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연경 단
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4 정찬모 영국옥스퍼드대법학박사 전정보통신정책연구원연구위원 현인하대학교법학과교수 유지연 상명대학교정보통신학석사 현정보통신정책연구원미래전략연구실책임연구원 황지연 한양대학교법학석사 현정보통신정책연구원미래전략연구실연구원 본글의내용은필자의개인적견해로서정보통신정책연구원의공식입장과는무관합니다.

6 온라인도박의현황및쟁점 요약 2006년 7월 바다이야기 파문이후, 사행성도박에대한강력한대책과단속으로오프라인도박장이자취를감춘뒤, 온라인도박이점차그자리를대신하며초고속으로확산되는가운데, 마약이나성매매처럼좀처럼근절되지않는사회악으로서다양한문제점을양산하고있는것으로나타났다. 거리를버젓이활보하는 온라인新맞고 광고등, 과연우리는온라인도박으로부터완벽하게 잘보호받고있는지검토해볼필요가있다. 온라인도박이란현실에서도박으로간주되는행위가온라인이라는가상공간이출현하면서 이와더불어새롭게등장한결제수단인전자화폐내지전자금융거래를통해온라인상으로이 루어지는것을말한다. 온라인도박은사이버공간이라고하는정보통신환경의특수성, 특히기존의법체계가전제 로하고있는공간적한계설정을무력화시킨다고하는특수성이존재한다. 이로인하여국가적으로도주요한정책아젠다로인식하고정보통신윤리위원회, 게임물등급위 원회, 경찰청등을중심으로관련조치를강화하였다. 그러나, 이러한조치들이온라인도박의근본적인해결은아니라고인식되고있다. 사행성온라인 게임과그구분기준이모호하며, 온라인도박사이트차단이라는사후규제의효과도제한적이다. 본연구에서는관련법체계및규제현황을파악하고현실에적합한규제방향으로 1 사특법에서사행행위규제의종합체계제시, 2 온라인게임서비스업규제와관리를위한구체적규정을정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률에신설, 3 온라인도박업자특별허가를장기적과제로검토하고, 4 금전거래차단정책을추진할것을제시하였다. 3

Ⅰ. 제 2 의바다이야기, 인터넷은도박의바다 Ⅰ. 제 2 의바다이야기, 인터넷은도박의바다 온라인도박의확산 바다이야기 파문 (2006.

사행성 PC방의 98% 가휴폐업하는등오프라인도박장의수는하락하고있는반면, 도박사이트차단건수는

그중인터넷을이용한온라인도박이 13건으로약 40% 에이르고있음 2) - 온라인도박사이트차단건수가 2006년 8월 128건에서 2007년 9월에는

7 Ⅰ. 제 2 의바다이야기, 인터넷은도박의바다 Ⅰ. 제 2 의바다이야기, 인터넷은도박의바다 온라인도박의확산 바다이야기 파문 ( ) 이후, 사행성도박에대한강력한대책과단속으로오프라인도박장이자취를감춘뒤, 온라인도박이점차그자리를대신하고있음 - 바다이야기사건으로사행성게임장의 86%, 사행성 PC방의 98% 가휴폐업하는등오프라인도박장의수는하락하고있는반면, 도박사이트차단건수는 2배이상급증하는등단속에따른풍선효과로온라인도박을중심으로사행성게임이확산되고있음 1) 중국의경우를살펴보면, 도박범죄총 33건가운데, 그중인터넷을이용한온라인도박이 13건으로약 40% 에이르고있음 2) - 온라인도박사이트차단건수가 2006년 8월 128건에서 2007년 9월에는 1,058 건으로 8배이상증가하였으며도박사이트검거건수는 2005년 277건에서 2006년에는 338건으로늘어나서, 그규모가기하급수적으로증가하고있는상황임 1) 한명숙, 임시국회 국정에관한보고, ) 중국공안부,

8 온라인도박의현황및쟁점 년 7월현재운영되고있는온라인도박사이트수는약 1,600개이상인것으로추정되며 ( 조사된결과는 816개인데, 음성적으로운영되고있는사이트를포함한추정치 ), 이는 2006년정부에서조사한자료 (1,380개) 에비해 16% 이상증가한수준임 3) 전세계온라인도박시장이초고속성장세를보이며시장규모가확대되고있는가운데, 2005년에는 120억달러 ( 약 11조 4,800억원 ) 이었고 2010년에는 245 억달러에이를것으로전망되고있음 4) - 해마다이용자가크게늘어나면서전세계적으로온라인도박사이트는기하급수적으로늘어나고있는가운데, 일례로영국과프랑스성인의 3.2% 와 3.5%, 독일성인의 4.4% 가온라인도박사이트를방문한적이있는것으로나타남 5) 새로운사회악, 온라인도박 온라인도박의악영향이바다이야기의 100배가될정도의규모로예상되며, 6) 마약이나성매매처럼좀처럼근절되지않는사회악으로자리잡을가능성있는가운데, 온라인도박의급성장과함께다양한사회 문화적문제점을양산하고있음 - 그러나, 오프라인에서의도박이근절되지않고오히려묵인되는상황에서온라인도박이근절될수있을까하는의문임 - 오프라인에서대부분의나라는정책적으로법정독점혹은허가형태로도박과관련해서현실과이상간타협을도모하고있음 3) 경향게임스, ) Christensen Capital Advisors, ) NewYork Times, ) 정청래의원, 국감 2007: 문화관광부,

