여여부에대한결정을달리한다는논의를따른다. 학력, 소득, 연령, 직업과같은개개인의사회경제적지위를구성하는요인에따라투표참여여부에대한결정이달라지고이러한현상이선거구별집합적으로표출되는것이투표율이라는주장이다 (Verba and Nie 1972; Wolfinger and Rosenstone 1980). 이와같은주장은또한집합적수준의사회경제적요인에대한강조로도이어진다. 예를들어니와그의동료들은 (Nie et al. 1969) 도시화의수준이높을수록투표율이감소할가능성이높다고주장한다. 도시화의수준이높은도시에거주하는개별유권자는다른지역의거주자들과비교할때개인의정치적효능감을낮게평가할뿐아니라정치적소외의식을형성할가능성이높기때문에정치참여의수준이낮아지고, 그결과거시적수준에서투표율의하락으로귀결된다는것이다. 그러나집합적수준의사회경제적지위를중시하는위와같은주장은선거와결부된정치적동학을설명하는데약점을보인다. 상당한기간동안안정적으로유지되는개별유권자의사회경제적지위가왜특정선거에서는투표참여를유도하는반면, 다른선거에서는불참을가져오는것인지와같은선거유형및시기별차이에따른변이를설명하기어려운것이다. 또한후보자의유권자동원의측면에서역시동일한유권자집단을대상으로서로다른유형및시기에출마한후보자들의전략에변화가발생하는지에대해충분한논의를제공하지못하는것이다. 미국의지방선거를분석한더욱최근의연구는이러한문제점을극복하기위해개별선거구의사회구성적특징 (social composition) 이중요함을지적한다. 이들은특정정당이나후보자를지지하는정치적소외계층및여타의유권자집단이존재하는지의여부및그들의분포상황, 또는유권자의이주비율등이투표율에영향을미친다고주장한다 (Rallings and Thrasher 1990). 이러한논의는특정선거구내유권자의사회경제적지위의안정성의영향력이이주자의양적변화또는특정정당및후보자의지지층분포의변화등에따라달라질수있음을함의한다. 투표율변화에관한두번째대표적인설명방식은선거캠페인환경 (campaign environment) 및선거맥락적요인 (contextual factors) 에따라투표율이결정된다는것이다. 이러한주장은투표참여에따른개개인의이익과비용을비교한다운즈 (Downs 1957) 의논의를바탕으로한다. 다시말해선거구별로후보자들이선거캠페인에지출하는비용, 후보자들간의당선경쟁도, 또는정당간경쟁도등과같은선거환경적요인이개별유권자의투표참여에따른기대효용에영향을미치며그결과집합적수준에서투표율의변화가나타난다는것이다. 특히본연구에서주목하는점은후보자의정책이투표참여에따른유권자의기대효용의변화에미치는영향력이다. 후보자의정책적입장이나선거공약은후보자가자신을알리기위해유권자에게전달하는하나의정보 (information) 에해당하고, 이러한정보의양이나질적인측면에따라유권자의투표참여여부의결정이달라질수있는것이다. 앨드리치 (Aldrich 1993) 는선거상황에서이러한가정의타당성이높다는점을 146 한국정치학회보제 48 집제 5 호

5 보여준다. 그에따르면, 유권자들의투표참여결정과관련된기대효용은후보자들이유권자들에게제공하는정보의양 (amount) 의함수다. 후보자가유권자에게전달하는정책적입장에대한정보의양이많아질수록유권자는후보자에게더욱높은관심을지니게되며, 해당후보자와경쟁후보자사이의정책적차별성을더욱분명하게인식하게된다는것이다. 그리고이와같은후보자들간정책적차별성에대한인식은투표참여에따른비용이일정한상태에서유권자가선호하는후보자가당선됨으로써얻게되는이익을상승시키기때문에투표참여에따른이익이비용보다큰기대효용을지니게된다는주장이다. 이러한논의에따르면, 선거구별로후보자들이유권자에게자신의정책적선호에대한정보를많이전달할수록투표율이상승할것이라고예측할수있다. 잭슨 (Jackson 2002) 역시위와유사한주장을유권자가투표참여결정시직면하는비용의측면에서전개한다. 그에따르면, 선거운동을통해후보자들이정책을홍보하는활동은후보자를알기위해유권자가지불해야할선거정보획득비용을낮추는효과를낳고, 그결과투표참여결정의기대효용은이익이비용보다커지게된다. 결국위와같은합리적선택이론에따른논의는후보자의선거공약은후보자가자신을알리기위한도구또는유권자가후보자에대한정보를통해알기위해지불해야하는정보획득비용을낮추는도구로써개별유권자의투표참여결정에영향을미치고, 그결과집합적수준에서투표율의변화를유발할수있다는것이다. 본연구는위와같은합리적선택이론의논의를기초단체장후보자의선거공약분석에활용하는과정에서두가지유형의후보자의선거전략을고려하고자한다. 하나는후보자가출마한기초단체장선거에서경쟁하는정당후보의정책에대한측면이다. 다른하나는기초단체장후보가소속된정당의광역단체장후보의정책에대한측면이다. 다시말해후보자가유권자에게자신의정책적입장을전달하는과정에서전달되는정보는경쟁후보또는동일정당의후보들의연합등을고려하면서달라질수있다는것이다. 이는선거에서의승리는상대정당후보와의경쟁과동일정당후보와의협조와같은전략적고려를필요로하는것이며, 단순히후보자가더많은정보를유권자에게전달하는것만으로충분하지않을것이라는가정에따른것이다. 위와같은가정에동의할때, 경쟁정당후보와의차별성을드러내는후보자정보의효과에대한앨드리치 (Aldrich 1993) 와잭슨 (Jackson 2002) 의논의는전자의측면에쉽게적용될것으로보인다. 후보자가경쟁정당후보와정책적으로차별적인입장을드러내는경우, 유권자들은해당후보자에대해더많이알게될뿐아니라그에따라투표참여의가능성을높이며궁극적으로집합적수준에서투표율의향상을낳을것을예상할수있는것이다. 또한반대로후보자가경쟁정당후보와정책적으로유사한입장을드러낼수록투표율이하락할것을예상해볼수있다. 따라서이와같은논의는다음과같은가설로정립할수있다. 가설1 ( 경쟁정당후보간정책공유성 ): 기초단체장선거구별투표율을비교하는경우, 경쟁하는정당후보들이더많은양의정책을공약에공유하고있는선거구일수록투표율이낮아지는경향이강할것이다. 그러나기초단체장후보가선거공약을수립하는과정에서고려해야하는두번째측면은위와같이분명한경험적예측을제공하지않는것으로보인다. 왜냐하면동일정당에소속된기초단체장후보와광역단체장후보가서로상이한공약을유권자에게전달하고그에따라개별후보자에대한유권자인식이강화되는경우 제 6 회지방선거의투표율과후보자들의정책공약 147

