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5 입법과정책 제 10 권제 1 호 2018 년 4 월 목차 개성공단의정치적위험관리연구 박민정 / 5 특별수익과배우자의상속분 - 헌법재판소 선고 2015 헌바 24 결정및관련대법원판례의태도를중심으로한입법론적고찰 - 정다영 / 27 공무원채용시험합격자선발의적실성개선방안 - 6 급이하국가직공무원공개경쟁채용시험을중심으로 - 강태구 / 51 대통령탄핵과야당의책임성에관한고찰 - 노무현대통령탄핵과정을중심으로 - 박신홍 / 73 트럼프등장이후나토동맹의비용분담갈등과동맹의재조정전망 고상두 / 95 국회의원윤리심사와겸직제한의제도적한계와개선방안 : 윤리심사자문위원회활동을중심으로 홍성걸 / 119 한국노동시장경제활동상태변화의결정요인분석및시사점 김정성 / 145 규제시차의이론과실제 : 산업융합신제품적합성인증사례를중심으로 고영준 배관표 김영지 / 171 무역항에서의우선피항선의법적지위및입법론에관한고찰 이정원 / 193 북한이탈주민사회보장수급권의법적쟁점 민기채 고혜진 / 215 음악영상물심의제도의연혁및외국의입법례 - 현행심의제도개선에관한시사점도출을위하여 - 임효준 / 235

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7 입법과정책 제 10 권제 1 호 pp.5~25 국회입법조사처 개성공단의정치적위험관리연구 1) 박민정 * 국문초록 2016 년개성공단전면중단이후이슈가되었던것중하나는기업의손실과생계였다. 경협에참여한기업들이전면중단으로입은손실에대해합당한보상을받아야한다는것이다. 손실문제에좀더집중해보면손실을입은것이기업만이아니라는것을알수있다. 경협은국가주도산업이고중단으로인한국가의금전적, 안보적, 정치적손실은대한민국정부와국민의몫으로남겨졌다. 개성공단이생성초기뿐아니라재가동을논의하는시점에도주변국의영향에서자유롭지못한특수성을감안할때, 개성공단의정치적위험은세심히관리되어야할필요가있다. 그간개성공단에관한정치적위험관리는기업들의정치적위험관리에주목해왔으나, 본고에서는위험관리대상으로서개성공단을연구한다. 전통적위험관리절차인위험인식 (Identification), 분석및평가 (Assessment), 대응방안 (Managing/Responding), 모니터링 (Monitoring/Controlling) 절차를개성공단정치적위험관리에적용하였다. 아울러위험관리절차중하나인대응방안과관련하여, 개성공단이기능주의로부터태동되었으나무정부적국제사회에서자조해야하는신현실주의국가와유사하다는점을고려하여전면중단이후대응방안을고민해보았다. 대외적으로는다자주의적이익균형위에편승하고대내적으로라이센싱방식의간접국제화와트윈픽스 (twin peaks) 모델로경쟁력을강화하는방안이그것이다. 국가과학기술표준분류 : SB0507. 남북한관계주제어 : 정치적위험관리, 개성공단, 편승, 국제화, 트윈픽스 논문접수일 : 2018 년 2 월 28 일, 심사일 : 3 월 31 일, 게재확정일 : 4 월 19 일 * 연세대학교통일학협동과정박사과정 (amethyst729@hotmail.com)

8 6 입법과정책 제 10 권제 1 호 Ⅰ. 서론 1. 문제제기 개성공단전면중단이후가장많은우려와염려는입주및투자기업들의생계와손실에관한것이었다. 정부주도의남북협력사업에적극적으로참여한민간기업들이손실을입었다는사실은, 그것도통일을목표로하여경협을주도하고기업의참여를독려해왔던남한정부의결정에의한손실이었다는것은예상하기쉽지않았다. 대비하지못했지만대비할수도있었을위험에직접노출되었던기업들은졸지에사업터전을잃어버리고연쇄적인손실을감내해야하는상황에처했다. 경협사업에대한참여는기본적으로국가에대한신뢰가바탕이되었으므로중단사태로인한손실은어떠한방식으로든적절히보상을받아야한다는주장은당연해보인다. 손실을보상하기로하였다면, 과연전면중단으로손실을입은것은기업뿐인가? 기업이개성공단에투자하기위해서는남북한관계개선이선행되어야했다. 국가는관련부처를통하여개성공단이생성 유지되도록하였으며, 통행 통신 전력등의지원을비롯한상당한금전적투자와지출도아끼지않았다. 경협은국가주도사업이다. 당시집권정부에의한중단이라는점과사업적손실을입은주체가민간기업이라는점과별개로, 경협으로이득과효용을얻는근본주체가누구인가생각해본다. 대한민국정부는남북경제공동체를목표로남북경협을지속적으로추진해왔고, 개성공단은대표적인경협사업이었다. 이사업의중단은국가의재정적손실이외에도남북간교류와상호의존성을급격히감소시키고서울에서불과 60km 떨어진개성이재무장화1) 되도록하는등여러면에서국가적인손실을초래하였다. 이손실은어디서도보상받을수없고, 오직남한정부와국민이감당해야할몫으로남겨졌다. 기업은경협보험2) 에가입하여사업적손실을일부보상받을수있었으나, 국가는손실을보상해줄주체도없을뿐아니라금전적보상의의미가상대적으로크지않다. 정부의경협활성의무3) 와경협의남북통일에서의위치를고려하였을때보다 1) 조국평화통일위원회는 시부터개성공업지구인접군사분계선을전면봉쇄하고서해선육로를차단하며개성공업지구를폐쇄하고군사통제구역으로선포하였다.( 월간북한동향, 2016 년 2 월호 ) 2) 대부금, 권리등에대한투자금등을회수하지못해입는손실을보상하는보험 3) 남북관계발전에관한법률 제 7 조 ( 남북경제공동체구현 ) 에서는 정부가민족경제의균형적발전을통하여남북경제공동체를건설하도록노력하고, 남북경제협력을활성화하고이를위한제도적기반을구축하

9 개성공단의정치적위험관리연구 7 발전적인방향으로경협이재개 유지되는것이외에다른보상은없다고사료된다. 재개되더라도남북관계변화에따라중단사태는반복될수있다. 8.14합의서에서 어떠한경우에도정세의영향을받음이없이 개성공단을유지시킬것을합의한것은정치적불안정이개성공단발전의걸림돌이며이를극복하고자하는남북한의의지가반영된것이며, 동시에태생적으로안고있는정치적위험관리를위해양쪽의의지와다짐이상의것이필요하다는것을시사한다. 2. 연구의목적 그간의개성공단관련위험관리연구는기업손실에집중되어있었는데, 위험관리가기업의경제적가치와재무적수익의보전또는증대등을목적으로연구되어왔기때문이다. 허은숙 (2007) 은개성공단투자의정치적위험을해외투자위험과동일하게보고, 위험유형을수용위험, 전쟁위험, 송금위험, 약정불이행위험으로분류하고위험관리방안으로정책적손실보조제도와투자보장협정을제안하였다. 신동호 이재열 (2016) 은경협보험의한계를지적하고기업보험에준하는보장범위와보장수준을갖출것을제시하였고, 김주연 (2011) 도입주기업의정치적위험을담보하는경협보험의중요성을언급하면서현재보험제도의가장큰어려움으로재원부족문제를제기하고개선방안으로국가재보험제도와무역보험활용을제시하였다. 개성공단은기업과국가의경제적성장만을목적으로하지않는다는점에서여느공단과차별된다. 남북관계개선및경제협력을목적으로하며, 3단계통일방안중첫단계인화해협력단계의구체적실행이라는특징적인가치가있다. 또한공단이위치한북한뿐아니라남한, 미국및중국등주변국의영향을받는다. 공단출입제한, 조업중단, 신규투자중단등으로원하는바를이루려는정부, 지나치게호의적이어서역풍을불러일으킬수있는정부뿐아니라주변국정부까지도모두공단존폐와성쇠에직간접적인영향을미친다. 따라서현재의위험관리수단인경협보험4) 만으로는부족하다. 기업의손실은근본적으로는공단의위험에서비롯되고공 는등남한과북한공동의경제적이익을증진시키기위한시책을수립 시행한다. 라고하여헌법상평화적통일구현을위해경협을활성화시키는것이정부의무임을명시하였다. 4) 남북협력기금법시행령 등에의하면경협보험은북한내자산의몰수및침해, 북한당국에의한제한, 합의파기등남북한간관계변화와북한당국의조치를원인으로한위험으로발생한손실을보상한다.

10 8 입법과정책 제 10 권제 1 호 단의위험은한반도내외의정치적변인의영향을받기때문에, 정치적위험을관리함으로장기적 안정적으로운영되도록하는것이바람직하다. 정치환경변화에따라초래되는손실은어쩔수없다는인식이팽배해있었고, 정치적사건으로인한경협중단은관리될수없는위험 (danger) 으로인식되어왔다. 개성공단투자기업에대한손실보상을주요개정내용으로하는 남북협력기금법 개정 ( 법률제10187호, ) 배경으로 남북경협의대표적인상징인개성공단사업마저도남북관계에영향아래있을수밖에없는분단의현실 이언급된것은동일한인식에기인한다고보여진다. danger( 위험 ) 와 risk( 위험 ), 양자모두불확실한상황에서의위험을의미하지만전자는오로지나빠질가능성을의미하고이를부담함으로써받은보상이거의없지만, risk( 위험 ) 는부담하는대가로수익의증가라는보상을받게되는속성이있다.( 김재인, 2014) 그간 danger( 위험 ) 로간주되어위험관리범위에서다루어지지않아온개성공단의정치적위험을 risk( 위험 ) 로보고관리하는절차를알아보고동절차의하나로서대응방안을검토해보고자한다. 연구를위해통일부홈페이지의보도자료, 북한동향등을기반으로통일연구원, 북한연구학회, 한국동북아경제학회, 서울대학교국제문제연구소등의자료들을참조하였고인터넷기사, 리스크관리및국제정치이론서도참조하였다. 본고는남북경협 - 향후새로이개시될수있는경협을포함 -의정치적위험관리연구를목적으로하지만, 연구의구체성을위해대표경협인개성공단에위험관리절차를적용하고절차의한단계로서위험 ( 전면중단 ) 에대한대응방안을논의하고자한다. 위험관리대상으로개성공단만언급되었으나이는동일한위험에노출되었거나노출될수있는모든경협을대표한다. 제2장에서위험관리의의미와절차를알아보고제3장에서개성공단의정치적위험관리를검토한후제4장에서대응방안을고민하고제5장에서논의를정리한다. Ⅱ. 위험관리 1. 위험관리의도입과발전 기업은주변환경에적응하면서생존하고안정적으로성장해나가기위해상시적

11 개성공단의정치적위험관리연구 9 으로직면한여러가지위험을발견하여분석하고효율성을제고하기위해위험관리의도입이필요했다. 산업영역의다양화, 기업구조의계층화, 사업분야의증가라는내부요인과시장확대, 기술발달, 교통및통신수단변화등의외부환경이변하면서기업이직면하는위험을관리하기위한수단을강구하였고, 처음관리수단은위험을제3자에게로전가 (transfer) 하는보험이었던것으로보인다. 이후위험을보험에서분리하여연구하였고 위험 뿐아니라 관리 에대해서도집중하게되었으며, 위험관리도입주체도기업에서학교, 병원, 정부기관까지확대되어위험관리체계보급이점차적으로확산되면서위험관리과정을위험의식별, 위험의측정, 위험관리의사결정등으로구분하는위험관리절차가마련되었다. 의사결정영역에재무, 경영, 경제등여러분야의이론과기술이도입되었으며다국적기업이성장 발전함에따라정치적위험관리의중요성이인식되었다.( 박은회 정영동, 1998 : ) 2. 위험관리의목적 위험 (Risk) 이란미래의불확실성때문에불리한결과또는손실이발생할가능성 ( 김재인, 2014 : 17), 안좋은결과가발생할가능성에노출되는것을의미 (Holmes, 2002 : 6) 한다. 위험은미래의결과가좋아지거나나빠질두가지가능성을모두포함하는데, 이득을대비하는것보다손실을대비하는것이중요하고중심적인의제 ( 김재인, 2014 : 16) 이다. 위험관리의의미는대상과분야마다다소차이는있으나불리한결과또는불확실성에대한대비나관리 ( 정대영, 2005 : 6-7), 손실의가능성을최소화하기위한최선의방법을모색하는일련의절차로볼수있고, 손실의원천을확인하고손실의영향을평가하고통제하는일련의과정을반복함으로이루어진다. 관리만으로위험발생가능성을완전히제거할수는없는데, 위험요인은그가변성과주변환경의동태성등으로예측이나제어가어렵기때문이다. 환경과요인의전면적인통제가되지않는한모든위험의완전한제거는불가능하므로, 위험관리는손실을최소화하고발생가능성을낮추는것을목표로한다. 박은회 정영동 (1998 : ) 은위험관리목적을손실발생후의목적 (post loss objective) 과손실발생전의목적 (pre loss objective) 으로나누었다. 손실발생후목적은어느정도신속하고완전하게손실을회복시킬수있는가에있으며, 생존 (survival), 계속성 (continuity of operations), 수익의안정성 (earnings stability),

12 10 입법과정책 제 10 권제 1 호 지속적성장 (continued growth), 사회적책임 (social responsibility) 수행등다섯가지로분류된다. 손실발생전목적으로는경제성 (economy), 불안의경감 (reduction in anxiety), 외부로부터주어진책임의수행 (meeting externally imposed obligation), 사회적책임 (social responsibility) 등이있다. 3. 위험관리절차 5) 위험관리의절차는주장하는학자나시기, 분야마다차이는있으나공통적인부분을추출해보면위험의인식, 위험의분석및평가, 대응방안마련, 모니터링등의절차로구성된다. [ 그림 1] 위험관리절차 위험인식 (Identification) 분석및평가 (Assessment) 대응방안 (Managing/ Responding) 모니터링 (Monitoring/ Controlling) 가. 위험인식 긍정적, 부정적영향을미치는요인을식별하고원인을파악하는단계이며관리될수있는위험을식별하는것이중요하다. 손실의유형및원인, 손실의객체등을파악할수있어야한다. 나. 분석및평가위험측정및계량화단계이며, 위험의발생가능성과발생한위험의영향력을평가한다. 위험의정도를매우세분화하여분석 평가하는경우도있으나정확한위험정도나발생가능성의평가가쉽지않기때문이상, 중, 하로구분하기도한다. 다. 대응방안 위험에대처하기위한방안을마련하는과정이며, 대응방안으로위험의전가 5) Holmes, A.(2002), 박은회 정영동 (1998) 참조

13 개성공단의정치적위험관리연구 11 (transfer), 위험의회피 (avoid), 발생가능성감소 (reduce), 비상계획수립 (contingency), 결과의수용 (accept) 등이있다. 라. 모니터링시간이지남에따라위험의원인이나정도가변하는것은금융분야의위험발생사례6) 를통해서알수있다. 모니터링은위험의변화를감지하는절차이며, 이전의대응방안이제대로이행되고있는지와변화된환경에서위험관리가효과적인지확인하고신규위험도인식하게한다. 모니터링이수반된위험관리체계는절차를반복함으로위험관리를점차확대, 강화, 정교화시킬수있다는데큰강점이있다. Ⅲ. 개성공단의정치적위험관리 7) 1. 정치적위험의정의와필요성 허은숙 (2007) 은개성공단투자의정치적위험을 정치적결정, 사건혹은여건등이기업환경에영향을미쳐금전을잃거나이익이줄어들게될위험 으로정의하였다. 여기에는원인, 결과및손실측면의고려가있었고, 이것을본연구에적용하면개성공단의정치적위험은 정치적인결정, 사건혹은환경등이 ( 원인 ) 남북한정부의정책이나한반도주변국가들을비롯한국제사회의대한반도정책에영향을미쳐 ( 결과 ) 공단이일부 전부중단또는폐쇄될위험 ( 손실 ) 이다. 이위험은 5.24 조치, 2013년근로자철수및중단, 2016년전면중단등과같이공단내기업활동이일부또는전부중단되는위험을포함한다. 정치적위험의요인을남북한정부로한정할수도있지만, 생성과정부터주변열강의개입에서자유롭지못했고정부가어떠한과정을거쳐중단을결정했는지알수없는점8), 중단요인으로국제사회의대북 6) 아시아외환위기 (1997) 는태국바트화폭락으로시작되었고, 2008 년금융위기는서브프라임모기지와파생상품이원인이었고, 유럽금융위기 (2009) 는그리스재정적자에서비롯되어남유럽으로확산되었다. 7) 기업과개성공단모두정치적위험을관리하지만, 기업은극심한정치적위험은회피 ( 정치불안지역에서철수 ) 가가능하기때문에관리유인이시장위험, 평판위험등다른위험에비해크지않지만. 개성공단은다른위험보다정치적위험의관리가중요하며회피할수없다. 8) 공식의사결정체계의토론과협의를거치지않고대통령의일방적구두지시로개성공단이전면중단되

14 12 입법과정책 제 10 권제 1 호 제재가언급되고있는점등은원인을남북관계에만국한시키기어렵게한다. 남북관계의불안정성때문에개성공단의정치적위험관리라는것이남북관계가개선되느냐그렇지않느냐의문제이고이것을정치적위험관리와동일하다고여길수있다. 이러한인식하에서는협력사업은남북관계개선의결과일뿐이고결과는원인에따라부침을겪을수밖에없다. 경협과남북관계개선에대한의지가강한정부도그렇지않은정부도, 해당정부의남북관계에대한정치적의도가개성공단에적극적으로반영되기원한다면정치적위험관리라는것을오히려기피할수있다. 김대중 노무현정부는퍼주기라는비판에도경협의성장을추구했으나, 이명박 박근혜정부는 5.24조치와전면중단사태에서보여지듯이전과는달랐다. 개성공단은북한뿐아니라남한정부의대북정책과여론등여러변수의영향을받는다. 5년마다정권이교체된다는점, 각정권의대북정책과남북교류에대한의지가다르다는점, 국제사회의북한에대한인식이악화되었다는점, 악화된대북인식에서남한정부가자유로울수없는점등에도불구하고남북관계의개선, 개선된관계의유지, 화해 협력단계의충실한이행을추구한다면현재와같은공단운영이적절한지반추해볼일이다. 개성공단을지금당장재개한다고하여도, 중단사태가두번이나발생하였던공단에자발적으로신규입주하겠다는기업이얼마나될지, 기업이순수하게사업을활성화시켜공단을번성시키려는의지는어느정도일지, 개성공단에서기대하는바는무엇인지는짐작할수있으며, 여기에정치적위험관리의필요성이자리한다. 2. 위험관리의목적 위험관리의목적은손실발생후의목적과손실발생전의목적으로분류된다. 손실발생전의목적은손실전사전적으로행하여지는위험관리의목적으로, 기업들이영업환경이비교적안정적인상태에서질적성장을도모하는경우이에해당한다. 개성공단은 2016년이후중단이라는손실이이미발생하였으므로손실발생후의목적으로하여위험관리절차를검토하는것이적절한것으로판단된다. 손실발생 었다는사실을확인, 대통령이누구와어떤절차로위결정을내렸는지확인되지않.. (YTN 통일부혁신위, 개성공단중단 배경조사결과발표, 12 월 28 일, )( 검색일 : )