9 Ⅰ. 제 2 의바다이야기, 인터넷은도박의바다 접근용이성으로인하여일반가정에까지침투하는도박의확산문제 - 우리나라는인터넷보급률이 77.5% 에달하며, 초고속인터넷서비스가가정에까지보급되어있어서언제, 어디에서나온라인도박사이트접속이가능한환경이마련되어있음 - 또한, 현재무선인터넷가입자가 12만명을넘어서는등 ( 월기준 ) 바야흐로무선의시대가도래하고있어서무선인터넷을통해언제, 어디서나온라인도박사이트접근이가능해짐 비대면성으로인하여무분별한이용자인증으로청소년이용문제 - 청소년이용이가능한무배팅도박사이트이용, 무분별한사이버머니사용등으로현실감각저하와가치관오류등의문제발생 도박중독과더불어인터넷중독이복합적으로발병함에따라서오프라인도박보다높은중독성을보이며, 사회적질병으로의확대문제 - 우리나라의도박중독율이성인의 6.5% 내외로다른선진국 4~5% 수준 ( 캐나다 2.6%, 호주 4.9%, 홍콩 5.4%) 에비해높은상황에서 7) - 오프라인카지노방문자의경우, 20% 정도만중독성향을보이는데비해온라인도박사이트이용자의경우는그비율이 75% 에달하는것으로나타남 8) 사행성온라인게임과의구분이모호해지면서 도박 = 게임 = 엔터테인먼트 라는인식의정착문제 국내도박사이트단속으로인하여국외도박사이트이용이증가함에따라서국내자금의해외유출문제 7) 청와대교육문화비서관실, 사행산업실태및향후정책방향보고, ) 영국온라인도박합법화국제회의,

10 온라인도박의현황및쟁점 이러한온라인도박은범죄로서처벌되어야하지만, 인터넷상에서이루어지므로그규제가매우어렵고돈세탁등또다른범죄에이용될가능성이높으며, 도박의중독성으로인한폐해가크고도박관련기록을암호화할경우증거확보가곤란하며, 배팅금액에한도를두지않고있어짧은시간에거액의손해를발생시키는등많은문제점을야기하고있음 온라인도박의개념과특징 온라인도박이란현실에서도박으로간주되는행위가온라인이라는가상공간이출현하면서이와더불어새롭게등장한결제수단인전자화폐내지전자금융거래를통해온라인상으로이루어지는것을말함 온라인도박은가상공간이라고하는정보통신환경의특수성, 특히기존의법체계가전제로하고있는공간적한계설정을무력화시키는특수성이존재 - 개방성 : 온라인상의도박은게임장의실체를발견하기힘들고, 미성년자들이노출되기쉽기때문에그유해성이더크다고할수있음 - 중독성 : 현실공간의도박장에가는것보다비용이훨씬적게들고, 사적인공간에서빠른속도로이용자가원할때마다도박을할수있기때문에도박의중독성을악화시킬수있음 - 익명성 : 온라인공간의익명성이자기통제력의감소와행동의탈억제를유발하기때문에자기조절의실패를촉진하고도박중독문제를키움 - 국제성 : 온라인도박은본질적으로국경없는활동이기때문에영토를전제로하는국가법질서에의한규제와집행이어느정도나관철될수있는지에대한세심한고찰이선행되어야할것임 8

11 Ⅰ. 제 2 의바다이야기, 인터넷은도박의바다 국내온라인도박의규제절차 우리나라에서불법온라인사행성게임의규제및단속업무를담당하는주요기관은게임물등급위원회 ( 이하게임위 ) 와경찰청, 정보통신윤리위원회 ( 이하정통윤 ) 등 3개기관임 게임위에서는온라인모니터단과불법게임물감시단의지속적인모니터를통한정보수집과분석을통해이들의움직임을예의주시, 불법사항이적발되는대로증거자료를수집하여유관기관에협조를요청, 수사의뢰및사이트접속차단등행정및사법적인조치가이루어지도록하고있음 경찰청에서는이러한게임위의수사의뢰에따라보내진증거자료및자체수사를통해불법사항을확인하고범인검거를위한조치를취하고있음 - 그러나게임위의수사의뢰외에도경찰청사이버테러대응센터내콜센터에서접수받는각종신고및민원은하루 5~6백건, 그중각종게임관련신고및민원만 50% 가넘는상황, 이렇게폭주하는신고및민원중온라인사행성게임관련신고와민원을집중적이고즉각적으로처리하기란쉽지않음 정통윤에서는게임위의사이트접속차단요청을받으며, 게임위의요청사이트및자체모니터링과자료수집을통해발견된사이트의불법사항을확인하고자체심의회의를통해접속차단여부를결정함 - 접속차단은정보통신망법에시정요구의한유형으로규정되어있으며, URL 뿐만아니라 IP 주소까지도차단을실시 확대하고있음 - 그러나, URL 수시변경및새로운사이트개설등차단을회피하기위한여러가지방법이등장함으로써실시간으로차단하기에는한계가있음 9

12 온라인도박의현황및쟁점 [ 그림 Ⅰ-1] 국내온라인도박의규제절차 9) 9) 고광남, 불법온라인사행성게임, 그대책은?, 게임뉴스,

13 Ⅱ. 주요국온라인도박의규제현황 Ⅱ. 주요국온라인도박의규제현황 1. 미국 불법온라인도박금지법 (UIGEA, 2006) 을제정하여은행, 신용카드사및유사금융기관들이온라인도박사이트를통한결제를금지 불법온라인도박금지법 (The Unlawful Internet Gambling Enforcement Act) 1961년연방전기통신법 (the Wire Act, PL87-216) 의법해석에관한불일치 10) 로인해, 미의회는온라인도박을명확히금지시키는법안을통과시키기위해단계를밟아왔으나이러한노력은인터넷서비스공급자, 주정부, 게임산업계등다양한이익집단들의잠재적인여파가우려되어난항을겪어왔음 이에 2001년불법온라인도박에신용카드및기타금융수단의이용을금지시키는법안을도입했으며, 2006년 10월 13일발효된미국의항구를보호하기위한법안에불법온라인도박금지법안 (UIGEA) 이첨부되면서온라인도박을제한한최초의연방법안을통과시켰음 PartyGaming Plc., Sportingbet, 888 Plc. 등세계적인온라인도박업체들은수입의절반이상을미국의가입자로부터얻고있음에도불구하고, 도박을허용하지않는미국법때문에코스타리카등제3국에적을두고온라인영업을해오고있었으나이번입법으로인해미국시장이봉쇄되게되었음 10) 1961 년제정된전화베팅금지법 (Wire Act, PL87-216) 은전화선 (telephone lines) 을이용한도박을금지하고있는데, 위성이나초고속인터넷등다른수단을이용한온라인도박에대한적용여부는명확치않아논란이있다. 그러나이에대한조문은이번법안에포함되지않음으로인해여전히애매모호한영역 (gray area) 으로남겨져있다. 11

