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1 19 대대선공약분석과 문재인정부의고등교육부문주요개혁과제 * 변기용 ( 고려대학교 ) 박준회 ( 고려대학교 ) 장정현 ( 고려대학교 ) ** 요약본연구의목적은문재인정부출범에즈음하여 (1) 19대대선과정에서제시한고등교육정책공약들의내용을비판적으로분석함으로써향후정책화과정에서고려해야할쟁점사항과이슈를살펴보고, 이를바탕으로 (2) 현정부가추가적으로논의해야할주요고등교육정책과제들을제시함으로써문재인정부가집권기간동안관련정책을수립해나가는데있어서도움을주고자하는데있다. 대선공약은채택당시에적절한사회적공론화과정을거친것이아니므로정책화과정에서는예측되는환경적변화를감안하여 기술적합리성, 사회전체적투자우선순위 측면에서면밀한재검토가필요하다. 이러한분석을바탕으로본연구에서는 (1) 정책일관성확보와관료주의극복을위한고등교육거버넌스개편 (2) 정부주도의획일적대학평가체제의전면적개편 (3) 고등교육체제운영의유연화와실질적반값등록금실현 (4) 평생학습사회의구축을위한직업기술교육혁신의중요성과전문대학교육의공공성강화등을향후문재인정부가논의해야할고등교육정책주요과제로제안하였다. 결론적으로대선과정은국가적의제와투자우선순위설정을위한사회적합의를도출하는계기가되어야하며이를위해대선전후과정에서학계의검증기능활성화가중요하다는점을밝히고있다. [ 주제어 ] 교육정책, 고등교육, 교육공약, 문재인정부, 주요개혁과제

2 I. 서론 헌정사상초유의대통령탄핵사태로조기에치러진제 19대대통령선거의키워드는 ' 시대의변화 ' 였다. 대선후보들은정권말기부도덕한민낯이드러난박근혜정권을 ' 적폐 ' 혹은 ' 구시대적세력 ' 등이라규정하고이를청산해새시대를열겠다고선언했다. 결과적으로국민의선택은문재인후보였다. 문재인후보의당선은그만큼국민들의변화에대한열망이간절했다는뜻일것이다. 이러한국민의여망에부응하듯정권초기문재인정부의행보하나하나에 ' 파격 ' 이라는수식어가붙고있다. 문재인대통령은취임하자마자국정교과서를 ' 박근혜정권의적폐 ' 로규정하고폐기를지시했다. 후보시절공약이었던수학능력시험의절대평가전환과국립대간연합네트워크형성등에대한각종교육정책에대한논의도본격화되기시작했다. 폐지혹은축소설이제기돼온교육부는일단기능을유지하기로했지만, 국가교육위설치등이문대통령의공약사항이었던만큼중장기적으로구체적논의가이루어질것으로보인다. 새로출범한문재인정권의교육정책방향과기조를분석하기위해서는지난대선의교육공약들을살펴봐야한다. 대선교육공약은차기정부교육정책의기본방향을예측할수있는가장중요한가늠자이기때문이다. 비단문재인대통령의후보시절공약뿐만이아니라대선경쟁자였던다른당후보들의공약분석도일정부분필요하다. 문재인정권과여당이야당과의협치를선언한만큼각당의정책기조가담긴각당후보들의공약역시전혀무시되기는어렵기때문이다 1). 하지만지난대선에출마한후보들의교육공약을살펴보면기본방향과실현가능성에의문부호가붙는다. 그어느때보다짧은기간내에선거가이뤄지면서정책보다는인물대결양상으로전개됐기때문이다. 이에따라정책대결보다는상호비방을주로하는네거티브선거전략이난무하는암담한상황이이어졌다. 특히탄핵이라는블랙홀로인해후보들도준비할시간이상대적으로짧아일부대선교육공약 ( 예컨대국가교육위원회, 학제개편등 ) 은추상적인정치적구호수준에그치고있을뿐, 이를실현할수있는구체적인방안은오리무중이었다. 우리교육의체질개선과장기적발전역량을옥죄어온본질적문제와내용의실질을개혁하려는문제의식은찾아보기힘들고외형적제도의변화, 특히국민들의관심을끌만한자극적인공약들만을남발한경향이있었다. 특히고등교육정책에대한대선후보자들의무지와무관심은우려할만한수준이었다. 차기

3 19 대대선공약분석과문재인정부의고등교육부문주요개혁과제 정권은학령인구가급격히감소하는상황에서다가오는 4차산업혁명시대에맞는인재를길러내야하는등고등교육적측면에서중대한시대적기로에서있다. 그만큼고등교육분야의공약은좀더치밀하고발전적인내용으로짜여졌어야했지만, 주요후보자들중누구도고등교육부문의개혁을위한새로운비전과대안을제시하지못했다. 고등교육의관점에서본다면후보자의자질을판단할수있는거의아무런근거도제시받지못했던셈이다. 이러한상황을감안하여본논문은 19대대선과정에서제시된문재인대통령의고등교육부문주요공약을중심으로이를실제정책화하는데있어서의주된쟁점사항과이슈들에대해논의한다. 이러한논의를바탕으로실제공약에는포함되지않았지만문재인정권에서반드시논의할필요가있다고생각하는주요고등교육개혁이슈를제안한다. 이러한초동적논의가문재인정부에서구성될국가교육회의에서의보다본격적논의로이어져보다합리적인정책수립을위한기초자료로활용될수있기를기대한다. II. 문재인정부가당면한고등교육정책환경및본연구의분석틀 1. 문재인정부의고등교육정책환경 고등교육정책은정책하위체제내부적여건뿐만이아니라이를둘러싸고있는환경적변화동향을감안하여수립되어야한다. 하지만문재인정부가마주할고등교육정책환경은그리낙관적이지만은않다. 그어느때보다해야할일은산적해있지만이를추진할수있는여건은매우열악하기때문이다. 이러한점을감안, 본고에서는문재인정부가당면할고등교육정책환경을다음의네가지영역으로나누어살펴보기로한다. 무엇보다학령인구감소추세본격화로대학의위기상황이가중될것이다. 통계청에따르면학령인구는 1995년 1,191만여명에서 2015년 892만여명으로 25.1% 줄어들었다. 2) 교육통계서비스에따르면 2016년전국고등교육기관입학생수는 9% 감소했다. 교육부도인구절벽으로 2021학년도에는추정입학자원이전년대비 9.2% 정도까지급격히떨어진다고밝히고있다 ( 교육부, 2017). 2014년부터시작된교육부의 ' 대학구조개혁평가 ' 는이러한학령인구감소추세에대응해부실대학의정원을줄여왔다. 지난 3월교육부 (2017) 는모두 4만 4천명의감축을달성했고, 2019년까지 2주기구조개혁평가기간동안 5만명을추가로줄이겠다 고밝혔다. 학령인구의급격한감소로인한대학의위기는문재인정부가맞이할가장

4 절박하고도중요한정책환경이다. 정책수립에있어그어느영역보다무게감있게고려해야할대상이지만문재인정부가어떤정책을내든거센반발에부딪힐가능성이크다는점이고민이다. 지난 3월법안통과에실패한대학구조개혁법안의결정권역시넘어와있다. 지방국립대를거점으로한국공립대학네트워크구축, 사립대학공영화등의정책이대안으로제시되지만실현가능성의측면에서는많은의문이제기되는정책들이란분석이나오는것 ( 매일신문, ) 도고민스러운일이다. 둘째, 저성장시대고착화와국방 복지수요증대로교육에대한재정투자는위축될가능성이크다. 한국의 1인당국민소득이 10년째 2만불에서머물며 3만불문턱을넘지못하고있다. OECD 통계에따르면한국의 2016년경제성장률은 2.75% 에그쳤다 (stats.oecd.org). 수출의존형인우리나라가글로벌경기둔화의타격을크게받았고저출산고령화로생산인구가줄어든점도저성장의원인으로꼽힌다. 게다가국가내외적상황도좋지않다. 사드 ( 고고도미사일방어체계, THAAD) 배치논란, 북한의미사일발사실험, 북한에강경한미국의트럼프행정부등으로동북아정세는위기상황이다. 이에따라국민들사이에안보위기감이만연한가운데, 내부에서는빈부격차가심각해지고있다며복지수요에대한목소리가거세다. 정부의예산은자연히국방과복지쪽에쏠릴가능성이크며, 문재인정부는국방예산증가율을연 8% 로늘리려는논의에들어갔다 ( 한국경제, ). 복지예산역시늘고있다. 국가지표체계에따르면올해복지예산은 5년만에 37조원 (39.7%) 증가했다 ( 하지만교육예산가운데특히고등교육예산은후순위로밀려있다. 2017년고등교육예산은 2016년대비 889억원 (1.0%) 증액되는데그쳤다. 전국국공립대학교수회연합회등의소속교수들은 " 현재고등교육예산은우리나라국내총생산의 0.6% 수준인데, 이는 OECD 평균치인 1.6% 에한참못미친다 " 고비판하기도했다 ( 머니투데이, ). 학령인구감소로인한재정의감소로우리나라고등교육계는위기상황이다. 정부의적절한재정지원정책이필요하다. 하지만한정된우리나라예산에서국방, 복지등에밀려큰예산증액을이루어내기는쉽지않아보인다. 정책에필요한적절한예산확보뿐만아니라자원의제약을감안한효율성높은정책의마련이필요하다. 셋째, '4차산업혁명 ' 시대에대비한교육과연구혁신에대한사회적요구가증대될것으로예상된다. 2016년열린 46회다보스포럼에서클라우스슈밥세계경제포럼회장은기존 1~3 차산업혁명보다 4차산업혁명이인간에게있어보다근본적인변화를일으킬것이라주장한바있다 (KBS, ). 4차산업혁명은인공지능의발전으로인한연결성과자동화가극대화되는단계다. 4차산업혁명은기존산업혁명과달리의식적인산업혁명이자사회혁명이고 ( 강철승, 2016), 인공지능의출현으로사람의두뇌를대체하는시대의도래를포함한다

