CI 소개 [ 상징시그니쳐모티브 ] 함께하나되는희망의구름숲 각기다른색을지닌여러그루의나무가함께모여하나의무지개빛구름모양과해를이루고있는이미지입니다. 이는부산복지개발원의다양한복지정책서비스가시민에게희망과행복의안식처를제공한다는의미와시민과함께새로운행복을만들어간다는메시지를전합니다.

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1 ISSN Busan Social Welfare Forum 부산복지포럼 Vol. 12 한국빈곤정책의쟁점과과제복지사각지대 : 규모와발생원인국민기초생활보장법개정시행에대한기대와우려사회안전망어디까지가능한가 : 국민기초생활보장제도의최저생계비를중심으로 BSWDI 브리프시민이그리는부산사회복지비전 2030 제1차부산광역시정신보건사업계획 (2014~2018) 부산시고령친화도시구축을위한실행전략 이슈 & 이슈 성년후견제도의이해와활용방안 중독에대한예방치료안전망구축으로의긴여정 해외리포트 일본의지역중심노인보호시스템사례탐방

2 CI 소개 [ 상징시그니쳐모티브 ] 함께하나되는희망의구름숲 각기다른색을지닌여러그루의나무가함께모여하나의무지개빛구름모양과해를이루고있는이미지입니다. 이는부산복지개발원의다양한복지정책서비스가시민에게희망과행복의안식처를제공한다는의미와시민과함께새로운행복을만들어간다는메시지를전합니다.

3 부산복지포럼 Busan Social Welfare Forum Vol. 12 한국빈곤정책의쟁점과과제 04 복지사각지대 : 규모와발생원인서병수 한국빈곤문제연구소소장 16 국민기초생활보장법개정시행에대한기대와우려진재문 경성대사회복지학과교수 27 사회안전망어디까지가능한가 : 국민기초생활보장제도의최저생계비를중심으로문진영 서강대사회복지학과교수 BSWDI 브리프 36 시민이그리는부산사회복지비전 2030 이재정 ( 재 ) 부산복지개발원연구위원 47 제 1 차부산광역시정신보건사업계획 (2014~2018) 이찬희 ( 재 ) 부산복지개발원부연구위원 56 부산시고령친화도시구축을위한실행전략 최성희 ( 재 ) 부산복지개발원부연구위원 이슈 & 이슈 68 성년후견제도의이해와활용방안제철웅 한양대학교법학전문대학원교수 74 중독에대한예방치료안전망구축으로의긴여정이해국 중독포럼상임운영위원, 가톨릭대의과대학교수 해외리포트 82 일본의지역중심노인보호시스템사례탐방박선희 ( 재 ) 부산복지개발원부연구위원

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5 한국빈곤정책의쟁점과과제 복지사각지대 : 규모와발생원인 서병수 한국빈곤문제연구소소장 국민기초생활보장법개정시행에대한기대와우려 진재문 경성대사회복지학과교수 사회안전망어디까지가능한가 : 국민기초생활보장제도의최저생계비를중심으로 문진영 서강대사회복지학과교수

6 기획특집 복지사각지대 : 규모와발생원인 복지사각지대 : 규모와발생원인 01 복지사각지대의개념 서병수 한국빈곤문제연구소소장 사회안전망 ( 사회보장또는사회보호 ) 은인권관점에서질병ㆍ노령ㆍ실업ㆍ재해ㆍ노동등일반적인사회적위험과빈곤위험으로부터최저한의소득과사회서비스 ( 건강, 교육, 훈련, 주거, 영양, 케어, 노동, 최저임금등 ) 를보장함으로써국민을보편적으로보호하기위한현물및현금급여등을지원하는제도적장치를일컫는다. 우리나라의사회안전망체계는 5대사회보험, 공공부조제도및긴급복지지원제도로이루어져있다고주로말한다. 본고에서는장기요양서비스와긴급복지원을제외한 4대사회보험과공공부조를분석대상으로한다. 사회안전망은제도의본질적성격상대상이되는국민에게보편적으로적용되는것이원칙이다. 그러나현실에서는배제되는집단이크게발생한다. 소위사각지대이다. 사회안전망의복지사각지대란연구자에따라다양하게정의되고있다. 일반적으로복지사각지대는보편적생존권과사회권에도불구하고 사회보장또는사회안전망의제도적및설계상결함 으로인해현재또는미래에복지혜택을받지못하는집단을가리킨다. 복지사각지대는사회보험들에서는주로적용범위 (coverage) 와관련되어발생하고, 공공부조에서는선정기준 (eligibility) 과관련되어나타난다. 4대사회보험은사회적위험이미래에발생할때를대비하는제 1차사회안전망이다. 2000년이전도입된사회보험들은초창기적용대상을대기업직원, 공무원등매우제한적으로실시됨에따라법상원천적으로배제되는집단인 제도적사각지대 가대규모로발생하였다. 김대중정부는 2000년대초 4대사회보험과공공부조를보편적으로확대적용하는일련의복지개혁을실시하였다. 그러나단계적확대조치, 설계및제도상미비등으로제도적사각지대는계속발생하였다. 제도적사각지대이외에새로운사각지대가형성되기시작하였다. 보험료납부자격이있어도자발적 4

7 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 가입회피, 소득부족으로인한보험료납부중단, 사업주의가입회피, 보험수급조건의미충족등으로인한 실제적사각지대 이다. 제도적및실제적사각지대를합하여 적용의사각지대 라한다. 2000년대이후저성장의기조하에서양극화와빈곤위험이심화되면서사회안전망의급여혜택을받더라도충분한최저소득보장기능을못하고있다고지적되어왔다. 공공부조와국민연금에서 적정한최저생계비 에미치지못하는낮은급여로인해발생한 최저소득보장의사각지대 는심각한문제라고하겠다. 우리나라는세계화의영향아래인구구조와노동시장구조의변동, 새로운사회위험등으로복지사각지대가구조화되어심화되거나새로발생하는역사성을보였다. 02 복지사각지대의규모와발생원인 (1) 4 대사회보험 1) 국민연금 국민연금은 18-59세사이의모든국민이가입하는것이원칙이다. 적용사각지대는현근로연령세대인 18-59세총인구중에서당연가입자와임의가입자가아닌비경제활동인구등적용제외자 ( 제도적사각지대 ) 와가입대상자이지만실질적으로보험료를납부하지않는납부예외자와미납자들 ( 실제적사각지대 ) 로나눌수있다. 이들은노인이되었을때무연금또는저연금수령자이므로 잠재적사각지대 라고도한다. 최저소득보장사각지대 는현노인세대와미래노인 ( 현근로계층 ) 의무연금자및저연금수령자들이다. 적용의사각지대는원인으로작용하고, 최저소득보장사각지대는결과이다. 1) 김원섭 (2013) 은같은연도기준으로추정하였는데장기체납, 보험료납부자및특수직역연금등에서일부차이가있지만크지않고, 잠재적사각지대를 51.4% 로약간낮게추정하였다. 2) 주민등록상 2011년당시 60 세이상노인 8,020천명중에무연금자는 4,872천명 ( 노인인구중 60.7%) 이다. 아래표는국민연금과특수직역연금을포함한공적연금의적용사각지대에대한국민연금공단의내부자료이다 1). 공적연금의적용사각지대 (= 잠재적사각지대 ) 는 18-59세총인구의절반이넘는 51.4% 이다. 취업자와실업자로이루어진경제활동인구대비로는약 1/3이사각지대에있다. 60세이상의노인을포함한 18세이상인구를대상으로하면 60세미만의적용사각지대와 60세이상중무연금자 2) 의 2,264만명으로적용의총사각지대는 55.5% 에이른다. 사각지대에속하는사람들은가정주부등비경제활동인구, 근로연령대중의협업배우자와무급가족종사자, 비정규직저소득근로자의대부분, 무등록의영세자 5

8 기획특집 복지사각지대 : 규모와발생원인 영자, 1988년국민연금제도도입시가입이배제된당시 60세이상노인층이다. 사각지대가방대한것은근로연령층중경제활동에참여하고있는비율이 60% 수준으로낮은데다경제활동에참가하고있더라도저소득층의보험료부담에따른가입기피, 비정규직등열악한노동시장구조 ( 특히영세사업장의비정규직은 50% 가까이가연금에미가입 ) 등구조적요인에기인한다 3). 국민연금에대한불신도있을것이다. 국민연금미납사유조사에의하면 87% 가실직, 사업중단, 생활곤란등소득부족이주요사유였다. 3) 이에따라공적연금가입률이근 로연령인구대비 43.9% 로매우 낮다. 선진국들은가입률이대략 70% 이상이다. 4) 김원섭, 2013, 국민연금사각 지대와해소방안, 한국재정학회 한국조세연구원공동정책세미나, 복지사각지대현황과해결방안 (2013 년 5 월 3 일 ) 공적연금적용현황 (2011 년 12 월 ) 최저소득보장의사각지대는먼저현노인세대의무연금과저연금이있다. 제 3 차재정계산에의하면 2013년 65세이상노인중공적연금수령자는 29.0% 로서무연금사각지대가 71.0%( 기초노령연금수령자불감안 ) 에이른다. 최저생계비수준인 50만원이하를저연금이라고하면 2012년기준노령연금수령자 275만명중에저연금수령자는 84%(20만원이하가 39% 이다 ) 에이른다. 월 1백만원이상수령자비중은 1.4% 에불과하다. 국민연금의급여수준이낮은것은연금액을결정하는가입기간이짧고 (2010 년평균 6.1 년 ), 지역가입자들의신고소득수준이직장가입자들의절반수준으로충분치않기때문이다. 미래노인을보면, 김원섭 (2013) 은 2050년경 65세이상노인인구의 50% 가무연금자이고, 나머지연금수령자의절반이기초생계비이하의저연금을수급할것으로추정하고있다. 무연금과저연금의총최저소득보장의사각지대는 2050년경노인인구의 75%( 저자계산으로는 2070년에는 60%) 에이른다. 현노인인구의절반이절대빈곤상황인데미래노인들도절반이절대빈곤을겪는것으로구조화되어있는셈이다. 18~59 세총인구 32,793 천명 (100.0%) 경제활동인구 22,182 천명 비경제활동인구 10,611 천명 (32.4%) 제도적사각지대 비적용 959 천명 (2.9%) 공적연금적용 21,223 천명 국민연금적용 19,823 천명 납부예외 4,900 천명 (14.9%) 실제적사각지대 장기체납 1,303 천명 (4.0%) 소득신고 14,923 천명 보험료납부 13,620 천명 (41.5%) 특수직역연금 1,404 천명 (4.3%) 적용사각지대 17,768 천명 (5 4.2%) 실질가입자 15,025 천명 (45.8%) 자료 : 국민연금연구원내부자료. 용어의정의는김원섭 (2013) 참조 4). 6

9 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 개선방향은단기적으로는철저한사업장관리, 영세사업장근로자에대한보험료지원확대, 지역가입자소득파악률 ( 현재 30% 수준 ) 의제고, 크레딧제도 ( 출산, 실업및휴직, 요양, 병역, 직업훈련등비소득활동기간을가입기간으로인정 ) 의확대등이다. 장기적으로는 1인 1국민연금제로전환하고, 국민연금내에적정한최저소득을보장하는최저연금제를도입하는방안이있지만재정문제로현실적으로어려운과제이다. 소요재정을그나마줄이면서노인빈곤제로를달성할수있는유일한방안은국민연금의부분적개선에더하여일반공공부조인국민기초생활보장에서별도의관대한 노인범주형공공부조제도 ( 기초연금제흡수조건 ) 를분리구축하여 노후생활보장체제 를갖추는것이다 5). 2) 고용보험 고용보험의제도적사각지대는주 15시간미만의단시간근로자, 자영업자, 65 세이상의근로자등적용제외자 6) 들이대표적이다. 수급요건미충족자및급여소진자, 실업급여를받지않고있는실업자들도포함하여야한다. 실제적사각지대는법적으로는가입대상이나사업주와근로자가자발적또는비자발적으로가입을하지않고있는경우와행정능력미비등을이유로발생한다. 5) 서병수 김수봉 고재욱 권종희, 2013, 국민노후생활보장제도의도입에관한연구 한국빈곤문제연구소자료실게재 6) 가사서비스업종사자와농업ㆍ임업ㆍ어업및수렵업중법인이아닌자가상시 4명이하의근로자를사용하는사업장및소규모건설업의경우는적용이제외되고있고, 또한 65세이상의근로자와월 60시간미만단시간근로자, 공무원과교원, 우체국직원도고용보험의적용제외로남아있어이들의수는임금근로자의약 16% 에이르고있다. 7) 2012년부터 50인미만사업장의고용주와자영자중희망자에한해고용보험임의가입이가능하도록제도가확대되었다. 제도적사각지대에속하는인원수는실업자 (78만명 ) 로서실업급여를받고있지않는자 44만명, 취업자중자영업자 7) 등비임금근로자 705만명및적용제외자 301만명등총 1,050만명 ( 아래그림의 2+3+4) 이다. 가입대상근로자중에서 393만명 (25.8%) 은미가입상태의실제적사각지대에있다. 적용의사각지대규모는총 1,443만명으로경활인구의 55.4% 이다. 여기에비경제활동인구에포함된취업포기자, 폐업자, 청년구직자등을포함하면규모는더증가할것이다. 다만실제적사각지대는 2012년 7월부터두루누리사회보험료지원사업이시작되어상당히축소된것으로분석되고있다. 사각지대에속한근로자들은주로저임금이면서고용불안정성이높은 - 근속기간 ( 고용계약기간 ) 이짧고, 서면근로계약체결률이낮으며, 노조가없거나퇴직금등기업복지의수혜를받지못하는- 노동취약계층인여성, 청년층및중고령층, 저학력집단들이다. 이들은노동유연화가급속히진행되면서노동시장의질적악화라는구조적요인에의해상대적으로불이익을받고있다고분석할수있다. 7

10 기획특집 복지사각지대 : 규모와발생원인 고용보험사각지대추정 (2013 년 8 월 ) 경제활동인구 26,07 만명 실업자 78 만명 취업자 2,529 만명 실업급여수령자 34 만명 4 무실업급여 44 만명 3 비임금근로 705 만명 2 적용제외 301 만명 임금근로자 1,824 만명 실제가입자 1,130 만명 적용대상 1523 만명 1 미가입자 393 만명 제도적사각지대고용보험수혜대상실제적사각지대 자료 : 유경준 최바울 (2014) 8) 의추정표에저자가실업자중사각지대를가산하여작성 고용보험의사각지대를해소하는방안으로첫째, 월 60시간미만의기준을대폭완화하여단시간근로자의대다수를고용안전망에편입시키는확대방안을강구하는것이다. 둘째, 근로능력이있는실업자와미취업자에대해서는우선취업성공패키지형태의한국형실업부조를적용시키는방안이있다 9). 근로능력자범주형공공부조제도와적극적노동시장정책의결합을정규화하자는것이다. 셋째로공공부조와고용보험등의복지및고용서비스의전달체계를통합운영하는것이다. 마지막으로실제적사각지대해소를위해서는취약계층에대한지원과더불어고의적인회피에대해서는법적제재를강화하고, 사회보험적용및소득파악체계와영세사업장의관리체계를개선하여야할것이다. 3) 산재보험 8) 유경준최바울, 2014, 사회보험료지원사업의성과평가와개선방안, KDI FOCUS 통권제38호 9) 참조 : 유경준, 2013, 고용안전망사각지대현황과정책방향 : 제도적사각지대를중심으로, KDI FOCUS 통권제28호 사회보장기본법은 ' 사회보험은국민에게발생하는사회적위험을보험의방식으로대처해국민의건강과소득을보장하는제도 ' 로서그대상을모든국민으로설정하고있다. 재해보험은사업장을가진모든사업주와임금및비임금근로자는물론이고, 일반국민의특정행위 ( 자원봉사활동등과같은공익적행위, 학생들의학교시설체재와통학, 자활사업이나구직활동등에참여하는사람들, 재활참가자등 ) 까지보상의대상이되어야한다. 근로자만을대상으로하는 산업재해 가아니라일반국민도대상으로하는 재해보험 이되어야한다는것이다. 금번세월호사고는수학여행도공적재해보험대상으로하여야한다는것을보여준사례이다. 8

11 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 산업재해보상보험법제6조 ( 적용범위 ) 에서는대상을근로기준법상의근로자 (4 인이하사업장, 가사사용인등제외 ) 로한정하였고, 후단단서조항에서는업종별및종사자규모별등으로적용을배제할수있게되어있다. 산재보험은 1964년광업과제조업의상시근로자 500인이상의사업장만을적용대상으로시작, 이후적용대상업종과사업장규모가꾸준히확대되었다. 현재적용제외대상은비경제활동인구, 중소기업주등일부를제외한비임금근로자 ( 근로자를사용하지않는자영업자, 가족종사자 ), 타법에의해재해보상을받는자 ( 공무원, 군인, 선원, 사립학교교직원 ), 총공사금액 2,000만원미만의소규모건설공사, 가사서비스업, 농업 임업 어업 수렵업중법인이아닌자의사업으로서상시근로자수가 5인미만인사업이다. 아르바이트등주 15시간미만단시간근로자도적용이제외된다. 10) 산재보험적용을받지못하고있는기타특수형태근로종사자로는간병인 ( 약 18만명추계 ), 대리운전기사 (15,000여개의업체에 8 10 만명 ), 애니메이터, 텔레마케터 ( 약 3,000여개의콜센터에상담원약 30만명추정 ), 방송사구성작가, 홍익회판매원 ( 철도매점 ) 등이있다. 11) 특정행위에대해서는재해대상에서적용제외하고있으므로이를제도적사각지대라고하면비경제활동인구를포함한총인구 (50,220 천명 ) 기준이되어 69.0% 이다. 12) 독일의재해보험은 1942년부터는종사상의지위에상관없이전체임금근로자가적용대상이될수있도록하였다. 그리고 1971년부터는유치원원아, 학생등비경제활동인구도제도의보호를받을수있게되었다. 13) 공상처리란업무상재해를입은근로자가산재보험에의한보상을포기하고사용자에게직접보상을받는것을의미한다. 2012년말기준산재보험에가입한사람은 1,555만명이다. 통계청의고용형태별산재보험가입률을보면, 임금근로자 ( 특수형태근로자제외 ) 의 95% 이상이산재보험에가입되어있어실제적사각지대는임금근로자의 5% 에불과하다. 그러나산재에임의가입이가능한특수형태근로종사자 10) 는 2013년 2월현재총 44 만명인데총가입자는 4,547만명으로직종평균적용률이 10.4% 에그치고있어 ( 김태환, 2014) 실질적인 실제적사각지대 는더욱커질것이다. 제도적사각지대추산을위해모든근로자를적용대상으로하면 ( 자영업자와무급종사자등비임금근로자포함 ) 취업자기준 (2,468만명) 이되는데, 이때산재보험에가입하고있지않는제도적사각지대는 913만명으로임금근로자와비임금근로자등총취업자의 37.0% 이다 11). 독일은재해보험법의적용을받는피보험자가 2008년총인구 (8,200만명 ) 의 92.6% 에이르고있는것과크게대비된다 12). 산재보험가입률이낮은것은당연가입이상당히제한적이라는점, 소규모사업장을중심으로사업주와근로자들의자격기피및보험료기여회피, 중소기업사업주나특수형태근로종사자에대한임의가입및탈퇴허용, 그리고경기의영향도있다고하겠다. 우리나라는공상처리 13) 등으로산재발생의은폐가대규모로있는점과사망률이 OECD국가중최고의수준인점을감안할때산업재해발생률은매우높다고추정할수있다. 사각지대해소를위해서는산업안전에대한관리가매우강화되어야함과동시에산재적용범위를전근로자로획기적으로확대하고특정행위들도재해대상으로포함하는재해보험제도로의전향적인개혁이요청된다. 9

12 기획특집 복지사각지대 : 규모와발생원인 4) 건강보험 법적으로의료급여수급권자 ( 국민기초생활보장수급자, 인간문화재등기타대상자, 특례법에의한의료급여특례수급자 ) 를제외하고전국민은건강보험가입대상자로서적용제외가없다고할수있다. 다만 2013년 8월현재전체지역가입자 762만명중 6개월이상지역보험료체납세대 153만세대 (20.1%) 가급여제한을받기때문에의료보장체계로부터벗어나있고, 이중생계형체납자약 300만명이실제적사각지대에있다고추정된다. 또한행려, 가출, 주민등록말소등으로실질적인사각지대에놓여있는집단이상당수에이르고있는것으로추정된다. 제도적 ( 또는잠재적 ) 의료복지사각지대에는의료비지출때문에생계에지장을받아실질적으로의료서비스를받지못하게되는의료비과부담가구들로정의할수있다. 건강보험보장률은건강보험환자의전체진료비중보험자부담이차지하는비중으로 2012년 62.5% 로낮은데중증질환등의료비지출때문에최저생계비이하로전락하게되는의료비과부담가구가상당히존재한다는것을의미한다. 신영석 (2012) 은의료비과부담가구 ( 의료비지출이소득의 10% 를넘는가구 ) 가국민의약 19% 로서 900만명이라고추정하였다. 실제적사각지대는 3백만명, 제도적의료보장사각지대 ( 기초수급자 135만명제외 ) 는 470만명이라고추정할수있다. 14) 신영석, 2012, 의료사각지대 해소방안, 보건복지포럼통권제 185 호 ( ) 의료보장사각지대를해소하기위하여첫번째대안으로는복권기금등국가의재원으로조성되는의료안전망기금을창설하여실업, 파산, 재난등긴급한상황에처한가구, 소득기준일정수준이하의가구로보험료를체납하고있거나, 본인부담의료비 ( 비급여포함 ) 가일정기준 ( 예 : 한달에 20만원이상 ) 초과한가구를지원하는것이다. 두번째대안으로는저소득층의본인부담의료비완화와보험료면제등을패키지로구축하는것이다. 현재소득기준하위 50% 이하에게일률적으로적용되고있는본인부담상한제를저소득구간별본인부담차등에의한의료비완화이다. 최저생계를유지하기어려운소득자이지만부양의무자조건, 재산의소득환산제등때문에의료급여수급자가되지못한계층에게보험료를면제하여이들의경제적부담을완화하고의료접근성을제고할필요가있다 14). 10

