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지섭 구
7 years ago
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1 5 31 지방선거의 의미와 방향 / 25 공공행정연구 제 7 권 제 2 호 (2006) : 25~ 지방선거의 의미와 방향 최호택( 배재대학교) 본 연구에서는 우리나라 지방선거의 현황과 문제점을 정리하고 행정전문가집단의 설 문조사결과를 적용하여 5 31 지방선거의 방안을 제시하였는데 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 공천 민주화가 이루어 져야 한다. 둘째, 지방의 이슈가 선거결과를 결정하도록 지 역민들의 인식이 바퀴야 한다. 셋째, 투표율을 높여야 한다. 넷째, 선거부패를 차단하여 청렴하고 유능한 인재가 입문할 수 있도록 해야 한다. 다섯째, 정책바로보기 운동인 매 니페스토가 정착되는 선거가 되어야 한다. 여섯째, 학계에서는 올바른 지방선거와 후보 선택을 위해 방안을 제시하고 공정한 주민여론을 분석하여 발표함으로써 유권자들로 하 여금 지역정세를 잘 파악할 수 있는 정보제공의 역할을 담당해야 할 것이다. 마지막으 로 시민단체나 언론이 지방정치인에 대한 객관적이고 구체적인 자료를 제시하고, 유권 자들은 이러한 자료를 투표결정과정에서 활용해야 한다. [ 주제어 : 지방선거, 정당공천제, 투표율, 선거부패, 자치여론 ] Ⅰ. 서 론 지방선거는 자치단체장과 지방의회 의원을 주민이 보통 비밀 직접 평등선거를 통하여 선출하는 것을 의미한다. 즉 지방선거는 지방의 대표일꾼을 선출하고, 주민 의사의 조정과 설득, 그리고 지방정책의 추진과 개혁을 통하여 지역발전을 도모하 고 주민 삶의 질 향상을 실현하는 리더를 선출하는 것이다( 문재우, 2002: 29). 올해 가 민선자치 10 년이 되는 해이다. 그러나 지방의 의사를 반영하여 지방의 일을 처 리한다는 지방자치에 있어 지방자치단체를 운영할 단체장이나 주민의 의사를 반영 하여 자치단체를 견제하는 지방의원을 선출하는 지방선거가 본래의 기능을 제대로 수행하고 있는지 의문이다( 박창규, 2002: 185). 우리나라 지방선거사상 일곱 번째로 실시된 지난 2002년 제3회 동시지방선거에

여섯째, 학계에서는 올바른 지방선거와 후보 선택을 위해 방안을 제시하고 공정한 주민여론을 분석하여 발표함으로써 유권자들로 하 여금 지역정세를 잘 파악할 수 있는 정보제공의 역할을 담당해야 할 것이다. 마지막으 로 시민단체나 언론이 지방정치인에 대한 객관적이고 구체적인 자료를 제시하고, 유권 자들은 이러한 자료를 투표결정과정에서 활용해야 한다.

2 26 / 공공행정연구 제7권 제2호 서는 그 과정이나 결과가 지방자치제도의 발전적 정착이라는 지방선거의 이상이나 희망과는 거리가 먼 선거였다. 즉 지방선거제도의 불합리한 요소들과 함께 시민들 의 공동체의식내지 참여의식부족 등의 근본적인 문제점들이 한데 어울려 많은 문제 점을 파생시켰다( 최봉기 이동수, 2003: 6). 또한 중앙정치수준에서의 지역패권주의가 지방까지 확대되어 정치 세력간 경쟁이 존재하지 않아 지방정치는 발전하지 못했 다. 특정 지역의 공직을 특정정당이 독점함으로써 지방정치에 있어서 견제의 기능 이 부재되었다. 충청, 호남, 영남 어느 지역을 막론하고 견제 세력이 부재하여 반대 의견을 수렴할 수 있는 통로가 없었다. 이러한 상황은 지방정치를 중앙정치에 예속 시켜 자율적 발전의 기회가 주어지지 않는 경과를 낳았다( 지병문, 2002: 16). 이러한 문제들이 해결되지 않는다면 민주화의 지표로까지 일컬어지는 지방자치는 고사하고 말 것이라는 의견들이 많다. 따라서 본 연구에서는 지방자치와 지방선거의 발전을 위해 지방선거의 현황과 문제점을 살펴본 뒤 발전방안을 모색하고자 한다. 그리고 이러한 연구목적을 달성 하기 위하여 전국 행정관련 전문가( 교수 공무원 연구원 대학강사 대학원생 NGO) 들 을 대상으로 실증연구를 병행하였다. Ⅱ. 지방선거의 역사와 5 31 지방선거의 의미 1. 지방선거의 역사 우리나라 최초의 지방선거는 6.25전쟁 중인 1952년 4월과 5월에 실시 불가능한 지역을 제외하고 전국적으로 실시되었다. 따라서 우리나라는 유사 이래 처음으로 근대적 의미의 민주적 지방자치의 실시를 시도하였다고 할 수 있다. 이 당시 광역 자치단체는 서울시와 도가 기본단위이고, 기초자치단체는 시 읍 면이 기본단위였 다. 그리고 정당추천이 가능했고, 광역기초의회 모두 중선거구제를 실시하였다. 1956년 2월 13 일에는 시 읍 면장의 지방의회 간선제와 지방의회의 단체장 불 신임제도가 정국의 혼란을 가져오고 단체장의 권한이 제약된다는 문제점이 지적되 어 이를 해결하기 위한 지방자치법 개정이 있었다. 이에 따라 단체장의 의회간선제 가 주민직선제로 바뀌고, 또한 지방의회의 단체장 불신임제도도 폐지되었다( 서기준, 1999: 77). 이러한 변화 내용에 따라 1956 년에 시 읍 면장을 주민이 직접 선출한 제2 차 지방선거가 있었다. 그리고 1960년 제3차 지방선거에서는 자유민주주의를 갈 망하는 주민의 열망에 부응하여 현재와 같이 지방의회 의원과 각급 자치단체장을

이러한 상황은 지방정치를 중앙정치에 예속 시켜 자율적 발전의 기회가 주어지지 않는 경과를 낳았다( 지병문, 2002: 16). 이러한 문제들이 해결되지 않는다면 민주화의 지표로까지 일컬어지는 지방자치는 고사하고 말 것이라는 의견들이 많다.