5 19 대대선공약분석과문재인정부의고등교육부문주요개혁과제 ( 장필성, 2016). 세계경제포럼은또한 ' 직업의미래 ' 보고서에서 4차산업혁명으로향후 5년간 5백만개의일자리가감소할것으로전망한바있고 ( 세계경제포럼, 2016), 이주호 (2017) 는한국에서는직업구조가미국보다영업, 판매등대체확률이높은직종이많아일자리의 55~57% 가컴퓨터대체위협에놓여있다 ( 김세움, 2015, 이주호 2017에서재인용 ) 고분석한바있다. 이러한환경적변화에따라고등교육계도변화의필요성을절실히느끼고있다. THE(Times Higher Education) 가주최한 2017 아시아대학총장회의 에서총장의 96% 가 4차산업혁명시대에서교육의변화는필수적이라는문제인식을가지고있었다 ( 뉴스 1, ). 4차산업혁명으로인해고등교육계에서집중해서길러야할핵심역량도달라지고있다. 세계경제포럼 (2016) 또한직무에필요한역량이지금과는크게달라질것이라고예측한바있다 3). 문재인정부는새시대를적응해나갈수있는창의적인인재육성의필요성을그어느때보다강조하는상황에서이에맞는고등교육정책을수립해나가야한다. 대학의특성화, 융 복합과정의학부교육추진등급변하는미래에대응할수있는실효성있는교육정책수립과정부의적절한재정지원이절실하다. 마지막으로교육정책을둘러싼이념적대립은더욱첨예해진상태로지속될가능성이크다. 지난박근혜정권에서는국정역사교과서도입을두고우리나라의교육계가이념적대림이극심했다. 경북경산의문명고등학교에서는교과서도입을두고교장과학생-학부모간갈등으로한동안학교가마비되기도했다. 보수적성향의박근혜정부와진보성향의교육감들이누리과정 무상급식등을놓고첨예한대립을벌이기도했다. 이과정에서애꿎은교육수요자들만피해를입었다. 해결책으로교육부폐지론, 교육감직선제폐지론등각종폐지론이나온다. 일관성을갖춰야할교육정책이정권의이념에따라바뀌며교육수요자들에게혼란을주자교육부를폐지해야한다는주장이나오는것이다. 대선당시문재인후보, 안철수후보등은교육부의폐지나기능축소를주장한바있다. 민주주의국가에서교육정책에대한다양한목소리가나오고갈등을빚는건당연하다. 민주주의가무르익을수록갈등은더욱거세진다. 하지만이념대립에휩쓸려교육수요자만피해를입는상황은막아야한다. 이를위한조율기구나방안의마련이필요하다. 2. 본연구의분석틀 대선공약은선거전에는후보자들의향후정책에대한기본방향을가늠하게하여국민들에

6 게후보자선택을위한일단의기준을제시하고, 또한당선후에는실제정부의정책방향의틀을규정하는역할을하고있기때문에매우중요하다 ( 안선회, 2016). 하지만실제대선공약은 비슷한이념적성향을가진사람들끼리모여짧은시간안에폐쇄적방식과절차를통해표까지계산하면서교육공약이개발 ( 박남기, 2017) 되고이렇게 편향적이고비현실적인정책이졸속으로만들어지더라도해당캠프의후보가대통령으로당선되면별다른검증절차없이그정책은국민적지지를얻은것으로간주 ( 박남기, 2017) 되는경향이있다. 통상적으로대선공약은차기정부의국정과제로이어지게되고정책의골간을이루게된다. 혹자는 가장바람직한교육공약은졸속교육공약개발과이를그대로국정지표에반영하는그러한행태를중단하겠다고선언하는것 이라고자조섞인한탄을늘어놓기도한다 ( 박남기, , 박남기, 2017에서재인용 ). 이러한대선공약결정과정에내재한문제점들을생각할때공약에포함되었다고해서이를그대로정책화하는것은매우위험한일이다. 따라서본고에서는 19대대선의고등교육부문대선공약이정책화되는과정에서고려해야할몇가지기준을설정하고이를기초로공약의정책화과정에서고려해야할주요쟁점과이슈를분석해보고자한다. 먼저공약은선거의속성때문에기술적합리성보다는정치적합리성, 즉해당공약이얼마나득표에도움이되는가를중심으로결정될수밖에없다 ( 안선회, 2016; 박남기, 2017). 이를고려한다면, 대선후실제공약을정책화하는과정에서는반드시기술적합리성에초점을두고공약을면밀히재검토해야한다. 주지하다시피현행선거제도하에서공약의결정과정을보면기술적합리성보다는정치적합리성이우선시될수밖에없다. 즉대통령선거의경우자당이미는후보의당선가능성을최대한높이는교육정책이공약으로채택될가능성이가장높은것이다. 이경우문제점은전략적이고조직화된이익집단이과대대표되는현상 ( 예컨대지난 18대대선시 전문대학 100개육성 공약 ), 권력실세와가까운특정인의설익은정책아이디어가거름장치없이채택되는현상 ( 예컨대김대중정부하에서의 의학전문대학원도입정책 ), 예산의고려없는포퓰리즘적정책의난무 ( 예컨대지난 18대대선시 고교무상교육시행, 국회에의한무대책적인 시간강사법시행 ) 등이발생한다는것이다. 대의제민주의의의발전에따라필연적으로발생하는정권교체에따른교육정책의일관성결여와, 충분한공론화과정을거치지않은설익은아이디어의정책화로인한교육현장의잦은혼란은이러한측면에기인하는바가매우크다고보인다

7 19 대대선공약분석과문재인정부의고등교육부문주요개혁과제 [ 그림 1] 본연구의분석틀 둘째, 공약은대선캠프에서비슷한성향을가진각분야의전문가에의해충분한의사소통과정없이분절적으로개발된다. 이러한공약개발과정의특성상참여하는교육전문가들은교육계에서그간논의되어오던숙원사업중당후보의이념에맞는정책패키지들을별다른문제의식없이쏟아내게된다. 선거라는 정책의창 이열림에따라이들이국정과제등으로선정되면사회전체적우선순위와는관계없이우선적으로시행되게된다. 이렇게채택된공약은설령해당분야 ( 예컨대고등교육 ) 에서의타당성은가질수있을지모르지만, ( 자원의제약속에서새로운영역에서의사업추진은다른영역에서의사업의축소나폐지를의미하는제로섬게임방식으로운영된다는점을고려할때 ) 다른우선순위분야의시급성은무시하고있는경우가대부분이다. 즉제한된자원을고려할때사회전체적으로어떤공약이가장우선적으로고려되어야하는가라는점은공약의정책화과정에서매우중요한이슈중하나이다. 공약의정책화과정에서는필연적으로공약을단순히나열하는것이아니라공약에나열된정책에대해해당후보, 정당의입장에서볼때어떤부분이, 어떤정책이보다우선순위에있는것인지, 투자우선순위를정해제시하는것이가장핵심적작업이될필요가있다. 셋째, 정책은진공에서이루어지는것이아니다. 정책하위체제를둘러싸고있는환경적요인의변화에따라정책의내용도변화할수밖에없다 ( 물론반대로정책에따라환경적요인도변한다 ). 어떤시점에타당하던정책도사회적환경변화에따라반드시타당하지않을수도있다. 따라서앞서살펴본문재인정부의고등교육정책하위체제가당면할것으로보이는환경적변화를공약의정책화과정에서고려하는것은반드시필요한일이다. 이상의논의를요약해보면위에서제시한 [ 그림 1] 과같다