13 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum (2) 기초생활보장제도 1960년대부터고속성장과완전고용을누렸던우리나라는 1990년초부터인구특성과사회경제적취약계층을중심으로빈곤이확대되기시작하였다. 그러나사회안전망체계는매우미흡하였다. 2000년대에접어들면서무연금또는저연금의빈곤노인인구가급증하였다. 조기퇴직자, 한부모세대등빈곤위험성향의인구들도양적으로늘어났다. 1997년외환위기이후서비스산업의확대, 노동시장의질적및양적악화등으로비정규직및비임금근로자등저임또는저소득의고용취약계층이양산되었고, 일하여도빈곤한근로빈곤계층이새로형성되었다. 빈곤위험인구수는지난 20년간지속적으로증가하는추세를보였다. 소위성장제일주의에의해 빈곤화성장정책 이장기간유지된결과라할수있다 ( 서병수, 2013). 최후의사회안전망인국민기초생활보장제도는 2000년에도입되었으나지난 13 년간수급자규모를 140만명내외수준에묶어두는 복지방어막 의역할을하였다. 우리나라는대규모의복지사각지대를제도적으로유지하여왔다고볼수있다. 소득빈곤계층개념에는절대빈곤계층과빈곤위험계층이있다. 절대빈곤 계층은최저생계비 (2013년 1인가구 57만원, 4인가구 155만원 ) 이하의소득가구들이다. 질병, 부상등조그만사회적위험에도절대빈곤의나락으로함몰되기쉬운빈곤에매우취약한성향을가진 빈곤위험계층 ( 보사부는 잠재빈곤 으로규정방침 ) 은가구중위소득의 50%( 보사부보고 : 1인가구 90만원, 4인가구 192만원 ) 이하의소득가구로정의할수있다 15). 빈곤위험계층에는절대빈곤층도포함된다. 우리나라는절대빈곤계층이 455만명 ( 시장소득기준절대빈곤율 9.1%) 이고, 빈곤위험계층은 700만명 ( 시장소득기준상대빈곤율 14.0%) 이다. 15) EU 는빈곤위험계층을중위소 득 60% 이하로정의하고있다. 기초생활보장제도에서 제도적사각지대 란사실상최저생계비이하의 절대빈곤 에있거나중위소득의 50% 이하의 빈곤위험 에있어도부양의무자기준, 소득인정액등수급자격기준이비현실적 방어적으로설정되어있어제도적으로선정에서배제되는것이다. 전자를 협의의제도적사각지대 로, 후자를 광의의제도적사각지대 라한다. 실제적사각지대는불신청자들 (non take-up) 이다. 급여의수급요건 (benefit eligibility) 을갖추었지만높은신청비용 ( 복잡한서류징구와절차로서예를들면가족관계단절증명요구, 부양의무자의금융정보등개인정보수집동의서징구 ), 수급자격에대한정보부족, 행정착오등에기인하는비자발적불신청자들과낙인에대한두려움, 수혜의거부등으로인한자발적불신청자들이다. 11

14 기획특집 복지사각지대 : 규모와발생원인 16) 공공부조급여자격이있는사람들중신청한비중은오스트리아의 44%(2003), 프랑스의 52%(2002), 독일의 43%(2002), 포르투갈의 72%(2001) 등이다. 일부학자들은가계조사시급여수혜에대한누락보고, 측정오류등으로불신청율이과대하게계측되고있는부분이있다고주장한다 ( 서병수등, 2013). 17) 장애인, 한부모가족지원, 희귀 난치 만성질환자본인부담경감, 자활프로그램 ( 자활근로, 취업지원, 자산형성지원 ) 등법정지원사업및우선돌봄차상위지원대상포괄. 최저생계비이하의소득으로부양의무자기준, 자산기준등으로기초생활보장수급에서제외되는 협의의제도적사각지대 는절대빈곤층 455만명에서기초생활보장수급자 135만명을차감한 320만명에이른다. 2013년복지패널기초분석보고서에의하면기초수급신청탈락자중 10.1% 만이소득기준때문에, 나머지는부양의무자기준등비현실적으로타이트한선정기준들이배제작용을하였다. 실제적사각지대 인불신청자수는자료의미흡으로추정하기어렵지만상당규모에이를것으로본다. 빈곤사회연대의 2009년기초생활수급가구실태조사결과발표 에의하면불신청자는복지정보에대한인식의저조에더하여비효과적인복지정보전달체계의운영에기인하는바가적지않다고한다. 선진복지국가에서는자발적인불신청자수가예상외로크다는보고가있다 16). 2012년빈곤위험계층 700만명에서기초생활보장수급 135만명, 긴급복지지원 5만명, 법정지원및우선돌봄차상위지원 17) 77만명을차감한 광의의제도적사각지대 는 482만명이다. 이는절대빈곤계층의 70% 가배제된데다최저생계비이상의빈곤위험계층에대한복지지원이거의부재하기때문이라고할수있다. 빈곤위험계층과수급및비수급계층규모 인구중비중 (%) 인구수 ( 만명 ) 비고 절대빈곤수급자 보사부통계 절대빈곤비수급자 절대빈곤계층 개인, 가처분소득기준 차상위수급자 보사부발표 빈곤위험비수급자 빈곤위험계층 개인, 가처분소득기준 18) 서병수, 2008, 한국의최저생계비개념에대한비판적고찰, 사회복지정책 학회지 34집참조 19) benefitsandwagesstatistics.htm 다음으로수급자가되었으나급여액이최저소득보장수준에미흡한경우인 최저소득보장의사각지대 는가장심각하다. 선정기준과급여기준의두역할을동시에담당하는 최저생계비 는국민평균을위한 적정최저생계비 가아니라소득하위 40% 이하의계층에대한 빈곤계층용최저생계비 로과소계측되어책정되어왔다 18). 그결과 13년전기초수급제도도입당시최저생계비는중위소득의 40% 수준이었으나지금은중위소득의 30% 로낮아져있다. 낮게책정된최저생계비가국민기초생활보장제도를위시한 240여개복지프로그램의선정및급여기준으로대부분운용되고있으므로우리나라복지제도의최저소득보장기능은전체적으로매우취약한구조로형성되어있다고볼수있다. OECD통계 19) 에의하면미국과캐나다 2개국가를제외한다른모든선진국들은최저소득보장이중위소득의 12

15 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 36-66%( 독거가구기준 ) 에이르는것에비하여우리나라는 25% 수준으로매우낮은그룹에속한다 20). 금번기초수급제도가개별급여제로전환되면서중위소득의 27% 내외수준의생계급여를준다고하지만이것도과소책정된기존최저생계비에맞추어산출된것이므로적정수준에는여전히미치지못한다. 우리나라기초생활보장제도에서방대한사각지대가발생한원인은크게두가지이다. 하나는앞에서본바와같이공공부조급여대상에대한선정기준을지나치게비현실적 복지지출방어적으로설계운영하고있기때문이다. 보건복지부는기획재정부의통괄아래있는기초생활보장등복지예산금액에수급자규모나선정기준을맞출수밖에없다. 근원적으로는빈곤계층에대한복지지원규모를일정수준에서묶어두겠다는정치가등사회엘리트계층의강력한성장주의적 재정우선주의적이념의반영으로볼수있다. 빈곤위험계층은노인, 장애인, 한부모, 근로능력취약층등사회하부계층으로서사회적및정치적발언이매우약하다는점도있다고본다. 다른하나는우리나라는 OECD국가들중에서도가장급속하게복지지출을늘렸지만, 복지지출의빈곤감축기능이매우미약하다는점이다. 빈곤율감축 21) 은 2003년의 0.9% 포인트 (43만명수준 ) 에서 2012년의 2.0% 포인트 (1백만명) 로미증한것에불과하다. 선진복지국가들의빈곤율감축이 11-25% 포인트에이른것과크게대비된다. 제도적사각지대가대규모로유지되는가운데복지지출의확대에비해빈곤감축효과가매우적다는것은복지지출의많은부분이빈곤위험계층을타게팅한것이아니라중산층을대상으로지원되었다는것을뜻한다. 20) 독거가구기준으로중위소득의 50% 이상 ( 네덜란드 66, 일본 61, 덴마크 58, 영국 58, 핀란드 54, 아일랜드 59), 40% 대 ( 체코 46, 룩셈부르크 44, 독일 43, 노르웨이 41, 오스트리아 41), 30% 대 ( 프랑스 38, 호주 36, 뉴질랜드 36), 20% 대 ( 캐나다 21, 미국 8) 로나눌수있다. 21) 조세, 사회보험료및공적이전 ( 연금, 실업급여, 근로장려세제, 기초생활보장급여등 ) 의빈곤감축효과는시장소득기준의빈곤율과가처분소득기준의빈곤율의차로나타낸다. 기초생활보장의대규모복지사각지대해소를위해서먼저해야할것은앞에서언급한바와같이현재의일반형국민기초생활보장제도를근로능력자용공공부조와근로무능력자용공공부조 ( 노인, 중증장애인, 한부모등 ) 로나누는것이다. 노인범주형공공부조제도 ( 중증장애인, 근로무능력자포함 ) 는인구특성별추가생활비용급여, 의료급여, 주거비 난방비 주거관리급여 ( 집한채보유는모두허용 ), 재활서비스를선별지원하고, 돌봄및요양서비스, 가족및복지상담등사회서비스는보편적으로지원한다. 유럽의선진복지국가들이하는방식이다. 다음으로선정기준은조금씩완화할것이아니라개혁적으로바꾸어야한다. 부양의무자기준은없애자는의견이있지만부자자녀에게는도덕적해이를경계하여부양능력자로구분할필요가있다. 독일은연 10만유로 ( 월 1200만원의소득자 ) 13

16 기획특집 복지사각지대 : 규모와발생원인 를기준으로노인에게급여한모든금액을부양의무자인부자자녀에게서징수한다. 부양의무자기준을원칙적으로폐지하자는것이다. 재산의범위에서자가주택 1채는제외되어야한다. 재산의소득환산율도현행금리수준을감안하여월 1% 이하로제한하여야할것이다. 22) Veit-Wilson(1998) 이제안한개념으로 MIS는인간다운삶을위한적정한최저소득에대한정치적기준이라고정의할수있다. 이상적으로는 MIS는공공부조급여, 최저임금, 최저연금등인간다운생활의수준에대한표준적기준이된다. 마지막으로최저소득보장이라는법정개념을유지하면서지금과같이최저생계비가낮게책정되지않도록 최저소득기준 (minimum income standard) 22) 제도의법정도입을건의한다. 최저소득기준은전국민에대한적정한최저소득보장을목적으로우리사회가정하는표준적기준이되어기초수급제도를포함한 240 여개복지프로그램에서선정및급여기준들을통괄하고, 최저임금에도적용된다. 03 맺음말 아래표는 4 대사회보험과기초생활보장제도의복지사각지대를종합한것이다. 단위 : 만명 사회안전망들의복지사각지대 실제적사각지대 제도적사각지대 총사각지대 국민연금 (2011) 620 1,157 1,777 고용보험 (2013) 393 1,050 1,443 산재보험 (2012) n.a 건강보험 (2013) 기초생활보장 (2012) n.a * 최저소득보장의사각지대는제외한다. 사회안전망들이소득계층별로얼마나중첩되어있는지는알수없다. 기초생활보장과차상위지원에서제외되어있는빈곤위험계층대부분은모든 4대사회보험적용을받지못하고있다고추정할수있다. 금번송파 3모녀의경우는대표적사례이다. 부양자수입이월 150만원정도의 3인가구소득은빈곤위험계층에속하는데이들모두 4대사회보험에가입하지않고있었던것으로알려졌다. 국민들이일반적으로소득이부족하더라도건강보험가입만은유지하려는경향을미루어볼때, 770만명 (15세이상인구의약 18%) 정도는제 1차사회안전망인 4대사회보험에중첩적으로가입하지않고있거나급여에제한받을개연성이크다. 기초생활보장의사각지대는빈곤의고통이현재진행형이므로대처방안이가장 먼저강구되어야할긴급한정책과제이다. 미래의빈곤이예상되는 4 대사회보험 14

17 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 의사각지대규모는정책우선순위를가리키는것이다. 그러나앞의사각지대해소방안에서검토한바와같이고용및산재보험, 국민연금그리고공공부조는노동- 소득의통로를통해상호긴밀히연결되어있고, 보완성이크다. 사회안전망체계전체를총합적틀에서조정개혁하여야할것이다. 우리나라복지국가기반과기본윈리를재구축하는중대한정책과제이다. 국민적토의장을열어복지사각지대해소방안을강구할것이시급하다. 15

18 기획특집 국민기초생활보장법개정시행에대한기대와우려 국민기초생활보장법개정시행에대한기대와우려 01 국민기초생활보장법의등장과특징 진재문 경성대학교사회복지학과교수 1999년 8월 12일국회에서여야가만장일치로국민기초생활보장법을통과시켰다. 이로써우리나라의빈곤정책역사에서생활보호법시대가저물고 2000년부터는국민기초생활보장법에근거하여새로운공공부조제도가출발하였다. 기초생활보장법이등장한배경을보면 IMF 경제위기이후 8.3%(178만명 ) 에이르는대량실업과부실한사회복지제도로인한사회안전망의사각지대 (1998년사회안전망의보호율 35.0%) 의문제가있었다. 이로인해빈곤과각종사회병리현상이증가하고있음에도불구하고기존의생활보호법은이러한문제에대응하기에는너무도명백한한계를가지고있었다 ( 한국보건사회연구원, 2009). 여기에시민사회의성숙과이들의복지개혁운동을빼놓을수없다. 1994년국민생활최저선확보운동을주도한참여연대등시민사회의노력이 1999년국민기초생활법제정으로결실을맺음으로써시민사회의주도적요구에의해사회복지정책이제도화되는역사적경험을하게되었다 ( 차병직, 2014). 이렇게등장한국민기초생활보장법은이전의생활보호법에비하여몇가지중요한특징들을가지고있었다. 첫째, 수급권자 라는용어처럼권리개념이강화되었다. 빈곤정책의대상자도보호대상자에서권리에기초하여사회적보장을받는자로성격이전환되었다. 둘째, 생활보호법의문제점으로지적되어온인구학적기준을폐지하였다. 18세이상, 65세미만의빈곤한사람도수급자가될수있는길을열어놓았다. 하지만부양의무자조건을선정규정에존치시킴으로써향후논쟁의불씨를포함시키기도하였다. 셋째, 빈곤선이처음으로공식적으로제시되었다. 보건사회연구원에서계측한최저생계비를기초로보건복지부가매년공식적최저생계비를공표하는데, 이것이수급자선정및급여수준의결정기준이되었다. 또한최저생계비는각종서비스대상자선정의기준선으로작동함으로써서비스대상의할당차원에서중요한역할을담당하게되었다. 넷째, 대표적인워크페어 (workfare) 제도로서자활사업을포함하였다. 근로능력이있는수급자에게자 16

19 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 활사업참여를조건으로생계비를지원함으로써근로유인의제고및자활가능성 의제고를지향하였다. 복지와노동의결합이제도화된것이다. 02 기초생활보장법의문제점과제도개선의필요성 < 표 1> 연도별국민기초보장구습자추이 국가가처한경제 사회적위기상황에서등장한국민기초생활보장제도는지난 15년간많은수정을거치면서발전해왔다. 앞서언급한것처럼생활보호법시대에비하여국민기초생활보장법시대는분명권리성, 행정의체계성, 근로유인과자활을위한장치 ( 자활사업 ), 인구학적기준의폐지, 공식빈곤선제시등여러측면에서진일보한것이사실이다. 한국보건사회연구원 (2009) 은생활보호제도시기보다부양의무기준이완화되고기초보장사각지대를축소시키는효과가있었고, 급여수준이최저생계비기준으로높아지고, 급여수준의결정과정에서좀더민주적절차를확보하였다는점을중요한성과로제시하고있다. 하지만이러한변화는그자체로사실이라고하더라도생활보호법과대비하여상대적으로언급되는성과이며, 현재의국민기초생활보장제도가법제정당시의취지와목적을성공적으로수행하고있다는것을의미하지않는다. 지난 15년간국민기초생활보장제도에대한수많은문제제기와많은제도적보완및수정이있었다. 많은쟁점중에서가장중요한몇가지를정리하면, 해소되지않은사각지대의존재, 탈수급의지를막는통합급여체계, 부양의무자조건의문제, 자활사업의저조한성공률로좁혀질수있다. 첫째, 기초생활보장제도실시 15년이지났지만마지막사회안전망으로서의역할을충분히하고있지못한실정이다. 2009년 3월발표자료에따르면기초보장의사각지대규모가 200만가구 410만명에이르고있다 ( 한국보건사회연구원, 2009). 410만명중에서차상위계층이 17.1%, 부양의무자기준초과자가 24.4% 에이르고있고, 최저생계비이하의소득임에도불구하고재산으로인한소득인정액증가때문에비수급집단에머무는경우가 58.5% 에이르고있다. 차상위계층을배제하더라도기초생활보장제도가최저생계비이하의빈곤률을포괄하는비율이 48.6% 에머물고있다. 이렇게상당한규모로기초보장의사각지대가존재함에도불구하고 < 표 1> 에서보듯이국민기초생활보장제도의수급률은계속해서낮아지고있다. 연도 수급률 (%) ( 자료 ) 허선 (2014) p.5 < 표 1-1> 부분발췌 17

20 기획특집 국민기초생활보장법개정시행에대한기대와우려 1) 간주부양비 는부양의무자의실제가구소득에서최저생계비의 130% 를차감한금액의 30% 를피부양자에게지급한것으로간주하도록한것인데, 시행령을통해시행되고있다. 2) 무엇이자활사업의성과인가와관련하여, 정부의평가기준 ( 취업과창업중심 ) 에대한다양한비판적견해들이존재한다. 또한자활사업참여자의능력을고려하면현재의자활성공률도긍정적으로평가할수있다는입장도있을수있다. 여기서는이에대한쟁점을피하고일단정부의입장을기초로논의를전개하기로한다. 둘째, 통합급여체계의문제점이다. 그동안주거, 의료, 교육, 자활등의욕구에따른급여가구별되지않고통합형태로주어지다보니수급자에서의탈락이모든욕구의급여로부터배제되는 all or nothing 의문제가발생하였다. 이로인해수급자들이기초생활보장제도내에머무르려는유인이강해졌다고비판받아왔다. 소위 빈곤함정 (poverty trap) 의원인으로지목된통합급여체계의개선요구가꾸준하게제기되어왔다. 셋째, 부양의무조건의문제이다. 부양의무자조건의부과는앞서밝힌것처럼기초보장의사각지대문제를더욱심화시키고있다. 부양의무자조건의가장큰문제점은간주부양비의적용이다 1). 간주부양비는실제발생하지않는부양비를발생한것으로간주함으로써많은잠재수급자를선정에서탈락시키고있다. 기초보장제도의실시이후부양의무자조건이계속쟁점이되면서기준이완화되어왔다. 그럼에도불구하고 < 표 1> 에서보듯이수급률이계속감소하는것은이러한완화조치가유효하지않음을보여주는것이다 ( 김윤영, 2014). 마지막으로자활사업의효과성에대한문제이다. 자활사업의목적은근로능력이있는수급자들의자활능력을향상시키고이들의자활과자립을촉진하여탈수급을지향하는것이다. 정부는자활사업의성과가꾸준히개선되고있음에도불구하고탈수급률과자활성공률은여전히미흡하다는인식을가지고있다. < 표 2> 에서보듯이수치가꾸준히개선되고있음에도불구하고여전히탈수급률과자활성공률은 50% 에미치지못하고있다 2). < 표 2> 연도별탈수급률과자활성공률의추이 연도 탈수급률 (%) 자활성공률 (%) ( 자료 ) 보건복지부 (2014) p.13 내용을표로재구성 또한자활사업의문제점은탈수급률과자활성공률만으로이해할수없는다양한측면들이쟁점화되어왔다. 자활사업참여자의적절성문제, 자활사업의 규모의경제 확보문제, 지역특화된사업가능성의문제, 조직운영의자율성및공공과의관계문제등많은미시적쟁점들이제기되어왔고, 이에대한다양한논의들이있었음을기억해야한다. 현재자활사업이당면한본질적인문제는자활사업의향후진로에관한문제이다. 사회적기업, 협동조합, 마을기업과같이자활사업의자활기업과유사한경쟁사업이등장하고희망리본사업, 취업성공패키지사업과같이자활사업참여자를대상으로경쟁해야하는제도와프로그램이등장하였다. 이에따라자활사업의존재가능성과향후진로에대한근본적인질문이대두되는 18