15 개성공단의정치적위험관리연구 13 후의목적중가장중요한것은생존 (survival) 이다. 계속성, 수익의안정성, 지속적성장, 사회적책임이라는다른손실발생후의목적은 생존 이라는기본목적과상호모순없이달성할수있으며, 다른목적들은생존이담보되지않으면달성할수없다. 개성공단의우선적인정치적위험관리의목적도바로생존에다름이없다. 3. 위험관리절차 가. 위험인식경제협력사업은남한과북한의생산요소결합이고체제상이성과정부성향및정책변동성이생산요소와그결합에영향을미침으로경협의생존에영향을미친다. 일차적으로는남북한정부의정책변화가위험요소로식별될수있다. 이에더하여북한이미국의대외정책에서차지하는역할, 북한의대미정책, 국제사회의대북제재, 한미관계등도간접적이지만중요한영향을끼친다. 표면화되지는않았으나대북영향력을고려하였을때중국과북한을안보의위협자로인식하는일본과러시아등주변국도빼놓을수없는위험요소이다. 개성공단은생성부터중단이후상당시간이경과하여재가동을논의하는시점에서도한반도를둘러싼국가들의영향으로부터자유롭지못하다. 북한이개성을남북경협공단지역으로선택한배경에는중국이있었고 ( 김병로외, 2015) 남한은공단설립에반대하였던미국에개성의안보전략적가치를설득한후에야개성공단을시작할수있었다.( 김병묵, 2017) 2016년대한민국정부가개성공단전면중단을선언한주요한이유중하나는국제사회와의대북제재공조 9) 및중국의대북제재동참유도가원인이었다. 대한민국정권이교체되고재가동논의가시작되었던때에도공단재개가유엔안보리대북제재결의에위배되고, 외교적으로미국, 일본, 유럽정부들과의의견대립을초래하며, 전략적으로대북압박공조와상반되는조치가될것이라는우려가여론을지배하는등개성공단의본질과목적은뒷전으로물러난지오래다. 개성공단을언급하지않았지만 9) 국제사회에만제재를의존하는무력감을버리고우리가선도하여국제사회의강력한공조를이끌고, 우리스스로이문제를풀어내기위해가능한모든방법을동원해야합니다. 이번에정부가개성공단가동을전면중단하기로결정한것도북한의핵과미사일능력고도화를막기위해서는북한으로의외화유입을차단해야만한다는엄중한상황인식에따른것입니다., 개성공단전면중단은앞으로우리가국제사회와함께취해나갈제반조치의시작에불과합니다. ( 제 340 회국회본회의회의록제 3 호, 대통령의국정에관한연설 )

16 14 입법과정책 제 10 권제 1 호 남북고위급회담 ( ) 에대한논의가시작된이후공단재개에대한기대가본격적으로높아진점과공단문제를대북제재틀속에서고민하는점등은개성공단에어떠한위험요소가작용하는지보여준다. 이러한요소들의영향력은시기에따라동태적이다. 국제정세에따라긍정적일수도부정적일수도있으므로, 요소의성향구분은정태적시점에서만의의가있다고보여진다. 위험요소의작용으로발생한손실은개성공단일부또는전면중단이며, 전술한바와같이손실은대한민국과국민의몫이다. 나. 분석및평가 개성공단중단으로인한정부의손실은재정손실과역량손실로구분된다 년조업중단으로기업에게지불된보험금액 2,809억원이었고 ( 통일부, 2013), 2016년전면중단피해에대하여총 5,833억원 ( 통일부, 2017b) 이지급될예정이다. 지원금과보험금의재원은남북협력기금이며통일부가밝힌바와같이이는국민세금으로충당된다.( 통일부, 2017a) 2013년조업중단당시, 재가동을위해무려 7차의실무회담이있었고 109개의피해기업에대한손해사정작업이있었다 년전면중단이후에도 112개경협보험가입기업등에대한손해사정과통일부등중앙부처와지자체등의행정연계지원방안모색등기업정상화및손실보상을위한노력이경주되었다. 전면중단으로그간의금전적 제도적 인적투자가무색하게되었고결과적으로남북교류및상호의존도가크게감소되었다. 가장결정적인손실은남북경협에남한이북한못지않은위협이될수있음을대내외에각인시키게된점이다. 정치적위험은위험요소의동태성, 즉국제정세및남북관계의변화를고려하고세분화하여측정될필요가있다. 예를들어, 미국, 중국, 일본, 남한, 북한관계의우호성, 갈등사안, 대북정서등위험요소를세분화하여각각을표창할수있는지표를선정 제조하고점수를부여하여위험값을측정하는평가모델이위험평가방법의한예가될것이다. 다. 대응방안 여러가지대응방안중개성공단의정치적위험관리를위해적절한대응방안은 발

17 개성공단의정치적위험관리연구 15 생가능성의감소 (reduce) 이다. 왜냐하면보험등의방식을통한위험의전가 (transfer) 는한반도의지정학적위험을떠안을보험자가없는한불가능해보인다. 이마저도공단이생존하지못한다면손실보상은개인이나기업으로한정된다. 경협을포기하는 회피 (avoid) 나 수용 (accept) 은생존 (survival) 을목적으로하는개성공단의정치적위험관리에부합하지않는다. 개성공단의정치적위험을감소시키기위해정치적결정이나사건으로개성공단을중단또는폐쇄될가능성을낮추는방안을마련하는것이합목적적인대응방안이다. 라. 모니터링위험관리절차를거쳐공단존폐에영향을미치는위험요소에대한대응방안이마련되어있어도, 해당요소의변동성, 새로운위험요소등공단중단이나존폐에영향을미칠만한요인을지속적으로모니터링하고재분석해야한다. 예를들어 2013년조업중단사태가해결되어정상가동되었으나, 유엔의대북제재는지속되었고미국은개별적으로북한에대한제재를준비하였다. 국제사회의우려와제재증가에도불구하고북한은미사일과핵실험을빈번하게실시하였으므로, 북한문제에대한국제적인시각과우려를모니터링하고공단이외부요인으로영향을받을가능성을국내환경을감안하여검토하고추가대응방안마련등을고민해보는것이다. 기업이막대한비용으로위험관리시스템을구축하고전담부서를운영하는것은상시적이고반복적인관리를책임지고이행할조직이필요하기때문이다. 위험요소의종류와성질에따라정기또는수시로정보를수집하고위험을인식 분석 평가하여시스템을지속적으로재수정한다. 위험은고정된것이아니라가변적이고, 위험요소를예측하는것이어렵기때문에불안하고취약한환경에대하여전문적이고종합적으로대응하는것이필요하다. 개성공단위험관리도상시 반복적인관리가필요하므로전담조직을마련하여역할과책임을명확히하는것이매우중요하다. 위험의인식, 분석및평가, 대응방안수립및모니터링이라는일련의절차를반복하는과정이위험관리이며, 일회적이아니라지속적으로관리한다는점에큰장점이있다. 이런점에서 2016년전면중단이후대응방안과모니터링을통하여위험관리의공백을메우는것이필요하며대응방안에대해서는다음장에서논의한다.

18 16 입법과정책 제 10 권제 1 호 Ⅳ. 대응방안 : 편승과경쟁력강화 전면중단은위험요소가급변하여대응방안이필요한단계에이르렀음을보여주는일종의극단적으로높은수준의위험측정값이라고할수있다. 전면중단후대응방안은위험관리절차상에있는것으로, 이벤트에대한일회성대책 (countermeasure) 이라기보다는높은위험에대한위험관리절차상의반응 (responding) 이다. 전면중단으로인식된위험요소는북한의위협적행동과이에대한미국등국제사회의대북제재, 대북제재 10) 와경협사이에서남한정부의갈등등이다. 위험관리의목적은공단이중단또는폐쇄되지않도록하는것으로관리대상의존속성을전제로하므로대응방안은재가동과유지 ( 발생가능성의감소 ) 를동시에고려한다. 위험관리로공단의중단이나폐쇄를막으려고하는것은신현실주의에서국가가생존 (survival) 을지향하는것과비슷해보인다. 생존을위해국가는대외적으로균형또는편승정책을, 내부적으로군사력을강화하는정책을취한다. 최종목적이생존이라는유사성을감안하면, 개성공단도공단을둘러싼외부세력과의관계를통해생존을도모하고내부적으로이익창출역량을강화하여자생력을기르는방안을검토할수있다. 개성공단의위험관리대응방안은공단의생존전략이기도하다. < 표 1> 신현실주의국가의국력관리와개성공단의위험관리정책 / 대응방안목표전략대외대내국가국력관리편승 ( 강대국 ) 군사력강화생존개성공단위험관리편승 ( 이익균형 ) 경쟁력강화 10) UN 대북제재결의안 2094( ) 는회원국영토내에서북한유출입금수품목적재의심화물검색을의무화하고대량현금포함금융및여타자산의제공을금지하도록하였으며, 2015 년미국에서는 H.R. 757, S.1747, S.2144 등대북제재법안이미국국회에계류중이었으며, 북한정권자금원차단을위한세컨더리보이콧조항이포함된 H.R. 757 이채택 발효되었다.

19 개성공단의정치적위험관리연구 편승 가. 현실주의국가와개성공단현실주의국제사회는무정부상태 (anarchy) 이고개별단위들은자조 (self-help) 적으로생존을추구한다. 무정부상태에서국가의최고목표는생존이고, 안보와국익을위한경쟁에서살아남기위해군사력증강을도모한다. 개성공단은국가는아니다. 정전상태인남한과북한의생산요소가결합되어운영되는북한지역내특수공단이다. 그러나남북한모두개성공단을남북간경제협력의문제로잡아두는데성공하지못했다. 국제기구의결의혹은동맹이라는이름으로주변국가들이개성공단에관여할수있었다. 국제사회와개성의관계가국제사회와국가의관계와완전히일치하지는않지만, 국제기구의제재가공단중단에영향을끼쳤으며, 공단과공단을둘러싼국가간의갈등을조절할합의체는없는것처럼보인다. 국가가생존을위해서자조하였던것처럼기업들은남한정부를대상으로개성공단환경개선및개발계획이행을지속적으로주장하고정부는남북공동실무회담, 남북공동위원회등을설치 운영하고공동으로해외공단을시찰하여공단발전에대한인식을공유하였으며, 개성공단지원에관한법률 ( 남 ), 개성공업지구법 ( 북 ) 등제반법규를제정 시행하는등제도적인프라도구축하였다. 남북간합의로공단의지속적운영을천명하고국제화등발전방안도마련하였다. 개성공단이북한정권의경화공급수단으로인식됨에따라북한의핵및미사일개발로인한미국및국제사회에대한안보딜레마증강은개성공단을위기인식과결합되도록하였고, 개성공단이대북경제제재와동일선상에서논의될수밖에없는구조를만들었다. 개성은현실주의의국가처럼다른나라의안보딜레마를증폭시킬수있는존재로인식되었고, 이익의배분또는상대적이익문제는경제협력사업을제한하도록한다.( 월츠, 1979/2000 : ) 안보딜레마와밀접한개념인상대적이익 (relative gain) 은자유주의의절대적이익 (absolute gain) 과대치되는데, 자유주의는개별국가의이익최대화를추구하기때문에협력으로상대편이얻는이익에무관심한반면, 현실주의는국가의상대적위치 (position) 를고려하기때문에상대가더많은이익을내는경우협력을그만두게한다.(Grieco, 1988 : )

20 18 입법과정책 제 10 권제 1 호 나. 이익균형에대한편승 국제환경의변화와강대국의압력등외부위협에취약한약소국은해당위협에반하는세력들과연합해균형을유지하거나외부압력에순응하는편승전략을취할수있다. 균형은가장주요한위험의근원에대항하여동맹을맺는것이고, 편승은주요한위협이되는국가와동맹을맺는것이다.(Walt, 1985 : 4). 편승은약소국이강대국에공조 협력하는것, 약소국이더강한편과제휴하는것이다. 국제정치의실질사례에서국가의대응정책은국력의크기와지리적근접성, 방어력등다양한요인들의영향을받으며약소국에있어서균형보다편승이보다빈번하게나타난다.( 이동윤, 2009 : ) 개성공단이전통적인편승정책을취하기어려운것은국가가아닌한지역이라는점에있다. 주권을감안할때한반도외국가에편승하는것은불가능하며, 가능하다하더라도국가간협약의한내용으로제한될것이며, 현실적으로북한의군사적위협대상이강대국인미국이라는점은전통적편승정책을취하기어렵게한다. 따라서개성공단의편승은특정강대국에대한편승은아니다. 공단운영주도권을사이에둔남북정부간알력과대북제재, 미국의대북정책및개성공단에대한부정적인시각등의결과가전면중단이므로, 국제사회에서개성공단의재가동과유지가보장될수있는체계에대한고민이선행되어야한다. 이익균형은국제사회에서당사자간상호작용의방식을전환시켜협력구조가갈등구조에맞서관계체계를수정할수있음을보여준다.( 서보혁, 2010 : 5) 우달로프 (Udalov, 1991) 는이익의유형을일치하는 (coinciding) 이익, 상충되지않는 (non intersecting) 이익, 상호배타적인 (mutually exclusive) 이익으로분류했으며, 일치하는이익은가장이상적인협력모델이고상충되지않는이익은중립적이고상호배타적인이익은대립적인모델이라고하였다. 이익균형은만족하는이익들간의균형을의미하므로상호배타적인이익이발생하면협력이어려워지고갈등이발생한다. 상호배타적인이익의해소를위한제안으로이익의재고려 (reconsideration of interest), 일치하는새로운이익의생성 (generating new coinciding interest), 긍정적인상호의존 (positive interdependence) 이있다. 구소련이탈이데올로기적외교정책을취하여비공산주의국가와의상호배타적인이익을일치하는이익으로전환한것은이익이재고려된사례이다. 배타적인이익이장기간충돌하는상황에서세력균형에질적변화 (qualitative changes) 가발생하는데이것은

21 개성공단의정치적위험관리연구 19 충돌을제한하거나해결방안을강구하는등일치하는이익을생성시킨다. 이란- 이라크전종전은양측이전쟁을멈추는것이상호이익이된다는것을인식하여생성된새로운이익이고, 미국과구소련이무기의재난적효과를인식하고군축에관심을보이게된것도새로운이익생성의또다른사례이다. 긍정적인상호의존의대표적인사례는전쟁에서의포로교환이다. 김민정 전금림 (2010) 은개성공단사업이남한과북한의이익에부합하는사업이기때문에적극적상호의존이가능하였고이것이개성공단을지속시키는요인이라는것을논증한다. 여기서의이익균형은남한과북한, 양자사이의균형이다. 기존이익균형점이제3의주체가개입하여깨어진것으로본다면개성공단유지를위해새로운균형점생성이필요하고개성공단의편승은다자간이익균형에의편승이어야한다. 미국등과북한과의관계에서개성공단은배타적인이익으로갈등을야기한다. 개성공단에서창출되는경제적이익은미국과북한에게안보딜레마를야기하는제로섬게임으로인식되었다. 상호배타적인이익의균형을위해우달로프가제시한방법중하나인새로운이익의창출에주목한다. 새로운이익관여주체의등장은이익균형에질적인변화를초래한다. 미국등이개입함으로깨어졌던이익균형에중국등새로운이해관계자를개입시켜다자적논의위에서균형을찾는다. 균형잡기는양자, 다자체계에서서로다르게일어나는데양자구도와다자구도에서국가간균형잡기를할수있는기회는각각서로다르며기대되는결과에도차이가있다.( 월츠, 1979/2000 : ) 미국과북한은 1993년 1차핵위기이후북핵및미사일문제로장기간대치해왔다. 협의와반목을계속하는동안북한의핵 미사일성능은향상되고미국도군사적대응역량을강화시켜왔다. 북한미사일개발과미국의미사일요격시험등으로군사적긴장이최고조로치닫는순간이상호간새로운이익을창출해야한다는것을인식하는계기가될수있다. 새로운협력적이익창출필요성에대한각성과더불어, 스마트제재에도북한경제가성장했고대북제재가선량한북한주민에게부작용을미칠수있으며, 중국과북한의상호의존성이감소하였다고보기어려운점등은미국의대아시아정책에부담이될수있다. 북한과중국은국제사회에서상호의존도가높은것으로인식되는점을위기로인식할수있으며이러한상황은일종의질적변화이다. 개성공단의재개로북한은중국의존일변도에서탈피할수있고, 중국은대북지원에대한국제사회압력과국내의북한부담론을경감하고, 미국은중국의대북영향력완화를기대할