8 III. 문재인대통령고등교육부문대선공약 : 주요내용과쟁점 1. 문재인대통령 19 대대선공약주요내용 탄핵으로인한조기대선에서당선된문재인대통령은상대적으로당선가능성이가장높았던후보였던만큼대선공약의경우에도과거 18대대선에비해지지세력확대에초점을둔정치적공약은가급적억제하거나, 큰틀에서기본방향만을제시하려는경향을보이고있다. 이는선명성을앞세운군소정당의후보자들과는달리, 당선후실현가능성도염두에두지않을수없었던집권가능성이높은후보로서문재인대통령의고민의흔적이여실히드러나는부분이라고할수있다. 이와반대로선명성을통해소속정당의존재가치를최대한부각시키는것이목적이었던심상정후보의경우가장급진적공약을많이산출한것으로보인다. 대통령으로당선된문재인후보의공약을중심으로고등교육부문주요대선공약을요약하여제시하면 < 표 1> 과같다. 먼저반값등록금 공약을명시적으로제시한후보는문재인후보와심상정후보였다. 문재인후보는대학등록금부담을획기적으로경감하는방안으로반값등록금추진을공약했고, 대학입학금은법적근거가없다는이유로폐지를제안하였다. 이에반해 `심상정후보는 국공립대등록금제로 와액수상한제표준등록금도입으로사립대반값등록금추진을공약하였다. 심상정후보는특히 2017년 3월 20일같은당윤소하의원이대표발의한 고등교육재정교부금법 제정을반값등록금실현을위한수단으로제시하고있다 4). 대선과정에서실시된대학교육비토론회자료에따르면문재인, 안철수후보진영에서도고등교육재정교부금법제정을공약에포함시킬지를검토하고있다고응답했지만 ( 임희성, ) 최종적으로는심상정후보만이이법의제정을공약으로제시한것으로나타나고있다. 문재인후보의경우당선가능성이높아짐에따라이것을일단공약에서는제외했을가능성이크다고보인다. 한편문재인후보는 18대대선과정에서사립대를포함한반값등록금도입, 등록금표준액

9 19 대대선공약분석과문재인정부의고등교육부문주요개혁과제 과상한액설정, 재원확보방안으로서고등교육재정교부금도입등을제시하며 19대대선과정에서심상정후보와유사한공약을제시한바있다. 하지만 2016년총선을기해더불어민주당은기존의입장에서한발후퇴하여실제반값등록금은국 공립대에한해시행한다고밝혔고이번대선과정에서는구체적인언급없이 반값등록금추진 으로만공약을제시하고있어향후정책화과정에서이공약이어떤모습으로실현될것인지가주목된다. 둘째, 문재인후보는 2017년 3월 23일 대학서열화문제를지방국립대육성으로해결할것이다. 거점국립대의교육비지원액을인상하여서울주요사립대수준에뒤지지않도록하고, 장기적으로발전가능성이높은사립대학은 공영형사립대 로전환시켜육성하겠다 는정책방향을발표한바있다 ( 문재인교육정책발표전문중 ). 이와함께 2017년 1월 15일국공립대공동입학 학위제와국공립대네트워크구축방안도제시하였다. < 표 1> 문재인후보의고등교육부분대선공약주요내용 영역문재인후보공약주요내용타후보주요공약 1. 등록금정책 2. 대학체제개편 반값등록금추진 대학입학금은법적근거가없으므로폐지 학자금대출이자부담완화 표준등록금제도입은중기과제 공영형사립대학전환및육성 중장기적으로대학네트워크구축을통해대학서열화완화및대학경쟁력강화 국공립대공동운영체제를통해대학들의자발적고등교육혁신체제방안구축 국공립대간기능별 ( 연구중심 교육중심 직업중심등 ), 중점분야별특화추진 국공립대네트워크구축, 이후혁신강소대학네트워크구축 거점국립대가명문대학으로발전할수있도록집중육성 국립대학간선택과집중을통해대학들이주력학문을특성화할수있도록자율적혁신방안추진에대해지원 거점국립대의교육비지원확대 지역소규모강소대학육성지원 교육 직업중심특성화사업에대한지원확대 국공립대등록금제로, 액수상한제 표준등록금도입으로사립대반값등록금추진 고등교육재정교부금법제정 ( 심상정 ) 국립대육성을위한 국립대학법 제정 부실사립대는국립화등다각적으로모색 대학연계협력법 제정으로대학네트워크구축 [1 단계 ] 는공동교육과정, 학점교류, 전학, 전과등울타리넘어교육과정클러스트, [2 단계 ] 는요건부합하면공동학위, 3 단계는공감대와합의있고여건구비시통합전형 ( 심상정 ) 연합 공유대학으로대학교육의질과운영효율성제고 ( 홍준표 )

10 3. 대학재정지원사업개편및대학자율성확대 4. 전문대학질제고 5. 고등교육거버넌스 6. 기타 대학재정지원사업은일반재정지원사업과특수목적지원사업으로구분하여지원 일반재정지원사업은미래사회에대응하기위한중장기발전계획을토대로협약을통해대학을지원하고협약이행실적위주의평가실시 우수전문기술인을양성하는전문대학지원확대 국공립전문대학및공영형전문대육성 집권초기대통령직속국가교육회의설치, 장기적으로중장기국가교육정책논의를위한독립기구화추진 초중등교육은시도교육청과단위학교로권한을이양하고, 교육부는고등 평생 직업교육중심으로기능재편 국립대학총장선출에있어대학구성원들의자율권보장 사학비리근절 대학생들의주거부담완화 대입제도단순화 공정성강화, 대입에서사회적배려대상자에대한지원확대 로스쿨제도공정성강화 군복무중원격강좌학점이수등지원확대 재정지원사업평가방식개선, 대학에대한법정기준을선진국수준으로상향 사립대공공성과교육의질제고를위한정부지원체계개선 ( 안철수 ) 전문대재정지원늘려고등직업교육및평생직업교육중심기관으로육성 ( 심상정 ) 폴리텍중수도권 2-3 개를지정, 소상공인특성화대학으로육성 ( 홍준표 ) 교육부폐지와국가교육위원회설치 ( 안철수 ) 미래교육위원회신설 ( 유승민 ) 국립대총장직선제자율실시 수능절대평가, 기회균등대입전형 50%( 심상정 ) 대학수학능력시험을자격고사로전환 ( 안철수 ) 한편대선주자는아니었지만 2017년 3월 15일조희연서울시교육감은문재인, 안철수등유력대선후보가발표한기존공약의연장선상에서 ' 대학공유네트워크구축안 ' 을발표했다. 이발표내용은큰틀에서문재인대통령의대학네트워크구축공약과맥을같이하기에앞으로전개될문재인정부의대학체제개편방향을간접적으로짐작해볼수있는유용한자료로생각된다. 그주요내용은 전국국공립대를하나의연합체로묶은뒤졸업생에게동등한 ' 국립대학위 ' 를부여하는기존 ' 국공립대통합네트워크구축 ' 에서한발더나아가, 공영형사립대 ( 정부책임형사립대 ) 와독립형사립대로대학통합네트워크를확대 하자는것이다. 이안에따르면 대학공유네트워크구축안 은다음의 3단계로진행된다