14 온라인도박의현황및쟁점 불법온라인도박금지법 (UIGEA) 은현재운영중인미국외지역의수천개의도박사이트에베팅을할때사용되는지불결제방식을표적으로, 은행, 신용카드사및유사금융기관들이온라인도박사이트를통한결제를금지시키는내용을포함하고있음 그러나본질적으로이법은미국의온라인도박실태를다루고는있지만, 어떠한온라인도박내기가불법인지, 불법이아닌지에대해서명확하게규정짓지못하고있음 또한이법은개인에게큰영향을미치기보다는금융거래를제한시키는데중점을두면서, 은행이그들의서버나시스템을통한온라인도박사이트와의거래를막고신원확인을하도록요구하고있으나, 많은사이트들이해외에위치하고있기때문에이법의효율성여부가의심됨 한편, 이전의온라인도박기업들이문제성도박노력의일환으로많은기부를하였지만, 이러한기업들이규모가작고규제를덜받는형태를취하면서이러한기금을기부하지않게됨에따라서이법은오히려문제성도박관련프로그램에서이용할수있는기금을감소시킬수도있음 불법온라인도박금지법안에대한각계의입장 많은온라인도박업체들이미국에서동종업계의경영자의기소로겁을먹은상태이기는하지만, 분석가와도박자들은미국의금지법안이미국에서온라인도박을축출시키지는못할것이며, 오히려작은온라인도박업체들은활기를띄게될것이라며전망하고있음 불법온라인도박금지법에대해서미국게임협회 (AGA: American Gaming 12

15 Ⅱ. 주요국온라인도박의규제현황 Association) 는중립적입장을취하고있음 - 이는이법이현재합법적인게임을모두불법화한것도아니고, 미국의게임업계의어느한부문에경쟁적인우위를만들어내지않기때문임 2. EU EU는구체적입법으로도박서비스의국경을넘는제공을허용하지는않고있으나기본조약상역내서비스이동자유의원칙이도박서비스에도원칙적으로적용되며이를제한하기위해서는필수적, 비차별, 일관성있는국가정책일것을요함 1992년 12월에딘버러 EU정상회의에서유럽이사회는도박문제는회원국차원에서더잘다루어질수있으므로보충성의원리상 EU차원에서의규제조치를취하지않기로함 EU 전자상거래지침 11) 은홍보목적이외의도박서비스를그적용범위에서제외하였으며, 따라서이지침은 1국에서허가받은도박서비스사업자가정보통신수단을이용하여타회원국에서비스를제공할수있다고주장할수있는근거가되지못함 그러나유럽정책기관의이러한결정이 EU기본법, 특히 EC조약원칙의적용에제약을가하지못하며, 따라서 EC조약은도박과관련해서도여전히유효하게적용됨 - EC조약제43조는공동체회원국국민이다른회원국에서기업을설립할자유에제약을가하는것은금지되며이자유에는자영업을영위할권리가포 11) Directive 2000/31/EC of the Parliament and of the Council on certain legal aspects of information society services, in particular electronic commerce, in the internal market, OJ 2000 L

16 온라인도박의현황및쟁점 함된다고규정하고있음 - 그리고제48조제1문은회원국법에의해설립되고등기사무소혹은경영이나영업의중심이공동체내에있는기업은회원국국민인자연인과같이취급된다고규정하고있으며, 제46조제1항은기업설립의자유에관한공동체규정이공공정책, 공공안전혹은공공의건강을위하여외국인에대하여취하는특별한조치에관한법령및행정조치의적용에영향을주지않는다고규정하고있음 - 제49조제1문은서비스를제공받는사람이속한공동체회원국이외의회원국에설립된회원국국민과관련하여공동체내에서서비스를제공할자유를제한하지못한다고규정하고있음 EU회원국차원에서도박은원칙적으로금지되고예외적으로허용됨 - 도박금지의근거는소비자보호, 수익금의공익사업에의이용, 돈세탁등범죄방지이며, 완벽한금지보다는일부라도허용하는이유는역사적으로완전한금지가실효적이지못하고통제영역밖에서의불법적도박을촉발하는것으로나타났기때문임 3. 영국 2005년도박법 (Gambling Act 2005(c.19), 2005) 을제정하여도박위원회 (Gambling Commission) 를설치하고온라인도박을포함하여카지노설치및영업규정등을내용으로도박업의조건부합법화를추진 2005 년도박법성립관련논의 도박을둘러싼환경의변화를감안해내무성은 1999년 12월 8일에독립된도박조사단 (Gambling Review Body) 을설치하였고, 그후도박에관한권한을 14

17 Ⅱ. 주요국온라인도박의규제현황 내무성으로부터이관받은문화 미디어 스포츠성에서는 2002년 3월에 성공을위한안전한내기 12) 라는백서를통하여사회의반응을고려한도박규제완화의방침을내놓았음 이를기반으로 2003년 7월 15일에의회합의로도박법안초안합동위원회 (Joint Committee on the Draft Gambling Bill) 가설치되었고, 다음해인 2004년 4월 7일에보고서가발표, 2004년 10월 18일에도박법안이하원에제출되었고, 2005년 4월 7일에통과되었음 2005 년도박법 (Gambling Act 2005(c.19)) 주요내용 2005년도박법에서도박허가의목적은도박과관련하여범죄및질서문란이라는관계성을끊고형평성및공개성을향상시켜서미성년자혹은약자가착취당하는것을저지하는것이라규정하고, 인터넷, 전화, 텔레비전, 라디오, 통신수단에의해서행해지는도박을온라인도박으로서규정함 또한, 도박위원회 (Gambling Commission) 를신설하여현재의규제기관인게임행위이사회의기능을이관하고, 도박위원회는게임행위이사회가관할하고있었던도박게임기, 카지노, 카지노및 ( 국영복권을제외한 ) 복권등과함께내기행위및온라인도박을규제의대상으로하며, 불법도박의조사 제소등게임행위이사회에는없었던권한을가짐 지방자치단체를도박에관한허가당국 (licensing authority) 으로규정 12) Department for Culture, Media and Sport and Gambling Review Body, A Safe Bet for Successmodernising Britain s gambling laws, < _2002/safe_bet_for_success.htm?properties=archive%5F2002%2C%2Fgambling%5Fand%5 Fracing%2FQuickLinks%2Fpublications%2Fdefault%2C&month=> 15

