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3 시간내용 13:30 ~ 14:00 30 분등록 14:00 ~ 14:20 20 분 개회사 김진환한국형사정책연구원장개회사 임정혁법무연수원장 사회 한국형사정책연구원박미숙선임연구위원 14:20 ~ 15:20 60 분 제1주제 : 재난예방에있어서형법의역할 발표 서울시립대학교법학전문대학원김호기교수 토론 인하대학교법학전문대학원원혜욱교수법무연수원박두순검사교수 질의응답 15:20 ~ 16:20 60 분 제2주제 : 전염병예방및관리를위한형사정책 발표 한국형사정책연구원이천현선임연구위원 토론 법무연수원안종오검사교수청주대학교법학과조병선교수 질의응답 16:20 ~ 16:40 20 분휴식 16:40 ~ 17:40 60 분 제3주제 : 해양사고의조사및처리 발표 서울중앙지방검찰청유경필검사 토론 서울시립대학교법학전문대학원김희균교수한국형사정책연구원강석구연구위원 질의응답 17:40 폐식

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9 안녕하십니까? 먼저한국형사정책연구원과법무연수원이 재난없는안전사회를위한형사정책적과제 라는주제로공동개최하는형사사법포럼에참석해주신여러분께진심으로감사드립니다. 형사사법의현안과제와미래의제를논의하기위하여우리두기관이공동으로개최하는 형사사법포럼 이벌써 6회째를맞이하게되어매우기쁘게생각합니다. 우리사회는지난해세월호참사의슬픔을극복하기위한진통을아직계속하고있으며, 올해에는메르스 (MERS) 사태로인하여또다른고통과홍역을치른바있습니다. 그밖에도크고작은재난들이발생하고있어국민안전이심각한위협에노출되곤합니다. 우리사회는고질적인안전불감증문제를극복하고안전문제에대한민감성을제고하여야하는과제를안고있으며, 국가적으로는재난발생을예방하고효과적으로대응하기위한대책과역량이그어느때보다요청되고있습니다. 오늘이포럼은이러한과제와요청에직면하여국민행복의기반이되는국민안전확보를위한정책모색을논의하는자리입니다. 이를위해귀중한발제를해주실서울시립대학교김호기교수님, 한국형사정책연구원이천현선임연구위원님, 서울중앙지방검찰청유경필검사님을비롯하여, 토론에참가하여고견을내어주실학계및실무계의전문가분들께깊은감사를드립니다. 또한사회를맡아주신한국형사정책연구원박미숙선임연구위원님과오늘의포럼준비를위해수고해주신법무연수원과한국형사정책연구원의관계자여러분의노고에도감사드립니다. 이포럼을통하여최근이슈가되고있는국민안전과관련한형사정책과제에대한여러전문가들의심도있는토론이이루어져, 재난없는안전사회에한발짝더다가서는계기가되기를바랍니다. 마지막으로오늘포럼에참석하신모든분들의건강과행복을기원합니다. 감사합니다 년 9 월 3 일 한국형사정책연구원장김진환 개회사 3

10 안녕하십니까. 법무연수원장임정혁입니다. 한여름의열기를뒤로하고풍요와결실의계절로들어가는이때에형사사법연구의요람인한국형사정책연구원과혁신도시진천에서제2의도약을시작한법무연수원이협심하여형사사법전문가여러분을모시고제6회형사사법포럼을개최하게된것을매우뜻깊게생각합니다. 여러가지바쁘신가운데도포럼에참석하여자리를빛내주신김진환한국형사정책연구원장님께깊이감사드립니다. 또한발표자이신김호기교수님, 이천현선임연구위원님, 유경필검사님과토론자여러분, 그리고토론회에참석해주신한국형사법학회회원을비롯한각계전문가여러분께각별한감사의말씀을드립니다. 이번형사사법포럼의주제는 재난없는안전사회를위한형사정책적과제 로정하였습니다. 지난해 4월 16일여객선세월호의전복사고로수학여행길에올랐던고등학생, 교사들을포함하여 304명이사망하거나실종되는대참사를겪어온국민에게크나큰슬픔과분노를안겼습니다. 또한올해 5월 20일부터 70일동안이어진중동호흡기증후군 MERS 사태로 186명이감염되고 36명이사망하여국민의건강에심대한위험을초래하고사회와경제에큰충격을주었습니다. 건강하고행복한사회를이루고하루속히선진국으로진입하기위해서는대형사고와재난으로부터자유로운사회를이루어내는것이야말로더이상미룰수없는핵심과제라할것입니다. 전문적인식견과역량을겸비한학계와실무관계자들이머리를맞대고대형재난, 재해의근원적인예방과체계적관리를위한형사정책적과제와정책대안을모색하고열띤토론의장이되기를염원하여오늘이자리를마련하였습니다. 식민지배와 6.25 전란이라는불리한조건하에서도최단기간내에혁기적인경제발전과민주화를동시에이루어낸우리나라의저력과역량을결집하면이른시일내에재난없는안전사회를달성해내리라믿어의심치않습니다. 이번포럼을계기로법무연수원과한국형사정책연구원이열린자세로상호교류와협력을더욱확대하여우리나라형사사법발전에획기적인기여를할수있기를소망합니다. 다시한번이번포럼준비에노고와성원을아끼지않으신한국형사정책연구원장님과관계자여러분, 그리고발표자, 토론자및각계전문가여러분들께거듭감사드리며, 여러분과여러분가정에건강과축복이늘함께하기를기원합니다. 감사합니다 법무연수원장임정혁 4 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

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13 김호기 서울시립대학교법학전문대학원부교수 Ⅰ. 서론 2014년 4월발생한세월호침몰사고는모든국민에게큰충격을주었으며, 우리나라의재난방지시스템이올바로작동하고있는가에대한심각한의문을던져주었다. 세월호침몰로인하여발생한막대한재산과인명피해가발생하게된원인이무엇인가에대한분석은아직진행중이지만, 2014년 10월감사원에서발표한 세월호침몰사고대응및연안여객선안전관리감독실태 에관한감사보고서에서는침몰과그로인하여발생한중대한법익침해의원인이선박의구조적이고기술적인측면에서의문제점은물론안전운항과관련된관리감독의부적절함, 재난발생후이루어진초동대응및구조활동의부실, 나아가선박사고매뉴얼의부실함이나대책본부운영의부적정성과같은재난대응체계의문제점에이르기까지복합적인원인이중첩적으로작용하였음을보여주고있다. 그런데시야를조금만더넓혀본다면재난이발생함에있어서는거의언제나복합적인원인이작용하게된다는점을쉽게알수있다. 다수의원인이상호작용하여재난이발생하게된다는것은항공기추락 1), 건축물붕괴 2) 는물론원자력발전소사고 3) 와같은복합적기계설비의실패 * 이발표문을작성함에있어서는발표문이지나치게길어지는것을방지하고논의의핵심적인내용을부각시키기위하여발표자의다른논문에서다뤘던내용을대부분생략하였습니다. 이로인하여형법학에서는생소한용어를사용하면서도그의미등을상세히설명하지못하였음을양해부탁드립니다. 1) 최근에발생한사건으로서 2013년 7월아시아나항공 214편은샌프란시스코공항에서착륙도중활주로에부딪쳐일부승객이사망하는등의사고가발생한바있으며, 미국연방교통안전위원회 (NTSB, National Transportation Safety Board) 는승무원의과실이외에승무원의피로, 부적절한승무원훈련시스템등이재난발생에영향을준것으로판단하였다. NTSB의공식보고서 (Accident Report, NTSB/AAR-14/01, PB , June 24, 2014) 86 이하참조. ( 에서다운받을수있음. 최종확인일 2015년 8월 10일 ) 2) 우리나라의성수대교붕괴사고는그전형적인예에해당한다. 성수대교붕괴사고에서는교량건설회사의트러스제작책 제 1 주제재난예방에있어서형법의역할 7

14 로인하여발생한재난에서우주왕복선폭발사고 4) 에이르기까지모든유형의재난에서발견되는일반적인현상에해당하는것이다. 그런데전통적인형법의대응방법은원칙적으로어느특정한개인이위험의창출내지실현과정을배타적으로지배하고있음을전제로하여마련된것이어서, 형법학에서사용하고있는전형적인대응방법으로는위험관리체계의총체적실패로인하여야기되는재난에대하여효과적으로대처하기곤란하다. 5) 인적, 기술적, 제도적실패가결합하여복합적으로작용함으로써비로소재난이발생하게된다면, 재난에대한형법적대응역시그에상응하게이루어져야할것이다. 아래에서는재난의발생원인내지발생경로를분석하기위하여제시된여러모델들을검토하고재난예방을위한형법의역할을검토함에있어서가장적합한모델을선정한후, 그에기초하여재난에대한형법적대응방향을살펴보려고한다. Ⅱ. 재난발생원인에대한분석 1. 재난발생의원인을분석하기위하여제시된이론들 검토대상을조직등시스템운영주체로한정한다면, 오늘날재난연구자들은재난발생의원인을분석함에있어서시스템의특성, 시스템운영주체내부에존재하는문화, 시스템내부에서형성되는재난발생의잠재적인조건, 재난발생의직접적원인이되는행위등의측면을나누어검토하는것이일반적이다. 재난에대한전형적인형법적대응방법에해당하는과실범처벌규정은주로재난발생의직접적원인제공자를대상으로하는것이지만, 대부분의재난연구자들은재난의발생원인을선장이나기장등일선에서위험관리업무를수행하는자의직접적인원인제 임자, 교량공사현장감독, 발주관청의공사감독공무원이모두붕괴원인을제공한자로보아형벌이부과되었다. 대법원 선고 97도1740 판결참조. 3) 전형적인사례로서미국의스리마일사고를들수있을것이다. 조사위원회는관리인력에대한훈련부족, 규정에제시된절차의모호성내지부적절성, 재난이전에발생한사건의원인에대한분석및그에기초한위험관리체계의개선노력결여, 작업환경의부적정등을재난발생의근본적원인으로들고있다. United States. President's Commission on the Accident at Three Mile Island. The need for change, the legacy of TMI: report of the President's Commission on the Accident at Three Mile Island. The Commission, 1979, 10 이하참조.( org/ 에서다운받을수있음. 최종확인일자 2015년 8월 10일 ) 4) 미국콜럼비아호폭발사례가이에해당한다. 사고원인을분석하는보고서에서는사고발생의기술적원인을밝혀내고그러한기술적원인을야기한데에대하여책임있는자를확인하는것만으로는사고발생원인을올바로밝혀낼수없다고하면서, NASA 내부의문화자체에문제가있다고지적한다. Columbia Accident Investigation Board, Report voulme 1, 2003, 97 이하참조. ( 에서다운받을수있음. 최종확인일자 2015년 8월 10일 ) 5) 재난예방에있어서전통적인형법이론의한계에대하여서는김호기, 재난발생의직접적인원인야기자에대한중한형의부과를통한재난예방가능성 : 사회적 / 기술적시스템에서의위험지배의구조와형법의역할, 형사정책연구제25권제3호, 2014, 89 이하내지김호기, 재난에대한형법적대응-과실범, 추상적위험범형식의형벌규정을이용한재난에대한형법적대응의적정성검토, 피해자학연구제23권제2호 ( 출간예정 ) 참조 8 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

15 공행위에서찾는것은타당하지않다고하면서, 재난예방을위하여서는이외의측면에주목하는것이타당하다고보고있다. 다만어느측면에더주목하여야하는가에대하여, 그리고재난예방활동이과연성공할수있을것인지에대하여는학자에따라다른입장에서있다. 일부학자들은재난발생의원인을설명함에있어서개인의역할을전혀고려하지않고오로지시스템의특정내지시스템과환경사이의상호작용과정자체에주목하려고한다. 이러한입장에서면서재난발생을예방하기위한노력의무의미성을강조하는견해로서가장널리알려진것은페로우 (Charles Perrow) 의정상재난이론 (normal accident theory) 이다. 정상재난이론에의한다면재난은일정한시스템에서시스템과환경, 시스템하부기관이상호관계를맺으며기능하는과정에서때때로발생하게되는필연적인결과로서, 재난의발생원인은시스템그자체에이미내재한다. 6) 즉재난이발생하는근본적인원인은인간이스스로충분히통제할수없는시스템을창조하고이를운영하고있다는데에서찾아야한다는것이다. 7) 물론이와는달리재난발생의원인을시스템차원에서찾으려고하는입장에서면서도구조적인개선활동등을통하여재난예방이가능하다고보는견해도다수제시되고있다. 예컨대홀네이즐 (Erik Hollnagel) 의 FRAM 모델 8) 이나레버슨 (Nancy G. Leveson) 의 STAMP 모델 9) 등이그러한예에해당한다. 그런데이러한모델들은개인이아니라시스템자체의속성이나구성원리등에주목하는이론이어서개인을사고단위로하는형법학의이론전개를위하여서는적합하지아니한것으로보인다. 재난에대한형법적대응방향을검토하기위하여서는재난이어느한개인의귀책사유에의하여서가아니라다수의독립된원인이복합적으로작용하여발생하게된다는사실을고려하면서도, 재난발생에있어서개인이차지하는역할을설명해줄수있는이론이필요할것이다. 그리고재난연구자들사이에매우널리알려져있는스위스치즈모델 (Swiss Cheese Model) 이이러한목적에가장적합할것으로생각된다. 그런데스위스치즈모델을이해하기위하여서는먼저방벽, 다층적방어원칙등몇가지개념의의미를살펴볼필요가있다. 6) C. Perrow, Normal accidents: Living with high risk technologies. 2011, 11 이하내지 339 이하 7) C. Perrow, Normal accidents: Living with high risk technologies. 2011, 334 이하. 정상재난이론에서는재난의발생원인을위험관리업무를수행하는개인의귀책사유에서찾는것은전혀타당하지않다고본다. 페로우는위험관리업무를수행하는개인은가해자라기보다는피해자에해당하고, 재난의발생원인이인적오류에있다고표현하는것은재난의발생원인이불명확하거나지극히복잡한경우에흔히사용되는포괄적인용어사용법으로서피해자에게비난을부과하기위한수단에불과하다고주장한다. C. Perrow, Normal accidents: Living with high risk technologies. 2011, 133 이하참조 8) Erik Hollnagel, Barriers and Accident Prevention, AshgatePublishing Limited, 2004, 159 이하 9) Nancy Leveson, Engineering a safer world: Systems thinking applied to safety. Mit Press, 2011, 73 이하 제 1 주제재난예방에있어서형법의역할 9

16 2. 다계층적방어의실패로인한재난발생과정을설명하는스위스치즈이론 가. 방벽, 다계층적방어 방벽 (Barrier) 은시스템위험관리를위하여설치, 사용되는다양한재난방지수단을의미한다. 방벽의종류와형태는매우다양하다. 방호벽이나접근차단장치와같은물리적인방벽은물론, 경보장치나스프링클러와같이국지적으로발생한위험에대하여적극적으로반응하는기능적방벽이나, 관련업무를종사할수있는자격에대한인허가제도의설정과같은상징적인방벽이나관련업무의안전기준을정하는법제도와같은무형적방벽도존재한다. 10) 사회적 기술적시스템에서발생하는위험관리를위하여서는재난발생을방지하기위하여다수의방벽을중첩적으로설치해놓는것이일반적이다. 이것은다계층적방어 (defence-in-depth) 로지칭된다. 다계층적방어개념은애초원자력의사용과관련하여발전하여왔으나 11), 오늘날에는재난예방과관련하여분야에상관없이널리사용되고있다. 원자력의안전한사용확보를위한다계층적방어의구체적인구현형태를간략히소개한다면다음과같다. 12) 다계층적방어를실현하기위하여필요한조치에는장소의선정, 설계, 기계설비의제조, 관련시설의건설, 시운전, 운영및유지보수등원자력설비를설치하여폐기하기까지모든과정에서적절한위험관리가이루어지기위하여필요한모든조치가포함된다. 예컨대비정상적인상황이발생하여도그것이즉시재난으로이어지지않도록하기위하여충분한여유영역을확보하는것, 어떠한상황이발생하였을때직무집행을담당하는구성원이적절히대응할수있는시간적여유가보장되도록시스템을형성하는것, 직무집행을용이하게할수있는기계적설비를설치하고직무집행자에게과중한업무부담이부과되지않도록하는것, 직무집행자를적절히선정하고업무에충분히익숙해질수있도록훈련받도록하는것, 적절한업무지침을제공하고시스템상태및운영조건의적합성여부를지속적으로감시하는것등이포괄적으로포함된다. 시간의경과에따라다계층적방어가약화되는것을방지하기위하여서는관리및보완작업이지속적으로수행되어야만한다는점도강조된다. 이러한관리및보완작업에는사전에마련된운영규칙등을보완하고개선하는작업을시행하는것, 관리인력을주기적으로재훈련하는것, 기계설비에대한정기점검등의다양한조치가포함되는것으로설명되고있다. 13) 10) 방벽의의미등에대하여서는 Erik Hollnagel, Barriers und Accident Prevention, 2004, 68 이하참조. 11) International Nuclear Safety Advisory Group, Defence in Depth in Nuclear Safety (INSAG-10), 1996, 1; International Nuclear Safety Advisory Group, Basic Safety Principles for Nuclear Power Plants. 75-INSAG-3 Rev. 1 (INSAG-12), 1999, 17 등참조 12) 이하의설명은시스템이정상적으로운영되고있음을전제로한것이다. INSAG 10, 9 이하참조. 13) INSAG 10, 15 이하참조 10 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

17 나. 다계층적방어에도불구하고재난이발생하는원인에대한분석 ( 스위스치즈모델 ) 그림 1 스위스치즈모델 (1990 년대중반버전 ) (James Reason, The Human Contribution, 2008, 100) 다계층적방어가이루어지는이상어느하나의방벽이올바로기능하지아니하여도곧바로재난이발생하게되지는아니한다. 그러나다계층적방어가재난을완전히예방할수있는것도아니다. 오히려다계층적방어원리그자체에다계층적방어가허물어지게되는계기가포함되어있음이지적된다. 다계층적방어가이루어지는시스템에서는위험관리과정에서인적 기술적실패내지오류가발생하여방벽의일부가올바로기능하지아니하여도시스템의안전그자체가위협받지는않게된다. 이로인하여시스템운영과정에서발생한실패내지오류를묵인내지간과하고넘어가는상황이발생할수도있다. 그런데이와같은오류의발생및그에대한부적절한대응이오랜기간지속되거나반복적으로발생하게된다면다수의오류내지다수의실패가동시에발생할가능성, 즉다수의방벽이동시에실패하여다계층적방어가이루어지고있음에도불구하고재난이발생할가능성도증가하게될것이다. 다계층적방어로인하여재난발생이유도되는역기능이발생할수도있는것이다. 14) 14) 이상의설명은 Jens Rasmussen, Learning from experience? How? Some research issues in industrial risk management, in: Bernhard Wilpert(ed.)/Thoralf Qvale(ed.), Reliability and Safety in Hazardous Work Systems: Approaches to Analysis and Design, 1993, 45 이하 제 1 주제재난예방에있어서형법의역할 11

18 이와같이위험관리과정에서발생한실패내지오류에대하여적절한대응이이루어지지아니하는경우그것은재난발생의잠재적조건 (latent condition) 이된다. 잠재적조건은그자체로서는재난을발생시키지는아니하지만, 재난이발생하기위하여서는반드시존재하여야하는재난발생의필요적조건을의미한다. 15) 재난예방을위하여설치된모든방벽에재난발생의잠재적조건이형성되고, 이시점에일선에서위험관리업무를수행하는자, 예컨대선장이나항해사, 기장등의주의의무위반이있게되면재난이발생하게된다. 후자의행위유형, 즉재난발생의직접적인원인에해당하는행위는직접적실패 (active failure) 로지칭된다. 16) 종래에는재난발생의잠재적조건이형성되고직접적실패가야기됨에있어서당해실패를야기한자의책임이강조되고있었으나, 시간이흐르면서점점더업무수행환경이그러한오류내지실패의발생에미치는영향이주목을받고있다. 그리고오늘날에는조직의운영방향, 목표설정, 자원의배분, 정책이나방침, 관행등시스템내부에존재하는안전 ( 경시 ) 문화가재난발생의잠재적원인이형성되고직접적실패가야기되는데에있어서중대한영향을미친다는사실이더욱강조되고있다. 17) 스위스치즈모델의주장자인리즌 (James Reason) 은다계층적방어원칙에따라다양한형태의방벽이충분히설치되어있는경우그에상응하는정도로다양한형태로발현될수있는요소에의하여서만다계층적방어가허물어지게되는데, 오로지안전 ( 경시 ) 문화만이모든방벽에부정적인영향을미칠수있다고설명한다. 18) 재난을방지하기위한방벽이올바로기능하기위하여서는다양한집단, 다수의개인의협력이요구된다. 예컨대기술적수단을사용하는방벽이올바로작동하려면과학자들이충분한과학적지식을제공하고, 설계자, 제조자, 제작자등은이에기초하여적절한기계설비를제작하여제공하여야한다. 19) 정부는법률을제안하거나인허가권한을적절히행사함으로써시스템안전이확보되기위한제반조건을마련하고, 시스템운영주체가위험을올바로관리하고있는지를관리, 감독하고위반사항에대하여제재를부과하는등의조치를취하여야한다. 20) 다만재난연구자들은정부가아니라조직등당해시스템운영주체가위험관리의주된책임을부담하는지위에서는것으로보아야한다는점을강조하고있다. 21) 15) James Reason, Managing the Risk of Organizational Accidents, 1997, 10 16) James Reason, Managing the Risk of Organizational Accidents, 1997, 10 17) James Reason, The Human Contribution, 2008, 99 18) James Reason, Achieving a safe culture: theory and practice Work & Stress 12/3, 1998, ) INSAG 12, 15 이하참조 20) INSAG 12, 16 참조 21) INSAG 12, 16 참조 12 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

19 Ⅲ. 안전 ( 경시 ) 문화에대한형법적대응 1. 안전 ( 경시 ) 문화의의의 스위스치즈모델의설명에의한다면잠재적조건과직접적실패가결합하여재난이발생하게된다. 그런데스위스치즈모델의주장자인리즌은물론오늘날재난연구자들은일반적으로재난발생의직접적원인이되는실패는대부분인간의한계그자체에기인하여발생하는것이어서이를억제하기위한노력을통하여재난을예방하는데에는한계가있을수밖에없다고보고있다. 22) 보다효율적인재난예방을위하여서는직접적실패의발생을방지하는것이아니라잠재적조건이형성되는것을방지하는것을목표로하여야한다는것이다. 재난에대한형법적대응을검토함에있어서도이러한재난에대한연구결과가고려되어야만할것이다. 재난발생의잠재적조건은다양한형태, 다양한원인으로발생하고존재할수있다. 23) 예를들어정기점검시기가도래하기이전시점에사용기기에장애가발생하였기때문일수도있고, 업무집행자가다양한원인으로주어진안전관련규칙을준수하지아니하였기때문일수도있다. 전자를기술적실패로지칭한다면, 후자는인적실패로지칭할수있을것이다. 관리책임자내지업무집행자의개인적인귀책사유로인적실패가발생하는경우도있을것이다. 예를들어충분히주의를기울이지아니하여사용기기가올바로기능하지않는것을발견하지못했을수도있으며 ( 인적오류 ), 자신의업무수행능력에비추어볼때안전조치를취하는것은불필요하다고판단하여이를수행하지아니한경우도있을것이다 ( 의도적인위험행위, 규칙위반행위 ). 이와는달리안전조치없이작업한것이시스템운영주체내부에존재하는관행에의한것일수도있을것이다. 예를들어안전관련장비가작동하지아니하여도다음정기점검시기까지이를수리하는등의조치를취하지아니하고작업을진행하는관행이존재하여, 그러한관행에따라행동한경우가그러한예에해당한다. 이때에는적절한안전조치없이작업이수행된원인을오로지작업자개인에게서찾는것은적절하지않을것이다. 시스템운영주체내부에존재하는, 성문화되지아니한행동준칙으로서의관행이보다근본적인원인에해당하기때문이다. 고장난장비를수리하기위하여필요한인적, 물적자원이충분히공급되지않거나관련지침을준수하게되면자신에게부과된업무량을성공적으로처리하는것이불가능하여부득이하게안전관련지침을준수하지못하게되는경우도존재할수있다. 이때에는안전관련장비를수리하지아니한이유, 22) James Reason, The Human Contribution, 2008, 36 이하 ; 김호기, 재난발생의직접적인원인야기자에대한중한형의부과를통한재난예방가능성 : 사회적 / 기술적시스템에서의위험지배의구조와형법의역할, 형사정책연구제25권제3호, 2014, 108 이하참조. 23) 재난발생의잠재적조건형성행위는대부분의도적인것인데, 그러한행위가행하여지는원인은매우다양하다. 이에대하여서는예컨대 James Reason, The Human Contribution, 2008, 49 이하참조. 제 1 주제재난예방에있어서형법의역할 13

20 안전규칙을준수하지아니한이유를개인적인귀책사유에서찾는것은적절하지않을것이다. 누가그러한업무를수행하는가에상관없이, 그러한작업환경내지업무수행환경이존재하는한동일한실패, 동일한오류가발생할가능성이매우높기때문이다. 인적실패가관행이나내부문화에의한것이라면, 이를예방하기위하여서는시스템운영주체내부에존재하는관행이나구성원이공유하는가치관등을보다안전지향적으로변화시킬필요가있을것이다. 관행이나가치관등과같은묵시적행동준칙을안전지향적으로변화시킬수있다면이것은규칙위반행위를예방하는데에도일정부분기여할수있을것이다. 이와는달리인적, 물적자원부족으로인하여발생하는인적실패의반복을방지하기위하여서는안전확보에필요한인적, 물적자원의추가적인공급, 부과되는업무량에대한조정이이루어져야만한다. 시스템이지금까지보다더안전을중시하는방향으로운영되어야하는것이다. 재난발생의잠재적조건이형성된것이내부문화나관행에기인한경우는물론인적, 물적자원의부족에기인한경우에도, 그것이형성된원인을개인의귀책사유에서찾는것은적절하지아니할것이다. 그러한잠재적조건형성을방지하기위하여서는어느특정한개인의행동방식이아니라, 구성원전체, 나아가조직등시스템운영주체의운영방향이바뀌어야만하기때문이다. 이러한연장선상에서안전관련문헌에서는다계층적방어의효과적인실현에있어서올바른안전문화의형성이가지는의미가강조되고있다. 시스템안전확보를위하여서는구성원들이안전지향적으로활동하는것이무엇보다도중요하고, 이때구성원이어느정도안전지향적으로활동할것인가와관련하여서는시스템운영주체의목표, 운영방향, 구성원이공유하는안전에대한가치관념내지인식이나태도, 행동방식등시스템운영주체내부에존재하는안전문화가결정적인의미를지니게된다는것이다. 24) 재난예방에있어서안전문화가갖는의미의중요성이점점더강조되고있으나, 그의미는 문화라는개념으로부터이미짐작할수있는것처럼 - 매우추상적이고불명확하다. 안전문화는안전과문화가결합된개념으로서, 각각의의미가상당히불명확함은물론, 양자의개념을어떻게, 어떠한요소를강조하여정의하고이를결합시키는가에따라안전문화라는개념에는매우다양한의미가부여될수있기때문이다. 25) 일반적으로안전문화는구성원이공유하는가치에관계되는것으로서, 조직의구성원모두가그형성에관여하고이와동시에업무수행과정에서그로부터영향을받게되며, 상대적으로안정적으로지속하며쉽게변화하지아니한다는점등이강조되고있다. 26) 그리고시스템내부에존재하는상벌체계, 인적 기술적실패내지재난에이르지아니하는사건 (incident, near miss) 에대한처리방법등에서안전문화가어떻게형성되 24) INSAG 10, 18 및 INSAG 12, 13 등참조. 25) 안전문화의무수히많은정의에대하여서는예컨대 Douglas A. Wiegmann, Hui Zhang, Terry L. von Thaden, Gunjan Sharma, Alyssa Mitchell Gibbons, Safety culture: An integrative review, The International Journal of Aviation Psychology 14(2), 2004, 121 이하참조 26) 위각주의글, 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

21 어있는지가드러나게된다고설명된다. 27) 안전문화를안전의중요성에대하여구성원이공유하고있는관념, 구성원의행동방식의근저에놓여있는가치관념등외부로드러나지아니한요소에의하여정의하게된다면어느조직내부의문화가안전지향적인지아니면안전경시적인지를판단하는것은매우어려운과제가된다. 지금까지제시된방법에의한다면발생한안전관련사고에대한케이스분석이나구성원에대한설문분석 (questionaires), 업무수행과정에대한관찰, 시스템운영과정에서사용되는사물에대한분석 (artifact analysis) 28), 인터뷰와그룹토의, 구성원에대한심층면접등의방법이사용되고있거나제안되고있다고한다. 29) 이와는달리안전문화개념에조직내부에존재하는안전관련제도와관행, 준칙화된업무처리방법, 경영자기타의사결정권자의조직운영방법등안전문화가형성되는계기가되는사실관계를포함시키게되면안전문화를측정할수있는방법은보다늘어나게될것이지만, 그에상응하여안전문화의의미의모호성이증가하게될것이다. 안전문화개념의포괄성에상응하여, 올바른안전문화형성을위하여필요한조치역시매우포괄적인형태로제시되고있다. 안전문화개념은체르노빌원자력발전소사고에대한조사및대응과정에서처음사용된것으로알려져있는데, 국제원자력기구 (IAEA) 에서는올바른안전문화가형성되기위하여필요한조건들을목표설정, 시스템운영, 구성원개인의차원으로나누어설명한다. 목표설정단계는관련법률의입법단계에서부터조직내부의목표설정단계를포괄하는개념인데, 이러한모든단계에서안전의중요성이강조되고, 시스템안전을충분히확보할수있도록조직이구성되고권한과책임이분배되어야하며, 충분한정도의숙련된인력과자원이공급되어야한다고설명된다. 30) 시스템운영단계에서는구성원개인에대하여권한과책임이명확하게분배되고, 안전관련업무가엄정하게집행되도록하며, 시스템내부의상벌시스템을운용함에있어서생산성내지효율성만이아니라안전확보를위한노력이고려되어야한다고본다. 31) 그리고구성원개인의차원에서는자신의업무내용을충분히이해하고, 안전을확보하는방향으로업무를수행하며, 안전에관한정보를다른구성원과충실하게상호교환하도록하는등의조치가취해질필요가있다고설명한다. 32) 27) 위각주의글, ) 예를들어시스템운영주체에서사용하는문서에서안전을어느정도로강조하고있는지의여부, 작업장에안전관련표지가명확히되어있는가의여부등이사물분석의예에해당한다. 29) Eduardo Salas (Ed.), Florian Jentsch (Ed.), Human Factors in Aviation, 2nd Edition, 2010, 106 이하 30) International Nuclear Safety Advisory Group, Safety culture (INSAG-4), 5 이하 (para. 16 이하 ) 31) INSAG-4, 9 이하 (para. 35 이하 ) 32) INSAG-4, 11 이하 (para. 57 이하 ) 제 1 주제재난예방에있어서형법의역할 15