3 5 31 지방선거의 의미와 방향 / 27 주민직선에 의하여 선출하였다. 또한 정당추천이 가능했고, 광역의회는 소선구제, 기초의회는 중선거구제로 실시하였다. 이때 서울시장 도지사를 뽑는 최초의 광역 단체장 선거가 실시되었다. 1961년 5 16군사혁명정부에 의해 공포된 지방자치에 관한 임시조치법 에 의하 여 지방선거가 실시되지 못한 채 27년이 지난 후 1988년에 지방자치법이 전문 개정 되면서 지방자치가 부활되어 지방선거를 실시토록 되었으나 국내정치의 여러 가지 사정으로 지연되어 오다가 노태우대통령 시절인 1991년 지방의회의원만 선출하는 제4 차 지방선거가 실시되었다. 즉 1991년 3월 26 일 전국적으로 시 군 자치구 의 회를 구성하는 지방의원선거가 실시되었고, 6월 20 일 특별시 광역시 도의 광역의 회를 구성하는 의원선거를 실시하였다. 명함으로써 반쪽짜리 지방자치를 실시하게 되었다. 이 당시에는 의회만 구성하고 단체장은 임 또한 광역 기초의회 모두 소선 거구를 기본으로 하였고, 초과인구당 의원수를 늘리는 중선거구제를 병행하였다. 정 당추천은 단체장과 광역의원에 한정되었고 기초의회는 배제되었다 ( 강용기, 2001: 568). 1994년 3월 16일에는 공직선거 및 선거부정방지법이 제정되어 1960년 장면의 민 주당 정부이후 지방선거의 4가지를 모두 한 날짜에 실시한 통합선거의 기틀을 마련 하였다. 이에 따라 1995년 6월 27일 지방의원과 단체장을 동시에 선출하는 제5차 지 방선거가, 그리고 1998년 6월 4일에 제6 차 동시지방선거가 실시 되였다. 그리고 한일 월드컵이 있었던 2002년 6월 13일 실시된 제7차 지방선거는 지방선 거 역사상 최악의 투표율(48.8%) 을 기록한 선거였다. 2005년 6월 30일에 국회에서 공직선거법, 정당법, 정치자금법, 지방자치법 등 4 개의 정치관계법이 통과 되었다. 한편 이번 2006년 5 31 동시지방선거에서는 기초의원의 정당공천 허용, 기초의 원선거에 중대선거구제 채택, 그리고 기초의원선거에의 비례대표제가 채택된다. 이 러한 선거법과 더불어 지방자치법의 개정을 통해 그동안 회기에 따라 지급되는 지 방의원들의 회기수당을 직무활동에 대하여 지급하는 월정수당으로 전환하여 실질적 으로 매월 급여를 받게 되어 지방자치제의 정착에 한걸음 다가가게 되었다 지방선거의 의미 5월 31일은 지방자치정착을 희망으로 살아온 지방인들이 스스로에 주어진 주권 을 행사하는 지방선거가 실시되는 날이다. 하지만 이번 지방선거에서는 기초의원까 지도 정당공천을 하도록 관련 선거법이 바뀌고 보니, 지방자치의 뿌리라 할 수 있 는 시군의원후보들까지도 중앙정당에 줄서기를 하고 있는 등 중앙정치권의 지방 길 들이기가 진행되고 있고, 지방자치 정착을 위한 주권재민의 실천이라는 관점에서

즉 1991년 3월 26 일 전국적으로 시 군 자치구 의 회를 구성하는 지방의원선거가 실시되었고, 6월 20 일 특별시 광역시 도의 광역의 회를 구성하는 의원선거를 실시하였다. 명함으로써 반쪽짜리 지방자치를 실시하게 되었다.

4 28 / 공공행정연구 제7권 제2호 보면, 5 31 지방선거가 갖는 의미는 매우 크다고 할 수 있다( 남기헌, 2006). 첫째, 과정적 의미가 있다. 지방자치제도를 중앙정치집단의 소유물로 생각하는 정 당과, 자신의 정치적 입지만을 위해서 학연, 혈연, 지연, 인기정당을 오가는 무능 철 새정치인을 단호히 심판해야 하는 과정적 의미가 부여된다. 이에 진정으로 지방을 사랑하고, 국가와 중앙정당과의 분권 분산 경쟁에서 당당히 지방이 희망 이라고 말할 수 있는 경쟁력을 갖춘 지방정치인을 선출해야하는 지방인의 지혜가 요구된다. 둘째, 평가의 의미가 있다. 지방선거는 우리가 선택한 지방정치인들이 지나온 임 기동안 직무를 얼마나 성실히 수행하였으며, 주민과의 약속은 올바로 실천하였는가 를 평가하는 과정이다. 이는 주민에 주어진 의무이자 권리를 행사하는 민주적 주민 통제장치의 가동을 의미한다. 셋째, 지속가능한 미래창출의 의미가 있다. 지방정치인의 선출은 우리지방의 백 년대계를 지향하는 축제이다. 누구를 선택하느냐에 따라 지역주민의 복지수준과 지 방정부의 경쟁력정도에 직접적인 영향을 미치기에, 정당인기도 보다는 후보자의 정 책공약과 리더십 등을 잣대로 능력 있는 지방정치인을 선출해서 후손에 떳떳한 지 방정부를 물려주어야 한다. 넷째, 깨끗한 승복과 지원문화정착의 의미가 있다. 이번선거 만큼은 선거전의 뜨 거운 열기가 지역의 힘으로 재생되도록 최선을 다한 만큼 깨끗한 승복을 해야 할 것이다. 또한 선출된 후보자에게 진심으로 축하를 할 수 있는 자세와 지역의 리더 로서의 역할을 다할 수 있도록 지원을 아끼지 말아야 한다는 것이다. Ⅲ.. 과거 지방 4 대 동시선거의 현황과 문제점 1. 연구조사 방법론 본 연구에서는 5 31지방선거의 의미와 발전방향을 모색하기 위하여 먼저 정부 에서 발간한 자료를 토대로 선거현황을 분석하였고, 문제점과 개선방안을 도출하기 위하여 다음 < 표 1> 과 같이 설문을 조사하여 분석하였다. 구 분 내 용 < 표 1> 연구 및 조사방법의 개요 조사목적 조사개요 5 31지방선거의 의미와 방향을 모색하고자 함 주요 조사 연구내용을 정리하면 다음과 같음. 정당공천과정의 합리성 정도

이는 주민에 주어진 의무이자 권리를 행사하는 민주적 주민 통제장치의 가동을 의미한다. 셋째, 지속가능한 미래창출의 의미가 있다. 지방정치인의 선출은 우리지방의 백 년대계를 지향하는 축제이다.

5 5 31 지방선거의 의미와 방향 / 29 조사대상 조사규모 조사지역 조사방법 자료수집도구 통계분석 통계분석 지방선거제도의 문제점 및 발전방안 낮은 지방선거 투표율의 원인과 대책 행정학자 및 행정전문가 유효표본 총 207명 대학교수: 62 명 공무원: 39명 NGO 관계자: 27명 대학강사: 15 명 연구원: 40 명 대학원생: 24명 전국 를 이용한 조사 및 홈페이지를 통한 조사 구조화된 질문지 SPSS Win 10.0 빈도분석 통계프로그램 조사가간 2006년 3월 29일- 4월 1일 조사기관 배재대 자치여론연구소 한국행정DB센터 2. 과거 동시지방선거의 개괄 지방선거는 지방자치단체의 장과 지방의회 의원을 보통 비밀 직접 평등 선거 를 통하여 주민이 직접 선출하는 선거를 의미한다. 지방자치단체는 주민이 선출한 주민대표로 구성되고 운영되기 때문에 법률적 공정성이 전제되어야 하고, 선출된 주민대표는 자신이 수행한 정책 결과에 대하여 지역주민에게 정치적 책임성을 갖는 것을 그 특징으로 하고 있다. 이러한 지방선거는 지방 대표일꾼을 선출하고, 주민의 사의 조정과 설득, 그리고 지방정책의 추진과 개혁을 통하여 지역발전을 도모하고, 주민 생활의 질 향상을 실현하는 리더를 선출하는 것이다. 또한 지방발전은 국가 발전의 기초를 제공하기 때문에 지방발전을 책임져야 할 리더를 선출하는 행위는 실로 중요한 의미를 갖는다( 문재우, 2002: 29). 선거명 < 표 2> 역대 동시지방선거 실시 현황 선거일 지방자치단체수 ( 선거구수) 선거실시 지방자치 단체수( 선거구수) 정수 제1회 동시지방선거 ( 화) 4,885 4,885 5,758 제2회 동시지방선거 ( 목) 4,347 4,347 4,428 제3회 동시지방선거 ( 목) 4,331 4,331 4,414 자료 : 중앙선거관리위원회 (

지방자치단체는 주민이 선출한 주민대표로 구성되고 운영되기 때문에 법률적 공정성이 전제되어야 하고, 선출된 주민대표는 자신이 수행한 정책 결과에 대하여 지역주민에게 정치적 책임성을 갖는 것을 그 특징으로 하고 있다.