18 온라인도박의현황및쟁점 - 구체적으로잉글랜드는도지역의회또는그에상응하는자치체의회, 웰즈는웰즈주의회, 스코틀랜드는스코틀랜드주의회에속한허가이사회의허가위원회가이에상응함 도박규제의틀은도박업을운영하는것에대한영업허가 (operating licence) 및도박업종업원에대한개인허가 (personal licence) 및도박업을위해서시설을이용하는것에대한시설허가 (premise licence) 3종류로나누어운영하며, 영업허가및개인허가는도박위원회가관할하고시설허가는허가당국이관할하도록함 도박심판소 (Gambling AppealsTribunal) 는도박위원회의판단에대한이의신청을처리함 ( 이의신청의대상이되는것은도박위원회가관할하는영업허가및개인허가의부여, 허가에부수하는조건, 허가취소등에관한판단이고도박심판소는위원회의판단에수정을가하는권한을가짐 ) 4. 독일과기타유럽국가 독일에서는형법상도박이금지되고있으나, 각주차원에서카지노법을제정하고온라인카지노를포함하여허가할수있도록함 독일 2002년 10월 28일 18시에독일에서는온라인카지노가처음으로영업을개시함 - 이는 Hamburg시의 카지노 Hamburg 사가시의허가를얻어인터넷상에개설한것으로, 1998년경부터준비하기시작하여겨우개설된것임 16

19 Ⅱ. 주요국온라인도박의규제현황 사실, 독일에서는형법상도박을금지하였으나, 카지노를국가의통제하에서허용함으로써수익은공익을위해서사용한다는자세를현재까지일관하고있음 - 중앙집권제인나치체제가붕괴한제2차세계대전후, 서독에서는연방제가부활되어서카지노관련법령을연방법으로서존속시킬지, 아니면주법으로서존속시킬지에대한논의가많았으나, 최종적으로는 1970년 3월 18일에연방헌법재판소의판결에의해서주법이되었음 - 연방헌법재판소에서카지노를허가하는이유는국가 ( 혹은주 ) 의엄격한감시 감독을통해서 1 인간의자연스러운사행심이불법적으로착취되는것으로부터보호하며, 2 카지노경영으로발생되는수익이개인의주머니로들어가서는안되고공익목적을위해서사용하도록한다는것임 - 또한, 1933년법률에서외국인비율을카지노허가의조건으로하고있었듯이카지노를유력한관광자원의하나로보는시점도현재시점에서도역시변하고있지않음 현재형법상관청의허가를통해허용되는도박으로는 1 게임기기를업으로설치하는경우와그외의이득의가능성이있는게임의개최, 게임장의경영과 2 카지노, 3 경마임 - 이가운데, 1 게임기기에대해서는연방법인영업법 (Gewerbeordnung) 제 33c조에서제33g조까지, 그리고제33i조에서설치등의허가에대해서책정하고있지만, 2의카지노에대해서는제33h조제1항에서동법의대상에서제외라고명기되어있음 - 즉연방법은카지노에관해서는규정하지않고주법에위임하고있음 현재독일의 16 개주가운데, 1933 년법률을계승하고있는 Saarland 주를제 외한 15개주가 1970년대이후에각각카지노법을새로확정하고있음 - 각주의카지노법은설치허가의요건, 주에의한감독, 카지노세금. 종업원 17

20 온라인도박의현황및쟁점 칩취급과칩과세등에대해서책정하고있음 - 허가권한을가진것은통상적으로주의내무성이지만, 재무성이하고있는주도있다. 허가는유효기간을설정하고있는주가많음 카지노를둘러싼최근의핫이슈인온라인카지노에대해서 Hamburg 시에서는찬반의격론이심하였으나, 결론적으로독일정부는최종적으로주카지노법을개정하지않은채로새로운법규명령 (2002년 6월 7일공포 ) 을발하고온라인카지노를허가함 - 찬성파는이미인터넷상에는독일이외의국가에개설되어서단속이어려운온라인카지노사이트가약 2,000여개있으며최근게임의공정한운영에대해서국가에의한감독을전혀받지않는사이트도다수있어서사이트증가를완전히막을수있는적절한방안이없기때문에, 오히려법률기반의통제와감독으로안전하고공정한온라인카지노운영을활성화하여야한다고주장 - 반대파는자택에서도내기에참가할수있는온라인카지노는참가자에게자기통제가불가능하게하며무절제한신용카드의사용을조장함으로서도박중독자를양산시킬가능성이매우높다고경고 Hamburg 시의법령은온라인카지노에대해서도박을큰게임 (das Große Spiel) 과작은게임 (das Kleine Spiel) 으로분류하고큰게임으로는룰렛, 바카라와온라인룰렛을들었음 ( 제1조제2항제1호 ) - 온라인룰렛은게임장에서이루어지며, 전자적방법으로인터넷에서제공한다 ( 제1조제3항 ). 게임금지의대상은 18세미만의청소년, 수입 자산상황이게임에참가하기적당하지않은사람이지만, 온라인룰렛에대해서는더욱이 Hamburg 에체류하고있지않은독일인도금지의대상으로한다 ( 제4조 ). - 도박자금은게임시작전에각계좌에입금되어있지않으면안되고, 내기는입금이완료되고시스템에서확인되면성립한다 ( 제3조제1항 ). 18

21 Ⅱ. 주요국온라인도박의규제현황 - 게임에참가하기위해서는사진이첨부된신분증명서를복사하여붙이고직접서명한신고서류를카지노회사에송부하여야만한다. 카지노회사는이서류를전자적방식으로정비해둔다 ( 제5조제2항 ). Hamburg 시와는달리, Niedersachsen주와 Hessen주는주의카지노법을개정하고온라인카지노개설의길을열었음 - Niedersachsen주카지노법제9조는주내무성에게주재무성과협의한후에법규명령을발할권한을주었으며, 법규명령이포함해야하는내용을열거하고있으며, 여기에인터넷상에서게임을제공할때에충족해야할특별조건을더하였음 - Hessen주개정에서는주카지노법제2조제1항에카지노의허가를인터넷상의카지노에도줄수있다는문장을추가하였고, 인터넷상에서제공할수있는게임의종류, 참가조건등은카지노의허가에서정한다는내용도또한추가하였음 유럽에서의도박현황 도박에관한유럽의법은혼동되고모순적인부분이있음. 유럽위원회 (the Europe Commission) 는모순적이지않는새로운정책을고안하려고애쓰고있지만, 상반되는요인으로고심하고있음 유럽은시장이개방되기를바라지만, 한편으로는지나치게도박을장려하는것은원치않음 2007년 2월이탈리아는 684개의도박내기사이트의접속을불시에봉쇄하였음 - 이는로마조약 ( 국가간서비스 ) 의 49항과더불어유럽연합통신협정에도위반하는것임 19