6 선거경쟁과정에서소속된정당의역할에따른이점이사라질가능성이높기때문이다. 특히광역과기초단체에대한선거가동시에진행되기때문에유권자들이여러행정단위의후보자에대한선택을동시에하는과정에서정당명 (party label) 은후보자에대한정보획득을위한지름길 (information shortcut) 로써기능할가능성이높다 5). 이경우개별후보는소속정당을중심으로다른행정단위의선거에출마한후보와정책적연합을꾀하는것이선거경쟁에서더욱유리할수있다. 선거경쟁과정에서정당의역할에근거한위와같은논의가상당히타당함에도불구하고후보자당선가능성과달리투표율의향상에도직접적으로연관될것인지에대해서는불분명하다. 왜냐하면서로다른행정단위의선거에출마한동일정당의후보자들의정책적연합과투표참여여부의결정사이에는정당일체감과같은유권자의속성이매개적으로작용하기때문이다. 다시말해동일정당후보자들의정책적연합은정당일체감이강한유권자와약한유권자사이에도상이한영향력을발휘할수있으며, 정당일체감이약한유권자의참여를저해하는요인으로작용할가능성도배제하기힘들다. 더구나지방선거의경우선거구의크기가작아후보자개인적네트워크에의한동원압력이유권자에게강하게작용한다는주장에근거할때 ( 김욱 2006), 기초단체장후보의입장에서는소속정당에초점을두고자신의정책적입장을희석시키는전략보다는자신의정책적입장을뚜렷이한상태에서소속정당의정책적입장을포용하는전략이유리할수있다. 후보자자신의정책이경쟁후보뿐아니라동일한정당에소속된다른후보들과도차이가있음을보일수록개인적네트워크에대한유권자동원이성공할가능성이높아지는것이다. 따라서본연구는지방선거적특성에초점을맞춰동일정당후보들간정책적특성과해당선거구의투표율사이에다음과같은가설을정립하고자한다. 가설2( 동일정당후보간정책공유성 ): 기초단체장선거구별투표율을비교하는경우, 기초단체장후보들과각후보자가소속된정당의광역자치단체장후보가더많은정책을공약에공유하고있는선거구일수록투표율이낮아지는경향이강할것이다. III. 선거구별후보자공약의공유도측정 본연구에서제시한두가지경험적가설을검증하기위해서는각기초단체장선거구별로후보자들사이에정책을공유하는강도를측정할필요가있다. 특히한국지방선거제도는기초단체장후보가정책적연합및대결을고려해야할두가지대상을동시에부여한다. 하나는기초단체장후보가소속된정당의광역단체장후보다. 여기서는선거구별로각정당의기초단체장후보와광역단체장후보간의정책적공유강도를 ʻ동일정당후보간정책공유도ʼ라는지칭하고, 각기초단체장선거의새누리당후보와새정치민주연합후보각각이소속정당의광역단체장후보와선거공약을공유하고있는수준의선거구별평균적수준으로정의한다. 다른하나는해당기초단체장선거구에서경합하는상대정당후보다. 여기서는선거구별로기초단체장후보 5) 선거경쟁과정에서유권자가후보자에대한정보를획득하기위한지름길로써정당명을활용한다는논의는루피아 (Lupia 1994) 를참조할것. 148 한국정치학회보제 48 집제 5 호

7 간정책적공유강도를 ʻ경쟁정당후보간정책공유도ʼ라고지칭하고, 각기초단체장선거에출마한새누리당후보와새정치민주연합후보각각이상대후보와선거공약을공유하고있는수준의선거구별평균적수준으로정의한다. 이때 ʻ선거공약을공유하는수준ʼ은두명의후보가선거공보에서공통으로이용한단어의수효로조작화한다 6). 서울, 경기지역의기초단체장선거구별로 ʻ동일정당후보간정책공유도ʼ와 ʻ경쟁정당후보간정책공유도ʼ 를경험적으로측정하기위해본연구는우선각기초단체장후보들의선거공보에대한일종의내용분석 (content analysis) 을시행한다. 선거에출마하는후보들의정책적입장을측정할수있는다양한자료가운데선거공보를선택한이유는후보자들의공약에대한객관적비교가가능하기때문이다. 예를들어신문기사를통해보도되는후보자의공약은신문마다다루는범위나내용이일률적이지않고, 비교가능한공통의포맷도없을뿐아니라신문사의게이트키핑에따른내용의변형가능성이존재한다 ( 이현출 2005, 140) 7). 또한본연구에서진행하는선거공보의분석이 ʻ일종의ʼ 내용분석이라는것은일반적으로알려진내용분석방법과차이가존재하기때문이다. 전통적으로특정텍스트문서에대한내용분석은해당텍스트문서를분석하는연구진이해당텍스트를범주화하고자하는주제영역의기준을미리설정하고, 텍스트문서에포함된단어나문구를일일이각주제영역으로분류한후코딩하는과정을거친다. 그러나본연구는미리범주화한주제영역을설정하지않고한국어분석소프트웨어를활용하여선거공보에이용된용어들을분석한후, 해당용어들을범주화할수있는기준을재구성하고자한다. 다만, 본연구에서는선거공보에이용된단어가후보자들사이에공유되고있는지의여부가중요하기때문에선거공보에대한한글분석을통해도출된단어들에대해특정정책영역별로범주화를시도하지는않았다. 또한현재까지후보자의선거공보에대한충분한내용분석이이루어지지않고있으며, 그결과후보자의선거공보에제시된내용을범주화할수있는객관적기준을발견하기어렵다는점에서선거공보내용의범주화자체가하나의독립적인연구주제를구성하기때문이다 8). 기술적으로본연구는 56개기초단체장선거구각각에서새정치민주연합과새누리당후보의책자형선거공보 112개에대한한글분석을위해서 KrKwic 라는한국어분석소프트웨어를이용하였다. 후보자가평균적으로 10페이지분량의선거공보를제출한다는점을고려할때, 총 1,000페이지가넘는문서에대한한글분석을시도한것이다. KrKwic 는이와같은각후보자의선거공보를분석하여선거공보에이용된한글단어의개수와빈도를결과물로제공해주는프로그램이다. 예를들어, 경기가평군에서당선된무소속김성기군수의선거공보를 KrKwic를이용하여분석하면총672개의단어로구성되었으며, 각단어가선거공보에 6) 후보자간선거공보에서공유하는단어의수를통해정책공유도를측정하는이와같은방안은매우기초적인수준의측정방법으로단어마다강조되는강도가동일하다는것을가정하고있다. 반면, 후보자들은단어의크기가색을통해각단어에대한강조의강도를달리하는경향이강하다는점을고려할때선거공보에강조된단어만을중심으로정책공유도를측정한결과등과비교, 검토함으로써향후일정정도의보완된측정방안이마련될수있을것으로생각된다. 7) 그러나선거공보를통해후보자의정책을측정하는방안의타당성은후보자가선거공보에내세운공약의개발및이행에충분한노력을쏟을뿐아니라이에대해유권자가신뢰할수있고선거공보에나타난공약을후보자의정책을이해하기위한유용한도구로활용하는지의여부에달려있다. 이와같은유권자와후보자의선거공보활용방식에대한한국내기존연구가전혀없는상황에서선거공보의내용분석을통해후보자간정책적차별성을경험적으로측정하는방식의일반화가능성은한국의선거제도가장기간에걸쳐선거공보를유지하고있다는사실에서선거공보가유의미하게활용되고있을것이라는가정에의존할수밖에없을것같다. 8) 정책영역의제한없이후보자의선거공보를분석한예외적인연구는이현출 (2005) 을들수있다. 그러나이연구에서분석된공보는 54명의후보자에대한것에국한되었다. 제 6 회지방선거의투표율과후보자들의정책공약 149