6 30 / 공공행정연구 제7권 제2호 30여년 만에 동시지방선거가 부활하였던 1995 년을 기점으로, 1998년 2회 전국동 시지방선거를 실시하였고, 2002년 제3 회 선거를 실시하여 현재에 이르고 있다. 지방 자치단체 수 즉, 선거구 변화 등 개괄적인 변화 사항은 < 표 2> 와 같다. 이러한 과거 3대 동시지방선거는 지지할 후보자 결정에 있어 지역주의적 경향이 강했고, 정당공천과 중대선거구제에 대한 논의, 지방선거에 대한 무관심과 저조한 투표율, 공무원 줄 세우기 및 선거부정 등 많은 문제점을 양산하였다. 3. 후보자결정 측면 : 단체장 및 의원 자격 등 과거 3 대 동시지방선거에서 적용된 우리나라의 공직선거 및 부정선거방지법( 개 정전) 에 의하면 공직선거 후보자들의 자기 홍보활동은 선거공보와 선전벽보, 소형 인쇄물, 수기 및 표찰, 신문광고, 방송광고, 후보자 방송연설, 방송시설 주고나 경력 방송, 합동연설회, 정당 또는 후보자에 의한 연설회, 공개자송에서의 연설 및 대담, 후보자 초청 대담 및 토론회 등이다. 또한 자신을 알리는 공식적인 선거운동은 후 보 등록 이후부터 선거일 전까지의 선거기간동안에 이루어졌다. < 표 3> 지지할 후보자 결정시기에 대한 비교 ( 단위: %, 전국/ 서울/ 대구경북/ 전라도 순) 1998동시지방 선거( 단체장) 투표당일 17.0/12.7/19.7/ 일전 4일-1주일 전 1-2주일전 2주 이전 19.9/15.4/22.1/ /19.9/16.4/ /12.2/6.6/ /39.8/35.3/ 동시지방 선거( 의원) 25.4/24.1/31.7/ /22.7/23.3/ /17.1/16.7/ 동시지방선거( 단체장) 2002 동시지방선거( 의원) 지역별 도시화별 지역별 도시화별 18.7/17.2/17.5/ /20.3/15.9/ /20.3/25.4/ /16.3/ /21.9/ /22.6/ /30.3/22.2/ /23.2/16.7/ /14.5/25.4/ /22.4/ /24.6/ /21.1/ /6.9/3.3/ /5.1/9.5/ /9.7/ /3.9/8.7/ /7.3/ /29.2/25.0/ /37.1/31.7/ /29.5/ /28.1/27.0/ /24.6/ 29.0 총계 1015/221/122/ /216/120/ /232/126/ /319/ /228/126/ /317/2 83 *1998년 동시지방선거시 의원은 광역의원이며 선거 후 유권자 의식조사에서는 도시화별 후보자 결정시기에 대 한 자료가 없음. *1995 년 제1 회 전국동시지방선거 시에는 지지할 후보자 결정시기를 조사하지 않았음. 자료: 중앙선거관리위원회, 유권자의식조사 (

동시지방선거는 지지할 후보자 결정에 있어 지역주의적 경향이 강했고, 정당공천과 중대선거구제에 대한 논의, 지방선거에 대한 무관심과 저조한 투표율, 공무원 줄 세우기 및 선거부정 등 많은 문제점을 양산하였다. 3.

7 5 31 지방선거의 의미와 방향 / 31 한편 < 표 3> 에서 보는 바와 같이 유권자들이 지지할 후보자를 결정하는 시기에 대하여 단체장의 경우는 2 주 이전이라는 응답이 높았으나, 의회의원에 대해서는 당 일 결정했다는 비율이 높게 나타났다. 이는 지방선거에 있어서 자치단체장 후보 중 심으로의 지방선거 운동으로 대부분의 국민적 관심이 자치단체장선거에 집중됨으로 써 지방의원선거는 상대적으로 홀대받아 왔다는 점을 보여준다( 최봉기 외, 2003: 21). 과거 지방선거는 선거법 자체의 근본 문제도 있지만 지방의원선거에 관한 언론 매체들의 보도태도가 지나칠 정도로 단체장선거에 몰두하여 주민들에 대한 의원 후 보자의 정보 전달 소홀 등 유능한 지방의원 선출을 오히려 저해하였다는 점이다. 또한 2002년 6월 13일에 실시된 제3차 동시지방선거에서는 여당인 새천년민주당 의 참패와 야당인 한나라당의 압승이라는 결과가 도출되었다. 이러한 선거결과는 정당이 선거결과에 막대한 영향을 끼친다는 것을 의미하는 것이다( 김석우, 2004: 216). 즉 후보자의 능력이나 실력 또는 공약에 의한 지지할 후보자 선정보다는 정당 에 의한 후보자를 선정하거나 지역할거정당에의 지지 등의 행태가 나타났다. 이와 같이 과거 3대 동시지방선거에서 후보자 결정 측면에서 이상과 현실사이의 괴리가 발생되는 이중성의 양상을 보이고 있다는 것이다. 즉, 주민들은 공약이나 후 보자의 능력과 자질에 따른 지지를 희망하고 또한 표방하고자 하나, 실제 투표결과 에서는 후보자에 대한 정보를 얻을 수 있는 경로의 부족 등으로 여전히 정당이나 지역 연고 등에 의한 선택이 이루어지게 된다는 것이다. 4. 선거 제도적 측면 : 선거구, 공천제도 등 우선 지난 2002년 6 13 동시지방선거 시 전국 7개 시도별로 최다선거인수 선거 구와 최소선거인수 선거구를 비교해 보면 다음과 같다. 지역명 < 표 4 > 6 13 지방선거 광역의원 지역별 최다 / 최소 선거인수 선거구 최다선거인수 선거구 최소선거인수 선거구 최다와 최소의 비 선거구명 선거인수 선거구명 선거인수 서울시 노원구제1 138,971 구로구제1 52, :1 대전시 서구제1 85,873 대덕구제3 50, :1 경기도 남양주제2 142,908 연천군제1 16, :1 충 남 천안시제2 75,932 청양군제2 13, :1 전 북 전주시제2 121,051 진안군제2 9, :1 경 북 포항시제4 96,176 울릉군제2 2, :1 제주도 제주시제2 40,815 서귀포제3 13,972 3:1 자료 : 중앙선거관리위원회 ( 에서 재구성.

과거 지방선거는 선거법 자체의 근본 문제도 있지만 지방의원선거에 관한 언론 매체들의 보도태도가 지나칠 정도로 단체장선거에 몰두하여 주민들에 대한 의원 후 보자의 정보 전달 소홀 등 유능한 지방의원 선출을 오히려 저해하였다는 점이다.