22 20 입법과정책 제 10 권제 1 호 수있다. 남한도기업활동을재개하도록하고경협의무이행을지속할수있다. 다자회담에서재가동이합의되면개성공단에국제적가치가부여되고일방에의한독단적폐쇄위험도낮아질것이다. 2. 경쟁력강화 : 라이센싱방식의국제화와트윈픽스 (twin peaks) 모델 개성공단의경쟁력강화는공단내기업과관련국가들에레버리지로작용하여해당국가의위험회피적행동을유도하고, 국가간안보협력기능도제고되어정치적위험을감소시킬수있다. 경쟁력강화를위해빈번히주장된것은국제화이다. 8.14합의에서 국제적경쟁력있는공단 으로발전시켜나갈것을합의한점과박근혜정부의 한반도신뢰프로세스 에서남북간호혜적교류 협력의확대 심화를위한방안으로 개성공단의발전적정상화와국제화 를제시한것도같은이유이다. 국제화가세계적공단으로성장하겠다는구상으로논의되어야하지만, 외국기업을안전판으로하여정치적변화에영향을받지않겠다는의도라는주장도있다. 성기영 (2013 : ) 과조동호 (2013 : 2) 도국제화가외국기업을볼모로남북관계의파국을막으려한다는인상을줄우려가있는점을고려해야한다고하였다. 중국경제특구의성공요인중하나로특구가외화획득만을목적으로하지않고선진기술과지식및경영관리를도입하여국제협력의창구역할을하도록한점을꼽을수있다.( 이용희, 2013 : 294) 조동호 (2013 : 2) 는입주환경이만족스럽지않아외국기업이입주하지않았고, 현재상황에서입주하고자하는기업은국제적명성을갖춘기업보다는값싼노동력을목적으로하는영세경공업업체일수밖에없다고하였다. 이런점을감안하여국제화를추구하되해외기업으로부터기술능력과노하우를받아서제품을생산하는간접적국제화를대안으로모색할수있다. 공단을단기적으로낮은지대와저렴한임금을획득할수있는곳으로만보지않고장기적으로남한과외국기업의선진기술과경영노하우를이전받아경쟁력있는북한기업을양성하고해외유수기업들과협력하여기업들을국제화하는것이다. 외국인직접투자, 합작투자등도해외기술이전의한형태이나정치적위험이해소되기전에는가능성이희박해보이므로, 라이센싱 (Licensing) 11) 방식으로공단내기업과기업소의내 11) 라이센싱 (Licensing) 이란인지도가있는회사의등록상표, 브랜드, 디자인, 생산, 구성, 조립및사용에관한가치있는기술정보를획득 보유한자, 즉라이센서 (Licensor) 가라이센스계약 (License Agreement)

23 개성공단의정치적위험관리연구 21 적역량도강화하고해외기업들의물리적손실이적은구조를마련함으로해외기업과남북한기업의이익이개성공단에혼재되도록하는것이다. 기술이전방식중투자비용, 소요자원, 성공가능성, 수익성, 위험성등의측면에서라이센싱은가장효율적인기술이전방식이다.( 임채윤 이윤준, 2017 : 3-35) 임을출 (2014 : 19-20) 은대외정세와남북관계부침이공단의발전을어렵게하므로안정성확보를위해국제화를중요한목표로설정하였다. 외국기업을통해북한의일방적조치를제어하고자생적저항력을키울수있으나, 정치적위험으로외국기업의투자는기대수준을하회한다고하였다. 불안정성은신규기업의유입과공단의확대를저지하여공단의경쟁력강화나남북경제통합의촉매기능도기대하기어렵게한다. 안정적기업활동을위한대안으로개성공단에상응하는쌍둥이공단을개성공단과근접한남한지역에신설하는트윈픽스 (twin peaks) 모델을제안한다. 유사한업종비율로쌍둥이공단을운영하여개성공단과의연계성을높이고북한직원을고용할수있다면, 극단적이벤트가발생하여도동공단에남한물자와인력을추가동원하여경영곤란을타개하기훨씬용이할것이다. 초기비용이높은단점에도, 이벤트발생후보상금을지급하는현방식보다비용효율이높아보이며정치적레버리지로서의개성공단유인도감소한다. Ⅴ. 결론 정경분리 주장에도개성공단은정치에서벗어나기힘들어보인다. 정치적파고에서균형을잡고가라앉지않도록하는것이오히려현실적이다. 생성이후상당기간이지나고주변이달라졌음에도정치적위험관리가처음과같아도된다는생각은안이하다. 기업이남북대치상황에서도공단에진출하여기업목적을달성했던것처럼남한정부가대북제재와북한의국제사회에서의위치에도경협을통하여목적을달성하고자한다면, 정치적위험관리가그필요를충족시킬수있다. 본연구는그간위험관리의사각지대에두었던개성공단의정치적위험관리를고민해보고두가지를주장하였다. 첫째는위험은정해진절차를통하여상시적이고반복적으로관리되어야한다는점이다. 둘째로는 2016년전면중단에대한대응방 에의해제 3 자, 라이센시 (Licensee) 에게보유한기술정보를사용할수있도록허용하는것을의미한다.

24 22 입법과정책 제 10 권제 1 호 안을고민해보았는데, 개성공단의위험관리의목표를현실주의국가처럼생존으로정하였을때대외적으로는다자간이익균형위에편승전략을취하고대내적으로역량강화를위해라이센싱방식을통한국제화를도모하고트윈픽스모델로안정성을강화하는것이다. 일견현실주의의주체가자유주의적전략을쓰는것으로모순적으로보이기도하지만, 그것이공단의현실이다. 개성공단이남북간대치일뿐아니라정책적으로기능주의와현실주의의대치이고전면중단은현실주의의기능주의에대한승리 (Chang, 2016) 라고논평할수있었던것은공단이기능주의와현실주의가맞물리는공간이고대응방안은기능주의에서태동한개성공단이현실주의를딛고서있는모순적양상을반영할수밖에없기때문에오히려합리적이다. 위험인식의정교화및위험정도의측정, 손실발생전의위험관리등본고에서다루지못한내용은향후남북경제협력의발전추이에맞추어추가로연구해야할후속과제이다. 한계에도불구하고본고가위험관리이론을경협에적용한첫사례로서향후발전적인위험관리를위한시발점이될수있다는점에의의를둘수있다.

25 개성공단의정치적위험관리연구 23 참고문헌 김민정 전금림 이익균형관점으로본개성공단사업의지속성. 분쟁해결연구 제10권. pp 김병로외 공간평화의기획과한반도형통일프로젝트. 경기 : 진인진. 김재인 금융리스크관리- 이론과실재. 서울 : 다산출판사. 김주연 개성공단입주기업투자보장을위한경협보험개선방안검토 국가재보험및무역보험제도의활용을중심으로. 통일과법률 통권제6 호. pp 박은회 정영동 리스크관리론. 서울 : 무역경영사. 서보혁 이익균형론을이용한한반도평화체제재론. 통일정책연구 제19권제1호 pp 성기영 상호의존론과남북경제협력 : 개성공단국제화를위한대안적검토. 북한연구학회추계학술발표논문집. pp 신동호 이재열 개성공단남북경협보험개선방안에관한연구. 경상논총 34 권제 1 호 ( ). pp 월츠, 케네스저. 박건영역 국제정치이론. 서울 : 사회평론. 이동윤 태국의외교정책비교 - 균형과편승. 세계정치 Vol 이용희 북한경제특구정책과실패요인 - 중국의경제특구정책과의비교분석. 동북아경제연구 제25권제3호. pp 임을출 개성공단국제화추진방안과향후과제. 통일경제 호. pp 임채윤 이윤준 기술이전성공요인분석을통한기술사업화활성화방안- 정부출연연구소를중심으로. 정책연구 pp 정대영 신위험관리론. 서울 : 한국금융연수원. 조동호 개성공단의국제화와내부화. 월간교통 pp.2-4. 허은숙 개성공단투자의정치적위험과관리방안. 아시아연구 제9 권제3 호. pp 국회사무처 제19대국회제340회제3차국회본회의 (2016년 2월 16일 ). 검색일 : 2018년 4월 11일 ).

26 24 입법과정책 제 10 권제 1 호 김병묵 정동영 개성공단폐쇄는백해무익. 시사오늘 (4월28일 ) 검색일 : 2018년 1월 14일 ). 통일부 ( 보도자료 ) 개성공단기업경협보험금관련교추협의결. (8월7 일 ). 검색일 :2018년 2월 10일 ).. 월간북한동향. 2016년 2월호. monthly/northkorea/( 검색일 : 2018년 2월 10일 )..2017a. 보도해명자료 ( 개성공단관련일부언론내용에대한 ). (1월25일). 검색일 : 2018년 2월 10일 )..2017b. ( 보도자료 ) 정부, 개성공단 남북경협기업지원대책마련. (11 월 10 일 ). 검색일 : 2018 년 2 월 10 일 ). YTN 통일부혁신위. 개성공단중단 배경조사결과발표. (12 월 28 일 ) 검색일 : 2018 년 1 월 13 일 ). Chang, B The Real Economics of Kaesong. org/2016/03/bchang033016/( 검색일 : 2018 년 2 월 10 일 ). Grieco, J. M Anarchy and the Limits of Cooperation : A Realist Critique of the Newest Liberal Institutionalism. International Organization Vol 42 No 3. pp Holmes, A Risk Management. Oxford. United Kingdom ; John Wiley and Sons. Inc. ebook. Udalov, V. V The Concept of Balance of Interests and U.S.- Soviet. The Annals of The American Academy of Political and Social Science Vol.518. Resolving Regional Conflicts : International Perspectives(Nov.,1991). pp Walt, S. M Alliance Formation and the Balance of World Power. International Security Vol 9. No 4(Spring, 1985). pp.3-43.

27 개성공단의정치적위험관리연구 25 A Study on Political risk management on Gaeseong Industrial Complex 1)Park, Minjeong* Abstract One of the biggest issues has been the corporate loss and their livelihood in Gaeseong Industrial Complex(GIC) since complete shutdown in Focusing on damage from the shutdown, it would be recognized that the companies are not the only ones who got loss. Financial, political and security damage has been left to ROK and the people because inter-korean economic cooperation is a kind of state-led industry. From its embryonic period to the moment of arguing reopening, the GIC has not been free from clout of neighboring countries. Considering difference and distinctiveness of GIC in geopolitics, it is necessary to manage its embedded political risk. This article pays attention to risk of the GIC. Traditional risk management stages, Risk Identification, Assessment, Managing/Responding and Monitoring/Controlling, are applied to the GIC. In addition, from the similarity between GIC and neorelaistic states which do self-help in anarchy, 'Managing/Responding' are explored, which are externally employing bandwagon policy on the balance of interests in multilateralism and internally enhancing competitiveness by internationalization with licensing business model and improving stability with twin peaks model. Field: North Korea - South Korea relation Key Words: Political risk management, Gaeseong Industrial Complex(GIC), Bandwagon, Internationalization, Twin peaks * Ph.D student in Studies of Korean Unification, Yonsei Graduate School

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29 입법과정책 제 10 권제 1 호 pp.27~49 국회입법조사처 특별수익과배우자의상속분 - 헌법재판소 선고 2015 헌바 24 결정및관련대법원판례의태도를중심으로한입법론적고찰 - 1) 정다영 * 국문초록 특별수익자조항은피상속인의의사보다공동상속인들사이의공평을앞세운것으로서상속제도에서예외적인규정이므로, 이를적용함에있어서는신중을기해야한다. 특히부부사이에서는실질적공동재산의청산이나배우자여생에대한부양의무이행의요소에해당하는부분이있기때문에, 피상속인의배우자에대한증여가애초에상속분과별도로추가로증여하고자하는것이고, 공동상속인들또한이러한피상속인의의사를넉넉히미루어짐작할수있는경우가적지않을수있다. 상속재산은피상속인의명의로되어있고피상속인이유지 형성한것으로추정되므로, 그처분에있어서는무엇보다도피상속인의의사를우선하여야한다. 피상속인의의사가특정한상속인을특별취급하려는것일경우에는그의사를존중하여야한다. 유증의경우에는피상속인의의사를존중한다는측면에서애초에특별수익으로파악하지않아야한다. 입법론적으로는증여만을상속분의선급으로서특별수익으로파악하고, 피상속인의의사에따라그러한특별수익의추정을배제하는방안등을고려해볼수있다. 국가과학기술표준분류 : SA0405. 상속법주제어 : 특별수익자, 상속재산분할, 배우자, 상속, 기여분 논문접수일 : 2018 년 2 월 28 일, 심사일 : 3 월 30 일, 게재확정일 : 4 월 19 일 * 영남대학교법학전문대학원조교수 (jdyoung@yu.ac.kr)

30 28 입법과정책 제 10 권제 1 호 Ⅰ. 서론 헌법재판소 선고 2015헌바24 결정 ( 이하 대상결정 이라한다 ) 은공동상속인중피상속인으로부터재산의증여또는유증을받은자가있는경우에그수증재산이자기의상속분에달하지못한때에는그부족한부분의한도에서상속분이있다고규정하면서특별수익자가배우자인경우특별수익산정에관한예외를두지아니한민법 ( 법률제3051호로개정된것 ) 제1008조 ( 이하 특별수익자조항 이라한다 ) 의위헌여부를판단하였다. 1) 헌법재판소는입법자가상속권의내용과한계를구체적으로형성함에있어서일반적으로광범위한입법형성권을가짐을전제하면서, 특별수익자조항이배우자인상속인의재산권을침해한다고보기어렵다고하였다 (Ⅲ). 이글에서는대상결정이제시한논거의타당성을 1 특별수익자조항의입법목적, 2 특별수익에대한법원의해석, 3 배우자의법정상속분 ( 민법제1009조제2항 ) 과기여분 ( 민법제1008조의2 제1항 ) 및 4 이혼으로인한재산분할과의차이점측면에서검토한후 (Ⅳ), 외국의입법례를비교 검토하고이에대한입법론적고찰을하고자한다 (Ⅴ). Ⅱ. 사건의개요 1. 사실관계및소송의경과 최 순은 사망하였고, 그상속인들로자녀들 3명과재혼한배우자인청구인이있다. 망인의자녀들이청구인을상대로의정부지방법원고양지원에상속재산분할을청구하였고, 위법원은청구인이소유하는시가 2억 5천여만원상당의아파트상가를청구인의특별수익으로인정하는등2) 자녀들의주장을상당부 1) 대상결정은 청구인이당해사건법원에위헌법률심판의제청을신청하지않았고법원의기각결정도없었던부분에대한심판청구가적법한지여부 ( 소극 ) 및 상속재산분할에관한사건을가사비송사건으로분류하고있는가사소송법 ( 법률제 호로개정된것 ) 제 2 조제 1 항제 2 호나목 10) 이상속재산분할에관한사건을제기하고자하는자의공정한재판을받을권리를침해하는지여부 ( 소극 ) 에대하여도다루고있으나, 이글에서는생략하기로한다. 2) 한편, 청구인은자신이망인과 24 년간부부로서동거하면서전처소생인망인의자녀들을양육하고시어

31 특별수익과배우자의상속분 29 분반영하여 상속재산분할심판을하였다 ( 의정부지방법원고양지원 2012느합8). 청구인은이에불복하여항고한후, 청구인명의의아파트상가는특별수익에해당하지않는다는등의주장을하면서기여분심판청구를하였으나, 항고심법원은 청구인의위주장을배척하고, 기여분심판청구도기각하였다 [ 서울고등법원 2013브40, 2014브37( 병합 )]. 3) 즉, 망인이국내에있는배우자인청구인과아들들에게골고루일정금원을분배한것은상속분의선급에해당할뿐만아니라, 망인이자신의아들들에게지급한현금각 1억 5,000만원을특별수익으로본다면당연히청구인에대한위아파트상가도특별수익으로봄이공평의원칙상타당하다는것이다. 이에청구인은재항고하고, 그재항고심계속중민법제1008조등이위헌이라고주장하며위헌법률심판제청신청을하였으나 기각되고 ( 대법원 2014 아166), 재항고및부대재항고도같은날심리불속행으로기각되자 [ 대법원 2014스 169, 2014스170( 병합 )], 이사건헌법소원심판을청구하였다. 4) 머니수발까지들며살아온점을들어청구인이소유하는아파트상가는특별수익에서제외되어야한다고주장하였으나, 위아파트상가를청구인의특별수익으로본다고하여공동상속인인망인의자녀들과의관계에서공평을해친다고보기어렵다는이유로위주장은받아들여지지아니하였다. 3) 항고심법원의판시는다음과같다 ( 다만, 망인과청구인의표시는필자가대상결정의표기에따라적절히변경하였다 ). 민법제 1008 조의 2 가정한기여분제도는공동상속인중에상당한기간동거 간호그밖의방법으로피상속인을특별히부양하였거나피상속인재산의유지또는증가에관하여특별히기여하였을경우이를상속분산정에있어고려함으로써공동상속인사이의실질적공평을도모하려는것이므로, 기여분을인정하기위해서는공동상속인사이의공평을위하여상속분을조정하여야할필요가있을만큼피상속인을특별히부양하였다거나피상속인의재산의유지또는증가에특별히기여하였다는사실이인정되어야한다. 살피건대을제 11 호증의기재, 심문전체의취지에의하면, 망인이 경부터 사망시까지심장관련질환으로 8 차례입 퇴원을반복하였고그과정에서청구인이주로망인을간호한사실이각인정되기는하나, 이와같은사정만으로청구인이부부로서통상의부양을넘어공평을위하여상속분을조정하여야할필요가있을만큼망인을특별히부양하였다고보기어렵다. 그리고망인재산의유지 증가와관련하여서도, 청구인이혼인기간중가정주부로서별도의소득원이없었고, 청구인명의의아파트상가는망인의자금으로매입한사실 ( 제 1 심 1 차, 4 차심문기일조서 ) 이인정되는등상속재산의유지또는증가에특별히기여하였음을인정할아무런증거가없다. 따라서청구방의기여분주장은받아들이지아니한다. 4) 이후 청구취지추가신청서를통하여협의이혼재산분할에관한민법제 839 조의 2 제 1 항을심판대상에추가하였다.

32 30 입법과정책 제 10 권제 1 호 2. 청구인의주장요지 피상속인이생존해있는때에이혼하게되면상대방배우자가재산분할청구권을행사할수있다는점에비추어보면, 피상속인이사망한경우에도특별수익자가배우자인경우에는특별수익산정시실질적공동재산의청산, 배우자여생에대한부양의무이행의요소에해당하는부분을특별수익에서공제하는등예외규정을두어야한다. 그런데특별수익자조항이그와같은예외규정을두지않음으로써배우자의상속분이감소하여상속인인배우자의재산권을침해한다. 또한특별수익자조항은피상속인의사망전이혼한전 ( 前 ) 배우자와그렇지않은배우자를합리적이유없이차별하므로평등원칙과혼인과가족제도의보장을규정한헌법제36조제1항에도위배된다. 5) Ⅲ. 헌법재판소의판단 1. 심사기준 상속권은재산권의일종이고상속제도나상속권의내용은입법자가입법정책적으로결정하여야할사항으로서입법자는상속권의내용과한계를구체적으로형성함에있어서일반적으로광범위한입법형성권을가진다 ( 헌재 헌가22 등 ; 헌재 헌바119 참조 ). 특별수익자조항은특별수익자의상속분에관한규정으로상속권의내용과한계를구체적으로형성하므로, 특별수익자조항에서배우자의특수성을고려하여특별수익자가배우자인경우특별수익산정에관한예외규정을두지않은것이입법형성권의한계를일탈하였는지여부를중심으로검토한다. 5) 대상결정은헌법제 36 조제 1 항과평등원칙위배와관련한청구인의주장에대하여서는별도로판단하지아니하였다. 헌법재판소는그논거로써, 피상속인의사망전에배우자가이혼을한경우에는재산분할을청구할수있는대신피상속인의사망당시더이상배우자가아니므로상속에서배제되고, 혼인상태를유지하던중배우자가사망한경우에는생존배우자는피상속인의배우자로서상속인의지위를가지는대신재산분할을청구할수없다는점을들어, 피상속인의사망전이혼한전배우자와그렇지않은배우자는헌법제 36 조제 1 항과평등원칙위배여부를판단하기위한유의미한비교집단이된다고볼수없다고판시하였다.