22 온라인도박의현황및쟁점 유럽연합국중허가된도박으로엄청난돈을번 Malta는이탈리아와프랑스와갈등관계에놓여있음 - 작년프랑스의경마베팅독점운영자 (PMU) 는 Malta에서경마내기를제공하는 Zeturf를고소하였음 - 그러나 Zeturf는여전히운영되고있으며, 2003년유럽사법재판소는내기는국가의독점운영이가능하지만내외기업간차별은금지된다는판결을내렸지만, 프랑스도이탈리아도이러한규칙을모두준수하지는않고있음 5. 시사점 주요국의온라인도박관련법적규제및정책을살펴보면, 크게두가지형태로분리되는데, 먼저영국을비롯한유럽에서는전담기구를설치하고전담기구의통제하에서온라인도박을관리대상범위에포함하여제한적허용을추진하고있음 - 이들전담기구에서는일정요건이상을갖춘영업자에게영업허가를하며, 운영을감시감독하고있음 - 이러한제한적허용에대해서는해당국가내부에서도무절제한신용카드사용과도박중독자를양산시킬가능성이매우높다는우려의목소리가있지만, 오히려비밀리에자행될수있는범죄화가능성의축소, 미성년자접근관리, 산업적활용등으로온라인도박에대해허용하고있음 그리고본보고서에는언급되어있지않지만일본을비롯한아시아국가에서는온라인도박을현행형법하에서금지하고있으며, 온라인도박을직접규정하는법적규제는아직마련되어있지않음 우리나라에서도최근출범한사행산업통합감독위원회 ( ) 를중심으로온라인사행산업의관리라는차원에서유럽의제한적허용혹은사회적문제의예방차원에서규제강화에대해서적극적인검토가이루어져야할것임 20

23 Ⅲ. 국내온라인도박의규제쟁점 Ⅲ. 국내온라인도박의규제쟁점 1. 규제대상 온라인도박의개념 도박은형법에의거하여 우연에의하여재물의득실을결정하는것 으로해석가능하며, 온라인도박은글자그대로현실공간에서의도박이온라인공간에서이루어지는도박을말함 - 기존의현실공간에서의도박처럼직접도박장소에찾아가야하는번거로움이없이, 인터넷이연결된곳이면어디서든또한언제든지즉시도박을할수있게됨 - 시공간적제약을거의받지않으므로접근성과가용성이가장높은수준의도박이라고할수있음 대부분의온라인도박은신용카드를통하여칩을구입하고웹브라우저상에서도박을행하는형태로이루어지며, CD나인터넷에서전송받은전용게임에뮬레이터를이용하여게임하는방식을취하고있음 온라인도박을판단하는기준은 온라인, 우연성, 환금성 에기반하며, 실제우리나라에서는이와같은방식으로온라인상에서도박을한행위에대하여형사처벌을가하고있음 13) - 단, 온라인도박 14) 이라고하더라도이것이실제환금성을가지지않는경우 13) 온라인도박죄의경우대부분이기소유예처분이되거나, 약식기소가되어벌금형에처하게된다고한다. 또한약식기소의경우에는사건의기록보존을일괄해서관리하는형태가없기때문에, 그기록의열람을위해서는약식기소한사건번호를알지못하면그열람은어렵다고한다. 14) 온라인도박의정의를온라인상에서재물을걸고우연에의하여재물의득실을결정하는일체의행위 21

24 온라인도박의현황및쟁점 까지형사처벌의대상이라고볼수는없을것임 15) 사행성온라인게임과의관계 최근온라인포커 고스톱게임에서사용되고있는사이버머니가오프라인에서변칙적으로거래되고있고, 특히돈세탁등범죄수단으로악용되고있는상황에서사행성온라인게임과온라인도박을달리취급해야하는가에대해서논란이되고있음 - 게진법제2조에서의 게임물 " 이라함은컴퓨터프로그램등정보처리기술이나기계장치를이용하여오락을할수있게하거나이에부수하여여가선용, 학습및운동효과등을높일수있도록제작된영상물또는그영상물의이용을주된목적으로제작된기기및장치를말하고다만, 1 사행성게임물, 2 관광진흥법 제3조의규정에의한관광사업의규율대상이되는것, 3 게임물과게임물이아닌것이혼재되어있는것으로서문화관광부장관이정하여고시하는것중, 어느하나에해당하는것을제외 - 게진법제2조에서의 사행성게임물 " 이라함은다음각목에해당하는게임물로서, 그결과에따라재산상이익또는손실을주는것을말함 1 베팅이나배당을내용으로하는게임물, 2 우연적인방법으로결과가결정되는게임물, 3 한국마사회법 에서규율하는경마와이를모사한게임물, 4 경륜 경정법 에서규율하는경륜 경정과이를모사한게임물, 5 관광진흥법 에서규율하는카지노와이를모사한게임물, 6 그밖에대통령령이정하는게임물로규정 - 사행성온라인게임을온라인도박으로볼수있다면, 이에대해서도도박 라고한다면여기서의 온라인도박 이라는명칭은애매모호하다고할수있다. 여기서의 온라인도박 의의미는도박죄의구성요건에해당한다는의미일것이고, 온라인도박이실제환금성을가지지않는경우까지형사처벌의대상이라고볼수는없을것이다 는의미는도박이일시오락의정도에불과하여위법성이조각된다는의미라고할수있다. 15) 이정훈, 온라인도박의형사책임, 중앙법학제 6 집제 3 호, 2004, 157~158 쪽. 22