21 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 국면에이르렀다. 이상의문제들은기초생활보장제도에대한미시적 부분적개선을넘어좀더구조적이고근본적인개편을요구하고있다. 즉현재의기초생활보장시스템으로는빈곤층의다양한복지욕구를적정수준으로보장하기힘들며, 통합급여체계의유지가빈곤층의복지사각지대를해소하는데한계를가지고있고, 근로능력을가진빈곤층의취업과탈빈곤을촉진하는기능의강화가필요하다는이유에서개편의필요성에대한논의가확산되고있다 ( 노대명외, 2013: 1). 이러한필요성에반응하여현정부는 맞춤형복지 를기치로하여기초생활보장제도의급여체계개선, 근로인센티브강화, 이를위한전달체계개선을중심으로제도개편안을제시하고있다. 개편안의내용에대해서는다음에서논의하는것처럼기대와우려가교차되지만현재시점에서새로운제도적돌파구를마련해야한다는사실에대해서는상당한공감대가형성되어있다고생각된다. 03 정부의기초생활보장제도개편방향 3) 자세한내용은보건복지부의 2014 년업무계획 국민행복을위 한실천 참고. 정부의개편방향은이론적측면에서보장성, 형평성, 효과성, 효율성을기본가치로하여설정되었다 ( 노대명외, 2013: 1-6). 보장성은빈곤가구의욕구와특성에맞게적정한수준으로조정하는것, 형평성은수급자와비수급빈곤층과의형평과균형을추구하는것, 효과성은수급자의탈빈곤, 탈수급, 취업노력을유인할수있도록하는것, 마지막으로효율성은투입된복지재원과적정성보장및사각지대해소의연관성을제고하는것으로이해된다. < 그림 1> 에서보듯이보건복지부의안은선정기준의다층화를통해탈수급유인을제고하고, 급여별최저보장수준을설정하고욕구별급여체계로전환함으로써보장성을강화하며, 부양능력판정기준의완화를통해기초보장의사각지대를해소한다는것이다 ( 노대명외, 2013: 2-6; 보건복지부, 2014: 14). 이를위해몇가지실천방안들을같이제시하고있다. 1) 빈곤선을절대빈곤선인최저생계비기준에서중위값을사용하는상대빈곤선으로전환하고, 2) 중위값을이용한선정기준의다층화를통해, 생계, 의료, 주거, 교육급여를분리하여개별급여체계로전환하며, 3) 부양의무자기준을완화하여수급자를부양하고도중위소득수준을유지할수있도록하여 12만명을추가로보장한다는것이다. 4) 이러한제도의개편이가능하도록복지전달체계를개선 강화하고자계획하고있다. 즉, 고용-복지센터설립, 주민센터의복지허브화, 복지담당공무원 7천명확충, 행복 e음 을활용한사회보장시스템의효율화를추구하며공공부분에서의맞춤형사례관리서비스를지원한다는계획이다 3). 19

22 기획특집 국민기초생활보장법개정시행에대한기대와우려 [ 그림 1] 기초생활보장제도의개편방향 [ 개편방향 ] 1 All or Nothing의선정기준을다층화, 탈수급유인제고 2 급여별특성 상대적빈곤관점 ( 중위소득 ) 을반영한보장수준현실화 3 부양의무자기준을완화하여기초생활보장사각지대해소 1 선정기준다층화 탈수급유인제고 소득수준 2 최저생계비현금급여 ( 생계 + 주거 ) 기준생계급여상한수준 급여별최저보장수준설정 보장성강화 주거급여 교육급여위료급여 주거급여지역, 주거유형반영교육급여위료급여 생계 의주료거 교육 부양의무자중위소득 중위 50% 43% 40% 30% 부양능력판정기준완화 사각지대해소 부양의무자중위소득 + 수급자최저생계비 ( 중위 40%) 3 생계급여 생계급여 부양의무자기준 ( 자료 ) 보건복지부 (2014) p.14. 한편, 기초생활보장제도와분리할수없는것이자활사업이다. 현정부는자활사업에대해서도맞춤형복지차원에서고용과복지를연계하는방향으로개편을진행하고있다. 2013년대통령업무보고에서맞춤형고용-복지연계정책을기본으로, 근로유인강화를통한 일하는복지 를지향하고있음을명시하고있다. 근로유인형급여체계를구축함으로써미취업수급자로남는것보다취업자가유리하고, 보호된시장에서일하는것보다일반시장에서일하는것이유리하도록급여체계를바꾸는것을지향하고있다. 이를위해노동부의취업성공패키지사업, 보건복지부의희망리본사업과같은취업지원프로그램을적극활용하고취업자에게는근로장려세제 (EITC) 를제공한다는방침이다. 수요자맞춤형일자리-복지통합서비스를제공하기위해지자체일선에 내일행복지원단 을설치하고근로능력이있는저소득층은고용센터 ( 취업성공패키지 ) 에서우선지원하고, 취업이곤란할경우특화프로그램 ( 희망리본, 자활센터 ) 을연계하여지원한다. 이를위해 빈곤의예방과탈빈곤지원을위한자립지원법 ( 안 ) 의제정을추진한다는계획이다 ( 보건복지부, 2013a; 2013b). 04 기초생활보장제도의개편에대한기대와우려 4) 20

23 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 정부의개편안은현재기초생활보장제도가그간제기되어온비판을일정정도수용하고있다는점에서긍정적으로평가할만하다. 복지와노동을연계하고기초생활보장제도의효과성과효율성을동시에고려하고형평성과보장성을확보하고자하는방향성도긍정적으로평가할만하다. 급여수준을높이고사각지대를해소하며빈곤함정에빠지지않게하면서근로능력과자활의지를고양시켜탈수급을유도한다는기본적인방향에대하여반대할논리를찾기는힘들어보인다. 그럼에도불구하고상대빈곤선의도입, 개별급여의부작용, 자활사업의향후진로등가볍게볼수없는쟁점역시동시에던져주고있다. 본고에서는기초생활보장의개편이좀더합리적으로수행되어개편의기본취지를제고하는데도움을줄것을기대하면서몇가지쟁점에대하여의견을피력하고자한다. 1) 상대적빈곤선의타당성 : 중위소득 5) 50% 의상대적빈곤선이적절한가? 4) 이장은진재문 (2013) 자료에상당부분발췌 정리하였음. 5) 전체가구를소득순위로줄을세울때정확하게중간에위치한가구의소득을말하며, 일반적으로한사회의소득분포에서중위소득은평균소득보다낮게나타난다. 현재최저생계비는전물량방식으로계측되는절대빈곤의개념에기초하고있다. 절대빈곤선을중위소득의일정비율 (50%) 을빈곤자로규정하는상대빈곤선으로전환하는것은경제가발전하고사회전체적으로소득이증가하더라도사회의일정부분을빈곤으로선별해냄으로써사회의불평등과사회적배제로인한빈곤에대해정책적으로대처할수있다는장점이있다. 최저생계비대신중위소득기준의상대빈곤선을도입한배경에는 100% 를넘어선주택보급률상황에서최저주거기준을충족하지못하거나주거문제로고통받는주거빈곤층과, 현재의기초생활보장제도가포괄하지못하는근로빈곤계층 (working poor) 등을제도적으로포괄하기위한것으로보인다. 이러한배경논리는타당한측면이있다 ( 진재문, 2013). 그럼에도불구하고중위소득기준의상대적빈곤선이야기할수있는문제점에대해서도고민이필요할것으로보인다. 가장중요한점은중위소득기준으로상대적빈곤선을정하고그빈곤선이대상자의선정기준혹은급여기준으로적용될경우, 경제가어려워지거나양극화가심화되는과정에서형성되는특정한소득분포에따라서는빈곤률이너무적게측정되거나급여수준의적절성을상실할가능성이있다. 어떤시점에서빈곤층의소득수준과분포에변화가없음에도불구하고중간층이붕괴되어중위소득이낮아지는상태가발생할경우, 중위소득 50% 선에의한빈곤선이낮아질수있는것이다 ( 진재문, 2013). 이런점을고려하면최저생계비에의한현재의대상자선정기준을근간으로한상태에서대상범위를확대하는다양하고현실적인방법을고려하는것이더욱타 21

24 기획특집 국민기초생활보장법개정시행에대한기대와우려 당할수있다. 우선, 빈곤정책대상자를확대하는것도최저생계비를사용하여가능하다. 최저생계비계측방식을조정하여최저생계비자체를상향조정하는것도가능하고, 다른방법으로는차상위계층선정방식처럼최저생계비의 150%, 200% 등을사용함으로써대상자를확대할수있다. 다음으로중요한것은현재우리나라의최저생계비가상대적빈곤개념을어느정도반영하고있다는점이다. 즉, 기초생활보장법에서최저생계비는 건강하고문화적인생활유지 를지향하도록규정함으로써상대적인빈곤개념을어느정도반영할수있다 ( 박능후, 2013: 3). 또한부양의무자조건에의한비수급빈곤층같은사각지대는빈곤선설정방법과관련이없다. 이런차원에서본다면경기변동과소득분포의유동성에따라빈곤자수와빈곤급여기준이불안정하게움직일수있는중위소득에의한상대적빈곤선보다, 좀더안정적으로빈곤자수와급여기준을설정할수있는최저생계비를발전적으로보완하여적용하는것을고민해야한다. 다만, 현재지적되고있는최저생계비산정시의비현실적인표준가구설정문제나가구원수만반영되어변이가일어나기때문에가구별욕구유형의차이가반영이안되는점등은개선되어야할것이다 ( 박능후, 2013). 2) 개별급여체계하의생계급여수준의문제 보건복지부의업무보고안을따르면생계급여와의료, 주거, 교육급여를분리할경우생계급여는중위소득의 30% 로서기존최저생계비의 65~70% 정도된다. 현재이렇게조정된생계급여가생계급여수급자에게현행제도보다불이익을주는가, 혹은불충분한가에대한쟁점이제기되고있다. 한편에서는욕구별로분리한개별급여체계가현행제도와비교할때수급자에게불이익을준다는주장이이론적으로올바른지적이아니라고하면서생계급여의산정기준은최저생계비의 65~70% 로동일하다고주장한다 ( 노대명, 2013a). 다른한편에서는기존의최저생계비자체가너무가혹하게낮은기준으로서개별급여체계로의전환시에생계급여를하향조정하는것은타당하지않다고주장한다 ( 강동진, 2013: 14-15). 이러한관점은분리된현물급여가실제시장가격 ( 예 : 월세 ) 보다낮다는의미에서기존의최저생계비가개별명목으로현물급여를포함하고있지만, 사실상이는생계급여비의성격으로보아야한다는입장으로보인다. 두주장모두타당한면이있다. 기존통합급여에서개별급여로분리할때개별욕구에해당하는급여부분만을공제한다면논리적으로생계급여만남게된다. 그러나우리나라의최저생계비가매우낮은수준이라는것또한부정하기힘들다. 22

25 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 여기서한가지고려할점은기존의최저생계비에서주거급여나교육급여에포함된몫이수급자개인의입장에서발생한욕구의실제크기를반영한것이아니라는점이다. 개별급여로전환될경우욕구를가진개인의입장에서는실재욕구의크기에상응하는급여를받을확률이높아질것이다. 이는지극히바람직한방향의개선이다. 반면개별욕구가없는수급자의경우기존최저생계비의 65~70% 의생계급여를받고생활하는것이실제로가능할것인가에대한평가가필요하다. 실제최저생계비에포함된생계비이외의급여는포괄적생계급여로볼수있는측면이있다. 왜냐하면개별적인욕구의실제크기를반영하는것이아니기때문이다. 따라서낮게책정된최저생계비와공공부조의사회권적측면을고려하면개별급여하에서생계급여를상향조정하거나기존의최저생계비를적용하는것도진지하게논의해보아야한다. 생계급여가 건강하고문화적인생활유지 를가능하게해야한다는것은법으로부여한국가의의무이기때문이다. 3) 맞춤형고용 - 복지연계정책 : 자활사업운명은? 정부가계획한고용-복지연계정책을계획대로실현할경우자활사업이위기에직면할수밖에없을것이라는분석이대세인것같다 ( 김정원, 2013; 노대명, 2013a). 2000년자활사업이자활후견기관을기초로출범한이래어렵지않은적이없었지만이번에는자활센터들의존립을근본적으로흔들수있는충격이예상되기때문에자활센터들이매우엄정한선책의기로에서있다는평가가지배적이다. 우려의핵심은지역자활센터에서담당할수급자수가급격하게감소할것이라는점이다. 왜냐하면통합급여가해체되어욕구별개별급여체계로전환될경우조건부수급이필요없거나해당하지않는빈곤층이크게증가할것이기때문이다. 즉소득신고로조건부과를받지않아도되거나개별급여로일정수준욕구가충족되는빈곤층이증가할것이다. 여기에취업지원프로그램의성과를높이기위한각종지원책이증가할경우지역자활센터에서일종의통제혹은관리를받으면서노동을하려고하는동기나메리트가감소할것이다 ( 김정원, 2013). 지역자활센터입장에서생각할때, 참여자가감소하는것처럼존립차원에서위기를초래하는것은없을것이다. 이런상황에서자활이선택할수있는길은무엇인가? 다른방안이없다면지역자활센터는노동능력과근로의지가가장약하고, 취업지원프로그램에서도성공가능성이낮은소수의수급자를담당하는조직으로위상이추락하고, 현재보다매우축소된형태로기능할것으로예상된다. 논자들은사회적경제에대한지원조 23

26 기획특집 국민기초생활보장법개정시행에대한기대와우려 직으로전환하거나, 희망리본과같은지자체취업지원프로그램을경쟁적으로수주하는민간조직의하나로병립하는것을대안을내세우기도한다. 아직계획단계로서구체적인방안이제시되어있지않아서미래를구체적으로전망한다는것은어렵다. 하지만어느전망도낙관적이지못하다 ( 김정원, 2013; 노대명, 2013b). 여기서한가지숙고해볼것이있다. 취업을지원하고고용을촉진한다고할때노동을공급하는노동자입장에서필요한것은크게두가지다. 하나는노동시장에서요구하는능력을갖추는것이고, 다른하나는일자리가필요한사람을일자리에적절하게알선하고연결하는시스템이다. 정부는고용센터, 희망리본, 자활센터가실제취업지원을하고자립역량을강화하는주체로기능하길기대하고있다. 하지만지금까지경험을토대로한다면희망리본이나취업성공패키지사업은직접적으로수급자들이나빈곤층의노동을계획하고능력을개발하는조직으로서의성격이약하다. 지역자활센터만이지난 15년간수급자의근로를관리하고자활능력을직접적으로교육하며사회적경제와일반시장으로의진출을고민해온주체라고할수있다. 반면고용센터와광역자활의취업성공패키지나희망리본은자립역량의강화보다는취업알선, 정보의제공, 필요한소양교육등의지원성격이강하다고할수있다. 그렇다면굳이지역자활센터를근로능력이낮은소수의미취업수급자들만을참여시켜자활근로나사례관리를하면서고립되고축소된존재로기능하게만들필요가있을까? 오히려고용센터나희망리본이직접적으로제공하는데한계를가질수있는자립역량개발사업과직업훈련사업영역에서수급자를넘어빈곤정책대상자전체를상대로사업을수행할수있도록지역자활센터를발전적으로육성할수있는전략을제시하는것이필요하다고본다. 지역자활센터야말로지난 15년간우리사회가많은예산을투여하고, 시행착오를경험하면서현장에서키워낸거의유일한제도화된워크페어인프라이다. 따라서지역자활센터의기능축소보다는긍정적활용방안을모색하는것이더타당하고중요하다. 4) 복지전달체계의개편 : 충분한전문인력의확보가핵심 정부의계획대로개별급여체계로전환한다면상당한수의사회복지행정인력이필요하다. 주거급여, 의료급여, 교육급여는개별적으로선정기준이제시되고이를심사하여대상자를확정하는작업이새롭게추가될것이다. 이미전국적으로사회복지전담공무원은양적 질적으로복지사무의확대속도를따라가지못하고있다. 이러한요인으로인해근자에사회복지공무원들의안타까운자살이이어진것이다. 24

27 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 금년말까지복지공무원을 7,000명늘리는계획을가지고있지만, 이수가모두사회복지를전공한전문가들로충원되지는않을것으로보인다. 일반공무원의전환배치를고려하는방안도배제할수없다는견해가좀더현실적인판단일것이다. 문제는공공분야에사례관리서비스를확대하는등공무원들이효율화된전산망을이용한관리행정만하는것이아니라점차네트워킹, 사례관리등전문적인대인서비스나지역조직사업에관여할기회가확대되는방향으로제도개선이이루어진다는점이다. 이는일반행정직의전환배치와는서로상충되어여러부작용을야기할가능성이높다. 현재의복지전달체계개편방향의특징은희망복지지원단이나고용-복지센터의예에서보듯이공공분야에서의전문서비스기능확대로볼수있고, 개별급여체계로의전환은물론향후예상되는각종사회서비스에대한요구증대와이에대응하는서비스프로그램의증대는결국기초자치단체단위의복지행정조직에깔때기현상을초래할가능성이높다. 이상황에서전문성을갖춘사회복지전담공무원의양적 질적확대는선택이아니라필연적인정책적선택이어야한다고본다. 05 맺음말 6) 연합뉴스 위에서살펴본몇가지쟁점들외에도부양의무자조건의폐지문제, 사회복지통합전산망의운용과부정수급의방지문제, 자활사업과기초생활보장제도의관계설정문제, 사회적경제와자활사업및기초생활보장제도와의관계설정문제등향후신중하고왕성한토론이필요한쟁점들이무수히많다. 사안들하나하나가많은의견교환과신중한판단이요구되는것들이다. 보도에의하면 4월임시국회가무산되면서보건복지부도현실적으로국민기초생활법개정안의 10월시행은힘들어졌다는판단을하는것으로보인다 6). 그렇다면좀더시간적여유를두고개정안을숙고하는것도좋은방법이라고생각한다. 모든정책이그렇지만기초생활보장법의개정역시이념, 조세정책, 전달체계상의이익집단들, 수급자들의삶, 경제적상황등다양한요인들이엮어내는복잡한방정식과같다. 이에대한해법을찾는과정에서중앙정부정책당국자의합리적설계도중요하지만, 실제제도나프로그램을수행하는현장종사자들의미시적경험이나의견도정책과제도의성공에서매우중요한요인이다. 냉정히판단하건대사회복지공무원및자활사업종사자들의현장분위기는제도개편에대한긍정적수용보다는불만, 불안, 좌절의기운이적지않게존재하다고본다. 바라건대좀더설득가능한개정안과논리를만들어내는시간적 정책적여유를가지고접근했으면좋겠다. 25

28 기획특집 국민기초생활보장법개정시행에대한기대와우려 참고문헌 강동진 (2013). 기초생활보장제도의개편방향에대한평가와요구. 기초법의올바른개정을위한토론회자료집. 김윤영 (2014). 복지3법과세모녀법은우리사회를구원할것인가?. 복지동향 제187호 pp.4-8. 김정원 (2013). 기초법개편과근로빈곤층지원방향. 기초법의올바른개정을위한토론회자료집. 노대명외 (2013). 국민기초생활보장제도의맞춤형급여체계개편방안마련을위한연구. 한국보건사회연구원정책보고서 노대명 (2013a). 고용 복지연계정책의최근개편동향과전망. 자료집미상. 노대명 (2013b). 기초생활보장제도의개편에따른근로빈곤층지원제도의개편방안검토. 보건복지포럼, 197호. pp 박능후 (2013). 빈곤의변화와기초보장의미래. 보건복지포럼, 197호. pp 보건복지부 (2013a). 국민행복을향한맞춤복지. 2013년업무계획. 보건복지부 (2013b) 주요업무추진계획. 국회보좌진업무설명자료. 보건복지부 (2014). 국민행복을위한실천 : 2014년보건복지정책방향 진재문 (2013). 새정부의고용-복지연계정책과자활사업의발전탐색. 2013년부산지역자활센터협회실무자워크샵자료집. 차병직 (2014). 시민사회 통권 208호. pp 한국보건사회연구원 (2009). 보건 복지 Issues & Focus 제2호. 허선 (2014). 기초생활보장제도수급자감소와예산동결. 복지동향 제185호 pp

29 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 사회안전망어디까지가능한가? : 국민기초생활보장제도의최저생계비를중심으로 01 서론 문진영 서강대사회복지학과교수 1997년말 IMF 경제위기는한국사회를근본적으로변화시켰다고해도과언이아니다. 한국경제는 IMF 경제위기이전과이후로나뉜다는말이있을정도로경제발전전략, 외환관리, 금융거래, 노사관계, 그리고고용의관행등경제의거의모든영역에서본질적인변화를경험하였고, 이러한경제영역의변화는전사회영역에파급되어 21세기를살아가는현재우리의일상생활을지배하고있다. 당시헌정사상처음으로정권교체를이룬국민의정부는, 미증유의경제위기에대한사회적대응으로생산적복지를국정지표로천명하였던바, 그핵심사업으로사회안전망의구축을설정하였다. 이렇게사회안전망이중앙정부의핵심사업으로부상하게된배경에는국제통화기금 (IMF) 의구제조건 (conditionality) 이있었다. 당시국제통화기금은한국경제의부도사태를막는다는명목으로구제금융을지원하면서, 지원의조건으로가혹한긴축재정, 과도한금융시장개방, 그리고무자비한구조조정을요구하는한편으로, 이과정에서필연적으로발생할수밖에없는실업자와빈민을위해서는국가차원에서사회안전망을확충하라는요구를하였다. 이때한국사회에서사회안전망이라는단어가처음으로주요한정책아젠다로등장하게되었고, 이후사회안전망의확충이라는정책기조위에서사회복지관련법령의제 개정을통해서급격한양적발전을가져왔다. 하지만사회적안전망의기본적인성격에대한논의마저결여한채, 이용어를쓰는사람마다자신의의도에맞추어편의적으로해석하고사용하고있기때문에, 개념상의혼란이가중되고있는것이사실이다. 따라서이글에서는사회안전망의개념을명확하게하고, 이러한개념규정위에서사회안전망의중핵 ( 中核 ) 에해당하는최저생계비를중심으로한국사회에서사회안전망의가능성과한계를살펴보고자한다. 27