22 2. 안전 ( 경시 ) 문화형성에대한시스템운영주체의형사책임을인정하려는 흐름 안전문화가시스템구성원이공유하는가치관념이나행동방식등과관련된것이라면, 안전지향적인문화가형성되어있던아니면안전경시문화가형성되어있던, 그것을형성시킨주체를어느특정한구성원개인으로지목할수는없을것이다. 나아가안전문화가구성원의변화에도상관없이어느정도지속성을유지하는것이라면, 개인이나개인의결합체가아니라시스템을운영하는조직이안전문화의형성주체에해당한다고보는것이타당할것이다. 형법적으로는, 커먼로국가를중심으로하여, 안전경시문화에기초하여시스템운영주체인조직등에대하여형사책임을부담시키려는시도가이루어지고있음을알수있다. 안전경시문화에기초하여조직등시스템운영주체를형사처벌하기위한법률을제정한대표적인국가로는호주와영국을들수있다. 그중에서호주의입법례는안전 ( 경시 ) 문화그자체주목하는입법례에해당한다. 호주의입법례 (Criminal Code Act 1995) 에서는기업문화를당해조직이나단체내에존재하는태도, 정책, 규칙, 행동방침또는관행 (attitude, policy, rule, course of conduct or practice) 등을의미하는것으로정의하면서, 기업문화로인하여관계법령을준수하지못하게되었거나, 기업이관계법령을준수하도록하는기업문화를형성, 유지하지못한경우에는기업에대하여의도등의범죄의주관적요소가충족된것으로보도록하고있다. 33) 즉호주의입법례에서는형벌규정을기업에대하여적용함에있어서안전경시문화를전통적인범죄구성요건인고의, 과실등을대체하는요소로사용하도록하고있는것이다. 호주의입법례가안전경시문화의존재그자체에주목하는것과는달리, 영국의입법례에서는안전경시문화가형성된주된계기를범죄구성요건으로하고있다. 영국의입법례 (Corporate Manslaughter and Corporate Homicide Act 2007) 에서는고위경영진이조직등을올바로구성, 운영하지못하여사망의결과가발생한경우, 당해조직등을살인죄 (manslaughter) 로처벌하도록하고있다. 그리고위법률위반여부를판단함에있어서당해조직등의내부에존재하는태도, 정책, 시스템이나승인된관행등을고려할수있도록규정함으로써호주의입법태도를어느정도반영하고있다. 34) 조직등시스템운영주체의내부문화가전적인무 ( 無 ) 로부터자생적으로형성될수는없으며, 구성원들의개별적인행위의축적을통하여비로소형성될것이다. 그런데안전 ( 경시 ) 문화의형성에대하여모든구성원이언제나동등한비율로기여하게된다고보기는곤란할것이다. 문화 33) 호주의입법례에대한소개는김호기, 커먼로국가의기업살인죄의검토 : 기업고유의형사책임인정을위한기업문화론적접근방법, 형사법연구제22권제1호, 2010, 313 이하참조 34) 영국의입법례에대한소개는김호기 / 김택수 / 최준혁, 기업의경제활동에관한형사법제연구 (II), 2010, 120 이하참조 16 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

23 를일종의행동준칙으로이해하는이상다른구성원의행동방식에대하여보다큰영향을미칠수있는지위에있는자가문화형성에더큰기여를하게될것이기때문이다. 이러한사정을고려하여안전문화형성에있어서경영자등의사결정권자가담당하는역할이강조되고있다. 경영자등의사결정권자는피라미드적권한체계의최상위에있는자로서안전에관한정보의흐름을통제하고새로운정보를만들어낼수있는권한을보유하고있고, 조직의목적과지향점을설정하거나상벌과같은상징적행위등을통하여조직이나단체내에안전을경시 중시하는병리적 안전지향적인문화가형성되도록할수있는매우강력한권한을보유하고있기때문이다. 35) 즉경영자등의사결정권자가안전 ( 경시 ) 문화형성에미칠수있는영향은다른구성원과비교할수없을정도로크다. 그렇다면시스템운영주체내부에안전경시문화가형성되어있다는사실은곧경영자등의사결정권자의조직운영이안전을중시하지아니하는방향으로진행되어왔음을의미할수도있을것이다. 영국의입법례는이러한측면을고려하여, 안전경시문화그자체가아니라경영자의운영실패를범죄구성요건으로포섭하고있는것이다. 나아가문화개념의추상성을고려한다면, 현실적으로법률을적용함에있어서는경영자의조직내지운영의실패에주목하는것이훨씬더용이할것이다. 예컨대구성원이공유하는안전불감증이재난을야기하였다고주장하는것보다는경영진이정책결정과정에서안전에대하여지나치게작은자원만을투여하였다는사정이훨씬입증이용이할것이기때문이다. 3. 안전경시문화에기초한조직처벌론의적정성여부 가. 허용되지않는안전경시문화의한계점판단 재난의발생원인에대한오늘날의연구성과에비추어볼때안전경시문화가재난발생을촉진하게된다는출발점자체는타당한것으로보이지만, 안전경시문화에기초하여조직이나단체등을형사처벌하는것이타당한가내지적절한가에대하여서는의문이제기될수있을것이다. 가장먼저등장하는문제는안전경시문화의존부판단과관련된다. 해악으로서의형벌을수단으로사용하는형법은대상자가과거에어떠한부정적인사건을발생시킨경우에비로소사용될수있다. 안전문화와관련하여서도형법은기존에형성되어있는안전경시문화및그로인하여발생한부정적현상에대한대응수단으로사용할수있을뿐, 장래바람직한안전문화가형성되도록유도하기위한도구로사용할수는없다고보아야한다. 그리고안전경시문화가형성되도록한데에대하여조직등시스템운영주체에대하여형사책임을 35) Ron Westrum, A typology of organisational cultures, Quality and safety in health care 13(suppl II), 2004, ii22 이하 제 1 주제재난예방에있어서형법의역할 17

24 묻기위하여서는허용될수없는안전경시문화와허용되는안전문화의한계가확정될수있어야만한다. 그런데안전경시문화개념은그내용이매우불명확하여, 이러한허용되지아니하는안전경시문화의시작점을획정하는것이매우어려울것으로보인다. 재난발생의원인과그에대한대응방향을연구하는전문분야인안전공학분야에서도안전문화를평가하기위한경험적지표가충분히개발되어있지않다는점을고려할때, 전문지식을보유하고있지아니한법학분야에서안전경시문화의존재여부를판단하기위한고유의판단기준을제시하는것은쉽지않을것이다. 사업의종류와성질에따라안전확보를위하여소요하여야하는비용이나노력등이매우상이할수있으며, 동일한사업을수행하는조직등의경우에도안전성의확보와효율성의추구사이에서선택하는타협점은조직경영자의가치관이나시장상황등에따라매우다르게될수있을것이다. 일반적으로말한다면안전확보과이윤극대화라는두가지목표는서로상충하게되고, 어느하나만을달성하고자한다면그것이안전이던이윤극대화이던기업은파산할수밖에없다고보게될것이다. 이윤을극대화하려는사고에의한다면재난발생을회피할수없어서, 안전을극대화하고자한다면경영효율을높일수없어서시장에서퇴출될것이기때문이다. 36) 따라서모든기업은이윤극대화와안전극대화의중간지점에서타협점을찾아야만한다. 서비스나재화의공급과정에수반하여발생하는위험이낮은경우에는안전확보를위하여투자하는비용을줄이고이를효율성제고를위하여투자할수있을것이며, 그러한위험이높은경우에는이와는반대의전략을선택하여야할것이다. 그러나양자사이의절충점은어느하나만이존재하는것은아니라, 일정한영역의형태로매우넓게분포하게된다. 37) 그리고이러한넓은선택가능한범위내에서어느지점에서타협점을찾을것인가는기업이추진하는사업의종류와성격, 경쟁기업의존재여부, 시장상황, 기업운영자의가치관등에의하여좌우될것이다. 그렇다면성문의법률을적용하는것을주된임무로하는법원에서이와같은모든사정을고려하여효율과안전의한계점을획정할수있을지에대하여서는의문이제기될수있을것이다. 안전과효율사이에존재하는수없이많은타협점중에서어느것을선택할것인가는고도의경영판단을요하는사정에해당할것이라는점을고려할때에도, 그러한판단에대하여사법권을행사하여그허용한계치를심사하는것이바람직한가에대하여서도의문이제기될수있을것이다. 38) 36) James Reason, Managing the Risks of Organizational Accidents, 1997, 4 이하참조 37) James Reason, 위각주의책, 4 이하 38) 위험과이윤추구사이의한계영역에대한판단은고도의경영판단으로서그것이지나치게어느한측면에치우치지않는한사법심사의대상에서배제될가능성이높다. 배임죄성부와관련하여이러한문제를심사한판결로는예컨대대법원 선고 2002도4229 판결참조. 18 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

25 나. 재난이발생한이후시점을기준으로한형벌권의행사요건으로서의안전경시문화 재난발생이전시점에형법적대응이필요한안전경시문화와그렇지아니한경우를구별하는것이매우힘들것이지만, 재난이발생한이후에는상대적으로안전경시문화의존재여부를확인하는것이용이할것이다. 재난의발생원인에대한연구결과에서보는바와같이, 지극히예외적인경우를제외한다면, 다계층적방어가올바로기능하지않게되며, 다계층적방어가올바로작동하지않게되는과정에서는안전경시문화의존재가결정적인영향을미치게되기때문이다. 즉재난이발생하였다는사실은곧안전경시문화의존재를추정하도록하는강력한근거가된다. 그러나재난에발생하고그에대한형사책임을묻는과정에서도안전경시문화를형벌권행사의요건으로하는것이적절한가에대하여서는의문이제기될수있을것이다. 재난이발생하였음을전제하여사후적으로허용되지아니하는안전경시문화의존재여부를심사하게된다면, 거의언제나그것이존재하였다고보게될우려가있기때문이다. 조직등의내부에는다양한행동규범과관행, 경영지침, 방침등이동시에존재하고있으며, 이러한행동준칙중에는안전경시적인것도존재하고안전친화적인것도존재할것이다. 따라서법원이사후적으로심사를하는과정에서안전을경시하는다양한행동규범과경영지침, 관행등을발견해내는것은그다지어려운일이아닐것이다. 즉안전경시문화에기초한조직이나법인처벌을허용한다면, 재난이발생한경우거의언제나당해조직이나법인에대한형사처벌이가능하게되는위험이존재하는것이다. 이에대하여서는과실판단에서와동일하게법관이행위당시를기초로한객관적사후예측의방법에의하여안전경시문화의중요성여부를판단한다면사후적판단으로인하여야기되는문제를극복할수있을것이라는반론이제기될수도있을것이다. 행위당시행위자의위치에있는신중한일반인의입장에서여러요소를고려하여판단할때, 시스템운영주체내부의문화가안전지향적인것인지아니면안전경시적인것인지의여부를기준으로하여판단하도록하는것이다. 39) 그러나경험적연구결과에의한다면이와같은형태의주장은현실에서는타당성을인정받기곤란할것으로보인다. 피쉬호프 (Baruch Fischhoff) 의사후적판단의오류 (hindsight bias) 에관한연구에의한다면일단어떠한결과가발생하였는지에대한정보를습득하게된다면판단자로서는본인의의지여부와무관하게사건진행과정을예측함에있어서이를고려하게된다. 40) 판단자가행위당시행위자의입장으로돌아가서발생한결과를고려하지않고사건의진행과정을예측하려고노력한다고하여도, 결과적으로는언제나자신이알고있는사건의진행과정에대한정보를고려하여 39) 객관적사후예측에대하여서는 Claus Roxin, Strafrecht, Allgemeiner Teil, Band I, 4. Aufl., 2006, 11/40 이하참조. 40) 이하의설명은 Baruch Fischhoff, Hindsight is not equal to foresight: The effect of outcome knowledge on judgment under uncertainty. Journal of Experimental Psychology: Human perception and performance, 1(3), 1975, 288 이하참조 제 1 주제재난예방에있어서형법의역할 19

26 판단을내리게된다는것이다. 이것은곧정보선별에있어서사후적으로판단하는자가결코공정할수없다는것을의미하게된다. 행위상황에는무수히다양한, 서로상충하는결론으로이어질수있는정보가동시에존재하지만, 사건이실제로어떻게진행했는지를알고있는판단자의입장에서는행위상황에존재하는정보중에서실제발생한결과로이어지게되는정보만을선별하여그러한정보에대하여다른정보보다더중요한가치를부여하게된다는것이다. 시후적판단의오류이론에의한다면객관적사후예측의방법을통하여시스템운영주체내부에존재하는문화가안전지향 ( 경시 ) 적인것인지의여부를 객관적 으로판단하려고시도한다고하여도, 결과적으로판단자는시스템운영주체내부의문화가안전경시적인것이었으며, 그것은허용된범위를초과한것이었다고판단하게될가능성이매우높다. 그렇다면안전경시문화를형벌권행사의요건으로하는경우이것은범죄현상과비범죄현상을구별하는기준으로작동하기보다는, 형벌권행사를사후적으로정당화시켜주는역할만을수행하게될위험성이있다고보아야할것이다. 다. 처벌을통한안전지향문화의형성가능성 재난연구자들사이에있어서안전문화가재난예방과관련하여갖는중요성은이른바고신뢰조직 (HRO, high reliability organization) 에대한연구를통하여더욱강조되었다. 41) 연구자들은고신뢰조직에서는조직차원에서는물론위험관리자개인의차원에서도변화하는현실을고려하면서기존의위험관리방법을개선 보완하고새로운위험관리방법을고안해내는작업이지속적으로이루어지고있으며, 위험에대한이러한적극적인대응이고신뢰조직이오랜기간안전성을유지할수있는원인에해당하는것으로설명되고있다. 42) 그리고이와같은적극적인대응은조직이나단체의구성원모두가안전지향적인문화를공유하고있기에가능한것이라고설명된 41) 시스템이환경의변화에적응하는과정에서끊임없이새로운위험이발생하게되고, 시스템운영과정에서는인적 기술적실패나가벼운사고 (incident), 재난에보다근접한사고 (near miss) 등과같은다양한사건, 사고가발생하게된다. 재난을예방하기위하여서는이러한사건내지사고의발생원인을분석하고그에대한적절한대응방안을마련하는과정이끊임없이진행되어야만한다. 즉, 성공적인시스템위험관리를위하여서는실패로부터배우는시행착오의과정이매우중요한의미를갖게된다. 그런데일부사회적 기술적시스템에서는시스템내부의부분적인실패가곧바로재난으로이어질가능성이매우높아서시행착오이외의다른전략을통하여시스템의안전을확보할것이요구된다. 시스템하부조직사이에긴밀한상호연계성이존재하여어느하나의실패가곧다른하나의실패로연쇄적으로이어지고결과적으로재난으로까지이어지게될위험성이있기때문이다. 그런데현실에서는이러한조직에해당하면서도오랜기간별다른재난을야기하지아니하고안전을유지하여온조직들이있는데, 재난연구자들은이러한조직을고신뢰조직 (HRO, high reliability organization) 으로지칭하고고신뢰조직이오랜기간특별한재난을야기하지않고기능할수있었던원인을연구하고있다. 고신뢰조직의의미, 고신뢰조직에서시스템안전이지속적으로유지되는원인에대한분석등에대하여서는 Todd R. LaPorte, Paula M. Consolini. Working in Practice but Not in Theory: Theoretical Challenges of High-Reliability Organizations, Journal of Public Administration Research and Theory: J-PART 1(1), 1991, 19 이하참조 42) 이하의설명은 Todd R. LaPorte, Paula M. Consolini. Working in Practice but Not in Theory: Theoretical Challenges of High-Reliability Organizations, Journal of Public Administration Research and Theory: J-PART 1(1), 1991, 19 이하 ; Karl E. Weick, Kathleen M. Sutcliffe, David Obstfeld, Organizing for High Reliability: Processes of Collective Mindfulness, 36 이하참조 20 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

27 다. 43) 안전경시문화의존재에대하여형법적수단을사용하여대응하는것은예방적관점에서본다면조직등내부에안전지향문화가형성되도록하기위한것으로볼수있을것이다. 하지만형벌의성질에비추어볼때형벌을통하여위에서살펴본바와같은적극적이고창조적인활동을이끌어내는것이가능한지에대하여의문이제기될수있을것이다. 형법적수단의사용은일정한행위유형을선택가능한행위유형으로부터배제시키는데에는기여할수있으나, 이것을넘어서서바림직한방향으로행위하도록유도하는기능을수행하기는곤란해보이기때문이다. 나아가재난연구자들은형벌과같은제재수단의사용이안전지향적인문화가아니라안전경시적문화를형성하는방향으로작용한다고주장하고있다는사실도지적하여야할것이다. 웨스트럼 (Ron Westrum) 은안전문화의형성에있어서안전관련정보의자유로운교환이매우중요하다는점을강조하면서, 조직내부에서정보가원활하게유통되는가의여부에따라안전 ( 문화 ) 를병리적문화, 관료적문화, 생성적문화로분류하였다. 44) 그리고인적, 기술적실패가발견되었을때제제수단을통하여이에대응하는것을병리적문화의대표적인현상으로제시하였다. 실패에대하여제재를가하게되면이것은-실패를위험관리체계를개선하는계기로보는대신-실패에대한정보를은폐하도록하는동기를제공하게될것이기때문이다. 인적, 기술적실패에대하여제재수단을사용하게되면이것은곧중립적인조사기관에의하여이루어지는재난발생의원인에대한조사과정에서정보수집을어렵게만들고, 결과적으로올바른재난발생의원인을규명하는데에도장애가될것이라고지적되고있다. 45) 이와같이제제수단의사용이안전문화형성에있어서역기능을유발할수도있음을고려한다면, 가장강력한제재수단에해당하는형벌권을행사함에있어서는더욱더신중한접근이필요하다고보아야할것이다. Ⅳ. 재난에대한형법적대응방향 1. 총체적위험지배의무위반으로인하여발생한부정적현상에대한대응 이미살펴본바와같이재난연구자들은안전경시문화가재난발생에있어매우중대한영향을 미치게된다는점을강조하고있으며, 이러한사실을부인할수는없을것으로보인다. 그러나 이미살펴본바와같이안전경시문화개념이지극히모호하고그한계점을설정하는것이그다 43) Karl E. Weick, Kathleen M. Sutcliffe and David Obstfeld, Organizing for High Reliability: Processes of Collective Mindfulness, 36 이하 44) Ron Westrum, Cultures with requisite imagination, Verification and validation of complex systems: Human factors issues, 1993, ) 예컨대 Sidney Dekker, Just Culture, 2nd ed., 2012, 103 이하 제 1 주제재난예방에있어서형법의역할 21

28 지간단하지않으며그자체만으로는어떠한법익침해내지그위험성이창출될수도없어서안전경시문화그자체를형법적수단의사용요건으로하는것은적절하지아니한것으로생각된다. 나아가사실관계의존재그자체에대하여형벌을부과하는것은무의미하며, 형벌은의무이행을강제하기위한수단으로서사용되어야한다는점을고려한다면, 안전경시문화의존부그자체가아니라누가어떠한의무를이행하지아니하여안전경시문화가형성되었는가의여부를먼저확인할필요가있을것이다. 시스템위험관리과정에서는다수의기관과다수의개인이관여하게되지만, 조직등당해시스템운영주체가일차적이고주된위험관리책임을부담하게된다. 이러한의미에서조직등시스템운영주체는시스템운영과정에서발생하는위험을올바로평가하고관리할총체적이고포괄적인의무, 즉총체적위험지배의무를부담한다고말할수있을것이다. 46) 총체적위험지배의무는크게본다면위험에대한평가의무와평가결과를기초로한관리의무로나눠볼수있을것이다. 전자의의무가시스템의운영과정에서발생하는위험의종류와성질을올바로파악할의무를의미한다면, 후자의의무는적절한위험관리체계를형성할의무, 위험관리업무를개별화하고구체화하여분배할의무, 구성원등이자신에게부과된개별적인위험관리업무를올바로수행하는지의여부를지속적으로관리감독할의무등을포함하는것으로이해할수있을것이지만, 그구체적인내용은시스템의종류, 시스템의운영과정에서발생하는위험의성질등에따라달라질것이다. 시스템이처해있는환경의변화와더불어위험관리방법도지속적으로변화하여야하는바, 위험평가및관리의무는시스템이운영되는동안지속적으로이행되어야한다고보아야할것이다. 총체적위험지배의무가현실에서이행되기위하여서는먼저의무를세분화하고구체화한후, 구체화된위험지배의무를구성원등에게적절히분배하는작업이이루어져야한다. 의무를이행할책임이개별구성원등에게위임된이후에는원칙적으로피위임자가그불이행으로인하여발생하는결과에대하여책임을부담하여야할것이다. 그러나의무를이행할책임이구성원등에게위임된다고하여도이와더불어시스템운영주체가당해의무를이행할책임으로부터완전히면제되는것은결코아니다. 시스템운영주체는의무이행책임을구성원등에게위임한이후에도피위임자에대하여지시, 명령등을통하여조직적지배권한을행사할수있는바, 그러한지배가능성에상응하여의무가올바로이행되는지의여부를관리감독할의무를부담한다고보는것이타당하기때문이다. 47) 위임과더불어시스템운영주체의책임이완전히면제된다고보는경우계약등사법상의행위를통하여국가형벌권을무력화시키는것이가능하게될것이라는점을고려할때에도이와같이보는것이타당할것이다. 46) 시스템운영주체가총체적위험지배의무를부담하는근거에대하여서는김호기, 법익적대적법인문화, 위험관리실패와법인의형사책임, 형사정책연구제 22 권제 4 호, 2011, 10 이하참조 47) Bernd Schünemann, Leipziger Kommentar, Strafgesetzbuch, 12.Aufl., 2007, 14/67 22 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

29 인적 기술적실패가발생하였음에도불구하고그에대응하기위한적절한조치가취해지지않고있다면이것은한편으로는시스템운영주체내부에안전경시문화가존재하고있으며이로인하여위험관리의부분적실패에대한적절한대응이이루어지지않고있음을의미하는것으로볼수도있을것이다. 그러나다른한편으로본다면그것은조직등시스템운영주체가위험지배의무를올바로이행하지아니하고있는것으로파악할수도있을것이다. 조직등시스템운영주체가부담하는총체적위험지배의무에는시스템내부에서인적 기술적실패가발생하였음을탐지하고동일한실패가발생하는것을방지하기위하여위험관리체계를개선하고보완할의무가포함되는것으로보아야하기때문이다. 안전경시문화의존재와총체적위험지배의무의미이행은많은경우서로겹쳐서존재하게되지만, 언제나양자가병존하는것으로볼수는없을것이다. 예를들어안전을확보하기위하여설치된기계장치가오작동을반복하여이를작동시키지아니한상태에서업무를수행하는것이관행화되어있다는사실은안전경시문화의존재를추정하도록하는사실에도해당하고, 시스템운영주체가총체적위험지배의무를올바로이행하지아니하였음을추정하도록하는사실에도해당한다. 총체적위험지배의무에는위험방지장치를설치하고그것이올바로작동하도록할의무가포함된다고보아야하기때문이다. 이와는달리예컨대경영자가안전보다는성과를강조하는방향으로조직등을운영하여왔다는사실은안전경시문화의존재를추정하도록하는사실에는해당하지만, 그것만으로조직등시스템운영주체가총체적위험지배의무를불이행하였다고보기는곤란할것이다. 총체적지배의무의미이행여부를판단함에있어서는재난에앞서발생하는사건, 사고에주목할필요가있을것이다. 재난발생의원인에대한연구에기초하여본다면어느시점에정상적으로기능하던다계층적방어가갑자기모두실패하여재난이야기되는것은이례적인현상에해당하며, 재난이발생하기에앞서무수히많은재난에는이르지아니하는사건내지사고 (incident, near miss) 가발생하는것이보다일반적인현상에해당한다. 하나의중대한재난이발생하기에앞서 29개의근소한법익침해를수반하는사고가발생하고, 이에앞서 300개의아무런법익침해를수반하지아니하는사고가발생한다는하인리히의피라미드는이와같은재난발생과정의특징을설명하기위하여흔히인용된다. 48) 이때사건내지사고라는용어는우리말의사용례에비추어법익침해의결과를야기하는것을의미하는것으로이해될수도있으나, 이글에서는아무런법익침해를수반하지아니하는잠재적조건형성행위를포함하는것으로이해하여야할것이다. 시스템운영과정에서인적 기술적오류의발생이불가피하다는점을고려한다면사건이나사 48) 다만오늘날에는하인리히의피라미드는오늘날더이상재난발생과정에대한유효한설명으로받아들여지고있지는않다. 이에대하여서는예를들어 Fred A. Manuele, Reviewing Heinrich: Dislodging two myths from the practice of safety, Professional Safety 56/10, 2011, 52 이하 제 1 주제재난예방에있어서형법의역할 23

30 고등이일회성으로발생한경우에는그것만으로곧바로총체적위험지배의무의불이행이있다고볼수는없을것이다. 물론일회적인사건, 사고의발생만으로도그것이갖고있는중대성기타사정을고려할때형벌권의행사가필요하다고보아야하는경우도존재할수있을것이다. 이때에는시스템운영주체에대하여형사책임을묻기에앞서먼저합리적인수준의위험관리체계가갖춰져있고올바로작동하고있었는가의여부가심사되어야만할것이다. 합리적으로기대가능한수준의위험관리체계가마련되어올바로기능하고있음에도불구하고사고등이발생한때에는형법적대응의필요성이크지않을것이다. 이러한유형의사건이나사고는애초예견하지못하였던환경의변화로인하여야기된것일가능성이높으며, 시스템운영주체에대하여형벌기타제재를부과한다고하여도이러한유형의사고등을예방하는것은거의불가능할것이기때문이다. 일반적으로본다면유사한유형의사고등이반복적으로발생하는경우에는시스템위험관리체계가올바로기능하고있지않으며조직등시스템운영주체가그에게부과된총체적위험지배의무를충실히이행하고있지아니하다고볼여지가클것이다. 사건이나사고등이위험관리업무를수행하는자의개인적사유에의하여발생한때에는시스템운영주체에대하여형사책임을부담시킬필요성이부인되는경우가대부분일것이다. 예컨대업무효율을높이기위하여적절한안전장치를사용하지아니하고업무를수행하던도중사고가발생하였는데, 그것이가능한이른시간내에업무를종료하고나머지시간에사적인업무를처리하고자하는업무집행자의개인적동기에의한것이라면, 일반적으로이러한사고를시스템운영주체의총체적위험지배의무미이행으로인하여발생한결과로볼수는없을것이기때문이다. 물론이와동일한유형의인적실패가반복적으로발생하고있음에도불구하고오랜기간그에대응하기위한조치가취해지지않고있었더라면, 시스템운영주체의총체적위험지배의무미이행이있다고볼여지가증가하게될것이다. 위험관리체계의구조적문제로인하여사건이나사고등이반복하여발생하고있음이확인되면현실에서재난이야기되었는가의여부와상관없이형법적수단의사용이가능하다고보아야할것이다. 49) 재난발생을형벌권행사의요건이아니라형을가중하는사유에해당하는것으로보는것이다. 다만시스템운영과정에서무수히많은유형의사건, 사고가발생할수있음을고려한다면형벌권행사는재난발생여부와밀접하게결합되어있는중대한사건내지중대한사고가발생하는경우, 즉총체적위험지배의무에대한중대한위반이있는경우에만허용된다고보는것이타당할것이다. 49) 안전경시문화그자체에주목하게된다면안전경시문화개념의모호성을고려할때그것으로인하여재난등법익침해결과가발생한때에비로소형벌권의행사가가능하다고보게될가능성이높다. 24 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