11 19 대대선공약분석과문재인정부의고등교육부문주요개혁과제 < 표 2> 대학공유네트워크구축단계 단계범주대상 1 단계 2 단계 3 단계 전국 권역별 권역별 거점국립대 거점국립대 + 지역중심국립대 + 공영형사립대 거점국립대 + 지역중심국립대 + 공영형사립대 + 독립형사립대 공유형태 통합네트워크 연합네트워크 일반네트워크 내용 서울대 ( 법인화폐지 ) 를포함해 10 개의거점국립대학 ( 충북대, 충남대, 강원대, 경북대, 경상대, 부산대, 전남대, 전북대, 제주대 ) 을하나로묶거나서울대 ( 법인유지 ) 를제외한나머지광역시 도국립대학을하나로묶는방식. 국립대를하나의연합체로묶은뒤강의와학점, 교수의교류를허용하고졸업장도공동으로주자는것을주요골자로함. 공영형사립대란사립대학법인이국가또는지방자치단체와협약을맺으면국가또는지방자치단체가재정과운영을지원하는사립고등교육기관으로국공립대에준하는공공성과책무성을갖는대학임. 국립대에는기초학문경쟁력을, 사립대에는실용학문경쟁력을강화하도록지원하도록함. 대학간에공통교양과정을운영하고학점이수와학생, 교수의교류도허용함. 주서울시교육청통합국립대학공영형사립대학에기초한대학공유네트워크구축안쪽의내용을바탕으로재구성함 비록문재인캠프에서는당선후실현가능성을의식해서 중장기적으로 라는조건을덧붙이기는했지만, 이공약은타당성과투자우선순위측면에서공영형사립대전환및육성공약과함께향후정책화과정에서가장많은논란이예상되는공약들중하나일것으로생각된다. 셋째, 대학재정지원을과거와같이일반재정지원사업과특수목적사업으로구분 5) 하고, 일반재정지원사업은미래사회에대응하기위한중장기발전계획을토대로협약을맺어지원하고, 협약이행실적위주의평가를실시하겠다는점도주목된다. 하지만이내용만으로구체적으로어떻게재정지원사업을재편할것인지에대한명확한내용을짐작하기어려워추후정책화과정에서의논의가매우중요한의미를가질것으로생각된다. 안철수후보의경우에도재정지원사업평가방식을개선하고, 대학에대한법정기준을선진국수준으로상향하여사립대의공공성과교육의질제고를위한정부지원체계를개선하겠다는유사한공약을내놓은바있다

12 넷째, 우수전문기술인을양성하는전문대학지원을확대하고국 공립전문대학및공영형전문대를육성하겠다는공약도주목된다. 특히국 공립전문대학및공영형전문대를육성하겠다는것은 공영형사립대전환및육성 이라는정책이매우고비용정책이될수밖에없다는점을감안할때상대적으로저비용으로고등교육의체질을바꿀수있는가능성을가지고있다는점에서향후정책화과정에서어떤방식으로논의가이루어질것인지와관련귀추가주목된다. 마지막으로일찌감치 교육부폐지와국가교육위원회설치 라는정치적화두를던져관련논의를주도했던안철수후보와는달리, 문재인캠프에서는보다현실적으로집권초기에는교육개혁추진을위한대통령직속국가교육회의를설치하고, 이를장기적으로독립기구화해나가겠다는공약을제시하고있다. 이에따르면초중등교육은시도교육청과단위학교로권한을이양하고교육부는고등, 평생 직업교육중심으로기능을재편하겠다는것인데, 교육부폐지의가장핵심적논거중하나가 최순실게이트, 국정교과서 로대변되는과도한정권실세의교육정책에대한개입과정권교체에따른정책의일관성문제였던만큼정책화과정에서이러한문제가좀더효과적으로논의될필요가있을것으로생각된다. 2. 공약의정책화단계에서고려되어야할주요쟁점과이슈 앞서논의한바와같이대선공약에서제시된많은부분이채택당시에적절한사회적공론화과정을거친것이아니어서향후치열한사회적논쟁을불러일으킬가능성이있다. 그중가장첨예한논란을초래할수있는공약은전문대학을포함한 통합국립대학-공영형사립대학에기초한대학공유네트워크구축, 반값등록금도입 이두가지이슈로보인다. 아울러학령인구감소와등록금동결정책기조가지속되면서대학의운영방식에지대한영향을미치고있는대학재정지원사업및평가방식재편과국가교육위원회설치문제도위의두가지이슈와밀접한관련을가지고있다. 따라서본논문에서는이들이슈들을중심으로공약의정책화과정에서고려되어야할주요쟁점과이슈를분석해보기로한다 6)

13 19 대대선공약분석과문재인정부의고등교육부문주요개혁과제 가. 통합국립대학-공영형사립대학에기초한대학공유네트워크구축문재인후보가선거과정에서제기한통합국립대학-공영형사립대학에기초한대학공유네트워크구축제안은실현가능성에많은문제가있다. 교육개혁은관련당사자들의광범위한공감대를형성할때효과를발휘할수있는데일단지역별 학교별이해관계의차이때문에대학구성원으로부터거센반발이있을것으로예상되기때문이다. 먼저공영형사립대학체제도입은전체지방사립대학교들을대상으로한정책이아니라, 재정상태나운영상태가부실한일부사립대를중심으로생색내기형태로마무리될가능성이적지않다. 일단연구자들이볼때서울에소재한소위명문사립대학들은이러한네크워크에참여할이유가명확하지않아보인다. 즉, 일부대학운영이어려운사립대의경우생존활로모색차원에서동참할수있으나특별한메리트가없는한대부분의사립대학의경우지배구조를바꾸면서까지공영형사립대로전환할까라는의구심이당연스럽게제기된다 ( 매일신문 ). 아울러현재도국공립과사립의역할이애매한상황인데막대한재정을들여사립대학을국공립화하는목적자체가무엇인지도매우불분명하다. 또한지방국공립대에국가재정을집중투자해국공립대교육의질을서울대수준으로상향평준화하자는방안도이상적이기는하지만앞서살펴본바와같이문재인정부가당면하고있는국방, 복지재정지출수요를감안할때고등교육재정의획기적증액이쉽지않을것으로보여실현가능성은낮다고생각된다. 요컨대보여주기식공약이아니라현재의구조개혁맥락속에서우리고등교육체제의체질개선에어떤도움이되는지그효과를면밀히분석하고, 특히정책대상측면에서는국공립대에비해교육환경이상대적으로열악한 4년제대학의대다수를차지하는중소규모지방사립대학을위한근본적인대책이나와야한다. 한편국공립대학네트워크구축의경우법인화된서울대를포함할경우법적인문제를포함하여많은저항에부딪힐가능성이농후하다. 지역 학교별이해관계가다르고대학자율성침해에대한지적도있어대학구성원들의거센반발을이겨내야한다. 지방국립대역시기존의기득권을포기하지못하는세력들이있고쉽게국립대통합네크워크에찬성할만큼충분한공감대가형성되어있지못한것으로파악된다. 오랫동안국립대간혹은지역간통합논의가있어왔고, 통합할경우많은재정적지원이약속되었음에도불구하고실제로통합이이루어진경우는몇건되지않는상황이이과정의어려움을잘보여주고있다 ( 신현석외, 2015). 한편국공립네트워크구축후의경쟁력면에서도의문이있다. 대학의발전이단지정부의재정지원에만달려있지않기때문에국공립대통합네트워크는가난한서민들이진학하는중위권대학으로전락하고말것이라는우려의목소리도없지않다 ( 사교육걱정없는세상, 2011)

14 전반적으로볼때정책실현의중장기로드맵과구체적인대안없이, 지향하는이상적인상태 (Ideal State) 와현실적대안을혼동하고있다는것이가장큰문제라고할수있다. 본래국공립네트워크와공영형사립대학안은 2003년정진상교수가처음제안했고당시이안에주목했던곳은민주노동당뿐이었다 ( 김종엽, 2012). 그러다가 2012년대선후보였던문재인후보가국공립대학통합네트워크를공약으로내걸면서다시금주목받기시작한것이다. 하지만국공립대학통합네트워크안은매우복잡하고어려운개혁안임에도불구하고별다른현실적대책없이기존에주장된내용을그대로공약으로제시하고있다는점에서실현가능성차원에서는여전히많은의문이제기된다. 그리고이러한제안들은무엇보다대학의자율성을크게해칠수있는가능성도있다. 대학이자율성을바탕으로스스로발전계획을세우고경쟁하는구도가아니라교육의공공성논리를앞세워대학에대한국가의지배행태가더욱강화되는구도가될수도있다. 적절한사회적합의가도출이되지않으면오히려대학의혼란만가중시킬수있을것으로생각된다. 비정상적으로사립대학의비율이높은현시점에서공영형사립대학을통해교육의공공성을높이려는시도는일견긍정적인측면도있다. 하지만생색내기식공약보다는자원의제약이있는상황속에서구체적으로어떤영역을, 무슨목적을위해공영화하는것이보다효과적인것인가에대한세부적인계획을함께제시하는것이공약의실현가능성을보다높이는접근방식으로생각된다. 나. 반값등록금도입박근혜정부의반값등록금정책은기본적으로소득연계형을그특징으로하였다. 소득연계형반값등록금정책 은등록금고지서의등록금을반으로줄이는것이아니라, 소득분위 ( 구간 ) 에따라국가장학금및교내ㆍ외장학금을차등지원하여학생ㆍ학부모의등록금부담을줄이는정책을말한다. 즉, 등록금마련이어려운저소득층학생들에게더많은장학금을지원해주고고소득층학생은적게지원하여평균적으로등록금부담을절반으로낮추는것이기본내용이다. 즉총량적으로전체등록금반값의금액정도를수혜자들의소득수준에따라차등적으로정부가장학금으로지급하는것이라고할수있다. 물론이는실제국민들이체감하는 반값등록금 이란개념과는거리가있었다. 따라서박근혜정부의반값등록금정책을실패로규정한측에서는 진짜반값등록금 이라는전략과정책을제시하였다. 더나아가안희정후보가공약으로내세웠던 무상등록금 혹은 등록금제로 라는용어를재포장해서내놓는경우도있었다. 문재인후보의경우박근혜정부의반값등록금에대한비판을지속적으로해왔기때문에대선공약에고등교육재정교부금법