25 Ⅲ. 국내온라인도박의규제쟁점 죄, 도박개장죄등적용가능 < 표 Ⅲ-1> 사행성게임물의기준 법령음비게법제정게진법현행게진법 법령의근거 사행성게임물의기준 문화관광부고시, 영상물등급위원회규정 2006 년 10 월 28 일이전의사행성게임물의기준 1 회게임시간이 4 초미만인것, 1 시간당총이용금액이 9 만원을초과하는것, 잭팟누적점수, 최고당첨액, 경품누적점수등이경품한도액 ( 전체이용가게임물은 1 만원, 18 세이용가게임물은 2 만원 ) 을초과하는것 게진법시행규칙제 7 조 2006 년 10 월 29 일이후의사행성게임물의기준 1. 아케이드게임 1 회게임시간이 4 초미만인것, 1 회게임의경품한도액이 2 만원을초과하는것, 시간당총투입금액이 1 만원을초과하는것, 1 시간경품한도액이 2 만원을초과하는것, 1 회게임이종료된상태에서다음게임을진행할때이용자가시작버튼을누르지않았는데도다음게임이진행되도록한것, 정보통신망과네트워크를이용하여연결된게임기간에경품등재산상이익이직거래되는것 2. 온라인게임과그밖의게임게임의결과가현금으로보상되는것, 게임머니를직접현금으로충전하는것, 게임내에서이용자간에게임머니의이체가가능한것, 게임으로얻은점수나게임머니를현금화하는것, 게임승패의결과로현금이나물품을제공받을수있는것, 게임점수나게임머니를직간접유통과정을통해유무형의보상으로제공하는것 현행게진법제 2 조 2007 년 4 월 20 일이후의사행성게임물의기준 베팅이나배당을내용으로하는게임물, 우연적인방법으로결과가결정되는게임물, 경마, 경륜, 경정, 카지노, 복권, 소싸움을모사한게임물, 사행행위영업에해당하는복표발행업, 현상업, 그밖의사행행위업을모사한게임물로서게임의결과에따라게임물의이용자에게재산상이익을주거나손실을주는것 23

26 온라인도박의현황및쟁점 법령음비게법제정게진법현행게진법 평가 사행성이지나친경우가어떠한경우에해당하는지등에대한개념정의나기준이법정되어있지않아논란이있었고따라서법률적근거 없이정한문화관광부의고시와영상물등급위원회의규정에따른사행성으로간주되는게임물의범위도타당성이인정되지못했다 제정게진법에서사행성게임물의기준이법정화된점은진일보하였지만사특법의사행행위의개념과관계되어문제가있었다 새로운사행성게임물의기준은, 종전의제도에서게임시간, 투입금액, 경품한도액, 충전방식등에대한기준을정하고그기준을넘은게임물을사행성게임물로결정하던방식을완전히바꾸어, 일반게임물과사행성게임물의성격이완전히다른것으로개념화하였다 2. 규제범위 형법 도박죄 ( 형법제246조 ): 온라인도박은사이버공간상에서이루어지는도박으로서도박죄성립가능. 사행성온라인게임의경우는사용되는게임머니혹은사이버머니와같은 정보 가유체물이라고볼수도없으며물질성을가진관리가능한동력도아니므로, 재물이될수없고전자적정보가경제적으로교환가치가있을때, 즉환가성내지환금성이있을때만재산상이익으로평가받을수있음. 따라서사행성온라인게임그자체로는형법상도박죄의구성요건에해당하지않기때문에형법상도박죄가성립할수없음 도박개장죄 ( 형법제247조 ): 도박개장죄가성립되기위해서는고의이외에영리의목적이있어야함, 대법원 , 2001도5802 판결은온라인도박사이트를운영한행위에대하여온라인도박개장죄를인정하고있음 24

27 Ⅲ. 국내온라인도박의규제쟁점 도박죄및도박개장죄의방조범 : 춘천지법 노525판결은해외에온라인카지노사이트들의운영자들과파트너쉽계약을체결하고자사의홈페이지에위카지노에접속할수있는링크를한경우에도도박개장죄의정범이성립한다고판시함 사특법상의사행행위처벌규정적용여부 사특법제2조제1항제3호에서규정하고있는사행행위영업에이용되는기계 기판 용구또는컴퓨터프로그램 ( 이하 사행기구 " 라한다 ) 을제작 개조또는수리하는영업과제6호의사행성전자식유기기구등사행심을유발할우려가있는기계 기구로사행성유기기구는게임장등특별한기계나기구를이용한경우에해당하는것으로, 사행성온라인게임서비스업및제공서비스가이에해당한다고해석하는데미흡한면이있음 게진법상사행행위처벌규정적용여부 게진법제28조제2호에서는 게임물을이용하여도박그밖의사행행위를하게하거나내버려두지아니할것 이라고하고, 제44조제1항제1호에서는 제28조제2호의규정을위반하여도박그밖의사행행위를하게하거나이를하도록방치한자 에대하여는 5년이하의징역또는 5천만원이하의벌금에처한다고규정 게진법제44조제1항제1호의구성요건은다음의 3가지정도로구분할수있음. 첫째, 제28조제2호의 게임물을이용하여도박을하게하거나, 둘째, 게임물을이용하여그밖의사행행위를하게하거나, 셋째, 게임물을이용하여도박그밖의사행행위를하게방치한것 임 25

28 온라인도박의현황및쟁점 따라서온라인게임이위의 3가지중의하나의구성요건에포함되고, 위법성조각사유가존재하지않고, 책임이있는경우에는 5년이하의징역또는 5천만원이하의벌금에처하게됨 3. 규제실효성 내용심의관련현행법및규제체계 현재우리나라는각종유해정보의사회적악영향을우려, 합목적적인규범의보호를위해객관적인기준과일정한범위내에서내용심의가이루어지고있으며, 방송프로그램, 영화, 비디오, 유ㆍ무선통신정보등콘텐츠별로내용심의기관과법률이존재 등급분류기관 게임물에관한각국의심의기관의형태는그나라의사회적인인식과고유한문화, 그리고행정권의개입여부등에따라그성격에차이가있으며, 1 대체적으로행정권의개입이적고시장정보공개가높은유럽, 미국, 일본등은상당히자율적인등급분류형, 2 중국같은경우는국가개입정도도엄격하고, 정보공개수준도매우낮은유형으로콘텐츠를제한하는검열형, 3 독일이나뉴질랜드는그중간정도에해당한다고볼수있음 우리나라의경우게임물에관한등급심의를담당하였던과거음비게법상의영상물등급위원회나게진법상의게임물등급위원회모두중간형에속한다고할수있음 장기적으로는우리나라의경우도등급심의기관을민간자율기관으로하여등 26