33 특별수익과배우자의상속분 판단 특별수익자조항이공동상속인중에피상속인으로부터재산의증여또는유증을받은특별수익자가있는경우에그수증재산을상속분의선급으로보고구체적인상속분을산정하도록한것은상속에있어서공동상속인들사이의공평을기하도록하기위함이다. 그런데특별수익자가배우자인경우에대하여서만특별수익산정에관한예외규정을둔다면공동상속인사이에공평을해치게되어특별수익자조항의입법목적에배치되는결과를가져온다. 나아가공동재산형성이나배우자부양측면에서배우자의특수성은민법상법정상속분제도, 기여분제도를통하여구체적상속분산정시고려되고있고, 대법원은일부상속인에대하여증여또는유증이있었다고하더라도해당수증분의특별수익해당여부에관하여는구체적인사안에따라제한적으로해석하고있다. 따라서특별수익자조항이입법재량의한계를벗어나배우자인상속인의재산권을침해한다고볼수없다. Ⅳ. 특별수익자조항의위헌여부에대한민법적검토 1. 특별수익자조항의입법목적 가. 특별수익자조항의연혁적검토 1) 민법 ( 법률제471호로제정된것 ) 제1008 조 ( 특별수익자의상속분 ) 공동상속인중에피상속인으로부터재산의증여또는유증을받은자가있는경우에그수증재산이자기의상속분에달하지못한때에는그부족한부분의한도에서상속분이있다. 그러나수증재산이상속분을초과한경우에는그초과분의반환을요하지아니한다. 민법 ( 법률제471호로제정된것을말하며, 이하 제정민법 이라한다 ) 제1008조는피상속인으로부터증여또는유증을받은자가있을때에이러한증여또는유증의가액을참작하지않으면상속인사이에불공평한결과가되므로, 증여또는유증을상속분의선급으로보고현실의상속분에서이를참작하도록하였

34 32 입법과정책 제 10 권제 1 호 다. 수증자의경우증여의가액을실제로반환하는것은아니나, 반환하는것과같은효과를가져오기위해증여의가액을상속재산의가액에합산하여, 합산된가액을궁극적인상속재산으로보고상속인의상속분을산정한다. 유증의경우유증된재산은상속개시시아직상속재산중에포함되어있으므로생전증여의경우처럼이를가산할필요가없다. 반환의무를지는수증자또는유증받은자는상속을승인 ( 단순승인 한정승인여부를불문한다 ) 한공동상속인이기때문에, 상속을포기한자는반환의무를지지않고, 다른공동상속인의유류분을해하지않는한, 증여또는유증에의해얻은재산을완전히보유할수있다. 특별수익자가자신이이미받은증여또는유증가액중상속분초과금액을다른상속인들에게넘겨줄의무를 조정의무 라고도하고 ( 곽윤직, 2004; 권은민, 1998; 윤진수, 2016), 반환의무 라고도한다 ( 김주수 김상용, 2015; 박동섭, 2013; 박병호, 1996; 송덕수, 2017; 이경희, 2017; 전경근, 2010). 다만, 제정민법은제1008조단서조항을통해피상속인의증여또는유증에대한의사를관철시킴으로써결과적으로특별수익자인상속인에대하여는법정상속분을넘는취득을가능하게하였다. 이에따라특정상속인은상속재산의상당부분을상속개시전에특별수익의명분으로선취할수있었다 ( 정현수, 2014). 특히재산상속인이동시에호주상속을할경우상속분은그고유의상속분의 5할을가산하고여자의상속분은남자의상속분의 2분의 1로함으로써 ( 제정민법제1009조제1항단서 ), 다른공동상속인에게최소한의상속분도보장되지못하는문제를초래하였다. 2) 민법 ( 법률제3051호로개정된것 ) 제1008 조 ( 특별수익자의상속분 ) 공동상속인중에피상속인으로부터재산의증여또는유증을받은자가있는경우에그수증재산이자기의상속분에달하지못한때에는그부족한부분의한도에서상속분이있다. 민법 ( 법률제3051호로개정된것 ) 은유류분제도를신설함으로써피상속인의증여또는유언에의한상속재산처분의자유를제한하고법정상속인중일정한범위의근친자에게상속재산의일정비율을법률상유보하였다. 6) 이와함께 6) 유류분규정의적용시점과관련하여, 대법원 선고 2010 다 판결은유류분제도가생기기전에피상속인이상속인이나제 3 자에게재산을증여하고이행을완료하여소유권이수증자에게

35 특별수익과배우자의상속분 33 특별수익자의상속분에관한제1008조에서도단서조항을삭제하였다. 이에따라특별수익자가자신의상속분을초과하는부분을반환하여야하는지에대하여찬반논의가전개되었다. 민법이제1008조단서를삭제하였으므로수증재산이상속분을초과할경우에는그초과분을반환하여야한다는견해 ( 김주수 김상용, 2017) 와유류분을침해하지않는이상상속분을초과하더라도반환할필요가없다는견해 ( 박동섭, 2013; 박병호, 1996; 송덕수, 2017; 윤진수, 1997; 이경희, 2017; 이희배, 1996) 가대립하였다. 어느견해에따르든특별수익자가상속을포기한경우에는그의특별수익을상속재산에가산하지않으나, 그것이다른상속인의유류분을침해한경우에는현실적으로반환해야한다. 초과특별수익자가있는경우그상속재산의분배에관하여과거하급심판결은공동상속인들중특별수익자가받은특별수익이자기의상속분을초과하더라도그초과분에대하여는반환의무를정한민법상의규정이없을뿐만아니라, 다액의특별수익자가있는경우에대하여는유류분제도에의하여다른공동상속인들이상속으로부터배제되는것을보호하고있으므로그반환의무가없다고하면서, 초과특별수익자를제외한나머지상속인들사이에서민법제1008조에의한구체적상속분의비율에따라분배하는방법을취한바있다 ( 서울고등법원 선고 89르 2400 제1특별부판결 ). 그러나 2000년대에이르러서는초과특별수익자가처음부터없는것으로보고법정상속분에따라상속재산을분배하는방식을취하는것이대부분으로보인다 [ 서울가정법원 자 2004느합152 심판, 서울고등법원 선고 2004르1714,2004르1721( 병합 ) 판결 ]. 위민법제1008조는 1977년개정된이래현재에이르기까지동일하게유지되고있으며, 대상결정은이러한민법제1008조를심판대상조문으로하여위헌여부를판단한것이다. 나. 공동상속인들사이의공평과피상속인의의사간긴장관계 1) 공동상속인들사이의공평 대상결정은특별수익자조항이공동상속인중에피상속인으로부터재산의증여또 이전된때에는피상속인이 법률제 3051 호로개정된민법시행이후에사망하여상속이개시되더라도소급하여증여재산이유류분제도에의한반환청구의대상이되지는않는다고판시하였다.

36 34 입법과정책 제 10 권제 1 호 는유증을받은특별수익자가있는경우에그수증재산을상속분의선급으로보고구체적인상속분을산정하도록한것은상속에있어서공동상속인들사이의공평을기하도록하기위한것이라고명시하고있다. 그런데특별수익자가배우자인경우에대하여서만실질적공동재산의청산, 배우자여생에대한부양의무이행의요소에해당하는부분을특별수익에서공제하는등으로특별수익산정에관한예외규정을둔다면공동상속인사이에공평을해치게되어, 특별수익자조항의입법목적과배치되는결과를가져온다는것이다. 나아가그와같은예외규정을둔다면배우자가특별수익자인경우증여또는유증된가액의대부분이특별수익에서제외될가능성도있어이사건특별수익제도자체를유명무실하게만들우려가있다는점을지적하면서, 특별수익자조항이특별수익자가배우자인경우특별수익산정에관한예외규정을두지않은것에는합리성과정당성이인정된다고판시하였다. 2) 피상속인의의사특별수익자조항은해당조문만을놓고판단할것이아니라, 상속제도의큰틀안에서살펴보아야한다. 상속제도의근거는피상속인의의사에서찾는것이타당하다. 민법제1078조가포괄적유증을인정하면서포괄적유증을받은자는상속인과동일한권리의무가있다고규정하고있으며, 유류분을침해하지않는한피상속인의의사에따라상속재산이수유자에게귀속된다는점에비추어보아도그러하다. 윤진수 (2016: ) 는상속제도의근거를피상속인이자신의재산을혈족에게승계해주려는이타적인의사를가지고있다는혈족선택에서구하고자한다. 이를확장하여해석하면, 민법에규정된법정상속또한피상속인의잠재적인의사를추정한것이라고볼수있다 ( 정다영, 2017). 그런데특별수익자조항또한일반적인상속제도와같이피상속인의추정적의사를고려한것이라고볼것인가. 독일에서는특별수익의취지는상속인들사이의형평내지공평을꾀할뿐아니라상속인들을평등하게취급하려는피상속인의추정적의사도고려한것이라는설명이있으나, 생전처분으로그대상을제한하고있는독일민법과달리, 유증받은것도특별수익에포함시키는우리민법의해석으로는이러한설명은다소난점이있다 ( 윤진수, 2016). 특히피상속인이그자신의의지로공동상속인중일부에게만증여또는유증하였음에도불구하고, 이를상속분의선급

37 특별수익과배우자의상속분 35 으로이해한다는점에서, 우리민법의특별수익자조항은공동상속인중일부에게만상속분과별도의재산적이익을부여하고자하는피상속인의의사와반대되는결과를낳을수있다. 배우자에대한재산의증여또는유증은그의공동재산형성이나부양을고려한것일확률이크다는점에서, 피상속인의의사를더욱존중해야한다. 이러한측면에서볼때특별수익자조항이추구하는목적으로서 공동상속인들사이의공평 과상속제도의근간으로서배우자에대한증여또는유증에내재한 피상속인의의사 는긴장관계에놓이게된다. 그렇다면공동상속인들사이의공평과피상속인의의사중어느하나를우위로놓는다든지, 피상속인의의사에의해특별수익자조항의적용을배제하는것이가능한가. 만약민법제1008조를임의규정으로본다면, 피상속인이이와반대되는의사를표시한경우에는유류분권을침해하지않는이상제1008조가적용되지않는다는해석이가능할것이다. 그러나공동상속인들사이의공평을실현하기위한조문의취지에비추어볼때, 민법제1008조는강행규정으로보아야한다 ( 김주수 김상용, 2015). 결론적으로피상속인의의사보다공동상속인들사이의공평을앞세운특별수익자조항은상속제도에서예외적인규정이라고할것이고, 이러한특별수익자조항은제한적으로해석하여야한다. 다. 특별수익의성격정현수 (2014: 380) 는특별수익은 1 무상의법률행위로써선취되는배타적이고일방편향적인이익의취득으로, 그수익자는대가적재산출원을위한어떠한법률행위도요구받지않는다는점 ( 무상성 ) 및 2 상속인사이의공평을저해하는무상행위라는점 ( 반공평성 ) 에특징이있다고하며, 이은정 (1996a: 562) 은특별수익의성질중하나인특별성에서무상행위의 1 대상에대한한정성, 2 비통상성 ( 이례성 ) 및 3 객관적가치등을언급한다. 특별수익의판단은특별수익자외에다른공동상속인이인식하거나상속재산의배분방법에대해사전에고지가있었는지여부등에의하지아니하고, 다음의대법원및하급심판례에서살펴볼바와같이당해생전증여가장차상속인으로될사람에게돌아갈상속재산중의그의몫의일부를미리준것으로볼수있는지에의하여결정된다.

38 36 입법과정책 제 10 권제 1 호 2. 특별수익에대한법원의해석 가. 대법원및하급심판례의동향 1) 원칙적인판례의태도대법원은다수의사안에서다음과같이판시하고있으며, 대상결정과관련하여위헌법률심판청구의제청이있었던대법원판결의원심판결인이사건항소심판결또한이러한대법원판결의취지를원용하고있다. 민법제1008조 ( ) 에서어떠한생전증여가특별수익에해당하는지는피상속인의생전의자산, 수입, 생활수준, 가정상황등을참작하고공동상속인들간의형평을고려하여당해생전증여가장차상속인으로될사람에게돌아갈상속재산중의그의몫의일부를미리준것으로볼수있는지에의하여결정하여야한다 ( 대법원 선고 97므513, 520, 97스 12 판결 ; 대법원 선고 2010다 판결 ; 대법원 스156, 157 결정등 ). 2) 변화의태동과거대법원판례에비추어보면, 공동상속인중피상속인으로부터재산의증여또는유증을받은자가있는경우에는그러한증여또는유증을특별수익으로판단하는경우가적지아니하였다 ( 대법원 선고 97므513, 520, 97스 12 판결등 ). 그런데하급심에서는공동상속인중증여또는유증을받은자가있는경우에는상속개시이전에증여목적물로부터발생한과실이상속인간의형평을깨뜨릴만한특별한사정이없는한, 특별수익에포함시키지않는것이타당하다고판시한예가있었다 ( 서울가정법원 자, 2004느합152 심판 ). 이는위대법원판례와기본적인견지를달리하는것으로볼수있다. 즉, 대법원판례는당해생전증여가장차상속인으로될사람에게돌아갈상속재산중의그의몫의일부를미리준것으로볼수있다면원칙적으로특별수익에해당하는것으로보았지만, 하급심에서는비록과실부분에대한것이나상속인간의형평을깨뜨릴만한특별한사정이없는한원칙적으로특별수익에해당하지않는것이라고본것이다.

39 특별수익과배우자의상속분 37 3) 사실상기여분의고려이후대법원에서도생전증여를받은상속인이배우자로서일생동안피상속인의반려가되어그와함께가정공동체를형성하고이를토대로서로헌신하며가족의경제적기반인재산을획득 유지하고자녀들에게양육과지원을계속해온경우, 생전증여에는배우자의기여나노력에대한보상내지평가, 실질적공동재산의청산, 배우자여생에대한부양의무이행등의의미도함께담겨있다고봄이타당하므로그러한한도내에서는생전증여를특별수익에서제외하더라도자녀인공동상속인들과의관계에서공평을해친다고말할수없다고판시하였다 ( 대법원 선고 2010다66644 판결 ). 그러나이판결은특별수익의결정에서사실상기여분을고려한것이라고할것이다. 윤진수 (2016: 368) 또한이판례가이론적으로는다소문제가있다고본다. 특별수익해당여부를제한적으로해석하고자하는시도자체는긍정적이나, 별개의제도인기여분을특별수익의결정에서고려하는것은바람직하지않다고판단된다. 4) 구체적인사안에서의판단변화 대법원판례중에는피상속인명의의은행계좌에서인출된금원, 상대방의혼수비용, 상대방의자녀에게송금한유학비용과국내체류비용등은특별수익으로볼수없거나피상속인이증여하였다고볼증거가부족하다는이유로특별수익에관한주장을배척한예가있다 ( 대법원 자 2012스156,157 결정 ). 최근의하급심에서도생전증여를특별수익에서제외하였음을명시한사례가있다. 청구인은피상속인이당시소득활동을전혀하지않고있었던상대방에게토지취득자금과그지상단독주택 1/2지분취득자금을증여하였으므로, 위돈을상대방의특별수익에포함하여야한다고주장하였다. 이에대하여서울고등법원에서는상대방은피상속인의배우자로서일생동안피상속인의반려가되어그와함께가정공동체를형성하고이를토대로서로헌신하며가족의경제적기반인재산을획득 유지하고자녀들에게양육과지원을계속했던것으로보이는바, 이토지의취득목적 ( 피상속인과상대방이거주할주택을신축하기위하여매수한것으로서, 이후피상속인은그지상에상대방과거주할주택을신축하였으며, 상대방과함께그주택에서거주하였음 ), 피상속인과상대방의혼인기간, 상대방의자녀양육에대한기여의정

40 38 입법과정책 제 10 권제 1 호 도등을고려할때, 위토지및주택지분의각취득자금을피상속인의상대방에대한생전증여로보더라도, 위생전증여에는위와같은상대방의기여나노력에대한보상내지평가, 실질적공동재산의청산등의의미도함께담겨있다고봄이타당하다고할것이어서이를특별수익에서제외함이상당하다고판시하였다 ( 서울고등법원 선고 2016브231 판결 ). 나. 대상결정의이유에대한검토대상결정에서헌법재판소는대법원이일부상속인에대하여증여또는유증이있었다고하더라도해당수증분의특별수익해당여부에관하여는구체적인사안에따라제한적으로해석하고있다고하면서, 이러한법리에따르면특별수익자조항을통하여상속인인배우자에게인정되는특별수익의범위가불합리하게산정된다고할수없어상속인인배우자의재산권을침해한다고보기어렵다고판시하고있다. 이와같은대상결정의논리흐름은충분히수긍할만하나, 문제는대법원판시가 어떠한생전증여가특별수익에해당하는지는피상속인의생전의자산, 수입, 생활수준, 가정상황등을참작하고공동상속인들간의형평을고려하여당해생전증여가장차상속인으로될사람에게돌아갈상속재산중의그의몫의일부를미리준것으로볼수있는지에의하여결정하여야한다 고하면서도, 구체적인판단에서 생전증여에는배우자의기여나노력에대한보상내지평가, 실질적공동재산의청산, 배우자여생에대한부양의무이행등의의미도함께담겨있다고봄이타당하므로그러한한도내에서는생전증여를특별수익에서제외 하였는바, 이는특별수익그자체로판단하였다기보다는, 기여분을사실상고려한것으로보인다는점이다. 특히최근의하급심판례에따를경우실질적으로는피상속인이생존해있는때에이혼하지않은배우자에게실질적으로재산분할을인정한것과동일한결과를가져오는것으로보인다. 홍진희 김판기 (2012: ) 또한처에대한재산출연이혼인중재산의형성이나유지에대한보답으로행한것이명백한경우또는피상속인을장기간간호하거나피상속인의농업경영의유지에협력하였기때문에받은것이명백한경우에는대가성이인정되므로특별수익이아니라고보아야한다고주장한다. 생각건대, 부부사이에는실질적공동재산의청산이나배우자여생에대한부양의무이행의요소에해당하는부분이있기때문에, 피상속인의배우자에대한증여또