8 32 / 공공행정연구 제7권 제2호 < 표 4> 에서 알 수 있듯이 최다 선거인수 선거구와 최소 선거인수 선거구에 있 어 경북의 경우 39.8:1 의 차이를 보이고 있다. 이는 국회의원 선거가 인구편차가 3:1 을 넘으면 위헌이라는 헌법재판소의 결정이 있는 상황에서 문제의 소지가 있다( 박 창규, 2005: ). 지방선거제도는 2005년 6월 30 일 국회가 공직선거법, 정당법, 정치자금법, 지방자치 법 등 4개의 정치관계법을 통과시킴으로써 4대 5.31지방 동시선거는 개정된 공직선거 법의 적용을 받게 되었다. 따라서 개정된 공직선거법에 따라 금번 지방동시선거를 살 펴보면 다음과 같다( 박창규, 2005: ). 우선, 기초의회의원 선거에 정당공천을 허 용하였다. 즉 자치단체장에만 관심을 가져온 지방선거의 문제점과 주민들이 기초의회 의원의 정치적 성향과 후보자의 정보를 정확히 파악할 수 없는 상황에서 후보자가 소 속한 정당을 통해 나름대로의 판단을 용이하게 하는 일환으로 의미가 있다할 것이다. 둘째, 기초의원선거에 비례대표제를 채택한 것이다. 이번선거부터는 시 군 구의 회의원 정수의 10/100( 단수는 1 로 봄) 을 비례대표로 선출하도록 하였으며, 이 중 50/100 이상을 여성으로 추천하며 명부 순위의 매 홀수는 여성을 추천하도록 하였다. 셋째, 중선거구제를 기초의원선거구에 도입한 것이다. 이번 개정된 공직선거법에 의해 기초의원 지역구 내에서 구역을 획정하며, 1개 선거구에서 2-4인을 선출하도 록 하였다. 이는 중대선거구제 채택을 통해 다양한 정치세력의 기초의회진출, 지역 의 유지보다는 지역의 일을 할 수 있는 유능한 인물의 의회진출을 가능하게 하고, 지역정당의 폐해를 조금이라도 줄이려는데 그 목적이 있다. 그 밖에 시군의회의원의 정수(574명이 감원되어 2,922 명선출) 와 광역의회의원 정 수의 조정(27명이 증가하여 709 명선출) 을 들 수 있다. 그러나 개정된 공직선거법은 여러 가지 문제점이 야기될 수 있다. 우선, 기초의 원선거에 정당공천의 허용은 단체장 선거에 관심이 집중되던 지방선거에 있어 주민 들로 하여금 후보자에 대한 정보를 정확히 얻기 어려운 상황에서 정당을 통해 후보 자에 대한 예측이 가능하다는 점에서는 이 점에도 불구하고 오히려 지방정치가 중 앙정치에 종속될 우려가 있다( 서기준, 1999: 93). < 표 5> 각 정당의 후보자 공천과정의 합리성 정도 유 효 빈도 퍼센트 유효 퍼센트 매우 합리적임 합리적인 편임 비합리적인 편임 매우 비합리적임 합계

우선, 기초의회의원 선거에 정당공천을 허 용하였다. 즉 자치단체장에만 관심을 가져온 지방선거의 문제점과 주민들이 기초의회 의원의 정치적 성향과 후보자의 정보를 정확히 파악할 수 없는 상황에서 후보자가 소 속한 정당을 통해 나름대로의 판단을 용이하게 하는 일환으로 의미가 있다할 것이다. 둘째, 기초의원선거에 비례대표제를 채택한 것이다.

9 5 31 지방선거의 의미와 방향 / 33 앞의 < 표 5> 는 현재 각 정당에서 행하고 있는 후보자 공천과정에 대하여 어떻 게 생각하십니까? 라는 질문에 전국 행정전문가 207명 중 60.9%, 19.3% 가 각각 비 합리적인 편임, 매우 비합리적임 으로 응답하고 있어 전체의 80% 가 현재의 정단 공천과정에 대하여 부정적으로 인식하고 있는 것으로 나타났다. 그리고 80% 의 응답자가 비합리적인 이유에 대하여 < 표 6> 과 같이 답하고 있는 데, 가장 많은 29.9% 가 공천심사 방법과 절차의 문제점 이라고 응답하였고 다음으 로 28.7%, 25.1% 가 각각 지역국회의원의 내 사람 감싸기, 중앙당의 개입 이라고 응답하고 있다. 그러나 그동안 많은 사람들이 걱정했던 공천헌금에 대하여는 9% 만 이 문제라고 지적하고 있다. < 표 6> 각 정당의 후보자 공천과정의 비합리성의 원인 빈도 퍼센트 유효 퍼센트 중앙당의 개입 지역 국회의원의 내사람 감싸기 유 공천헌금에 의한 공천 공천심사위원회 구성의 문제 효 공천심사 방법과 절차의 문제 기타 합계 결측 시스템 결측값 합계 주민참여 측면 : 투표율 등 선거에의 참여는 선거에 대한 관심도에서부터 시작된다. 주권자로서의 국민이 자 신의 권리를 누릴 수 있는 것은 선거 때라고 말하기도 한다. 따라서 선거에 대한 관심은 유권자로서의 국민이 자신의 권리를 행사하기 위한 가장 기본적인 출발점이 라고 할 수 있다( 박창규, 2002: 187). 아래에서는 3대 동시지방선거에 대한 관심도를 제시한다. < 표 7> 에서 보듯이, 지난 95년 제1차 동시지방선거에 비해 2 차, 3차 동시지방선 거는 관심도가 비교적 낮으며, 특히 단체장 선거에 관심이 상대적으로 집중되어 있 었다는 것을 알 수 있다.

1% 가 각각 지역국회의원의 내 사람 감싸기, 중앙당의 개입 이라고 응답하고 있다. 그러나 그동안 많은 사람들이 걱정했던 공천헌금에 대하여는 9% 만 이 문제라고 지적하고 있다. < 표 6> 각 정당의 후보자 공천과정의 비합리성의 원인 빈도 퍼센트 유효 퍼센트 중앙당의 개입 42 20.3 25.1 지역 국회의원의 내사람 감싸기 48 23.2 28.

10 34 / 공공행정연구 제7권 제2호 < 표 7 > 과거 3 대 동시지방선거에 대한 관심도 ( 단위 : %) 년도 ( 광역단체장) 1998 ( 기초단체장) 1998 ( 의원) 2002 ( 광역단체장) 2002 ( 기초단체장) 2002 ( 의원) 전국 자료 : 중앙선거관리위원회 ( 에서 재구성. < 표 8> 은 이번 5 31 지방선거에 대한 전국 행정전문가들의 관심도인데, 분석해 보면 응답자 75% 에 해당하는 사람들은 관심이 많다고 응답하고 있다. 물론 이와 같 은 결과는 지방자치행정과 관련있는 사람들을 대상으로 조사한 결과라 생각되지만 별로 없다 라고 응답한 사람이 2.9% 에 불과해 시사 하는바가 크다. < 표 8 > 과거 3 대 동시지방선거에 대한 관심도 ( 단위 : %) 빈도 퍼센트 유효 퍼센트 매우 많음 유 효 많음 그저 그렇다 별로 없음 합계 다음에서는 과거 동시지방선거의 투표율을 살펴보고자 한다. < 표 9> 과거 동시지방선거 투표율 ( 단위 : %) 시도명 제1차 동시지방선거 ( ) 제2차 동시지방선거 ( ) 제3차 동시지방선거 ( ) 합계 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산

물론 이와 같 은 결과는 지방자치행정과 관련있는 사람들을 대상으로 조사한 결과라 생각되지만 별로 없다 라고 응답한 사람이 2.9% 에 불과해 시사 하는바가 크다. < 표 8 > 과거 3 대 동시지방선거에 대한 관심도 ( 단위 : %) 빈도 퍼센트 유효 퍼센트 매우 많음 77 37.2 37.2 유 효 많음 79 38.2 38.2 그저 그렇다 45 21.