29 Ⅲ. 국내온라인도박의규제쟁점 급분류업무등을자율적으로심사하게하는것이행정권으로부터사전검열이라는비판으로부터벗어날수있을것으로봄 승인과규제 형법에서는도박행위와도박영업개장을모두범죄로구성하고있음 단사행행위규제법 ( 복표발행업, 현상업등 ), 관광진흥법 ( 카지노 ), 폐광지역지원법 ( 카지노 ), 한국마사회법 ( 경마 ), 경륜 경정법 ( 경륜 경정 ), 국민체육진흥법 ( 체육진흥투표 ), 복권및복권기금법 ( 복권 ) 등의개별법에의하여일정한도박내지사행행위관련영업이허용되고있는바, 이들법령에서규정하고있는도박내지사행행위관련영업에대한인 허가와관련하여서는강학상의예외적승인혹은예외적허가로볼수있는여지가있음 < 표 Ⅲ-2> 도박행위관련행정법제 인 허가형 관련법 사행행위등규제및처벌특례법 관광진흥법 폐광지역개발지원에관한특별법 도박 사행행위유형 복표발행업, 현상업, 기타대통령령이정하는영업 카지노 카지노 입법목적 과도한사행심의유발방지및선량한풍속의유지 관광여건의조성, 관광자원의개발, 관광사업육성등관광진흥 폐광지역경제진흥을통한지역간균형발전과주민의생활향상 주요내용 - 지방경찰청장의영업허가 - 문화관광부장관의카지노영업허가 - 사행행위규제법의비적용 - 문화관광부장관의카지노영업허가 - 관광진흥법의비적용 27

30 온라인도박의현황및쟁점 인 허가형 특수법인설립형 특수법인설립및인 허가의중첩형 위원회형 관련법 경륜 경정법 ( 지방자치단체 ) 한국마사회법 도박 사행행위유형 경륜 경정 경마 국민체육진흥법체육진흥투표권발행 경륜 경정법 ( 국민체육진흥공단 ) 복권및복권기금법 경륜 경정 복권발행 입법목적 국민의여가선용, 청소년의건전육성및국민체육진흥도모, 지방재정확충재원마련, 자전거및모터보트경기의수준향상 마사의진흥및축산발전, 국민의여가선용도모 명랑한국민생활영위, 체육을통한국위선양 국민의여가선용, 청소년의건전육성및국민체육진흥도모, 지방재정확충재원마련, 자전거및모터보트경기의수준향상 복권사업의건전한발전도모, 복권수익금의합리적배분과투명한사용을통한국민의복리증진 주요내용 - 문화관광부장관의경륜 경정허가 - 사행행위규제법의비적용 - 한국마사회의설립 - 한국마사회의승마투표권발행 - 사행행위규제법의비적용 - 체육진흥공단의설립 - 체육진흥공단의체육진흥투표권발행 - 사행행위규제법의비적용 - 문화관광부장관의경륜 경정허가 - 사행행위규제법의비적용 - 복권위원회의설치 - 복권위원회의복권발행 - 사행행위규제법의비적용 이와같은합법적도박은국민여가선용을기초로하며, 더불어서 1 관광진흥, 2 지역경제활성화, 3 국민체육진흥, 4 축산발전등을이유로제시하고있음 도박합법화의명시적이유를온라인도박에적용할경우를살펴보면, 온라 28

31 Ⅲ. 국내온라인도박의규제쟁점 인도박장의개설은현실세계가아닌가상세계에서이루어짐에따라, 관광진흥, 지역경제활성화, 국민체육진흥이라는공간적제약과현실활동에기반하지않으므로적용될수있는소지가없음 다만, 기존에성립된도박의합법화과정을살펴보면행정기관의기금조성명목으로진행되었으며국민여가선용을기초로하고있기때문에, 온라인도박도향후예외적으로승인될가능성이전혀없는것은아님 29

33 Ⅳ. 온라인도박의규제정책방향 Ⅳ. 온라인도박의규제정책방향 1. 온라인도박관련법체계의정립 사특법에서사행행위규제의종합체계제시 사특법과형법의도박개장죄가충돌하는경우에사특법이특별법으로우선적용되고있음 게진법에서말하는게임에서는온라인사행성게임을제외되고있으므로, 사특법은사행성 게임 을포함한종합관리체계구축이옳을것이고, 온라인게임서비스업규제와관리를위한구체적규정을정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률에신설 온라인게임서비스업 ( 정보통신망이용게임제공업 ) 에대한별도의규제체계도입이필요할것으로보임 게임제공업을게임장업과게임서비스업으로분리하고, 온라인게임서비스업자의준수사항을별도규정하여온라인게임사업자의사행영업을구체적으로규율하는방안 이때, 온라인게임물유통사후관리체제는일원화할필요가있으며, 정통부장관에게게임물을이용하여사행영업을하는전기통신사업자에대한취급정지, 영업정지 ( 사이트폐쇄 ) 등직접적인사후관리권한을부여해야함 31

34 온라인도박의현황및쟁점 온라인도박업자특별허가를장기적과제로검토 도박의온라인화가돌이킬수없는추세라면온라인도박을국민여가선용과산업적활용이라는측면에서허가조건, 운영규제등상세규정하의제한적허용을고려할수있음 온라인도박의특별허가는온라인도박사업을국가관리하에둠으로써, 국가세수입에기여, 관련범죄발생의최소화, 도박중독예방및미성년자접근관리등의긍정적인측면이있음 2. 온라인도박에대한금전거래차단정책 금전거래차단의개념및구조 온라인도박에대한금전거래차단은 불법성이확인된온라인도박의결과를일반적금전으로환가하지못하도록하기위하여온라인도박에관한금전거래에금융기관이조력하지못하도록하는금지규제 를의미 금융기관을통한규제이므로도박행위자또는도박장개설자등불법행위자를직접규율하는것이아닌간접규제에해당 무인성의원칙과예외 금융기관의금전거래대행또는추심은원칙적으로그금전거래의원인이나사유등을확인하고그불법성을스스로판단하는부담을지지않는, 이른바 무인성 ( 無因性 ) 의원칙 이적용되는분야이나, 특정한정책적목적에따라서는이에대한예외가인정 32