15 19 대대선공약분석과문재인정부의고등교육부문주요개혁과제 등을포함한좀더진전된공약을포함시키지않을까하는예상을했으나반값등록금추진이라는원론적인공약만을제시했을뿐교육재정확보를위한구체적인방안은제시하지않았다. 선거때마다반복되는 반값등록금 논의와관련가장큰문제는 반값등록금 이란포퓰리즘에편승한정책이현재우리고등교육체제의문제점을제대로짚어내고있는것인가하는점이다. 다시말해반값등록금이실현되면우리고등교육의문제점이해결되는것이냐하는의문이생긴다. 임연기교수의다음과같은언급은이러한상황을정확히포착하고있어매우시사적이다. 반값등록금은교육복지차원에서학계의논의내용과수준과는별개로정치권에서선거의제로제기되고, 사회쟁점화되고, 정부정책으로채택 집행되고있는실정이다. 반값등록금과같은교육복지의확대가선거쟁점으로부각되는것은바람직한정치현상이아니라는견해도있지만선거때마다주요쟁점으로부각되는것이현실이고여야를불문하고유권자를의식하여한결같이 복지 를이시대의최고의선으로규정하고있는경향이있기때문에앞으로지속적으로반복되는지방선거, 총선, 대선을통해정치권에서의교육복지확산에대한관심은더욱커지고, 더욱강한복지의제가제기될수있다. 이에따라교육복지차원에서반값등록금실현을둘러싸고보수진영과진보진영간의갈등도심화될것으로예견된다.( 임연기, 2016). 이미오래전고등교육대중화를넘어보편화시기에접어든우리나라에서과거엘리트고등교육체제하에서나가능하였을무차별적무상패러다임을적용하는것이과연현실적으로가능한것일까? 반값등록금정책, 고등교육교부금법제정과같은정책이한정된정부투자재원을감안할때고등교육부문과경합하는우리사회내의다른투자영역 ( 예컨대현시점에서투자확대가요청되는복지, 국방분야등 ) 과대비할때국가적으로투자우선순위가있는것일까? 과연반값등록금정책을제안한사람들은이러한문제에대해근본적인성찰을한후에이를공약으로제시하는것일까? 아울러범위를좁혀정부의교육예산범위내에서도반값등록금정책과경합하는다양한투자영역 ( 예컨대맞벌이시대의교 보육인프라구축, 보육교사인건비인상, 공교육정상화등 ) 이있다. 이들영역과비교할때반값등록금정책이과연그만한투자우선순위가있을까? 이러한질문에답하기위해서는먼저지난 5년간의반값등록금정책시행경험을바탕으로이정책이당초의도했던효과를제대로거두었는지, 시행중어떤문제점이있었는지에대한면밀한분석이선행되어야할것으로생각한다

16 다. 대학재정지원사업및고등교육거버넌스재편현재정부의대학재정지원평가체제는 (1) 현장의요구를도외시한 교육부주도 의획일적평가, (2) 수월성관점에치우친소수를위한다수의희생이라는 선택과집중 관점에치우쳐있다. 지난해평생교육단과대학사업을둘러싼 이대사태 와이와관련후속적으로이루어진각종언론의보도태도에서잘나타나고있듯이, 이명박정부이후대학등록금동결정책과함께강력하게추진되어오고있는정부주도대학평가체제에대한사회적불만과불신이이제는심각한수준에이르러있는것으로판단된다 ( 변기용외, 2016). 대학평가제도를주제로열린 2015년교육정치학회학술대회에서오랜대학평가수행경험을가지고있는대학교수에의해발표된다음의견해는이러한문제에대해대학현장의교수들이가진인식의한단면을극명하게드러내고있다고생각된다.... 토론자는국가와대학간에는기본적으로 생산적긴장관계 가형성되어야한다고생각한다. 생산적긴장관계란서로의기본적인발전을위하여자극, 견제하고지원해주는관계라고정의할수있다. 즉정부는대학에대해발전을자극하고지원해줄뿐만아니라대학이자율을남용하지않도록견제해야하며, 대학또한정부로부터자극과지원을받지만, 정부가제대로역할을수행할수있도록자극할수있어야한다... 그런데현재진행되고있는 ACE사업은힘의균형추가지나치게정부에치중되어있고, 대학은일방적으로끌려가야하는그야말로철저한 을 의위치에있다.( 김병찬, 2015) * 강조는연구자들이추가 하지만학령인구감소라는눈앞에당면한사회적위기상황해소와와공급자중심교육체제하에서이러한문화와관행에익숙해져온대학사회의체질을개선하여학생중심의교육체제로전환하기위해서는일정한외적촉발기제가필요한부분이있고 ( 변기용외, 2017), 따라서대학재정지원사업의경우에도효과적으로시행만된다면대학교육의질향상에긍정적으로기여할가능성을지니고있기때문에 ( 송경오, 2015) 대학평가기제자체가불필요한것은아니라는점은명확하다. 다만첨단연구분야와같이수월성원칙에따라정부가대학지원에서 선택과집중원칙 을강조해야하는분야도있지만, 교육분야와같이사실상 모든대학에서잘해야하는분야 도있다. 따라서교육분야재정지원과관련해서는역량과의지가있는모든대학의질적수준을일정수준이상으로끌어올리도록만드는것이기본적정책방향이되어야한다 ( 변기용외, 2016)

17 19 대대선공약분석과문재인정부의고등교육부문주요개혁과제 [ 그림 2] 대학재정지원사업및평가체제발전방안마련에접근하는관점 여건이좋지않은대학에대해서도나름의역량과의지가있는대학에대해서는정부가퇴출과재정지원제한등페널티부여뿐만이아니라, 비전과발전경로를보여주어야대학이스스로노력을할수있는계기를제공할수있다. 특히수도권대학에비해불리한처지에있는지방대학들이재정적어려움을딛고발전을추동해나갈수있는최소한의지원이기본적으로이루어질수있도록정부재정지원사업지원방향이재편되어야한다 ( 변기용외, 2016). 이를감안할때관련공약의정책화과정에서고려되어야할주요한쟁점과이슈는 (1) 누가평가를하는것이타당한가?( 정부 vs. 전문가집단 vs. 시장 ); (2) 어떻게하면평가가단순한대학의줄세우기가아니라, 대학의역량, 특성, 여건을고려하여장기적고등교육체제발전의비전에따라개별대학들이제대로역할을수행하고있는지를평가하는것이될수있느냐라는두가지문제로요약된다고할것이다. 이와함께향후국가교육위원회설치및독립기구화등의과정에서이러한문제들을충분히감안하여고등교육부문의거버넌스를어떻게구축해나갈것인가라는논의를별도로전개해나갈필요가있다

18 IV. 문재인정부에서의논의되어야할주요고등교육정책과제 1. 정책일관성확보와관료주의극복을위한고등교육거버넌스개편 교육정책에대한이념적대립이지속되는상황속에서정권교체에따라고등교육정책의전체적인방향이지나치게급변하지않도록할수있는다양한제어장치를마련하는것이개편의핵심이다. 사실고등교육정책의기본방향에대해일치된사회적합의에도달하는것은쉽지않다. 또한어렵게합의를도출한경우라할지라도선거제민주주의를채택하는국가에서는정권교체에따라집권세력이가진정치적철학 ( 바람직한사회에대한자신들의관점 ) 에따라합의된내용이급격히쉽게변할수있다는데문제가있다. 따라서문제는 그동안정권실세와이들의지배를받을수밖에없는교육부가독점하고있던고등교육정책결정및추진과정에여하히대학 ( 전문가 ) 및민간전문가들이참여하여, 정부 ( 정치권 ) 와시장, 그리고대학전문가들의관점이균형있게반영되어상호간적절한견제가이루어질수있도록하는거버넌스를만들수있을것인가 라는점에있다 ( 변기용외, 2013). 즉선거에따라좌우되는하향식의사결정방식에서벗어나현장의요구를바탕으로하는상향적의사결정방식을적절히결합하는것이필요하다. 아울러일단사회적합의가이루어진내용에대해서는단순히정권의교체에따라적절한합리적절차없이계획의전면폐기나내용수정이쉽지않도록제도적장치를마련하는것이중요하다. 19대대선과정에서총론적으로논의되었던교육거버넌스개편의큰틀속에서고등교육부문의거버넌스를어떻게만들어나갈것인지를구체적으로논의할필요가있다. 이와관련최근김진표국정기획자문위위원장은대통령이의장인국가교육회의를만들고여기서교육위원회설치방안도추진할것이라고밝히면서, 개헌을통해국가교육위원회를헌법상기구로설치하는방안도고려하고있음을내비친바있다 ( 조선일보, ). 이경우독립기구화된국가교육위원회의분과위원회로서고등교육위원회설치를생각해볼수도있으나, 연구자들은교육부의고등교육발전계획수립과재정지원사업기능을떼어내어이를담당하는별도의합의제행정기구로서 고등교육재정위원회 설립도고려해볼만하다고생각한다. 대학재정지원은교육부만의사업에국한되는것은아니기때문이다. 위상은교육부장관자문기구나국무총리실산하기구보다는독립기구로설치 ( 신현석, 2013) 7) 하여