11 5 31 지방선거의 의미와 방향 / 35 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 자료 : 중앙선거관리위원회 ( 에서 재구성. < 표 9> 에서 나타난 것처럼 1998 년 6.4동시지방선거의 투표율은 평균 52.7% 로 나타나 과 거 1995 년 6.27 동시지방선거의 투표율 (68.4%) 에 비해 다소 낮아졌고 ( 이종수, 2000: 465), 2002 년 6.13동시지방선거는 투표율 48.8% 로 역대 최저수준의 투표율을 보였다. 1) 이러한 낮은 투 표율에 대한 원인으로 우리나라 행정전문가들은 유권자들의 정치에 대한 불신 과 지방자치 에 대한 관심부족 에 각각 42.3%, 32.6% 로 응답하고 있다. 이는 제도적인 문제에 의한 참여 율저조 보다는 우리나라의 정치와 지방자치에 대한 불신이 가장 큰 원인 것으로 나타났다. < 표 10 > 지난 지방선거에서 투표율이 낮았던 이유 빈도 퍼센트 유효 퍼센트 유권자의 정치에 대한 불신 지방자치에 대한 관심부족 중앙정당의 개입 유 홍보의 부족 효 전자투표의 미실시 한국의 지역주의 정치구도 후보자에 대한 정보부족 기타 합계 선거 문화 측면 : 선거부패 등 1) 북유럽의 경우는 지방선거 투표율이 중앙선거의 투표율보다 높게 나타남으로써 지방선거가 중앙선거에 비해 자극이 낮은 선거라는 가설 자체를 회의케 하는 경우도 존재한다. 예를 들면 벨기에와 룩셈부르크가 대표적인 데 이들 국가의 지방선거 투표율평균이 93% 까지 보여주고 있다. 일본의 경우는 가장 최근에 실시된 1999년 지방선거의 경우 4대 선거 평균 투표율은 약 59% 정도로 나타났다. 이는 지방선거에 대한 관심이 역사상 최 고조에 달했던 1952년에 비해 30% 이상 감소한 수치다. 지방자치제도의 도입이후 지속적으로 지방선거에 대 한 관심은 하락하여온 실정이다 ( 이종수, 2000: ).

8% 로 역대 최저수준의 투표율을 보였다. 1) 이러한 낮은 투 표율에 대한 원인으로 우리나라 행정전문가들은 유권자들의 정치에 대한 불신 과 지방자치 에 대한 관심부족 에 각각 42.3%, 32.6% 로 응답하고 있다. 이는 제도적인 문제에 의한 참여 율저조 보다는 우리나라의 정치와 지방자치에 대한 불신이 가장 큰 원인 것으로 나타났다.

12 36 / 공공행정연구 제7권 제2호 2002년 6 13 동시지방선거에 대한 육동일(2003: ) 의 연구에 따르면 지방 선거의 문제점을 다음과 같이 제시하고 있다. 구 분 < 표 11 > 2002 년 6 13 동시지방선거의 문제점 당선자 빈도(%) 낙선자 복잡한 선거제도 13(10.2) 11(16.4) 중앙정당의 개입 8(6.3) 9(13.4) 동시선거 31(24.2) 18(26.9) 불법적 선거운동 49(38.3) 10(14.9) 유권자의 무관심 14(10.9) 18(26.9) 선거풍토 13(10.2) 1(1.5) 자료 합계 128(100.0) 67(100.0) : 육동일 (2003: 200). < 표 11> 을 통해 볼 때 당선자와 낙선자 간에 문제점을 보는 시각에는 차이가 있 으나, 불법적 선거운동이 어느 정도 동시지방선거의 문제점으로 부각된다는 것을 알 수 있다. 특히 당선자의 경우 응답자의 38.3% 가 불법적 선거운동을 문제로 지적한 점 을 미루어볼 때 선거문화에 있어서 선거비리 및 부정부패가 만연되어 있다는 것을 알 수 있다. 또한, 이러한 선거 부정부패로 인하여 정치권에 대한 국민의 불신이 증가되 고 유권자들의 선거에 대한 무관심으로 이어지는 악순환을 초래하게 되는 것이다. Ⅳ. 성공적인 5 31 지방선거를 위한 방향 : 전국 행정전문가들의 인식을 중심으로 지방선거의 바람직한 방향 그동안 우리나라의 지방선거는 지방선거라기보다는 중앙선거에 가까웠던 것이 사실이다. 왜냐하면 여야를 막론하고 모든 정당이 공천과정에서 지방주민의 희망이 나 지지보다는 정당수뇌부의 전략적 선택에 의해 후보가 결정되었고, 지방의 정책 과 쟁점은 전국적인 이슈에 의해 가려지고, 선거결과에 별 영향을 미치지 못했던

< 표 11> 을 통해 볼 때 당선자와 낙선자 간에 문제점을 보는 시각에는 차이가 있 으나, 불법적 선거운동이 어느 정도 동시지방선거의 문제점으로 부각된다는 것을 알 수 있다. 특히 당선자의 경우 응답자의 38.3% 가 불법적 선거운동을 문제로 지적한 점 을 미루어볼 때 선거문화에 있어서 선거비리 및 부정부패가 만연되어 있다는 것을 알 수 있다.

13 5 31 지방선거의 의미와 방향 / 37 것이 사실이다. 그러다 보니 투표율은 점점 떨어질 수밖에 없었고, 그런 틈을 타 불 법타락선거는 계속되어 왔었다. 또한 지방자치법과 선거법자체가 지역민들의 관심 과 참여에 의한 의견이 반영된 것이 아니라 중앙정치인들의 편익에 초점이 맞춰진 것이 사실이다. 따라서 금번 5 31지방선거에서는 중앙정치로부터 해방되어 지방정 치의 지방화를 추구하는 계기가 되어야 할 것인데, 이를 이해서는 다음 몇 가지 사 항이 이루어져야 할 것이다( 지병문, 2002: 19-22). 첫째, 공천 민주화가 이루어져야 한다. 밀실정치는 패거리 정치를 양산하고 이것 은 정당정치로 합리화되기 때문에 구시대의 정치구도를 깨는 진정한 의미의 선거혁 명이 이룩돼야 한다. 특히 지역 국회의원들의 자기사람심기식의 전략공천은 지방정 치의 근본이념을 훼손시키는 것이니 만큼 배제되어야 할 것이다. 그리고 최근 공천 즉 당선가능지역을 중심으로 불거지고 있는 공천헌금문제는 강력한 단속과 처벌로 뿌리를 뽑아야 한다. 둘째, 지방의 이슈가 선거결과를 결정하도록 지역민들의 인식이 바뀌어야 한다. 즉 지역민이 지방공공정책에 대한 결정권이 중앙정부에 있지 않고, 지방정부에 있 다는 사실을 인식하고 정책 실패의 폐해를 구체적으로 파악하여 지방선거가 지방정 치인들에 대한 평가의 장이 되게 해야 할 것이다. 셋째, 투표율을 높여야 한다. 지방선거에 있어서의 투표율은 중앙정부차원의 총 선이나 대선에 비해 관심을 받지 못해온 것이 사실이다. 선거에 관한 일반적인 분 류도식 중 지방선거는 단지 자극이 낮은 선거(low-stimulus election) 정도로 방치 된 채, 지방선거에서 낮게 나타나는 투표율 지방자치의 민주적 가치를 회의케 하는 근거로 간주하여 왔다(DETR, 2000: 1) 이것은 결국 지방자치의 정당성과 지방정부 의 권위를 잠식시키고, 지방정부의 일반적 기능과 역할에 대해서도 관심을 저하시 켜왔다(Ralling and Thrasher, 1997: 46). 각국의 중앙정부는 지방선거에서 투표율이 낮게 나타날수록 지방정부의 효용성이 일반 국민들로부터 외면되는 것으로 해석하 고, 중앙정부의 자의적인 개입을 정당화 시켜 왔다( 이종수, 2000: ). 우리나 라도 예외가 아니어서 투표율향상은 시급한 과제인데 필자는 호주를 비롯한 많은 나라에서 시행하고 있는 투표강제법 또는 인센티브제의 도입을 제안하고자 한다. 넷째, 선거부패를 차단하여 청렴하고 유능한 인재가 입문할 수 있도록 해야 한 다. 지금의 선거시스템은 옥석을 가리기 어려운 시스템이라 할 수 있다. 따라서 선 거관리위원회나, 시민사회단체 그리고 언론에서는 지역의 옥석을 가려낼 수 있도록 후보자의 불법 타락 선거운동에 대하여 면밀히 관찰하고 공론화 시켜야 할 것이다. 다섯째, 정책바로보기 운동인 메니페스토가 정착되길 바란다. 과거의 낙천낙선운 동이 이번 선거부터는 메니페스토 운동으로 전환되고 있다. 그동안 중앙정치의 놀 음에 휩싸이다보니 후보자의 공약진실성에 대해서는 관심이 없었던 사실이다. 따라