41 특별수익과배우자의상속분 39 는유증은다른공동상속인에대한증여또는유증과는약간다른측면에서논의할필요가있고, 이러한점에서대상결정이언급한대법원판례에서특별수익자조항을제한적으로해석하고자하는시도는긍정적으로볼수있다. 그러나법률의근거없이특별수익자조항의적용에대한제한을인정하여구체적사실관계에따라달리판단한다거나, 별개의제도인기여분을특별수익의결정에서고려하는것은타당하지않다. 그러므로상속제도의취지를고려하여피상속인의의사에따라특별수익의적용범위를축소할수있도록입법적으로해결함이바람직하다. 즉, 피상속인의당해증여또는유증이상속인으로될사람에게돌아갈상속재산중그의몫의일부를미리주거나이를명시한것에불과한것인지, 또는상속분과별도로재산을주고자한것인지여부에따라야할것이다. 3. 배우자의법정상속분과기여분 대상결정은민법이법정상속분및기여분과같이배우자의특수성을구체적상속분산정에서고려할수있는장치를마련하고있다는점을근거로, 특별수익자가배우자인경우라도특별수익산정에관한예외를둘필요가없다고판시하였다. 우선배우자의법정상속분에 5할을가산한것은상속제도의근거에비추어볼때자신의재산을배우자에게승계해주려는피상속인의의사를추정한것으로서, 배우자의특수성을고려한것으로볼수있다. 그러나기여분제도는상속개시당시잔존한재산에대한공동상속인의기여를평가함으로써공동상속인들사이의실질적공평내지형평을도모하고자하는것으로서, 피상속인의의사와는무관한것이다. 기여분은배우자에게만인정되는것이아니라공동상속인중에피상속인을특별히부양하거나피상속인의재산의유지또는증가에특별히기여하였다면누구에게나인정될수있기때문에, 배우자의특수성을구체적상속분산정에서고려하는장치라고보기어렵고, 공동상속인들사이의공평을고려한다는점에서오히려특별수익자조항과가까운제도이다. 박동섭 (2013: 590) 또한특별수익자는피상속인에게서생전에미리상속재산의일부를선급받았으므로상속재산중에서 - 요소로증여받은사람이고, 기여자는피상속인생전에상속재산을유지 증가시켜 + 요소로공헌한사람이므로, 공동상속인들사이의공평의실현을목적으로한다는점에서두제도의취지가같다고한다. 특히기여자가배우자일경우기여분은배우자로서통상

42 40 입법과정책 제 10 권제 1 호 기대되는정도를넘어특별히기여한경우로서 ( 대법원 자 95스30, 31 결정 ), 상당한기간동거 간호, 그밖의방법으로피상속인을특별히부양하거나, 피상속인재산의유지또는증가에대한특별한기여가있을경우에만인정되기때문에, 이로써배우자의특수성이충분히고려되었다고볼수는없다. 4. 이혼으로인한재산분할과의차이점 대상결정은 이혼으로인한재산분할제도는어디까지나배우자쌍방간의문제로혼인중쌍방의협력으로형성된공동재산의청산이라는성격에, 경제적으로곤궁한상대방에대한부양적성격이보충적으로가미된제도이다 ( 헌재 헌바14 참조 ). 이에반하여배우자사망으로인한상속의경우에는배우자외에직계존 비속등도공동으로상속관계에개입될수있는상황에서상속재산에대한가족원의기여분청산과피상속인사후가족원의생활보장적성격을가진다는점에서이혼으로인한재산분할제도와는본질적인차이가있는것이다 고판시하고있다. 그런데이혼으로인한재산분할제도에있어서 공동재산의청산 이라는성격과배우자사망으로인한상속에서 상속재산에대한가족원의기여분청산 은모두재산의청산이라는평면에서논의되는것이다. 또한이혼으로인한재산분할제도에있어서경제적으로곤궁한상대방에대한 부양적성격 은혼인생활유지중과같이자기의생활과같은수준의생활을보장하는것 ( 민법제826조제1항 ) 으로보기는어려우며, 청산적성격에비해부차적이거나보충적인것으로파악된다. 이러한점에서이혼시재산분할에있어부양적성격은배우자사망으로인한상속시피상속인사후가족원의 생활보장적성격 과유사한측면이있다. 그러나대상결정의판시와같이상속제도나상속권의내용은입법자가입법정책적으로결정하여야할사항으로서입법자는상속권의내용과한계를구체적으로형성함에있어서일반적으로광범위한입법형성권을가지므로, 특별수익자조항이이혼시재산분할과유사하게상속인이배우자인경우특별수익산정에관한예외규정을두지않았다고하더라도입법재량의한계를일탈하여배우자인상속인의재산권을침해한다고는보기는어렵다. 그러나여전히입법론적검토의필요는남는다.

43 특별수익과배우자의상속분 41 Ⅴ. 외국입법례와의비교및입법론 1. 미국통일유언검인법 미국통일유언검인법 (Uniform Probate Code) 은 2018년현재미국내 18개주에서부분적으로나마채택된상태이다. 미국통일유언검인법에따르면개인이자신의유산의전부또는일부에대해유언없이사망한경우, 피상속인이그의생전에상속인에게준재산은 1 피상속인이증여당시서면으로생전증여라는취지를밝히거나, 상속인이서면으로생전증여임을인정한경우또는 2 피상속인이증여당시서면으로무유언상속재산의분배를계산함에있어해당증여가고려되어야함을밝히거나, 상속인이서면으로무유언상속재산의분배를계산함에있어해당증여가고려되어야함을인정한경우에만상속인의상속분을선급한것으로다룬다 [ (a)]. 만약수증자가피상속인보다먼저사망한경우, 피상속인이증여당시서면으로반대의의사를표시하지않는한, 그재산은무유언상속재산의분배를계산함에있어고려하지않는다 [ (c)]( 정다영, 2017). 이를우리민법에대응하여살펴보면, 피상속인이공동상속인중일부에대해증여를한경우증여는상속분의선급, 즉특별수익과같이파악되나, 이는피상속인의서면에의한명시또는상속인의서면에의한인정을전제로한다는점에서차이가있다. 2. 독일민법 독일민법제2050조는법정상속인인직계비속에대한조정의무를규정하고있다. 법정상속인인직계비속은피상속인의출연 ( 생전증여 ) 시다른의사가없는한, 피상속인으로부터그의생전에선급으로서받은재산을공동상속인사이에조정하여야한다 ( 제2050조제1항 ). 여기에는피상속인으로부터지급된독립자금이포함된다. 또한수입으로사용되기위해지급된재정적지원, 직업준비교육을위한비용은피상속인의재정상황에상당한정도를초과하는한도까지조정되어야한다 ( 제2050조제2항 ). 수입으로사용되기위해지급된재정적지원은반복적 정기적인보조금을의미하며, 직업준비교육을위한비용은부모의양육의무에따라일반적으로지출되는교육비가아니라, 의대등을진학한경우특별히지출되는비용을의미한다. 그리

44 42 입법과정책 제 10 권제 1 호 고피상속인이증여한경우라도증여당시조정을정한경우생전증여는조정되어야한다 ( 제2050조제3항 ). 독일민법은상속인이선급으로서받은재산뿐아니라피상속인이증여당시조정을예정한수증재산은특별수익으로보고있으나, 출연의목적에따라조정의범위를달리정하고있으며, 피상속인생전에선급으로서받은재산이라도피상속인의의사에따라특별수익으로보지않을여지를두고있다. 3. 프랑스민법 프랑스민법에서생전증여와유증의상위개념으로서의 무상처분 (libéralités) 은유류분을제외한나머지상속재산및상속권리에대하여만인정된다 ( 제912조제2 항 ). 프랑스민법은생전증여와유증의경우를나누어, 공동상속인중일부가피상속인으로부터직 간접적으로생전증여로써취득한것은상속분과별도로지급한것이라는명시적인의사가없는이상, 공동상속인에게반환하도록하여 ( 제843조제1 항 ) 일종의특별수익과같이파악하였고, 이와달리유증의경우에는유언자인피상속인이반대의사를표시하지않는한, 상속분과별도로지급한것으로보아 ( 제843 조제2항 ), 상속재산분할시에반환하지않아도된다고보고있다. 생전증여와유증을구분하여명시하고있다는점에서주목할만하며, 유증의경우에는피상속인의추정적의사는상속분과별도로지급하는것이라고보았고, 생전증여의경우에도여전히피상속인의의사에따라특별수익으로보지않을여지를남겨두고있다. 4. 일본민법 일본민법에따르면공동상속인중에피상속인으로부터유증을받거나, 혼인이나입양을위하여또는생계의자본으로증여를받은자가있는때에는상속개시당시피상속인의재산가액에그증여의가액을가산한것을상속재산으로본다. 혼인시에지출된비용으로서보통의지참금, 예물비용, 예식비용등은포함되지않으나, 이러한비용이특별히지출된경우에는반환하여야할것이며, 생계의자본으로하기위한증여, 예를들어주택자금이나영업자금은이에포함된다. 이경우전3조의규정, 즉법정상속분 ( 제900조 ), 대습상속인의상속분 ( 제901조 ) 및유언에의한상속분의지정 ( 제902조 ) 에따라산정한상속분중에서그유증또는증여의가액을공

45 특별수익과배우자의상속분 43 제한잔액을그자의상속분으로한다 ( 제903조제1항 ). 유증또는증여의가액이상속분의가액과같거나이를초과하는때에는수유자또는수증자는그의상속분을받을수없다 ( 제903조제2항 ). 피상속인이전2항의규정과다른의사를표시한때에는그의사표시는유류분에관한규정을위반하지아니하는범위내에서그효력이있다 ( 제903조제3항 ). 즉, 유증이나, 혼인 입양을위한증여및생계의자본으로받은증여는특별수익으로파악하면서도, 그가액이자신의상속분을초과하더라도반환할필요는없다고보았을뿐아니라, 위의경우에해당하더라도유류분규정을위반하지않는한피상속인의의사에따라특별수익에서제외할수있도록한것이다. 일본민법은유증의경우에도특별수익으로파악하는점, 증여의경우일정한목적을위한경우에특별수익으로파악하는점및양경우모두피상속인의의사에따라특별수익의추정을배제할수있도록한점이주목할만하다. 5. 입법론적검토 미국통일유언검인법은상속분의선급으로서증여에대하여규정하고있으나, 이는피상속인이나상속인의서면에의한명시적의사표시또는인정을전제로하는것이다. 독일민법은생전증여를상속분의선급으로보면서도, 피상속인의의사에따라상속분의선급이아닌증여도가능하도록규정하고있다. 프랑스민법또한생전증여는상속분의선급으로추정된다고보고있으나, 피상속인이그의의사에따라상속분과별도로증여할수있도록한다. 일본민법은혼인 입양을위한증여및생계의자본으로받은증여와같이일정한목적을위한증여뿐아니라유증도특별수익으로보되, 이에해당하더라도피상속인의의사에따라특별수익으로파악하지않을수있다고본다. 우리민법제1008조는특별수익의판단기준에대하여는언급하고있지아니하나, 앞에서살펴본바와같이대법원은다수의판시에서어떠한생전증여가특별수익에해당하는지는 1 피상속인의생전의자산, 수입, 생활수준, 가정상황등을참작하고 2 공동상속인들간의형평을고려하여 3 당해생전증여가장차상속인으로될사람에게돌아갈상속재산중의그의몫을미리준것으로볼수있는지에의하여결정한다고할뿐, 피상속인의의사에대하여는명시적인언급을하고있지아니하다.

46 44 입법과정책 제 10 권제 1 호 생각건대, 피상속인의명의로되어있고, 피상속인이유지및형성한것으로추정되는재산에대한처분에있어서는무엇보다도피상속인의의사를존중할수밖에없다. 김자영 백경희 (2014: 88-89) 및이승우 (2006: ) 또한공동상속인사이의실질적공평또한피상속인의의사에반하지않는한도에서가능한것이고, 피상속인의의사가특정한상속인을특별취급하려는것일경우에는그의사를존중하여야한다고보았다. 이은정 (1996b: ) 도법률행위를발생원인으로하는특별수익의반환여부에관한규범적판단문제에서당사자의의사, 즉피상속인의의사가 1차적으로고려되어야한다고본다. 우리법원의태도와같이특별수익의판단에서기여분을고려하는것은타당하지아니하다. 한편, 윤진수 (2016: 367) 도언급하였듯이, 유증의경우에는피상속인의의사를존중한다는측면에서애초에조정의무가인정되는특별수익으로파악하지않아야할것이다. 공동상속인들사이의형평내지공평을꾀하는것또한상속에있어서중요한가치이나, 이는결국피상속인의의사와공동상속인사이의형평이라는긴장관계에서어느편의손을들어줄것인가의문제이기때문이다. 입법론적으로는생전증여를상속분의선급으로보면서, 피상속인의의사에따라그러한특별수익의추정을배제할여지를남겨두는방안을고려할수있다 (< 안 1> 참고 ). 7) < 안 1> 제1008 조에서유증부분삭제, 한편증여의경우특별수익에해당하나, 피상속인이반대의의사표시가능제1008 조 ( 특별수익자의상속분 ) 공동상속인중에피상속인으로부터재산의증여를받은자가있는경우에그수증재산이자기의상속분에달하지못한때에는그부족한부분의한도에서상속분이있다. 그러나피상속인이반대의의사를표시한때에는그러하지아니하다. 여기서배우자에대한기여분청산의의미를보다강조한다면, 배우자에대한증여와배우자이외의공동상속인에대한증여의 2가지경우로나누어배우자이외의 7) 일본민법은일정한목적을위한증여, 즉혼인이나입양을위하여또는생계의자본으로받은증여는특별수익에포함되는것으로보고있으나, 증여의목적은주관적인것으로서외부에서파악하거나당사자가입증하기가용이하다고보기어렵고, 한건의증여에반드시하나의목적만이있다고볼수없는경우도적지아니하므로, 일본민법과유사한형태의안은지양하였다.

47 특별수익과배우자의상속분 45 공동상속인에대한증여는상속분의선급으로추정하되, 피상속인의의사에따라위와같은추정이복멸될수있다고보는방안도고려해볼수있을것이다 (< 안 2> 참고 ). < 안 2> 제1008조에서유증부분삭제, 한편배우자이외의공동상속인에대한증여는특별수익에해당하나, 피상속인이반대의의사표시가능제1008 조 ( 특별수익자의상속분 ) 공동상속인중배우자이외의자가피상속인으로부터재산의증여를받은경우에그수증재산이자기의상속분에달하지못한때에는그부족한부분의한도에서상속분이있다. 그러나피상속인이반대의의사를표시한때에는그러하지아니하다. Ⅵ. 결론 대상결정은공동상속인중피상속인으로부터재산의증여또는유증을받은자가있는경우에그수증재산이자기의상속분에달하지못한때에는그부족한부분의한도에서상속분이있다고규정한민법제1008조가입법재량의한계를벗어나배우자인상속인의재산권을침해한다고볼수없다고판시하였다. 특별수익자가있는경우에그수증재산을상속분의선급으로보고구체적인상속분을산정하도록한것은상속에있어서공동상속인들사이의공평을기하도록하기위함이며, 배우자인경우에예외규정을둔다면그입법목적에배치된다는것이다. 그런데특별수익자조항은해당조문만을놓고판단할것이아니라, 상속제도의큰틀안에서살펴보아야하며상속제도의근거는피상속인의의사에서찾는것이타당하다. 이러한점에서특별수익자조항이추구하는목적으로서공동상속인들사이의공평과상속제도의근거로서피상속인의의사는긴장관계에놓이게된다. 특히민법제1008조가강행규정이라는점은이러한긴장관계를더욱팽팽하게한다. 특별수익자조항은피상속인의의사보다공동상속인들사이의공평을앞세운것으로서상속제도에서예외적인규정이라고할것이고, 이를적용함에있어서는신중을기해야한다. 대법원이특별수익자조항을제한적으로해석하고자하는취지는수긍할수있으나, 특별수익의결정에서사실상기여분을고려하는것은이론적측면에서다소문

48 46 입법과정책 제 10 권제 1 호 제가있다. 공동상속인들사이의형평내지공평을꾀하는것또한상속에있어서중요한가치이나, 이는결국피상속인의의사와공동상속인사이의형평이라는긴장관계에서어느편의손을들어줄것인가의문제이다. 피상속인의명의로되어있고, 피상속인이유지및형성한것으로추정되는재산에대한처분에있어서는무엇보다도피상속인의의사를우선하여야한다. 따라서피상속인의의사가특정한상속인을특별취급하려는것일경우에는그의사를존중하여야한다. 만약피상속인이생전증여를하였다면이는상대방의기여나노력에대한보상내지평가, 실질적공동재산의청산등에대한피상속인의의사를표명한것으로보아야한다. 특히부부사이에서는실질적공동재산의청산이나배우자여생에대한부양의무이행의요소에해당하는부분이있기때문에, 피상속인의배우자에대한증여가애초에상속분의선급으로서가아니라, 배우자의상속분과별도로하고자하는것이고, 공동상속인들또한이러한피상속인의의사를넉넉히미루어짐작할수있는경우가적지않을수있다. 또한유증의경우에는피상속인의의사를존중한다는측면에서애초에특별수익으로파악하지않아야한다. 입법론적으로는생전증여를상속분의선급으로보더라도, 피상속인의의사에따라그러한특별수익의추정을배제할여지를남겨두는방안을고려할수있다. 또는배우자이외의공동상속인에대한증여는상속분의선급으로추정하되, 피상속인의의사에따라위와같은추정이복멸될수있다고보는방안도고려해볼수있을것이다.