19 19 대대선공약분석과문재인정부의고등교육부문주요개혁과제 집권세력에의해고등교육정책의방향이지나치게급변하지않도록하는것이타당하다고생각한다. 이경우교육부외관련부처 ( 예컨대산업통상자원부, 미래창조부, 고용노동부등 ) 의대학에대한재정지원사업을연계 조정하는기능을부여함으로써시너지효과를창출할수도있다. 신설될고등교육재정위원회와기존교육부와의업무구분도향후논의되어야할이슈이다. (1) 고등교육재정위원회가대학정책을기획, 결정하고교육부는정책집행기능만담당하는방안, (2) 고등교육재정원회가대학정책전반을모두담당하고교육부의대학정책기능은폐지하는방안을고려할수있으나, 견제와균형의원칙에비추어보면전자가타당하지않을까생각된다. 이경우고등교육을중심으로평생교육체제구축이나, 교육부외의타부처직업기술교육과의유기적협력체제를발전시키는일과같은과제 ( 김용, 2017) 는존치하는교육부가감당하면될것이다. 영국의고등교육재정위원회 (Higher Education Funding Council) 등은이와관련참고할만한사례라고할수있을것이다. 고등교육재정위원회에참여하는위원의구성과임기, 임명방식을어떻게설정하느냐에따라이는선거제하에서집권세력의정치철학에따른정책의변동을최소화할수있는효과적방안이될수있다. 예컨대위원회의장의임명은국회의동의를받아대통령이임명하게하거나, 대법관임명과같이위원들의임기를대통령과는달리설정하고임기중전체위원들의일부만을교체하도록하는방안을생각해볼수있을것이다. 2. 정부주도획일적대학평가체제의전면적개편 가. 대학본연의역할수행을지원하기위한평가체제의역량강화변기용외 (2016) 에의하면현재교육부의대학재정지원사업과관련한평가에서가장큰문제점은평가가 대학이수행하는본연의역할 ( 교육, 연구, 봉사 ) 을제대로수행할수있도록도와주는것이아니라, 오히려대학들이정부가선정한평가지표관리에치중하여자원배분을왜곡하고있다 라는점이다. 대학현장에서는 교육부평가때문에대학에서중장기적인기획이이루어지지않는다 는하소연도나오는실정이다. 그렇다고정부가재정을지원하는대학에대해교육부가아무런평가를하지않을수는없는일이다. 이러한문제점을완화하기위해서는평가지표측면에서는획일적인정량지표에의존할것이아니라기관이처한맥락을고려할수있는정성평가및자율지표의확대가필요하고, 평가방법측면에서는서면평가보다

20 는현장방문평가를늘리는수밖에없다. 문제는현재대학재정지원사업평가를담당하고있는교육부, 한국연구재단, 대학교육협의회, 한국교육개발원등평가기관들의조직역량이이러한정성평가와기관의맥락에맞는자율지표의지정과지속적평가를할수있을만큼성숙되어있지않다는데있다. 현재대학평가와관련제기되고있는많은문제들은다양한평가주체가난립된상황에서, 이들이각각인력과자원, 시간의부족으로크게전문성을키울수없다는점, 따라서축적된전문성보다는그때그때정부의필요에따라즉흥적인평가를서로연계되지못한상태에서별개로수행하고있는데서비롯되고있는측면이적지않다. 예컨대교육부대학재정지원사업과구조개혁평가를담당하고있는연구재단과대교협, 한국교육개발원의경우인원규모나신분의안정성측면에서매우불안정 ( 대부분의직원이계약직 ) 할뿐만아니라, 기관간혹은심지어기관내업무협조관계도제대로이루어지지못하고있는것으로파악된다. 아울러정량평가의기초가되는데이터의체계적수집 활용체계구축의측면에서도많은문제점이있는것으로보인다. 이렇게평가기관의역량이제대로성숙되어있지않는상황에서정성평가나자율지표의확대를하는경우평가의일관성, 객관성에심각한문제가발생하고, 이는평가를받는대학의수용성에도커다란영향을미칠수밖에없다 ( 변기용외, 2016). 평가주체의조직역량부족과전문성부족문제를해소하기위한최선의방법은정부와대학, 그리고민간등이공동으로참여하여고등교육재정사업과평가를조정 총괄하는전문기관을설립하는것이라고할수있다. 이제까지의우려를고려할때이러한전담평가기관은재정사업집행을담당하는교육부와는별개의조직으로설치하여견제와균형의원칙을바탕으로운영하도록하는것이타당할것으로보인다. 앞서언급했던고등교육재정위원회설립이어렵다면그대안으로고등교육평가전담기구를설치하는것을차선으로고려해볼수있다. 고등교육재정위원회가설립될경우평가전담기구를위원회의산하기관으로설치하는것도고려해볼수있는대안이다. 즉고등교육재정위원회에서는현재우리사회에서 무엇이고등교육기관이달성해야할목적인지, 그리고이들목적들간의우선순위는무엇인지 에대해사회적합의를기초로중장기플랜을마련하고, 교육부에서는이를집행하며, 전담평가기구에서는그결과를평가하는체제를상정해볼수있을것이다. 나. 경쟁일변도에서탈피하여지방대의여건을고려한유연한평가체제구축 공정성 (equity) 이란경쟁을하더라도같은출발선에서출발할수있도록해주는것이핵심이다. 출발선상의역량차이를무시하고단순한경쟁논리를기반으로재정을지원하고있는현재의정책이발전에대한의지와일정한역량을갖춘지방대학들이과연수도권대학과

21 19 대대선공약분석과문재인정부의고등교육부문주요개혁과제 같은출발선에서뛸수있도록하고있는것인지에대한강한의문이든다. 지방대학의육성문제는단순한경제적효율성측면에서만볼것이아니라지방대학이지역발전을위해수행하는다양한사회경제적효과관점에서보다다면적으로접근할필요가있다. 앞서언급했듯이현재정부의대학재정지원평가체제는지나치게수월성관점에만치우쳐있다. 특히수도권대학에비해불리한처지에있는지방대학들이재정적어려움을딛고발전을추동해나갈수있는최소한의지원이기본적으로이루어질수있도록정부재정지원사업지원방향이재편되어야한다 ( 변기용외, 2016). 대학은일반기업과는달리쉽게파산하지않아부실대학을정리하는것은매우어렵다. 아울러이들이지역사회에기여하는사회 경제적역할을고려할때무조건정리하는것이능사도아니다. 기본적으로소수의우수대학만을살리는전략이아니라, 우리나라 4년제대학의대부분을차지하고있는중 하위권혹은후발중소규모대학의역량을끌어올려서중장기적으로어떻게전체고등교육의질적수준을높여나갈수있을것인가의관점에서접근할필요가있다. 소수의선도적대기업이경제발전에핵심적역할을하는것은분명하나, 지속적경제발전을위한체질개선과사회통합을위해서는우량중소기업의육성이반드시필요한것과같은이치라고볼수있다. 변기용외 (2016) 에따르면 1990년대이후설립된후발사립대학들의경우현재대학재정지원사업평가방식으로는아무리노력해도주요재정사업을수주할수없는한계적상황에부닥쳐있다고한다. 따라서지역 ( 수도권 vs. 지방 ), 규모 ( 대 중 소 ) 등을나누어평가하는현재수준의제한된고려수준을넘어이들후발사립대학들이처한독특한상황을반영하여중장기적비전과발전경로를제시할수있는특단의평가방식의도입이필요하다. 예컨대교육분야의경우선택과집중에의한한정적우수대학지원정책과함께, 일단마중물펀드의개념으로변화에대한의욕과역량이있는대학들전반에일단혜택을부여할필요가있다. 초기단계에서는먼저대다수대학들이변화에대한내부추동력을생성할수있도록지원하는데그초점을맞추고, 이렇게생성된대학자발적변화의노력을지속적으로밀착평가하여학내에서이러한개혁의동력이유지되도록유도할필요가있다 8). 즉제한된우수대학만이아니라대학사회전체의변화와혁신의바람을불러일으키는방향으로재정지원정책의기조를전환할