밀실정치는 패거리 정치를 양산하고 이것 은 정당정치로 합리화되기 때문에 구시대의 정치구도를 깨는 진정한 의미의 선거혁 명이 이룩돼야 한다. 특히 지역 국회의원들의 자기사람심기식의 전략공천은 지방정 치의 근본이념을 훼손시키는 것이니 만큼 배제되어야 할 것이다.

14 38 / 공공행정연구 제7권 제2호 서 금번부터는 지역차원에서 공약사항을 평가하고 실현가능성을 검증하는 정책바로 보기 운동이 정착돼 진정한 지방자치가 이룩되길 기대한다. 여섯째, 학계에서는 올바른 지방선거와 후보선택을 위해 선택기준을 제시하여야 한다. 또한 공정한 주민여론을 분석하여 발표함으로써 지역민들로 하여금 지역정세 를 잘 파악하여 투표에 임할 수 있는 정보제공자의 역할을 담당해야 할 것이다. 마지막으로 언론과 시민사회단체들은 선거출마자들의 정책공약을 바르게 판단할 수 있는 정보를 주민들에게 제공하고 지역과 사회를 분열시키는 행위에 대한 선량 한 감시자의 역할을 다해야 할 것이다. 특히 언론은 그동안 문제점으로 제기되어 왔던 편파보도, 정책을 도외시한 감정적 보도, 지역감정의존보도, 승부에만 관심을 두고 보도하는 경마식보도 등의 보도방식을 개선하여 올바른 후보선택을 위한 정보 를 제공해야 할 것이다. 2. 올바른 지방자치단체장 및 지방의회의원 선출을 위한 방안 지방자치가 성공적으로 정착하기 위해서는 제도적인 측면과 운영적인 측면에서 혁신적인 개선이 필요함에는 반론의 여지가 없다. 그러나 우리나라와 같이 자방자 치에 대한 경험이 일천한 나라에서는 누가 단체장이나 의원이 되느냐가 무엇보다도 중요한 사안이라고 생각된다. 본 연구에서는 5 31동시지방선거를 앞두고 출마자들 에 요구되는 자질에 대하여 설문조사를 하였다. < 표 12> 는 자치단체장 선출시 결정요인에 대한 응답결과인데, 우리나라의 행정 전문가들 중 가장 많은 60.9% 는 인물/ 능력/ 경력 이라고 응답했고, 다음으로 공약/ 정책 에 21.4%, 소속정당 에 10.1%, 청렴/ 도덕성 에 6.8% 순으로 응답하고 있다. < 표 12 > 5 31 지방선거에서 자치단체장 투표시 고려사항 ( 결정요인 ) 유 효 빈도 퍼센트 유효 퍼센트 인물/ 능력/ 경력 소속정당 교육수준 공약/ 정책 청렴/ 도덕성 기타 합계 < 표 13> 은 지방의원 선출시 결정요인에 대한 응답결과인데, 우리나라의 행정 전

특히 언론은 그동안 문제점으로 제기되어 왔던 편파보도, 정책을 도외시한 감정적 보도, 지역감정의존보도, 승부에만 관심을 두고 보도하는 경마식보도 등의 보도방식을 개선하여 올바른 후보선택을 위한 정보 를 제공해야 할 것이다. 2.

15 5 31 지방선거의 의미와 방향 / 39 문가들 중 가장 많은 사람(116명 56%) 이 인물/ 능력/ 경력 이라고 응답했다. 다음으 로는 공약/ 정책 에 16.9%, 청렴/ 도덕성 에 15.5% 소속정당 에 8.7% 순으로 응답 하고 있다. < 표 13 > 5 31 지방선거에서 지방의원 투표시 고려사항 ( 결정요인 ) 유 효 빈도 퍼센트 유효 퍼센트 인물/ 능력/ 경력 소속정당 교육수준 공약/ 정책 청렴/ 도덕성 기타 합계 이상의 결과를 비교 분석해 보면 우리나라 행정전문가들은 자치단체장과 지방 의원 선출시 인물/ 능력/ 경력 과 정책/ 공약 을 가장 중요한 결정요인으로 꼽았다. 그러나 세 번째 우선순위에서는 자치단체장 선거시에는 소속정당 이라고 응답한 반면 지방의원 선거시에는 청렴/ 도덕성 이라고 응답하고 있는데, 이와 같은 결과는 자치단체장과 지방의원의 역할과 기능을 고려한 선택이라 분석된다. 3. 선거제도 개선을 위한 방안 지방자치의 발전을 위한 방안중 가장 중요한 것 중의 하나가 선거제도에 관한 것이다. 왜냐하면 투표는 현대 민주주의 국가의 정책결정에 참여하는 가장 강력한 수단이기 때문이다. 주민에 의한 자치를 표방하는 지방자치에서 그 가치는 더욱 중 요하다고 할 수 밖에 없다. < 표 14> 는 성공적인 지방선거를 위한 방안에 대한 우리나라 행정전문가집단의 응 답을 분석한 것인데, 응답자들은 정당공천제도 폐지(26.1%) 와 완전 선거공영제 실시 (22.2%), 그리고 매니페스토 제도의 의무화(13.3%) 를 지방선거 발전방안으로 꼽았다. 이상의 결과는 그동안 선거 때마다 공천과정에서 발생한 불협화음에 대한 염려 와, 젊고 유능한 엘리트들의 진출희망, 그리고 지역패권과 공약선거( 空約選擧 ) 가 아 닌 정책선거를 바라는 국민들의 마음이 반영된 것으로 판단된다.

0 이상의 결과를 비교 분석해 보면 우리나라 행정전문가들은 자치단체장과 지방 의원 선출시 인물/ 능력/ 경력 과 정책/ 공약 을 가장 중요한 결정요인으로 꼽았다.