8 몇번이용되었는지를알수있다. 본연구에서는이렇게분석된단어들을연구자가재검토하는과정을거쳤다. 만일 ʻ청평ʼ, ʻ청평읍ʼ, ʻ청평호ʼ와같이합성어형식으로 ʻ청평ʼ이라는용어가반복되면서등장하는경우 ʻ청평ʼ은지칭대상이명확하지않은것으로간주하고이후분석과정에서제외하고 ʻ청평읍ʼ, ʻ청평호ʼ 등더구체적인지칭대상을지닌용어만을분석에포함한것이다. 또한 ʻxxx와달리ʼ라는표현에서쓰이는 ʻ달리ʼ와같이일정한의미소를담고있지않는단어는이후분석과정에서제외하였다. 이와같은재검토과정을김성기후보의사례에적용하는경우총672개의단어가운데최종적으로총623개의유의미한단어를통해유권자에게정책적정보를전달하는것으로측정할수있었다. < 표 1> 서울지역후보들이 5 개이상기초단체장선거구에서공약에공유하는단어 유형공유단어단어수 동일정당후보간 ( 새정치련 ) 동일정당후보간 ( 새누리 ) 경쟁정당후보간 서울시, 개선, 확충, 조성, 세월호, 구성, 완성, 도입, 시행, 설립, 확보, 육성, 설치, 지원, 실현 ( 이상 15 개 ) / 도시계획, 일자리, 기반, 교통문제, 지하철, 창업, 경제 ( 이상 7 개 ) / 여성, 어린이, 복지, 스쿨버스 ( 이상 4 개 )/ 공원, 문화, 문제, 범죄, 변화, 생활보장, 노후시설 ( 이상 7 개 ) / 안전, 희망, 땀, 마음, 안심, 사랑, 소통, 사람, 미래, 창출 ( 이상 10 개 ) 서울시, 개선, 확충, 조성, 예산, 도입, 해소, 신설, 사업, 확대, 추진력 ( 이상 11 개 ) / 도시계획, 일자리, 공사, 교체, 뉴타운, 주택건설, 투자, 지하화, 건설, 경전철, 지하철, 발전, 재개발, 재건축, 건립 ( 이상 15 개 ) / 여성, 어린이, 복지, 대학, 노인, 도서관, 아이, 어르신 ( 이상 8 개 ) / 공원, 문화, 범죄, 골목안전, CCTV, 주차장, 전통시장 ( 이상 7 개 ) / 안전, 중랑천, 우리, 모두, 친환경, 관광 ( 이상 6 개 ) 서울시, 개선, 확충, 조성, 이전부지, 구민, 행정, 설립, 신설, 마련, 만들다, 강화, 사업, 해결, 프로젝트, 유치, 운영, 구축, 설치, 활성화, 확대, 지원, 추진 ( 이상 23 개 ) / 도시계획, 일자리, 경전철, 교통, 재건축, 건설, 현대화, 건립, 개발 ( 이상 9 개 ) / 여성, 어린이, 복지, 경로당, 학교, 노인, 청소년, 장애인, 저소득, 도서관, 아이, 보육, 어르신, 교육 ( 이상 14 개 ) / 공원, 문화, 마을길, 복합문화공간, 체육공원, 거리, 재난대응, CCTV, 노후시설, 전통시장, 주차 ( 이상 11 개 ) / 안전, 생태공원, 관광, 행복, 환경개선, 미래, 건강, 생활환경, 주민참여 ( 이상 9 개 ) < 표 1> 은위와같은과정을통한선거공보분석결과가운데서울지역 5개 (20%) 이상의기초단체장선거구에서새정치민주연합과새누리당의기초단체장후보들이선거공보에서동일정당의광역단체장후보및경쟁정당후보와공유하는단어를보여준다. 본연구에서는한글분석을통해산출된단어들을정책영역별로분류하지않고, 이현출 (2005) 의연구에서제시된다섯개의정책영역을기준으로각각의범주에들어갈수있는단어의수를괄호안에표현해두고있다. < 표 1> 은지방선거기초단체장선거후보들은동일정당보다는오히려경쟁정당후보와공유하는공약의내용이더많다는흥미로운사실을보여준다. 새정치민주연합의경우광역단체장후보인박원순후보와 5개이상의기초단체장선거구후보들이 43개의단어를선거공보에서공유하고있으며, 새누리당은정몽준후보와 5개이상의기초단체장후보들이 47개의단어를선거공보에공유하고있었다. 이에비해 5개이상의기초단체장선거구에서새정치민주연합과새누리당후보가선거공보에공유하고있는단어는 66개로위의동 150 한국정치학회보제 48 집제 5 호

9 일정당후보간정책공유도에비해더높았다. 이와같이여러선거구에걸쳐경쟁정당후보들간에공유하고있는공약이상당한수에이른다는사실은기초단체장선거에서선거구별차이에도불구하고각선거구에서경쟁하는후보들이기본적으로공유하는공약이존재할가능성을함의한다. 특히 < 표 1> 의 5개이상의선거구에서 ʻ경쟁정당후보간ʼ 공유되는단어을살펴볼때, 구민, 경로당, 도서관, 공원, 마을길, 복합문화공간등과같이지역사업과관련된공약들이이에해당하는것으로보인다. 후보자간정책공유도에대한측정은위와같이각후보자의선거공보에이용된단어를분석한이후후보자들이선거공보에서공통으로이용하고있는단어의수를중심으로이루어졌다. 우선기초단체장선거구별 ʻ동일정당후보간정책공유도ʼ 지표는해당선거구내새누리당후보와새정치민주연합후보각각이소속정당광역단체장후보들과선거공약에서공통으로사용한단어의비율을구한이후두후보의평균값을구한것이다. 그리고 ʻ경쟁정당후보간정책공유도ʼ 지표는해당선거구내새누리당후보와새정치민주연합후보각각이선거공약에서공통으로사용한단어의비율에대한두후보의평균값을구한것이다. 이와같은기초단체장선거구별 ʻ정책공유도ʼ의측정방식에대한이해를돕기위해 ʻ경쟁정당후보간정책공유도ʼ 지표를구하는한가지사례를들어보도록하겠다. ʻ동일정당후보간정책공유도ʼ 지표역시유사한논리를활용하여도출할수있을것이다. 우선특정기초단체장선거구내에서여당후보가 ʻ세월호특별법반대ʼ를주장하고야당후보가 ʻ세월호특별법찬성ʼ을주장한경우를가정하자. 이경우각후보는 ʻ세월호ʼ와 ʻ특별법ʼ이라는두개의공통된단어와 ʻ반대ʼ와 ʻ찬성ʼ이라는각각하나의서로다른단어를이용하여정책적입장을제시하고있다. 유권자의측면에서이러한후보자들의정책적입장에대한이해는 ʻ세월호특별법ʼ이라는정책공약을제기하고있다는인식과해당정책에대한각후보의입장이 ʻ반대ʼ와 ʻ찬성ʼ이라는선호로표출되고있다는인식으로구성된다. 본연구는이경우각후보가 3개의용어또는단어를사용하여유권자에게정책적입장을전달하고있다고측정한다. 또한각후보가경쟁후보와정책을공유하는강도는각후보가사용한단어의수가운데동일하게사용한 2개의단어가총단어수에서차지하는비율인 2/3으로측정한다. 그리고최종적으로해당선거구의정책공유도는두후보각각이정책을공유하는강도에대한두후보의평균에해당하는 (2/3+2/3)*(1/2)=2/3로측정된다. 이와같은방식의정책공유도측정과정에대하여다음과같은방법론적한계를지적할수있을것같다. 첫째, 후보자의선거공보에제시된단어의양적인측면을중심으로선거공보의내용을측정하는위와같은방식은선거공보에제시된공약의질적인측면을명확히반영하지못하는한계를지닌다. 특히선거공보에서동일한단어로표현된정책에대하여개별후보자들이상이한선호를지니고있는경우이러한선호의방향성에대한측정이배제된다. 또한후보자는선거공보에이용된단어의글자크기나글씨체또는글색등다양한방식을통해특정정책을강조하고자하는전략을활용하고, 그러한전략을통해유권자에게전달하려는정보의질을차별화하려는의도를지닐수있다. 그러나본연구의측정방식은선거공보에제시된단어의표현방식과관련된이와같은정보의상이한질적강도를측정에서배제하는것이다. 둘째, 본연구의후보간정책을공유하는강도를측정한지표는후보자의정책적선호가정책을공유하는강도에미치는영향력을축소하는반면, 정책내용의공유여부가해당지표에미치는영향력을과장하는경향성을지닌다. 왜냐하면, ʻ세월호특별법ʼ에관한위의사례에서도볼수있듯이일반적으로하나의공약의내용을구성하는단어가운데정책적선호는상대적으로적은수의단어로표출되기때문이다. 제 6 회지방선거의투표율과후보자들의정책공약 151