22 필요가있다는것이다. 하지만문재인정부가대선과정에서공약한 ( 최소한의여건을갖춘모든대학에재원을상대적으로균등하게지원하는 ) 일반재정지원사업의부활방식은먼저기술적으로이에필요한막대한추가재원확보에성공하지못하는한그실효성을담보하기쉽지않을것으로생각된다. 아울러과거이명박정부에서이미시행되었던 교육역량강화사업 사례를반추해보면몇개의정량지표를기초로예산을대학에골고루배분하는방안은책무성확보에어려움이있고, 특히학령인구감소라는초미의위기에따른구조개혁맥락에서특별한지향점없이정부재원을부실대학에까지나누어준다는사회적비판에서도완전히자유로울수없을것이다. 다. 제3자가주체가되어이루어지는교육부평가에대한메타평가시행 2016년 9월현재 이대사태 등을계기로정부의재정지원사업의시행방식에대한사회적비판이비등하다. 지금은거의모든대학들이재정운영상의어려움으로인해대학재정지원사업을지원하지않으면안되는상황이몇년동안지속됨으로써현재의방식이당연한것처럼받아들여지고있다. 하지만, 외국의경우우리나라처럼건건이개별사업별로정부에서단기간의시야로대학을평가하여재정지원을하는사례는그리많지않은것으로생각된다. 현재정권별로단속적으로이루어지는교육부재정지원사업과대학구조개혁사업의중복과비효율, 목적의달성정도, 시행방식의타당성등에대해교육부가아닌정부부처 ( 예컨대국무총리실 ), 대학협의체혹은학회 ( 교수등전문가 ), 시장의이해관계자들이참여하여 교육부재정지원사업자체의타당성에대한평가 ( 메타평가 ) 를시행하고이를바탕으로주기적으로심층적분석과토론을통해문제점을파악하고, 중 장기적으로한국고등교육발전을위해적절한평가체제와방식이무엇인지에대한근본적고민과발전방안도출이필요하다 ( 변기용외, 2016) 9). 이런관점에서 1주기대학구조개혁평가의문제점에대한근본적성찰과충분한개선노력없이 2주기구조개혁평가를하는것은동일한실패를반복할가능성이크다는점에서재고될필요가있다. 메타평가는정부의재정지원사업을추진하는과정에서해당사업에만초점을맞춘정량지표위주의협소한관점에서의목표달성정도뿐만이아니라, 해당사업으로인해서대학현장에서부수적으로벌어지고있는다양한문제점과혼란 ( 예컨대교수들의보고서작성으로인한어쩔수없는본연의의무해태, 자원배분의왜곡등 ) 등을

23 19 대대선공약분석과문재인정부의고등교육부문주요개혁과제 함께고려하면서재정지원사업의효과를보다폭넓은관점에서분석 판단할필요가있다. 3. 고등교육체제운영의유연화와실질적반값등록금실현 현재한국고등교육체제의가장큰문제점은압축적고등교육팽창과정의유산으로만들어진사립 4년제오프라인일반대학중심의 고비용저효율 구조가고착되어있다는점이다. 물론과거대학진학률이낮은상황에서는이러한방식이별다른문제가없었다. 하지만대학진학률이 70% 에달하는현시점에있어서도 반드시 고비용의 4년제대학교육을당장받지않아도되는사람들까지, 이렇게획일적방식으로받아야만하는가라는점에대해서는근본적의문이생긴다. 미국의경우우리나라와는달리유연한고등교육시스템을가지고있다. 여기서가장핵심적역할을하는기관은지역사회대학 (Community College) 이다. 이대학들은대부분주립으로서지역사회 (district) 마다하나씩설립되어있고, 4년제대학편입과정 ( 통상적으로 2년과정 ), 장 단기직업교육과정, 여가를위한교육프로그램을제공한다. 통상적으로주립 2년제대학이기때문에당연히등록금은저렴하다. 학사제도도재직자들이융통성있게대학을다닐수있도록유연하게설계되어있다 ( 예컨대야간 주말 계절강좌, 학점당등록금제등 ). 지역사회대학과 4년제대학간에는편입시스템이매우정교하게설계되어있다. 사실고교시절학업에별로흥미가없어취업을한사람들에게는지역사회대학에서저렴한학비로야간, 주말강좌나계절학기를활용하여 1~2년간대학을다니다가, 공부에본격적인뜻을두게된후 4년제대학으로편입할수있도록하는시스템이비용측면에서훨씬효율적이고, 교육적측면에서도보다효과적이다. 물론우리나라의경우서로분절되어운영되고있는경직된고등교육체제가고착되어있고사립중심이기때문에이런미국시스템을그대로받아들일수는없다. 하지만미국의지역사회대학의시사점을활용할수있는수단으로서사이버대학혹은저비용고등직업교육기관으로서의국공립전문대학, 폴리테크닉의잠재력에대해고민해볼필요는있다. 현재사이버대학의등록금은연 200~280 만원정도인데이는 4년대대학등록금의절반수준이다. 사이버라는특성상학생들의접근가능성차원에서도매우유연하다. 이와함께최근일반대학을졸업하고전문대학으로재입학하는이른바 유턴입학자 의숫자도증가하는추세이다. 2017학년도입시결과유턴입학자는전국 118개전문대학에 7,412명이지원, 1,453명이등록했다. 전년에대비할때지원자의경우 1,290명 (21%), 등록자는 62명 (4.5%) 이증가한수치다 ( 한국대학신문, ). 4년제대학을졸업하고전문대학으로유턴한이유는각자개인적으로

24 이유가있겠지만, 사회적으로볼때이들이 4년제대학에다니면서지출한재정적 시간적비용은제한된고등교육자원을감안할때매우비효율적으로사용되었다고밖에볼수없다. 차라리일반대학의진학수요를사전에직업교육분야로유도하고, 폴리테크닉과전문대학, 전문대학과일반대학간의전 편입학시스템을활성화함으로써평생 직업교육훈련체제의연계를제도적으로촉진하는것이보다효과적이아닐까? 중장기적으로공약에서제시된공영형사립대학혹은국공립전문대학의도입을고민해볼수있는영역도바로이지점이라고생각된다. 물론이런제안이시행되기위해서는질보장문제, 정교한연계편입제도의구축등많은어려움이예상된다 10). 하지만구조조정기에들어선우리고등교육체체가현재의고비용저효율구조에서벗어나유연성과효율성을높이고, 개인이부담하는등록금도획기적으로낮출수있는보다실질적정책대안이아닌가생각된다. 4. 열린평생학습사회의구축을위한직업기술교육혁신의중요성과전문대학교육의공공성강화 지식기반사회를넘어제4차산업혁명시대를대비해야하는문재인정부에서는지식과기술의급격한진화. 기계와로봇에의한인력수요의대체로인한기존직업구조의파괴적변화라는, 이제까지우리가경험해보지못했던새로운상황의전개에대비하여야한다. 특히재직자, 성인구직자들을대상으로급변하는직업세계에서필요한지식과기술을언제어디서든습득할수있도록하는유연한학제및교육 훈련시스템의구축이그어느때보다필요하다. 다가오는 4차산업혁명시대에는재직자 성인직업교육훈련의중요성이그어느때보다높아질것이기때문이다. 하지만향후열린평생학습사회구축과정에서중요한역할을할것으로기대되고있는전문대학은현재여러가지어려움에처해있다. 2016년현재전문대학은총 136개대학으로전체고등교육기관수의 42.2% 를차지하는데, 이중사립은 129개교로서전체전문대학의 94.8% 에달하고있다. 학령인구감소추세속에서전문대학의경영여건은나날이악화되고있다. 이와함께전문대학은정부의정책적지원측면에서도 (1) 일반대학및폴리테크닉위주의재정지원, (2) 일반대학과의직업교육에서의역할구분불명확, 박근혜