31 2. 시스템운영주체의경영자에대한형사처벌의필요성여부 시스템운영과정에서발생한사건내지사고등이시스템운영주체의총체적위험지배의무위반에기인한것임이확인되는경우당해시스템운영주체의경영자도형사책임을부담하여야하는가의문제가추가로논의될수있을것이다. 50) 우리나라의형법해석에있어서일반적고의나일반적과실이부정되고있음을고려할때이문제는경영자가당해사건이나사고등의발생을인식하거나예견 ( 가능 ) 한경우를대상으로하여검토되어야할것이다. 일반적으로는시스템운영과정에서재난발생의잠재적조건이형성되어있다는사실내지사건이나사고등이반복적으로발생하고있다는사실등을인식하였음에도불구하고별다른조치를취하지아니하고이를그대로방치한경우, 경영자등을형사처벌하여야하는지가문제될것이다. 그리고이러한사례에서는경영자본인이스스로적극적인작위를통하여재난발생의잠재적조건을형성하거나사고등을발생시킨것은아니므로, 경영자등에게시스템위험관리체계를적절히형성하고유지하여야할형법적작위의무가인정되는가의여부가주된논의대상이될것이다. 독일에서는 Lederspray 판결을중심으로하여이와유사한문제가논의된바있는데, 이판결에서독일연방대법원은선행행위이론에기초하여기업경영자에게결과발생방지의무를긍정한바있다. 51) 이판결에서는제조물에법익침해의위험성이있음이사후적으로밝혀진경우당해제조물을회수할형법적의무가인정되는가의여부가문제되었는데, 독일연방대법원은제조자가위험성있는제품을제조하여시장에유통하였다는사실로부터형법적작위의무를도출할수있다고보았다. 이판결의원심판결이나다수의학자들은, 경영자에게법익침해를방지할보증인지위를긍정한다는데에있어서는독일연방대법원과결론을같이하지만, 선행행위이론이아니라독일민법에서발전하여온거래안전의무 (Verkehrsicherungspflicht) 로부터경영자에게부과되는형법적작위의무를도출해내는것이타당하다고주장하였다. 52) 거래안전의무는독일민법제823조불법행위규정을해석, 적용하는과정에서발전하여온, 제조자, 공작물점유자등에게부과되는타인의생명, 신체, 재산등을침해하지아니하여야할주의의무를의미한다. 53) 그런데이글에서논의하고있는시스템안전확보의문제와 Lederspray 판결에서주로논의된위험성있는제품의회수의무인정여부와관련된문제는서로매우상이하여, 위와같은독일의논의는이글의맥락에서는단지제한적으로만의미를가질수있을것으로보인다. 선행행위이론이나거래안전의무이론은모두제조자와소비자등사회생활주체사이에서발생하는 50) 즉시스템운영주체의경영자등의책임은시스템운영주체의책임에종속하는것으로보아야한다. 51) BGHSt NJW 1990, 2653 이하 52) Lederspray 사건에서원심판결도이러한입장에서있으며 (BGH NJW 1990, 2560, 2562 이하 ), 이후다수의견해가경영자에게형법적작위의무를인정하기위한근거로서거래안전의무를제시하고있다. 예를들어 Otto FS-Schroeder 341 및그곳에인용된문헌참조. 53) Gerhard Wagner, Muenchner-Kommentar (BGB), 823/292 이하 제 1 주제재난예방에있어서형법의역할 25

32 법익침해에대한대응방안을검토하는과정에서나온이론들이어서, 시스템내부에존재하는위험관리체계의적정성유지방법에대한검토를진행함에있어서는적용하기곤란하기때문이다. 나아가 Lederspray 판결을중심으로진행된논의는법인의범죄능력을부인하는독일형법체계에기초한것이어서, 조직등시스템운영주체의형사책임인정가능성을전제로하여그경영자에게도어떠한형사책임을추가적으로인정할것인가에대한입법론적논의를진행함에있어서는제한적으로만참조할수있을것으로보인다. 헌법재판소는양벌규정의해석과관련하여대표자의행위에대하여법인이형사책임을부담하는근거로서대표자의행위를곧법인의행위로볼수있다는논거를제시한다. 법인은기관을통하여행위하므로법인이대표자를선임한이상그의행위로인한법률효과는법인에게귀속되어야하고, 법인대표자의범죄행위에대하여는법인자신이자신의행위에대한책임을부담 한다는것이다. 54) 이와같은논리는대표자선임이있으면법인과대표자사이에일종의동일성이인정된다는것을전제로한것인데, 이를역으로적용한다면시스템운영주체에대하여총체적위험지배의무가부과되어있다는사실은곧시스템운영주체의대표자등경영자에대하여서도동일한의무가부과되어있음을의미한다는결론으로이어지게될것이다. 그러나대표자의법률행위, 불법행위등의효과가법인에귀속되는것은법률에서관련규정을마련해놓고있기때문이지법인의행위는자연인에의할수밖에없다는전제로부터도출된논리적귀결인것은결코아니라는점을고려한다면, 법인과대표자사이의동일성을근거로하여대표자기타경영자가시스템운영주체에대하여부과된총체적위험지배의무를이행할자기책임을부담한다는형태의결론을도출해내는것은적절하지않을것이다. 대표자기타경영자도시스템운영주체에대하여부과된형법적작위의무를이행할책임이있다고볼법적근거가존재하지않기때문이다. 지배가능성개념이형법상불법판단의핵심적기준으로서사용되고있음을고려한다면이문제역시지배가능성사고를적용하여해결하여야할것이다. 즉경영자등은지시, 명령등의권한을통하여시스템운영주체전반을관리, 감독하는지위에있는자로서, 그러한관리감독권한에상응하여위험관리체계를개선, 보완하고이를통하여동일한유형의사건이나사고등이반복되는것을방지할책임을부담한다고보는것이타당할것이다. 그런데경영자와시스템운영주체가서로동일한존재는아니며경영자역시시스템위험관리체계내에서일정한역할을담당하는지위에서있을뿐이라는점을고려할때, 경영자에대한형사책임의인정여부를검토함에있어서는-시스템운영주체에의한총체적위험지배의무의불이행이있는가의여부만을심사하는것으로는부족하고-그가합리적으로기대가능한수준의조치를취했는지의여부를살펴보아야할것이다. 합리적으로기대가능성수준의조치의구체적인내용은당해경영자가행 54) 헌법재판소ᅠ ᅠ선고ᅠ 2010 헌바 307 ᅠ전원재판부결정 26 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

33 사할수있는권한, 위험관리체계를개선 보완할책임을부담하는자가별도로지정되어있는지의여부, 시스템에서발생하는위험의성질, 법익침해의발생가능성등제반사정을고려하여판단하여야할것이지만, 일반적으로는합리적으로필요한조치가당해사건이나사고등의반복적발생을방지하기위하여필요한, 상정가능한모든조치를의미하는것은아니라고보아야할것이다. 물론제도를형성하는과정에서경영자에게보다더무거운의무를부과할수도있을것이다. 이와관련하여미국연방대법원이 Dotterweich 판결과 Park 판결등을통하여정립한이른바 책임있는기업경영자의형사책임에관한원칙 (the responsible corporate officer doctrine, 이하 RCO 원칙으로표기함 ) 을살펴보는것도도움이될것이다. 예컨대 Park 판결에서미국연방대법원은기업이정부로부터법률 ( 연방식품의약품화장품법, Federal Food, Drug and Cosmetic Act) 위반사실에대한통지와더불어이를개선할것을요구받고도충분한개선조치를취하지아니한경우기업의경영자가그에대하여책임을부담하여야한다고하면서, 다른구성원에게그러한개선의무를이행할것을지시하였다는것만으로는형사책임으로부터면제될수없다고판시하였다. 55) 즉기업의경영자가업무를타인에게위임하였다던가, 그러한업무를위임받은자를신뢰하였다는사실만으로는형사책임을면하기에부족하다고본것이다. 이판결에서미국연방대법원은법률이경영자에대하여객관적으로불가능한것을이행하도록요구할수는없는바, 경영자는자신이법률위반상태가발생하는것을예방하거나이를개선하는것이불가능하였다는사실을입증함으로써형사책임을면할수있다고판시하기는하였으나, 의무이행의위임은객관적불가능성의항변을통해주장할수있는사안이아니라고보았다. 56) 객관적불가능의항변은 US v. Y. HATA & COMPANY 판결, US v. Starr 판결등이후의다른판결을통하여보다구체화되었는데, 미국법원은객관적불가능성의항변을지극히예외적인경우에만인정하고있는것으로보인다. 57) 55) 421 U.S. 658, ) 421 U.S. 658, 673 이하및 676 이하 57) 객관적불가능항변을다룬대표적인판결로는 US v. Y. HATA & COMPANY 사건과 US v. Starr 사건이들어지고있다. 제 1 주제재난예방에있어서형법의역할 27

34 Ⅴ. 결론 일단재난예방을위하여형법적수단이사용되어야한다는데에대하여동의한다면, 현재존재하는과실범처벌규정이나추상적위험범형식의형벌규정, 양벌규정만으로는재난에대응하기에충분하지않아서이를보완하기위한입법적조치가필요하다는데에대하여서도이의를제기하기힘들것이다. 우리나라에서는우리형법이독일형사법체계를계수하였다는연혁적인이유로인하여법인등시스템운영주체의형사책임인정가능성에대한논의가충분히이루어지지않고있어왔다. 그런데독일에서법인의형사책임을부정하는주된이유가전통적인의미에서의책임주의원칙을고수하려는데에있으나, 그러한전통적인의미에서의책임주의원칙에담겨있는내용이우리나라의형사법체계에서별로받아들여지고있지아니하다는점을고려한다면법인등시스템운영주체의독자적인형사책임의인정요건에대한논의가보다본격적으로진행될필요가있을것이다. 이글에서는재난은개인의귀책사유에의하여서가아니라시스템위험관리의실패로인하여발생하는바, 재난에대한형법적대응도그에상응하여이루어질필요가있다고주장하였다. 그리고오늘날재난연구자들의연구결과에기초하여, 재난발생의직접적원인이되는행위보다는재난발생의잠재적조건형성을억제하고다계층적방어가충실히이루어지도록하는것이재난예방에있어보다효과적이며, 형법적대응도이러한방향으로이루어져야한다고보았다. 보다구체적인재난에대한형법적대응방향을검토함에있어서는안전경시문화에주목하는입장과재난으로까지는이어지지아니하는사건, 사고등에주목하는입장을나누어검토해보았다. 비교법적으로볼때커먼로국가에서는전자의입장을채택한입법이이루어지고있으나, 이글에서는후자의방법이보다타당하다고보았다. 전자의입장을따르던후자의입장을따르던이러한방향으로법률을제정하려고하는경우에는무수히많은사항이추가적으로검토되어야할것이다. 28 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

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37 이천현 한국형사정책연구원선임연구위원 Ⅰ. 서론 사우디아라비아등중동지역에서주로유행하는신종바이러스인메르스 ( 중동호흡기증후군, MERS: Middle East Respiratory Syndrome) 확진환자가 일국내에서도처음으로발생 ( 바레인에다녀온 68세남성 ) 하였다. 그후약 100일이경과한 일현재 ( 메르스사태의사실상의종식선언일 ) 메르스확진환자가 186명 ( 사망 퇴원포함 ) 에이르렀고그가운데 36명이사망하여치사율 19.4% 를나타내었다. 격리관찰대상자는 6월 27일에총 6,729명으로최고치를기록하였다. [ 그림 1] 메르스확진및사망자추이 ( 누계 ) ( ~ :00 기준, 단위 : 명, 누계 ) 자료 : 질병관리본부 ( 제 2 주제전염병예방및관리를위한형사정책 31

38 메르스감염확산에따른불안감으로일반국민들의일상생활과경제활동에도큰부정적인영향을미쳤고, 이러한영향등에따라한국은행은 2015년 7월 9일 2015년 GDP 성장률전망치 를 2015년 4월에예측한 3.1% 보다 0.3%p 낮은 2.8% 로하향조정하기도하였다. 메르스가급속히확산되게된원인으로는정부의부실한대응, 신속하지못한확진자등에대한정보공유, 정부의정보차단, 컨트롤타워의부재, 병원시설및의료시스템의문제등이제기되었지만, 특히 감염자환자등의검사, 격리요청거부 등도메르스확산의주요원인중의하나로지목되었다. 그리고이를직접적으로규율하고있는 감염병의예방및관리에관한법률 상의처벌규정이감염병의위험성을고려해볼때지나치게약하다는주장도제기되었다. 새롭게전세계적으로출현하고있는신종인플루엔자, 에볼라바이러스, 중동호흡기증후군 ( 메르스 ) 등각종감염병은여전히현대사회에서도인류에게커다란위협을가하고있다. 메르스사태에서나타난바와같이국내로유입 확산된감염병은개인의생명및재산에대한중대한피해뿐만아니라국가적으로도막대한사회 경제적손실을유발하고있다. 이발표에서는형사정책적인관점에서현행감염병의예방및관리체계에대한우리법제의문제점을검토하고이에대한개선방안을제시하고자한다. Ⅱ. 메르스재난과파급효과 1. 메르스재난 메르스 (MERS) 는사우디아라비아등중동지역에서주로유행하는신종바이러스로서, 메르스코로나바이러스 (Middle East Respiratory Syndrome Coronavirus; MERS- CoV) 에의한호흡기감염증이다. 1) 중동지역아라비아반도를중심으로 2012년 4월부터발병하기시작한메르스는우리나라에서 일첫환자가발생한이후부터-정부가메르스확산사태가사실상끝났다고선언한 일현재까지의메르스발생현황을살펴보면 [ 표 1] 과같다. 확진환자가총 186명발생하였고, 이가운데사망자가 36명이발생하여사망률이 19.4% 로나타나고있다. 186명가운데 138명은완치되어퇴원하였고 12명이치료중에있다 ( 안정적 9명, 불안정 3명 ). 1) 2013 년 5 월에국제바이러스분류위원회 (ICTV: International Committee on Taxonomy of Viruses) 에서는이신종코로나바이러스를메르스코로나바이러스 (MERS-CoV) 라명명하다 ( 보건복지부 / 질병관리본부, ( 제 3-5 판 ) 2015 메르스 [MERS] 대응지침, , 1 면 ). 32 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

39 [ 표 1] 메르스확진현황 구분 인원 ( 비율 ) ( ~ :00 기준, 단위 : 명, %, 누계 ) 확진환자 합계퇴원사망치료중 186 (100.0) 138 (74.2) 36 (19.4) 12 (6.4) 자료 : 질병관리본부 ( 확진자는 일 2명을시작으로발생하기시작하여, 6월 6일과 6월 7일에각각 22명과 24명으로가장많이발생하였다. 이후계속감소하여 6월 17일 3명을기점으로안정화되기시작하여, 7월 5일부터는 0명을기록하여 7월 28일현재까지확진자가전혀없는상태로유지되고있다. 확진자가운데첫사망자는 6월 1일발생하였다. 이후 2~3명씩거의매일사망자가발생하였고 6월 17일에는사망자가 4명에이르렀다. 이후 7월 10일 1명이사망한이후 7월 28일현재까지사망자는없는상태이다. [ 그림 2] 메르스확진및사망추이 ( 신규 ) ( ~ :00 기준, 단위 : 명, 신규 ) 자료 : 질병관리본부 ( 자가격리자는 5월 20일처음 3명에서시작하여약 30일간기하급수적으로늘어나 6월 17일에는최고치인총 6,729명에달하였다. 이후격리해제자가계속늘어나면서비로서 7월 26일에격리대상자는 0명에도달하였다. 7월 5일부터는확진자가 24일동안전혀발생하지않았고, 7 월 26일부터격리대상자가 0명이되자정부는 7월 28일에메르스사태의사실상의종식을선언하게되었다. 2) 2) 조선일보 제 2 주제전염병예방및관리를위한형사정책 33

40 [ 그림 3] 메르스자가격리자추이 ( ~ :00 기준, 단위 : 명, 신규 ) 자료 : 질병관리본부 ( 해외메르스발생현황을보면 [ 그림 4] 와같다. 중동지역아라비아반도를중심으로 2012년 4월부터발생하기시작하여 3) 일현재확진자는총 1,401명이고이가운데 543명이사망하였다 ( 사망율 : 38.8%). 메르스발원지인중동지역 (10개국) 이확진자 1,188명, 사망자 496명으로가장많았으며 ( 사망율 : 41.8%), 이들국가중사우디아라비아가절대다수를차지하고있다. 확진자 1,057명, 사망자 467명으로가장많았으며 ( 사망율 : 44.2%). 우리나라가사우디아라비의뒤를이어두번째로메르스환자및사망자가가장많이발생하였다. [ 그림 4] 메르스해외발생현황 ( 기준 : 2012~ ) 자료 : 질병관리본부 ( 3) 세계보건기구 (WHO) 는 2012 년 9 월신종코로나바이러스감염에대한첫번째국제적경고를발령하였다. 34 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

41 2. 메르스의경제적파급효과 가. 한국경제연구원의전망 (2016.6) 한국경제연구원은 일에- 메르스사태의경제적손실추정 보고서를통해-메르스사태가 6월말종결될경우에는경상GDP 손실액은 4조425억원, 7월말에종결될경우 9조3377 억원, 8월말까지갈경우 20조922억원에이를것으로추정하였다. 이에따라시나리오별연평균 GDP는각각 0.26%, 0.61%, 1.31% 감소하는것으로전망하였다. 또한메르스사태로인한소비, 투자및수출에대한영향도큰것으로분석하였다. 6월말종결되면투자는 0.7%, 소비는 0.25%, 수출은 0.39% 감소하고, 7월말까지가면투자는 1.61%, 소비는 0.57%, 수출은 0.91% 감소할것으로추정하였다. 그리고 8월말까지지속되면투자와소비는 3.46% 와 1.23%, 수출은 1.98% 줄어들것으로분석하였다. 4) [ 표 2] 시나리오별거시경제변수변화 ( 단위 : %) 구분 GDP 소비 투자 수출 시나리오 1 (1개월이내 (6월말) 종결 ) 시나리오 2 (2개월이내 (7월말) 종결 ) 시나리오 3 (3개월이내 (8월말) 종결 ) 출처 : 한국경제연구원보도자료, 나. 정부의추정 (2015.6) 황교안국무총리는 일국회에서열린경제분야대정부질문에서-김상희새정치민주연합의원의메르스피해규모관련질의에- 메르스로 10조원정도경제적피해가발생할수있다는보고를받았다 고답변하였다. 그리고최경환경제부총리겸기획재정부장관도이날 메르스사태로인한경제적충격을면밀하게분석했으며이미메르스가우리경제에상당부분영향을미쳤다 고언급하였다. 5) 4) 한국경제연구원보도자료, ) 매일경제, 제 2 주제전염병예방및관리를위한형사정책 35

42 다. 한국은행의 GDP 성장률전망 (2015.7) 한국은행은 2015년 7월 9일 2015년 GDP 성장률전망치 를 2015년 4월에예측한 3.1% 보다 0.3%p 낮은 2.8% 로하향조정하였다. 6) 한국은행 ( 서영경한국은행부총재보 ) 는경제전망기자설명회 ( ) 에서 가뭄피해가 0.1%p, 메르스사태가 0.2%~0.3%p, 순수출이 0.2%p 가량연간성장률을감소시킨것으로분석됐다 고설명하였다. 7) [ 그림 5] 한국은행 2015 년경제성장율전망변화 출처 : 연합뉴스, Ⅲ. 감염병의예방및관리를위한형사정책적대응제도 1. 개요 사람의감염병의예방및관리를위한대표적인규제법령은국내에서의감염병예방및관리 를위한 감염병의예방및관리에관한법률 ( 이하 감염병예방법 이라약함 ) 과외국으로부터의 감염병유입차단및관리을위한 검역법 이있다. 8)9) 6) 한국은행, 보도자료 (2015년하반기경제전망 : ), 7면. 7) 연합뉴스, ) 가축의전염성질병예방및검역을위한법률로는 가축전염병예방법 ( 제정 ( 법률제907호 )) 이있다. 9) 그밖에도 보건의료기본법 등관련법령이있지만, 극히제한적으로감염병과관련하여일반적인또는단편적인내용을규정하고있을뿐이다. 36 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

43 [ 표 4] 감염병관련규제법령 구분직접규제법령관련법령 국내에서의감염병예방및관리 외국으로부터의감염병유입차단및관리 감염병예방법 검역법 결핵예방법후천성면역결핍증예방법 출입국관리법 감염병예방법은국내에서의감염병의발생과유행을방지하고그예방및관리를위하여필요한사항을규정하고있는것으로서감염병과관련한가장대표적인법률이다. 동법률은 6 25전쟁이후각종감염병이극심하던때인 1954년 2월 2일에 전염병예방법 ( 법률제308호, 시행 ) 이라는법명으로제정되었으나, 2009년 12월전면개정을거치면서 감염병의예방및관리에관한법률 ( 법률제9847호, 개정 ) 로법명이변경되어현재에이르고있다. 지금까지총 28차의개정이이루어졌다. 10) 한편감염병예방법에서규정하고있는감염병가운데 결핵 과 후천성면역결핍증 (AIDS) 11) 에대하여는각각 결핵예방법 12) 과 후천성면역결핍증예방법 ( 이하 에이즈예방법 이라약함 ) 13) 이제정되어별도로규제되고있지만, 그기본적인규제내용은감염병예방법과유사하다. 검역법 은우리나라로들어오거나외국으로나가는사람등에대한검역절차와감염병을예방하기위한조치에관한사항을규정하여국내외로감염병이번지는것을방지하기위하여 1954년에제정된법률이다. 14) 이와관련하여 출입국관리법 에는감염병환자의입국금지근거규정이있다. [ 표 3] 감염병관련법률과규정내용 법률산업안전보건법학교보건법재난및안전관리기본법보건의료기본법공공보건의료에관한법률군보건의료에관한법률 감염병관련규정내용감염병환자의근로금지 제한근거조문규정감염병에따른등교중지등근거조문규정감염병확산에의한피해를사회재난의한유형으로규정 국가와지방자치단체에대하여, 감염병발생 유행의방지및감염병환자에대한적절한보건의료제공등필요한시책의수립 시행의무를규정공공보건의료기관에대하여감염병등의보건의료제공의무규정 국가에대하여, 군에서의감염병발생 유행의방지및그예방을위한필요한시책의수립 시행의무를규정 10) 의일부개정 ( 법률제13392호, 시행 ) 이가장최근의개정이다 ( 제28차개정 ). 메르스사태를경험으로 위험성높은감염병의국내유입 확산을방지하기위해방역현장의공무원에게실질적인권한을부여하여신속 적절하게대처할수있도록하고, 방역에필요한인적 물적자원의확보를용이하게하며, 감염병에관한정보를공개하는등감염병유입초기에이를신속히관리할수있도록구체적인방안들을마련함으로써기존감염병관리제도의운영상나타난각종미비점들을개선 보완 하였다 ( 법률일부개정이유참조 ). 11) 결핵 과 후천성면역결핍증 (AIDS) 은제3군감염병이다 ( 감염병예방법제2조제4호 ). 12) 제정 ( 법률제1881호 ). 13) 제정 ( 법률제3943호 ). 14) 공포 시행 ( 법률제307호 ). 제 2 주제전염병예방및관리를위한형사정책 37

44 이하장을바꾸어감염병예방법 15) 과검역법을중심으로 - 필요에따라간접적인관련법령도 소개 검토하면 - 감염병의예방및관리를위한형사정책적대책들을살펴본다. 2. 감염병예방법등을통한감염병대응 가. 감염병의유형과감염병발생시조치절차 감염병예방법은국민건강에위해가되는감염병의발생과유행을방지하고, 그예방및관리를위하여필요한사항을규정함으로써국민건강의증진및유지에이바지함을목적으로제정되었다 ( 법제1조참조 ). 동법에서는다음과같이감염병을 11가지유형으로구분하여규정하고있다 ( 총 112종 ). [ 표 5] 감염병의유형과종류 유형분류기준종류 제 1 군감염병 물또는식품을매개로발생 ( 유행 ), 즉시방역대책수립필요 콜레라, A 형간염등 6 종 제 2 군감염병국가예방접종사업대상파상풍, 홍역등 12 종 제 3 군감염병 제 4 군감염병 간헐적유행가능성, 계속발생감시및방역대책수립필요 국내에서새롭게발생또는국내유입우려 말라리아, 결핵, 후천성면역결핍증 (AIDS) 등 19 종 페스트, 중증급성호흡기증후군 (SARS), 중동호흡기증후군 (MERS) 등 19 종 제 5 군감염병기생충감염병, 정기적조사필요회충증등 7 종 지정감염병유행여부조사 감시필요 C 형간염, 수족구병, 임질등 17 종 세계보건기구감시대상감염병 세계보건기구가감시대상으로정함 신종인플루엔자, 중증급성호흡기증후군 (SARS) 등 9 종 생물테러감염병테러등의목적으로이용탄저, 에볼라열등 8 종 성매개감염병성접촉을통해전파매독, 임질등 6 종 인수공통감염병 의료관련감염병 동물과사람간에서로전파 환자 임산부등이의료행위적용과정에서발생 조류인플루엔자인체감염증, 중증급성호흡기증후군 (SARS), 결핵등 10 종 반코마이신내성황색포도알균 (VRSA) 감염증등 6 종 감염병예방법제2조제2호 ~ 제12호, 동법시행규칙제2조및제3조, 지정감염병등의종류 ( 보건복지부고시제 호 ) 참조. 15) 일부개정되어 부터시행되는법률 ( 법률제 호 ) 을기준으로한다. 38 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

45 이와같은감염병이발생되었을때 - 메르스의경우를중심으로볼때 - 통상적인처리절차는 다음 [ 그림 6] 와같다. [ 그림 6] 감염병발생시조치절차도 (MERS 의경우를중심으로 ) (1) 신고 보고 의심환자 16) 나확진환자, 17) 즉메르스환자와밀접접촉을하였거나중동지역을방문한후 14일이내에메르스의심증상이있으면보건소에연락하여지시에따라의료기관의진료를받게된다. 의료기관은의심환자진료시에는의심환자를격리병실또는독립된공간에격리하고관할보건소로신고하여야한다. 16) 메르스의심환자 란 1 발열과동반되는폐렴또는급성호흡기증후군 ( 임상적또는방사선학적진단 ) 이있으면서, 증상이나타나기전 14일이내에중동지역을방문한자또는중동지역을방문한후 14일이내에발열과급성호흡기증상이나타난자와밀접하게접촉한자, 2 발열과호흡기증상 ( 기침, 호흡곤란등 ) 이있으면서, 증상이나타나기전 14일이내에중동지역의료기관에직원, 환자, 방문자로있었던자, 3 발열또는호흡기증상 ( 기침, 호흡곤란등 ) 이있고메르스확진환자가증상이있는동안밀접하게접촉한자, 또는 4 발열과호흡기증상이있으면서증상 14일이내에메르스가유행 ( 한의료기관에 2인이상발생 ) 한의료기관에직원, 환자, 방문자로있었던자 를말한다 ( 보건복지부 / 질병관리본부, 2015 메르스 [MERS] 대응지침, , 13면 ). 17) 메르스확진환자 란 실험실진단검사를통해메르스코로나바이러스감염이확인된자 를말한다 ( 보건복지부 / 질병관리본부, 위의대응지침, 13면 ). 제 2 주제전염병예방및관리를위한형사정책 39

46 (2) 이송및입원 보건소는의료기관을통해신고된사항을시 도및질병관리본부 ( 감염병감시과, 공중보건위기대응과 ) 에보고하고신속히현장에출동하여상황을파악한다. 의심환자는이송하여국가지정입원치료병상또는격리병상보유병원내격리조치한다. 격리된상태에서의심환자에대하여는메르스진단검사 ( 가래, 기관지세척액의유전자검사 : TR-PCR) 를시행한다. 그리고시 도 / 중앙역학조사관은신속히현장에출동하여임상증상과역학적연관성조사하여접촉자분류한다 ( 역학조사 ). 역학조사결과는단계별로보고가되고, 최종적으로보건소가접촉자관리를하게된다 ( 위의자가격리등 ). (3) 자가격리 ( 밀접 ) 접촉자, 18) 즉확진환자와접촉했거나그러한사실이의심되는경우 ( 감염원에노출되었다고판단되는경우 ) 에는보건소에신고한후 14일 ( 메르스최장잠복기 ) 이내의자가격리 ( 필요시임시격리소마련후격리조치 ) 및일일능동모니터링을받게된다. 자가격리중에 증상이발생 된경우에는, 보건소연락 이송 검체채취및검사의뢰 진단및치료를받게되고, 증상미발생 의경우에는즉 14일기간내에증상 ( 특히, 발열 ) 이없는경우자가격리가해제된다. (4) 치료 메르스환자에대하여는일반적인항바이러스제투여와, 증상에따른치료를받는다. 중증의 경우에는인공호흡기, 혈액투석등집중치료를받게된다. (5) 입원해제 ( 격리해제 ) 확진환자의증상이모두사라진다음 ( 발열또는호흡기증상또는소화기증상소실, 일반검사 수치정상, 흉부 X 선촬영소견호전 ) 증상과발열이 48 시간이상없고, 유전자검사결과가 24 시간간격으로 2 회음성인경우입원해제된다. 18) 밀접접촉자 란적절한개인보호장비 ( 가운, 장갑, N95 동급의마스크, 고글또는안면보호구등 ) 를착용하지않고 1 환자와 2 미터이내에머문경우, 2 같은방또는진료 처치 병실에머문경우 ( 가족, 보건의료인등 ), 또는 3 환자의호흡기분비물과직접접촉한경우에해당하는자를말한다 ( 보건복지부 / 질병관리본부, 2015 메르스 [MERS] 대응지침, , 13 면 ). 40 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