10 그러나본연구의 ʻ정책공유도ʼ 지표가위와같은측정의한계로인해지표의타당성을상실하는것으로간주하기는힘들다. 왜냐하면, ʻ정책공유도ʼ 지표는위에서제시된방법론적문제로인해측정하고자하는내용가운데후보자가선거공보에제시한정책에대한선호나의도의측면을과소대표하는체계적인오류 (systematic errors) 를지님에도불구하고선거공보에제시된정책의내용적측면을타당하게반영하고있기때문이다. 다시말해유권자가선거공보를통해획득하는정보를 ʻ후보자가어떤내용의정책을제기하고있는가?ʼ와같은정책공약의내용적측면과 ʻ후보자가각내용의정책에대해어떤선호를지니는가?ʼ와같은정책공약에대한후보자의선호적측면으로구분이가능하다면, 선거공보에제시된단어의양은전자에관한정보를타당하게측정하고있는것이다. 또한이와같은일정수준의측정의타당성이확보되는한측정과정에서발생하는체계적인오류 (systematic errors) 는오류자체가연구를방해할정도로심각한장애가되는것은아니다. 다만측정된지표를활용하여추가적인분석을진행하는경우그로부터도출된결과에대한해석을제한하는요인이된다. 측정지표를활용하여이루어진 2차분석의결과에대한해석은측정과정에서의오류때문에발생할가능성이있는결과의왜곡에대해명확한설명을요구하는것이다. 마지막으로 ʻ정책공유도ʼ 지표의측정과정에서발생하는체계적인오류를피하는방법은연구자가선거공보내용을직접해석하고코딩하는전통적인내용분석기법이외에는현재까지또다른대안을찾기힘들다. 그러나전통적인내용분석기법역시정책공약에대한후보자의선호와같은질적인내용분석에는용이한반면방대한양의선거공보를객관적인기준을통해분석하고그결과를후보자간비교에활용하는것에는한계를지닌다. 다만선거공보에이용된단어의글자크기나글씨체또는글색등의다양한방식을통해특정정책을강조하고자하는후보자의의도를측정해내지못하는문제는본연구의선거공보분석결과와선거공보에서강조된단어들을따로발췌하여분석한결과를비교함으로써측정의구성타당성 (construct validity) 을확인하는방안등을통해일정정도해소될것으로보인다. < 표 2> 는서울과경기각각의광역단체장후보들과 56개기초단체장후보들의선거공보에대한한글분석을시행한결과및동일정당또는경쟁정당후보가선거공보에서공통으로사용한단어수의분포를보여준다. < 표 2> 의결과에따르면, 광역단체장후보의경우새누리당과새정치민주연합두정당모두서울시장후보보다는경기도지사후보들이선거공보에더많은공약을담고있다. 또한기초단체장후보의경우공약에담은정책의단어가가장적은경우 100여개정도의단어를이용하고있으며, 많은경우는새정치민주연합의경기도오산시장후보가 922개의단어를통해정책을홍보하고있었다. 마지막으로동일정당후보간정책공유도는최소 11에서최대 73까지, 경쟁정당후보간정책공유도는최소 16에서최대 111까지선거구별편차가있었다. 152 한국정치학회보제 48 집제 5 호

11 < 표 2> 후보자및후보자공통으로공약에이용한단어수 대상 최소값 평균값 최대값 분석대상선거구수 광역후보 : 새누리 169( 서울 ) ( 경기 ) 2 광역후보 : 새정치 149( 서울 ) ( 경기 ) 2 기초후보 : 새누리 기초후보 : 새정치 광역 기초공통단어 : 새누리 광역 기초공통단어 : 새정치 기초공통단어 : 새누리 & 새정치 16 53, 다음으로 < 표 3> 는지역, 정당, 현직출마여부에따라기초단체장선거구를구분하고각범주에속하는기초단체장후보자집단의선거공약이보이는특징을세가지비교항목을중심으로평균비교한것이다. < 표 3> 에따르면, 선거공보에이용된총단어수로측정된기초단체장선거후보자의정책에관한정보의총량과기초단체장선거의경쟁정당후보가선거공약에공통으로이용하는단어수는지역별, 정당별, 현직자출마여부에걸쳐유의미한차이를발견할수없었다. 우선선거공보에이용된총단어수를살펴보면, 서울지역기초단체장후보들은평균 197.6개, 경기지역후보들은 159.3개로서울지역후보들이 30여개이상의단어를더많이사용하고있으나이러한차이가통계학적으로유의미한것은아니었다. 이는기초단체장선거에출마한개별후보들사이에선거공보에얼마나많은양의정보를담는가에차이가발생하지만그러한차이가지역별또는현직출마선거구여부에따라구분되지않는다는것을의미한다. 또한기초단체장후보들의정책경쟁양상이광역단체장선거구별로상이한것은아니었을뿐아니라현직자가출마한선거구와그렇지않은선거구사이에서도기초단체장후보들의정책경쟁양상은유의미한차이가발견되지않았다. 이는대중적지지도가높은광역단체장후보등과같이광역단체장후보가누구인가에따라해당광역단체에소속된기초단체장선거의정책경쟁양상이달라지지않는다는것을의미하며, 현직자가출마한선거구들이그렇지않은선거구들과비교할때후보들간의정책경쟁양상에차이가있는것은아니라는것을의미한다. 제 6 회지방선거의투표율과후보자들의정책공약 153