35 Ⅳ. 온라인도박의규제정책방향 - 불법자금유통에대한강력한금융기관제제를정하는제도등은이와맥을같이한다고볼수있음 현실적으로는금융기관인카드사업자 ( 여신전문금융업자 ) 가거래관계에서의지위에의하여사실상지배권을갖고있음 - 금융관계법규에의하면지급결제대행업자는특수한가맹점의위치에불과하고금융기관이아니므로금융감독관청의직접규제대상이아니라고해석할수도있음 원인제거방식의간접규제 금융기관을통한간접규제방식이라는문제나금융거래의무인성이라고하는원칙의훼손이라고하는문제점에도불구하고온라인도박이나불법정보사이트에대한금융거래차단정책은불법행위자들의온라인불법활동의원인을근본적으로제거할수있는방식이라는데그검토수요가있음 - 온라인도박에서금융기관을통한자금거래차단정책을도입하기위하여검토할사항은온라인도박의불법성이나사회적해악등이이미자금거래차단정책의대상이되는불법행위와비교할때그필요성이입증되는가의문제 [ 그림 Ⅳ-1] 신용카드를사용한온라인금전거래방식 국내신용카드사 승인 조회 국제카드제휴사 조회 승인 대금결제 국내 PG 조회 승인 조회 승인 조회 해외 PG 승인 국내이용자 인터넷사이트가입 온라인도박사이트 33

37 참고문헌 참고문헌 Andreas Voßkuhle/Christian Bumke, Rechtsfragen der Sportswette, SöR 872, Berlin, Bernd Berberich, Das Internet-Glücksspiel, SöR 977, Berlin, David Miers, Regulation and the Public Interest: Commercial Gambling and the National Lottery, The Modern Law Review, Vol. 59 No. 4, p.489~ 516. David Miers, The Gambling Review Report: Redefining the Social and Economic Regulation of Commercial Gambling, The Modern Law Review p.604 ~622. European Commission, Press Releases, IP/06/436, 4 April Joel Weinberg, Everyone's a Winner: Regulating, Not Prohibiting, Internet Gambling, 35 Sw. U. L. Rev. 293, at , 2006 Peter D. Hart Research Associates, Inc., and Luntz,Maslansky Strategic Research, Online gamblers: Who they are?, 2006 Quirino Mancini, From Gambelli to Corsi: Landmark Decision by the Italian Supreme Court in the Aftermath of the ECJ Ruling, com/2004/presentations/ mancini.doc. 岡久慶, 英國 2005 年賭博法, 外國の立法 Vol. 227, 권선중 김교헌 성한기, 성인과남자청소년의불법인터넷도박문제와위험요인그리고예방전략, 한국심리학회지: 건강 12(1), 2007, 1~19쪽. 권지연, 온라인도박에관한소고, 법학연구 12(3), 연세대학교법학연구소, 김교헌, 중독과자기조절 : 인지신경과학적접근, 한국심리학회지: 건강 11(1), 2006, 63~105쪽. 김소정, 사행성게임규제법률의검토, 국회보 통권479호, 국회사무처, 김혜경, 온라인게임아이템의재산범죄성립가능성, 법학연구 14(2), 연세대학 35

38 온라인도박의현황및쟁점 교법학연구소, 김홍기, 파생상품과도박규제, 비교사법 14권 1호, 박균성, 행정상즉시강제의통제, 행정판례연구 11권, 박덕영, WTO 온라인도박서비스사건과국경간서비스공급제한의한계, 인터넷법률 제33호, 박인, 게임물등급제와사행성게임물에관한연구, 법제, , 73~75쪽. 백광훈, 온라인도박과처벌법규, Security World 52, 시큐리티정보, 선정원, 바다이야기와법령보충규칙의통제, 명지대학교 사회과학논총 제26집, 송승은, 온라인도박의법적규제에관한고찰, 인터넷법률 제36호, 이승호, 사이버범죄의제유형과형법적대응방안, 석사학위논문, 연세대대학원, 이정원, 외국카지노에서의도박행위의위법성 -대법원 , 2002도2518-, 비교형사법연구 제8권제2호, 이정훈, 게임산업진흥법상의환전업금지조항의의미, 중앙대학교법학연구소문화예술법센터제8회학술세미나 한미FTA와문화예술법의발전방향 발표문 ( 미공간 ), , 이정훈, 온라인도박의형사책임 : 온라인보드게임을중심으로, 중앙법학, 6(3), 중앙법학회, 정보통신윤리위원회, 국내온라인게임의규제현황, 정보통신윤리 통권48호, 정상조, 온라인게임의법적보호와규제, 정보과학회지 제23권제6호, 정순섭, 금융거래와도박규제 : 자본시장통합법상도박면제규정의입법론적고찰, 증권법연구 제7권제2호, 정완, 온라인도박의사례와대응, 형사정책연구소식 제65호, 정완, 인터넷미디어의일탈과법적규제에관한연구, 한국형사정책연구원, 주호석, 급성장하는온라인도박시장과미국, 정보화로가는길 52, 한국정보문화센터

39 참고문헌 황성기, 게임물내용규제에관한공법적고찰, 토지공법연구 제31집, 황성기, 현행게임물내용심의제도의법적문제점, 인권과정의 통권249호, 파워미디어, 황승흠, 게임과사행행위혼용정책의법적분석, 중앙법학 8집 4호,

본자료는용역기관에서작성제출한최종결과보고서로서사행산업통합감독위원회의공식의견이 아님을참고하시기바랍니다.

2016 년도 사행산업시행기관건전화평가 보고서 2017. 3. 본자료는용역기관에서작성제출한최종결과보고서로서사행산업통합감독위원회의공식의견이 아님을참고하시기바랍니다. 제출문 사행산업통합감독위원회위원장귀하 2017 년 3 월 ( 사 ) 한국지식전략연구원 < 평가단구성 > 목 차 Ⅰ. 건전화평가개요 1. 2016 년도건전화평가체계 2. 평가추진경과 - 1 - 1 2016