47 (6) 사망 확진환자가사망한경우, 시체를방수용시체백에넣어병원영안실로이송하고, 이송된시체 는백을열지않고그대로밀폐된관에배치된다 ( 염, 방부처리, 부검금지 ). 시체는원칙적으로 24 시간이내에화장처리된다. 나. 의사등의신고의무등 (1) 신고의무와보고의무 1 의사등의신고의무의사, 한의사, 의료기관의장또는소속부대장은법정감염병과관련하여 1 감염병환자 ( 감염병의사환자또는병원체보유자포함 ) 을진단하거나그사체를검안한경우, 2 예방접종후이상반응자를진단하거나그사체를검안한경우, 3 감염병환자 ( 감염병의사환자또는병원체보유자포함 ) 가제1군감염병부터제4군감염병까지에해당하는감염병으로사망한경우에는관할보건소장에게신고하여야한다 ( 법제11조제1항 ~ 제4항, 동법시행규칙제6조 ). 19) 2 세대주등의신고의무제1군감염병감염병환자등이있을경우등에는세대주등에게도관할보건소장에게신고하여 야할의무가있다 ( 법제 12 조, 동법시행규칙제 8 조및제 9 조 ). [ 표 6] 감염병의신고대상및신고의무자 신고대상사실 감염병환자 ( 감염병의사환자또는병원체보유자포함 ) 을진단하거나그사체를검안한경우 예방접종후이상반응자를진단하거나그사체를검안한경우 감염병환자 ( 감염병의사환자또는병원체보유자포함 ) 가제 1 군감염병부터제 4 군감염병까지에해당하는감염병으로사망한경우 ( 제 3 군감염병인플루엔자제외 ) 표본감시의대상이되는감염병 (1 제 3 군감염병중인플루엔자, 2 지정감염병, 3 제 5 군감염병 ) 으로인해위에해당하는사실이있을경우 제 1 군감염병감염병환자 ( 감염병의사환자또는병원체보유자포함 ) 가있을경우 제 1 군감염병이나그의사증으로인한사망자가있을경우 제 2 군감염병부터제 4 군감염병까지에해당하는감염병중보건복지부령으로정하는감염병이발생한경우 ( 홍역, 결핵 ) 의사 한의사 의료기관장 부대장 표본감시기관 신고의무자 일반가정 : 세대주 ( 부재중인경우그세대원 ) 학교, 병원등보건복지부령으로정하는장소 : 그관리인, 경영자또는대표자 법제 12 조, 동법시행규칙제 8 조. 19) 법제 16 조제 5 항에따라표본감시의대상이되는감염병 (1 제 3 군감염병중인플루엔자, 2 지정감염병, 3 제 5 군감염병 ) 으로인한경우에는신고의주체는 표본감시기관 이된다 ( 법제 11 조제 1 항및제 5 항, 동법시행규칙제 13 조 ). 제 2 주제전염병예방및관리를위한형사정책 41

48 3 보건소장등의보고의사등의신고를받은보건소장은그내용을관할특별자치도지사또는시장 군수 구청장에게보고하여야하며, 보고를받은이들은이를보건복지부장관및시 도지사에게각각보고하여야한다 ( 법제13조제1항 ). [ 표 7] 감염병의신고및보고시기 구분 제1군감염병 ~ 제4군감염병 제3군감염병중인플루엔자, 제5군감염병, 지정감염병 감시방법 법정감염감시 * 표본감시 신고지체없이 7 일이내 보고지체없이매주 1 회 1. 제3군감염병중 인플루엔자 는표본감시 ( 동법시행규칙제13조 ) 2. 법제11조제3항, 제13조제2항, 동법시행규칙제10조. (2) 의료인에대한진술의무 재난시에는의료인에대한거짓진술등이금지된다. 즉누구든지감염병에관하여 주의 이상의예보또는경보가발령된후 20) 에는의료인에대하여의료기관내원 ( 內院 ) 이력및수진 ( 受診 ) 이력등감염여부확인에필요한사실에관하여거짓진술, 거짓자료를제출하거나고의적으로사실을누락 은폐하여서는아니된다 ( 법제38조의2, 신설 ). (3) 제재 1 의사등이신고또는보고를게을리하거나거짓으로보고또는신고한경우, 2 의사등의신고또는보고를방해한경우, 3 세대주등이신고를게을리한경우, 4 세대주등으로하여금신고를하지아니하도록한경우에는 200만원이하의벌금 에처한다 ( 법제81조제1호 ~ 제4호 ). 그리고의료인에대하여의료기관내원이력및수진이력등감염여부확인에필요한사실에관하여거짓진술, 거짓자료를제출하거나고의적으로사실을누락 은폐한자에게는 1천만원이하의과태료 를부과한다 ( 법제83조제1항, 신설 ). 20) 감염병위기경보의예보또는경보는재난의위험수준에따라관심, 주의, 경계, 심각으로구분된다 ( 재난및안전관리기본법제 38 조제 2 항 ). 42 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

49 다. 입원조치등 (1) 진찰및입원조치 보건복지부장관등은해당공무원으로하여금다음어느하나에해당하는감염병환자 ( 감염병의사환자또는병원체보유자포함 ) 가있다고인정되는주거시설, 선박 항공기 열차등운송수단또는그밖의장소에들어가필요한조사나진찰을하게할수있으며, 그진찰결과감염병환자등으로인정될때에는동행하여치료받게하거나입원시킬수있다 ( 법제42조제1항 ). 21) 제1군감염병전체 ( 콜레라, 장티푸스, 파라티푸스, 세균성이질, 장출혈성대장균감염증, A형간염 ) 제2군감염병중디프테리아, 홍역, 폴리오 제3군감염병중결핵, 성홍열및수막구균성수막염 제4군감염병중보건복지부장관이정하는감염병 22) 세계보건기구감시대상감염병 23) 생물테러감염병 24) 이러한진찰및입원조치에따르지않은경우에는 300 만원이하의벌금 에처한다 ( 법제 80 조제 3 호 ). (2) 역학조사 의료인또는의료기관의장은감염병또는알수없는원인으로인한질병이발생하였거나발생할것이우려되는경우보건복지부장관등에게역학조사를실시할것을요청할수있다 ( 법제18조의2). 질병관리본부장등은감염병이발생하여유행할우려가있다고인정하면지체없이역학조사를하여야한다 ( 법제18조제1항 ). 25) 21) 이경우조사 진찰을하는공무원은그권한을증명하는증표를지니고이를관계인에게보여주어야한다 ( 법제42조제 2항 ). 그리고입원치료가필요한경우에는그사실을입원치료대상자와그보호자에게통지 ( 입원치료통지서 ) 하여야한다 ( 법제43조제1항 ). 22) 페스트, 바이러스성출혈열, 두창, 보툴리눔독소증, 중증급성호흡기증후군 (SARS), 조류인플루엔자인체감염증, 신종인플루엔자, 신종전염병증후군 ( 지정감염병등의종류 ( 보건복지부고시제 호, , 타법개정 ) 제7호 ). 23) 두창, 폴리오, 신종인플루엔자, 중증급성호흡기증후군 (SARS), 콜레라, 폐렴형페스트, 황열, 바이러스성출혈열, 웨스트나일열 ( 지정감염병등의종류 ( 보건복지부고시제 호 ) 제2호 ). 24) 탄저, 보툴리눔독소증, 페스트, 마버그열, 에볼라열, 라싸열, 두창, 야토병 ( 지정감염병등의종류 ( 보건복지부고시제 호 ) 제3호 ). 25) 보건복지부장관은역학조사등을효율적으로시행하기위하여관계중앙행정기관의장등에대하여이에필요한자료제출, 인력지원등을요구또는요청할수있다 ( 법제18조의4). 제 2 주제전염병예방및관리를위한형사정책 43

50 질병관리본부장등의역학조사에대하여, 1 정당한사유없이역학조사를거부 방해또는회피하는행위, 2 거짓으로진술하거나거짓자료를제출하는행위, 또는 3 고의적으로사실을누락 은폐하는행위등을한경우에는 2년이하의징역또는 2천만원이하의벌금 에처한다 ( 법제18조제3항및제79조제1호 ). 26) 라. 업무종사의일시제한 (1) 감염병예방법상의업무종사의일시제한 제 1 군감염병환자 ( 감염병의사환자또는병원체보유자포함 ) 는업무의성질상일반인과접촉하는 일이많은직업에종사할수없고, 누구든지감염병환자등을그러한직업에고용할수없다 ( 법 제 45 조제 1 항 ). [ 표 8] 업무종사일시제한대상, 기간및업종 업무종사일시제한대상제한기간제한업종 제 1 군감염병환자 ( 감염병의사환자또는병원체보유자포함 ) 법제 45 조, 동법시행규칙제 33 조 증상및감염력이소멸되는날까지 식품위생법 제 2 조제 12 호에따른집단급식소 식품위생법 제 36 제 1 항제 3 호따른식품접객업 (2) 산업안전보건법상의근로금지 제한 산업안전보건법에도감염병에대한근로금지 제한이규정되어있다. 즉사업주는감염병등으로인하여병세가크게악화될우려가있는질병으로서고용노동부령으로정하는질병 27) 에걸린자에게는의사의진단에따라근로를금지하거나제한하여야한다 ( 법제45조제1항 ). 그리고당해근로자가건강을회복하였을때에는지체없이취업하게하여야한다 ( 법제45조제2항 ). 28) 26) 반면, 예방조사에관한역학조사 ( 예방접종의효과및예방접종후이상반응에관한조사, 법제29조 ) 를거부 방해또는기피한자에대하여는 200만원이하의벌금 에처한다 ( 법제81조제8호 ). 27) 산업안전보건법시행규칙 ( 고용노동부령제122호, , 일부개정 ) 제116조 ( 질병자의근로금지 ) 1 사업주는다음각호의어느하나에해당하는사람에대해서는법제45조제1항에따라근로를금지하여야한다. 1. 전염될우려가있는질병에걸린사람. 다만, 전염을예방하기위한조치를한경우에는그러하지아니하다. 2. ~ 4. ( 생략 ) 2 ( 생략 ) 28) 사업주가위의근로를금지하거나근로를다시시작하도록하는경우에는미리보건관리자 ( 의사인보건관리자만해당한다 ), 산업보건의또는건강진단을실시한의사의의견을들어야한다 ( 산업안전보건법시행규칙제116조제2항 ). 44 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

51 (3) 제재 감염병예방법에위반하여일반인과접촉하는일이많은직업에종사한자또는제1군감염병환자 ( 감염병의사환자또는병원체보유자포함 ) 을그러한직업에고용한자에대하여는 300만원이하의벌금 에처한다 ( 법제80조제4호 ). 29) 반면, 산업안전법이적용되는경우에는 1천만원이하의벌금 에처한다 ( 법제69조제1호 ). 라. 건강진단등조치 보건복지부장관등은다음에해당하는사람에대하여는건강진단을받거나감염병예방에필 요한예방접종을받게하는등의조치를할수있다 ( 법제 46 조 ). 감염병환자등의가족또는그동거인 감염병발생지역에거주하는사람또는그지역에출입하는사람으로서감염병에감염되었을것으로의심되는사람 감염병환자등과접촉하여감염병에감염되었을것으로의심되는사람 이에위반하여건강진단을거부하거나기피한자에대하여는 200 만원이하의벌금 에처한다 ( 법제 81 조제 10 호 ). 마. 자가격리 ( 자가치료 ) 의사등의신고에의해신고를받은관할보건소장은입원치료대상이아닌사람 ( 법제41조제1항및제2항에따른입원치료대상자가아닌사람 ) 과특정감염병환자 ( 감염병의사환자또는병원체보유자포함 ) 30) 와접촉하여감염병이감염되거나전파될우려가있는사람에대하여는자가 ( 또는감염병관리시설 ) 격리조치를할수있다 ( 법제41조제3항및제4항 ). 자가격리기간은접촉자의경우에는마지막접촉시점부터해당감염병의최대잠복기간까지로한다 ( 감염병환자등의경우에는증상및감염력이소멸된시점까지 ). 자가격리조치를거부한경우에는 300만원이하의벌금 에처하게된다 ( 법제41조제2항, 제80조제2호 ). 29) 또한법제19조에따른성매개감염병에관한건강진단을받아야할자가건강진단을받지아니한때에는같은조에따른직업에종사할수없으며해당영업을영위하는자는건강진단을받지아니한자를그영업에종사하게하여서는아니된다 ( 법제45조제2항, 성매개감염병및후천성면역결핍증건강진단규칙 ( 보건복지부령제185호, , 타법개정 ) 제3조 ). 이에위반한경우에도 200만원이하의벌금 에처한다 ( 법제81조제9호 ). 30) 법제41조제1항및지정감염병등의종류 ( 보건복지부고시제 호, , 타법개정 ) 제7호참조. 제 2 주제전염병예방및관리를위한형사정책 45

52 바. 기타 : 학교휴업등 학교보건법은학교 31) 장 ( 또는감독청의장 ) 에대하여감염병예방이나확산방지를위해서학생등에대한등교중지나학교의휴업을시킬수있도록규정하고있다 ( 법제8조및제14조참조 ). 또한유아교육법, 초 중등교육법그리고고등교육법에서도각각휴업이나휴교를할수있는근거규정이마련되어있다. [ 표 9] 감염병과휴업등근거규정 등교중지 휴업 휴교 학교보건법 제8조 제14조 - 유아교육법 - 제31조제1항 제31조제3항 초 중등교육법 - 제64조제1항 제64조제3항 고등교육법 - 제61조제1항 제61조제3항 3. 검역법과감염병유입방지 가. 개요 검역법은국내외로감염병이번지는것을방지함으로써국민의건강을유지 보호하는것을목적으로, 우리나라로들어오거나외국으로나가는사람등에대한검역절차와감염병을예방하기위한조치에관한사항을규정하고있다 ( 법제1조 ). 검역법의적용대상이되는검역감염병은다음과같다 ( 법제2조제1호 ) 콜레라 페스트 황열 중증급성호흡기증후군 조류인플루엔자인체감염증 신종인플루엔자감염증 기타감염병으로서외국에서발생하여국내로들어올우려가있거나우리나라에서발생하여외국으로번질우려가있어보건복지부장관이긴급검역조치가필요하다고인정하여고시하는감염병 32) 31) 학교 란 유아교육법 제 2 조제 2 호, 초 중등교육법 제 2 조및 고등교육법 제 2 조에따른각학교를말한다 ( 법제 2 조제 2 호 ). 46 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

53 나. 검역조사 우리나라로들어오거나외국으로나가는사람등은검역조사를받아야한다. 특히검역감염병이국내에번질우려가있다고인정되는일정한운송수단의승객및승무원에대하여는건강상태에대하여건강상태질문서등을제출하게할수있다 ( 법제6조제1항, 제12조제1항및제3 항, 동법시행규칙제6조참조 ). 이러한 (1) 검역조사를받지아니하고 ( 법제6조제1항위반 ) 우리나라로들어오거나외국으로나간경우, 또는 (2) 법제12조제3항에따른서류의제출또는제시요구를거부 방해 기피하거나거짓서류를제출또는제시한경우에는 1년이하의징역또는 1천만원이하의벌금 에처한다 ( 법제39조제1호및제2호 ). 다. 격리와감시 (1) 격리 검역소장은검역감염병환자및검역감염병의심자에대하여는검역소내격리병동, 감염병관리기관, 자가등의어느하나에격리할수있다 ( 법제15조제1항제1호, 제16조제1항 ). 33) 검역감염병환자등을격리수용하였을때에는서면 ( 격리통지서 ( 으로격리사실을격리대상자의가족, 보호자또는격리대상자가지정한사람에게알려야한다 ( 법제16조제6항, 검역법시행규칙제13조 ). 검역감염병환자등의격리기간은검역감염병환자등의감염력이없어질때까지로하고, 이러한격리기간동안격리된사람은검역소장의허가를받지아니하고는다른사람과접촉할수없다 ( 법제16조제4항, 제5항 ). 34) 격리조치에따르지아니한자에대하여는 1년이하의징역또는 1천만원이하의벌금 에처하고 ( 법제39조제1항제3호, 제4호 ), 격리기간동안다른사람과접촉한격리대상자에대하여는 500만원이하의과태료를부과한다 ( 법제41조제1항제4호 ). 격리병동과임시격리시설 32) 이에해당하는것은다음과같다 ( 보건복지부장관이긴급검역조치가필요하다고인정하는감염병, 보건복지부고시제 호, , 일부개정 ) 1. 급성출혈열증상, 급성호흡기증상, 급성설사증상, 급성황달증상또는급성신경증상을나타내는신종감염병증후군 2. < 삭제 > 3. 폴리오 4. 세계보건기구가공중보건위기관리대상으로선포한감염병 ( 고시제1조 ) 33) 검역소장은검역감염병환자등이많이발생하여위의격리병동이나감염병관리기관등이부족한경우에는임시격리시설등을설치 운영할수있다 ( 법제16조제2항, 검역법시행규칙제14조 ). 34) 격리된사람이다른사람을접촉하려는경우나다른사람이격리된사람을접촉하려는경우에는접촉허가신청서를검역소장에게제출하여야하고 ( 동법시행규칙제14조의2 제1항 ), 허가신청을받은검역소장은해당검역감염병의특성과허가신청인상태등을고려하여지체없이허가여부를결정하고이를허가신청인에게통지하여야한다 ( 동법시행규칙제14조의2 제2항 ). 제 2 주제전염병예방및관리를위한형사정책 47

54 에서사용하거나보관중인화물을검역소장의허락을받지아니하고반출한자에대하여는 500 만원이하의벌금에처한다 ( 법제 39 조제 2 항제 3 호 ). (2) 감시등 검역소장은검역감염병의심자가입국후거주하거나체류하는지역의특별자치도지사 시장 군수 구청장에게그검역감염병의심자의건강상태를감시하도록요청하거나검역감염병의심자를제16조제1항또는제2항에따른시설에격리시킬수있다 ( 법제17조제1항 ). 특별자치도지사등이검역소장의요청에따라감시하는동안검역감염병의심자가검역감염병환자나검역감염병의사환자로확인된경우에는지체없이격리등필요한조치를하고즉시그사실을해당검역소장에게통보하여야한다 ( 법제17조제2항 ). 감시또는격리기간은다음과같다 ( 법제 17조제3항 ). 격리및감시에드는경비는국가가부담한다 ( 법제35조 ). 콜레라 : 5일 페스트 : 6일 황열 : 6일 중증급성호흡기증후군 : 10일 조류인플루엔자인체감염증 : 10일 신종인플루엔자감염증 : 그최대잠복기 기타감염병으로서외국에서발생하여국내로들어올우려가있거나우리나라에서발생하여외국으로번질우려가있어보건복지부장관이긴급검역조치가필요하다고인정하여고시하는감염병 : 35) 그최대잠복기 제 17 조제 1 항에따른격리조치에따르지아니한자에대하여는 1 년이하의징역또는 1 천만 원이하의벌금 에처한다 ( 법제 39 조제 4 항 ). 35) 보건복지부장관이긴급검역조치가필요하다고인정하는감염병 ( 보건복지부고시제 호, , 일부개정 ) 제 1 조에서는다음과같이규정하고있다. 1. 급성출혈열증상, 급성호흡기증상, 급성설사증상, 급성황달증상또는급성신경증상을나타내는신종감염병증후군 2. < 삭제 > 3. 폴리오 4. 세계보건기구가공중보건위기관리대상으로선포한감염병 48 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

55 라. 이동금지 검역소장은검역감염병에감염되었거나감염이의심되는승객, 승무원및도보출입자등에대하여는검역소장이지정하는장소에서검역감염병유무에관한검사등의조치가끝날때까지이동금지등의조치를할수있다 ( 법제19조제1항 ). 이동금지등의조치등은운송수단의장등에게통보서로알려야한다 ( 법시행규칙제15조제1항 ). 그리고오염운송수단등에대한조치를하여검역감염병이국내로번질우려가없다고인정되는경우 36) 그이동금지등의조치를즉시해제해제하여야하고, 이를운송수단의장등에게알려야한다 ( 법시행규칙제15조제2항 ). 이동금지등의조치에따르지아니한경우에는 500만원이하의벌금 에처한다 ( 법제39조제4항 ). 마. 기타조치 : 출입국관리법상입국금지조치 법무부장관은감염병환자인외국인에대하여는입국을금지할수있다 ( 법제 11 조제 1 항제 1 호 ). Ⅳ. 형사정책적대응관련제도의문제점및개선방안 1. 역학조사거부등행위 질병관리본부장등은감염병이발생하여유행할우려가있다고인정된때에는역학조사를실시하여야한다 ( 감염병예방법제18조제1항 ). 한편, 보건복지부장관등은결핵이집단적으로발생한것이의심되는경우에역학조사를실시하여야하고 ( 결핵예방법제10조 ), 에이즈경우감염인및감염이의심되는충분한사유가있는사람에대하여역학조사를실시할수있다 ( 에이즈예방법제10조 ). 이러한역학조사에대한거부행위등에대하여는일정한제재가부과된다. 종래감염병예방법은역학조사의거부, 방해, 회피금지의무만을규정하였으며 ( 구법제18조제3항 ), 이에대하여는 200만원이하의벌금 을부과할수있도록규정하고있었다 ( 구법제81조제5호 ). 그러나메르스사태를계기로 2015년 7월법개정을통해 1 역학조사의거부, 방해, 회피행위이외에 2 36) 이경우에해당하는것은 (1) 검역감염병검사결과이상이없다고판명된경우, (2) 제 12 조제 4 항에따라소독결과보고서를제출한경우, (3) 폐기물관리법 제 13 조에따라물건의폐기를완료한경우. (4) 그밖에법제 19 조제 1 항의조치사항을이행하였다고검역소장이인정한경우등이다 ( 법시행규칙제 15 조제 2 항 ) 제 2 주제전염병예방및관리를위한형사정책 49

56 거짓진술또는거짓자료제출행위와 3 고의적인사실누락 은폐행위에대한금지의무를추가하여규정하였고, 이에위반하는경우 2년이하의징역또는 2천만원이하의벌금 에처하도록법정형을대폭상향조정하였다 ( 법제18조제3항및제79조제1호 ). 예를들어, 감염병이확산되고있는상황에서감염환자와밀접접촉한사람에대하여역학조사를실시하였으나, 그조사대상자가역학조사를거부하거나거짓진술을하는경우초기대응을위한골든타임을놓치게되어다수감염자를발생시키는등큰피해를유발할수있기때문이다. [ 표 10] 감염병예방법상의역학조사방해등행위와처벌규정의변화 행위유형 2015 년개정이전개정이후 정당한사유없이역학조사를거부 방해또는회피하는행위 200만원이하의벌금 거짓으로진술하거나거짓자료를제출하는행위 고의적으로사실을누락 은폐하는행위 2년이하의징역또는 2천만원이하의벌금 그러나 2015년의법정형강화는다음과같은두가지문제가있다. 첫째는, 과잉형벌화우려이다. 감염병예방법상역학조사관에의한역학조사의협력의무대상은 - 누구든지 라고규정하고있기때문에 37) -그제한이없다 ( 법제18조제3항 ). 의무이행의대상을특정하지않고모든국민을대상으로한일반적인협력의무를규정하고서이에위반한경우 2년이하의징역또는 2천만원이하의벌금 을부과하도록하는것은특히감염병환자등의입원조치나 ( 자가 ) 격리조치위반에대한제재 (300만원이하의벌금 ) 와비교해볼때지나치게과도한제재라생각된다. 38) 감염병예방법상의 감염병환자등 39) 으로의무이행대상이한정되었을때그정당성이인정될수있을것으로생각된다. 에이즈예방법은역학조사대상을 감염인및감염이의심되는충분한사유가있는사람 으로제한하면서그역학조사에응하지않은경우 1년이하의징역또는 300만원이하의벌금 를부과하도록규정하고있다 ( 법제10조및제27조제2호 ). 둘째는, 에이즈예방법등과의균형성, 체계성의상실이다. 상술한바와같이에이즈예방법은역학조사 ( 법제10조 ) 에응하지않은경우 1년이하의징역또는 300만원이하의벌금 를부과하도록규정하고있지만 ( 법제27조제2호 ), 결핵예방법은역학조사를규정하고있으면서이에대한협력의무위반에대하여는처벌규정을두고있지않다. 37) 제18조 ( 역학조사 ) 1 2 ( 생략 ) 3 누구든지질병관리본부장, 시 도지사또는시장 군수 구청장이실시하는역학조사에서다음각호의행위를하여서는아니된다. 1.~3. ( 생략 ) 4 ( 생략 ) 38) 감염병확산방지를위한초기대응을위하여유사한기능을하는 재난시의료인에대한거짓진술의금지 ( 법제35조의 신설 ) 위반에대하여는 1,000만원이하의과태료 를부과할수있도록신설한규정과비교해볼때에도큰차이가있다. 39) 감염병환자, 감염병의사환자또는병원체보유자 ( 법제2조제17호 ) 50 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

57 [ 표 11] 역학조사방해등행위와처벌 법률행위처벌 감염병예방법 에이즈예방법 정당한사유없이역학조사를거부 방해또는회피하는행위 거짓으로진술하거나거짓자료를제출하는행위 고의적으로사실을누락 은폐하는행위 역학조사 ( 법제 10 조 ) 에응하지아니한사람 2 년이하의징역또는 2,000 만원이하의벌금 1 년이하의징역또는 300 만원이하의벌금 결핵예방법 역학조사 ( 법제 10 조 ) 에응하지아니한사람 감염병예방법상의처벌규정은협력의무대상을제한적으로규정하거나법정형을다소하향조정할필요가있으며, 에이즈예방법과결핵예방법에서는-감염병예방법과유사하게-역학조사협력의무위반행위유형을구체화함과동시에법정형을통일적으로규율할필요가있을것이다. 결핵예방법상의역학조사불응행위에대한불처벌의이유는찾아보기어렵다. 2. 의사등의신고의무등의위반 가. 의사등의신고 보고의무위반 의사등은감염병과관련한신고 보고의무를부담하고있으며이에위반하는경우 200만원이하의벌금 에처하게된다 ( 감염병예방법제81조 ). 이번메르스사태와관련하여, 3번감염자의아들이자 4번째감영자의동생인 K씨 (44세) 가 2015년 5월 19일부터메르스증상인발열등이나타났음에도불구하고 (22일: 37.7도, 25일 : 38.6도 ) 중국으로출장을갔으며, 그진료의사는 5월 27일에야질병관리본부에신고한사례가있었다. 40) 이에정부가메르스를제때신고하지않은의료진을처벌하겠다고하자의료계에서는보건당국의초기대응실패책임을일선병원과의료진에떠넘기려는처사이며, 어떤환자가병원에올지모르는상황에서처벌만강화하면의사들이위축돼진료에소극적으로나서는부작용을초래할수있다는등의주장이제기되었다. 41) 이러한논란속에서 2015년 7월의법개정에서는의사등의신고 보고의무위반에대한법정형의변화는없었다. 다만, 신고의무대상자인 의료인에대하여의료기관내원이력및수진이력등 감염여부확인에필요한사실 에관하여거짓진술, 거짓자료를제출하거나고의적으로사실을누락 은폐하여서는아니된다. 는규정을신설하고이에위반한경우 1천만원이하의과태 40) 27일에야신고를받은질병관리본부는 K씨와밀접접촉한부인을비롯해직장동료, 탑승한아시아나항공 OZ723편승무원과주변승객등모두 42명을격리조치하였다 ( 조선일보 ). 41) 한겨레 제 2 주제전염병예방및관리를위한형사정책 51

58 료 를부과하도록규정하였다 ( 법제35조의2 및제83조제1항 ). 의사등의행정의무위반에대하여형벌강화를하지않으면서동시에의사등으로하여금정확한정보를통한진단이가능하도록한 2015년의개정조치는타당한것으로생각된다. 다만, 처벌행위유형및법정형에있어서관련법률들과의통일성을기할필요는있다. [ 표 12] 의사등의신고의무위반과처벌 전연병예방법결핵예방법에이즈예방법 행위 보고또는신고를게을리하거나거짓으로보고또는신고한의사등 신고를게을리한세대주등 보고또는신고의무를위반한자 신고를하지아니하거나거짓으로신고를한자 법정형 200 만원이하벌금 500 만원이하벌금 1 년이하의징역또는 300 만원이하의벌금 조문제 111 조, 제 12 조, 제 81 조제 1 호및제 3 호제 8 조및제 33 조제 1 호제 5 조및제 27 조제 1 호 나. 의료기관의진료거부 시 도지사등은감염병의관리를위하여의료법에따른의료기관을 감염병관리기관 으로지정할수있고, 감염병관리기관은감염병을예방하고감염병환자등을진료하는시설을설치하여야한다 ( 감염병예방법제36조제1항및제2항 ). 그밖에보건복지부장관등은감염병환자가대량으로발생하거나위의감염병관리기관만으로감염병환자등을모두수용하기어려운경우에는그밖의의료기관을일정기간동안감염병관리기관으로지정할수있고 ( 법제37조참조 ), 이에따라지정된감염병관리기관의장은보건복지부령으로정하는바에따라감염병관리시설을설치하여야한다 ( 법제37조제2항및제4항 ) [ 표 13] 진료거부와처벌 구분진료의무제재 의료법 응급의료에관한법률 결핵예방법 의료인은진료나조산요청을받으면정당한사유없이거부하지못한다 ( 제 15 조제 1 항 ) 응급의료종사자는업무중에응급의료를요청받거나응급환자를발견하면즉시응급의료를하여야하며정당한사유없이이를거부하거나기피하지못한다 ( 제 6 조제 2 항 ) 지정의료기관의장은제 1 항에따른입원명령을받은자가입원신청을할때에는정당한사유없이입원을거절하지못한다 ( 제 15 조제 2 항 ) 1 년의범위에서면허자격정지 ( 제 66 조제 1 항제 10 호 ) 1 년이하의징역이나 500 만원이하의벌금 ( 제 89 조 ) 면허또는자격취소, 6 개월이내의면허또는자격정지 ( 제 55 조제 1 항제 1 호 ) 3 년이하의징역또는 3 천만원이하의벌금 ( 제 60 조제 2 항제 1 호 ) 정당한사유없이입원을거절한자는 2 년이하의징역또는 2 천만원이하의벌금 ( 제 31 조제 2 항 ) 52 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