16 40 / 공공행정연구 제7권 제2호 < 표 14 > 성공적인 지방선거를 위한 방안 유 효 빈도 퍼센트 유효 퍼센트 완전 선거공영제 실시 정당공천제도 폐지 자치단체장과 지방의회 선거분리 전자투표제의 도입 매니페스토제도의 의무화 투표시간의 연장 투표자에 대한 인센티브 제공 및 투표 불참자에 대한 패널티부여 선거비리 감시활동의 강화 선거구의 탄력적용 기타 합계 정당참여에 대하여 미국에서는 지방선거시 자치단체 중 3/2인 70% 가 정당참여 를 제한하고 있으며, 정당참여를 허용하고 있는 영국의 한 여론조사에 의하면 전국 민의 52% 가 지방선거에 정당참여를 반대하고 있다( 최창호, 1999: 557). 캐나다에서 는 정당공천 금지사항은 없지만 정당스스로 후보자 공천을 하지 않으며, 주민은 정 당표방자에게 투표하지 않는 것이 보편화 되어 있다. 더구나 일본의 시 정 촌의 지 방선거에서는 무소속 당선자가 바가 크다( 문재우, 2002: 50) % 에 이르고 있다는 점은 우리에게 시사하는 4. 지방선거 투표율 향상을 위한 방안 지방선거에 있어서의 투표율은 중앙정부차원의 총선이나 대선에 비해 관심을 받 지 못해온 것이 사실이다. 선거에 관한 일반적인 분류도식 중 지방선거는 단지 자 극이 낮은 선거(low-stimulus election) 정도로 방치된 채, 지방선거에서 낮게 나타 나는 투표율 지방자치의 민주적 가치를 회의케 하는 근거로 간주하여 왔다(DETR, 2000: 1) 이것은 결국 지방자치의 정당성과 지방정부의 권위를 잠식시키고, 지방정 부의 일반적 기능과 역할에 대해서도 관심을 저하시켜왔다(Ralling and Thrasher, 1997: 46). 각국의 중앙정부는 지방선거에서 투표율이 낮게 나타날수록 지방정부의 효용성이 일반 국민들로부터 외면되는 것으로 해석하고, 중앙정부의 자의적인 개입 을 정당화 시켜 왔다( 이종수, 2000, ).

0 정당참여에 대하여 미국에서는 지방선거시 자치단체 중 3/2인 70% 가 정당참여 를 제한하고 있으며, 정당참여를 허용하고 있는 영국의 한 여론조사에 의하면 전국 민의 52% 가 지방선거에 정당참여를 반대하고 있다( 최창호, 1999: 557).

17 5 31 지방선거의 의미와 방향 / 41 지방자치가 정착되고 지방이 중앙으로부터 자유로워지기 위해선 무엇보다도 지 방에 대한 관심과 참여가 필요하다. 즉 지방선거의 높은 투표율은 중앙으로부터 지 방이 인정받고 자유로워지는 판단의 잣대가 될 것이다. < 표 15 > 지방선거의 투표율 향상을 위한 방안 빈도 퍼센트 유효 퍼센트 투표잠여자에대한 인센티브제공 투표불참자에대한 패널티 부여 전자투표제의 도입 투표장의 이벤트 강화 홍보강화( 선거당일홍보와 부재자투표홍보) 투표시간의 연장 미디어선거의 활성화(TV, 라디오, 케이블 광고 등) 기타 합계 < 표 15> 는 부진한 지방선거의 투표율을 높이기 위한 방안에 대한 우리나라 행정전 문가들의 응답내용인데, 응답자들 중 가장 많은 23.7% 는 투표참여자에 대한 인센티브 제공 을 선택했다. 그리고 다음으로 미디어선거의 활성화(22.7%), 전자투표제의 도입 (21.5%), 홍보강화 - 선거당일홍보와 부재자투표홍보 (13.8%) 순으로 응답했다. 지방선거의 투표율은 이상에서 제시한 향상방안과 낮은 원인으로 지적되었던 사 항( 유권자의 정치에 대한 불신, 지방자치에 대한 관심부족 등) 들을 면밀히 분석하여 방안을 창출해야 할 것이다. 5. 건전한 선거문화 창출을 위한 선거부패방지 방안 공정한 선거제도는 민주주의 권력의 기초이다. 만약 선거제도가 공정하지 못하거 나 투명하지 않으면 민주주의 제도는 정착하기 힘들다. 즉 올바른 민주주의를 실천 하고 구현하기 위해서는 공정하고 올바른 선거제도의 확립과 실천이 수반돼야 한다. 그러나 우리나라는 그간 선거를 민주주의발전을 위한 정치의 수단으로서가 아니라 정권( 권력) 획득 수단으로 보고 명백한 불법행위까지도 공공연히 자행하는 등 대상 집단이 불응함으로서 투표의 자유와 공정성이라는 선거의 본질이 파괴될 정도로 위 험수준에 와 있음을 알 수 있다. 이러한 관계로 선거 때가 되면 정국이 온통 흥분 속에서 난장판이 되고 선거가 끝난 후에도 상당기간동안 부정선거 시비로 정국이

0 미디어선거의 활성화(TV, 라디오, 케이블 광고 등) 94 22.7 22.7 기타 12 2.9 2.9 합계 414 100.0 100.0 < 표 15> 는 부진한 지방선거의 투표율을 높이기 위한 방안에 대한 우리나라 행정전 문가들의 응답내용인데, 응답자들 중 가장 많은 23.7% 는 투표참여자에 대한 인센티브 제공 을 선택했다.

18 42 / 공공행정연구 제7권 제2호 소란스러웠던 것이 관례였다. 만약 공명한 선거문화가 우리의 일상생활로 정착되어진다면 우리가 바라는 정치 발전의 내용은 우리에게 바람직한 현실로 다가올 것이다. 따라서 돈 안드는 깨끗한 선거관리를 확보하고, 공명한 선거문화를 정착시키기 위해서는 어느 한 기구나 개 인의 힘만으로 이루어 질 수 있는 성질의 것은 아니기 때문에 공명선거의 실현을 위한 여러 요소들을 상호 결합하고, 때로는 상호 견제하는 힘겨운 과정을 거치면서 공명한 선거풍토정착을 도모하여 나가야 한다( 정연교, 2002: 3). < 표 16> 은 지방선거 부패방지를 위한 가장 좋은 방안이 무엇이라고 생각하십 니까? 에 대한 우리나라 행정전문가 그룹의 응답을 나타낸 것인데, 응답자들은 완 전한 선거 공영제도입(31.4%) 와 정당공천제 배제(30.9%) 를 제일 많이 선택했고, 다음으로 선거사범에 대한 단속 및 처벌강화(25.1%), 미디어선거의 활성화 (6.3%), 선거포상금제도의 대상범위확대 및 활성화(5.3%) 순으로 응답했다. < 표 16 > 선거부패방지를 위한 방안 유 효 빈도 퍼센트 유효 퍼센트 완전한 선거공영제 도입 정당공천제 배제 선거사범에 대한 단속 및 처벌강화 선거포상금제도의 대상범위확대 및 활성화 미디어선거의 활성화 기타 합계 Ⅴ. 결 론 지금까지 우리나라 지방선거의 현황과 문제점을 정리하고 행정전문가집단의 설 문조사결과를 적용하여 개혁방안을 제시하였다. 그동안 우리의 지방선거는 지방선 거제도의 불합리한 요소들과 함께 시민들의 공동체의식내지 참여의식부족 등의 근 본적인 문제점들이 한데 어울려 많은 문제점을 파생시켰다. 또한 중앙정치수준에서 의 지역패권주의가 지방까지 확대되어 정치세력 간 경쟁이 존재하지 않아 지방정치 는 발전하지 못했다. 특정 지역의 공직을 특정정당이 독점함으로써 지방정치에 있 어서 견제의 기능이 부재되었다. 이러한 상황은 지방정치를 중앙정치에 예속시켜

< 표 16> 은 지방선거 부패방지를 위한 가장 좋은 방안이 무엇이라고 생각하십 니까? 에 대한 우리나라 행정전문가 그룹의 응답을 나타낸 것인데, 응답자들은 완 전한 선거 공영제도입(31.4%) 와 정당공천제 배제(30.9%) 를 제일 많이 선택했고, 다음으로 선거사범에 대한 단속 및 처벌강화(25.1%), 미디어선거의 활성화 (6.