49 특별수익과배우자의상속분 47 참고문헌 곽윤직 상속법 개정판. 박영사. 권은민 상속분, 기여분, 특별수익. 재판자료 제78집. 법원도서관. pp 김자영 백경희 대습상속인의특별수익및유류분반환의무에관한고찰. 강원법학 제 43 권. pp 김주수 김상용 주석민법 [ 상속 (1)] 제4판. 한국사법행정학회 친족 상속법 제14판. 법문사. 박동섭 친족상속법 제4판. 박영사. 박병호 가족법논집. 진원. 송덕수 친족상속법 제 3 판. 박영사. 윤진수 초과특별수익이있는경우구체적상속분의산정방법. 서울대학교법학 제38권제2호. pp 친족상속법강의. 박영사. 이경희 가족법. 법원사. 이승우 피상속인의의사와상속인의보호. 성균관법학 제18권제3호. pp 이은정. 1996a. 민법제1008조의해석에있어서특별수익개념과그범위. 안암법학 제4권. pp b. 특별수익의반환기준에관한재검토. 가족법연구 제10호. pp 이희배집필부분 특별수익자의상속분. 김주수외편. 주석상속법 ( 상 ). 한국사법행정학회. pp 전경근 특별수익, 유류분그리고재혼. 가족법연구 제24권제3호. pp 정다영 배우자상속의강화방안. 가족법연구 제31권제3 호. pp 정현수 상속분의선급으로서특별수익에관한재론. 홍익법학 제15권제4호. pp

50 48 입법과정책 제 10 권제 1 호 홍진희 김판기 생명보험금과민법제1008조특별수익과의관계. 법조 제61권제5호 ( 통권제668호 ). pp The National Conference of Commissioners on Uniform State Laws. Uniform Law Commission. Probate%20Code ( 검색일 : 2018년 2월 28일 ).

51 특별수익과배우자의상속분 49 A Study on Special Benefit and a Spouse's Share of the Inheritance 8)JOJeong, Da-Young* Abstract The Constitutional Court decided that Article 1008 of the Civil Code can not be said to infringe the property rights of the heir, the spouse. The article is for the sake of fairness among the co-inheritors, but it should be considered that the intention of the deceased shall take precedence in the disposition of the property which he maintains and forms. If the deceased had intention of giving his or her property to his or her spouse, we should respect that intention. The Supreme Court decided whether or not a gift is eligible for special benefit and is recognized as an advancement, but it is not reasonable for the Supreme Court to consider a contributory portion practically in determining the special benefit. Legislative consideration can be given to excluding the presumption of special benefit, according to the intention of the deceased, while the gift is regarded as the advancement of the share of inheritance. It is also possible to consider presuming a gift for the co-inheritors other than the spouse as the advancement. Field: Law of Succession Key Words: Special Beneficiary, Division of Inherited Property, Spouse, Inheritance, Contributory Portion * Assistant Professor/Lawyer, Yeungnam University Law School

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53 입법과정책 제 10 권제 1 호 pp.51~72 국회입법조사처 공무원채용시험합격자선발의적실성개선방안 - 6 급이하국가직공무원공개경쟁채용시험을중심으로 -* 1) 강태구 ** 국문초록 공직에대한사회적평가가매우높아짐에따라서, 정부는공무원공개경쟁채용시험을단계별로엄정하게관리하고있을뿐만아니라 < 공무원임용시험령 > 의개정을통해서합격자결정기준을세분화하는등합격자선발을공정하고객관적으로관리하고자지속적인노력을하고있다. 그럼에도불구하고, 현행공무원채용시험의최종합격자선발과정과판정기준은 1 면접시험의독자적인선발기능, 2 면접위원의현장평가성적의반영방법, 그리고 3 최종합격결정기준등의측면에서합격자선발의적실성개선을위한노력이필요한것으로보인다. 따라서 < 공무원임용시험령 > 을재개정하여, 1 단계별시험시행규정조항과합격결정과정및기준관련조항간의상충관계해소, 2 면접시험의독자적선발기능의정립, 3 동일한응시자집단, 동일한기준적용 원칙을통한합격자결정, 4 직급별 직렬별합격자결정기준의별도규정화, 5 면접위원현장평가결과의합격자결정에의직접적인반영등을통해서공무원공개경쟁채용시험응시자의공직열망과노력이종합적으로수렴될수있는제도개선이이루어져야할것이다. 국가과학기술표준분류 : SB0802. 인사행정주제어 : 공무원채용제도, 공개경쟁채용시험, 필기시험, 면접시험, 합격결정기준 논문접수일 : 2018 년 1 월 31 일, 심사일 : 3 월 30 일, 게재확정일 : 4 월 19 일 * 이논문은호원대학교교내학술연구비지원에의해연구되었음. ** 호원대학교행정학과교수 (lakang@howon.ac.kr)

54 52 입법과정책 제 10 권제 1 호 Ⅰ. 서론 1. 연구의목적 최근의공무원공개경쟁채용시험은 < 표 1> 에서보듯이매년높은경쟁률을이어가고있다. 이것은공직에대한사회적평가가매우높다는반증으로서, 정부의입장에서는우수한인재의선발이가능하다는면에서매우긍정적인현상으로볼수있다. 이에정부는공무원공개경쟁채용시험의단계를세분화하고각각의과정을엄정하게관리하고있으며, < 공무원임용시험령 > 개정을통해서합격자결정기준을개정하는등합격자선발을공정하고객관적으로관리하고자지속적인노력을하고있다. < 표 1> 국가직공무원공개경쟁채용시험합격률 7 급 9 급 구분 응시인원 (A) 35,386 36,022 43,857 34,324 33,877 37,964 27,134 최종선발인원 (B) 합격률 (C=B/A,%) 응시인원 (A) 105, , , , , , ,691 최종선발인원 (B) 1,422 2,020 2,330 2,078 3,747 4,182 4,994 합격률 (C=B/A,%) 자료 : 인사혁신처, 각년도공채필기시험합격선및최종합격자여성비율 에서재작성. 이러한노력에도불구하고, 현행공무원공개경쟁채용시험의최종합격자결정과정과판정기준은 1 면접시험의독자적인선발기능, 2 면접위원의현장평가성적의반영방법그리고 3 최종합격결정기준등의측면에서개선이필요하여, 합격자선발의적실성이부족하다는문제점을갖고있다. 1) 1) 본연구에서공무원공개경쟁채용시험에있어서합격결정의적실성이란 1 필기시험및면접시험의효용성 ( 타당성, 신뢰성, 객관성, 난이도등 ) 이담보되는것을전제로, 2 단계별시험이독자적인선발기능을갖고있고, 3 합격결정이응시자의역량을종합적으로평가한결과를토대로이루어져서, 4 응시자가합격여부에대해수용할수있는정도를의미한다고정의하였다.

55 공무원채용시험합격자선발의적실성개선방안 53 이러한인식하에서본연구에서는공무원공개경쟁채용시험의합격자결정과정에서제기되고있는문제점을검토한후, 이의개선을위한대안을모색하여공무원채용시험합격자선발의적실성을제고하고자한다. 2. 연구의범위및방법 본연구는공무원공개경쟁채용시험의최종합격자결정과정과판정기준의문제점및그개선방안을검토함에있어서 6급이하공무원공개경쟁채용시험 ( 국가직, 7급과 9급 ) 으로연구의범위를한정하였다. 연구목적의달성을위해, 1 공무원공개경쟁채용시험제도와면접시험에관한선행연구문헌의분석, 2 공무원임용관련법령자료의분석, 3 공무원공개경쟁채용시험합격자관련통계자료에대한분석, 그리고 4 연구자의공무원채용시험면접위원참여경험의분석결과등을종합하였다. 본연구의연구체계는 [ 그림 1] 과같다. [ 그림 1] 본연구의수행체계 Ⅱ. 공무원채용시험제도에관한선행연구 일반적으로공무원채용시험제도에관한선행연구는크게거시적차원의연구와미시적차원의연구로구분하는데, 거시적차원의연구는공직체계의개선을위해

56 54 입법과정책 제 10 권제 1 호 공무원채용제도전반을논의한것이며, 미시적차원의연구는공무원채용제도의세부적문제점을중심으로논의한것이다. 이중미시적차원의선행연구들은공통적으로 1 공무원채용시험과목의과다로인한수험생의부담가중문제, 2 단순암기위주의필기시험으로인한문제해결능력측정의한계문제, 3 시험과목과직무수행간의연계부족문제, 그리고 4 형식적인면접시험으로인한시험효용성의문제등을지적하고있다 ( 이순묵, 2002; 이형우, 2005; 김승태, 2006; 오성호외, 2007). 미시적차원의연구중에서공무원채용을위한면접시험에관한연구는그동안정부의인재충원방식의변화, 특히면접시험의강화필요성이증대하고있음에도불구하고, 매우부족한상태이었다. 2) 그이유는첫째로면접시험을독립된영역으로인식하기보다는공무원채용시험의한유형으로보고기술적측면에서접근하였기때문이며, 둘째로사기업과달리면접시험을정부에서적용함에있어서객관성등의한계를이유로필기시험을선호하였기때문이다. 이러한상황에서일부학자들이공무원면접시험에대한연구를시도하였다. < 표 2> 에서보듯이 1990년대후반공무원면접시험의강화요인에관한연구 ( 이형우, 1999) 를시작으로, 2000년대에들어오면서면접시험세부영역에대한연구들이추가적으로이루어지게되었다 ( 이명재, 2001; 이순묵, 2002; 이형우, 2005; 김용근, 2010; 박원이, 2010). 이와같은공무원채용면접시험에관한선행연구들을종합하여보면, 다음과같은시사점을찾을수있다. 첫째, 정부에서도공무원채용시험은우수한인재를최종적으로선발하는데필요한정보를제공하는한편, 합격자결정의타당성을방어할수있는근거를확보하는단계라는사실에대한인식이점차확산되고있고, 나아가공무원선발방법에있어서면접시험이점차중요해지고있는만큼면접시험의비중을높여나가야한다는인식이확산되고있다는점이다. 둘째, 학계에서는면접시험의가치와역할, 유형및평정요소, 그리고선진외국의면접시험과의비교등에관한연구가부분적으로만이루어지고있고, 공무원면접시험에영향을줄수있는요인들의규명과장애요인들을해소할수있는방법의개발등면접시험의객관성과타당성을확보할수있는방안에관한연구가아직은부족 2) 최근 10 년간이루어진면접시험관련선행연구들도대부분은사기업의직원채용을위한면접시험에관한연구로서, 정부부문의면접시험관련연구는매우적은상황이다.

57 공무원채용시험합격자선발의적실성개선방안 55 하다는점이다. 셋째, 공무원채용시험의최종합격자를선발하는과정에서필요로하는성적반영의원칙과기준, 그리고성적반영방법등에관한정부와학계의연구가매우부족하다는점이다. < 표 2> 공무원채용시험면접시험에관한선행연구 연구자연도주요내용 이형우 이명재 2001 면접시험의채용수단으로서의중요성을제기 면접시험유형에관한이론적고찰 면접시험발전을위한과제제시 - 면접과정의투명성확보 - 면접관의육성및전문화 - 다양한면접단계및수단의적용 사기업에서의면접시험형태와평정요소에관한이론적고찰 - 선발면접의중요성과형태 / 선발면접의평정요소 - 선발도구의타당도와신뢰도문제 - 선발면접의개선방안 이순묵 2002 면접에서의평가요소개발을위한실증적연구 평가요소의개발을위한설문조사와분석 외국공무원면접에서의평가요소에관한검토 김용근 2010 특정직 ( 경찰 ) 공무원면접시험비중확대 직무적성검사제도입 박원이 2010 면접평가도구의평가자간일치도및예언타당성분석 - 면접평가도구의구조화필요성 - 직무수행능력측정을위한면접문항의구성 - 면접평가준거의체계화 / 평가자교육및평가자평가 Ⅲ. 공무원공개경쟁채용시험의합격자결정제도 1. 공무원채용시험합격자선발과정 구성원의채용과정은조직의특성에따라매우다양한형태를취하게되며, 채용과정이복잡하고엄격할수록비용과시간이많이들게된다. 그러나엄격한채용과정과기준의적용을통해서조직은상대적으로우수한인재를확보할수있게되며,

58 56 입법과정책 제 10 권제 1 호 이것은장기적관점에서조직에더많은성과를가져다주는이점이있다. 공직취임에있어서 공정한선발기회의부여 를중요한인사원칙으로하는정부는선발과정이사기업에비해매우엄격하며, 또한다양한선발도구를병행하여사용하고있다 ( 유민봉 박성민, 2013: 265). 3) 일련의공무원공재경쟁채용시험선발과정중에서선발시험은현재필기시험과면접 실기시험으로이루어지고있으며, 최종합격자선발에서가장중요한역할을하고있다. 이중면접시험은필기시험합격자를대상으로응시의기회를부여하고있으며, 4) 서류심사나필기시험에서측정하기어려운측면들을직접확인하고평정하고있다 (Beach, 1980:275). 5) 과거공무원공개경쟁채용시험에있어서면접시험은필기시험의부차적인평가로간주되어왔다. 그러나최근에는오히려필기시험이면접시험의대상자를사전선발하는도구로활용하는등면접시험의중요성이크게부각되고있다. < 표 3> 공무원공개경쟁채용시험의비교 구분 행정공무원 경찰공무원 소방공무원 1차시험 필기시험 ( 선택형 ) 신체검사 필기시험 ( 선택형 ) 2차시험 필기시험 ( 논술형 ) 체력검사 필기시험 ( 논술형 ) 3차시험 면접시험 ( 실기시험 ) 필기시험 ( 선택형 ) 체력검사 4차시험 신체검사 필기시험 ( 논술형 ) 신체검사 5차시험 - 종합적성검사 면접시험 ( 실기시험 ) 6차시험 - 면접시험 ( 실기시험 ) - 자료 : 공무원임용시험령, 경찰공무원시험령, 소방공무원시험령에서재작성 3) 공무원의선발과정은서류심사, 선발시험, 신원조회, 신체검사및시보임용의과정을거치게된다. 4) 공무원임용시험령제 25 조 (6 급이하공개경쟁채용시험등의합격결정 ) 에서는필기시험에서선발예정인원의 1.5 배수의범위내에서선발한후초과인원을면접시험에서탈락시키도록하고있어서, 면접시험이실질적인최종선발도구로서중요한의미를갖고있다. 5) 면접시험은지원자가말로표현한것을기초로능력을평가받을수있는기회를주는시험방식으로서, 지식이나기술등에대한평가보다는다른시험방식으로써알아내기어려운 1 심리적안정성, 2 지도력, 3 주의력, 4 화술, 그리고 5 대인관계등의개인의성격과행태적특성을알아내는데유용하다 (Beach, D.S., 1980: 275). 이처럼면접시험은지원자의인물과언어및행동등의관찰을통해서인격적조건을중심으로지적조건과신체적조건등을종합적으로평가함으로써, 채용시험의타당성을높일수있는전형방법의하나라고할수있다.

59 공무원채용시험합격자선발의적실성개선방안 57 일반직공무원공개경쟁채용시험방법을특정직 ( 경찰직 소방직 ) 공무원의경우와비교해보면, < 표 3> 에서보듯이다음과같은차이점을찾을수있다 ( 오규철, 2012; 김용근, 2010). 첫째, 특정직의경우는직무의특성상체력검사를실시하고, 일정한기준에미달하는경우에는탈락의요건으로하고있다. 둘째, 경찰공무원은경찰관직무적성검사 (PMAT) 를하위직채용시험에서도실시하고, 그성적을합격자결정과정에반영하고있다. 셋째, 특정직의경우에는종합평가제를적용하여각단계별시험성적을종합합산하고, 최고득점자순으로합격자를선발하고있다. 2. 공무원공개경쟁채용시험의합격결정기준 종전의 6급이하공무원공개경쟁채용시험에서는 1 1차필기시험의경우에는선발예정인원의 5배수범위내에서시험성적을고려하여점수가높은사람부터차례로합격자를결정하였고, 2 2차필기시험 (1, 2차병합실시포함 ) 의경우에는전과목총득점이높은사람부터차례로선발예정인원의 1.5배수범위내에서합격자를결정하였다. 6) 그리고 3 3차면접시험에서는면접시험의등급에따라합격및불합격여부만을판정하였다. 7) < 표 4> 공무원임용령개정이후합격결정기준의변경 구분종전개정 (2014 년이후 ) 최종합격결정기준 면접시험등급에따라, 합격 불합격여부만판정 자료 : < 공무원임용시험령 > 에서재작성 우수 등급을받은응시자는합격 미흡 등급을받은응시자는불합격 보통 등급을받은응시자는 2 차필기시험성적순으로 우수 등급을포함하여선발예정인원에달할때까지합격 그러나 2013년에 < 공무원임용시험령 > 을개정하면서 1, 2차필기시험의합격결정기준은동일하지만, 논란이되었던 3차시험의합격자는면접시험의등급과 2차필기시험의성적에따라결정하되, 결정기준을 < 표 4> 에서보듯이변경하였다. 8) 6) 3 차시험에서실기시험과면접시험을모두실시하는경우에는선발예정인원의 2.0 배수범위내에서필기시험합격자를결정하였다. 7) 면접위원과반수가평정요소의 5 개항목중 2 개항목이상을하 ( 미흡 ) 로평정하였거나, 위원의과반수가어느하나의동일한평정요소를하 ( 미흡 ) 으로평정한때에는불합격으로처리하였다.

60 58 입법과정책 제 10 권제 1 호 즉, 1 면접시험에서 우수 등급을받은응시자는필기시험성적에관계없이합격으로하였다. 2 보통 등급을받은응시자는 2차필기시험의성적순으로 우수 등급을받은응시자를포함하여선발예정인원에달할때까지합격으로하였다. 3 미흡 등급을받은응시자는필기시험성적에관계없이불합격으로처리하였다. 9) Ⅳ. 공무원공개경쟁채용시험의합격자현황및선발의문제점 1. 공무원공개경쟁채용시험의합격자현황 공무원공개경쟁채용시험에서최종합격자선발과정에대한사회적관심이높아지고있다. 필기시험합격자의면접시험탈락률이높아지면서, 최종합격자결정방식의중요성이강조되고있는것이다. 10) 실제로 2013년이후국가직공무원공개경쟁채용시험 ( 일반행정 : 전국 ) 에서필기시험합격자의면접시험탈락율은 < 표 5> 에서보듯이매우높은수준이다. 먼저 7급공개경쟁채용시험의경우, 2차필기시험합격자중면접시험탈락율은최종선발인원대비 2014년 21.4%, 2015년 25.2%, 2016년 19.5% 그리고 2017년 14.8% 등으로최근 4년간평균 21.7% 수준이었다. 또한 9급공개경쟁채용시험의경우에는 2014년 52.0%, 2015년 33.4%, 2016년 35.2% 그리고 2017년 37.6% 등최근 4년간평균 44.6% 로서, 7급에비해서 2배이상높은수준이었다. 한편필기시험에서선발예정인원이내의우수한성적을받고도최종합격결정에서탈락한응시자현황은최종합격자관련세부통계자료 ( 필기시험성적및면접시험성적분포 ) 가공개되지않고있어서확인할수없지만, 11) 국가직공무원 ( 일반행정 : 전국 ) 의사례를중심으로추계해보면 < 표 6> 와같다. 8) < 공무원임용시험령 > 제 25 조 (6 급이하공개경쟁채용시험등의합격결정 ) 참조. 9) 다만, 우수 등급을받은응시자의수가선발예정인원을초과할때에는 2 차필기시험의성적순으로선발예정인원에달할때까지합격으로한다. 10) 최근 4 년간공개경쟁채용시험응시자의최종합격률은 9 급과 7 급모두 2% 미만으로서매우낮은수준이다. 또한필기시험합격자의최종합격률이 9 급은평균 70%, 7 급은 80% 수준으로서, 필기시험성적이우수하다고하여최종합격을장담할수없는상황인것이다. 11) 인사혁신처는최종합격자관련세부통계자료 ( 필기시험성적및면접시험성적분포 ) 는 공정한시험관리업무에현저한지장을초래할우려가있다 는이유로제공하지않고있다 ( 인사혁신처, 정보비공개결정통지서, ).