59 이와같이지정된감염병관리기관은정당한사유없이감염병환자등의입소를거부할수없다 ( 법제38조 ). 그런데이에위반하여감염병의심환자의진료등을거부하는경우 42) 에대한제재규정은감염병예방법에는없다. 단지, 지정된감염병관리기관감염병관리시설을설치하지아니한경우 300만원이하의벌금 에처하는규정만있을뿐이다 ( 법제80조제1호 ). 의료인이진료를거부하는경우에는 의료법 이나 응급의료에관한법률 에의해처벌될가능성은있다. 그러나동법률상의규정은각각 의료인 과 응급의료종사자 로제한되어있어그포섭범위가제한적일수밖에없고, 감염증관리라는특정목적을겨냥한규정이아니기때문에감염병에의한국가위기상황에적극적으로기능하기어렵다. 감염병예방법에도-결핵예방법제 31조제2항과같은형태로-법제38조의위반행위에대한제재규정을마련할필요가있다. 3. 격리등강제조치와처벌 가. 격리조치위반에대한제재 지난메르스사태에서메르스환자의격리거부등비협조는메르스확산의주요원인중의 하나로지목되었다 일확진판정을받은 141번확진자 A씨 (42세) 는 06.12일에서울강남세브란스병원에서검사를받던메르스의심환자격리상태에서병원밖으로탈출 43) 메르스자가격리대상자 B씨 (27세) 는 일에치러진서울시공무원임용시험에응시하기위해 일에부산에서 KTX를타고상경하여모텔에서하루를묵은뒤에택시를타고시험장으로이동하였으나, 일시험장입구에서발연증세가확인되어격리병원으로후송 44) 서울송파구보건소의수차례의격리요청을거부하여, 일경찰과함께 C씨 (66 세 여 ) 를병원으로강제이송 입원 45) 감염병환자등은진찰이나자가또는감염병관리기관에서입원치료를받아야하고 ( 감염병예방 법제 41 조및제 42 조 ) 이에위반하여진찰, 입원또는치료를받지않거나거부한경우에는 42) 서울시산하서울의료원 ( 정부지정메르스환자진료병원 ) 의고위간부가 메르스환자가발생및경유한 29개의료기관을거친환자받기를금지한다 는 e메일을의료진 90여명에게보낸사건이발생한바있다 ( 중앙일보 ). 43) 검사용시료채취후병원외부에마련된 선별진료실 에격리되어그검사결과를기다리던중 내가메르스에걸렸다면다퍼트리고다니겠다 고난동을부리고, 오후 6시가량걸쇠를부수고탈출 ( 한국일보 ). 44) 동아일보 ) 중앙일보 제 2 주제전염병예방및관리를위한형사정책 53

60 300 만원이하의벌금 이부과된다 ( 법제 80 조제 2 호및제 3 호 ). 이에대하여는전국민을감염 공포로몰아넣을수있는감염병전파의위험성을고려하면그처벌이과도하게경하기때문에 이를강화해야한다는주장이제기되기도하였다. 46) 나. 행정상즉시강제와그한계 감염병환자등에대한강제처분은의료적인관점에서감염병예방및확산방지를위화여기능을하지만, 반면에국가가사회의이익을위하여개인의활동에제한을가하는것이다. 즉감염병예방법등에서의대인적강제수단인강제진단이나격리조치등은-행정상의즉시강제의일종으로서 47) -신체의자유등국민의기본권을침해할소지가크다는점에서신중한접근이필요한부분이다. 통설적입장에따르면행정상즉시강제는 행정상상애가발생하거나장애의발생이목전에급박한경우에성질상개인에게의무를명해서는행정목적을달성할수없거나또는미리의무를명할시간적여유가없는경우에행정기관이직접개인의신체또는재산에실력을행사하여행정상필요한상태를실현하는작용 을말한다. 48) 이러한행정상즉시강제는법치국가에서는예외적으로인정되는행정수단으로서국민의기본권에대한중대한침해를야기할수있는것이기때문에법률상근거를필요로할뿐만아니라법률상근거가있어도거기에는일정한한계가있다는점에이론이없는것으로생각된다. 49) 따라서행정상즉시강제는그도입에신중을기해야하며도입하는경우에도 집행상남용소지를없애기위한충분한장치를강구 해야한다. 50) 현재우리나라에서는현행법상행정상의직접강제나즉시강제를일반적으로규율하는일반법은없으며, 개별법의필요에따라그요건과절차를규정하고있다. 51) 감염병예방법등에서도마찬가지이다. 그런데감염병예방법등을포함하여현재의우리실정법상에서는즉시강제와관련하여서는그권한을가지는행정기관에대해서만규정하고있을뿐그밖의즉시강제의발동요건이나절차등에관하여는구체적이고명확하게규정하고있지않고있다는문제가있다. 52) 감염예방법상의강제처분이정당성을확보하기위해서는그허용요건과절차를구체적으로법 46) 연합뉴스 참조. 47) 김남진 / 김연태, 행정법 Ⅰ, 2014, 531면 ; 박균성, 행정법론 ( 상 ), 2015, 538면 ; 정혜욱, 행정상즉시강제에관한연구- 경찰행정작용을중심으로, 경북대법학논고제40집 ( ), 280면참조. 48) 홍정선, 행정법원론 ( 상 ), 면 ; 김남진 / 김연태, 위의책, 531면. 49) 헌법재판소 선고 2000헌가12: 대법원 선고 2007도9794 판결 ; 직접강제와즉시강제는매우강력한수단인반면국민의기본권을침해할소지가크다는점에유념하여그도입에는신중을기해야한다. 또한 ( 그러한 ) 제도를도입할필요성이인정되는경우에도즉시강제보다기본권침해정도가덜하다고인식되는직접강제의방법을우선사용하도록한다. ( 법제처, 법령입안 심사기준, 2012, 226면 ). 50) 법제처, 위의책, 216면 51) 박균성, 위의책, 539면. 52) 정혜욱, 위의글, 295면. 판례에의해서부분적으로판단기준이설정되어있을뿐이다. 54 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

61 률에정할필요가있다. 즉, 강제조치권한을가지는행정기관이외에강제조치가허용되는사유, 강제조치시준수하여야할절차및상당성을충족시키기위한요건 ( 보충성의원칙, 이익비례성의원칙, 최소침해의원칙 ) 등이모두포함되어야할것이다. 53) 특히부당한즉시강제에대한사후적권리구제는원상회복불가등의한계가많기때문에사전적구제, 즉엄격한법적통제가이루어질수있도록하여야한다. 이러한기본적인요건이충족되지않은상황하에서행정기관의강제조치에대한불응에대한형벌권강화는보다신중할필요가있다. 다. 주요국가의처벌 일본의경우감염증예방법 54) 에서는일정한감병병의확산을방지하기위하여필요가있다고인정할때에는입원권고를먼저하고, 이러한권고를받은자가당해권고에따르지아니한때에는그대상자를입원조치하도록하고있다 ( 법제19조및제20조 ). 55) 그리고신종인플루엔자등감염증의확산을방지하기위해필요하다고인정하는때에는감염증의심환자에대하여체온기타건강상태에대해보고를요구할수있고해당자의주택등에서의외출자제요청을할수있도록하고있다 ( 법제43조의3). 전자는권고와강제입원으로이어지고, 후자는협력요청이기때문에이의위반에대한제재규정은없다. 한편미국의경우에는감염병의확산방지를위해감염병에걸렸거나걸린가능성이있는사람에대하여 격리 (isolation) 나 활동제한 (quarantine) 조치를취할수있다 (42 U.S. Code 264). 56) 이러한연방격리명령을위반하는경우는형사경죄로서, 개인에대하여는 100,000달러이하의벌금이나 1년이하의징역에처하거나양자를병과할수있다. 그리고조직체에대하여는사안당 200,000 달러이하의벌금에처한다 (42 U.S.C. 271; 18 U.S.C. 3559, 3571). 57) 독일의경우에도격리조치에따르지않은경우 2년이하의징역이나벌금 에처할수있도록규정하고있다 (infektionsschutzgesetz 30, 75). 58) 53) 김남진 / 김연태, 위의책, 534면 ; 박균성, 위의책, 540면. 54) 感染症の予防及び感染症の患者に対する医療に関する法律 ( 平成十年十月二日法律第百十四号 ). 55) 입원조치는응급입원권고및조치 ( 일본제19조 ) 와본입원권고및조치 ( 법제20조 ) 로나누어져있다. 56) Public Health Service Act( 공중보건서비스법 ) ) 미각주에서도격리조치위반을대부분경죄 (misdemeanor) 로규정하고있다. 예를들어, 알라바마 (Alabama) 주는 50 달러이상 5000달러이하의벌금 (Ala. Code ; Ala. Code 22.11A.6) 을, 와이오밍 (Wyoming) 주는 500달러이하의벌금에처하거나 1년이하의징역 (Wyo. Stat ) 에처하도록규정하고있다. 반면, 일부주에서는이를중죄 (felony) 로규정한것도있다. 예를들어, 미시시피 (Mississippi) 주는 5년이하의징역이나 5,000달러이하의벌금형, 또는양자병과 (Miss. Code Ann , ) 을, 텍사스 (Texas) 주는 3급의중범죄에해당하는것으로규정하여 (Texas Health and Safety Code (h)) 결국 2년이상 10년이하의징역또는 10,000 달러이하의벌금 에처하도록규정하고있다 (TEX PE. CODE ANN ). 58) Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen(Infektionsschutzgesetz IfSG). 제 2 주제전염병예방및관리를위한형사정책 55

62 라. 감염병환자등의인권보장을위한관련규정의정비 감염병예방및확산을방지하기위하여감염병환자등에게부과되는강제처분에따르지않은경우이에대한형사처벌을어느정도의수준으로할것인지는정책결단의문제로생각된다. 다만그처벌수위가어느정도이건간에그처벌의정당성을인정받기위해서는-상술한바와같이-강제조치에관한실체적 절차적보장이전제되어야한다. 이를위해서는감염병환자등의인권보장을위한관련규정의정비가필요하다. 감염병예방법은강제조치에대하여-그권한의행사주체외에-증표제시 ( 법제42조제2항 ) 와입원통지 ( 법제43 조 ) 규정만을두고있을뿐이다. 그밖에도입원조치등을위한구체적인조건, 입원등의기간, 일방적인통보이외의의견진술기회 ( 청문기회 ) 제공, 강제조치에대한즉각적인불복심사기관의운영, 59) 퇴원조건등에대한구체적인내용이명문으로규정되어야할것이다. 60) 이것은에이즈예방법과결핵예방법에서도해결되어야할문제이다. 61) 감염병환자에대하여는-본질적으로범죄자와는다르기때문에-단순히처벌위주의정책만을추구할수없다. 강제조치의목적은감염증의확산을방지하는데있고, 그목적달성은치료를위한의료시스템과환자지원체계에서찾아야한다. 감염병에걸린환자는 1차적으로처벌이아닌치료와보호의대상이되어야한다. 62) 치료나지원보다처벌에중점을두게되면오히려감염병은음지로숨어들게되어오히려보다커다란위험을초래할수도있다. 또한, 강제조치불응에대한처벌의내용은관련법률간의상호합리적조정에필요하다. [ 표 14] 강제조치위반과처벌 전연병예방법검역법결핵예방법에이즈예방법 300 만원이하의벌금 1 년이하의징역또는 1,000 만원이하의벌금 ( 격리조치위반 ) 3 년이하의징역또는 3,000 만원이하의벌금 1 년이하의징역또는 300 만원이하의벌금 59) 인신보호법상의구제청구나행정소송을통한취소청구는사후적권리구제책으로서상당한시간과절차를필요로한다는점에서한계가있다. 60) 일본감염증예방법에서는 1 입원조치에대하여해당환자에게의견을진술할기회를주도록하고있고 ( 법제20조제6 항및제7항 ), 2 각지역보건소에 감염진단협의회 을두도록하여강제조치와관련한필요사항에대한심의등을하도록하고있으며 ( 법제24조 ), 당해환자등이받은처우에관한고충신고제도를운영하고있다 ( 법제24조의2). 또한법제22조의2는 제17조부터제21조까지의규정에따라실시되는조치는감염증을공중에확산시킬우려, 감염증에걸렸을경우의병상정도기타사정에비추어감염증의발생을예방하거나그확산을방지하기위해필요한최소한의것이어야한다 고규정하고있다. 61) 에이즈예방법은단지검진및역학조사에있어서의증표제시만을규정하고있고 ( 제11조 ), 결핵예방법은간접적으로통지규정을두고있을뿐이다 ( 제15조후단 ). 62) 자가격리라는조치를받으면사람은격리된상황에대한분노, 감염에대한두려움, 그리고사회적낙인에대한걱정등세가지심리적반응을보일수있다. 2003년캐나다에사스가확산해토론토에서만약 2만5000명이자가격리된적이있는데, 이후토론토대에서연구한결과격리자의 28.9% 가외상후스트레스를, 31.2% 가우울증을경험했다 ( 박한선정신과전문의 ( 성안드레아병원 ))( 주간동아제993호 ( ), 28면이하참조 ). 56 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

63 4. 형사사법절차에서수용중인환자에대한조치 형사사법절차에서는교정시설에수용되어있는수용자, 63) 즉, 미결수용자, 수형자등이감염병에걸린경우취해야하는조치에대한명백한법적근거와세부적인내용규정이필요하다. 64) 형사피의자나피고인등이메르스등심각한감염병에걸린경우에소환조사, 이송, 격리수용, 치료등여러가지절차적문제가발생할수있기때문이다. 예를들어, 구속피의자가메르스등심각한감염병에걸린경우 구속의집행정지 ( 형사소송법제101조 ) 에의해, 징역, 금고또는구류의선고를받은자의경우에는 자유형집행의정지 ( 형사소송법제471조 ) 에의해그집행을정지할수있을것이다. 그러나그밖의수용자에대한감염병관련예방접종, 격리수용, 이송, 그밖에필요한조치등에관하여는별도의규정을형사소송법이나 형의집행및수용자의처우에관한법률 ( 이하 형집행법 이라약함 ) 에서찾아보기어렵다. 다만, 감염병예방법제44조에는 교도소장은수감자 65) 로서감염병에감염된자에게감염병의전파를차단하기위한조치와적절한의료를제공하여야한다. 라고규정되어교정시설에서의감염병과관련한일정한조치를취할수있는법적근거가마련되어있다. 그런데이러한수범을받은형집행법에서는오히려이러한 감염병에걸린사람의수용을거절 할수있다는소극적규정만을두고있을뿐이고 ( 법제18조 ), 감염병과관련한조치를할수있는어떠한근거를규정하고있지않다. 단지모법의법적근거없이동법시행령에서격리조치등필요한조치를할수있다고만규정하고있다 ( 동법시행령제53조 ). 군에서의형의집행및군수용자의처우에관한법률 ( 이하 군형집행법 이라약함 ) 상에서는이와같은법률적근거를두고있으며 ( 군형집행법제16조, 제36조 ), 이를근거로동법시행령에필요한사항을규정하고있다. 보호소년법에서도이와유사하게이에관한법적근거를규정하고있다. 형집행법상에는-감염병환자의거부근거규정이아닌- 전연병환자등에대한조치근거규정을마련하여야할것이다 ( 현행동법시행령상의규정을형집행법에규정 ). 이러한법률적근거를기초로감염병에걸린수용자에대한접종, 이송, 격리수용, 소환조사방법등의구체적인내용이시행령, 시행규칙또는지침등에구체화하는작업이병행되어야할것이다. 63) 수형자 ( 징역형 금고형또는구류형의선고를받아그형이확정된사람과벌금또는과료를완납하지아니하여노역장유치명령을받은사람 ), 미결수용자 ( 형사피의자또는형사피고인으로서체포되거나구속영장의집행을받은사람 ), 사형확정자, 그밖에법률과적법한절차에따라교도소 구치소및그지소에수용된사람을말한다 ( 형집행법제2조 ). 64) 전남지역의첫메르스확진환자 ( 메르스 2차검사결과양성확진판정 ) 인 A씨 (64, 보성군 ) 는 일과 6.1. 일두차례광주지검순천지청에서조사를받았다. 이과정에서접촉한검찰관계자 4명은밀접접촉자로분류돼자택격리조치되었다 ( 중앙일보 ; 뉴시스 ). 65) 수감자 라는표현은법률적용어가아니다. 수용자 라는표현이타당하다 ( 형집행법제2조참조 ) 제 2 주제전염병예방및관리를위한형사정책 57

64 [ 표 15] 특정수용시설과감염병예방 군형집행법보호소년법형집행법 법 률 제16조 ( 감염병환자의수용 ) 1 소장은다른사람의건강에위해를끼칠우려가있는감염병 ( 감염병의예방및관리에관한법률 제2 조제1호에따른감염병을말한다. 이하같다 ) 에걸린사람이있으면, 지체없이수용지휘기관과관할보건소장에게통보하고국방부장관에게보고한후국방부장관의조치에따라수용을중단할수있다. 2 제1항에따라보고를받은국방부장관은지체없이 감염병의예방및관리에관한법률 에서정하는바에따라필요한조치를하여야한다. 이경우군교정시설이아닌곳에수용된사람에대하여는제38조제2항및제3항을준용한다. 제36조 ( 감염병등에관한조치 ) 1 소장은감염병이나그밖에전염또는감염의우려가있는질병의발생과확산을방지하기위하여필요하다고인정하면군수용자에대하여예방접종, 격리수용, 이송, 그밖에필요한조치를하여야한다. 2 제1항에따른소장의조치에관하여필요한사항은대통령령으로정한다. 제21조 ( 감염병의예방과응급조치 ) 1 원장은소년원이나소년분류심사원에서감염병이발생하거나발생할우려가있을때에는이에대한상당한조치를하여야한다. 2 원장은보호소년등이감염병에걸렸을때에는지체없이격리수용하고필요한응급조치를하여야한다. 제18조 ( 수용의거절 ) 1 소장은다른사람의건강에위해를끼칠우려가있는감염병에걸린사람의수용을거절할수있다. 2 소장은제1항에따라수용을거절하였으면그사유를지체없이수용지휘기관과관할보건소장에게통보하고법무부장관에게보고하여야한다. 시 행 령 제50조 ( 감염병에관한조치 ) 제45조 ( 감염병의예방 ) 1 소장은법제36조에따라군수용자가감염병에걸렸다고의심되는경우에는 1주이상격리수용하고, 그의휴대품을소독하여야한다. 2 소장은감염병이유행하고있을때에는군수용자가자신의비용으로구매한음식물의공급을중지할수있다. 3 소장은군수용자가감염병에걸렸을때에는즉시격리수용하고, 그가사용하였던물품과설비를철저히소독하여야한다. 4 제3항의경우소장은군수용자가제46조 ( 감염병발생보고등 ) 감염병에걸린사실을지체없이국방부장관에게보고하고, 관할보건기관의장에게알려야한다. 1 원장은보호소년등에대한예방접종과방역소독등감염병예방에필요한조치를하여야한다. 2 원장은감염병이유행하고있을때에는감염병유행지역거주자의면회, 음식물 피복이나그밖의물품의반입을금지할수있다. 3 원장은보호소년등이감염병에감염되었다고의심되는경우에는감염병의증상또는전염력이없어질때까지격리수용하고, 소지품에대한소독등필요한조치를하여야한다. 원장은소년원또는소년분류심사원에서감염병이발생하면지체없이그발생상황을법무부장관에게보고하고, 감염병의예방및관리에관한법률 제 12 조에따라그소년원또는소년분류심사원이있는지역의보건소장에게즉시통보하여야한다. 제53조 ( 감염병에관한조치 ) 1 소장은수용자가감염병에걸렸다고의심되는경우에는 1주이상격리수용하고그수용자의휴대품을소독하여야한다. 2 소장은감염병이유행하는경우에는수용자가자비로구매하는음식물의공급을중지할수있다. 3 소장은수용자가감염병에걸린경우에는즉시격리수용하고그수용자가사용한물품과설비를철저히소독하여야한다. 4 소장은제3항의사실을지체없이법무부장관에게보고하고관할보건기관의장에게알려야한다. 58 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

65 5. 업무종사의제한 업무종사에대한제한을규정하고있는법률은감염병예방법 ( 제 80 조제 4 호 ) 이외에결핵예방 법, 에이즈예방법산업안전보건법 ( 제 69 조제 1 항 ) 에도규정되어있다. [ 표 16] 업무종사제한과처벌 일반인과접촉하는일이많은직업에종사한제 1 군감염병환자 제 1 군감염병환자를그러한직업에고용한자 감염병에걸린자에대한근로를시킨사업주 건강을회복한자를근로에복귀시키지않은사업주 업무정지또는금지명령위반 위반행위처벌근거규정 비전염성결핵환자에대한취업거부 업무정지또는금지명령이취소된자의종전업무에의복직거부 취업제한업소에종사한사람 검진을받지아니한사람을취업제한업소에종사하도록한자 감염인을취업제한업소에종사하도록한자 300 만원이하의벌금 1 천만원이하의벌금 500 만원이하의벌금 1 천만원이하의벌금 1 년이하의징역또는 300 만원이하의벌금 3 년이하의징역또는 1,000 만원이하의벌금 감염병예방법제 80 조제 4 호 산업안전보건법제 69 조제 1 항 결핵예방법제 33 조제 2 호 제 32 조제 1 호및제 2 호 에이즈예방법제 27 조제 5 호 제 26 조제 3 호 산업안전보건법상의금지규정이가장포괄적으로규정되어있으면서도그위반행위에대한처벌은감염병예방법보다중하게규정되어있는것은타당하지않다. 관련규정간의체계적인법정형조정이필요할것으로된다. 또한감염병예방법에도건강을회복한자에대한업무복귀의무도규정해둘필요가있다. 6. 결핵예방법및에이즈예방법의감염병예방법으로의통합 1954년 2월제정된 전염병예방법 ( 법률제308호 ) 은-2003년중증급성호흡기증후군 (SARS) 의유행과 2005년이후조류인플루엔자 A(H5N1) 의유행등을겪으면서미처고려하지못했던문제점보완과국제보건규칙 (2005) 에대응하도록재정비하기위하여-2009년 12월 감염병의예방및관리에관한법률 로전면개정되어오늘에이르고있다. 2009년개정시에기생충질환예방법이폐지되었다. 한편 1967년 1월과 1987년 11월에는각각결핵예방법과에이즈예방법이제정되어결핵과후천성면역결핍증이별도로관리를받게되었다. 제 2 주제전염병예방및관리를위한형사정책 59

66 [ 표 17] 결핵예방법과에이즈예방법 제정 ( 시행 ) 결핵예방법 ( 법률제 1881 호 ). ( ) 에이즈예방법 ( 법률제 3943 호 ) ( ) 목적 결핵의예방과결핵환자에대한적정한의료를실시함으로써결핵으로인하여생기는개인적이거나사회적인피해를방지하여공공복지증진과국민보건향상에기여 후천성면역결핍증의예방과그감염자의보호 관리에관하여필요한사항을정함으로써국민건강의보호에기여 분류제 3 군감염병 ( 감염병예방법제 2 조제 4 호 ) 제재 환자의비밀누설입원명령, 격리치료위반취업제한등위반신고의무위반 전파매개행위비밀누설취업제한등위반신고의무위반역학조사불응강제치료및보호조치위반 결핵예방법과에이즈예방법이제정된지각각 50년과 30년이지난현재상황에서, 여전히병명을따로분류하여별도의법률로규제하는것은동감염병에대한차별의식이나편견을나을우려가매우크기때문에동감영병걸린환자의인권보호와관련하여문제가있을수있다. 예를들어, 에이즈의경우, 에이즈바이러스 (HIV) 는-일상생활을통해서는감염되지않고-감염인의체액 ( 혈액, 정액, 질분비물, 모유 ) 을통해감염된다. 즉 HIV감염자와성관계를가진경우, HIV에감염된혈액을수혈받을경우, 감염인이사용한주사기, 주사바늘을같이사용할경우, 감염된산모의임신이나분만도중에, 혹은감염된엄마의수유를통해서감염된다. 66) 그럼에도불구하고에이즈환자에대한일반의인식은일상생활을통해서감염되는것처럼인식하는등큰차별의식이나편견이있는것이사실이다. 감염병의유형에따른차별적취급은부당하다. 동법률들의제정당시와는다른인권의식그리고의학의료의진보와함께이러한감염증에관한올바른지식의보급등시대적상황의변화를반영할수있도록패러다임의변화가필요하다. 또한, 동감염병들은감염병예방법상제3군감염병에속하는것 ( 감염병예방법제2조제4호 ) 으로서법률상의규제내용을보면독자적인법률을통해규제할특별한이유를찾아보기도어렵다. 오히려여러법률에의한규제로인해, 상술한바와같이, 감염병관련법률상호간의정합성을인정하기어려운규정이산재하고있다. 모든감염병에대한관리및규제의체계성과통합성을유지하기위해서는결핵예방법및에이즈예방법은감염병예방법으로통합되어야할것이다. 제3 군감염병인한센병에대한역사적교훈을상기하여야한다. 67)68) 66) 67) 초기 전염병예방법 에서는 라병 ( 제3종전염병 ) 에대하여강제격리수용등을별도로규정하여규제하였으나, 일동법일부개정 ( 법률제1274호 ) 으로별도취급규정은모두삭제되었다 ( 건강진단제외 ) 68) 한센인피해사건의진상규명및피해자생활지원등에관한법률참조. 60 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

67 이들법률을통합할경우, 예를들어, 결핵의관리를위해독자적인 특별한규정이필요한경우에는감염병예방법상에별도의장 ( 결핵 ) 을두어규정하면별다른문제가발생하지않을것이다, 일본의감염증예방법은-감염증과관련한환경변화에대응하여종래의 전염병예방법, 69) 성병예방법, 70) 후천성면역결핍증후군예방에관한법률 71) 3가지를통합하여-1998년 10월 2일제정되었다 ( 시행 ). 그리고또한 2007년 4월 1일 결핵예방법 72) 도감염증예방법으로통합되었다. 73) 7. 기타 가. 건강진단의대상 보건복지부장관등은 1 감염병환자등의가족또는그동거인, 2 감염병발생지역에거주하는사람또는그지역에출입하는사람으로서감염병에감염되었을것으로의심되는사람, 3 감염병환자등과접촉하여감염병에감염되었을것으로의심되는사람에대하여건강진단을받거나감염병예방에필요한예방접종을받게하는등의조치를할수있수있고 ( 법제46조 ), 이에위반하여건강진단을거부하거나기피한자에대하여는 200만원이하의벌금에처한다 ( 법제81 조제10호 ). 그런데동규정의적용범위가과도하게포괄적으로규정되어있다. 즉감염병의유형이특정되어있지않아모든감염병관련자에대한강제적인건강진단이나예방조치가가능하게할수있다. 이를제한적으로규정할필요가있을것이다. 나. 출입국관리법상입국금지조치 출입국관리법에따르면, 법무부장관은 감염병환자 인외국인에대하여는입국을금지할수있다 ( 법제11조제1항제1호 ). 그런데동법에서규정하는 감염병환자 의범위에대하여는전혀규정되어있지않기때문에감염병예방법에규정되어있는모든감염병이그적용대상이될수있다. 즉그적용감염병대상이열거되어있지않아자의적운용가능성이크다고생각된다. 입국금지조치대상이되는감염병의유형을제한적으로규정할필요가있다. 74) 69) 伝染病予防法 ( 明治三十年法律第三十六号 ). 70) 性病予防法 ( 昭和二十三年七月十日五日法律第百六十七号 ). 71) 後天性免疫不全症候群の予防に関する法律 ( 平成元年一月十七日法律第二号 ). 72) 結核予防法 ( 昭和二十六年三月三十一日法律第九十六号 ). 73) 이에관하여는石川信克, 結核予防法の廃止と新感染症法への統合について, 複十字 No.313 (2007.1), 3~5면참조. 제 2 주제전염병예방및관리를위한형사정책 61

68 다. 비밀누설 업무상알게된비밀을누설하는경우에대한처벌규정의통일화가필요하다. 처벌을달리할 합리적인이유를찾아보기어렵다. [ 표 18] 업무상비밀누설과처벌 구분 처벌 조문 전연병예방법 3년이하의징역또는 3,000만원이하의벌금 제77조 검역법 1년이하의징역또는 1,000 만원이하의벌금 제39조제5호 결핵예방법 3년이하의징역또는 3,000 만원이하의벌금 제31조제1호 에이즈예방법 3년이하의징역또는 1,000 만원이하의벌금 제26조제1호 라. 고위험병원체관련처벌규정 고위험병원체가테러에활용될가능성이커지고있다. 예를들어, 2001년미국에서의탄저균 ( 제3종감염병 ) 테러로 7명의사망자와 17명의부상자가발생하기도하였고, 75) 탄저균이주한미군부대에배달되는사건이발생해논란이되기도하였다. 76) 그런데감염병예방법상고위험병원체와관련한처벌규정은매우단순하다. 즉허가없이반입한경우, 허위신고 ( 미신고 ) 한경우, 안전관리점거부등을한경우만을처벌하고있을뿐이다. 이러한대응으로는현재의 생물테러 에의한위험상황에적절하게대응하기힘들다. [ 표 19] 고위험병원체관련처벌규정 구분처벌조문 허가없이반입한자 5 년이하의징역또는 5 천만원이하의벌금제 77 조 분리및이동미신고, 거짓신고 안전관리점검거부 방해 기피 2 년이하의징역또는 2 천만원이하의벌금 제 79 조제 2 호 제 79 조제 3 호 고위험병원체를확산시켜공공에위험을초래한경우 ( 미수예비 음모포함 ), 범죄목적으로반 입한경우, 불법적인양도 양수하는행위, 허가없이소지하는경우등에대한세부적인행위유형 과제재규정을두어규제할수있도록검토가필요하다. 74) 일본의출입국관리및난민인정법은 감염증예방법에규정된 1종감염증, 2종감염증, 신종인플루엔자등감염증, 지정감염증 으로감염증의대상을제한하고있다 ( 출입국관리및난민인정법제5조제1호참조 ). 75) 동아사이언스 ) 한겨레 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