12 < 표 3> 지역, 정당, 현직출마여부별공약에이용된단어수의평균비교 평균비교항목 지역 정당 현직출마여부 평균비교대상 서울 경기 새누리 새정치 출마 불출마 총단어수 (25) (31) (56) (56) (31) (25) 평균비교 t 검정 t=-0.84 (p > 0.05) t=-0.57 (p > 0.05) t=-1.26 (p > 0.05) 동일정당후보간공통이용단어수 평균비교 t 검정 26.1 (25) 34.7 (31) 36.4 (56) 25.4 (56) 32.5 (31) 29.0 (25) t=2.25 (p < 0.05)** t=2.79 (p < 0.01)*** t=-0.88 (p > 0.05) 경쟁정당후보간공통이용단어수 평균비교 t 검정 50.3 (25) 57 (31) 해당없음해당없음 57.0 (31) 50.3 (25) t=1.09 (p > 0.05) 해당없음 t=-1.07 (p > 0.05) 그러나 < 표3> 을통해드러난더욱중요한발견은한국지방선거의기초단체장후보들이광역단체장선거에출마한동일정당후보들과정책을공유하는강도가지역별, 정당별로차이가있다는점이다. 경기지역에출마한기초단체장후보들은소속정당의광역단체장후보들과 34.7개의단어를선거공보에공유하고있는반면, 서울지역에서는 26.1개에머무르고있다. 이는경기지역의기초단체에출마한후보자들은서울지역후보자들에비해소속정당의광역단체장후보와선거공약을공유하거나유사한공약을제기하는경향이강하다는사실을의미한다. 이번지방선거에서경기도지사에출마한새누리당의남경필후보와새정치민주연합의김진표후보가경기도내기초단체장선거에출마한소속정당후보들에게미친영향력이서울시장에출마한박원순, 정몽준후보가서울지역내기초단체장선거에출마한소속정당후보들에게미친영향력보다컷다는의미로해석해볼수있을것같다. 또한이와같이기초단체장후보가소속정당의광역단체장후보와선거공약을공유하는경향이새누리당기초단체장후보들에게서더욱강하다는사실은새누리당의정몽준, 남경필후보의소속정당기초단체장후보들에대한영향력이새정치민주연합의박원순, 김진표후보의영향력보다큰것으로해석해볼수있다. 그러면, 아래에서는위와같이후보자간정책공유현상이선거구별투표율변화에미치는영향력을본문에서제시한두가지가설을중심으로경험적으로검증하도록하겠다. 154 한국정치학회보제 48 집제 5 호

13 IV 지방선거서울경기지역투표율변화와후보자공약 여기서는선거구별후보자의선거공약적특징이투표율에미치는효과를좀더엄밀하게검증하기위해 2014년제6회지방선거에서서울, 경기지역 56개기초단체장선거구의투표율에대하여회귀분석을시도한다. 본연구의종속변수는중앙선거관리위원회에서제공하는기초단제장선거구별투표율가운데서울, 경기지역 56개선거구의투표율이다. 2014년제6회지방선거에서서울, 경기지역이기록한투표율을살펴보면, 서울지역은 58.6% 의평균투표율을기록하였다. 이는전국투표율 56.8% 보다 2% 정도높은수치이며, 지난제19대총선당시서울지역투표율이었던 55.5% 보다도 3.1% 정도높은투표율이다 9). 기초단체장선거구별로세분화하면, 동작구와서초구의투표율이 61% 이상으로가장투표율을보였으며, 강북구와중랑구는 55% 에도미치지못하면서가장낮은수준의투표율을기록하였다. 이에반해경기지역의평균투표율은 53.3% 로전국투표율보다낮았다. 그러나이는 52.6% 를기록한제19대총선의경기지역투표율보다는 0.7% 정도상승한것이다 10). 기초단체장선거구별로는과천시가 67% 를기록하며가장높은투표율을보였으며, 그뒤로가평군이 65% 로두번째로높은투표율을보인선거구에해당하였다. 가평군의경우제1회지방선거이후지속적으로투표율이하락하는지역임에도불구하고다른선거구와비교할때상대적으로높은투표율을기록한것이다. 이와대조적으로시흥시, 안산시, 오산시의경우 48% 의투표율에그치면서가장낮은투표율을보인지역에해당하였다 11). 본연구의가설을통해위와같은투표율의변화에영향을미칠것으로예상된주요독립변수는각후보자의선거공보에대한내용분석과선거구별후보자간선거공보의내용분석결과에대한비교를통해측정된 ʻ동일정당후보간정책공유도ʼ와 ʻ경쟁정당후보간정책공유도ʼ이다. 이와같은두가지유형의선거구별후보자의선거공약적특징이투표율에미치는영향력을검증하는과정에서본연구는기존문헌을통해한국지방선거의투표율에유의미한영향력을지닌것으로알려진대표적인두가지변수의영향력을통제하였다. 첫째, 선거구별유권자의평균적사회경제적지위이론과관련하여선거구평균연령을통제한다. ʻ평균연령ʼ 변수는각선거구별평균연령을구한것으로 2014년 5월안전행정부의주민등록통계현황자료를활용하였다 12). 이변수는선거구별사회경제적인거시적요인이투표율에미치는영향력가운데노년층인구비율이증가할수록투표율이상승하는효과를통제하기위한것이다. 둘째, 선거맥락적요인을통제하기위해 ʻ선거경쟁도ʼ 변수를활용하였다. ʻ선거경쟁도변수ʼ는 2014년제6회지방선거에서각선거구별 1등과 2등후보의득표수차이를통해측정하였다 13). 또한후보자간당선확률에큰차이가없고치열한선거경쟁이이루어질수록유권자는자신의한표가자신이선호하는후보자의당선에기여할확률을높다고평가하는경향이있 9) 참고로제18대대통령선거의서울지역투표율은 75.1% 였다. 10) 참고로제18대대통령선거의경기지역투표율은 75% 였다. 11) 참고로서울, 경기지역의 56개선거구의당선자분포를살펴보면 25개서울시구청장선거에서새누리당이 5개, 새정치민주연합이 20개의선거구에서당선인을배출하였다. 또한경기도의 31개시와군선거에서새누리당이 13개, 새정치민주연합이 17개선거구에서당선인을배출하였다. 따라서서울, 경기지역의 56개기초단체장선거구가운데새누리당이 18개선거구, 새정치민주연합이 37개선거구에서당선자를배출하였다. 12) 해당자료는다음의웹페이지에서구할수있음. ( 검색일 : ) 13) 선거경쟁도에대한측정을 1등과 2등후보의득표율의차를기준으로하는경우 1등과 2등후보의득표수는동일함에도불구하고투표인구의차이가득표율의인위적인차이를발생시킬수있다는방법론적문제점에대한논의는한정훈 강현구 (2009) 를참조할것. 제 6 회지방선거의투표율과후보자들의정책공약 155

14 으며그결과투표에참여하는경향이높다는주장이한국지방선거에서도타당한지를검증하기위한것이다. 본연구는위와같은두가지주요통제변수이외에도투표율이단순히각후보자들이전달하는정보의양자체만으로달라질가능성을통제하기위해새누리당과새정치민주연합후보자각각이선거공보에이용한단어의개수를측정한 ʻ새누리정보량ʼ, ʻ새정치련정보량ʼ이라는변수를통제하였다. < 표 4> 기술통계자료 변수 개체수 평균 최소값 최대값 투표율 동일정당후보간정책공유도 경쟁정당후보간정책공유도 새누리정보량 새정치련정보량 선거경쟁도 56 20, ,877 평균연령 < 표 4> 는본연구에이용된각변수의기술통계자료를보여준다. < 표4> 의 ʻ동일정당후보간정책공유도ʼ 의분석개체수가다른변수에비해적은것은경기지역의가평군과양평군에새정치민주연합이후보자를공천하지않았기때문에새정치민주연합의광역과기초단체후보자사이의정책적유사성을측정할수없었던점에서기인한다. 최소수준의 ʻ동일정당후보간정책공유도ʼ를보인선거구는 7.47의값을지닌서울서초구에해당하였다. 최대수준의 ʻ동일정당후보간정책공유도ʼ를보인선거구는 34.29의값을지닌경기도용인시였다. < 표 4> 의 ʻ동일정당후보간정책공유도ʼ와 ʻ경쟁정당후보간정책공유도ʼ의분포는서울, 경기지역의각기초단체장후보들은소속정당의광역단위후보와공약을공유하기보다는해당선거구내경쟁정당후보와유사한공약을제기하는경향이강하다는사실을보여준다. 여기서주의할점은이와같은정채유사성의측정방식을고려할때 ʻ경쟁정당후보간정책공유도ʼ 지표가높은값을지닌다는것이선거공약에제시된정책이유사하다는것을의미할뿐그정책의방향역시유사하다는것을의미하지는않는다는점이다. 다시말해 ʻ경쟁정당후보간정책공유도ʼ 지표의값이큰경우에도후보자간공유된정책에대해각후보자가상반된실천방향을제시하고있는경우실질적인정책유사성정도는낮을것이다. 그러나본문의논의에서제기하였듯이이와같이선거공보에제기된정책의내용에관한부분의판단은매우복잡한사항으로전통적내용분석기법을활용하는경우에만그나마가능한부분이다. 따라서여기서는이와같은정책의방향성을고려하지않고후보자간동일한단어의사용하여공통으로제시하고있는정책의양적인측면만을중심으로정책적공유강도를측정하고있음을기억할필요가있겠다. < 표 4> 에서새누리정보량과새정치련정보량변수의분포는 < 표 2> 의각정당후보자공약에나타난단어의분포와동일한것이다. 또한각선거구의 1등과 2등후보의득표차를보여주는선거경쟁도는최소값인 156 한국정치학회보제 48 집제 5 호