30 기획특집 사회안전망어디까지가능한가? 02 사회안전망의개념 1) 여기에서 한시적 이란의미는제도나프로그램이예를들어경제위기시에만존재한다는 프로그램의한시성 을의미하기도하지만, 보다일반적으로는수혜자의욕구가지속되는기한내에만지급된다는 수혜의한시성 을의미한다. 사회적안전망이란단어가갖고있는어의 ( 語義 ) 에따른일반적인해석은 자본주의사회에서사회구성원들이삶의주기에서경험하게되는다양한사회적위험들로부터사회구성원을사회적으로보호해주는, 즉소득의중단과예외적지출 (exceptional expenditure) 이발생할경우이를보전해주어기본적인생계를유지할수있게해주는각종제도적장치 라고할수있다. 하지만이러한일반적인개념정의는보편적인사회보장제도의개념정의와차별성이없고, 따라서사회적안전망은사회보장제도와동의어가되거나혹은사회보장제도의어떠한성격을지칭하는형용적인의미로사용하게된다. 지금까지한국사회, 특히정부에서는사회안전망을사회보장제도와거의차별없이사용하고있다고해도과언이아니다. 하지만이러한일반적인개념정의를가지고서는, 현재와같이고도로복잡한정책이해집단의관계를가진사회에서한정된자원을어떤프로그램을통해서어떤대상에게집중하는것이사회적으로정의롭고효율적인가에대한지침을얻을수없다 ( 문진영, 1998). 사회복지학에서사회안전망에관한체계적인논의는길벗과스펫 (Gilbert & Specht, 1974) 에의해서이루어졌다. 이들은사회복지를잔여적 (residual) 관점과제도적 (institutional) 관점으로나누고, 전자의기능을사회안전망으로한정하였다. 여기에서잔여적관점의사회복지는경제, 정치, 종교그리고친족관계 (kinship) 등과같은주요한사회적기관 (primary social institutions) 에서실패가일어났을경우, 이를보조해주는한시적인기능만을하는사회적기관으로, 바람직하지않고소모적 (expendable) 이라는점을지적하고있다 (Gilbert, Specht and Terell, 1993: 9). 이러한관점에서사회복지프로그램의망 (nets) 은자기자신의힘으로욕구 (needs) 를충족시킬수없는자본주의체제의희생자들에게생존수준의구호를제공하는기능을하도록설계되어있기때문에, 욕구를측정하여선별적으로최소한도로급여를제공하는것을특징으로하고있다 (Marmor, Cook and Scher, 1997: 198). 다시말해서, 사회적안전망을위주로하는사회복지제도의경우, 급여의제공은엄격한자산조사를거쳐한시적으로최소한도로지급하여야하며 (minimal adequacy), 행정체계에있어서도중앙집중식이아니라고도로분화된지방자치체계를기초로이루어져야한다 (Marmor, Cook and Scher, 1997: ). 따라서사회안전망이란 제도화된사회보장제도의한부분으로서, 특정한취약계층을표적화 (targeting) 하여이들에게한시적으로 1) 소득이전뿐만아니라공공근로프로그램도제공하는대증적사회프로그램 이라고정의할수있다. 이정의에따 28

31 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 르면, 사회안전망의범주에중앙정부가관장하는사회보험과지방자치단체가운영하는사회서비스는포함되지않고, 주로국민기초생활보장제도를중심으로하는공공부조제도위주로사회안전망이구성되어있음을알수있다. 따라서다음장에서는공공부조의핵심이라고할수있는최저생계비를중심으로사회안전망의가능성을탐색하고자한다. 03 공공부조제도와최저생계비 2) 오샨스키 (Orshansky) 방식으로불리는이방식은저소득층의최소한의식료품지출비에엥겔계수의역을곱하여추정한다. 3) 이방식은인간생활에필수적인모든품목에대해서최저한도의수준을정하고화폐가치로환산하여추정한다. 3.1 국민기초생활보장제도의최저생계비국민기초생활보장제도의기본목적은국민들에게최저생활을보장하는것이고, 이러한목적을달성하기위한제도적수단으로서 최저생계비 와 소득인정액 제도를운영하고있다. 국민기초생활보장법제7조에서수급자의생활수준이소득인정액과급여를합해서최저생계비이상이되도록 [( 소득인정액 + 급여 > 최저생계비 ] 보장함으로써복지국가의가장기초적인조건이라고할수있는국민최저선 (national minimum) 이확보되었다. 다시말해서, 대한민국국민이라면누구나자신의소득 ( 소득인정액 ) 과정부로부터받는지원 ( 급여 ) 를합해서최저생계비이상이되는생활의수준을누릴수있는권리를부여받았다. 이는헌법에서규정한인간다운생활을할권리를현실세계에서실현하는제도적장치라고할수있다. 여기에서최저생계비는한사회에서빈곤한가구와빈곤하지않은가구를공식적으로결정하는기준이자, 제도적으로는국민기초생활보장제도의수급자선정기준과급여수준을결정하는기준이된다. 이외에도최저생계비가가지고있는사회적중요성은다른사회정책의기본자료로사용된다는사실이다. 예를들어서정부가공식적으로발표하는최저생계비는각종사회수당의수준을결정하고, 조세제도에서의면세점과노동시장에서의최저임금을결정하는데유용하게사용된다. 더욱이노사간임금단체협상의과정에서도기본자료로사용되는등상당한권위를가지고폭넓게사용된다. 따라서최저생계비가가지고있는이러한사회적의미를고려하여, 국민기초생활보장법 ( 이하법 ) 에서는정부관료와시민단체대표그리고전문가가참여하는중앙생활보장위원회의심의 의결을거쳐서보건복지부장관이매년결정하도록하고있다 ( 법제6조 ). 지금까지한국에서공식적인최저생계비는모두 9번계측되었다. 1973년과 1978년당시보건사회부소속이었던사회보장심의위원회에서계측하였으며, 이어보건사회연구원에서연구용역의형식으로 1988년부터 2013년까지 7차례계측되었다. 1970년대두차례의계측은반물량방식 2) 으로계측되었으며, 1988년이후에는전물량방식 3) 으로계측되었다. 1988년이후보건사회연구원에서실시 29

32 기획특집 사회안전망어디까지가능한가? 하고있는최저생계비는표준가구 (2013년의경우, 40세와 37세의부부와 11세의아들과 9세의딸로이루어진 4인가구 ) 를설정하고, 이가구를기준으로시장바구니 (market basket) 를구성하여최저생계비를산출한다음에가구균등화지수를적용하여 1-7인가구의최저생계비를산출하는방식으로이루어지고있다. 아래의 < 표 1> 은국민기초생활보장법제정이후최저생계비의추이를나타내고있는데, 2014년현재 4인가구최저생계비는 163만원이며, 지난 15년간평균인상률은 4% 를약간상회하는것으로나타났다. < 표 1> 국민기초생활보장법제정이후최저생계비 (4 인가구기준 ) 의추이 연도 최저생계비 ( 원 ) 인상률 비고 ,357 - 계측연도 , 계측값반영 , , ,019, ,055, 계측연도 ,136, 계측값반영 ,170, ,205, 계측연도 ,265, 계측값반영 ,326, ,363, 계측연도 ,439, 계측값반영 ,495, ,546, 계측연도 ,630, 계측값반영 3.2 최저생계비를둘러싼논쟁국민기초생활보장법이제정된 1999년부터최저생계비에대한논란은끊이지않고있다. 빈곤 과 공공부조제도 에대해서다양한입장을가진사람들이최저생계비의개념과기능그리고수준에대해서다르게규정하고있다. 우리사회의보수진영의사람들은국민기초생활보장제도가근로능력이있는수급자들에게도지나치게높은최저생계의수준을보장함으로써근로의욕을감퇴시켜서빈곤의덫에빠지게한다고공격하고있다. 이들은평균임금근로자의연금급여와고용보험의구직급여의수준과비교하면서최저생계비를하향조정할것을줄기차게주장하고있다. 한편으로진보진영에서는현재최저생계비의수준이헌법에서규정한 30

33 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 4) 현정부의국민기초생활보장법개편방안에의하면현급여체계를개별급여체계로분리하고, 각급여의선정기준을중위소득의일정비율 ( 예를들면생계급여의경우중위소득의 30% 수준 ) 로설정하겠다고천명하고있어서, 일부진보주의자들과같은입장인것처럼보이지만, 실상은다르다. 우선현정부가주장하는상대빈곤방식에의한수급자선정기준은하나의참고기준일뿐이지이것이선정기준이되는것은아니다. 2013년 5월 24일새누리당유재중의원이대표발의한 [ 국민기초생활보장법일부개정법률안 ( 의안번호 5113)] 에의하면, 각개별급여의선정기준은해당부처의장이중위소득의일정비율을고려하여임의적으로정해지게되어있다. 즉국민기초생활보장제도가권리성급여에서행정부의재량형급여로전락되는것이다. 인간다운생활을하기에는턱없이낮기때문에대폭적으로상향조정할것을주장하고있다. 특히비계측연도의최저생계비는거의물가상승률만반영을하였기때문에, 1999년계측이후, 최저생계비의수준이지속적으로하락하였다는점을지적하며현행전물량방식의최저생계비계측에서상대빈곤방식으로전환할것을요구하고있다. 우선평균임금근로자의연금급여와고용보험의구직급여의수준과비교하면서최저생계비를하향조정할것을줄기차게주장하는보수주의자들의견해는그리타당해보이지않는다. 먼저 1인근로자의근로소득과가구전체의총수입과는별개라는점이다. 최저생계비의개념은한가구를구성하는전체가구원의전체소득 ( 근로소득, 재산소득, 사업소득 ) 을의미하는반면에, 근로자의임금, 혹은연금소득은가구원중한명의소득에불과하므로, 이를그대로최저생계비의수준과비교할수는없다. 게다가전체가구는근로소득혹은연금소득이외에금리소득, 임대소득, 이전소득등다양한소득의출처가있기때문에한가구의총소득을계측하여산출되는최저생계비와단순비교할수없다. 그리고무엇보다도최저생계비의수준이높은것이아니라, 노동시장의저임금구조에문제가있다. 특히최근들어서비정규직을포함한근로빈곤의인구가급증하고있는현실, 그리고무엇보다도소득분배의구조가날로악화되는실정을고려하면, 최저생계비의수준이높은것이아니라, 임금시장에서저소득근로자의임금수준이지나치게낮은것이다. 그렇다고해서, 일부진보주의자들의주장 4) 처럼국민기초생활보장제도의최저생계비의수준이너무낮기때문에, 계측방식을상대빈곤방식으로전환하여야한다고주장하는것도이해하기힘들다. 우선상대빈곤방식은한사회의빈곤의추이를살펴보기위한하나의사회지표이지이것이공공부조제도의선정기준이될수는없다. 왜냐하면국민기초생활보장제도와같은공공부조의수급권은 기본욕구의미충족 으로발생하는데, 중위소득의일정비율이하의소득 ( 인정액 ) 을가졌다는이유로는수급권발생의요건을충족시키지못한다. 이러한이유등으로공공부조제도를운영하는선진국에서공공부조의선정기준과급여수준의기준으로상대적빈곤의방식을사용하는예는찾아볼수없다. 3.3 현행최저생계비의대안현재최저생계비는가구규모별최저생계비이다. 따라서최저생계비가국민기초생활보장법의정신에맞추어서작동하기위해서는 [ 지역별가구규모별가구유형별최저생계비 ] 를국민기초생활보장제도수급자선정기준과급여기준으로적용할필요가있다. 이방식을적용하면대도시에사는월세가구등은현재보다높은수준의최저생계비가적용되고, 농어촌, 자가등의가구는낮은수준의최저생 31

34 기획특집 사회안전망어디까지가능한가? 계비가적용되므로현실에부합되는선정및급여기준이된다. 아울러추가비용이소요되는장애인가구, 한부모가구, 학생이있는가구등도현재보다높은최저생계비가적용된다. 다시말해서가구유형별로추가비용이자연스럽게최저생계비에반영되는방식인것이다. 결국현재와같이중소도시에거주하는 4인가구를표준가구로설정하고, 가구균등화지수를사용하여가구규모별로최저생계비를산정하는방식에서, 지역별변수와가구유형별변수를삽입하여각각발표하는것이다. 최저생계비를이렇게펼쳐놓게되면, 형평성이제고되고, 사회적적절성이제고될것으로기대한다. 또한이방식을적용하면, 빈곤이라는현상과최후보장수단인기초보장제도간의연계성이유지된다. 하지만맞춤형개별급여의상대빈곤선은행정부가자의적으로결정하게되므로연계성이매우약하게되는약점이있다. 결론적으로이방식을적용하면, 선정기준 급여기준이일치하게되어급여적절성, 보충성등의법정신과원칙을견지하게된다 ( 김미곤, 2014). 04 결론 : 국민기초생활보장제도의개선을통한사회안전망확충방안 21 세기를살아가는우리에게문명사회와야만사회를가르는기준이무엇일까? 문명사회는아마도그사회에서가장힘들고어렵게사는사람들, 집도절도없고, 손을내밀가족이나친척도없이막막하게살아가는사람들에게인간적인삶의조건을만들어주는사회일것이다. 역으로말해서, 인간의존엄성이제도화되지않은사회, 즉인간다운생활을할권리가주어지지않은사회는아무리물질적으로풍요롭다하더라도, 결코문명사회라할수없을것이다. 물론현재국민기초생활보장제도가이론적으로나실천적으로완벽한제도는아니다. 제도가시행된지 15년이되가는현재, 제도의문제점을냉철하게되짚어서, 현실성있는개선방안을제시할시점에와있다고할수있다. 국민기초생활보장제도의가장큰문제점은경제침체등으로빈곤층은늘어만가는데, 수급자의수는전국민의 3% 수준으로거의고정되어있다는것이다. 엄격한부양의무자기준등으로인하여광범위한사각지대가존재하기때문에과연국민기초생활보장제도가권리성급여인가하는근본적인질문을하게된다. 두번째로매년보건복지부장관이공표하는최저생계비의금액을가지고현실적으로인간다운생활을영위할수있는가하는문제가있다. 특히비계측연도의최저생계비결정에있어서거의물가상승률만반영된결과, 현재최저생계비의수준으로인간다운생활을할권리를실현하기매우어렵게되어있다. 셋째, 근로능력자수급자들로하여금노동시장에진입할수있도록유도하는시스템이갖추어져있지못하다. 특히자 32

35 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 활급여는노동시장에서생존할수있는역량을강화하는프로그램보다는단순히생계급여를수급받기위한조건이행의측면이더크게작용하고있다. 따라서국민기초생활보장법을제정하였던정신과가치를유지하는한편으로, 변화하는시대에맞게제도를개편시키기위해서는첫째, 부양의무자기준을대폭적으로완화하여제도의사각지대를가능한한줄여야한다. 둘째, 위에서언급한바와같이, 최저생계비를가구유형별로현실화하여야한다. 셋째, 근로능력수급자들이탈수급하기위한프로그램을개발하여적용하여야한다. 넷째, 국민기초생활보장제도가단순히금전적인수급을넘어서서, 대인상담서비스와지역사회의정보와자원을연결하는역할을보다적극적으로하여야한다. 특히최근들어서기초지자체가다양한사회서비스를개발하고적용하고있는현실을고려할때, 사회서비스와국민기초생활보장제도의정합을어떻게유지할것인가고민해야할시점에와있다. 다섯째, 현재전국민의약 5-6% 로추정되는우리사회의비수급빈곤층의문제를다각적으로접근할필요가있다. 즉현재소득인정액이최저생계비이하이지만, 제도의수급규정때문에수급권자가되지못한사람들에게는현존하는욕구에따라서급여를지급하는유연한제도로탈바꿈시킬필요가있다. 33

36 기획특집 사회안전망어디까지가능한가? 참고문헌 김미곤 맞춤형개별급여와최저생계비 국민기초생활지키기연석회의회의자료. 문진영 고실업저성장시대의사회적안전망구축에관한연구 : 생활보호제도의개선을중심으로 한국사회복지학, 통권제35호. Gilbert, Neil and Harry Specht Dimensions of Social Welfare Policy. Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice Hall. Gilbert, Neil, Harry Specht and Paul Terrell Dimensions of Social Welfare Policy. 3rd ed. Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice Hall. Marmor, T. R., Fay L. Cook and Stephen Scher "Social Security Politics and the Conflict Between Generations: Are We Asking the Right Questions?". In Social Security in the 21st Century. edited by Eric R. Kingson and James H. Schulz. New York: Oxford University Press. 34

37 BSWDI 브리프 시민이그리는부산사회복지비전 2030 이재정 ( 재 ) 부산복지개발원연구위원 제 1 차부산광역시정신보건사업계획 (2014~2018) 이찬희 ( 재 ) 부산복지개발원부연구위원 부산시고령친화도시구축을위한실행전략 최성희 ( 재 ) 부산복지개발원부연구위원

38 BSWDI 브리프 시민이그리는부산사회복지비전 2030 시민이그리는부산사회복지비전 시민조사의개요및방법 ⑴ 조사개요 조사목적 - 부산시민의사회복지진단과향후정책수요에대한조사를수행하여, 부산사회복지비전 2030을수립하고시민의복지수준의향상을도모 이재정 ( 재 ) 부산복지개발원연구위원 주요조사내용 - 현재및미래부산의과제 - 미래부산의도시상과역점정책분야 - 부산의사회복지수준에대한평가 - 부산사회복지2030 비전사업중요성평가 ⑵ 조사방법 조사대상 : 부산광역시거주만 20세이상의성인남녀 표본크기 : 500명 표본추출방법 : 다단계집락표본추출법, 구군별최소대표성을위해 30표본이상할당 조사방법 : 전문조사원에의한방문면접설문조사 조사기간 : 2013년 10월 7일 ~11월 1일 02 부산의과제 ⑴ 현재부산의과제 현재부산의시급한해결과제 1순위로꼽은것은일자리의부족 (25.6%), 경쟁력있는산업 기업의부족 (17.9%), 낮은복지수준 (12.2%), 고령화심화와사회적부담의증가 (12.0%), 빈부격차및양극화 (10.3%) 등의순으로나타남 36

39 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 2 순위는일자리의부족 (19.9%), 경쟁력있는산업 기업의부족 (15.7%), 빈부 격차및양극화 (15.3%), 고령화심화와사회적부담의증가 (12.6%) 등의순으 로높게나타나 1 순위의주요과제비슷하게제시됨 지역공동체문화미약, 0.6 사회안전위협, 1.3 일자리의부족, 25.6 기타, 0.8 저출산등인구감소, 9.9 고령화심화와사회적부담증가, 12 사회통합의식의결여, 0.8 빈부격차및양극화, 10.3 지역공동체문화미약, 2.3 일자리의부족, 19.9 사회안전위협, 3.4 기타, 0 사회통합의식의결여, 3.4 저출산등인구감소, 6.5 고령화심화와사회적부담증가,12.6 빈부격차및양극화, 15.3 경쟁력있는산업 기업부족, 17.9 부산의경제적위상저하, 6.1 낮은복지수준, 12.2 각종환경오염과생태계위협, 2.5 경쟁력있는산업 기업부족, 15.7 부산의경제적위상저하, 8.2 낮은복지수준, 8.8 각종환경오염과생태계위협, 3.6 [ 그림 1] 시민의현재부산의과제 (1 순위 ) [ 그림 2] 시민의현재부산의과제 (2 순위 ) ⑵ 미래부산발전위협요소 미래부산발전에중요위협요소 1순위는일자리의부족 (24.2%), 경쟁력있는산업 기업의부족 (14.7%), 고령화심화와사회적부담의증가 (13.2%), 저출산등인구감소 (10.3%) 등의순으로나타남 지역공동체문화미약, 3.1 사회안전위협, 3.6 일자리의부족, 24.2 기타, 0.4 저출산등인구감소, 10.3 고령화심화와사회적부담증가,13.2 빈부격차및양극화, 9.2 사회통합의식의결여, 2 지역공동체문화미약, 7.7 사회안전위협, 3.6 일자리의부족, 14.8 사회통합의식의결여,7.7 기타, 0.2 고령화심화와사회적부담증가,14.2 저출산등인구감소, 6.1 빈부격차및양극화, 11.9 경쟁력있는산업 기업부족, 14.7 부산의경제적위상저하, 7.3 낮은복지수준, 7.1 각종환경오염과생태계위협, 4.2 경쟁력있는산업 기업부족, 11.5 부산의경제적위상저하, 8.6 낮은복지수준, 8.6 각종환경오염과생태계위협, 5 [ 그림 3] 시민의미래부산발전중요위협요소 (1 순위 ) [ 그림 4] 시민의미래부산발전중요위협요소 (2 순위 ) 37