69 마. 감염병환자, 감염병의사환자또는병원체보유자구분 감염병환자 란감염병의병원체가인체에침입하여증상을나타내는사람으로서일정한진단기준 ( 법제11조제6항 ) 에따른의사또는한의사의진단이나감염병병원체확인기관의실험실검사를통하여확인된사람을말한다 ( 법제2조제13호 ). 그리고감염병병원체가인체에침입한것으로의심이되나감염병환자로확인되기전단계에있는사람을 감염병의사환자 라하고 ( 법제2조제14호 ), 임상적인증상은없으나감염병병원체를보유하고있는사람은 병원체보유자 라한다. 그런데감염병예방법은감염병환자, 감염병의사환자또는병원체보유자는 감염병환자등 으로표현하고있고,( 법제2조제17호 ) 모든조치에있어서동일한것으로취급하고있다 ( 법제11조, 제12조등참조 ). 의료적인관점에서차이가인정되는감염병의사환자와병원체보유자를감염병환자와동일하게취급하는것은타당하지않다. 감염병의사환자와병원체보유자에대한과잉대응을낳을수있기때문이다. 77) 바. 사망자에관한규정입법화 확진환자가사망한경우에는, 예를들어메르스로사망한시체는방수용시체백에넣어병원영안실로이송하고, 이송된시체는백을열지않고그대로밀폐된관에배치되어 24시간이내에화장처리된다. 이러한시신의처리에관한법률적근거는-감염병예방법이아니라- 장사에관한법률 제6조이다. 78) 우리나라의장례문화를고려해볼때 장사에관한법률 제6조의내용 (24시간이내매장 화장금지 ) 의예외를인정하는법적근거는감염병예방법에규정하는것이타당할것이다. 군형집행법제113조와형집행법제128조는 감염병예방등을위하여필요하면즉시화장하여야하며, 그밖에필요한조치를할수있다 고규정하여법적근거를마련해두고있다. 77) 일본감염증예방법은단지 1 1류감염증의사증환자, 2 2류감염증의사증환자또는 3 신형인플루엔자등감염증의사증환자만을각각 1류감염증환자, 2류감염증환자또는신형인플루엔자등감염증환자로간주한다 ( 법제8조제2항 ). 그리고 1류감염증의무증상병원체보유자또는신형인플루엔자등감염증의무증상병원체보유자에한해서각각 1류감염증환자또는신형인플루엔자등감염증환자로간주할뿐이다 ( 법제8조제3항 ). 78) 장사에관한법률 제6조는 사망또는사산한때부터 24시간이지난후가아니면매장또는화장을하지못한다. 다만, 다른법률에특별한규정이있거나임신 7개월이되기전에죽은태아, 그밖에대통령령으로정하는시신의경우에는그러하지아니하다. 고규정하고있고, 동법시행령제5조제1호는동법제6조단서에서 대통령령으로정하는시신 에대하여 감염병의예방및관리에관한법률 제2조에따른감염병으로사망한시신 ( 시장등이감염병의확산을방지하기위하여긴급한조치가필요하다고인정하는경우만해당한다 ) 으로규정하고있다. 제 2 주제전염병예방및관리를위한형사정책 63

70 Ⅴ. 결론 감염병환자등에대한강제조치는공중의보건 안전의확보와환자개인의인권존중과의균형이중요하다. 행정상의즉시강제의실효성확보수단이되는국가형벌권의사용은그강제처분이환자개인의인권을충분히고려한상태에서이루어질경우에야비로소그정당성을인정받을수있다. 따라서감염병환자등의인권보장을위한관련규정의보완이필요하다. 즉, 감염병예방법상의강제조치에대하여는격리조치등을위한구체적인조건과절차, 격리등의기간, 일방적인통보이외의의견진술기회 ( 청문기회 ) 제공, 퇴원조건등에대한구체적인내용에대한보완이필요하고, 이러한전제하에서비로소강제조치불이행에대한국가형벌권의발동이정당화될수있다. 그리고약 30여년이전에제정된결핵예방법과에이즈예방법은특정감영병에대한차별의식이나편견을나을우려가있다. 현대사회의인권의식, 의료기술의진화, 감염증에관한올바른지식의보급등시대적상황의변화를반영할수있도록결핵예방법과에이즈예방법은감염병예방법으로통합할필요가있다. 이를통해감염병관련법률간의비체계성이나비정합성도극복할수도있다. 64 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

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73 유경필 1) Ⅰ. 서 최근들어 진도앞바다에서발생한카페리여객선 세월호 전복사고 2), 그리스부근아드리아해에서발생한카페리여객선 노르만애틀란틱호 화재사고 3), 양쯔강에서발생한여객선 둥팡즈싱호 침몰사고 4) 등국내외적으로대형해양사고가끊이지않고있다. 세계각국은이러한해양사고를조사하고처리하는고유한제도를운용하고있으나, 공통된목표는사고원인을규명하여책임자를처벌하고, 향후유사한사고의재발을방지하고자함에있다. 해양사고는지리적으로영해를벗어난공해상에서발생하거나외국의영해에서발생하는경우도많고, 다양한국적의승객이승선하고있거나 ( 여객선의경우 ) 화주가여러나라인경우 ( 화물선의경우 ) 가많아해양사고의원인규명에도다양한국가의이해관계가얽혀있다는특수성이있어다른나라의해양사고조사및처리절차에관심을가질필요성이있다. 세월호전복사고에대하여는검경합동수사본부를설치하고컴퓨터시뮬레이션을실시하는등많은노력을기울인끝에사고원인을규명하여관련자들을기소하였고, 최근광주고등법원에서세월호선장에대한살인죄를인정하고무기징역을선고하는등사법적판단이진행되고있다 5). 1) 서울중앙지방검찰청검사 2) 사망 304명 ( 실종포함 ), 상해 152명 3) 이탈리아선적의카페리여객선으로, 승객 487명, 선원 12명이승선하여그리스 Patras섬을출발하여이탈이아 Ancona 港으로항해하던중아드리아해에서화재가발생하여 9명이사망하고 19명이실종 4) 승객 406명, 여행사직원 5명, 선원 47명등총 458명이승선하여중국난징을출발하여충칭으로가던중양쯔강중류에서침몰하여 442명이사망하거나실종 제 3 주제해양사고의조사및처리에관한비교연구 67

74 여기서는해양사고조사및처리에관한국내외의입법례를살펴보고, 세월호사고및이와유사한캐나다 Queen of the North호사고 6) 의조사및처리과정을비교 분석해봄으로써향후유사한해양사고가없는안전한바다를만들기위한형사정책적시사점을발굴해보고자한다. Ⅱ. 해양사고일반론 1. 해양사고의정의 해양사고는일반적으로선박의구조 설비는물론운용, 즉 항해 와관련한요인으로발생한인적 물적피해가발생한모든경우를의미한다. 국제해사기구 (IMO, International Maritime Organization) 7) 소속해사안전위원회 (MSC, Maritime Safety Committee) 결의안 8) 은해양사고를다음과같이분류하고있다. 해양사고 (Marine Casualty) 선박의운용과관련하여사람이사망하거나중상을입은경우 선박의운용과관련하여사람이실종된경우 선박이멸실, 추정멸실될경우또는선박을포기한경우 선박에손상이발생한경우 좌초, 운전불능및충돌 운용과관련하여선박에손상이발생한경우 선박의운용과관련하여발생된선박손상에의하여환경의피해가발생한경우 대형사고 (Very serious Casualty) 선박의전손, 인명손실또는심각한해양오염을일으킨사고 5) 이사건은현재대법원 2015도6809호로상고심계속중이다. 6) 캐나다서부밴쿠버인근해상에서카페리여객선 Queen of the North호가야간항해중 Gil Island와충돌하여 2명의실종자가발생한사고. 세월호와 Queen of the North호는제원이비슷한카페리여객선으로, 사고후선체가침몰하는데걸린시간이약 1시간 20분으로비슷하였다. 7) 국제무역에종사하는선박에영향을미치는모든종류의기술적문제와관련되는정부규제및실행분야에서각국정부가서로협력하는것을목적으로설립되었으며, 본부사무국은영국런던에있다 기준으로 170개국이정회원국으로가입했고, 54개국제정부기구와 75개국제비정부기구 (NGO) 등과협력하고있다 8) IMO Res.MSC. 255(84), 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

75 중형사고 (Serious Casualty) 화재, 폭발, 좌초, 접촉, 악천후에의한손상, 빙산에의한손상, 선체의균열이나손상 수면하선체외판의균열, 주기관의운전불능또는광범위한거주구역의손상과같이항해가불가능한정도로발생된선박손상 오염사고 예인이나육상의도움이필요한기기의고장 경미사고 (Marine Incident) 선박의운영과관련하여선박이나사람이위험에빠진경우또는결과적으로선박이나 환경에심각한손상이예견되는경우 우리나라는해양사고의조사및심판에관한법률제 2 조에서위와같은국제해사기구의정의 를수용하고있다. [ 해양사고의조사및심판에관한법률제2조 ] 1. 해양사고 란해양및내수면 ( 내수면 ) 에서발생한다음각목의어느하나에해당하는사고를말한다. 가. 선박의구조 설비또는운용과관련하여사람이사망또는실종되거나부상을입은사고나. 선박의운용과관련하여선박이나육상시설 해상시설이손상된사고다. 선박이멸실 유기되거나행방불명된사고라. 선박이충돌 좌초 전복 침몰되거나선박을조종할수없게된사고마. 선박의운용과관련하여해양오염피해가발생한사고 여기서 해양 이라함은바다를말하며이와밀접하게관련된시설및구역을포함하고, 내수면 이라함은하천, 댐, 호, 소, 저수지기타인공으로조성된담수의수면을말하며이들과밀접하게관련된시설및구역을포함한다 9). 해양사고는영해 ( 領海 ) 의내외를불문하기때문에우리나라선박이외국의영해혹은공해 ( 公海 ) 상에서사고를야기하거나피해를입은경우에도당연히해양사고의범주에속하게된다. 9) 해양사고의조사및심판에관한법률사무처리요령제 2 조 제 3 주제해양사고의조사및처리에관한비교연구 69

76 2. 해양사고의종류 해양사고는충돌, 접촉, 화재, 폭발등그종류가다양하다. 또한그분류방법에있어서도나라마다다소차이가있다. 예를들어일본에서는일반충돌과단독충돌로분류하고있으나우리나라에서는충돌과접촉으로되어있다 10). 다음은해양사고의조사및심판에관한법률사무처리요령제13조제1항 ( 사고의종류 ) 에규정되어있는해양사고의종류이다. 가. 충돌 : 항해중이거나정박중임을불문하고다른선박과부딪치거나맞붙어닿은것. 다만, 수면하의난파선과충돌한것은제외한다. 나. 접촉 : 다른선박이나해저를제외하고외부물체나외부시설물에부딪치거나맞붙어닿은것. 다. 좌초 : 해저또는수면하의난파선에얹히거나부딪친것. 라. 전복 : 선박이뒤집혀진것 ( 가목내지다목, 마목및바목의결과발생한것은제외한다 ) 마. 화재 : 맨처음의사고로서발생한것 ( 가목내지라목등에뒤따라발생한것은제외한다 ) 바. 폭발 : 맨처음의사고로서발생한것 ( 가목내지마목등에뒤따라발생한것은제외한다 ) 사. 침몰 : 가목내지바목이외에황천조우, 외판등의균열이나파공, 절단등에의한침수의결과가라앉은것. 아. 행방불명 : 선박의존부가 3월간불분명하거나기타보험관계기관등에서행방불명으로처리된것. 자. 기관손상 : 주기관 ( 축계를포함한다 ), 보조기관, 보일러또는보기등이손상된것. 차. 추진기손상 : 추진기가손상된것. 카. 키손상 : 키가손상된것타. 속구손상 : 속구등이손상된것. 파. 조난 : 가목내지타목이외의것. 위와같은분류에따르면세월호사고의경우해수면아래선체외판의균열이나파공등에 따른부력상실 ( 침몰, Sinking) 에의한것보다는선체의과도한횡경사 ( 전복, Capsizing) 로인하 여발생하였으므로전복사고로분류하는것이타당하다 11). 10) 김홍태외2, 해양사고에서의인적오류분석체계, 대한인간공학회 (2008년도추계학술대회지 ), 2쪽 11) 중앙해양안전심판원, 세월호특별조사보고서, 58쪽 70 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

77 3. 해양사고의특수성 가. 원격성 해양사고는항내 ( 港內 ) 나가까운바다에서발생하는경우도있으나육지에서멀리떨어진바다나외국의영해에서발생하는경우가빈번하다. 이로인해해양사고발생시해당선박의기국 ( 旗國 ) 독자적으로는인명구조, 해양오염방지, 사고조사등을원활하게수행할수없는경우가많아졌고, 그만큼국가간협력의필요성이증대되었다. 나. 국제성 해양사고는외국의영해에서발생하는경우도많지만선박의국적이나승선자 ( 선원, 승객 ) 국 적의다양화에따라더욱더여러국가나집단의이해관계가복잡하게얽힌경우가많아졌다 12). 이에따라사고조사는물론관련소송도국제분쟁의양상을띄는경우가빈번하다. 다. 대량피해의가능성 최근조선기술의발달에따라 18,000 TEU급 13) 컨테이너선에서대형크루즈여객선에이르기까지선박이갈수록대형화하면서그만큼해양사고발생시대규모인명피해나해양오염의가능성이증대되었다. 또한해상이라는장소적특수성때문에선원및승객의탈출이용이하지않고해경등구조세력의접근에상당한시간이소요되는경우가많아대규모인명피해로이어질가능성이높다는특성이있다. 라. 증거수집의곤란 해양사고발생시선박자체가침몰, 좌초, 화재등으로소실되거나항해일지는, 선박에탑재된각종항해관련전자장비등이멸실되는경우가많아증거자료의수집이용이하지않다는한계가있다. 이에따라국제해사기구 (IMO) 에서는일정규모이상의선박에는 VDR(Voyage Data Recorder) 을의무적으로장착 14) 하게하는등증거수집을위한보완책마련에노력하고있다. 12) 임채현, IMO 해양사고조사코드의도입과해양사고조사제도에관한고찰, 해양환경안전학회논문집제16권제1호, 2쪽 13) 20피트짜리컨테이너 18,000개를실을수있는규모임 14) IMO Res, A.861(20). 이에따르면 VDR 설치가의무화되어있는선박은다음과같다 이후건조된여객선 제 3 주제해양사고의조사및처리에관한비교연구 71

78 4. 국내해양사고현황 15) 가. 선박용도별해양사고현황 非어선여객선화물선유조선예선기타계 어선 소계 ( 척 ) , ,029 1,565 위통계에따르면국내해양사고중어선사고가차지하는비중이 70% 이상일정도로어선해양사고가빈발함을알수있다. 이는어선이다른선박에비해척수가월등히많은데반해상대적으로노후된선박이많고, 선원들의교육훈련수준이상대적으로떨어지는데서그원인을찾을수있다 16). 나. 사고종류별해양사고현황 년도충돌접촉좌초전복 화재폭발 침몰 기관손상인명사상안전운항저해 ,330 기타 계 위통계에따르면해양사고의여러종류가운데기관손상으로인한사고가가장빈번하고, 그다음으로충돌에의한사고가많은것을알수있다. 기관손상으로인한사고는대부분어선에서발생하고있는데, 기관손상은해상의조건에따라전복, 침몰, 좌초로연결되는경우가많으므로인명사고와직결된다고볼수있다 17) 이전에건조된 ro-ro 여객선으로 이후최초정기검사일이도래하지않은선박 - ro-ro 여객선이외의여객선으로 이되지않은선박 이후건조된여객선이외의 3,000 톤이상의화물선 15) 통계자료는중앙해양안전심판원홈페이지참조, 16) 강일권외 5명, 우리나라의해양사고에대한고찰, 한국어업기술학회지, 제49권제1호, 2쪽 17) 강일권외 5명, 전게논문, 10쪽 72 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

79 다. 사고원인별해양사고현황 해양안전심판원은해양사고의원인을운항과실 ( 경계소홀등 ), 취급불량및결함, 기타 ( 기상악화등 ) 등 3가지로나누어통계를관리하고있다. 아래통계를보면 2010년부터 2014년까지사이에전체 1,417건의사고를분석한결과운항과실가운데서도경계소홀로인한사고가 731 건에이르러가장많은비율을차지하고있음을알수있다. 그다음으로는항행법규위반 (127 건 ), 기관설비취급불량등이주요한원인으로지적되고있다. 해양사고의원인 운 항 과 실 취급불량및결함 기 타 사고종류별 충돌접촉좌초전복화재폭발 침몰기관손상 인명사상기타 * 합계 출항준비불량 수로조사불충분 침로의선정유지불량 선위확인소홀 조선부적절 구성비 (%) 경계소홀 황천대비 대응불량 묘박계류의부적절 항행법규위반 복무감독소홀 당직근무태만 운항과실기타 선내작업안전수칙미준수 계 , 선체, 기관설비결함 기관설비취급불량 화기취급불량, 전선노후, 합선 계 여객, 화물의적재불량 선박운항관리부적절 승무원배승부적절 항해원조시설등의부적절 기상등불가항력 기타 계 합계 , 사건에복수의원인이있을경우에는모든원인을중복계상 제 3 주제해양사고의조사및처리에관한비교연구 73

80 라. 인명피해현황 우리나라는해양사고로연간 100여명의인명손실을입고있으며, 이러한현상은최근수십년간계속되고있다. 아래표를보면 2009년부터 2013년까지는 5년간 100명 ~180명정도의사망또는실종자가발생하였으나, 2014년도에는세월호 ( 사망 실종 304명, 상해 152명 ) 및 501오룡호 ( 사망 27명, 실종 26명 ) 두건의사고만으로도 357명의인명이사망또는실종되는국내해양사고역사상최악의해로기록되었다. 인명피해 사망 사고종류연도 충돌접촉좌초전복화재 폭발침몰기관손상 인명사상기타 * 계 실종 Ⅲ. 해양사고의원인규명 1. 원인규명의목적 해양사고의원인규명은크게두가지목적을위해서행해진다. 하나는 行政的 목적으로서해양사고의원인규명을통해향후유사사고의재발을예방하고자함이고, 다른하나는 司法的 목적으로서증거자료를수집하고관련자들을조사하여형사처벌, 행정적제제및민사소송등에서사용하는것을목적으로한다. 행정적 목적을 국가 ( 행정부 ) 의재발방지용원인분석 이라고칭하고, 사법적 목적을 사법적판단 ( 민 형사소송 ) 목적원인규명 ( 과실판단 ) 이라고칭하는견해도있으나결국같은의미이다 18). 74 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

81 2. 행정적조사와사법적조사의차이점 19) 행정적조사와사법적조사모두사고의원인을규명하는것을목적으로한다는점에서는공 통되나전자는사고재발방지의관점에서접근하고, 후자는법적책임소재를가리는관점에서 접근한다는점에서는근본적인차이점이있다. 양자의차이점을정리하면아래표와같다. 행정적조사 사법적조사 목적사고재발방지형사처벌, 행정적제재, 민사상손해배상 조사대상 사고위험을증대시키는관계자의의식및심리상태및환경요인다양한원인에의한사고발생메커니즘 ( 과학적인과관계 ) 기술적측면에서의인적, 물질적피해향상및정도 규범적관점에서의의무위반으로서의행위자의고의, 과실허용된위험의정도 행위와결과사이의인과관계 ( 규범적인과관계 ) 인적, 경제적측면에서의손해발생의정도 결과도출근거다양한가능성고도의개연성혹은확실성있는증거 조사기관해양안전심판원해경, 검찰등 법적근거 해양사고의조사및심판에관한법률국제해사기구 (IMO) 해양사고조사코드 형법, 민법, 해사안전법등 3. 행정적조사와사법적조사의분리원칙 해양사고의조사및심판에관한법률제18조의3 제6항은 특별조사부의해양사고조사는민형사상책임과관련된사법절차, 심판청구를위한조사절차및행정처분절차또는행정쟁송절차와분리하여독립적으로수행되어야한다. 고규정함으로써행정적조사와사법적조사가분리됨을원칙으로하고있다. 이는 1998년국제해사기구 (IMO) 에서제정한국제해양사고조사코드 (Code for the Investigation of Marine Casualites and Incidents) 에따라입법화한것으로, 항공기사고조사분야에서도동일하게규정되어있다 20). 이와같이행정적조사와사법적조사를분리하는이유는원인규명과형사책임을분리하여야비로소조사대상자들로부터형사처벌의부담이없는자연스러운진술을들을수있고, 이를통해실체적원인규명에보다접근할수있으며, 실효성있는재발방지책을마련할수있다는고려에서비롯된것이다. 18) 허용범, 해양사고원인분석실무, 한국선주상호보험조합, 37쪽 19) 송성룡, 항공기사고에대한기술적조사와사법적조사의관계, 한국항행학회논문지제14권제4호, ) 항공 철도사고조사에관한법률제30조는 사고조사는민 형사책임과관련된사법절차, 행정처분절차또는행정쟁송절차와분리 수행되어야한다 고규정하고있다. 제 3 주제해양사고의조사및처리에관한비교연구 75

82 이에따라우리나라의해양안전심판원을비롯한각국의 행정적 해양사고조사기관에서는아래와 같이조사결과는민 형사상의책임과는관련이없다는취지의문구를사고보고서에명기하고있다. < 여객선세월호전복사고특별조사보고서 >(Safety Investigation Report) 21) 이보고서는해양사고의원인을밝히기위한목적으로작성되었으며, 민 형사상책임, 처벌또는비난등을하기위한의도로작성된것은아닙니다. 따라서본보고서를 해양사고의조사및심판에관한법률 제18조의3제 6항에따라민 형사상재판등의증거자료로활용하지않도록하여주시기바랍니다. 4. 행정적조사보고서의증거능력 가. 문제점 위와같은행정적조사와사법적조사의분리원칙을고수할경우민형사재판에서는행정적사고조사자료및조사보고서를증거로사용할수없다는문제가발생한다. 그러나, 현실적으로사법적조사를담당하는경찰및검찰은그전문성에있어서는행정적조사기관을따라갈수없기때문에수사과정에서행정적조사보고서를참고할수밖에없고, 실제로민 형사재판에서증거로제출되고있는실정이다. 따라서, 법정에증거로제출된행정적조사보고서의증거능력을위와같은법규정과관련하여어떻게해석해야하는지가문제되고있다. 나. 학설 현재해양사고분야에서는해양안전심판원의조사보고서의증거능력을다루는논문은찾기어려운반면, 항공사고분야에서는항공 철도사고조사위원회의조사보고서의증거능력에관한활발한논의가있는바, 두분야가동일한내용의국제조약과국내법규정을가지고있기때문에해양사고분야에서도그대로타당한논의라고판단된다. 항공기사고분야에서는항공 철도사고조사위원회의조사보고서에대하여아무런제한없이증거능력을인정해야한다는견해는찾아보기어렵고, 오히려다음과같이일정한제약하에증거능력을인정해야한다거나아예증거능력이없다는견해들이다수설로보인다. 21) 중앙해양안전심판원특별조사부, 공표 76 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

83 즉, 행정적사고조사결과보고서의증거능력을제한하는법제를채택하지않고있는우리나라의현행법체계에의하더라도행정적사고조사결과보고서는그특성상사법적사고조사의증거물로활용하는데에일정한제약이있다는견해, 22) 항공기사고는대량의인명피해와막대한재산상의손실을수반하기때문에사고조사를통하여사고원인을밝혀재발을방지할필요성이매우크다고할수있는데, 당해사고에따른민사상손해배상, 형사처벌또는행정상의재제조치도사고조사와는별도로진행되어이러한사고원인규명과사고재발방지를위한사고조사과정에서위와같은민 형사상또는행정상의불이익을염려하여사고관련자들이자신의잘못이나중요한사실을은폐하거나묵비할가능성이있으므로그결과사고조사가철저하고정확하게수행되지않을수있기때문에사법적또는행정적절차에있어서사고조사보고서를증거로원용하는것은적절치않다는견해, 23) 형사책임의추급에사용하지못하도록하여야한다는견해 24), 항공기사고발생시기장에게형법혹은항공법에의한형사과실책임을묻는것은옳지않다는견해 25) 등이있다. 다. 판례 대한항공항공기리비아트리폴리공항추락사고와관련한대법원 92도373 판결에의하면, 국제민간항공조약제54조에의하여국제민간항공기구가채택한부속서의하나인부속서 13 항공기사고조사 (Annex 13 Aircraft Accident Investigation) 의 5.12조는, 항공기사고조사실시국은그조항에열거된기록사항의공개가당해항공기사고에대한조사및미래의조사에있어서정보입수에불리한영향을미친다고판단할경우그기록사항이사고조사이외의목적으로이용되지않도록하여야한다고규정하고있는바, 이는항공기사고조사실시국에대하여일정한의무를부담시키는규정일뿐그이외의국가에대하여어떠한의무를부담시키는규정이아니어서이사건항공기사고의조사실시국이아닌우리나라가이사건항공기사고와관련하여위 5.12조에의한의무를부담하게되는것이아니며, 또한위부속서의부록 (Attachment) D는위부속서내용의일부를구성하는것이아니라위부속서의적용에관한참고사항에불과할뿐이어서부록 D에기재된내용은국제표준 (International Standards) 으로서의효력이있는것이아니다. 따라서우리나라가위조약제38조에의하여국제민간항공기구에위 5.12조의적용을배제한다는취지의통고를한바없다고하더라도위 5.12조및부록 D로인하여소론이들고있는증거들을피고인에대한이사건형사사건에서증거로사용할수없게된다고볼수없다 라고하여사고조사보고서및사고조사자료를형사소송의증거로사용할수있다 고판시한바있다. 22) 송성룡, 전게논문, 476쪽 23) 김종복, 항공기사고와사고조사에관한법적제문제에대한고찰, 항공우주법학회지제19권제2호, ) 이운조, 항공기사고조사와그문제점에관한소고, 경성법학제8호, , 213쪽이하 25) 임석원, 항공기사고의형사책임, 성균관법학제19권제3호, 제 3 주제해양사고의조사및처리에관한비교연구 77

84 또한, 대한항공항공기제주공항착륙사고와관련한광주고등법원제주부 96노6호판결에의하면, 조약및부속서에서사고조사자료의형사증거법상증거능력을부인하는규정역시마련되어있지아니하므로그자료의공개가허용되는한얼마든지이를형사상유죄의증거로삼을수있다 라고하여사고조사보고서및사고조사자료를형사소송의증거로삼을수있다고판시한바있다. 라. 검토 항공 철도사고조사위원회는순수한사고조사위원회형태로서사고조사보고서를작성하여공표함으로써대외적인의사표시를하는반면, 해양안전심판원은조사관과심판관의이원적구조를채택하고있어조사관이작성하여공표하는사고조사보고서 26) 와심판관 3인의합의에의하여작성하여고지하는재결서에의하여대외적인의사표시를한다. 먼저, 조사관이작성하는사고조사보고서에대하여는위와같은항공사고분야에서의논의가그대로타당한바, 위판례의취지에비추어조사자료의공개가특별히허용되어서는안될특단의사정이없는한우리법체계하에서사고조사결과보고서및사고조사자료를형사소송의증거로사용할수있다고봄이상당하다. 다음으로, 심판관 3인의합의에의하여작성하여고지하는재결서에대하여는다음과같은특수성이있다. 해양안전심판원이하는재결에는심판청구된해양사고에대하여심리를하여사고원인을규명하는재결 ( 원인규명재결 ), 사고원인에책임이있는해양사고관련자에대한징계를하는재결 (( 징계재결 ), 재발방지를위해유관기관등에권고하는재결 ( 권고재결 ) 이있는데 27), 사고원인규명부분의재결은징계재결이나권고재결과는달리그자체로는국민의어떤권리의무를형성하거나확정하는효력을가지는행정처분으로볼수없으므로행정소송의대상이되지않는다고할것이다 28). 또한, 중앙해양안전심판원의재결에대한불복은중앙해양안전심판원의소재를관할하는대전고등법원의전속관할로하고있는바 29), 사실상 2심제로심급이운용되고있다 30). 26) 해양사고의조사및심판에관한법률제18조의3( 특별조사부의구성 ) 등에의하면, 모든사건에있어서조사관들이조사보고서를작성하는것이아니라사람이사망한해양사고등일정한경우에특별조사부를구성하여조사보고서를작성하는것으로규정되어있다. 27) 해양사고의조사및심판에관한법률제5조 28) 대법원 선고 92추55 판결 29) 해양사고의조사및처리에관한법률제74조제1항 법개정전에는중앙해양안전심판원의재결에대한불복은대법원에소제기를하는단심제형태 ( 지방심판원 중앙심판원 ㄴ대법원 ) 로운영되었으나, 법개정이후에는 2 심제 ( 지방심판원 중앙심판원 고등법원 대법원 ) 의형태로운영되고있다. 30) 특허심판원이해양안전심판원과동일한심급제도를운용하다가 1심을담당하는특허법원이창설됨으로써 3심제로운영되고있다.( 특허심판원 특허법원 고등법원 대법원 ) 78 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

85 따라서, 조사관이작성하는사고조사보고서와는달리심판관이작성하는재결서는행정심판기관의재결로서의효력이그대로인정된다고할수있고, 여기에는 IMO 해양사고조사코드및해양사고의조사및심판에관한법률제18조의3 제6항에서규정하는 특별조사부의해양사고조사는민형사상책임과관련된사법절차, 심판청구를위한조사절차및행정처분절차또는행정쟁송절차와분리하여독립적으로수행되어야한다 는규정은적용되지않는다고해석함이상당하다 31). Ⅳ. 각국의해양사고조사제도 1. 해양사고조사관련국제규정 32) 해양사고조사에관한국제협약은유엔해양법협약, 국제노동기구협약및국제해사기구의여러 협약이있는데, 이를정리하면다음과같다. 협약 유엔해양법협약 33) 국제노동기구 (ILO) 협약 국제해사기구 (IMO) 협약 관련조항 Part 7( 공해 ) 제 1 절 ( 총칙 ) 제 94 조 ( 기국의의무 ) 제 7 항 선원의직업상재해방지에관한협약 ( 협약제 134 호 ) 제 2 조제 1 항, 제 2 조제 4 항및제 3 조 상선의최저기준에관한협약 ( 협약제 147 호 ) 제 2 조 (g) 항 선원의직업상재해방지에관한권고 ( 권고제 142 호 ) 제 3 조 해상인명안전협약제 1 장제 21 조 ( 해양사고 ) 1978 선원의훈련, 자격증명및당직근무기준협약제 1 장제 1/4 조 ( 통제절차 ) 와부속서제 1 장제 1/5 조 ( 국내규정 ) 국제해양오염방지협약제 12 조 ( 선박의해양사고 ) 국제만재흘수선협약제 23 조 ( 해양사고 ) 1993 어선안전협약제 7 조 ( 어선의해양사고 ) 1989 이동성근해굴착장치의구조및설비에관한규칙제 1 조제 8 항 ( 해양사고 ) 이들협약의공통된주요내용은첫째, 자격있는자에의한해양사고조사를실시하고, 둘째, 조사결과를국제해사기구에통보하며, 셋째, 조사시이해관계국간에협력하도록하고, 마지막으 로개인등의책임이조사결과서에나타나지않도록하고있다. 31) 실제로태안기름유출사고 ( 대전지방법원 2008노1066) 등많은해양사고에서해양안전심판원의재결서가증거로제출되었고, 그증거능력을인정받고있다. 32) 나송진외 3, 해양사고조사매뉴얼의비교연구, 한국항해항만학회지제26권제5호 (2002), 498쪽 33) UNCLOS, The United Nations on the Law of the Sea 제 3 주제해양사고의조사및처리에관한비교연구 79