15 711표차이로당락이결정된경기도동두천시가가장높은수준의선거경쟁도를의미하며, 1등과 2등후보사이에최대값인 107,877 표차이가나타난경기도수원시가가장낮은수준의선거경쟁도를지닌다. 선거구별평균연령은경기도오산시주민의평균연령이 33.98세로가장낮았으며, 경기도연천군주민의평균연령이 47.21세로가장높았다. 그러나선거구별평균연령은주민통계상의평균연령을측정한것이기때문에유권자연령평균이아니라는문제가있다. 그럼에도불구하고노년층인구비율에관한기초단체선거구별자료를확보하기어려운상황에서각선거구별노령화수준의차이를보여줄수있는자료로간주할수있을것같다. < 그림 1> 선거구별후보자간정책적유사성과투표율의관계 1.1. 경쟁정당후보간정책공유도 1.2. 동일정당후보간정책공유도 위와같은변수를통해각선거구별투표율과후보자간정책적유사성의관계를분석하기위해우선 ʻ경쟁정당후보간정책공유도ʼ 및 ʻ동일정당후보간정책공유도ʼ 변수와 ʻ투표율ʼ 변수사이의관계를살펴보았다. < 그림1> 은이들변수사이의관계를산점도 (scatter plot) 를통해보여준다. 또한두변수간의최적의관계를요약적으로보여주는적합선 (fitted line) 을포함하고있다. < 그림1> 에나타난바에따르면, 각선거구의기초단체장후보자들이소속정당의광역단체장후보들과선거공약에서동일한단어를사용하는빈도가높아질수록, 다시말해동일정당후보간정책공유도가높아질수록, 투표율이상대적으로낮아지는현상을관찰할수있다. 또한하나의기초단체장선거구내에서경합하는주요정당후보자들이선거공약에서동일한단어를사용하는빈도가높아질수록, 다시말해경쟁정당후보간동일한정책을언급하거나선거캠페인에이용하는빈도가높아질수록, 해당선거구의투표율이다른선거구에비해상대적으로낮아지는현상역시관찰된다. 다만후자의경우경쟁정당후보간정책공유도의정도가투표율의하락에미치는효과는매우미미한것으로보인다. < 그림1.1> 은한선거구내경쟁후보들이공약에공유하고있는정책의양이많아질수록투표율이감소하고있음을보여준다. 다만이러한관계가직선의기울기를통해매우미미한것으로보이고있다. < 그림1.2> 제 6 회지방선거의투표율과후보자들의정책공약 157

16 는한선거구내에서각정당의후보들이각각이소속된정당의광역단체장후보들과공약에공유하고있는정책의양이많아질수록기초단체장선거구내정책과광역단위선거구의정책의유사성이강화되고그결과투표율이낮아지는경향이있음을보여준다 14). 이는해당선거구의유권자들이기초단체장과광역단체장후보를선택하는과정에서기초단체장후보를차별화할수있는독자적인정보의양이적기때문에그만큼기초단체장선거및후보자에대한관심이하락하고그결과투표율이감소할수있음을의미한다. 예를들어, 서울경기지역에서 60% 이상의높은투표율을기록한노원, 동작, 마포, 서초, 송파, 양천 6개구의동일정당후보간정책공유도는 10.51로해당지표의평균값인 13.30보다 3점가량낮은수준이었다. 반면, 투표율 50% 를넘지못한광주시, 남양주시, 시흥시, 안산시, 오산시, 의정부시, 평택시를포함한경기지역 7개선거구의동일정당후보간정책공유도는 20.57로해당지표의평균값보다 7점이상높았다. < 표 5> 는기초단체장선거구내후보간정책공유도와투표율사이에관찰되는위와같은결과가투표율에영향을미치는것으로알려진여러요인의영향력을통제한이후에도유효한것인지를회귀분석을통해분석한결과다. 특히서울경기지역의 54개선거구의투표율을보통최소제곱 (OLS) 추정법 (estimation) 을활용하여분석하였다. < 표 5> 의또한 ʻ동일정당후보간정책공유도ʼ와 ʻ경쟁정당후보간정책공유도ʼ 변수가투표율에미치는영향력을구분하여분석한이후, 통합모형을통해상호영향력을통제한상태에서도통계학적으로유의미한영향력을지니는지를살펴보았다. < 표 5> 의결과는전체적으로후보간정책공유도에대한본연구의측정지표의한계에도불구하고, 한국지방선거에서후보자간정책적차별성이투표율에유의미한영향을미친다는사실을부분적으로검증하고있다. 우선동일정당후보간정책공유도모형의분석결과는서울, 경기지역기초단체장선거구별로각정당의광역과기초후보들이정책을공유하는강도가강할수록투표율이감소하고있음을보여준다. 각선거구의평균연령과선거경쟁도, 그리고주요경쟁정당후보자들이공약을통해유권자들에게제공하는정책적정보의양이투표율에미치는영향력을통제한상황에서동일정당후보간정책공유도지표의값이한단계증가할수록투표율이대략 0.33% 만큼감소하였다. 이러한결과는각기초단체장후보들이소속정당의광역단체장후보들과공약을통해유사한정책을유권자에게홍보할수록해당선거구의유권자들은기초단체장후보를광역단체장후보와차별화할수있는충분한정보를얻지못하게되며, 그결과기초단체장후보가제시한공약이유권자가투표에참여하고자하는유인을증가시키는요인으로작용하지못하게된다는것을의미한다. < 표 5> 의통합모형은이러한동일정당정책유사성의영향력이기초단체장선거의주요경쟁정당후보들사이의정책유사성의효과를통제한이후에도통계학적으로유의미한결과임을보여줌으로써본연구의가설2를지지한다. 이와대조적으로 < 표 5> 의분석결과는각선거구의주요경쟁정당후보자들이공약에공유하는정책의양이증가할수록투표율이하락하기보다는오히려상승하는효과가있음을보여준다. 특히동일정당후보간정책공유도의효과를통제한통합모형은이와같은경쟁정당후보간정책공유도가투표율에미치는긍정적인영향력이통계학적으로도유의미함을보여준다. 통합모형결과에따르면선거구내주요경쟁정당후보들 14) < 그림 1.2> 는동일정당후보간정책공유도가 20 에서 30 사이인경우다른수준의정책공유도에비해투표율분포의분산도가낮게나타나고있다는점에서이분산성 (heteroskedasticity) 의가능성을보여준다. 그러나모델분석과정에서이분산성검증을수행한결과유의수준 0.05 에서쿡 - 와이스버그 (Cook-Weisberg) 통계량의유의확률이 0.15 로통계학적으로유의미하지않았다. 158 한국정치학회보제 48 집제 5 호