61 공무원채용시험합격자선발의적실성개선방안 년 < 공무원임용령 > 개정이후합격점수대필기시험합격자의면접시험탈락율은 4개년평균값이 7급은 48.28%, 9급은 % 로서매우높게나타났으며, 특히 9급의경우에는 2016년의선발인원급증과 2017년도의필기시험합격점수대집중분포등의원인으로합격점수대면접탈락율은 7급보다평균값이 4.7배이상높은것으로추계되었다. < 표 5> 국가직공무원공재경쟁채용시험필기시험합격자의최종합격현황 구분 최종선발인원 (A) 급 필기시험합격인원 (B) , 면접시험탈락인원 (C=B-A) 면접탈락비율 (D=C/A,%) 최종선발인원 (A) 2,078 3,747 4,182 4,994 9급 필기시험합격인원 (B) 3,159 4,997 5,652 6,873 면접시험탈락인원 (C=B-A) 1,081 1,250 1,470 1,879 면접탈락비율 (D=C/A,%) 자료 : 인사혁신처, 각년도공채필기시험합격선및최종합격자여성비율 에서재작성. < 표 6> 국가직공무원 ( 일반행정 : 전국 ) 필기시험합격자중면접시험탈락자추계현황 7 급 9 급 구분 선발인원 (A) 합격점상위인원 (B) 필기시험 합격점수대인원 (C=A-B) 잔여인원 (D=E-B) 최종선발인원 (E) 면접시험 면접탈락인원 (F=C-D) 합격점수대면접탈락율 (G=F/D) 평균 평균 자료 : 인사혁신처, 각년도공채필기시험합격선및최종합격자여성비율 에서재작성.

62 60 입법과정책 제 10 권제 1 호 2. 공무원공개경쟁채용시험의합격결정의문제점 앞서보았듯이, 필기시험에서합격하였음에도불구하고최종합격결정에서탈락하는응시자가다수발생함에따라서면접시험성적을반영한합격자결정의적실성에대한관심은매우높아지고있으며, 이러한적실성의유무가공무원공개경쟁채용시험의정당성을좌우하고있다고해도과언은아닌것이현실이다. 종전제도와달리, 2013년에개정된 < 공무원임용시험령 > 에서는불합격기준이외에면접시험에서 우수 로평정된응시자에대해서는필기시험의성적과는무관하게합격결정으로하도록하는등합격기준을추가로규정하고있는데, 이것은면접시험의독자적인선발기능을인정하고있다는점에서부분적으로타당한개선조치의하나로보인다. 그러나이러한개선노력에도불구하고다음과같은문제점이남아있다. 첫째, 필기시험 (1,2차시험 ) 과면접시험 (3차시험 ) 을병합하여실시하는것과같은결과를가져오는현행합격자결정방식은공무원공개경쟁채용시험을구분하고, 이를단계적으로시행하도록규정한현행 < 공무원임용시험령 > 의조항과서로배치되고있다. 12) 현행과같이필기시험과면접시험성적을병합하여합격자결정에반영할수있기위해서는, 서로상충되는 < 공무원임용시험령 > 의조문의개정이선행되어야할것이다. 둘째, 개정된제도에서면접시험이독자적인선발기능을일부분갖도록하였지만, 면접시험고유의필요성이간과되고있다. 면접시험에서 보통 등급을받은대다수의응시자가필기시험의성적순으로선발예정인원에달할때까지합격자로선발되는데, 13) 이것은필기시험성적이필기시험고유의선발기능뿐만아니라이차적으로는최종합격자결정에영향을미치는등이중으로합격자선발에영향을미치고있는것이다. 12) < 공무원임용시험령 > 제 6 조 ( 시험의단계 ) 제 1 항은 시험을제 1 차 제 2 차 제 3 차시험으로구분하여실시하는임용시험에서는제 1 차시험에합격하지아니하면제 2 차시험에응시할수없고, 제 2 차시험에합격하지아니하면제 3 차시험에응시할수없다. 고규정하여, 각각의시험이독립적인시험임을분명히하고있다. 또한제 24 조 (6 급이하공개경쟁채용시험등의방법 ) 제 1 항에서는 6 급이하공개경쟁채용시험등은제 1 차 제 2 차및제 3 차시험으로구분하여실시한다. 다만, 시험실시기관의장이필요하다고인정할때에는제 1 차시험과제 2 차시험을병합하여실시할수있다. 고규정하여, 필기시험 ( 제 2 차시험 ) 과면접시험 ( 제 3 차시험 ) 의병합실시를허용하고있는것은결코아니다. 13) < 공무원임용시험령 > 제 25 조 (6 급이하공개경쟁채용시험등의합격결정 ) 제 5 항참조.

63 공무원채용시험합격자선발의적실성개선방안 61 셋째, 동일한응시자집단을대상으로별개의합격결정기준을적용하는문제점도개선되지않았다. 우수 및 미흡 등급은면접시험평정결과로합격여부를결정하고, 보통 등급은필기시험성적순으로합격여부를결정하도록하여, 동일한응시자집단임에도불구하고 동일대상, 동일평가기준 의원칙을위반하고있는것이다. 넷째, 면접시험 보통 등급자에대해서필기시험성적순으로합격자를결정하는것은, 필기시험성적은반영하면서도면접시험의개별성적을반영하지않는다는문제점이있다. 면접시험에서 보통 등급으로판정을받았더라도응시자간의면접시험성적에는분명한차이가있음에도불구하고, 면접시험성적의주관성을이유로이러한차이가필기시험성적과달리최종합격결정에반영되지않고있는것이다. 다섯째, 현행 9급공개채용면접시험의선발도구로서의한계를고려할때, 필기시험성적과면접시험성적으로합산하고종합성적순으로합격자를선발함으로써채용시험을준비해온응시자의공무원직에대한노력과역량을보다종합적으로반영할수있는방안이필요하다. 14) Ⅴ. 공무원채용시험합격자선발의적실성제고방안 공무원공개경쟁채용시험에있어서합격자선발의적실성을 1 각시험의효용성 ( 타당성, 신뢰성, 객관성, 난이도등 ) 이담보되는것을전제로, 2 단계별시험이독자적인선발기능을갖고있고, 3 합격결정이응시자의역량을종합적으로평가한결과를토대로이루어져서, 4 응시자가합격여부에대해수용할수있는정도를의미한다고정의할때, 15) 공무원공개경쟁채용시험합격자선발의적실성을높이기위해서는앞서지적된문제점들이개선되어야한다. 이를위해서는무엇보다 < 공무원임용시험령 > 의재개정을통해서, 각단계별시험 14) 단적인예로, 필기시험의성적순위가낮아도임기응변으로면접시험에서 우수 등급을받은경우에는우선선발이되고, 필기시험성적이우수해도한번의실수로면접시험성적이 미흡 인경우에는우선탈락하게되어있다. 보통 등급응시자의면접시험의성적을반영하여종합적으로합격을결정할수있어야한다. 15) 적실성을판단하는기준또는지표로는 1 시험의효용성, 2 시험의독자성, 3 합격결정의종합성, 4 응시자의수용성등을들수있다.

64 62 입법과정책 제 10 권제 1 호 의목적과성격, 합격기준등을명확히재정립하여야한다. 특히, 최종합격자결정과정에서각단계별시험성적을각각반영할것인가아니면종합합산하여반영할것인가를여부를결정하고, 그반영방법을법령으로정립하여야한다. 이렇게해야만현행 < 공무원임용시험령 > 에서각시험을단계별로실시하도록한조항들과최종합격자결정관련조항간의상충문제를해결할수있다. 또한동일한응시자집단을대상으로상이한평가기준을적용함으로써발생할수있는타당성시비를최소화할수있으며, 필기시험의성적이최종합격여부에이중으로영향을줌으로써발생할수있는형평성시비를최소화할수있다. 16) < 표 7> 에서보듯이특정직 ( 경찰직 소방직 ) 공무원의경우에각단계별시험성적을종합합산하고, 종합성적수능로최종합격자를결정하도록하고있는것은시사하는바가크다고하겠다 ( 김용근, 2010:99-132). < 표 7> 경찰 소방공무원공개경쟁채용시험최종합격자성적반영방식 유형시험경찰공무원소방공무원 체력시험, 필기 면접시험 체력검사, 필기 실기 면접시험 체력검사 ( 시험 ) 필기시험 ( 실기시험 ) 면접시험 체력검사 ( 시험 ) 필기시험실기시험면접시험 자료 : 경찰공무원시험령및소방공무원시험령에서재작성. 25% 50% 25% 10% 30% 35% 25% 25% 65% 10% 25% 30% 35% 10% 1. 공개경쟁채용시험합격자결정의개선 ( 안 ) 공무원공재경쟁채용시험합격자선발의적실성을높이기위한구체적인개선방안은 < 표 8> 과같이구분하여정리하였다. 다만, 여기서전제되어야할것은공무원채용시험합격자결정에있어서직급에관계없이 1 면접시험의중요성은모두같으 16) 합격결정의방법을종합점수방식으로전환하는경우에도면접시험성적의반영비율은직급별로달리하는것이바람직하며, 이경우직급별합격결정기준을별도로공무원임용시험령에명기하는것이필요하다. 현행공무원임용시험령은제 25 조에서 6 급이하공개경쟁채용시험등의합격결정 으로일괄하여규정하고있으나, 직급별면접시험의방법과면접시험성적의종합점수에의반영비율을달리하여결정하게된다면, 이를직급별로다르게공무원임용시험령에명기할필요가있다.

65 공무원채용시험합격자선발의적실성개선방안 63 며, 2 공개채용시험에있어서면접시험은필수적으로활용되어야할평가영역이고, 3 면접시험은심층적으로시행되는것이바람직하다는것이다. < 표 8> 공무원채용시험합격자선발방식의개선 ( 안 ) 구분제1안제2안제3안 주요내용 면접시험을우수 ( 상 ) 와미흡 ( 하 ) 등급자에대한우선선발과탈락의요건으로하여합격자를선발하는방식 면접시험보통 ( 중 ) 등급자에대해서는필기시험성적순으로합격자를선발 2014 년이후의합격자선발방식 면접시험성적순으로합격자를선발하는방식 - 7 급 : 전면적용이가능 - 9 급 : 전면적용이곤란 필기시험과면접시험성적을합산하고, 종합성적순으로합격자를선발하는방식 (7 급및 9 급모두적용이가능 ) - 7 급 : 면접시험성적반영비율 > 필기시험성적반영비율 - 9 급 : 면접시험성적반영비율 < 필기시험성적반영비율 연차적으로조사, 분석을통해서시험별성적반영비율을조정 개선 ( 안 ) 중제1안은현행과같이, 면접시험의 우수 와 미흡 등급자에대해서는우선선발및탈락의요건으로하고, 보통 등급자에대해서는필기시험성적순으로합격자를선발하는방식이다. 제2안은필기시험합격자를대상으로하되, 필기시험성적을배제하고순수히면접시험성적만으로최종합격자를결정하는방식이다. 제 3안은필기시험과면접시험의성적을종합하여합산하고, 종합성적이높은순으로최종합격자를결정하는방식이다. 2. 공개경쟁채용시험합격자결정의개선 ( 안 ) 별장단점비교 그러나각각의합격자결정을위한대안은 < 표 9> 과같은장단점을가지고있다. 따라서각대안을비교하고, 이중에서가장단점이적은방안을선택하는것이합리적일것이다. 여기서는제1안, 즉현행방식의문제점은이미검토하였으므로제2안과제3안을중심으로검토한다.

66 64 입법과정책 제 10 권제 1 호 < 표 9> 공무원채용시험합격자결정방식의개선 ( 안 ) 유형별장단점 구분장점단점 제 1 안 제 2 안 제 3 안 합격결정의편의성 시험관리운영의효율성 면접시험의독자선발기능보완 - 문제점의부분개선 면접시험본연의독자선발기능의확보가가능 합격결정의공정성제고 필기시험과면접시험의기능조화 - 면접시험성적의계량화, 객관화 합격결정의자의성 면접시험의독자적선발기능은미흡 필기시험성적의이중반영문제 공무원임용시험령의시험구분실시취지에위배 면접시험의독립된선발기능확보를위한사전연구의필요성 9 급시험의경우, 현실적제약으로전면적용이곤란 종합성적반영을위한사전연구필요 - 필기및면접시험성적의직급 직렬별반영비율의결정 - 면접시험성적의계량화 ( 지표, 척도등 ) 필기시험성적의이중반영문제점은지속 가. 제2 안에대한검토공무원채용시험합격자결정의가장이상적인대안은 < 공무원임용령 > 의제정취지와각조항의설치목적에비추어볼때, 필기시험성적과는무관하게면접시험성적만으로합격자를결정하는제2안으로생각된다. 이렇게되면면접시험의체계화를통해서면접시험의목적을충실히달성할수있을것이기때문이다. 물론 9급채용시험의경우, 현행면접시험제도하에서는수많은응시자로인해서면접시험의현실적관리가어려울수있다는한계가있다. 17) 면접시험에서오류를가져오는본질적원인의하나는많은수의필기시험합격자에대한면접시험을하루동안에동시에시행하게되어있어서, 충분한면접이이루어지지못한다는것이기때문이다. 다만, 7급공개경쟁채용시험의경우에는다음과같은문제점의보완이전제되어야하겠지만, 제2안을실제로적용하는데에는큰무리가없어보인다. 18) 17) 7 급공개경쟁채용시험의경우는 3 인 1 조 ( 민간 1 인 ) 의면접위원에의해자기기술서 (20 분 ), 집단토의 (60 분 ), 역량면접 (45 분 ) 의형태로이루어지고있고, 9 급공개경쟁채용시험의경우는 2 인 1 조 ( 민간 1 인 ) 의면접위원에의해자기기술서, 5 분스피치, 직무능력면접 (20 분 ) 의형태로이루어지고있다. 시험실시기관이아무리만전을기해도면접시험의효용성 ( 신뢰도, 객관도, 난이도등 ) 에심각한훼손이발생할수있기때문이다. 채용시험은시험의실시와결과의처리가용이하여야하고, 시험관리비용이너무과다하지않아야하는등실용성에대한현실적인고려를하지않을수없다. 또한면접시험의공정한시행을위해서면접시험문제및면접위원에개개인에대한보안에중점을둘수밖에없는제약도따른다.

67 공무원채용시험합격자선발의적실성개선방안 65 첫째, 면접위원의전문성을제고해야한다. 면접시험에있어서효용성을결정하는가장중요한요소중의하나는면접위원이응시자의적격여부를객관적으로평가할수있는역량이다. 따라서면접위원의평가전문성과객관성을높이기위해서는면접위원의전문성제고노력이절실히요구된다. 19) 또한면접시험의객관성을확보하기위한제도와절차가마련되더라도면접위원개개인의주관이개입할가능성이있다는점에도유의하여야한다. < 대법원판례 > 가면접시험에있어서면접위원의주관적판단이개입될가능성을전제로하고있지만, 20) 면접위원들의재량권이현저하게일탈또는남용되지않도록하기위해서는면접위원에대한체계적이고정기적인교육이반드시필요하다. 특히, 면접위원의지각적오류로인해서제기될수있는문제점에대한집중적인교육이필요하다 ( 이명재, 2001: ). 21) 둘째, 면접시험도구의체계적개발이필요하다. 면접시험은여러가지의장점에도불구하고, 면접시험의효용성에부정적영향을미칠수있는요소들이많이있기때문에결코완전한것은아니다. 22) 정부가원하는인재상과직무수행역량을갖춘인재를선발할수있기위해서는합격자에게기대하는종합적인역량을직급 직렬별로세분화하고, 면접시험의기능 18) 7 급의경우에는다양한구성의면접위원이상이한방식의측정방법을사용하는심층면접을도입할필요가있다. 반면에 9 급공개경쟁채용시험의경우에는 3,000 여명의필기시험합격자수를감안할때, 면접위원의확보및시험시간등의제약으로심층면접을도입하기가매우어려운것이현실이므로최소한면접시험시간을연장하는방안을강구하여야할것이다. 19) 특히공무원면접위원의경우, 경력을고려하지않고정부부처내여러부서에서다양한직무를수행하고있는공무원을선발하여위촉하고있으며, 면접위원의교체도잦아서소중한경험이재활용되지못하고있다. 면접도일종의전문역량임을고려한다면, 이것은면허를갖추지못한초보자에게중요한기기의운영을무책임하게맡기는것과같다. 따라서유관직무에종사하는공무원중에서면접관련전문교육 연수를이수한일정수의공무원을선발하여면접시험위원단 ( 가칭 ) 을구성하고지속적으로운영할필요가있다. 또한면접위원에대한교육은면접당일에 1~2 시간정도의면접시험의필요성, 중요성, 면접매뉴얼에대한안내가전부인상황을개선해야한다. 20) < 대법원판례 > 에서도응시자의능력이나적격성에대한판단은면접위원의자율적판단에의존하는것으로서오로지면접위원자유재량에속하고, 그와같은판단이현저하게재량권을일탈 남용하지않은한위법한것은아니라고보고있다 ( 대법원 선고 2008 두 8970). 21) 지각오류로인해제기될수있는문제점으로는후광효과, 논리적평가의오류, 자기대조오차, 관상학적평가오차, 접근오차등이있다. 각면접위원의면접결과를일정기간이지난후에합격자의직무성과와비교 분석하는면접위원평가를통해서우수한면접위원을선발하는제도적장치도마련해야한다. 22) 면접시험에서다양한평가단계및평가도구가적용되어야한다. 그이유는첫째, 응시자개개인의종합적인역량을세분화하고, 각역량및평가항목에대하여집중적으로평가할필요가있기때문이며, 둘째, 평가항목을분리함으로써면접위원의평가오류를최소화할수있기때문이다.