19 5 31 지방선거의 의미와 방향 / 43 자율적 발전의 기회가 주어지지 않았다. 본 연구에서는 이러한 지방선거의 현황과 문제점을 바탕으로 금번 거의 방향을 다음 몇 가지로 살펴보았다. 5 31지방선 첫째, 공천 민주화가 이루어 져야 한다. 둘째, 지방의 이슈가 선거결과를 결정하 도록 지역민들의 인식이 바퀴야 한다. 셋째, 투표율을 높여야 한다. 넷째, 선거부패 를 차단하여 청렴하고 유능한 인재가 입문할 수 있도록 해야 한다. 다섯째, 정책바 로보기 운동인 매니페스토가 정착되길 바란다. 여섯째, 학계에서는 올바른 지방선거 와 후보선택을 위해 정책대안을 제시하고 공정한 주민여론을 분석하여 발표함으로 써 유권자들로 하여금 지역정세를 잘 파악할 수 있는 정보제공의 역할을 담당해야 할 것이다. 마지막으로 시민단체나 언론이 지방정치인에 대한 객관적이고 구체적인 자료를 제시하고, 선거인들은 이러한 자료를 투표결정과정에서 활용해야 한다. 또한 본 연구에서는 우리나라 행정전문가들의 설문을 통하여 지방선거제도의 발 전방안을 모색하였는데 그 주요내용을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 우리나라 지방선거의 낮은 투표율에 대한 원인으로 유권자들의 정치에 대 한 불신(42.3%) 과 지방자치에 대한 관심부족(32.6%) 등이라고 응답했고, 그 대안으 로는 투표참여자에 대한 인센티브 제공(23.7%), 미디어선거의 활성화(22.7%), 전 자투표제의 도입(21.5%), 홍보강화- 선거당일홍보와 부재자투표홍보(13.8%) 순으 로 응답했다. 둘째, 성공적인 지방선거를 위한 제도개선 방안에 대하여 정당공천제도 폐지 (26.1%) 와 완전 선거공영제 실시(22.2%), 그리고 매니페스토제도의 의무화(13.3%) 등의 순으로 응답했다. 셋째, 지방선거 부패방지를 위한 대안으로서는 완전한 선거 공영제도입(31.4%) 와 정당공천제 배제(30.9%) 를 제일 많이 선택했고, 다음으로 선거사범에 대한 단 속 및 처벌강화(25.1%), 미디어선거의 활성화(6.3%), 선거포상금제도의 대상범위 확대 및 활성화(5.3%) 순으로 응답했다. 금번 5 31지방선거는 민선자치 10 년의 역사를 가지고 치르는 선거이다. 시간이 흐르면 흐를수록 지방선거가 세련되고 발전해야 한다. 참여 이것만이 지방선거와 지방자치를 발전시킬 수 있는 것이다. 주민들의 적극적인 관심과 < 참고문헌 > 김석우.(2004). 기초단체장 충원과정에 관한 연구: 6.13 지방선거 기초단체장 당선 결정 모델을 중심으로. 한국정치학회보. 38(1)

마지막으로 시민단체나 언론이 지방정치인에 대한 객관적이고 구체적인 자료를 제시하고, 선거인들은 이러한 자료를 투표결정과정에서 활용해야 한다. 또한 본 연구에서는 우리나라 행정전문가들의 설문을 통하여 지방선거제도의 발 전방안을 모색하였는데 그 주요내용을 정리하면 다음과 같다.

20 44 / 공공행정연구 제7권 제2호 남기헌.(2006). 21세기 자치단체장에 요구되는 자질과 역할-전문가 설문을 중심으로 - 충북지방자치학회 동계학술대회 발표논문 문재우.(2002). 한국지방선거제도의 현재와 미래. 2002년도 한국지방자치학회 하계학 술발표 및 제11 회 한 일 지방자치 국제세미나 박창규.(2002). 지방선거의 문제점에 대한 분석: 중앙선거관리위원회의 유권자의식조 사를 토대로. 한국지방자치학회 2002 년도 동계학술발표회 박창규.(2005). 제4 차 전국동시지방선거 어떻게 치를것인가: 지방의회의 유급제와 관 련한 하나의 제언. 한국지방자치학회 2005 년도 하계학술대회 서기준.(1999). 한국의 지방자치발전과 지방선거의 과제. 조선대 통일문제연구소 육동일.(2003) 지방선거의 평가와 과제에 관한 연구. 충남대학교 사회과학연 구. 14 권 이종수.(2000). 지방선거 투표율에 관한 국가간 비교와 한국 지방선거의 투표율 결 정요인 고찰. 한국행정학회 2000 년도 동계학술대회 최봉기 이동수.(2003). 제7 차 지방의원선거분석과 지방선거제도의 개혁방안. 한국지 방자치학회보. 15(2) 최창호.(1999). 지방자치학. 삼영사. 중앙선거관리위원회( DETR.(2000). Turn Out at Local Elections. London: Department of Environment, Transport and Region. Rallings, Colin and Michael Thrasher.(1997). Local Elections in Britain. New York: Routledge. 崔鎬澤 : 영국 Menchester Metropolitan University 에서 행정학박사학위를 취득하였으며, 지방재 정 시민참여 자치여론조사 등이 주요 관심분야이다. 현재 행정자치부 지방행정혁신평가위원, 충청남도 혁신분권연구단 위원, 한국지방자치학회 이사, 한국공공행정학회 연구위원장, 자치여론 연구소장 등의 활동을 하고 있고, 배재대학교 사회대학 행정학과 교수로 재직하고 있다. 주요 논 문으로는 The Response of Local Authorities to Grants-in-Aid: An Application of Panel Data( 한국지방재정논집, Vol.7. No.2), 민선자치단체장 리더십과 시정운영에 관한 평가 : 대전광 역시 시민 시민단체 언론인 공무원들의 인식을 중심으로 ( 공공행정연구 제6권 2 호) 이외에 다 수. 저서로 지방자치행정론 ( 공저 2002), 행정학개론 ( 공저 2003), 한국지방자치재정론 ( 공저 2003), 참여정부 인사개혁의 현황과 과제( 공저 2005), 재난관리론 ( 공저 2006) 등이 있다. 연락전화는 (042) 이며, 은 htchoi@pcu.ac.kr이다.

6 13 지방선거의 평가와 과제에 관한 연구. 충남대학교 사회과학연 구. 14 권. 195-224. 이종수.(2000). 지방선거 투표율에 관한 국가간 비교와 한국 지방선거의 투표율 결 정요인 고찰. 한국행정학회 2000 년도 동계학술대회. 459-473. 최봉기 이동수.(2003). 제7 차 지방의원선거분석과 지방선거제도의 개혁방안. 한국지 방자치학회보.

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<C0CEBCE2BABB2D33C2F7BCF6C1A420B1B9BFAAC3D1BCAD203130B1C72E687770> 해제 면양행견일기 沔陽行遣日記 이 자료는 한말의 개화파 관료, 김윤식 金允植 (1835~1922)이 충청도 면천 沔川 에 유배하면서 동학농민혁명 시기에 전문 傳聞 한 것을 일일이 기록한 일기책 이다. 수록한 부분은 속음청사 續陰晴史 의 권 7로 내제 內題 가 면양행견일기 沔陽行遣日記 로 되어 있는 부분 가운데 계사년 癸巳年