17 이공약에정책을공유하는정도가한단위증가할수록투표율이 0.17% 만큼상승한다. 그러나선거구내경쟁정당후보간정책공유도와투표율사이의유의미한관계에도불구하고, 경쟁정당후보간정책공유도가투표율에미치는영향력은가설1의예상과는역의방향성을보여준다. 이와같이최초의예상과는다른방향성을지닌두변수사이의관계는어떻게설명할수있을까? < 표 5> 서울, 경기지역기초단체장선거구별투표율분석 종속변수 : 선거구별투표율 동일정당후보간정책공유도모형 경쟁정당후보간정책공유도모형 통합모형 회귀계수 ( 표준오차 ) 회귀계수 ( 표준오차 ) 회귀계수 ( 표준오차 ) 선거구별평균연령 (0.254) (0.287) (0.252) 동일정당후보간정책공유도 (0.080)*** (0.077)*** 경쟁정당후보간정책공유도 (0.107) (0.091)* 새누리공약량 (0.004)** (0.004) (0.004)*** 새정치련공약량 (0.003)** (0.004)* (0.003)*** 선거경쟁도 a 3.21E-05 (2.7E-05) 5.77E-05 (2.99E-05)* 2.73E-05 (2.64E-05) 상수 (11.189)*** (11.778)*** (10.907)*** 분석개체수 조정결정계수 (Adjusted R-squared) a. 3.21E-05 는 를의미함 ; * p<0.1; ** p<0.05; *** p<0.01 경쟁정당후보간정책공유도가투표율에미치는영향력이이론적예측과상반된이유가운데하나는해당지표의측정과정에서후보자의정책에대한선호라는질적정보가과소대표되는경향에서찾아볼수있을것같다. 이와관련하여첫째, 동일정당후보간정책공유도는선거경쟁의행정단위가상이함에도불구하고후보자의정책에대한선호를고려하지않고측정된정책공유도의타당성이상대적으로크게낮지는않을것으로보인다. 왜냐하면정당의구성이유사한정책적선호를지닌이들로이루어진다는점을고려할때동일정당에소속된후보가선거경쟁의행정단위가상이하다고해서특정정책에대해대조적인정책적선호를보일가능성이낮기때문이다. 따라서동일정당에소속된후보들의공약에이용된단어를통해정책공유도를측정하는것은상대적으로액면타당성이높다. 둘째, 이와대조적으로경쟁정당후보간정책공유도를 제 6 회지방선거의투표율과후보자들의정책공약 159

18 후보들이공약에공통으로이용한단어의양만을통해측정하는것은측정의타당성을약화시킬가능성이높다. 예를들어경쟁정당후보간정책공유도가높은경우는경쟁정당후보가공약에공통으로사용하고있는단어의양이많다는것을의미한다. 그러나이들이공통으로단어를사용하면서한쪽은찬성, 다른쪽은반대의선호를표현하고있었다면이와같은찬성과반대의선호를정책공유도의측정과정에반영하지못하고있는것은타당성이낮은측정이라할수있다. 따라서경쟁정당후보간정책공유도가높다고해서유사한정책적정보만을유권자에게전달하고있다고간주하기도힘들다. 오히려경쟁후보들이공약에공통으로이용한단어의양으로측정된정책공유도는기초단체장후보들이선거구내다양한이슈에걸쳐첨예하게대립된선호를보이고있는경우에도높게나타날수있는것이다. 이러한논의는결국경쟁정당후보간정책공유도와동일정당후보간정책공유도가투표율에미치는상반된영향력의이유가운데하나는두가지유형의정책공유도를측정하는과정에서후보자가정책에대해지닌선호를과소대표하는측정과정의체계적인오류로부터기인했을가능성이높다는점을의미한다. 따라서경쟁정당후보간정책공유도가투표율에미치는영향력은선거공보에표출된정책의양적측면과선호의방향성을동시에측정할수있는측정방안의향상을통해지속적으로검증될필요가있을것으로보인다. < 표 5> 의결과는또한각정당의후보가다른선거구의후보들에비해상대적으로더욱많은공약또는정보를제공하는선거구일수록미미하나마투표율에유의미한하락이발생하였다는점을보여준다. 후보자의공약의양이많아질수록투표율이하락하는이유는명확하지않다. 다만하나의가능한인과적설명을제시하자면, 후보자의공약의양이많아질수록광범위한정책적정보를수용해야하는유권자의부담이늘어날가능성이높을것이다. 따라서정보의수용과해석에따른비용을피하고자하는유권자는정보의양이과다한경우오히려후보자간차별성인식에유용한정보를회피할가능성이높아지고, 그결과투표참여의저하및투표율의하락이발생할가능성이있을것으로보인다. 마지막으로 < 표5> 는각선거구의선거경쟁도가투표율에미치는영향력이기존연구 ( 한정훈 강현구 2009; 황아란 2011a) 의검증결과와대조적으로통계학적으로유의미하지않음을보여준다. 그러나본연구결과는서울, 경기지역에한정된분석결과라는점에서기존연구결과와직접적으로비교하기힘들것으로보인다. 또한선거경쟁도가투표율에미치는영향력은기존연구결과에동일하게정 (+) 의방향을보여주고있다. VI. 결론 본연구는그동안학제적관심이낮았던선거구별지방선거의투표율을분석하였다. 특히서울, 경기지역기초단체장선거구를중심으로각선거구별후보자의정책적특성이투표율변화에미치는영향력을살펴보았다. 이를위해방법론적으로후보자가관할선거관리위원회에제출하는책자형선거공보에명시된공약을중심으로각선거구별후보자의정책적특성을측정하였다. 이는중요선거이슈나후보자본인또는정당에대한유권자의인식을조사한설문조사자료를분석했던기존문헌과달리후보자본인이제시한구체적인정책을분석한다는이점이있다. 또한한선거구내에서경합하는경쟁후보자들의정책적입장을비교함으로 160 한국정치학회보제 48 집제 5 호