40 BSWDI 브리프 시민이그리는부산사회복지비전 순위는일자리의부족 (14.8%), 고령화심화와사회적부담의증가 (14.2%), 빈부격차및양극화 (11.9%), 경쟁력있는산업 기업의부족 (11.5%) 등의순 으로나타남 03 미래부산의도시상과역점정책분야 ⑴ 미래부산의도시상 부산이추구해야할바람직한미래도시상과관련하여좋은일자리가많은도시 (32.8%), 선진복지도시 (23.3%) 등의비중이압도적으로높고그다음선진교육도시 (7.4%), 선진경제산업도시 (7.3%), 격차없는선진사회통합도시 (6.5%) 의순으로나타남 2순위는좋은일자리많은도시 (20.1%), 선진경제산업도시 (13.8%), 선진복지도시 (13.4%), 격차없는선진사회통합도시 (9.4%), 선진교육도시 (9.0%) 등의순으로나타남 3순위는좋은일자리가많은도시 (13.7%), 선진복지도시 (16.9%), 격차없는선진사회통합도시 (11.9%), 국제교류거점도시 (9.2%), 선진시민의식도시 (8.1%) 등으로나타남 선진안전도시, 2.3 국제교류거점도시, 3.8 격차없는선진사회통합도시, 6.5 선진시민의식기타, 0.2 도시, 2.5 선진경제산업도시, 7.3 선진복지도시, 23.3 선진교육도시, 7.4 좋은일자리많은도시, 32.8 첨단과학기술중심도시, 5.3 문화중심도시, 4.6 친환경생태도시, 4 [ 그림 5] 시민의미래부산의도시상 (1 순위 ) 전체적으로보면좋은일자리가많은도시, 선진복지도시, 선진교육도시, 선진 경제산업도시, 격차없는사회통합도시등의집중도가높음 38

41 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 선진안전도시, 4.8 국제교류거점도시, 5.4 선진경제산업도시, 13.8 선진시민의식도시, 3.6 기타, 0.0 격차없는선진사회통합도시, 9.4 좋은일자리많은도시, 20.1 선진복지도시, 13.4 선진교육도시, 9.0 첨단과학기술중심도시,5.9 친환경생태도시, 7.3 문화중심도시, 7.3 선진안전도시, 4.4 선진경제산업도시, 8.5 선진시민의식도시, 8.1 격차없는선진사회통합도시, 11.9 국제교류거점도시, 9.2 기타, 0.0 좋은일자리많은도시, 13.7 선진복지도시, 16.9 선진교육도시, 7.1 첨단과학기술중심도시,6.5 친환경생태도시, 7.9 문화중심도시, 5.8 [ 그림 6] 시민의미래부산의도시상 (2 순위 ) [ 그림 7] 시민의미래부산의도시상 (3 순위 ) < 표 1> 미래도시발전을위해부산시가역점을두어야하는정책분야에대한시민의견 ⑵ 미래발전을위한역점정책분야 미래도시발전을위해부산시가역점을두어야하는정책분야 1순위는일자리창출 (33.6%), 사회복지증진 (22.1%), 경제 산업육성 (12.6%), 주거안정 (8.8%) 등의순으로나타남 2순위는일자리창출 (23.8%), 경제 산업육성 (21.3%), 주거안정 (11.1%), 물가관리 (10.2%), 사회복지증진 (8.6%) 이고 3순위는경제 산업육성 (18.5%), 일자리창출 (11.5%), 사회복지증진 (11.0%), 물가관리 (10.6%), 주거안정 (10.0%) 등의순으로나타남 대체로일자리창출, 사회복지증진, 경제 산업육성, 주거안정등으로집중됨 구분 1순위 2순위 3순위합계빈도 % 빈도 *3(A) 빈도 % 빈도 *2(B) 빈도 (C) % (A+B+C) 순위 사회복지증진 주 거 안 정 도 시 재 생 일자리창출 경제 산업육성 과학기술개발 인 재 양 성 문 화 분 야 물 가 관 리 경 기 부 양 교 통 문 제 환 경 문 제 공원 녹지조성 도 시 경 관 재난및안전 국제교류협력 기 타

42 BSWDI 브리프 시민이그리는부산사회복지비전 부산의사회복지수준에대한평가 ⑴ 사회복지만족정도 현재부산의사회복지정책에대한만족도평가 (5점척도) 에서건강보장 (3.20), 영유아보육 (3.10), 청소년복지 교육 (3.04), 지역공동체 (3.03) 은척도평균이 3점을약간상회하고있으나여성 가족복지 (2.98), 노인복지 (2.96), 기초생활보장 (2.91), 장애인복지 (2.85) 는약간하회하나주거보장 (2.77) 과고용보장 (2.65) 등은다소낮게나타나고있음 [ 그림 8] 부산사회복지정책시민만족도 지역공동체주거보장고용보장건강보장장애인복지노인복지여성 가족복지청소년복지 교육영유아보육기초생활보장 ⑵ 사회복지보장정도 현재부산의사회복지정책에대한보장정도에대한평가 (5점척도) 에서건강보장 (3.13), 영유아보육 (3.07) 은척도평균이 3점을약간상회하고있으나청소년복지 교육 (2.96), 지역공동체 (2.98), 여성 가족복지 (2.91), 노인복지 (2.88), 기초생활보장 (2.84), 장애인복지 (2.82) 는약간하회하나주거보장 (2.73) 과고용보장 (2.59) 등은다소낮게나타나고있음. 대체로사회복지보장정도가만족도보다더낮게평가되고있는것으로판단됨 [ 그림 9] 부산사회복지정책시민만족도 지역공동체주거보장고용보장건강보장장애인복지노인복지여성 가족복지청소년복지 교육영유아보육기초생활보장

43 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 05 부산사회복지 2030 비전사업중요성평가 ⑴ 10대분야별평가 부산시민의현재와미래삶의질향상과복지발전을위한 10대분야별핵심사업중가장중요도가높게평가된분야 (5점척도) 는교육보장과아동복지로서 3.96, 3.95임. 그다음노인복지 (3.71), 장애인복지 (3.68), 건강보장 (3.64), 고용보장 (3.63), 여성가족복지 (3.62), 주거보장 (3.59) 의순이었으며기초생활보장 (3.28) 과지역사회복지 (3.18) 등은상대적으로다소낮게나타났음. 교육과아동복지, 노인복지와장애인복지등을중요하게인식하고있는것으로판단됨 [ 그림 10] 부산사회복지비전 2030 의 10 대분야별중요도시민평가 (5 점척도 ) 여성가족복지장애인복지노인복지교육보장아동복지지역사회복지건강보장주거보장고용보장기초생활보장 ⑵ 세부사업별평가 아동복지분야세부사업중요도평가는대체로높은편임. 아동학대예방 (4.22), 가정에서보호받지못하는아동에대한돌봄 (4.15), 빈곤 취약가정아동에대한지원 (4.06) 등은매우높았으며, 초등학교를방과후온종일돌봄학교로운영 (3.83), 시민누구나필요한양질의보육서비스제공 (3.71) 의두가지사업도중요도평가가높았음 [ 그림 11] 아동복지분야세부사업별중요도시민평가 (5 점척도 ) 초등학교방과후온종일돌봄학교운영자녀있는가정에양육수당제공 아동학대예방 4.22 가정보호못받는아동돌봄 4.15 빈곤 취약가정아동지원 4.06 누구나양질의보육서비스제공

44 BSWDI 브리프 시민이그리는부산사회복지비전 2030 교육보장분야세부사업의중요도역시전반적으로높은편임. 안전하고폭력없는학교환경 (4.14), 청소년정신건강증진 ( 자살, 인터넷 / 게임중독, 약물남용등의예방및개입 )(4.01), 학교부적응, 장애, 다문화아동을위한맞춤형교육제공 (3.99), 청소년문화차여활성화및진로지도 (3.93), 모든학교에교육복지사배치하여교육복지사업확대 (3.86), 청소년모두가균등한공교육기회와질을누림 (3.84) 등세부사업모두중요도가높게평가됨 [ 그림 12] 교육보장분야세부사업별중요도시민평가 (5 점척도 ) 청소년정신건강증진청소년문화참여활성화및진로지도 모든학교교육복지사배치, 교육복지사업확대 3.86 안전하고폭력없는학교환경 4.14 학교부적응, 장애, 다문화아동위한맞춤형교육 3.99 청소년모두균등한공교육기회와질누림 여성가족복지분야세부사업중요도평가에서여성이안전한도시조성 (3.73) 이가장높았으며, 그다음여성인력활용기반내실화 (3.63), 제도권밖가족에대한실태파악 (3.61), 여성가구주에대한사회적지지강화 (3.60), 미래세대의성평등교육강화 (3.58), 눈높이맞춤형가족복지서비스추진 (3.55) 등의순으로나타남 [ 그림 13] 여성 가족복지분야세부사업별중요도시민평가 (5 점척도 ) 여성이안전한도시조성 미래세대의성평등교육강화 여성인력활용기반내실화 여성가구주에대한사회적지지강화 제도권밖가족에대한실태파악 눈높이맞춤형가족복지서비스추진

45 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 노인복지분야세부사업의중요도평가에서노인돌봄서비스확대 (3.82), 부산형노인고용지원 (3.80) 등은높게평가되었으며, 그다음노인지원을위한단독종합지원센터설치 운영 (3.74), 노인대상의복지및문화인프라구축 (3.66), 고령친화도시관련조례제정과구축 (3.65), 기초연금현실화 (3.63) 등의순으로나타남 [ 그림 14] 노인복지분야세부사업별중요도시민평가 (5 점척도 ) 노인대상의복지및문화인프라구축 고령친화도시관련조례제정과구축 노인돌봄서비스확대 노인종합지원센터설치 운영 3.74 부산형노인고용지원 3.8 기초연금현실화 장애인복지분야세부사업중요도평가에서인권관점에서장애인복지정책추진 (3.78), 경제적지원및고용지원강화로소득보장기반구축 (3.72), 보건의료분야에대한지원 (3.68), 자립지원 (3.63), 장애인욕구및자원현황파악, 정보접근환경마련등전달체계향상 (3.62) 등의순으로나타나중요도평가가매우높은것도없지만낮은사업도없는것으로확인됨 [ 그림 15] 장애인복지분야세부사업별중요도시민평가 (5 점척도 ) 욕구, 자원, 정보접근환경등전달체계향상 자립지원 보건의료영역에대한지원 3.68 경제및고용지원강화로소득보장기반구축 3.72 인권관점장애인복지정책추진

46 BSWDI 브리프 시민이그리는부산사회복지비전 2030 고용보장분야에서는청년층고용장려지원사업 (3.98) 이가장높았고구 군및커뮤니티중심고용서비스기능강화 (3.64), 생애주기, 산업수요연계직업능력개발체제 (3.62), 근로자복지지원기반구축및프로그램확대 (3.58), 사회적기업및마을기업경쟁력강화 (3.58) 등은그다음순이었으며, 협동조합의내실있는확대추진 (3.47) 은다소낮았음 [ 그림 16] 고용보장분야세부사업별중요도시민평가 (5 점척도 ) 근로자복지지원기반구축및프로그램확대협동조합의내실있는확대추진사회적기업및마을기업경쟁력강화생애주기, 산업수요연계직업능력개발체제구축청년층고용장려지원구 군및커뮤니티중심고용서비스기능강화 주거보장분야에서장기임대주택공급 (3.78), 통합형주택 ( 독거노인 일반가구등공동주택 ) 공급 (3.76), 임대주택 ( 공공임대, 장기전세 ) 보급확대 (3.69), 영구임대주택저소득가구자립지원서비스강화 (3.68) 등의중요성은다소높았으며, 부산형바우처프로그램도입확대 (3.58) 는다음순이었고, 주거형평성평가시스템구축 (3.33) 은다소낮았음 [ 그림 17] 주거보장분야세부사업별중요도시민평가 (5 점척도 ) 영구임대주택저소득가구자립지원서비스강화 통합형주택공급 장기임대주택공급 부산형바우처프로그램도입 확대 3.53 임대주택보급확대 3.69 주거형평성평가시스템구축

47 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 건강보장분야에서는보건소, 부산의료원의기능확대및강화 (3.80), 시민의건강을우선하는도시계획과건강도시의조성 (3.74), 공공보건의료사업지원조직의설립및운영 (3.68), 취약지역주민주도형주민건강센터설치및운영 (3.61) 등의중요성은다소높았고, 시민참여중심의건강한공동체만들기사업 (3.51) 은그다음순이었음 [ 그림 18] 건강보장분야세부사업별중요도시민평가 (5 점척도 ) 취약지역주민주도형주민건강센터설치및운영 시민참여중심의건강한공동체만들기사업 생활권중심만성질환예방관리공공민간협력사업 3.53 공공보건의료사업지원조직설립및운영 3.68 보건소, 부산의료원의기능확대및강화 3.8 시민건강우선의도시계획, 건강도시조성 기초생활보장분야에서는사각지대축소 (3.38), 주거의존적, 계절적빈곤대응 의관리체계마련 (3.37) 이높았고주민참여마을만들기사업확대 (3.21), 동단 위촘촘복지망구축 (3.2) 등은다소낮게나타남 [ 그림 19] 기초생활보장분야세부사업별중요도시민평가 (5 점척도 ) 지역자활센터역량강화지원체계구축 사회적경제상생협력자활생태계구축 주민참여마을만들기사업확대 3.21 주거의존적, 계절적빈곤대응관리체계 3.37 동 ( 洞 ) 단위촘촘복지망구축 3.2 기초생활보장사각지대축소

48 BSWDI 브리프 시민이그리는부산사회복지비전 2030 지역사회복지분야사업의중요도평가는전반적으로낮은편임. 개별사업별중요도평가는취약지역복지관연계지역사회개발사업추진 (3.27), 지역자조조직화를통한마을공동체사회자본강화 (3.20), 부산마을비전및마을복지기준선설정 운영 (3.18), 마을특성별마을만들기사업추진 (3.16), 지역사회맞춤형서비스거점기관지정및사례관리체계운영 (3.15), 마을복지네트워크및서포터즈운영 (3.13) 등의순으로나타났음 [ 그림 20] 지역사회복지분야세부사업별중요도시민평가 (5 점척도 ) 지역맞춤형서비스거점기관및사례관리운영 마을복지네트워크및서포터즈운영 취약지역복지관연계지역사회개발사업추진 3.27 자조조직화통한마을공동체사회자본강화 3.2 마을특성별마을만들기사업추진 부산마을비전및마을복지기준선설정, 운영

49 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 제 1 차부산광역시정신보건사업계획 (2014~2018) 1) 01 제 1 차부산광역시정신보건사업계획개요 1. 제 1 차부산광역시정신보건사업계획수립배경 1) 법적근거 정신보건법제 4 조의 3 에근거하여국가는매 5 년마다정신보건사업계획을수립 이찬희 ( 재 ) 부산복지개발원부연구위원 하고시도지사는국가계획에따라 5개년계획을수립하여야한다는규정에의거, 부산광역시도정신보건 5개년계획수립의필요성제기 2) 제1차부산광역시정신보건사업계획수립배경 (1) 사회경제적환경변화로인한정신건강의위험요인증가 OECD 국가중자살사망률 1위, 자살증가율 1위 2011년전국자살사망률은인구 10만명당 31.7명, 특히 10~30대사망원인 1 위자살 2011년부산자살사망률은 31.9명, 특 광역시중 2위 경쟁적교육환경, 학교폭력, 따돌림으로인한아동 청소년자살및정신건강문제증가 우울증, 스트레스증가로다양한정신건강문제에대한국민들의관심증가 1) 이계획은부산광역시의의뢰로 2013년 ( 재 ) 부산복지개발원과부산광역시정신보건사업지원단에의해공동으로수립되었으며, 이글은그내용을요약 발췌한것임을밝힙니다. 분야별년차별추진계획은지면의제한으로모두생략하였습니다. (2) 정신질환에대한사회적부담및비용증가 WHO, 04년전세계질병부담의 13% 정신질환차지 2011년정신질환역학조사결과에따르면, 주요정신질환 1년유병률은 18세이상 64세이하인구의 10.2% 로매년약 368만명이정신질환이환 정신질환으로인한사회경제적비용은 22조 3,942억원 주요우울증의경우 2020년에는심혈관질환에이어두번째로사회적부담이높은질병이될것이라고추정 47

50 BSWDI 브리프 제 1 차부산광역시정신보건사업계획 (2014~2018) (3) 정신건강에대한정책적투자및인프라부족 중증정신질환자에대한입원장기화추세 2011년부산광역시정신장애인비율은등록장애인전체 (171,729명) 의 4.47%(7,683명 ) 정신질환자수대비조기발견및상담, 응급입원, 주거, 직업재활등지역사회중심의정신보건시설인프라부족 정신병원병상수대비지역사회정신보건관련인프라부족 (4) 정신건강문제의다양화및생애주기별서비스전달체계미흡 시민들의삶의질과웰빙, 정신건강에대한다양한욕구 아동 청소년, 노인, 직장인등정신건강대상및생애주기별정신건강접근부족 3) 제1차부산광역시정신보건사업계획 TFT 구성 제1차부산광역시정신보건사업계획 TFT 구성은부산복지개발원과부산광역시정신보건사업지원단을포함, 각분야별로정신보건관련경험과지식을갖추고있는전문가들로구성하였으며, TFT 구성은다음과같음 < 표 1> 제 1 차부산광역시정신보건사업계획 TFT 구성 구분성명소속기관직위 책임연구원 공동연구원 김수영 ( 재 ) 부산복지개발원원장 김철권부산광역시정신보건사업지원단단장 김종천부산광역시정신보건사업지원단단원 서영수 한국정신사회재활협회부산울산경남지부 기획운영위원장 이찬희 ( 재 ) 부산복지개발원정책개발부장 이미경부산광역시정신보건사업지원단사무국장 하연주부산광역정신건강증진센터연구재활팀장 보조연구원김상희부산광역정신건강증진센터기획증진팀장 2. 제 1 차부산광역시정신보건사업계획수립과정 1) 제 1 차부산광역시정신보건사업계획구성체계 계획은크게생애주기별정신건강증진과쟁점별정신건강증진부분으로구성됨 - 생애주기별정신건강증진은아동 청소년, 청장년, 노인을대상으로하며, 쟁 48

51 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 점별정신건강증진은중증정신질환관리및재활, 자살예방및생명존중문화조 성부분을포함 5 개년계획의구성체계는다음과같이구성됨 < 표 2> 제 1 차부산광역시정신보건사업계획구성체계 제 1 차 부산광역시 생애주기별정신건강증진 아동 청소년정신건강증진 청장년정신건강증진 노인정신건강증진 아동 청소년의정신건강증진과해결을통한건강한성장및삶의가치향상 청장년및직장인정신건강체계확립을통한건강사회구현 정신건강증진을통한 행복한노년 평 정신보건사업계획 쟁점별정신건강증진 중증정신질환관리및재활 자살예방및생명존중문화조성 중증정신질환의효과적인관리및인식개선을통하여함께어울려살아갈수있는행복한부산구현 생명존중문화환경조성 자살예방개입체계및자살사후개입체계구축 가 2) 제 1 차부산광역시정신보건사업계획연구흐름도 [ 그림 1] 제 1 차부산광역시정신보건사업계획연구흐름도 연구 계획수립 연구진 선정 관련계획 및법령및 정책검토 실태분석 최종보고 중간보고 및 의견수렴 49

52 BSWDI 브리프 제 1 차부산광역시정신보건사업계획 (2014~2018) 3) 제 1 차부산광역시정신보건사업계획분야별구성체계 < 표 3> 제 1 차부산광역시정신보건사업계획분야별구성체계 관련이론과 패러다임 정책현황및기본방향및 쟁점 과제 ( 국외 / 국내고찰 ) 추진계획 4) 제 1 차부산광역시정신보건사업계획 TFT 활동및수립과정 제 1 차부산광역시정신보건사업계획수립상의연구계획수립에서최종보고까 지의진행과정은다음의표와같음 < 표 4> 제 1 차부산광역시정신보건사업계획수립과정 시기주요활동주요내용 부산광역시정신보건 5 개년계획수립 제 1 차부산광역시정신보건사업계획수립 연구진구성 부산복지개발원워크숍개최 (02.26) ~ ~ 계획수립세부디자인설정 부산광역시정신보건실태분석및자문, 전문가의의견수렴 보고서작성및연구진회의 제 1 차부산광역시정신보건사업계획연구진회의 (03.05, 03.26) 국가정신보건 5 개년계획등검토 자료수집및검토, 의견수렴 부산지역정신보건실태및관련정책분석 연구진회의 (04.05, 05.13) - 집필방향및양식, 중점추진사업선정논의 부산광역시정신보건사업지원단회의 (04.16) - 사업추진계획서검토 전문가초점집단면접 (FGI) 개최 - 1 차 15 명 (05.29) - 2 차 14 명 (05.30) 연구진회의 (06.06, 07.04, 07.15, 07.25, 07.31) - 분야별집필내용검토및논의 중간보고 최종보고 부산광역시정신보건사업지원단회의 (08.13) - 분야별집필내용에대한자문및의견수렴 부산광역시협의 공청회개최 (08.22) 연구진회의 (08.09, 08.26) 부산복지개발원워크샵개최 (09.03) 연구진회의 (09.02, 09.17) 부산광역시협의 부산광역시제출 50