86 2. 국제해사기구 (IMO) 해양사고조사코드의도입 해양사고발생시선적국및승선원국적의다양성등의이유로여러국가나다양한집단의이해관계가얽혀있는경우가많은데각국의해양사고조사절차가상이하면효과적이고체계적인해양사고조사및원인규명이이루어지지못하는경우가빈번하였다 34). 이에국제해사기구 (IMO) 는복잡한이해관계를가진해양사고의조사에대해여러국가가협조하여정확한원인을규명하고, 이를일정한양식의보고서로제출하며, 새로운국제적안전기준을마련하여사고의재발방지에도움이되는방안을강구하였고, 1998년 IMO 제20차총회에서여러협약의관련규정및기존의여러결의서에근거하여총회결의서 {Resolution A.849(20)} ' 국제해양사고조사코드 (Code for the Investigation of Marine Casualites and Incidents) 를채택하였다 35). 동코드는해양사고조사를통해원인을규명하고그결과에대한정보를각국가가공유하며, 또한적절한재발방지대책을수립하여해상에서의인명및해양환경의보호에기여할수있는해양사고조사에관한방법및절차, 국가간협조방안, 그리고정보의공유방안등에대해규정하고있다. 동코드는강제규정인 PartⅠ 및 PartⅡ와권고규정인 PartⅢ에모두 25장으로구성되어있다. 동코드는해양사고 (marine casulites) 및해양준사고 (marine incidents) 에대한 해양안전조사 를실시하는각국가들이공통적접근법을통해조사하도록하는것을목표로하며, 책임소재의규명이나과실비율산정이아닌미래의사고조사재발방지를조사의목적으로한다 ( 제1장제 1.1). 해양안전조사는다른형태 ( 민사, 형사및행정소송등을위한조사 ) 의조사와독립하여진행하되다른조사를방해하지않으며, 사고의주요원인등에관한자세한보고를할수있다 ( 제1장제1.2). 그리고모든기국은해양안전조사가현행 IMO 해사안전협약들에게필요한개정작업의판단에도움이되거나해양사고가해양환경에매우해로운영향을미칠경우에는자국선박의사고에대해조사하여야할의무가있다. 다만, 연안국의영해등영토에서발생한인명및환경에위험을야기하는사고, 연안국의수색및구조권한이포함된사고, 혹은기타연안국에영향을미치는사고에대해서는연안국의해양안전조사가우선된다 ( 제1장제1.3). 동코드의제2장은코드목적상용어의정의, 제4장은각당사국해양안전조사기관의상세를 IMO에보고할의무, 제5장은기국과연안국의사고고지의무및고지내용, 제6장은모든 매우중대한해양사고 (very serious casualites)' 의강제적조사의무, 제7장은기국과다른이해당사 34) 임채현, IMO해양사고조사코드의도입과해양사고조사제도에관한고찰, 해양환경안전학회제16권제1호, 58쪽 35) 조동오, 우리나라해양안전심판제도의발전방향, 한국해양수산개발원, 30쪽 80 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

87 국의해양안전조사이행을위한협정체결의무, 제8장내지제10장은일정범위의조사관권한보장과조사시행의자유및협력에관한의무, 제11장은조사관에대한외압의금지및공정한조사의무, 제12장은해양안전조사시선원의권리를보호하기위한법률적원조권리등에관한국가의정보제공의무, 그리고제13장및제14장은해양안전조사보고서초안및최종보고서에관한사항등을포함하고있다. 그리고제15장내지제26장은권고적관행을규정하고있다. 3. 영국 해양사고조사국 (Maritime Accident Investigation Branch; MAIB) 은 행정적 목적의조사기관으로, 1985년카페리여객선 Herald of Free Enterprise호전복사고 36) 를계기로 Minister of Shipping 산하의해상안전청 (MSA) 37) 소속사고조사반 (Casualty Section) 이라는이름으로설립되었다가현재는 사법적 목적의조사기관인해양안전경비청 (MCA) 로부터완전분리독립하여운영되고있다 38). MAIB 조사의특징은첫째, 신속한현장접근및증거확보, 둘째, VDR(Voyage Data Recorder) 등각종항해장비에대한전문적이고신속한분석, 셋째, 국제적으로신뢰도높은사고조사보고서의발간등을들수있다. 특히각종해양사고에서논란의여지가없는증거로활용될수있는 VDR의경우 MAIB에서는별도의기술분석관 (Technical Manager) 으로하여금그분석을전담하도록하고있다 39). 영국의해사연안경비청 (Maritime and Coastguard Agency; MCA) 은 해상안전청 (MSA) 과연안경비대 (Coastguard) 를통합하여설립된기관으로서선박및선원관리, 항행통보등항로관리, 해양오염방제, 선박검사, 해양안전등의업무를하고있으며, 우리나라의해양항만청과해양경비안전본부 ( 舊해경 ) 를통합한업무를담당하고있다. 영국에서도하나의해양사고가발생하면사고의원인규명만을목표로하는 MAIB의조사관과 MCA법위반여부를조사하는 MCA의조사관, 그리고범죄혐의가있는사망사건발생시수사를하는경찰등많은관계자들이각각의목적을위해조사에임하고있었다. 그에따라현장에서수습되는각종증거물의관할문제, 선장및선원들에대한중복조사등의문제가제기되었고, 이를해결하기위해 MAIB와 MCA는 1999년양해각서 (MOU) 를체결하 36) 세월호와같은카페리여객선 ((13,601톤, 승선정원 1,400명 ) 으로서 벨기에 Zeebruggegkd에서출항하다가전복되었는데, 이사고로 193명의승객및선원이사망하였다. 사고조사결과출항과정에서갑판수가선원침실에서잠을자느라선수램프 (lamp) 를닫지않았는데도선장이이를확인하지않고그대로출항하다가열려진선수램프로해수가급격히유입되면서전복되었다는사실이확인되었다. 37) MSA는 해양안전경비청 (Maritime and Coastguard Agency ; MCA) 으로변경됨 38) 정재용, 나송진, 해양사고조사 심판제도의비교연구, 한국항해항만학회지제27권제2호, 130쪽 39) 해양사고원인분석에 VDR(Voyage Data Recorder) 을최초로활용한기관으로알려져있다. 제 3 주제해양사고의조사및처리에관한비교연구 81

88 여업무처리과정에서발생되는현안문제의공동인식에서시작하여조사개시절차, 상호연락및 협조, 제 3 의수사기관과의관계, 보고서출간에이르기까지해양사고의조사과정에서양측기관 사이에발생할수있는모든문제의조정및해결책등을언급하고있다 40). 4. 미국 41) 미국의해난심판은 1871년기선의검사에관한법규가운데일부로규정된것이그시초이다. 종래미국의해난심판의객체는해기사면허증을가진자의행위에대하여심판하는선원심판주의로부터출발하였다. 그러나, 해난심판교통안전업무가각부처에분산되어있는것을조정하기위하여제정된 ' 독립안전위원회법 (The independence Safety Board Act)' 에근거하여 1974년에설립된국가교통안전위원회 (NTSB) 에의하여사고조사및원인규명, 그리고교통안전을개선하기위한권고가행하여지고있다. 현재미국의해난심판제도에서는원인조사와징계업무를각각다른절차에따라주로미국연안경비대 (USCG) 가관장하고있다. 그리고중대해난사고또는해기사면허증등의처분에대한연안경비대사령관의재결에대한불복신청에대하여는 NTSB가독점적으로조사권한을가지고있다. [1심] USCG 행정법판사 42) [2심] NTSB 행정법판사 [3심] 상소법원, Columbia 특별법원 [4 심 ] 대법원 NTSB는항공, 철도, 도로, 파이프라인및해난사고의조사와신문을행하여사고또는사건의원인을결정하고보고서를작성하여이를공표함으로써교통안전의확보및향상을도모함과동시에연안경비대의징계에대한불복신청을심리한다. USCG는해양사고의사전조사를실시하는데, 연평균약 4,000건의예비조사를실시하고, USCG 장관은 USCG의예비조사결과를바탕으로 NTSB 조사대상해양사고를 NTSB에통지한다. R. S. 4450(46 U.S.C. 239) 에근거한 USCG의책임이있는사건을 NTSB에서조사할때에는될수있는한중복을피하는절차를모색하고있고, 위원회에서조사하는중대해양사고및법률에근거한조사를실시하는경우는미리정해져있다 43). 40) 조동오, 전게논문, 82쪽 41) 조동오, 우리나라해양안전심판제도의발전방향, 한국해양수산개발원, 59쪽 42) 행정법판사는법원경력 2년및변호사경력 7년이필요하고, USCG 행정법판사의경우해군법무관경력을요한다. 82 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

89 5. 캐나다 캐나다의경우항공기사고는항공안전위원회 (CASB) 에서, 선박사고는교통부해양사고조사과에서, 철도사고는철도운송위원회등에서각각사고조사를실시하여왔으나, 조사관의독립성과육상, 해상및항공교통사고조사기관의통폐합을통한인적, 물적자원의효율성등을제고하기위하여캐나다교통사고조사및안전위원회 (CTAISB, Canadian Transportation Accident Investigation and Safety Board) 설치법안이 비준되었고, 발효되면서이때부터캐나다교통안전위원회 (TSB) 가독립적인조사기관으로서업무를시작하였는데 44), 미국의 NTSB와유사한조직과사고조사시스템을운영하고있다. 6. 일본 일본에서는 해군성소속기선과기선회사소속기선이충돌하여해군기선이즉시침몰하여 24명이사망한사건이발생하자 태정관의지령에따라같은해 기선충돌에관한임시재판소를개설하여재판하게된것이해난심판의효시이다. 제2차세계대전후인 해난심판법이시행되면서오랜동안해양사고조사는해난심판이사소 ( 海難審判理事所 ) 가, 해양사고심판은해난심판청 ( 海難審判廳 ) 이담당하는이원적구조 45) 를운용하다가 항공, 해상, 철도사고및준사고의원인을찾는조사기능을향상시키기위해기존의해난심판청 (Japan Marine Accident Inquiry Agency) 과항공 철도사고조사위원회 (Aircraft and Railway Accidents Investigation Commission) 을통합하여운수안전위원회 ( 運輸安全委員會, Japan Transport Safety Board; JTSB) 를설립하였고, 해양사고에대한심판기능 ( 선원에대한징계포함 ) 은해난심판소 ( 海難審判所, Japan Maritime Accident Tribunal, JMAT) 로이관하였다 46). 43) (1) 중대해양사고-6명이상의사망, 100톤이상의동력선의손실, 50만달러이상의재산적손실, 위험물질이생명, 재산또는환경에중대한위협을한다고 USCG 사령관이판단하고, 이에 NTSB 위원장이동의한사고 (2) 법률에의거한조사- 사고에 USCG 및관공선이관계되고 1명이상의사망또는 75,000달러이상의재산상손실이발생한경우, USCG 사령관및 NTSB가 NTSB의조사실시에동의하고사고에관공선이관계되고 1명이상의사망또는 75,000달러이상의재산상손실이발생한경우, USCG 사령관및 NTSB가 NTSB의조사에동의하고사고가 USCG의안전기능에관한중요한안전문제를포함하고있는중대해양사고의경우 44) 임을빈, 캐나다의해양사고조사제도연구, 해양한국 , 133쪽 45) 현재한국의해양안전심판원과유사한구조이다. 46) 임채현, 전게논문, 58쪽 제 3 주제해양사고의조사및처리에관한비교연구 83

90 7. 한국 - 해양안전심판원 (KMST, Korean Maritime Safety Tribunal) 가. 연혁및조직 해양안전심판원은 제정 공포된해난심판법 ( 법률제813호 ) 에의해설립된준사법적기관으로, 해양사고에대한조사및심판을통하여해양사고의원인을규명함으로써해양안전의확보에이바지하고있는해양수산부소속기관이다. 해양안전심판원은부산 인천 목포 동해등 4개지방해양안전심판원이 1심역할을수행하고, 중앙해양안전심판원은지방해양안전심판원의재결에불복이있는사건을심리하는 2심의역할을수행하고있다. 해양안전심판원은조사관실과심판관실의이원적구조를취하고있는데, 조사관은사고를조사하여심판을청구하는역할을, 심판관은심판이청구된사건에대하여심리를진행하여재결을통해사고원인규명등을하는역할을각각수행하고있다. 각지방및중앙해양안전심판원의심판원장은조사관의일반사무를지휘 감독하나, 조사관의고유사무에관여하거나영향을주어서는아니된다 ( 동법제19조 ). 나. 심급구조 중앙해양안전심판원의재결에대한소송은중앙심판원의소재지를관할하는고등법원에전속한다 ( 동법제74조제1항 ). 법원은그청구가이유있다고인정하면판결로써재결을취소하여야하고, 중앙해양안전심판원은재결의취소판결이확정되면다시심리를하여재결하여야하며, 재결취소의이유가되는판단은그사건에대하여중앙해양안전심판원을기속한다 ( 동법제77조 ). 지방해양안전심판원은심판관 3인합의체로심리를하고, 중앙해양안전심판원은심판관 5인합의체로심리를한다. 다. 재결 해양안전심판원은해양사고의원인을밝히고재결로써그결과를명백하게하여야하고 ( 원인규명재결 ), 해양사고가해기사나도선사의직무상과실로발생한것으로인정할때에는재결로써해당자를징계하여야하며 ( 징계재결 ), 필요하면해양사고관련자 47) 에게시정또는개선을권고하거나명하는재결을할수있다 ( 권고재결 ) 48). 47) 조사관의조사결과해양사고의원인과관련된자로서지정된자를말한다 84 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

91 라. 원인규명절차 (1) 사고통보 해양수산관서, 국가경찰공무원, 특별시장 광역시장등자치단체장들은해양사고가발생한사실을알았을때에는지체없이그사실을자세히기록하여관할지방심판원의조사관에게통보하여야하고, 조사관이해양사고에관한증거수집이나조사를하기위하여관계기관에협조를요청하면그기관은이에따라야한다 ( 동법제31조 ). 선박소유자또는선박운항자는해양사고를방지하기위하여선박의운용과관련하여발생한준해양사고를국토해양부령이정하는바에따라중앙수석조사관에게통보하여야하고 ( 동법제31 조의2), 영사는국외에서해양사고가발생한사실을알았을때에는지체없이그사실과증거를수집하여중앙수석조사관에게통보하여야한다 ( 동법제32조 ). (2) 조사 조사관 49) 은해양사고가발생한사실을알게되면즉시그사실을조사하고증거를수집하여야한다. 조사관, 해양사고관련자또는심판변론인이미리증거를보전하지아니하면그증거를채택하기곤란하다고인정하여증거보전을신청할때에는심판원은심판청구전이라도검증또는감정을할수있다. [ 해양사고의조사및심판에관한법률제35조 ( 증거보전 )] 1 조사관, 해양사고관련자또는심판변론인이미리증거를보전하지아니하면그증거를채택하기곤란하다고인정하여증거보전을신청할때에는심판원은심판청구전이라도검증또는감정을할수있다. 2 제1항의신청에는서면으로증거를표시하고그증거보전의사유를밝혀야한다. 3 해양사고가발생한경우누구든지다음각호의어느하나에해당하는행위를하여서는아니된다. 다만, 선원이나선박의안전확보, 해양환경의보호등공공의중대한이익보호또는인명구조등을위하여제5호에따른행위를하여야할필요가있는경우에는그러하지아니하다. 48) 해양사고의조사및심판에관한법률제 5 조 ( 재결 ) 49) 동법제 37 조 ( 조사관의권한 ) 1 조사관은그직무를수행하기위하여필요할때에는다음각호의처분을할수있다. 1. 해양사고와관계있는사람을출석하게하거나그사람에게질문하는일 2. 선박이나그밖에장소를검사하는일 3. 해양사고와관계있는사람에게보고하게하거나, 장부 서류또는그밖의물건을제출하도록명하는일 4. 관공서에대하여보고또는자료의제출및협조를요구하는일 5. 증인 감정인 통역인또는번역인을출석하게하거나증언 감정 통역 번역을하게하는일 제 3 주제해양사고의조사및처리에관한비교연구 85

92 1. 해당해양사고와관련된선박에비치하거나기록 보관하는다음각목의간행물또는서류등 ( 전자적간행물또는서류등을포함하며, 이하이항에서 기록물 이라한다 ) 의파기또는변경가. 선박안전법 제32조에따라선박소유자가선박에비치하여야하는항해용간행물나. 선원법 제20조제1항에따라선장이선내에비치하여야하는서류및같은조제 2항에따라선장이기록 보관하여야하는서류 2. 해당해양사고와관련된선박으로서 해사안전법 제46조제2항에따른안전관리체제를수립 시행하여야하는선박의소유자또는같은법제51조에따른안전관리대행업자가해당선박의안전관리체제수립 시행과관련하여작성 보관하거나선박에비치하는기록물의파기또는변경 3. 해당해양사고와관련된선박으로서제2호에따른선박외의선박의소유자또는 선박관리산업발전법 제2조제2호의선박관리사업자가해당선박의운용, 선원의관리또는선박의정비와관련하여작성 보관하는기록물의파기또는변경 4. 해당해양사고와관련된선박과 해사안전법 제36조에따른선박교통관제또는 개항질서법 제28조에따른해상교통관제를시행하는기관사이의선박교통관제또는해상교통관제와관련하여작성 보관되는기록물의파기또는변경 5. 해당해양사고와관련된선박의손상된선체 기관및각종계기 ( 계기 ) 와그밖의부분에대한수리 선박안전법제26조에따라선박시설기준에서정하는항해자료기록장치 (Voyage Data Recorder, VDR) 를설치한선장은해당선박과관련하여해양사고가발생한경우지체없이항해기록장치의정보를보존하기위한조치를하여야한다 ( 동법제35조제4항 ). VDR 은국제해상인명안전협약 (International Convention for the Safety of Life at Sea, SOLAS) 50) 에따라 부터단계적으로일정규모이상의여객선또는상선에장착하도록되어있는항해자료기록장치로서항공기의불랙박스와같은역할을하고있다 51). 해양사고는발생장소가바다한가운데인경우가많고침몰, 화재등으로그증거자료를확보하기가지극히어렵다는특징이있다. 따라서해양사고조사를위해서는가장먼저사고선박이 VDR을탑재한선박인지여부를확인하고, 탑재선박일경우수중탐색등을통해 VDR을확보하는것이가장시급한과제이다 태안앞바다에서발생한태안기름유출사고당시사고선박인유조선허베이스 50) IMO RESOLUTION A.861(20) 51) VDR 에저장되는정보는 GPS 를이용한위치, 일시, 속력, 방위, Radar, VHF 통신, 엔진로그등조타실및기관실에서수집되는모든정보를포함한다. 86 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

93 피리트호에는 VDR이장착되어있었으나검찰및해경에서는사고초기그사실을인지하지못하고있다가뒤늦게 VDR이장착되어있다는사실을인지하고선사측에제출을요구하였다. 그러나그때는이미선사측에서선박에장착된 VDR을은닉한이후였고, 나중에확보한 VDR에는기관실음성녹음등일부정보이외에는사고와관련한어떠한정보도저장되어있지않았다. 그결과수사및재판과정에서는사고당시유조선측의위험상황인지시점, 당직항해사의선장호출시점, 엔진사용상황등을입증하는데상당한어려움을겪은바있었다. (3) 특별조사부 중앙수석조사관은일정한규모이상의해양사고 52) 가발생한경우로서심판청구를위한조사와는별도로해양사고를방지하기위하여특별한조사가필요하다고인정하는경우에는특별조사부를구성할수있다 ( 동법제18조의3 제1항 ). 특별조사부의장은조사가끝난후 10일이내에조사보고서를작성하여해양수산부장관및중앙수석조사관에게제출하고, 이를제출받은중앙수석조사관은그보고서를관계행정기관의장및국제해사기구에송부하여야하며 ( 동조제3항 ), 중앙수석조사관은그보고서를공표하여야한다. 특별조사부의해양사고조사는민형사상책임과관련된사법절차, 심판청구를위한조사및행정처분절차또는행정쟁송절차와분리하여독립적으로수행되어야한다 ( 동조제6항 ). (4) 심판청구 조사관은조사결과사건을심판에부칠필요가없다고인정하는경우에는그사건에대하여심판불필요처분을하여야하고 ( 동법제34조제2항 ). 심판에부쳐야할것으로인정할때에는지방심판원에심판을청구하여야한다 ( 동법제38조 ). 다만, 사건이발생한후 3년이지난해양사고에대하여는심판청구를하지못한다 ( 동법제38조단서 ). 해양사고에대하여이해관계가있는자는심판불필요처분을받은해양사고에대하여원인규명이필요하다고인정하면대통령령으로정하는바에따라관할지방심판원에그처분이올바른지에대하여심판을신청할수있고, 관할지방심판원은그신청이이유있는것으로인정되는경우에는결정으로써조사관으로하여금조사를시작하여심판을청구하도록하고, 그신청이이유없는것으로인정되는경우에는결정으로서이를기각하여야한다 ( 동법제39조의2). 52) 1. 사람이사망한해양사고 2. 선박또는그밖의시설이본래의기능을상실하는등피해가매우큰해양사고 3. 기름등의유출로심각한해양오염을일으킨해양사고 4. 제 1 호부터제 3 호까지에서규정한해양사고외에해양사고조사에국제협력이필요한해양사고및준해양사고 제 3 주제해양사고의조사및처리에관한비교연구 87

94 (5) 심판 지방심판원은조사관의심판청구에따라심판을시작하는데, 심판은공개를함이원칙이고 ( 동법제41조 ), 심판기일에해양사고관련자, 증인, 그밖에이해관계인을소환하고신문할수있다. 심판원은조사관, 해양사고관련자도는심판변론인의신청에의하거나직권으로필요한증거조사를할수있고, 제1회심판기일전에는선박이나그밖의장소를검사하는일, 장부 서류또는그밖의물건을제출하도록명하는일, 관공서에대하여보고또는자료제출을요구하는일만을할수있다. 아울러심판원은구속 압수 수색이나그밖에신체 물건또는장소에대한강제처분을하지못한다 ( 동법제48조 ). (6) 재결 본안의재결에는해양사고의구체적사실과원인을명백히하고증거를들어그사실을인정한이유를밝혀야하는데 ( 동법제54조 ), 재결은심판정에서재결원본에따라심판장이고지한다. 심판원은해양사고가해기사나도선사의직무상고의또는과실로발행한것으로인정할때에는재결로써담당자를징계하여야한다 ( 동법제5조제2항 ). 심판원은심판의결과해양사고를방지하기위하여시정하거나개선할사항이있다고인정할때에는해양사고관련자가아닌행정기관이나단체에대하여해양사고를방지하기위한시정또는개선조치를요청할수있다 ( 동법제5조의2). < 대법원 선고 2003추20 판결 > 각급해양안전심판원은해기사또는도선사이외의자로서해양사고의원인에관계있는자에대하여시정또는개선을권고하거나명하는재결을할수있는바, 이때시정또는개선할사항은해양사고의원인과관련이있어야할것이지만, 한편해양사고심판법이자유심증주의를채택하고있고 ( 해양사고심판법제51조 ) 형사소송절차와유사한심리구조를택하면서도증거능력에관한규정을두지아니하고있는점, 해양사고의원인과의관련성이란본래불확정개념으로서그에관하여는행정청인중앙해양안전심판원에판단여지가인정될수밖에없는점, 특히시정이나개선의권고재결의경우그에따르지아니하더라도이를강제할아무런수단이없어법적구속력없는행정지도상의의견으로볼수밖에없는점등을고려하면, 시정 개선을권고할사항과해양사고간의관련성은반드시엄격한인과관계의틀에구속되어야하는것이아니라, 당해해양사고가남긴교훈을살려향후유사한해양사고의방지및안전확보를도모한다는관점에서시정이나개선권고등이해양사고관련자에게객관적으로귀속될수있느냐는규범적 법적문제로파악함이상당하다. 88 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

95 (7) 제 2 심의청구 조사관또는해양사고관련자는지방심판원의재결에불복하는경우에는중앙심판원에제 2 심을 청구할수있다 ( 동법제 58 조제 2 항 ). 중앙심판원의심판절차에관하여는지방심판원의절차를 준용한다. (8) 소제기 중앙심판원의재결에대한소송은중앙심판원의소재지를관할하는고등법원에전속한다. 이소송에서는중앙해양안전심판원장이그피고가된다 ( 동법제75조 ). 법원은그청구가이유있다고인정하면판결로써재결을취소하여야하고, 중앙심판원은재결취소판결이확정되면다시심리를하여재결하여야하며, 재결취소의이유가되는판단은그사건에대하여중앙심판원을기속한다 ( 동법제77조 ). Ⅴ. 세월호및캐나다 Queen of the North 호사고사례비교 1. 사고개요 가. 세월호 세월호는 일본하야시카네조선소에서건조된카페리여객선 53) 으로, 청해진해운은 위선박을도입하여 경까지세월호의여객실부분을증축하고선수우현램프를제거하는등의증축공사를하였다. 세월호는인천항과제주항을왕복운항하는내항정기여객선으로항로에투입되었는데, 사고전날인 :05경승객및선원 476명, 화물 2,142톤등을적재하고인천항연안여객부두를출항하여제주항으로항해하였다. 당직항해사인 3등항해사는맹골수도를통과한후 :46경전남진도군병풍도동쪽해상을약 18노트로통과하면서당직조타수에게침로를 135도에서 140도로 1차변침토록지시하였다. 53) 일본선명은 나미노우에 호였다. 제 3 주제해양사고의조사및처리에관한비교연구 89

96 1차 변침이 완료된 후 3등항해사는 조타수에게 08:48경 침로를 145도로 2차 변침을 지시하 였으나 당직 조타수는 우현 변침을 시도하던 중 원하는 대로의 변침이 이루어지지 않자 당황하 여 임의로 조타기를 우현 측으로 대각도로 돌리는 바람에 선수가 급속도로 우회두하면서 외방경 사의 영향으로 선체가 좌현 측으로 급속히 기울어졌다. 세월호는 좌현으로 계속 기울어지면서 선체 현측 개구부 틈 등을 통하여 바닷물이 선내로 유 입되었고, 결국 :17경 전복(선체 횡경사 약 108도)된 후 같은 날 10:31경 전남 진도 군 병풍도 북방 약 3.5마일 해상(북위 34도 12분 33초, 동경 125도 57분 24초)에서 선수 구 상선수(Bulbous Bow)만 남긴 채 선체가 수면 밑으로 가라앉았다. 선수 선저부만 수면 위로 드러낸 채 조류에 따라 표류하던 세월호는 :57경 전남 진 도군 병풍도 북동방 약 3.1마일 해상에서 완전히 침몰하였다. 이 사고로 여객을 포함한 승선원 476명 중 304명이 사망(9명 실종)하고, 152명은 탈출 과정 에서 상해를 입었다. 나. Queen of the North호 Queen of the North호는 :00경 BC주 Prince Rupert항 터미널에서 101명 (승객 59명 및 선원 42명)이 승선한 가운데 BC주 Port Hardy항을 향하여 출항하였다(예정 도 착시각 :30). 90 제6회 형사사법포럼 재난없는 안전사회를 위한 형사정책적 과제

97 출항시부터 23:50경사이에조타실에서는정상적으로항해및조타당직이수행되고있었는데, 자정직전 2항사는항해당직을 4항사에게인계하면서좌현 4.4마일전방에 5.9노트의속력으로접근하는어선 (Lone Star) 1척이있다는사실과선수우현으로초속 30노트의바람이분다는사실등을알려주었다. 당직교대직후 4항사는함께당직을수행하는 1타수와개인적인대화를시작하였고, 23:59경정해진항로를유지하기위해좌현으로 4도정도조타기를조작하였다. 자정을넘긴 00:02경 4항사는 118도로변침하여야하는지점을약 1.3마일앞둔지점에서 Prince rupert 해상교통관제센터에선박이 Sainty point에접근하고있음을보고하였다. 00:07경 Queen of the North호는정해진변침점인 Sainty Point에서변침을하지않은상태에서 17.5노트의속력으로그대로 Wright Sound를향하고있었는데, 다음변침점인 Point Cumming light까지는 27분이남은거리였다. 그무렵 4항사와 1타수는조타실에서레이더옆에있는의자에앉아있었는데, 선박이 Waterman Point를지나면서소나기가그치고시정이개선되었다. Sainty Point 변침점에서변침없이항해한지 13분이지난 00:20경 4항사는 1타수에게 109 도로의변침을지시하였고, 이어서자동조차를수동조타 (hand-steering) 로바꿀것을지시하였다. 당시 1타수가정상적으로수동조타로바꾸었는지는확인되지않았으나나중에전자해도시스템 (ECS) 에서확인된 00:20:50 당시의침로는좌현쪽으로치우치기시작하였고, 마침내 00:21:20 Gil Island에충돌하고말았다. 2. 공통점 가. 제원 세월호와 Queen of the North 호는두선박모두여객과자동차를동시에싣고다닐수있 는카페리여객선 (ro-ro 54) passenger ship) 이라는점이외에그크기, 승선인원등이비슷한 선박이라는데공통점이있다. 54) roll-on roll off vessel 의약자로, 기중기를이용하지않고선측과안벽사이에걸쳐놓은 ramp way 를통해화물을적재한트럭이나트레일러가그대로선내로들어갈수있는선박을말한다. 제 3 주제해양사고의조사및처리에관한비교연구 91