25 19 대대선공약분석과문재인정부의고등교육부문주요개혁과제 정부의 NCS 만능주의와직업훈련관점의범람, (4) 직업교육컨트롤타워의부재등다양한난관에부딪쳐있다 ( 윤여송, 2017; 이종재 2017). 고등직업교육기관으로서전문대학의발전적역할재정립은앞서언급한 고비용저효율 구조고등교육체제의재편, 실질적반값등록금실현 이라는핵심적정책과제추진과관련하여향후면밀한검토가필요하다. 전국민의 70% 가고교졸업후고등교육기관에진학하게된작금과같은고등교육보편화시대에있어서, 과연바람직하고실현가능한수준의 교육의공공성 의모습과접근방식은어떻게설정되는것이타당한것인지에대한사회적공론화과정이필요하다. 면밀한분석과공론화과정없이선거때마다사립대학공영화, 고등교육재정교부금법등과같은 제대로무르익지않은 정치적주장을반복하는것이우리고등교육의발전을위해바람직한일인가? 한정된국가예산을감안할때왜교육부문에투자를해야하고, 교육부문중에서도왜고등교육부문에우선적으로투자를해야하는지, 고등교육부문중에서도일반대학과직업교육을담당하는전문대학중어느쪽에투자우선순위를두어야할지등에대해서보다정치한분석과이에기초한사회적합의가필요하다. 이제는단순히 OECD 국가평균에비해아직모자란다 라는초동적, 구호적수준의필요성제기를넘어보다구체적이고합당한논리에기초한고등교육투자필요성을제기할필요가있다. 이러한견지에서연구자의생각으로는국가의투자를통해 고등교육의공공성 을강화할필요가있다면그첫번째투자우선순위영역은현재불리한위치에처해있지만커다란잠재력을가지고있는전문대학들이아닌가한다. 즉철저한진단과평가를통해역량이있는사립전문대학은더욱키워주고, 부실전문대학의경우국가의개입을통해가능한범위에서고용노동부산하의폴리테크닉처럼점진적으로공영화하는것을고려해볼필요가있다. 전문대학과일반대학, 평생학습기관의연계, 교육부소관의전문대학과고용노동부소관의폴리테크닉의연계를통해직업교육훈련체제의유연성을제고하고교육투자의시너지를높여나갈필요가있다. 미국의지역사회대학이미국고등교육체제내에서수행하고있는핵심적매개역할을고려하면, 이들이평생학습사회에서일반국민대중들의직업기술교육과평생교육수요를담당하는핵심적기제로작동하도록만드는것은예상되는다양한문제점과어려움에도불구하고매우매력적인대안이아닌가생각된다. V. 결론 대선과정에서후보자들이정치적필요성에의해일단공약을남발해놓고정작당선이되면

26 이를제대로이행하지못하거나, 혹은대선과정을통해채택된설익은공약이공론화과정없이정책화됨으로써교육현장에혼란을초해하는사례가적지않게발생하고있다. 이에따라공약을하지않도록하는것이가장합리적공약이라는자조섞인비판도나오는실정이다 ( 박남기, 2016). 대통령선거가당선이라는최종적목표를달성하기위한후보자들간의정치적게임이라는성격을감안하면대선공약이기술적합리성보다는정치적합리성을우선할수밖에없다는점이일정부분이해할수없는것은아니지만, 이러한상황이일반화되면교육현장의혼란은날로심화될것이자명하다. 이러한문제점을최소화하기위해서는대선과정전후에걸쳐사전 사후적으로학계 시민단체등사회의다양한감시주체에의한철저한공약검증작업이이루어져야한다. 특히전문가집단인학계의경우가장우선적으로대선국면에서후보자들이무책임한포퓰리즘적공약의나열이아니라실제유권자인국민들에게판단을위한유용한정보를주도록적절한역할을수행할필요가있다. 이러한과정을통해대선과정이진정한의미에서의정책대결이되도록만들필요가있다는것이다. 즉대선과정을캠프에참여하는특정한집단의협량한시각을넘어사회전체적시각에서, 보다근본적인국가적투자우선순위에대한사회적합의를도출하는계기로삼아야한다. 복지, 국방등다른부분에비해현시점에서교육의투자우선순위는어떠한가? 아울러교육분야내부에서도우선적으로투자되어야하는분야는무엇인가? 이에대한보다정교한분석이학계에의해먼저제시되어야하고, 대선이라는국민적이벤트를계기로이러한분석결과에기초한치열한논의와사회적합의가이루어질필요가있다. 이것이바로학계에의한 공약영향평가, 입법영향평가 가현재보다활성화되어야하는이유라고할수있다. 선거때마다삼삼오오무리를지어특정캠프로달려가기전에먼저전문가집단으로서의학계가국민의입장에서보다공정한심판자의역할을수행하는것이우선되어야한다. 이렇게될때정치인들이더이상공약 ( 公約 ) 이공약 ( 空約 ) 이되는것을아무렇지도않게생각하는현상이다소라도완화될수있을것이다

27 19 대대선공약분석과문재인정부의고등교육부문주요개혁과제 참고문헌 강철승 (2016). 한국 ( 韓國 ) 4차 ( 次 ) 산업혁명 ( 産業革命 ) 과정책 ( 政策 ) 프로세스개혁 ( 改革 ) 한국정책학회, < 한국정책학회동계학술발표논문집 > 2016권, 교육부 ( ). 2주기대학구조개혁기본계획발표. 교육부보도자료. 김병찬 (2015). 토론 : ACE사업평가의정치학 을읽고. 한국교육정치학회 2015 연차학술대회 : 대학평가의정치학자료집, 서울 : 중앙대학교. 김용 ( ). 차기정부의교육거버넌스개혁과제. 제19대대통령선거이후교육거버넌스개혁과제. 제1차한국교육행정학회정책포럼. 김종엽 ( ). 서울대라는 ' 가시 ' 가사라지면. 창비주간논평. 민주화를위한전국교수협의회 ( ). [ 연대단체성명 ] 대학공공성파괴하는대학구조개혁법안을폐기하고진정한대학개혁을촉구한다!!. 박남기 ( ). [ 기고 ] 대선교육공약팀들에드리는제언. 서울신문, 30면. 박남기 ( ). 대통령선거공약및관련쟁점 : 초중등교육지배구조를중심으로. 2017년한국교육정치학회춘계학술대회발표자료. 서울 : 고려대학교. 반상진 (2016). 박근혜정부의반값등록금정책에대한평가. 교육비평제37호, 변기용 이석열 배상훈 (2017). 학부교육우수대학의특징과성공요인 : 5개대학사례연구. 교육문제연구, 30(1), 변기용 서경화 남미자 이수지 김희연 유흠뢰 (2013). 현행고등교육책무성확보기제에대한비판적성찰과정책방향탐색. 아시아교육연구, 14(1), 변기용 변수연 송경오 이석열 (2016.9). 지역균형발전의관점에서본현행대학재정지원사업및평가체제발전방안. 대통령직속지역발전위원회. 사교육걱정없는세상 (2011). 대학체제개편대안을모색한다, 토론자료집. 송경오 (2015). 교원양성기관평가의정치학. 한국교육정치학회 2015 연차학술대회 : 대학평가의정치학자료집, 서울 : 중앙대학교. 신현석 (2013). 대학정책거버넌스의혁신 : 쟁점분석과대안의탐색. 한국교육학연구, 19(1), 신현석 변기용 남수경 노진철 오세희 차성현 이정동 주휘정 (2015). 국립대학교발전방안정책연구. 고려대고등교육정책연구소 RR 안선회 (2016). 대통령선거교육공약성안과정의정치학 한국교육정치학회연차학술대회발제문. 대통령선거의정치학, 서울고려대학교. 윤여송 (2017). 전문대학의현실과고등직업교육체제혁신방향. 월간교육, 2017년 4월

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29 19 대대선공약분석과문재인정부의고등교육부문주요개혁과제 Abstract Analysis of Moon Administration s Higher Education Reform Agendas Kiyong BYUN(Korea University) Joon-hoi Park(Korea University) Jung-Hyun Jang(Korea University) * The purpose of this study is (1) to investigate issues and challenges in implementing the 19th presidential pledge of Moon s Administration on higher education and (2) to suggest additional reform agendas. Based on the analysis, this study suggests that Moon s administration should consider the following four reform agendas: (1) higher education governance reform to secure policy consistency regardless of regime changes and to overcome problems incurred by government s policy monopoly; (2) total overhauling of exclusively government-led university evaluation system associated with government funding; (3) restructuring of so-called higher cost lower efficiency higher education system by realizing more flexible and inter-linked higher education system actively utilizing low cost higher education approaches such as cyber universities and technical colleges; and (4) Importance of vocational & technical education in the 4th industrial revolution era and strengthening of government policy intervention toward the technical college sector including making some unhealthy private colleges into public ones. Overall, to improve the quality of presidential pledge from the perspectives of the electorate, more active role of academic communities should be required during and after the presidential election process