53 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 02 제 1 차부산광역시정신보건사업계획비전및목적 1. 비전 누구나함께어울려살아갈수있는행복한부산! 모두를위한정신건강! Mental Healthy Busan 2014~ 목적및사업내용 < 표 5> 부산광역시정신보건 5 개년계획목적및사업내용 목적 목표 부산광역시 정신건강추진방향마련 / 정신건강추진정책마련 정신건강증진데이터베이스구축 정신건강증진대책마련 지역사회정신건강인프라확충 사업부문 아동 청소년정신건강 청장년정신건강 노인정신건강 중증정신질환 시민정신건강 사업내용 - 관련법률및제도마련 - 아동 청소년정신건강증진인프라구축 - 모든아동 청소년정신건강증진및예방 - 고위험군아동 청소년개입체계구축 - 아동 청소년자살예방 - 직장인스트레스, 우울증등정신건강서비스접근성향상 - 직장인정신건강데이터베이스구축 - 직장인스트레스관련프로그램개발 - 직장내정신건강관련인프라구축 - 노인정신건강관리시스템구축 - 정신건강모니터링 - 주요정신질환의예방및조기치료 - 노인정신건강관리기반조성 - 노인정신건강전담인력확보및시설확충 - 노인자살에대한선정적보도모니터링 - 중증정신질환자의부적절한재원감소및사회복귀와사회참여촉진 - 의료기관에서의치료와지역사회기반서비스의질관리 - 정신질환의편견해소및정신질환자인권옹호 - 인프라구축과인적자원관리및서비스접근성향상 - 범시민생명존중및자살예방환경조성 - 자살예방사회인프라구축 - 학교, 직장, 지역사회단위정신건강및인식개선교육 - 자살예방정신건강연구 - 자살예방모니터링개입, 선별검사, 상담 - 자살고위험군사전개입 - 위기개입연계 - 자살미수자및자살유가족사후관리 51

54 BSWDI 브리프 제 1 차부산광역시정신보건사업계획 (2014~2018) 03 생애주기별정신건강증진계획 1. 아동 청소년정신건강증진 < 표 6> 아동 청소년정신건강증진 : 사업부문및내용 목적 사업목표 아동 청소년의정신건강증진과문제해결을통한건강한성장및삶의가치향상 아동 청소년정신건강을위한사회환경조성 아동 청소년을위한정신건강증진 정신건강고위험군을위한서비스전달체계구축 아동 청소년자살예방 사업부문 관련법률및제도마련 아동 청소년정신건강증진인프라구축 아동 청소년정신건강증진및예방 고위험군아동 청소년개입체계구축 아동 청소년자살예방 사업내용 - 정신건강증진조례제정 - 아동 청소년정신건강증진협의회구성 - 아동 청소년정신건강증진센터설치 - 지역사회아동 청소년사업확대 - 아동 청소년정신건강증진서비스기관간네트워크체계구축 - 역학조사 - 부모교육, 교사교육, 인식개선사업 - 아동 청소년정신건강교육의무화 - 정서행동특성검사시스템구축 - 주요정신건강문제별개입프로그램개발 - 아동 청소년사례관리모형개발 - 게이트키퍼교육 - 자살교우학교대상사후중재프로그램개발및시행 - 아동 청소년응급의뢰체계및개입체계구축 52

55 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 2. 청장년정신건강증진 < 표 7> 청장년정신건강증진 : 사업부문및내용 목적 사업목표 청장년및직장인정신건강체계확립을통한건강사회구현 청장년및직장인정신건강문화조성 직장내정신건강서비스제공을위한인프라구축 사업부문 청장년, 직장인정신건강서비스접근성향상 직장인정신건강데이터베이스구축 직장인정신건강증진프로그램개발 직장내정신건강관련인프라구축 사업내용 - 청장년 ( 대학생 ) 대상정신건강캠페인 - 청장년 ( 대학생 ), 직장인대상정신건강검진및조기개입 - 직장내정신건강서비스홍보및문화조성 - 직장인정신건강인식및실태조사 - 직장인정신건강프로그램및책자개발 - 직장내정신건강교육및상담지원 - 정신건강관련 EAP 개발 - 부산권정신의료기관및관련기관연계서비스제공 - 정신건강관련준상담전문가양성및인력개발 3. 노인정신건강증진 < 표 8> 노인정신건강증진 : 사업부문및내용 목적 사업목표 정신건강증진을통한행복한노년 노인정신건강에대한이해증진및모니터링, 서비스제공을통한정신건강관리시스템구축 우울증, 자살, 치매등노인주요정신질환의예방및조기선별, 치료접근성향상 사업부문 노인정신건강관리시스템구축 주요정신질환의예방및조기치료 노인정신건강관리기반조성 사업내용 - 1 차관리게이트키퍼및방문간호, 정신건강검진에의한정신건강모니터링 - 2 차관리다학제적인력에의한전문가서비스제공 - 핵심조직의구축및확대 - 우울증예방및치료 - 자살예방및치료 - 치매예방및치료 - 법적근거마련 : 조례제정 - 정기적실태조사및정책수립근거마련 - 노인정신건강전담인력확보및증원지역사회내보호서비스및시설확충 - 매스미디어의선정적자살보도억제권고및모니터링활동 53

56 BSWDI 브리프 제 1 차부산광역시정신보건사업계획 (2014~2018) 04 쟁점별정신건강증진계획 1. 중증정신질환관리및재활 < 표 9> 중증정신질환관리및재활 : 사업부문및내용 목적 사업목표 중증정신질환의효과적인관리및인식개선을통하여함께어울려살아갈수있는행복한부산구현 정신질환치료여건개선 지역사회정신보건기반확충및체계개선 정신질환에대한편견해소및인식개선 사업부문 중증정신질환자의부적절한재원감소및사회복귀와참여촉진 정신의료기관에서치료와지역사회기반서비스의질관리 정신질환에대한편견해소및정신질환자인권옹호 인프라구축과인적자원관리및서비스접근성향상 사업내용 - 희망 NOCH 수정보완및활성화 - 부산형정신건강교육시스템마련 - 조기개입및사후관리체계구축 - 정신의료기관재원적절성평가 - 주거서비스공급적정화 - 부산형 ACT 모델개발및시범 - 정신의료기관의치료환경및치료수준향상을위한방안마련 - 부산형장애인고용공단연계직업재활활성화 - 부산특화정신사회재활프로그램개발및보급 - 권역별협력적네트워크구축 - 정신질환자사회적수용을위한공공마케팅 - 부산시민정신질환인식태도조사 - 응급환자이송의공공성 - 비자의적입원에대한조기평가체계구축 - 사회복귀시설확대를통한지역사회중심정신보건서비스인프라구축 - 정신보건관련자교육및평가시스템구축 - 조건부퇴원명령제수정보완 54

57 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 2. 자살예방및생명존중문화조성 < 표 10> 자살예방및생명존중문화조성 : 사업부문및내용 목적 사업목표 사업부문 범시민생명존중및자살예방환경조성 사업내용 - 인식개선캠페인, 가두행진, 자살예방의날행사 - 대중매체홍보, 생명존중상설관운영 - 서명운동을통한시민참여독려 - Action for Happiness 시민운동전개 자살예방을위한사회인프라구축 - 민관협력을통한인프라구축 - 민간은교육, 상담치료담당 - 관은정책및비영리단체지원 생명존중문화환경조성 자살예방개입체계구축 자살사후개입체계구축 생명존중문화및정신건강인식개선 자살상담치료접근강화및체계구축 자살피해자집단사회지원체계강화 학교, 직장, 지역사회단위정신건강및인식개선교육 자살예방정신건강연구 자살예방모니터링개입, 선별검사및상담 자살고위험군사전개입 - 학생중심의학교단위정신건강인식개선교육실시정례화 - 성인중심의직장단위정신건강인식개선교육실시정례화 - 노인 여성중심의지역단위정신건강인식개선교육실시정례화 - 정신건강증진센터의상시상담및순회교육서비스강화 - 년단위자살관련통계자료구축및제공 - 심리적부검을통한자살원인및유형의과학적분류및자료구축 - 자살예방, 개입, 사후관리관련프로그램개발연구 - 모니터링개입 (gatekeeper intervention) 인력교육및양성확대배치 - 학생중심학교단위선별검사및상담연계서비스기회확대 - 성인중심직장단위선별검사및상담연계서비스기회확대 - 노인 여성중심지역단위선별검사및상담연계서비스기회확대 - 비용효과성높은심리상담서비스제공기회확대 - 수면장애조기발견및치료프로그램확대시행 - 우울증등기타정신장애조기발견및치료프로그램확대시행 - 신체적검진과함께정기적정신건강상담및검진실시 - 자살충동조기상담및개입조치 자살위기개입연계 - 신속하고정확한긴급정보상설이용가능시스템구축 - 긴급구조체계와전문상담및치료기관의유기적연계체계구축강화 - 자살위기개입전문인력양성및훈련 자살미수자사후관리 - 자살미수자의의학적치료관리지침개발체계구축 - 자살미수자의지속적모니터링관리확대 자살유가족사후관리 - 자살유가족사후관리지침개발및상담서비스제공체계구축 - 자살사망자의심리적외상에대한가족상담서비스제공체계구축 55

58 BSWDI 브리프 부산시고령친화도시구축을위한실행전략 부산시고령친화도시구축을위한실행전략 1) 01 서론 최성희 ( 재 ) 부산복지개발원부연구위원 1. 연구배경및목적최근국내외고령화정책에서 자신의집에서보내는노후 (aging in place)' 가정책패러다임으로등장하면서고령자들이신체적, 심리적, 사회적, 경제적인제측면에서보편적인삶을누릴수있는여러가지조건에대한연구가활발하다. 7대특 광역시중에서노인인구비중이가장높은도시인부산에서도다른일부도시처럼노인들이사회적주체로서독립된삶을영위할수있는도시구축의필요성이제기되고있다. 고령친화적도시구축을위한점검항목은 2007년세계보건기구 (WHO) 의고령친화도시점검가이드라인이제시된이후에여러국가나지역에서고령친화도점검지표로서많이활용되고있다. 그런데세계적인고령화와도시화를배경으로작성된 WHO의가이드라인이부산의현실을반영하는데에는한계가있을것이다. 따라서본연구에서는부산의여건을종합적으로살피고, 부산의실정에적합한고령친화도시지표를개발하고, 이를바탕으로부산형고령친화도시구축을위한정책과제와추진전략을모색하였다. 1) 본원고는 2013년부산복지개발원연구보고서 부산형고령친화도시구축을위한실행전략 을요약한것임 2. 연구방법본연구에서는총 3단계에걸친분석을실시하였다. 1단계에서전문가의자문을통해고령친화도시구성영역을도출하였으며, 2단계에서전문가 30명을대상으로 2회에걸친델파이조사를통해고령친화도시점검지표를선정하였다. 마지막 3단계에서동일한 30명의전문가를대상으로계층화분석법 (AHP) 을통해선정된지표의가중치를계산함으로써지표의우선순위를선정하였다. 마지막으로부산시고령친화도시구축을위한정책과제와추진전략을제시하였다. 56

59 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum [ 그림 1] 연구체계 고령친화도시구성영역 고령친화도시지표선정 고령친화도시지표우선순위선정 고령친화도시 구축을위한 정책적제언 전문가자문 전문가델파이조사 전문가 AHP 조사 02 해외고령친화도시점검지표 1. UN의고령화에관한마드리드국제행동계획 (MIPAA) UN은 2002년마드리드에서 고령화에관한국제행동계획 (Madrid International Plan of Action on Ageing, MIPAA) 을발표함으로써고령화에관한정책적대응의국제적인가이드라인을마련하고자하였다. MIPAA 는수동적이고의존적인노인관에서적극적이고독립적인존재로노인을파악하는 활기찬노후 (active aging) 로의인식전환을강조하고있다. 활기찬노후를위해크게 3가지방향즉, 1노인과발전, 2노년기까지의건강과안녕증진, 3능력을부여하고지원하는환경확보를제시하고있다 (United Nations, 2008). 2. WHO의고령친화도시가이드라인 WHO는전세계적으로고령화와도시화가급속하게진행되고있다는사실에주목하여 2007년 Global Age-friendly Cities: A Guide' 라는프로젝트를수행하였다. 이를위해전세계 35개도시가참여하였고각도시에서포커스그룹인터뷰를통해고령친화적도시에대한개념을수립하였다. 연구를통해 WHO는고령친화도시구축을위해점검할요소로 8대영역, 84 개점검항목을선정하였다. 8대영역을구체적으로살펴보면, 1야외공간과건물 (Outdoor spaces and buildings), 2교통 (Transportation), 3주거 (Housing), 4커뮤니케이션과정보 (Communication and information), 5사회참여 (Social participation), 6존경과사회통합 (Respect and social inclusion), 7시민참여와고용 (Civic participation and employment), 8지역사회지원과건강서비스 (Community support and health services) 가포함된다 (WHO, 2007). 57

60 BSWDI 브리프 부산시고령친화도시구축을위한실행전략 [ 그림 2] WHO 고령친화도시주요영역 야외공간과건물 지역사회지원과건강서비스 교통 Age- Friendly City 시민참여와고용 커뮤니케이션과정보주거 사회참여 존경과사회통합 3. 뉴욕시 Age Friendly NYC 뉴욕시는 2007년발표된 WHO 고령친화도시가이드라인에기초하여 2008년과 2009년에고령친화도시조사결과보고서와고령친화도제고를위한정책제언을담은보고서를발간하였다. 지역사회포커스그룹인터뷰, 지속적인피드백등을통해고령친화도시구축을위한뉴욕시맞춤형과제를도출하였다. 정책과제로 4개영역과 15개의하위영역, 총 59개의정책과제를제시하였다 (The New York City Council, 2013). 03 부산형고령친화도시점검지표개발 1. 고령친화도시구성영역선정고령친화도시에서충족되어야할요소들을확인하기위하여지표선정에앞서영역을먼저구성할필요가있다. 연구진이문헌고찰을통해예비영역을구성하였고, 총 5명의노인분야전문가자문 ( 총2회 ) 을통해 4개상위영역및 9개하위영역으로구성된최종영역을도출하였다 (< 그림 3>). 4개상위영역은 물리적환경, 건강과보호, 사회통합과소통, 사회참여 이며상위영역별로 2~3개의하위영역이포함된다. 연구진이제시한예비영역에서 존경과배려 는상위영역인 세대간연대 아래위치한하위영역중하나로서포함되었지만, 전문가자문결과고령친화도시가추구해야할가치적측면인 존경과배려 는별도의영역이아닌전영역에걸쳐토대의역할을한다는결론이도출되었다. 58

61 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum [ 그림 3] 고령친화도시구성최종영역 물리적환경 건강과보호 사회통합과소통 사회참여 교통 주거 돌봄과부양자지원 건강과안녕 안전과보호 세대내 세대간소통 정보 / 통신 경제적자립 사회활동 고령친화적가치 : 존경과배려 2) 조사에참여한응답자수가 30 명 일경우 CVR 최소값은 0.33 으로 간주된다 (Lawshe, 1975). 2. 부산형고령친화도시점검지표개발노인분야전문가를대상으로 2회에걸친델파이조사를통해고령친화도시지표를선정하였다. 학계 7명, 실천영역 15명, 연구기관 6명, 공무원 2명, 총 30명의전문가가조사에참가했다. 우선연구진이 WHO 지표, 마드리드지표등의관련문헌검토를통해영역별지표를선정하여제시하였다. 9개의하위영역별로각각 3가지지표를선정하여총 30개의지표를제시하고, 제시된지표에대해전문가가지표로서의적합도정도를기입하였다. 전문가들에게제시한예비지표는 < 표 1> 과같으며, 2회에걸친델파이조사를통해선정된최종지표는 < 표 2> 와같다. 1차델파이조사와 2차델파이조사결과의내용타당도를확인하기위해 내용타당도비율 (CVR: Content Validity Ratio)' 을분석한결과, CVR값이최소기준인 ) 을충족시키고있으므로내용타당도에문제가없었다. 델파이조사의의견수렴및합의도를확인하기위하여 1, 2차델파이조사결과의표준편차를비교하였다. 각차수별델파이조사결과, 1차조사에비해 2차조사의경우모든지표에서표준편차의크기가감소하였다. 이를통해전체적으로지표에대한의견수렴과합의가높은수준으로이루어졌다고판단할수있다. 59

62 BSWDI 브리프 부산시고령친화도시구축을위한실행전략 < 표 1> 고령친화도시점검지표 ( 예비지표 ) 상위영역하위영역지표 물리적환경 건강과보호 사회통합과 소통 사회참여 교통 주거 돌봄과부양자지원 건강과안녕 안전과보호 세대내 세대간 소통 정보 / 통신 경제적자립 사회활동 도로등의교통접근성개선 ( 배리어프리적용 ) 대중교통수단 ( 시설 ) 의편리성과안전성확보 자가차량고령운전자보호 노인이생활하기편리하도록주택리모델링 주택주변지역의고령친화화 ( 근거리이용가능한노인교실, 노인주간보호센터설치등 ) 노인친화적주택건립 ( 소규모 대규모 ) 사회적지원체계 (social support system) 구축 aging in place 를지향하는서비스지원 ( 재가노인대상적극적인일상생활지원 ) 부양자에대한지원 ( 공식적, 비공식적부양자포함 ) 전생애에걸친건강증진 ( 정신건강포함 ) 만성질병조기발견과치료 적절한영양섭취보장 긴급상황 ( 자연재해, 비상사태 ) 하의보호 유기 학대로부터의보호 긴급상황과유기학대로부터의보호를위한기준제시및의무화 노인간 ( 후기노인세대와전기노인세대 ) 교류 중장년세대와노인세대간교류 유소년세대와노인세대간교류 오프라인정보접근성강화 ( 큰글씨와쉬운단어사용, 필요한활자화된정보의확보용이등 ) 온라인정보접근성강화 ( 큰글씨와쉬운단어사용, 공공 비영리기관의 PC 확대보급, 개인 PC 저가구매, 저렴한요금의인터넷이용가능등 ) 고령친화적콘텐츠개발 ( 온라인 ) 정년연장 정년후지속적경제활동 ( 재취업, 창업 ) 을위한재교육 고령자를위한공공형일자리확대 ( 평생 ) 교육 여가활동 자원봉사 주 ) aging in place: 노화가진행되어도시설에입소하지않고자신의주거지에서계속생활하는것 60

63 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum < 표 2> 고령친화도시점검지표 ( 최종지표 ) 상위영역하위영역지표 물리적환경 건강과보호 사회통합과 소통 사회참여 교통 주거 돌봄과부양자지원 건강과안녕 안전과보호 세대내 세대간 소통 정보 / 통신 경제적 자립 사회활동 1) 보행환경의편리성과안전성 2) 대중교통수단 ( 시설 ) 의편리성과안전성확보 3) 고령의자가운전자배려 4) 노인이생활하기편리하도록주택리모델링 5) 고령친화적공동주택건립 6) 근거리내에복지인프라구축 7) 사회적지원체계 (social support system) 구축 8) aging in place 를위한서비스지원 9) 부양자에대한지원 ( 공식적, 비공식적부양자포함 ) 10) 전생애에걸친건강관리 ( 정신건강포함 ) 11) 만성질병조기발견과치료 12) 적절한영양섭취 13) 긴급상황 ( 자연재해, 비상사태 ) 하의보호 14) ( 가정 시설 ) 학대로부터의보호 15) 노인대상안전사고, 범죄, 사기로부터의보호 16) 유소년세대와노인세대간교류 17) 중장년세대와노인세대간교류 18) 노인 ( 전기 후기노인세대 ) 간교류 19) 오프라인정보접근성강화 20) 온라인정보접근성강화 21) 고령친화적정보물개발 22) 정보기기활용교육확대 23) 정년연장 재취업기회확대 24) 정년후경제활동을위한교육 재교육 25) 고령자를위한공공형취업기회확대 26) 노년기경제 ( 재무 ) 교육 27) ( 평생 ) 교육 28) 여가활동 29) 자원봉사 04 부산형고령친화도시점검지표우선순위 61

64 BSWDI 브리프 부산시고령친화도시구축을위한실행전략 1. 고령친화도시구축을위한지표우선순위고령친화도시지표의상대적중요도를분석하여정책우선과제선정에함의를제공하고자델파이조사에참여했던 30명의전문가를대상으로계층화분석법 (Analytic Hierarchy Process, AHP) 을실시하였다. 총 30명의전문가표본중 2개표본의일관성비율이기준이하로나타나최종적으로 28개표본이분석에사용되었다. 1) 영역별우선순위먼저 4개상위영역의가중치를분석한결과 건강과보호 의가중치가 0.375로우선순위가가장높았고 3), 사회참여 0.263, 사회통합과소통 0.187, 물리적환경 순으로나타났다 (< 표 3>). 9개하위영역의복합가중치분석결과, 경제적자립 의가중치가 0.176으로가장높게나타났으며, 다음으로 건강과안녕 0.146, 세대간 세대내소통 등의순서로높게나타났다. 3) 부산광역시의 2011 부산의사회지표 에따르면, 부산시 60세이상노인들은노인복지증진방안중에서의료제도확대와경제적보조가가장중요하다고응답하였다. 또한이들이받고싶은복지서비스로건강검진, 간병서비스등을주요하게꼽았다. 2) 지표별우선순위복합가중치계산을통해 29개지표전체의우선순위를살펴보면, 정년연장및재취업기회확대 의가중치가 0.064로가장높았으며다음으로 전생애에걸친건강관리 가 0.060, ( 가정 시설 ) 학대로부터의보호 가 순으로우선순위가높게나타났다 (< 표 3>). < 표 4> 는 29개지표의우선순위기준상위 5대지표와하위 5대지표를보여주고있다. 전문가들의 AHP 조사결과를볼때고령친화적인지역사회를구축할때가장중요한지표는노인들의생존과직접적인관련이있는건강, 소득영역임을알수있다. 반면예산반영을통한실현성이다소낮은물리적환경영역이나정보통신처럼당장에노인들의욕구나수요가적은영역에대한중요도는낮게평가하였음을비교하여볼수있다. 62