98 선명 세월호 Queen of the Northt호 국적 대한민국 캐나다 선적항 인천광역시 Victoria, BC 선박종류 로로여객선 (Ro-Ro Passenger ship) 로로여객선 (Ro-Ro Passenger ship) 최대승선인원 956명 ( 여객 921, 선원 35) 650명 ( 여객 650명, 선원 50) 진수일 일본 ( 증축 ) 1969, 독일 총톤수 ( 톤 ) 6,825 8,889 길이 (m) 만재흘수 (m) 주기관 12PC2-6V(AKASHI, JAPAN) Two MAN V-16 diesel 최대출력 6,618Kw x 520RPM x 2기 11,631Kw x 2기 최대속력 ( 노트 ) 23.5 선사 ( 주 ) 청해진해운 BC Ferries, Victoria BC < 세월호 > <Queen of the North 호 > 나. 침몰및대피 (evacuation) 상황발생 세월호와 Queen of the North호는사고직후급격한침수로인하여선체가침몰하였고, 그과정에서승객및선원들이대피하여야하는상황이발생하였다는점에서공통점이있다. 공교롭게도세월호와 Queen of the North호가사고후선체가전복혹은침몰에이르기까지소요된시간은 1시간 20분정도로비슷하였고, 승객과선원이대피할수있는시간도비슷하였다. 하지만같은시간동안 Queen of the North호는승객및선원의대피에성공한반면, 세월호는실패하였다는점에서커다란차이가있었다. 92 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

99 다. 사고원인조사과정 두사건모두 행정적 조사와 사법적 조사가동시에이루어졌다는데공통점이있다. 세월호사건의경우, 중앙해양안전심판원은사안의중대성을감안하여특별조사부를구성하여사고원인을조사하였고, 특별조사보고서를공표하였다. 한편, 검찰은해경과검경합동수사본부를구성하고전문가자문단의도움을받아신속하게사건을수사하여 선장등관련자들을기소하였다. Queen of the North호사건의경우, 캐나다교통안전위원회 (TSB) 가 행정적 사고조사를담당하였고, 연방경찰 (RCMP) 및연방검찰 (PPSC) 에서사건을수사하여기소하였다. 3. 차이점 가. 실제대피과정 (Evacuation) (1) 세월호 세월호의경우, 비상시선장을비롯한모든선원들은운항관리규정에규정된비상부서배치표 55) 에따라인명의안전확보를최우선으로해야할뿐만아니라사고처리업무를모든업무에최우선하여시행하여야한다. 이에따라선장은인명구조및퇴선등구조조치를총괄지휘하면서승객들을구조가용이한갑판등에대피시키고안전한퇴선이이루어질수있도록선내방송설비 무전기 전화등을통한대피명령과퇴선명령및상황전파안내방송, 선원을통한안내및승객유도, 선원들의담당구역배치및구명뗏목과슈트의투하지시등적절한구조조치를취함과아울러선원들이각자에게부여된구조임무를충실히수행하도록지휘 감독하여야할의무가있고, 나머지선원들도구명뗏목투하, 비상사다리투하, 승객유도등비상시수행하여야할역할이있었다. 그러나세월호선장을비롯한선원들은사고발생후불과 3분만인 08.52경조타실에모였음에도해경경비정이접근하기만을기다리며대피명령및퇴선명령, 승객퇴선유도등승객을구조하기위한아무런조치를취하지않았을뿐만아니라승객의상황에대하여확인하거나승객구조방법을논의조차하지않다가 09:39경기관장을비롯한기관부선원들이먼저해경경비정을이용해퇴선하고, 09:46경선장을비롯한갑판부선원들이뒤이어퇴선하였다. 55) 비상시승무원들이신속히조직적으로대처하기위해만들어놓은배치표로서, 화재 침몰등비상상황별각승무원들의담당역할이규정되어있다. 제 3 주제해양사고의조사및처리에관한비교연구 93

100 그때까지승객대부분은구명조끼를입은채선내에서대기하고있었고, 선장을비롯한선원 들이모두퇴선한이후에는점점기울어가는선체내에서방치되어있다가결국선체가전복되 면서대부분빠져나오지못하였다. (2) Queen of the North 호 Queen of the North호는 BC Ferries 선사에서마련한대피계획 (Evacuation Plan/Procesure) 을가지고있었는데, 그내용자체는세월호운항관리규정과크게다르지않다. 비상상황별로선장및선원들이취해야하는임무와역할에대하여자세히정하고있는데, 특기할만한점은선원들로하여금각선실을일일이 직접 확인하고, 확인이끝난선실문에는분필로표시를하도록하여중복체크로인한시간적손실을피하도록하였다는점이다. Queen of the North호역시세월호와마찬가지로사고직후수분만에선내로해수가급격히유입되었고, 선내에서의이동에어려움을겪고있었다. 그럼에도사고가발생하자각선원들은자신들이맡은구역의선실을소개하기위하여최선을다하였고, 사고발생후불과 32분만인 00:53경선장을비롯한선원들이마지막으로구명뗏목을이용하여퇴선함으로써대피가마무리되었다. 캐나다교통안전위원회 (TSB) 의조사결과대피과정에서일부선원들이자신의맡은바역할을제대로수행하지않았다는점이확인되었지만이는일부에지나지않았고, 결과적으로 2명의승객이실종되는인명손실이있었지만전체적으로성공적인대피과정으로평가되었다. 승선원의규모면에서세월호보다는적었고그만큼대피에소요되는시간도적게걸렸던것은사실이나, 대부분의선원들이자신의담당구역을돌아다니며선실을일일이두드리며잠들어있는승객들을깨워구명조끼를입히고탈출갑판에모이도록유도하는등대피절차를충실히수행하였다. 나. 수색및구조과정 (Search and Rescue) (1) 세월호 세월호가 VHF를통해제주해상교통관제선터에구조요청을한시각은사고발생직후인 08:55경이었고, 해경경비정인 123정이사고현장에도착한것은 09:30경이었다. 당시사고현장에최초로도착한 123정으로서는무엇보다승객들의상황이어떤지파악하고그에따른구조방법을모색하는것이시급하였다. 이를위해서는세월호의선내구조를가장 94 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

101 잘알고있는선장이나선원들의도움을받는것이급선무였으나, 오히려 123정은조타실이나 3층기관부선실부근에서하선하는선장을비롯한선원들을가장먼저구조하였다. 또한, 현장도착즉시선내진입이가능한상태였음에도적극적으로선내진입을시도하지아니하여구명조끼를입고선내에서대기하고있던대다수의승객들을선체밖으로유도할수있는결정적인기회를상실하였다. 123정이현장에도착한이후해경헬기와민간어선및상선들이속속도착하여구조작업에동참하였으나세월호는이미선체가급격하게기운상태였고, 구조대는바다로뛰어든승객들을구조할수밖에없었던상황이었다. 결국 476명의승선원가운데 304명이사망하거나실종되는대규모인명피해가발생하였고, 이는대피및구조과정에서기본적으로지켜져야할절차가지켜지지않은결과였다. (2) Queen of the North 호 Queen of the North호가 Gil Island와충돌한직후인 00:26경빅토리아합동구조센터 (Joint Rescue Coordination Center in Victoria, JRCC Victoria) 에사고사실이보고되었고, 그즉시수색및구조작업이시작되었다. 구조요청이있은지약 47분만인 01:13경민간어선 April Augusta호가현장에가장먼저도착하였는데, 이미승객및선원들이구명뗏목으로탈출한이후였기때문에 April Augusta호를비롯한다른구조선박들은구명뗏목에타고있던승객과선원들을인근섬으로안전하게구조하였다. 이후계속된수색에도승객 2명이발견되지아니하여최종적으로사망한것으로간주되었다. 다. 사고원인조사과정 (1) 조사기관 두사건모두 행정적 조사 ( 해양안전심판원, TSB) 와 사법적 조사 ( 해경, RCMP) 를거쳐사고원인이규명되었다는점에서는공통점을가진다. 그러나, 세월호사고의경우사고초기부터해양안전심판원보다는검찰과해경으로구성된검경합동수사본부에서주도권을가지고현장조사, 증거물수집, 참고인신문등의절차를진행하였던데반해, Queen of the North호사고의경우교통안전위원회 (TSB) 에서 RCMP의수사와는독립적이고주도적으로증거물을분석하고원인을규명하였으며, 그결과를 RCMP 및검찰과공유하였다는데차이점이있다. 제 3 주제해양사고의조사및처리에관한비교연구 95

102 (2) 조사기간 세월호사건의경우사고직후이틀만에선장이구속된것을시작으로해경경비정을타고가장먼저탈출한생존선원전원이차례로구속되었다. 이들의구속기간만료시한때문에사고원인규명을위해검경합동수사본부에게주어진시간은불과 1달여밖에되지않았다. 그로인해검경합동수사본부는한편에서는피의자들및참고인들을조사하여사건의실체를파악하고, 다른한편으로는전문가자문단을구성하여선박해양플랜트연구소및서울대선박해양성능고도화사업단에컴퓨터시뮬레이션을의뢰하는등과학적인검증작업을동시에수행하는데상당한어려움을겪었다. 이는태안기름유출사고수사당시에도겪었던일로수사과정에서는현출되지않았던쟁점들이재판과정에서새롭게다투어지면서추가적인입증에상당한어려움을겪었던바가있었다. 이에반해 Queen of the North호사건의경우사고가발생한것은 이고, 검찰이당직항해사를과실치사죄로기소한것은 로서무려 5년여의사고원인조사과정을거친후에야수사를마무리하였다. 또한 1심법원이판결을선고한것은 로서 1심재판에만 1년반이걸렸다. Queen of the North호사고가세월호에비해사고의규모가크거나쟁점이더복잡해서수사및재판에소요된기간이훨씬길었던것은아니다. Queen of the North호사고의경우결국당직항해사의직무태만으로사고원인이귀결되었지만, 세월호사고의경우당직항해사의직무태만은물론과도한증축으로인한복원성상실, 조타수의조타상과실, 과적, 출항통제, 해상교통관제, 구조등다양한원인들이복합적으로작용하여대규모인명피해를야기시켰다. 사고처리의관점에서우리나라와캐나다의결정적인차이점은캐나다의경우아무리시간이많이소요되어도불구속재판을통해보다철저한원인규명을거쳐향후유사한사고의재발을방지하는데주안점을두고있는반면, 우리나라는엄청난피해를야기시킨피의자들에대한신속한처벌에주안점을두고있기때문에구속수사를원칙으로하고수사도구속시한에맞춰야한다는데에있다. (3) 조사방법 ( 가 ) 세월호세월호사건의경우검경합동수사본부는향후공판과정에서사고원인과관련한다양한논란 이있을것에대비하여국책연구기관인한국해양연구원부설선박해양플랜트연구소 (KRISO) 56) 56) 동연구소는태안기름유출사고당시에도컴퓨터시뮬레이션분석을실시한바있다. 96 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

103 및서울대학교선박해양성능고도화사업단에각각선박조종및침수 침몰시뮬레이션을의뢰하였다. 컴퓨터시뮬레이션은실제선박과같은조종성능을구현하는가상선박을컴퓨터상으로설계한다음기상, 속력, 타각, 화물이동등사고원인으로추정되는다양한조건들을입력시켜가며반복적으로시뮬레이션을수행함으로써실제사고원인과가장근접한조건을찾아내는것을목적으로한다. [ 가상선박모델링 ] 컴퓨터시뮬레이션은관련자료수집및분석, 대상선박모델링및선박계산, 조종성능모델링, 대상해역모델링, 항행환경모델링, 항행시뮬레이션, 침수진행시뮬레이션, 종합검토및분석의순서로이루어진다 57). 이가운데가장중요한절차는선박모델링및선박계산, 조종성능모델링과정으로, 이러한모델링과정을통해컴퓨터상으로설계한가상선박이보이는조종성능과실제선박의시험운항 (Sea Trial) 자료, 항적자료등을비교 분석함으로써가상선박이실제선박과유사한조종성능을가지고있음이검증되어야그다음단계로넘어가타각, 속력등을변화시켜가며다양한조건에서의실험이가능해지는것이다. 아래그림들을살펴보면실제세월호의선회시험, 우현선회시의선수각변화와가상선박의궤적이거의일치함을알수있다. 57) 선박해양플랜트연구소, 세월호침몰사고원인분석, 3 쪽 제 3 주제해양사고의조사및처리에관한비교연구 97

104 [ 선회시험 ] [ 우현선회시선수각변화 ] 세월호사고에대한시뮬레이션은세월호의적하상태에대하여조종시뮬레이션에의한조타및선박의경사에의한화물의쏠림등을반영하여검토시나리오를구성하였고, 일정각도이상의횡경사가발생한이후에는침수시뮬레이션을수행하여선박의전복과정을추정하였다. 이를위해선박모델링, 선박운항시뮬레이션을위한조종모델링, 적하상태모델링, 해양환경모델링및침수모델링을수행하였고, 시나리오를바탕으로시뮬레이션을수행하였다 58). 58) 서울대학교선박해양성능고도화사업단에서는세월호사고와가장근접한조건을찾기위해수퍼컴퓨터를동원하여서로다른 2,000 만건이넘는시나리오에대한분석을실시하였다. 98 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

105 분석결과, 1 출항당시평형수는기준보다약 50% 적게, 화물은기준보다약 2.5배초과적재함으로써복원성이매우나쁜상태였고, 2 주어진적하상태와운항속력에서는조타방법에따라선박의횡경사가과도하게발생할수있었으며, 3 횡경사가일정각도를초과하게되면선박에적재된컨테이너를비롯한화물쏠림현상이발생하고, 4 화물이한방향으로쏠릴경우에는무게중심의과도한이동으로횡경사가심하게발생하며, 선박에침수가되어침몰한다는등의결론에이르게되었다. ( 나 ) Queen of the North호캐나다교통안전위원회 (TSB) 는 Queen of the North호의항적에관해가장신뢰성있는증거자료인전자해도 (ECS) 데이터를입수하는데많은노력을기울였다. 그결과침몰한선체에서전자해도데이터가저장되어있는하드드라이브를인양하는데성공하였고, 이를분석하여 Queen of the North호의항적을복원할수있었다. TSB는인양된전자해도데이터를사본하여수사기관에제공하였는데, 이는 Queen of the North호항해사에대한재판과정에서중요한증거자료로활용되었다. Queen of the North호항해사에대한공소유지를담당한검사가작성한 공판계획서 (Trial Plan) 59) 에는 ECS 인양과정, CD 복사과정, 정보분석과정등을각각의단계에서개입된증인들의역할, 내용등과함께굉장히자세하게기술되어있다 60). 59) 우리나라검찰에서작성하는 공판카드 와유사하지만분량이 350페이지에이를정도로방대하고공소유지계획에대하여상세하게기술하고있는것이특징이다. 60) TSB는 Queen of the North호에서분리한 ECS 컴퓨터의점유권을취득하였고, 이를 Ottawa에있는 TSB 연구소에보내하드드라이브에서 Data를추출하여이를 2장의 CD에저장하였다 TSB는그무렵원본과동일성이인정되는사본을 RCMP( 연방경찰 ) 에제공하였고, 그로부터 2년후에는최초 2장의 CD 중 1장 (original copy) 을 RCMP에제공 제 3 주제해양사고의조사및처리에관한비교연구 99

106 이는피의자의과실을입증하는데결정적인증거가치가있는 ECS 정보에대하여출처, 분석자, 분석방법등을명확히함으로써증거물의증거가치가훼손되는것을방지하기위한증거법적고려에서비롯되었다고할것이다. 여기서주목할점은사고원인을규명할핵심적증거물인전자해도시스템 (ECS) 에대한점유권및우선조사권이경찰인 RCMP가아니라 행정적 조사기구인 TSB에게있었다는점이다. 수사기관인 RCMP는증거물에대한분석이끝난후 TSB로부터 original copy를건네받아검찰에제출하였고, 담당검사는이를별도로분석하여항해사를기소한것이다. 이는우리나라의경우수사초기단계에서수사기관이수사보안등을이유로증거물, 피의자및증인들을독점하고해양안전심판원조사관들에게는접근을제한하고통제하는것과는대조되는부분으로, 향후제도개선에많은시사점을주고있다. 라. 사고원인 (1) 세월호 61) ( 가 ) 무리한증축세월호는도입직후여객실및화물적재공간을늘임과동시에전시실을만들목적으로 B데크의선미부분을철거하고, A데크의선미 2.8m, 갑판 5.6m, 천정 1.6m를연장하여생긴공간을두개층으로만들어하층은여객실로, 상층은전시실등으로개조하고, 선수우현의카램프 ( 차량진입문 ) 40톤상당을철거하는등의수리및증축공사를하였다. 그후완성복원성계산결과, 세월호의총톤수는 239톤증가, 경하중량 62) 은 187톤증가, 재화중량 63) 은 187톤감소, 승선인원이 116명증가하면서무게중심이 51cm올라가는것으로계산 64) 하였다. 나머지 1장은계속하여 Ottawa에있는연구소에서보관하고있다 61) 세월호사건에대하여는현재대법원에재판계류중에있으므로여기서는검찰의공소장기재내용및해양안전심판원특별조사부에서발간한조사보고서에의거하여다툼이없는부분을중심으로사고원인을기술하고자한다. 대각도조타에의한운항과실여부에대하여는다툼이있어여기서는제외한다. 62) 경하중량 (Light Weight)-순수한배의무게를말한다. 63) 재화중량 (Deadweigt tonnage)-컨테이너, 화물, 차량등경하상태에서선박에실을수있는최대무게이다. 100 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

107 되었기때문에세월호가무게중심을낮추어복원성 65) 을유지하면서안전항해를하기위해서는 기존보다적재가능화물을 1,448 톤감소시키고, 대신평형수를 1,324 톤증가시킬수밖에없게 되어결국총 1,077 톤의화물만을적재할수있는것으로한국선급으로부터승인을받았다. 구분 개조이전 개조이후 비고 총톤수 (Gross tonnage) 6,586톤 6,825톤 239톤증가 만재배수량 (Displacement) 9,907톤 9,907톤 - 경하중량 (Lightweight) 5,926톤 6,113톤 187톤증가 재화중량 (Deadweight) 3,981톤 3,794톤 187톤감소 화물적재최대량 2,437톤 987톤 1,450톤감소 선박평형수적재량 370톤 1,703톤 1,333톤증가 최대승선인원 840명 956명 116명증가 무게중심 11.27미터 11.78미터 0.51미터상승 <Original> <After> ( 나 ) 과적으로인한복원성상실세월호가만재흘수 6.264m를유지하면서최대 1,077톤의화물을적재하기위해서는평형수 1,694.8톤, 연료유 560.9톤, 청수 290.9톤을적재하고출항하여야한다. 그럼에도세월호는출항전까지 C데크 (2층) 선수갑판에컨테이너 45개와일반화물등, Tween데크 (2.5층) 선미화물칸에승용차 30대등, C데크 (2층) 화물칸에승용차 70대, 화물차 28대, 중장비 1대등, D데크 (1층) 화물칸에승용차 24대, 화물차 29대, 중장비 3대, 컨테이너 7개, 일반화물등, E데크 ( 지하 ) 화물칸에컨테이너 53개와일반화물등모두 2,142톤상당의화물을적재하여, 복원성자료에기재된적재가능한화물최대치 1,077톤을 1,065톤초과한화물을적재함으로써복원성에심각한문제가있었다. 64) 한국선급에서승인한세월호에대한경사시험서에는세월호의경하중량및무게중심등을계산함에있어필요한흘수를확인하는과정에서선미흘수보정을잘못하였고 ( 선미부분을 m로계산하여야함에도 m로잘못계산 ), 그결과완성복원성계산서는실제경하중량보다 63톤이과소평가, 무게중심은 6센티미터낮게평가되었음이확인되었다. 65) 선박안전법제2조제8호 복원성 이라함은수면에평형상태로떠있는선박이파도 바람등외력에의하여기울어졌을때원래의평형상태로되돌아오려는성질을말한다. 해양수산부고시 ( 선박복원성기준 ) 에따르면, 여객선은횡경사각 10도에있어서의복원정 (GZ10) 이여객의횡이동에따른경사우력정과선회에의한경사우력정이상일것, 액체의자유표면의영향을고려한무게중심으로부터횡메타센타까지의높이 (GoM) 가 0.15m 이상일것등 6가지복원성기준을충족하여야한다. 제 3 주제해양사고의조사및처리에관한비교연구 101

108 (다) 고박 불량 화물 적재 과정에서 현장 인부들은 화물을 고박할 때 바닥에 컨테이너를 고정할 수 있는 잠 금장치(콘)가 설치되어 있지 않아 컨테이너를 적재하도록 승인되지 아니한 D데크(1층) 화물칸 과 E데크(지하) 화물칸에도 위와 같이 컨테이너를 적재한 후 바닥에 고정하지 않은 채 상단을 일반 로프로 둘러 묶는 방법으로 고박하고, 선수 갑판에 설치된 컨테이너용 잠금장치의 규격과 맞지 않는 컨테이너를 2단으로 적재한 뒤 상단을 일반 로프로 둘러 묶는 방법으로 고박하는 등 규정에 위반하여 화물을 고박하였다. 자동차 역시 앞 뒤로 4가닥의 줄을 이용하여 X 자 형태로 고박하도록 되어 있으나 이를 위반하였다. [정상적인 컨테이너 고박 방법] [세월호 출항 당일 고박 상태] 102 제6회 형사사법포럼 재난없는 안전사회를 위한 형사정책적 과제

109 (2) Queen of the North 호 캐나다교통안전위원회 (TSB) 가발간한 Queen of the North호에대한사고조사보고서는 Factual Information( 인과적요인 ) Analysis( 분석 ) Conclusions( 결론 ) Safety Action( 안전조치 ) 의순서로구성되어있다. Factual Information( 인과적요인 ) 분석은항적, 충돌이후상황, 대피, 탈출, 수색및구조, 기상상황, 수밀문, 항해장비, 수중탐색, 항해경보시스템, 전자해도시스템, VDR, 자동 / 수동조타시스템, 구명뗏목, 복원성, 교육훈련, 항해당직시스템, 비상탈출절차등광범위한주제에대하여이루어졌다. TSB가내린결론은다음과같다. 4항사는변침점인 Sainty Point에서필요한변침을하지않았다. 다양한요인들로인해 4항사의주의가분산되었고, 그결과 4항사는필요한변침을마쳤다고오인하였으며, 다음변침점까지 27분동안그사실을인지하지못했다. 충돌직전 14분동안 4항사는정상적인항해당직에필요한지침을준수하지않았고, 항로를벗어난사실을인지하지못하였다. 4항사가항로를벗어난사실을인지한시점에서 4항사가취한조치는충돌을막기위해서는너무소극적이고불충분하였다. 전자해도시스템 (ECS) 등항해장비들이안전항해를위한최적의상태로셋팅되어있지않았고, 위험성이증대되는상황에서적절한경고를해주지못했다. 조타실항해당직시스템구성에있어적절한제3의당직자 ( 경계원 ) 를추가하지않았고, 이는항로이탈사실을적절한시점에서인지하지못하게된원인이되었다. 조타실의근무환경이덜공식적이어서 4항사와조타수사이의사적대화의빌미를제공하였고, 항해안전을위한원칙들이일관되게적용되지않았다. 퇴선과정에서승객과선원의숫자를정확하게계산하는절차가누락되었다. 제 3 주제해양사고의조사및처리에관한비교연구 103

110 당시 4등항해사가눈앞에훤히보이는섬을피하지못하고충돌에이르게된이유에대하여 TSB, RCMP 등조사기관은물론언론에서도큰관심을가지고추적해나갔다. 그결과 4등항해사와조타수는각각배우자가있는사람들로서오랜동안불륜관계를유지하다가사고발생수주전에각각의배우자들로부터발각을당해헤어진상태였고, 사고발생당일처음으로당직을함께수행하였으며, 4등항해사는조타수와함께당직을서기위해당직순서까지바꿨다는사실이확인되었다. 이를토대로 4등항해사에대한공판과정에서담당검사는사고당시 4등항해사와조타수가조타실에서부적절한성적행위를하거나심각한논쟁을벌이고있었다고주장하였고, 법원은 4 등항해사와조타수의개인적인관계가사고발생의원인이되었다고인정하였다. 마. 수사 (1) 세월호 세월호사고발생직후검찰은광주지방검찰목포지청에검경합동수사본부를설치하고사고원인규명과책임자처벌을위한수사에착수하였다 66). 국내해양사고역사상해경과검찰이합동수사본부를설치한사례는세월호사고가처음이었다. 그만큼전국민적인관심이집중된사고였고사고원인역시선박증축, 선적, 출항통제, 운항과실, 구조미숙등선박과관련된거의모든분야에서문제점이발견되었다. 검경합동수사본부에서는항해, 기관, 조선, 복원성전문가, 선박조종시뮬레이션전문가등각계전문가들로구성된전문가자문단을발족시켜수사단계에서부터보다정확하고신뢰성있는사고원인규명을위해최대한노력하였다. (2) Queen of the North 호 Queen of the North호사건에대한수사는사고발생장소를관할하는연방경찰 (RCMP Prince Rupert) 이주로담당하였고, 검찰은수사과정에서각종증거자료에대한검토와수사진행에관한조언 (counsel) 을하는역할을하였다. 수사는주로기술적인측면에착안하여사고원인을규명하는 TSB와는다르게사고당시조타실에있던 4항사와 1타수는물론선장, 항해사, 선사관계자, 조선소관계자, 항해전문가등진술증거의확보와분석에많은노력을기울였다. 66) 검경합동수사본부에배치된검사만 20 여명에이를정도로검찰의수사역량이집중된수사였다. 필자역시캐나다빅토리아대학에서국외훈련중귀국하여검경합동수사본부에합류한바있다. 104 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제

111 아울러형사소송의증거로사용할수없는 TSB 사고조사보고서를대체하기위해사고원인 규명을위한다각도의실험을수행하였다. 바. 재판 (1) 세월호 세월호사건에대하여는최근광주고등법원이선장에대하여부작위에의한살인죄를인정하 고무기징역형을선고하는등관련자들에대한사법적판단이계속되고있다. (2) Queen of the North 호 발생한 Queen of the North호사건에대한수사는검찰이 사고당시항해당직을수행하고있던 4항사 Karl Lilgert를실종된승객 2명 (Gerald Foisy, Shirley Rosette) 에대한과실치사 67) 혐의로 BC주상급법원 68) 기소하면서공식적으로종결되었다. 사고발생부터기소시까지무려 5년이소요된것으로, 이사건에대한국민적관심과경찰및검찰의 원인규명에대한노력을일단을알수있는대목이다. 이사건의공소장은단 1 장으로, 공소 장에기재된공소사실 (Count) 은 Karl Lilgert는 BC주 Hartley Bay 부근해상에서형법제220조제b 항에위반한선박조종상의과실로 Gerald Foisy를사망에이르게하였다 라고만간단하게기재하고다른부연설명은생략함으로써공소장일본주의원칙을철저하게지키고있다. 또한피해자 2명에대한공소사실을별도로기재함으로써캐나다형법에서도과실치사죄의경우피해자별로별개의죄가성립하는실체적경합의관계로해석하고있음을알수있다. 67) Criminal Code section 220(b) 68) Supreme Court of British Columbia 제 3 주제해양사고의조사및처리에관한비교연구 105

112 BC 州법원 (Supreme court of British Columbia 69) ) 은 피고인인 4항사에대하여징역 4년에항해자격금지 10년형을선고하였다. 법원은판결문에서 이사건은피고인의완전한책임감결여로발생한사건이다. 피고인은조타수 Briker가조타실에올라온순간부터선박조선에대한기본원칙을준수하는데완전히실패하였다. 피고인은야간에최고속력으로육지에근접하여항해하는것이얼마나위험하고치명적인사고로이어질수있는지를너무나잘알면서도여객선안전항해에관한자신의책임을무시하였다. 피고인이사고당시어떤일에연루되어있었는지는모르지만그것은항해와는무관하였다. 나는그날밤피고인이조타실에서무엇을하고있었는지를특정할필요성을느끼지못한다. 나는피고인이하지않은일은알고있다. 피고인은자신의직무를다하지아니하였다. 피고인은그들의생명과안전을피고인에게의탁한 101명의승선원이타고있는여객선을조선하고있지아니하였다. 라고판시함으로써사고의직접적인원인으로당직항해사의직무태만을지적하였다. Ⅵ. 형사정책적과제 1. 행정적조사와사법적조사의조화 위에서살펴본바와같이현행 IMO 해양사고조사코드에의하면 행정적 조사기관인해양안전심판원의조사결과는책임소재의규명이나과실비율산정이아닌미래의사고조사재발방지를조사의목적으로하고, 다른형태 ( 민사, 형사및행정소송등을위한조사 ) 의조사와독립하여진행하되다른조사를방해하지않으며, 사고의주요원인등에관한자세한보고를할수있다 ( 제1장제1.2). 69) 州상급법원으로서우리나라의 1 심법원의역할을한다. 항소심은 Court of Appeal, 상고심은 Supreme Court of Canada 에서각각담당하고있다. 106 제 6 회형사사법포럼 - 재난없는안전사회를위한형사정책적과제