19 써선거구별정책적특성에관한경험적지표를개발할수있는장점을지닌다. 그러나후보자의선거공보를분석하는과정에서선거공보에이용된단어를중심으로후보자의정책을측정하기때문에단어에나타난정책에대한후보자의선호의방향성을명확하게측정해내지못하는한계를지닌다. 또한후보자가선거공보를통해제시한정책이유권자의투표행태에영향을미치기위해서는유권자가후보자의선거공보내용을이해하고있다는가정이필요한반면, 실제유권자들이후보자의선거공보를후보자의정책을이해하기위한중요한자료원 (resources) 으로이용하는지에대한검증이필요하다는문제점이있다. 그럼에도불구하고후보자들이선거공보에제시한정책을캠페인과정에서지속적으로유권자에게전달할것을예상해볼수있으며그과정에서선거공보에제시된단어가유권자들에게부각될것이라는점을고려할때선거공보에나타난단어를중심으로후보자의정책을측정하는것의유의미성을찾아볼수있을것이다. 본연구는위와같이선거공보에나타난단어를중심으로선거구별후보자정책의특성을측정함으로써후보자가공약을선택하는과정에서지니는선거전략이투표율상승에기여하는지를규명한것이다. 본연구의결과를요약하자면다음과같다. 첫째, 한국지방선거에서서울, 경기지역기초단체장후보들은해당선거구의지역정책을중심으로선거경쟁을전개하는경향이강하다. 본연구의분석을통해서울, 경기지역의각기초단체장후보들은선거공약에서소속정당의광역단체장후보와유사한정책을공유하기보다는해당선거구내경쟁정당후보와유사한정책을공유하는경향이더욱강했던것을알수있었다. 기초단체장후보가소속정당의광역단체장후보보다해당선거구의경쟁후보와선거공약에서공유하는단어의양이많다는점은선거공약이지역현안을중심으로제시되고있음을함의한다. 둘째, 서울, 경기지역의기초단체장선거구가운데새누리와새정치민주연합후보들각각이소속정당광역단체장후보와선거공약을공유하는경향이강한선거구일수록투표율이낮은경향일알수있었다. 이는한국지방선거에서정당후보들은서로다른행정단위의선거에출마한소속정당후보들간정책적협력전략을취하기보다는본인의정책적차별성을강조하는선거운동을전개할수록투표율향상에기여할것이라는점을함의한다. 유권자가후보자간정책적차별성을인식할수록선거에대한관심이증대될뿐아니라투표참여가능성이높아지고그결과집합적수준에서투표율의향상에기여할것이라는합리적선택이론에따른설명방식이한국지방선거의투표율에도부합하고있는결과다. 물론본연구와같은집합자료의분석을통해드러난결과를통해개별유권자의변화를설명하는것은생태학적오류의가능성을지닌다. 본연구를통해집합적수준에서발견된선거구별로정책적특성이투표율에미치는영향력은개별유권자수준에서후보자정책에대한유권자의인식의영향력에대한검증의필요성을제기하는것이라할수있다. 마지막으로본연구는경쟁정당후보간정책유사성이투표율상승에기여한다는결과에대해해당정책유사성지표의측정과정에서발생한체계적인오류가유발했을가능성을설명하였다. 이와같은본연구의한계는추후후보자의선거공보를구성하는단어뿐만아니라그러한단어를활용하여표현된정책내용의방향성까지를고려한더욱타당한지표를개발함으로써해결될것으로보인다. 지금까지방대한자료에해당하는후보자의선거공보에대한분석이충분히이루어지고있지못한상황을고려할때, 본연구의결과가후보자정책에대한엄밀한후속연구를추동할수있는기초가될수있을것으로본다. 제 6 회지방선거의투표율과후보자들의정책공약 161

20 참고문헌 강원택 한국선거정치의변화와지속 : 이념, 이슈, 캠페인과투표참여 나남. 김병식 ʻʻ지방자치단체장의선거공약과공약이행평가에서나타난사회복지정책정향에관한연구.ʼʼ 한국지방자치학회보 제14권2호, 김선애 ʻʻ지방선거후보자들의도서관분야공약분석.ʼʼ 한국비블리아학회지 제22집 1호, 김욱 ʻʻ선거의유형과투표참여 : 지방선거의특성을중심으로.ʼʼ 한국정치연구 제15집1호, 남인용 박한우 ʻʻ대권예비후보자관련신문기사의네트워크분석과홍보전략.ʼʼ 한국정당학회보 제6권1호, 박경미 ʻʻ선거별투표율결정요인 : 서울시선거구의집합자료분석 (1987~2010년).ʼʼ 한국정당학회보 제13권1호, 박한우 Loet Leydesdorff ʻʻ한국어의내용분석을위한 KrKwic 프로그램의이해와적용 : Daum.net에서제공된지역혁신에관한뉴스를대상으로.ʼʼ Journal of The Korean Data Analysis Society 제6권5 호, 이현출 ʻʻ선거공약의정치과정과함의 : 광역자치단체장선거를중심으로.ʼʼ 지방행정연구 제19권 1호, 정수현 ʻʻ투표율과사회경제적지위모델 : 제4회와제5회전국동시지방선거투표율분석.ʼʼ 한국정치연구 제21집1호, 한정훈 강현구 ʻʻ유권자의합리적선택과정치엘리트의전략적행위가투표율변화에미치는영향 : 제18대국회의원선거사례분석.ʼʼ 한국정치연구 제18집1 호, 홍성걸 ʻʻ5 31 지방선거에서의광역단체장선거공약에대한 SMART 분석.ʼʼ 한국정책학회보 제16권 3호, 황경수 ʻʻ제주도지방선거교통분야공약의지역별차이및당선과의관계분석.ʼʼ 한국지방자치학회보 제14권2호, 황아란. 2011a. ʻʻ기초단체지방선거투표율의결정요인분석 : 2010년지방선거의변화와특징.ʼʼ 한국지방자치학회 제23권1호, 황아란. 2011b. ʻʻ광역및기초단체장선거경쟁이동시선거투표율에미친영향 : 2010년지방선거를중심으로.ʼʼ 한국행정학보 제42권4호, 황아란 ʻʻ2000년대지방선거의변화와지속성 : 현직효과와중앙정치의영향.ʼʼ 한국정치학회보 제47집 5호, Aldrich, John H ʻʻRational Choice and Turnout.ʼʼ American Journal of Political Science 37(1): Cox, Gary W., and Michael C. Munger ʻʻCloseness, Expenditures, and Turnout in the 1982 U.S. House Elections.ʼʼ American Political Science Review 83(1): Downs, Anthony An Economic Theory of Democracy. Harper and Row. Hill, Kim Quaile, and Jan E Leighley ʻʻParty Ideology, Organization, and Competitiveness as Mobilizing Forces in Gubernatorial Elections.ʼʼ American Journal of Political Science 37(4): 한국정치학회보제 48 집제 5 호

21 Jackson, Robert A ʻʻGubernatorial and Senatorial Campaign Mobilization of Voters.ʼʼ Political Research Quarterly 55(4): Lupia, Arthur ʻʻShortcuts Versus Encyclopedias: Information and Voting Behavior in California Insurance Reform Elections.ʼʼ American Political Science Review 88(1): Nie, Norman H., G. Bingham Powell Jr., and Kenneth Prewitt ʻʻSocial Structure and Political Participation: Developmental Relationship.ʼʼ American Political Science Review 63(2): Patterson, Samuel C., and Gregory A. Caldeira ʻʻGetting Out the Vote: Participation in Gubernatorial Elections.ʼʼ American Political Science Review 77(3): Rallings, C., and M. Thrasher ʻʻTurnout in Local Elections: An Aggregate Data Analysis with Electoral and Contextual Data.ʼʼ Electoral Studies 9(1): Reif, K., and H. Schmitt ʻʻNine Second-Order Elections.ʼʼ European Journal of Political Research 8(1): Reif, K ʻʻNational Electoral Cycles and European Elections 1979 and 1984.ʼʼ Electoral Studies 3(3): Verba, Sidney and Norman H. Nie Participation in America: Political Democracy and Social Equality. New York: Harper& Row. Wolfinger, Raymond E., and Steven J. Rosenstone Who Votes? New Haven: Yale University Press. 제 6 회지방선거의투표율과후보자들의정책공약 163

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