65 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum < 표 3> 지표별가중치계산결과 상위영역 상위영역가중치 (A) 하위영역 하위영역가중치 (B) 지표 지표가중치 (C) 복합가중치 (A*B*C) 전체우선순위 1) 보행환경의편리성과안전성 물리적환경 교통 ) 대중교통수단의편리성과안전성 ) 고령의자가운전자배려 ) 주택리모델링 주거 ) 고령친화적공동주택건립 ) 근거리내에복지자원설치 돌봄과부양자지원 ) 사회적지원체계구축 ) aging in place 지향하는서비스지원 ) 부양자에대한지원 건강과보호 건강과안녕 ) 전생애에걸친건강관리 ) 만성질병조기발견과치료 ) 적절한영양섭취 ) 긴급상황하의보호 안전과보호 ) 학대로부터의보호 ) 노인대상안전사고, 범죄, 사기로부터의보호 사회통합과소통 세대간 세대내소통 정보 / 통신 ) 유소년세대 / 노인세대교류 ) 중장년세대 / 노인세대교류 ) 노인간교류 ) 오프라인정보접근성강화 ) 온라인정보접근성강화 ) 고령친화적정보물개발 ) 정보기기활용교육 ) 정년연장 / 재취업기회확대 사회 참여 경제적자립 사회활동 ) 정년후경제활동위한교육 ) 고령자를위한취업기회확대 ) 노년기재정생활교육 ) ( 평생 ) 교육 ) 여가활동 ) 자원봉사

66 BSWDI 브리프 부산시고령친화도시구축을위한실행전략 < 표 4> 우선순위상위 5 대지표와하위 5 대지표 순위상위영역하위영역지표 1 사회참여경제적자립정년연장 / 재취업기회확대 2 건강과보호건강과안녕전생애에걸친건강관리 ( 정신건강포함 ) 3 건강과보호안전과보호 ( 가정 시설 ) 학대로부터의보호 4 물리적환경주거 근거리내에복지인프라설치 ( 예 : 여가 / 돌봄시설등 ) 5 건강과보호건강과안녕만성질병조기발견과치료 25 사회통합과소통정보 / 통신오프라인정보접근성강화 26 사회통합과소통정보 / 통신정보기기활용교육확대 (PC, 스마트폰 ) 27 사회통합과소통정보 / 통신고령친화적정보물개발 28 사회통합과소통정보 / 통신온라인정보접근성강화 29 물리적환경교통고령의자가운전자배려 05 제언 : 고령친화도시구축을위한영역별전략과제 본절에서는 < 표 5> 와같이고령친화도시구축을위한 9개영역별세부목표와전략과제를도출하였다. 세부목표는위에서선정된지표를바탕으로하였고, 전략과제는 부산고령사회비전 2020 의부문별실행계획과연계하여도출하였다. 가령, 건강과안녕 영역의경우노인의건강관리및증진을위해 1) 노인예방접종률향상, 2) 노인정신건강증진사업, 3) 암검진을포함한건강검진수진율향상, 4) 노인운동프로그램활성화등이필요하다. 만성질환관리를위해서 1) 고혈압, 당뇨병등만성질환등록관리체계구축, 2) 심뇌혈관계질환 ( 뇌졸증, 심근경색증등 ) 관리, 3) 근골격계질환 ( 관절염, 골다공증등 ) 관리가강화되어야한다. 마지막으로취약계층노인에대한적절한영양지원이이루어질수있다. 64

67 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum < 표 5> 영역별세부목표와전략과제 영역세부목표전략과제 교통 주거 돌봄과 부양자지원 건강과 안녕 안전과 보호 세대간 세대내소통 보행환경의편리성과안전성강화 대중교통이용편리성과안전성강화 고령의자가운전자배려 주거편의를위한주택개조 고령친화적공동주택공급 근거리내에복지인프라구축 사회적지원체계구축 aging in place 를위한서비스지원 부양자에대한지원 건강관리및증진 만성질환관리 적절한영양섭취 긴급상황하의보호 학대로부터의보호 노인대상안전사고, 범죄, 사기로부터의보호 유소년세대와노인세대간교류 중장년세대와노인세대간교류 노인 ( 전기 후기노인세대 ) 간교류 보행환경위해지구지정 미끄럼방지시설, 지지대등시설개선 육교철거및횡단보도복원등의보행환경개선 Barrier Free 인증구역제도실시 노인교통위험요인매뉴얼화 ( 저상버스등 ) 노인친화적인대중교통환경개선 노인운전자를위한교통안전교육프로그램강화 노인이거주하는주택의개조비용지원 도시형실버타운 ( 소규모, 대규모 ) 조성및운영지원 노인주거환경개선추진단구성 거주지중심의고령친화생활커뮤니티조성 노인돌봄종합서비스지원확대 재가서비스인증제 맞춤형서비스제공 양질서비스제공인력양성 공식적, 비공식적부양자에대한지원 노인예방접종률향상 노인정신건강증진사업 암검진을포함한건강검진수진율향상 노인운동프로그램활성화 고혈압, 당뇨병등만성질환등록관리체계구축 심뇌혈관계질환 ( 뇌졸중, 심근경색증등 ) 관리 근골격계질환 ( 관절염, 골다공증등 ) 관리강화 취약계층노인영양지원 긴급위기상황에대처하기위해공공기관과독거노인간통신기기를활용한 hot-line 구축 노인보호전문기관의기능확대 체계적인노인자살예방대책수립 낙상등의안전사고와노인대상범죄, 보이스피싱등의사기예방교육 가족, 친지, 이웃과의의사소통능력강화를위한교육프로그램제공 세대통합을위한다양한행사 ( 축제등 ) 개최 노년층을위한소셜네트워크서비스프로그램개발 행복친구모임 ( 소규모친목모임 ) 지원 65

68 BSWDI 브리프 부산시고령친화도시구축을위한실행전략 < 표 5> 영역별세부목표와전략과제 ( 계속 ) 영역세부목표전략과제 정보 / 통신 경제적 자립 사회활동 오프라인정보접근성강화 온라인정보접근성강화 고령친화적정보물개발 정보기기활용교육확대 정년연장 재취업기회확대 정년후경제활동을위한교육 고령자공공형취업기회확대 노년기경제교육 교통표지판, 노선안내도등에큰글씨와쉬운단어사용 온라인콘텐츠에서큰글씨와쉬운단어를사용하고 PC 와스마트폰을 확대보급 노인을위한건강, 여가, 교육등의정보를제공하는방송프로그램, 신문 / 잡지등의고령친화적정보물확충 PC, 스마트폰등의정보기기사용에관한교육 정년연장및노인일자리창출기업에대한인센티브 고학력전문노인인력자원활용 노인인력관리원스톱지원체계마련 노인창업및사회적기업육성및운영지원 ( 은퇴전 5 년기준 ) 고령노동자재교육및훈련지원 노인일자리급여의현실화 ( 평생 ) 교육평생교육활성화 여가활동 자원봉사 노인일자리사업을노인소득보장제도의일부로재설정 지역적특성을반영하는노인일자리개발 개인별재정계획설계를위한홍보및교육실시 주택연금제도에대한홍보와교육실시 나들이 ( 노인여행 ) 활동지원 노인문화센터설립 사회공헌활동지원 참고문헌 김수영외 (2011). 부산고령사회비전2020. 부산복지개발원. 부산광역시 (2012) 부산의사회지표. 부산광역시. Lawshe, C.H.(1975). A quantitative approach to content validity. Personnel Psychology, 28(4), p.568. The New York City Council(2013). Age-friendly NYC: 59 Initiatives Progress Report. United Nations(2008). The Madrid International Plan of Action on Ageing: Guiding Framework and Toolkit for Practitioners & Policy Makers. WHO(2007). Global Age-friendly Cities: A Guide. World Health Organization. 66

69 이슈 & 이슈 성년후견제도의이해와활용방안 제철웅 한양대학교법학전문대학원교수 중독에대한예방치료안전망구축으로의긴여정 이해국 중독포럼상임운영위원, 가톨릭대의과대학교수

70 이슈 & 이슈 성년후견제도의이해와활용방안 성년후견제도의이해와활용방안 01 새로운성년후견제도의의의를강조하는이유가무엇일까? 제철웅 한양대학교법학전문대학원교수 발달장애, 정신장애, 치매, 뇌병변등으로의사결정능력에장애가있는성인이사회에서독립하여생활하기가쉽지않다. 일부이겠지만, 비장애인은의사결정능력에장애가있다는약점을이용해서기초생활수급비마저갈취하기도하고, 자유가박탈되거나제한되는요양시설, 수용시설에보내버리기도한다. 신안염전노예사건에서보듯이, 신체적으로건강한의사결정능력장애인 ( 발달장애인 ) 은무임금으로노동을시키기도하고, 여성발달장애인은성폭행의피해에노출되어있었다. 심지어의사결정능력장애인을상속에서배제하여기초생활수급자로만들어요양시설, 수용시설에보내는게낫다는생각을하는가족조차있다. 이것이발달장애인, 치매환자를보호하는길이라믿기도한다. 2013년 7월 1일시행된성년후견제도는의사결정능력장애인을바라보는관점에변화가시작되는첫출발점이라는점에서그의미가깊다. 첫출발점이라고하는이유는, 새로운성년후견제도가훌륭하다거나의사결정능력장애인에게즉시큰도움이될제도라고하기에는미흡한점이많기때문이다. 되새겨보면, 새로운성년후견제도에는결함이많다. 눈에띄는결함은성년후견제도의집행체계가미숙하다는점이다. 새로운성년후견제도의근거법률은민법이어서소관부서는법무부이고, 후견서비스를제공하기위해서는가정법원의후견인또는후견감독인 ( 임의후견의경우 ) 의선임이선행되어야하는데, 피후견인으로서후견서비스를받아야할대상은발달장애인, 정신장애인, 치매환자, 뇌병변장애인등요양및의료서비스의수요자들이며, 요양및의료서비스를관리하는부서는보건복지부이다. 이처럼성년후견서비스의근거법률소관부처와대상자의주무부서, 후견서비스제공여부를결정하는기관이각기다르기때문에이제도가제대로정착하기위해서는법무부, 보건복지부, 대법원의긴밀한협조가있어야할것인데, 현실은그렇지않다. 자칫외관만을성년후견제도로바꾼채종전의행위무능력자제도의실질이그대로존속될위험성도적지않다. 또다른결함은새로운성년후견제도하 68

71 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 에서도성년후견, 한정후견유형은종래의금치산자제도나한정치산자제도와유사하게이용될가능성도많다는점이다. 그러나사람은지혜가있기때문에주어진환경속에서좋은것을취하고, 나쁜것을버릴줄안다. 이런행동을반복해가면서자신을둘러싸고있는환경을마침내바꿀수있다. 새로운성년후견제도의의미를강조하는것은행위무능력자제도라는나쁜환경에좋은요소가도입되었고, 이것을잘활용하면마침내나쁜환경모두를바꿀수있는가능성이있기때문이다. 그렇다면새로운성년후견제도를어떻게활용하는것이지혜로운길인가? 먼저 UN 장애인권리협약을살펴볼필요가있다. 02 UN 장애인권리협약제 12 조 의사결정능력장애인에게는 UN 장애인권리협약제12조를잘이해해야한다. UN 장애인권리협약제12조제2항은 협약국은장애인이생활의모든영역에서다른사람과동일한기반위에법적능력 (legal capacity) 을누린다는점을인정해야한다. 고한다. 여기서말하는 legal capacity는권리능력및행위능력뿐만아니라, 법적자격, 권한, 권리도포함하는개념이다. 즉의사결정능력에장애가있다는이유만으로또는후견이개시되었다는이유로행위능력이나법적자격을박탕하거나제한해서는안된다는것이다. 제3항은 협약국은장애인이자신의법적능력을행사함에있어서필요할수있는지원에접근할수있도록적절한조치를취해야한다. 고규정한다. 의사결정능력이없을때를대비하여대신하여의사결정을할수있는조치로서후견제도를두고, 이를이용할수있게하는것등은제3 항에서말하는 적절한조치 의하나가될것이다. 제4항은 협약국은법적능력의행사에관한모든조치가학대 (abuse) 를방지할수있는적절하고효율적인안전망을국제인권법에적합하게제공할수있도록보장해야한다. 그안전망은법적능력의행사에관한조치가그들자신의권리, 의사그리고선호도를존중할수있고, 이해관계의충돌과부당한영향력에서벗어나있고, 개인의상황에상응하고또거기에맞추어진것이어야하며, 가능한한가장단기간동안에적용되는것이어야하고, 권한있고, 독립적이며, 공평한기관또는사법기관에의해정기적으로검사를받을수있도록보장해야한다. 안전망은당해조치가개인의권리와이익에영향을주는정도에비례해야한다. 고규정한다. 이규정은후견제도에도적용되는원칙이다. 즉완전후견 (full guardianship) 은특별한사정이없으면배제해야하며, 단기간후견이바람직하고, 후견인의권한도개인의상황에맞추어져야지, 의사결정능력의쇠퇴정도에맞추어일률적기준의후견이실시되지않도록해야 69

72 이슈 & 이슈 성년후견제도의이해와활용방안 한다는것이다. UN 장애인권리협약상의이런원칙은 2010년요코하마에서개최된제1회세계성년후견대회에서채택된선언문에보다잘드러난다. 첫째, 모든성인은의사결정능력이있는것으로추정되며, 의사결정능력이없다는것을입증해야한다. 둘째, 여러가지의실용적조치를취하기이전에의사결정능력이없다고취급해서는안된다. 셋째, 입법에서도가능한한의사결정능력을특정사안, 특정시간에관련지워확인해야하고, 결정할사안의성격과효과에따라가변적이며그것도시간대별로변동한다는것을인정해야한다. 넷째, 의사결정능력이없는성인을보호하기위한조치가포괄적이거나모든영역에서그사람의의사결정능력을박탈하는것이어서는안되며, 의사결정능력에대한제한은당사자나제3자의보호의필요성이있을때에비로소인정되어야한다. 다섯째, 보호조치는독립된관청에의해정기적으로점검되어야한다. 03 의사결정능력장애인에게제공될역량강화수단 우리는장애인복지법의 장애 개념과분류에익숙해있다보니, 장애를의학적으로이해하는데익숙해있다. 그러나 UN 장애인권리협약도그렇고, 많은선진국에서는장애를사회적개념으로이해한다. 장애를사회적개념으로이해한다는것은, 질병으로신체및정신에손상이있어서사회생활에장애가있는사람 ( 장애인 ) 에대해적절한역량강화수단 (empowerment) 을제공하면사회생활의장애가줄어들거나없어질수있다는신념에연결되어있다. 장애인에게필요한것은사회통합적삶을살아갈수있게끔지원이필요하다는것이다. 보행장애인에게목발이나휠체어가있으면이동에어려움이줄어들고, 청각장애인에게보청기가있거나수화이용이가능하면의사소통에장애가없어질수있고, 시각장애인을위한지팡이, 점자, 안내견등이있으면이동장애에어려움이줄어들듯이, 의사결정능력장애인에게는의사결정에대한지원이필요하다는것이다. 의사결정능력장애인도마찬가지이다. 의사결정은정보수집, 정보분석, 결정, 결정의전달로이루어진다. 의사결정능력장애인은이각각의단계에서어려움을겪게된다. 즉유효한정보수집에서의어려움 ( 정보접근에상당한지식이요구되기때문임 ), 수집된정보를분석하는것에서의어려움 ( 정보가어려운말로되어있는경우가많기때문임 ), 의사결정을전달하는것에서의어려움 ( 어려운용어나문자등으로표현하거나작성하기때문임 ) 을겪는다. 그렇다면의사결정능력장애인에게역량강화수단 (empowerment) 을제공한다는것은, 누군가가정보수집을도와주고, 수집된정보를쉽게설명해 70

73 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 서이해할수있게해주고, 스스로결정한것을비장애인이이해할수있는방식으로전달해주는사람을지원하는것 ( 또는비장애인이그것을이해할수있게교육을받는것 ) 으로나타날수있을것이다. 이를위해의사결정지원자를제공한다든지, 대체의사소통기술을개발한다든지, 공문서등을쉬운말로작성하도록한다든지, 신상에관한개인수첩을작성해서신상보호를하는사람이참조할수있게하는것등이필요하다. 그런데의사결정능력장애인이수집된정보를이해할수없거나, 분석된정보를이해할수없거나, 어떤형태로든자신의결정을대외적으로전달할수없으면 ( 식물인간상태에서스스로결정할수있을지도모르지만전달이거의불가능하다고할수있다 ), 의사결정능력장애를넘어서서의사결정무능력이라고할수있다. 이때에는누군가가대신하여결정하지않으면의사결정능력장애인에게필요한재화나서비스, 의료와요양등이제공될수없다. 이때에는후견인이필요하다. 그러므로후견인은의사결정지원자의역할을할수도있고, 의사결정대행자의역할을할수도있다. 04 발달장애인의입장에서볼때후견제도의지혜로운활용 지적장애나자폐가있는발달장애인에게후견은어떤의미가있을까? 이들에게바람직하고필요한삶은사회구성원으로서일자리를가지고, 결혼을하고, 자녀를가지며, 자신의취미를가지면서, 건강하게생활하는것이다. 그런데후견은이런욕구를직접적으로채워주지않는다. 그러나발달장애인이독립해서자립적으로이런욕구를전부또는일부충족시키면서살아가는것은쉽지않은일이다. 바로의사결정능력장애때문이다. 후견은이런욕구의전부또는일부를충족시키면서살아가는데필요한여러수단중의하나이다. 이런수단을마다할이유가없다. 지체장애인에게휠체어가있으면이동이더쉬워지는데, 도움이필요없다며휠체어를거부하는것은지혜로운일이아닌것처럼, 의사결정능력장애인이 후견 이라는수단이있으면더쉽게욕구충족이가능하다면이를마다하는것역시지혜롭지않다는것이다. 그런데지체장애인이 24시간휠체어가필요하지않듯이, 의사결정능력장애인에게평생후견이필요한것이아니다. 어느누구도다른사람을위해평생후견을해줄수도없다. 부모라도다르지않다. 평생을후견하게되면필연적으로 ( 또는대부분 ) 학대와방임, 남용이있을수있다는것을우리는경험적으로알고있다. 발달장애인의개인적필요에따라다르겠지만, 법정후견은꼭필요할때만그리고필요한범위에서만단기간활용하는것이가장바람직하다. 중증의발달장애인이라면발달장애인의인권을존중하는요양보호사, 활동보 71

74 이슈 & 이슈 성년후견제도의이해와활용방안 조인, 생활돌봄이가더필요하지후견인이더필요한게아니다. 따뜻한마음을가진주변사람들의도움으로지역에서안전하게살아가는발달장애인에게도후견은불필요하다. 그러나사고를당한발달장애인이보험금을받아야한다면, 후견인이필요할것이다. 가해자를상대로발달장애인이소송을할필요가있다면후견인이없으면그일을해결하기가매우어려울것이다. 상속과관련해서발달장애인이분쟁에휩싸였다면후견인이없이는그일을해결하기란매우어려울것이다. 발달장애인이수익자가된신탁계약을체결하려면후견인이없이는매우어려울것이다. 이처럼후견은발달장애인이일생을살아가면서 2-3번사용할수있는수단이라고이해하는것이바람직하다. 지체장애인이이동할때쓰는휠체어라고보면될것이다. 우리아이가지적장애 1급이니법정후견이필요해요 라고생각할이유는없다. 05 치매환자나정신장애인의입장에서후견제도의지혜로운활용 경증치매환자나경증의정신장애인은임의후견을적극활용하는것이바람직할것이다. 자신이신뢰하는사람을임의후견인으로정하고, 자기를대신하여결정한사항을미리꼼꼼히지정하고또자신이신뢰할수있는사람이나비영리단체를임의후견감독인으로지정해서후견계약서를작성하는일이다. 경증의정신장애인도정신질환이심해질때를대비해서자신이바라는방식으로정신질환치료를도와줄사람을임의후견인으로정하고, 임의후견인과협력해서자신이원하는방향으로질병치료를도와줄사람이나비영리단체를임의후견감독인으로지정하는후견계약서를작성하는것이바람직할것이다. 그러나이런기회를놓쳤다면부득이법정후견을이용하는것이필요할것이다. 이때에도후견인에게막대한권한을부여하는 성년후견 은가급적피하는것이최선이다. 06 앞으로의과제 새로운성년후견제도는장애를가지고출발하였다. 어려운법률용어가가득해서이해하기가쉽지않다. 법정후견은가정법원에서류를제출해서심판을받아야하기때문에이용하기가쉽지않다. 임의후견이라고해서다를게없다. 어떤점에서는더어려울수있다. 먼저공증인사무소에서공정증서로후견계약을체결해야하고, 가정법원에서임의후견감독인을선임해야하기때문에일반인이이용하기가매우어렵다. 주변에도움을주는사람도많지않을것이다. 법률을조금아는주변사람에게문의하면의사결정능력의쇠퇴정도가심하다싶으면성년후견을 72

75 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 이용하라고권고하기가일쑤일것이다. 심지어가정법원에방문해서후견이용에관해서문의하면근무하는직원중에는아무고민없이 성년후견 을이용하라고할수도있다. 그러나 성년후견 유형은의사결정능력장애인의헌법적권리와인간의존엄성을박탈하거나제한하는내용이많다는것을유의해야한다. 후견제도를이용하기위해서는장애에대한깊은이해가있는사람의상담을충분히받은후에이용하는것이바람직하다. 후견제도의이용은언제나최후의수단이어야한다는것이다. 의사결정능력장애인에게가장필요한것은의사결정능력장애인도착취, 방임, 학대없이안전하게살아갈수있는사회환경의조성이다. 장애인의내면에있는소중한가치와아름다움에대한이해와경청이없이는장애인과통합해서살아가기힘들듯이, 장애있는성년후견제도의내면에자리잡고있는소중한가치에눈돌리지않고서는의사결정능력장애인에게도움이되는후견제도의이용은매우어렵다. 의사결정능력장애인의내면의마음을이해하기는어렵겠지만그들과소통하려는진심을가지면소통의끈이열리듯이, 성년후견제도는어려운법률용어로가득차있기때문에그속에있는보배를찾기어렵겠지만, 장애인을이해하려는진심을가지고있다면성년후견제도의내면에있는유익한요소가우리눈앞에펼쳐져보일것이다. 73

76 이슈 & 이슈 중독에대한예방치료안전망구축으로의긴여정 중독에대한예방치료안전망구축으로의긴여정 01 들어가며 이해국 중독포럼상임운영위원, 가톨릭대의과대학교수 정신건강의학과전문의로서병원에서알코올이든, 인터넷또는온라인게임이든무언가에의존되어일상생활기능이저하된환자분들을보면서느끼는것은, 정말로치료가어렵다는사실입니다. 적절한치료시기를놓쳐이미오랜기간현실적응력을상실한상태에서지내온환자들은왠만한치료적자극에는반응하지않는경우가많습니다. 공을들여치료가되도번번이재발을하는환자를보며, 도대체병원밖에서어떤일이벌어지고있을까하는답답함에대한해답을찾기위해지난 10년간병원밖지역사회기관과가족들을직접만나면서몇가지를알수있었습니다. 치료를받게하는과정에서이미갈등이깊어진가족들을대신해, 일상생활로의적응과복귀를도울지역사회서비스가필요하지만, 상황은그렇지않았습니다. 또한음주, 사행산업, 인터넷, 게임등에대해언제어디서든누구나무제한접근이가능한환경에서취약한개인이이를조절하기란어려운일이었습니다. 술, 도박, 인터넷, 온라인게임, 컨텐츠등을오락으로즐기는우리아이들과이웃들에게이용의잇점과위험이무엇인지, 어느정도의이용이적당한것인지균형있게정보가전달되어야하고, 그래서그들이그들의선택권을제대로행사할수있도록해야함에도불구하고현실은그렇지못합니다. 또한정신과치료에대한거부감과편견이현실적으로존재하는상황에서문제발생초기에치료적개입을제공하기위해서는의료기관이아닌기본적전문성을갖춘지역사회정신건강, 청소년, 복지, 상담기관등이충분해야하는데, 그렇지못합니다. 2012년 6월, 위와같은취지에공감한정신의학, 사회복지, 심리, 간호, 보건, 교육, 법제, 언론등의전문가와연구자, 실무자들이모여함께무언가해보자라고결 74

77 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 성된조직이 중독없는세상을위한다학제적연구네트워트중독포럼 입니다. 중독포럼 은중독문제의심각성과공공보건의료서비스의확대가필요하다는인식이중독의치료와연구에종사하는전문가와실무자들내부에만머물고있음에대한자기반성으로출발한것이었습니다. 즉, 관련분야전문가들은중독문제가심각하고이에대한공공의개입이취약하다라고가슴깊이느끼고있었지만우리사회, 일반과정책입안자들의시각엔중독이라는것이단지일부취약한개인에서발생하는극소수의문제이거나아님보건의문제라기보다는당장별다른뾰족한해결방법이없는하지만언젠간해결해야할사회적문제라는다분히이중적인시각이존재하고있었습니다. 그래서가장먼저해야한다고생각한일은바로, 중독문제가무엇이고, 그문제의정도가얼마나광범위하고심각하며, 공공의개입이왜필요하고, 우리나라의현재예방, 치료적개입이얼마나취약하며, 어떤국가적수준이개입체계가마련되어야하는가를연구와조사를통해객관적으로알려나가야일이었습니다. 지난 2012년 6월이후매달월례중독포럼세미나를열어나가면서, 나름국민들과언론에중독문제의실체를알려왔으며, 그과정에서 증독예방관리및치료를위한법률안 이정부여당에의해발의되는결실도얻을수있었습니다. 현재개입업계와일부정치권의반발에의해다양한논란을겪어오고있지만, 중독문제에대한사회적인식을만들어나가는과정에서이러한논쟁또한매우필요한일이라고생각합니다. 본고에서는중독예방관리및치료에관한벌률안의내용과의미등을요약하고, 이법이사회적논란의이슈에서게된배경과향후방향등을되짚어보고자합니다. 중독이란무엇인가? 중독은크게두가지로나누어볼수있는데, 그하나는질병상태로서의중독과공중보건학적위험요인으로서의중독으로나누어볼수있습니다. 질병상태로서의중독은특정한물질이나행위를과도하게사용함으로써정신, 신체기능의이상이나타나게되고, 그사용을스스로조절하지못하게됨으로써원래수행해야할역할수행에문제가생기는경우를말합니다. 이때특정물질이나컨텐츠에대한강박적집착, 내성, 금단현상, 조절이상과같은 4가지증상이모든중독에공통되는핵심진단기준이됩니다. 이러한핵심증상은대뇌의보상회로에서같은뇌의변화에따른생리학적인증상들을포함하게됩니다. 또한, 질병으로서의위중한 75

78 이슈 & 이슈 중독에대한예방치료안전망구축으로의긴여정 상태까지는아니라할지라도공중보건학적인관점에서고위험음주나잠재적중독위험군과같은개념도존재합니다. 보건학적인문제들도중독으로서사회적인문제로바라보아야합니다. 알코올중독까지는아니더라도자주만취한상태에놓이는것은건강에해롭고, 게임중독까지는아니더라도과도하게인터넷을사용하는것등은안구질환, 척추질환등건강상의위험요인이될수있으므로이러한수준의문제도우리가다루어야할또다른중독문제에해당됩니다. 왜중독문제가심각한가? 명칭, 원인, 결과를떠나, 알코올, 약물, 도박, 인터넷, 인터넷게임등을과도하게사용하여기능과역할의손상을나타내는대상자들의문제가심각하다는것은사회적논란이아니라우리눈앞에펼쳐지고있는엄연한현실입니다. 그런데, 이러한중독문제가가지는공통점은그이면에관련산업과이해관계가매우공고하게존재한다는것입니다. 즉, 주류매출 10조, 사행산업매출 14조, 성형수술증가에따른중독성마취수면제 / 다이어트약물시장증가, 인터넷비즈니스확대, 9조수준의게임산업매출증가등의반대급부로 과도한이용에따른부작용 또한증가할것이라는것은너무나도당연한사실입니다. 주류산업, 사행산업, 정보화산업, 게임산업등은모두국가에서장려하고그경제적이득을얻는사업임에도불구하고, 과유불급의부작용을막기위해, 제공되어야할중독의예방과치료에대한국가의투자와관련법제도는너무도빈약한것이현실입니다. 사행산업통합감독위원회법은사행산업을레저산업으로진흥하기위한법으로, 위원회는총량규제및인허가권도갖고있지않으며, 그나마, 보건복지부는원천적으로참여조차하지않고있는상황에서법 14조에예방, 치유에대한내용을정의하고있을뿐입니다. 국가정보화기본법이나게임산업진흥법률은명칭에서볼수있듯이, 정보화사업과게임산업을진흥하기위한법으로, 각각 30조 ( 인터넷중독의예방과해소 / 소관-미래창조과학부 ), 12조 ( 게임과몰입과중독예방조치 / 소관-문화체육관광부 ) 에서진흥을담당하는부처에서예방과치료를제공하도록, 그나마용어조차통일되지않은채정의하고있을뿐입니다. 이렇듯관련산업진흥과이해관계가있는부처가중독문제의예방과치료까지를담당하도록되어있는한계로인해범부처협력은당연히제대로이루어지지않고이로인한비효율성이심각합니다. 지역의센터는보건, 의료, 복지, 상담 76

79 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 1) 보건복지부, 2011 년정신건강 실태역학조사, ) 대검찰청, 2011 마약류범죄백 서, ) 중독포럼, 중독에대한 100 가지 오해와진실, ) 미래창조과학부, 한국정보화진 흥원, 2012 년인터넷중독실태조 사, < 표 1> 중독의산업효과와사회경제적비용의비교 이분리되어심각한상황에대한통합적보건복지서비스는매우취약합니다. 같은인터넷중독도부처별로사용하는용어, 조사도구, 조사방식, 조사결과, 치료자자격, 치료프로그램이상이합니다. 알코올사용장애추정환자의 6.6% 1), 약물사범의 0.2% 2), 만성중증도박환자의약 1% 3), 인터넷중독추정군의 1.5% 4) 만에게만상담등의치료서비스가제공되고있는등취약한서비스는이러한비효율적구조를볼때당연한결과입니다. 선진국의경우 ( 미국뉴욕주, 물질남용정신건강서비스관리국 ) 의경우, 공공기관에서알코올, 물질, 도박등중독관련서비스에대해통합적으로그서비스의종류, 내용, 서비스기관의질, 서비스인력등을관리하며, 제공하고있는데반해우리는건강문제에대한엄격한질적관리메커니즘이부재한상황입니다. 알코올 도박 인터넷 매출규모 7 조 169 억 ( 11) 18 조 3000 억 ( 11) 6 조 억 ( 09) 사회경제적비용 조기사망으로인한미래소득손실액 = 7 조 1,437 억과도한음주로인한생산성손실액 = 9 조 8,690 원질병및상해로인한병가시의생산성손실액 = 8,301 억총 17 조 8,428 억원 ( 06) 직장내외성과저하 ( 생산성저하 ) 손실액 = 28 조 8,594 억 실직으로인한손실액 = 21 조 4,516 억 총 50 조 3,110 억 ( 09) 근로상실비용 31 억학습시간손실비용 4,124 억 ~1 조 3,872 억근로인구업무시간손실비용 6,842 억 ~3 조 4,210 억총 1 조 997 억 ~ 4 조 8,113 억 ( 09)/ 중독예방관리치료법이란어떤내용을담고있나? 이법안은보건복지의원칙에입각하여국민들로하여금, 중독성이있는물질과행위를안전하고적절한수준에서사용하도록예방하고중독성상태에빠진국민들에게접근성이좋은양질의보건복지서비스를받을수있도록국가의책임과원칙을천명한기본법입니다. 따라서, 이법은제1조에목적으로중독의예방치료와중독폐해의방지, 완화에대한국가의기본적책무를정의하고있습니다. 나아가, 이법은치료뿐만아니라, 공중보건학적관점에서인구전체를대상으로중독관리통합지원센터등의지역사 77

80 이슈 & 이슈 중독에대한예방치료안전망구축으로의긴여정 회서비스기관을기반으로하여예방교육부터고위험군에대한선별검사와단기개입및중독된상태를경험하고있는국민들에대한치료재활등의서비스를제공하도록하고있습니다.( 제 12조, 15조, 16조등 ) 또한이법은국가중독관리위원회 ( 제 8조 ) 를둠으로써, 관련산업과부처별로분산되어이해관계에따라개별적으로제공되는사업, 조사, 연구, 서비스등을보건복지전문성에입각하여종합적, 유기적으로제공되게함으로써그효율성이향상되도록하고있습니다. 결론적으로중독예방관리치료를위한법률안은중독을보건의료와정신건강의문제로정의하고, 이에대해국가가나서적극적인보호환경을조성하고, 범부처차원의통합적인예방, 치료, 재활지원서비스체계를구축함으로서중독과중독폐해없는건강하고행복한사회를만들고자발의된법이중독예방관리및치료를위한법률안입니다. 02 중독예방관리치료법 논란의오해와진실 법안발의이후온라인게임관련인터넷매체를중심으로확대재생산되는소위 게임중독법 논란은무척안타까운일입니다. 게임의긍정적측면을강조하는학계와관련생업에종사하시는분들의위기의식을이해하지못하는것은아니지만, 그렇다고, 인터넷게임중독자체의존재를부정하거나, 게임산업을절대선인것처럼전제하는의견에대해선선뜻동의하기어렵습니다. 왜냐하면우리사회가인터넷게임중독으로고통받는아이들과부모들이엄연히존재하기때문이다. 또한인터넷과온란인게임의사용에서발생할수있는문제를예방하고, 문제발생시잘치료받을수있는체계를갖추는것은관련산업의건전한발전에도필요한일이기때문입니다. 물론, 중독이시작되고, 악화되는경로나, 주로나타나는나이와성별, 경험되어지는신체적문제, 심리적문제등은중독에따라다를수있습니다. 그러나, 중독이보건의료복지서비스가필요하다는것과상담치료적개입과정신의료적개입이필요한정신건강과발달의문제라는것은그것이인터넷중독이던마약을포함한약물중독이던핵심적으로다르지않습니다. 중독이된아이들은모두중독으로인해일상생활기능의저하가심해지고, 이미스스로조절할능력을잃어버림과동시에치료에대한필요성을당사자가느끼기도어렵습니다. 실제의학영역에서의근거기반상담치료방법은이러한중독대상자의특성에맞추어고안된방법으로모 78

81 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 든중독에서유사합니다. 이법에서는예방과치료서비스를제공할대상과문제를정의하기위하여게임, 마약, 사행산업, 술등을관련중독을매개할수있는것들을예시하고있을뿐입니다. 중독문제는연속적이라고이야기합니다. 불법으로규정된일부마약을제외하고는음주, 도박, 게임, 약물조차도대다수의건전이용자부터그보다조금적은수의과다사용자, 그보다더소수이지만, 스스로조절하는데어려움을느끼는중독적사용자까지의다양한단계와수준을나타낸다는말입니다. 게임중독이 4대중독의하나로이법에포함되었다고해서, 대다수건전이용자와게임이영향을받을일은없습니다. 예컨대, 인터넷중독에대한국가통계를분석하면, 인터넷중독의잠재적위험군 183만명, 중독고위험군 47만명, 중증중독군 5만명 ( 고위험군의 10% 추정 ) 등으로추산해볼수있는데, 이들중대다수인가볍게게임을즐기는사람들은사실이법과별상관이없습니다. 하지만엄연히최소 5 만명에서 47만명은스스로게임사용을조절하지못함으로인해다양한문제를경험할가능성이높은데, 예컨대이법은이들에게효과적인예방과치료적개입서비스가제공될수있는혜택을제공해야함을강조하고있는것입니다. 세계어느나라를보아도중독관련산업의인허가와관리를관장하는부처에서중독예방과치료까지를전적으로책임지는나라는없습니다. 특히, 엄연히 게임산업진흥에관한법률 에규정된 게임중독의예방과치료 에대한책임에대해선뒷전으로한채게임산업의성장과지원만을강조하는문화체육관광부의태도는우리에게 고양이에게생선을맡겨선안된다. 는경구를떠올리게합니다. 건강문제에대한예방과치료는엄격히보건의료의원리에맞추어중립적으로제공되어야하기때문입니다. 게다가현재타부처중독예방치료사업의근거가되고있는사행성산업통합관리법, 국가정보화기본법, 게임산업진흥에관한법등은모두관련산업의진흥을위한법이니중독의예방과치료서비스를철저히제공하는데한계가있을수밖에없습니다. 이법에서제안하는종합적관리는지역단위서비스기관의기계적통합이아닙니다. 중독관리와연관된부처가모여, 해당부처서비스가정신건강서비스로서의질적, 양적효과성을가지도록하는것입이다. 예컨대, 인터넷게임중독의경우, 미래창조과학부와여성가족부, 문화체육관광부, 보건복지부가서로다른조사도구, 조사방법을통해그실태를조사하니, 혼란스럽기짝이없습니다. 79

82 이슈 & 이슈 중독에대한예방치료안전망구축으로의긴여정 03 나가며 사람들은누구나행복해지고싶어합니다. 자신의행동을책임질수있는성인이무엇을통해행복을추구하든그것은개인의자유입니다. 그러나, 두세살부터스마트폰을통해게임에노출되어행복과재미를느끼게된아이가성장하며다양하고생산적인활동에서스스로행복감을느끼게하지못한다면이것이단지그아이와부모의책임은아닐것입니다. 중독이진행되어기능이떨어지고심한불행감을경험하는이웃에게 그건당신의책임입니다. 라고치부하는것은우리가추구할공동체의모습은아닐것입니다. 영유아부터스맛폰에노출되고, 넘쳐나는게임과 IT 산업관련마케팅을경험하며, 어디서든쉽게약물을구입, 처방받을수있고, 누구든언제든술을사고마실수있는우리나라의환경에서과연우리사회가우리스스로의미래를지키기위해균형있게갖추어야할것이무엇인지함께고민해보아야할때입니다. 80

83 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 해외리포트 일본의지역중심노인보호시스템사례탐방 박선희 ( 재 ) 부산복지개발원부연구위원 81

84 해외리포트 일본의지역중심노인보호시스템사례탐방 일본의지역중심노인보호시스템사례탐방 일본은세계장수국가중하나로, 노인인구는 2013년현재약 3천만명을넘어, 전체인구의 1/4에이르고있다. 2011년이미 65세이상노인이전체인구의 23.3% 를넘어초고령사회가되었으며, 75세이상의후기고령자의비율도점차높아지고있어, 노인복지에투입되는예산을효율적으로사용하여노인증가에따른사회 경제적부담을줄이기위해다양한노력을하고있다. 와코시 ( 和光市 ) 는사이타마현남부에위치하고있으며동경도와인접하여있으 박선희 ( 재 ) 부산복지개발원부연구위원 며, 인구약 8 만명 (2009 년기준 ) 인소도시이다. 와코시에서운영하는지역포괄지 원센터는개호보험법에따라간호사와사회복지사가케어매니저로활동하고있 으며, 이외에도영양관리사와치매전문사례관리사 ( 개호지원전문원 ) 을별도로배치하고있는것이특징이었으며, 각분야의전문가들이사례회의를통해종합적인사정과개입계획을세우게된다. 대부분의케어계획과개입이지역의지역포괄지원센터와지역내다양한개호시설등에서해결되지만, 복합적인문제를갖고긴급한지원이필요할경우, 와코시중앙회의논의를거쳐행정조직간협력과조정을통해지원하여문제를해결하도록돕고있다. [ 그림 1] 지역사회중심케어시스템 ( 일본와코시사례 ) - 주거와케어의분리 - 지역완결형 - 지역주민의주체적인비공식적서비스활용 - 친숙한인간관계유지확충 와코시장수안심그랜드디자인일상생활권역을기본으로한서비스기반정비 재가개호의한계점을없앤다 ( 재가 : 시설을선택사항으로 ) 지역포괄지원센터지역매니지먼트 개호노인보건시설 서비스제공고령자주택 ( 지역거점형 ) 소규모다기능그룹홈 서비스거점 24시간정기순회형방문개호간호통소개호 / 재가지원진료소및약국등긴급통보안부확인시스템 개호노인보건시설 * 각종생활지원서비스는지역에있어서도필수이며, 식사 ( 배식등 ), 안부확인, 지역송영, 관찰보호, 거주비조성등으로설정하고실시 82

85 부산복지포럼 Vol. 12 Busan Social Welfare Forum 특히와코시에서는지역을 3개권역으로나누어, 3년에한번지역에살고있는노인에대한전수조사를실시하여욕구를철저하게파악하고있었다. 이러한조사결과를바탕으로지역내취약노인에대한적극적인발굴과재활서비스등의재택서비스를제공하여노인이중증화되어가는것을예방하고있다. 치매리스크등의상황 ( 욕구조사 ) 그랜드디자인북쪽지역 생활권역별 : 허약요실금치매다리문제구강케어응답자 그랜드디자인중앙지역 그랜드디자인남쪽지역 [ 그림 2] 와코시권역별노인욕구조사결과 [ 사진 1] 와코시지역포괄지원센터 와코시는지역을지역포괄지원센터운영을통해서요개호인정율을하향안정화시켜, 전국평균보다 7% 이상요보호인정율을낮추는가시적인성과를이끌어내고있으며, 특히 75세이상고령자의경우도전국에비해요보호인정율이 5~8% 낮게나타나고있어일본내에서도매우성공적인모델로인정받고있다. 와코시는개호보험에의해운영되는지역포괄지원센터를지방자치단체의특성에맞게발전시킴으로써노인이생을마감할때까지생활하던공간에머무를수있도록하는 정든마을에서늙어가기 (aging in place) 를적극적으로실현하고있었으며, 동시에개별사례에대한맞춤형의예방적개입으로개호비용을줄이는실질적인효과를만들어내고있었다. 이러한성과가있기까지지방정부의적극적인의지와역할이얼마나중요한가를다시금느낄수있었으며, 어느도시보다빠르게고령화가진행되고있는우리부산역시지역중심의노인케어시스템을마련할수있어야하겠다. 참고문헌 임호 일본지방자치단체지역 노인복지체계에관한연구. 부산발전연구원 복지로 ( 일본의노인을위한지역포괄케어시스템 와코시홈페이지 ( 83