68 66 입법과정책 제 10 권제 1 호 과단계또한다양화할필요가있다 ( 이형우, 2005: ; 이순묵, 2002:24; 이명재, 2001: ). 23) 셋째, 면접시험기법역시구조화된면접의적용을강화할필요가있다. 여러연구결과에서평가요소, 질문, 평가척도등을표준화하여모든응시자에게동일한기준과절차로적용하는구조화된면접이비구조화된면접보다신뢰도와타당도가높다고나타난점이반영되어야한다 ( 이형우, 2005: ). 24) 넷째, 면접시험평가지표의체계화가필요하다. 현행공무원면접시험은 1 공무원으로서의정신자세, 2 전문지식과그응용능력, 3 의사발표의정확성과논리성, 4 용모 예의 품행및성실성, 5 창의력 의지력, 기타발전가능성등으로구분은되어있지만, 그평가항목의개념이막연하고포괄적이며, 세부지표로분화되어있지못함으로써면접위원의주관적평가가강한영향을미칠개연성이매우높다. 따라서현행 5개의평정요소를보다세분하여평정지표를구체화하고, 지표별평균기준점수도가중치를두어차등하는방안이필요하다. 다섯째, 면접시험평가척도및평정방식의개선도필요하다. 면접위원이응시자를최소한 5단척도로평가할수있어야한다. 25) 나아가면접시험성적평정은응시자의면접시험조편성의무작위성을전제로한상대평가를기본원칙으로하여야한다. 23) 면접방식은 7 급의경우에는개별면접과집단토론면접이외에심층면접 ( 역할연기, 사례연구등 ) 방식을도입하여종합적으로평가할필요가있다. 응시자의전반적인품성과자질에대한평가와직무수행역량을동시에, 그것도짧은시간, 한차례의단순면접만으로측정하고평가한다는것은한계가분명히있다. 따라서 1 차면접은중간관리자중심의실무면접을통해서공무원조직과직무지향적인전문성위주로직무수행역량을평가하고, 2 차면접은고위공무원중심으로응시자의전반적인품성과자질을평가할수있도록면접시험을이원화할필요가있다. 24) 비구조화된면접의경우에는다음과같은단점을보이고있다 (Mayfield). 첫째, 정보가면접동안일관되게제공되지못하고, 같은정보에대해서면접자들간에그중요성에대한의견이다를수있다. 둘째, 면접자들은처음 5 분이내에이미판단을하고, 이후시간에는처음의판단을확인하는데중점을둔다. 셋째, 일반적으로면접자들은주로부적격자를찾는데중점을두기때문에, 지원자에게유리한정보를찾기보다는불리한정보를찾으려한다. 넷째, 후광효과 (Halo effect) 나관대함과엄격함등의정실적인요소들이면접결과에많은영향을미칠수있다. 따라서비구조화된면접의유용성이없는것은아니지만, 공무원면접시험에있어서는구조화된면접이보다바람직하다고하겠다. 또한면접의내용을개발하는데있어서는가능한한면접위원들을참여시키는방안을모색하여야한다. 이것은면접시험내용에대한면접위원의수용성을높일뿐만아니라면접시험의신뢰도를확보하는데있어서도효과적일것으로판단되기때문이다. 25) 이중 F 등급은합격결정에서불합격으로한다. 이러한 5 단계척도는가장많이사용되는척도이며, 공무원위원이나민간위원모두에게익숙한척도이기도하다.

69 공무원채용시험합격자선발의적실성개선방안 67 여섯째, 개별응시자의득점점수는응시자전체의평균및표준편차로보정할수있는산식을통해서조정한후이를반영함으로써조별편차를최소화할수있어야한다. 나. 제3 안에대한검토반면에 9급공개경쟁채용시험의경우에는필기시험과면접시험성적을종합하여반영하는제3안이현실적인대안으로생각된다. 26) 이경우의가장큰어려움은필기시험과면접시험성적간의적정한반영비율을결정하는문제가될것이다. 27) 원칙적으로직급에따라서각시험별성적의반영비율이달라야하고, 또한직렬별로도직무특성에따라반영비율을달리해야하지만, 단기간에판정기준을확정하기는어렵다는한계가있기때문이다. 그러나제3안이현행제1안보다 9급공무원공개경쟁채용시험합격자선발의적실성에있어서우월한제도임에는분명해보인다. 특히, 합격자결정결과에대한응시자의이해도와수용도를높임으로써채용시험전체의공정성을담보할수있다는면에서도바람직한것으로판단된다. 따라서 9급채용시험의경우, 한시적으로 1차년도에는필기시험과면접시험의반영비율을 60:40 또는 70:30 등으로잠정적용하여합격자를결정을한후, 28) < 표 10> 과같이임용후근무성적평정결과등을반영하여연차적으로조정해나간다면합격자결정을위한제도개선이가능할것으로판단된다. 반영비율의연차조정을위해서는최종합격자의근무성적및근무태도등에대한최소 3년이상의지속적인추적조사결과를반영하여연차적으로반영비율을조정해나간다면큰무리는없을것으로보인다. 26) 7 급도적용이가능하지만, 7 급의경우는제 2 안이바람직한것으로보인다. 27) 채용시험의합격결정방식을제 3 안과같이종합평정방식으로변경하는경우, 필기시험과면접시험간의점수비율을조정하려면면접시험총점과항목별점수의조정이필요하다. 필기시험과면접시험의총점반영비율에따라서다르겠지만, 최소한 100 점만점으로변경하여야총점반영시비율에따른심각한왜곡현상을줄일수있다. 28) 7 급채용시험의경우는필기시험 : 면접시험의반영비율을 9 급과는반대로 40:60 또는 30:70 등으로면접시험의비중을높게적용할수있다.

70 68 입법과정책 제 10 권제 1 호 < 표 10> 공무원채용시험성적반영비율의조정방안 구분제1안제2안제3안 주요내용 잠정적으로성적반영비율을결정하여적용 - 필기시험및면접시험성적반영비율 : 9급은 70:30, 7급은 60:40 직전연도최종합격자에대한근무성적평정결과를반영하여조정 - 직급및직렬별반영비율을부분조정 1,2,3차연도최종합격자의근무성적평정결과를반영하여조정 - 이후에는 3개년도분석결과를종합하고, 결과에따라서연동하여조정 다. 대안평가의한계앞서각대안별로공무원채용시험합격선발의적실성을정성적으로평가해보았다. 그러나최적의대안을찾기위해서는보다체계적이고종합적인정량적연구가추가적으로필요하다. 특히, 정량적연구에필요한연도별합격자및불합격자의면접시험성적관련자료및최종합격자의최근근무성적평정결과관련자료가공개되지않고있어서외부연구는한계가있으므로, 정부내부에서라도자체적으로추가연구를수행할필요가있다. 공무원공개경쟁채용시험합격자선발의적실성개선을위한대안의선정에있어서는 AHP(Analytic Hierarchy Process) 분석이유용할것으로보인다. 연구과정은 1 적실성개념의정교화, 2 이를통한적실성지표의도출, 3 계층모형 ( 합격자결정의적실성 시험의효용성, 시험의독자성, 합격결정의종합성, 응시자수용성등 개선안 ) 의구축, 4 정량적조사연구의결과를토대로한가중치의결정, 5 쌍대비교 ( 평가기준간, 평가기준에대한대안간 ) 를통한우선순위의도출, 6 일관성평가, 그리고 7 최종우선순위를도출을통한대안의선정순으로수행될수있을것이다.

71 공무원채용시험합격자선발의적실성개선방안 69 Ⅵ. 결론 일반적으로조직의역량은구성원의능력을초과할수없다. 따라서조직이필요로하는인재를확보할수있기위해서는, 다수의지원자중에서적격자를정확하게선발할수있는도구를확보하여야한다. 그럼에도불구하고, 현행공무원공개경쟁채용시험에서의면접시험은지원자의역량을평가하는선발도구로서그중요성이나유용성이급격히높아지고있음에도불구하고, 응시자의정확한실체를평가하고우수한인재를선발하는데있어서오류가발생할가능성이있고, 이에따른합격자결정의타당성에대한수용성제고에한계가있다. 2013년 < 공무원임용시험령 > 의개정을통해서종전제도가갖고있던문제점을일부보완하기는하였지만, 1 면접시험이갖는효용성에도불구하고현행제도에서는면접시험이독자적인선발기능을할수없고, 2 공무원임용시험령에서정한단계별시험시행의원칙을위반하고있으며, 3 동일한응시자집단을대상으로면접시험등급에따라이중의합격결정기준을적용하는문제점이있다. 따라서이러한문제점을개선하기위해서는 < 공무원임용시험령 > 을개정하여, 1 단계별시험을규정한조항과합격결정과정과기준을정한조항간의상충관계를해소하여야하며, 2 면접시험의독자적선발기능을정립하거나종합합산방식의도입함으로써, 동일한응시자집단에대해서는동일한기준을적용하여최종합격결정을할수있어야하고, 3 직급별, 직렬별로합격자결정기준을세분화하여별도로규정하여야하며, 4 면접위원의현장자율평가결과가합격자결정에직접적으로반영될수있어야하고, 5 응시자의공직에대한노력과역량이종합적으로반영될수있는종합합산모형의도입되어야할것이다.

72 70 입법과정책 제 10 권제 1 호 참고문헌 김승태 공무원채용시험제도평가및개선방안에관한연구. 현대사회와행정 제16권제3호. pp 김용근 경찰관채용시험제도개정안에관한고찰. 한국공안행정학회보 제19권제4호. pp 김종현 장덕희 최성범 피평가자의채용경로에의한후광효과가인사고과결과에미친영향분석. 국가정책연구 제25권제1호. pp 박원이 면접평가도구의평가자간일치도와예언타당도분석. 인제대학교박사학위논문. 성기영 채용관리의중요성과역량중심의채용프로세스구축방안. 임금연구 제13권제3호. pp 오규철 경찰채용시험제도의변천특징과개선방안. 한국공안행정학회보 제42권. pp 오성호 최무현 권용수 김영우 황성원 공무원채용제도의개편방향 : 공직예비시험제도도입을중심으로. 한국인사행정학회보 제6권제2호. pp 유민봉 박성민 한국인사행정론. 서울 : 박영사. 이명재 선발면접의형태와평정요소. 한국인간관계학회보 제6 권제1 호. pp 이순묵 공직관리자선발용면접에서의평가요소개발. 한국심리학회지 제15권제3호. pp 이형우 공무원채용을위한면접시험에관한고찰. 한국행정논집 제17권제2호. pp 최승규 장영철 채용면접의긍정탐구수용수준측정도구개발과타당성에관한연구. 대한경영학회지 제27권제4호. pp 인사혁신처 ( 안전행정부 ) 공무원시험합격자및불합격자성적분포정보비공개결정통지서. 인사혁신처 ( 안전행정부 ) 사이버국가고시센터. 공채필기시험합격선및최종합격자

73 공무원채용시험합격자선발의적실성개선방안 71 여성비율. 검색일 : 2018 년 1 월 31 일 ). Arthur Jr. W., Woehr D. J. & Maldegen R, Convergent and discriminant validity of assessment center dimensions: A conceptual and empirical re-examination of the assessment center construct- related validity paradox. Journal of Management. Vol.26. pp Beach, D. S The Management of People at Work. New York: Macmillan Publishing Co.

74 72 입법과정책 제 10 권제 1 호 The Relevance of Personnel Selection System in Public Personnel Administration 29)Kang, Tae Gu* Abstract This paper aims to review the theoretical relevance and to suggest alternatives for the personnel selection process in Public Personnel Management. The research results show the fact that it is impossible to be both optimal and relevant personnel selection system without cohesive checking of the followings. First, the capabilities of an organization can not exceed the capabilities of its members. Thus, it is very important for the government to select excellent candidates accurately. Second, the interview screening process is insufficient to assess the capacity of candidates and to select the right officials for the government. Third, the following points in the ordinance should be improved for public personnel hiring and test: 1 The trade-off between the provision of step-by-step test and the provision of the selection criteria needs to be resolved. 2 The principle of the same applicant group and the same selection criteria should be applied to all candidates. 3 The decision of the interview committee members should be reflected directly on the last selection process. 4 The selection process and criteria should be classified in detail by rank and serial. 5 A comprehensive selection model which can reflect the candidates efforts and capabilities should be established to work for the government. Field: Public Administration / Public Personnel Administration Key Words: Public servant employment system, Open competition test, Written test, Interview, Personnel selection criteria * Professor, Howon University

75 입법과정책 제 10 권제 1 호 pp.73~94 국회입법조사처 대통령탄핵과야당의책임성에관한고찰 - 노무현대통령탄핵과정을중심으로 - 1) 박신홍 * 국문초록 본연구는대통령탄핵을야당의책임성측면에서고찰하면서탄핵의정치적함의를짚어보는동시에야당의책임성이평가받기위해서는어떤전제와조건이필요한지살펴보는데목적이있다. 오늘날대의민주주의체제는국민을대신해대통령과정부를견제 비판하는야당의존재와기능을필수불가결한전제로상정하고있다. 그중대통령탄핵은야당이취할수있는가장강력한제재수단중하나다 년노무현대통령탄핵도당시야당인한나라당과민주당이공조한결과였다. 하지만탄핵주체나사유에대한국민적신뢰와공감대가충분히확보되지않은채객관적이고냉정한판단이결여된상태에서무리하게추진되면서탄핵은결국실패로끝났다. 이는야당의책임성측면에서볼때탄핵이란견제수단이야당의권리로서무조건적으로보장되는게아님을보여준다는점에서시사하는바가크다. 이같은기준과변수는또한 2016 년박근혜대통령탄핵때의상황에도그대로적용될수있다는점에서향후야당이또다른견제와제재수단을사용하는데있어서도좋은참고자료가될수있을것으로보인다. 국가과학기술표준분류 : SB0202. 정치과정주제어 : 대통령탄핵, 노무현, 야당, 책임성, 견제와제재 논문접수일 : 2018 년 2 월 28 일, 심사일 : 3 월 27 일, 게재확정일 : 4 월 19 일 * 성균관대학교정치외교학과대학원 ( 박사수료, jbjean@hanmail.net)

76 74 입법과정책 제 10 권제 1 호 Ⅰ. 서론 책임성은현대민주주의체제의질적수준을가늠할수있는중요한척도중하나다. 직접민주주의형태를취했던고대민주주의와달리오늘날거의모든민주주의국가는대의민주주의체제로운영되고있다. 책임성의문제는이처럼현대민주주의가대의제원리에기초해있기때문에발생한다. 주권자가직접통치한다면책임의문제가제기될여지는없을것이다. 반면대의정치에서는책임의문제가주권자와대표자, 또는주인과대리인관계를규정하는핵심개념이된다. 대의민주주의가실현되기위해서는시민의자유로운선택에의해선출된대표들로정부가구성되고, 대표는시민의동의에근거해시민의충실한대리인으로행동하며지배의정통성을획득해나가야한다. 그리고시민의최상의이익을위해행동하지않는대표는투표를통해퇴출된다는조건을충족해야한다. 오늘날대의민주주의체제에서이같은대표의책임성을제도적으로담보할수있는가장대표적인기제는정당이다. 정당은정부와사회를연결하는핵심채널로서사회의다양한의견과요구가정책결정자에게전달될수있도록하고사회의여러갈등이제도적차원에서해결될수있도록하는역할을수행한다. 또국민의지지를얻어권력을획득하고이를통해공약으로내놓은정책을추진하며그결과에대해정치적책임을지게된다. 이처럼정당은책임성을바탕으로대의민주주의가원활하게운영될수있도록하는핵심역할을맡게된다 ( 가상준 윤종빈, 2009). 이와관련해 Schattschneider(1942) 는다수의주권자가정부를효과적으로통제할수있으려면반드시조직되어야하며정당은다수를조직할수있는가장효과적인수단이란논리로대의민주주의체제에서정당의불가결성을설명하고있다. 문제는정당의책임성이최근들어심각한난관에봉착하고있다는점이다. 유권자에게반응하는정당의능력은갈수록줄어들고있고이로인해유권자들과간극을좁히거나상호소통하기위해정치적, 조직적자원을동원할정당의능력또한심각하게제한되고있다. 이로인해반응성과책임성의간극은물론시민들이정부에바라는것과정부가하려는일사이의간극은갈수록벌어지고있으며그런가운데이런틈새를연결하거나메우려는정당의능력또한쇠퇴해가고있다 (Mair, 2009). 이같은정당의위기는비단집권여당의위기만은아니다. 물론선거를통해통치를위임받은여당에일차적책임이지워져야하지만야당또한책임으로부터결코자유

77 대통령탄핵과야당의책임성에관한고찰 75 롭지못하다. 오늘날의회민주주의는야당의존재와기능을불가결한전제로상정하고있다. 제도화된기구인야당의성공은궁극적으로민주주의의성공을담보하는관건이된다. 반대로야당의실패는정당민주주의의실패로이어지고이는궁극적으로민주주의의실패로귀결된다 ( 이종수, 2014). 그런만큼여당못지않게야당에게도국정의동반자로서의지위와그에따른책임이주어져야마땅하다. 야당은정부와여당의정책에비판적인사회내다양한구성원들의의사를수렴해이를의미있는정책대안으로제시하는가운데국민다수의지지를확보하며선거에서승리하는것을목표로삼는다. 이런측면에서정부 여당에대한비판과견제, 제재와처벌등이야당고유의기능과역할로상정된다. 이에더해정책적대안을마련하고이를유권자에게제시할것을요구받는다. 이처럼야당은고정된주체가아니라주기적인선거결과에따라가변적인주체이며, 따라서야당은야당자체를목적으로하지않고여당에대한견제와자체적인정책대안마련을통해차기선거에서여당이되고자노력하게된다 ( 방승주, 2002). 하지만이같은야당의책임성을현실정치에서제대로발휘하기는결코쉽지않다. 비판과견제, 제재와처벌은야당에게주어진권리와역할인동시에책임이동반되는것이란점에서더욱그러하다. 야당이이를제대로행사하면국민적신뢰를얻고다음선거에서승리할가능성이한층커질수있다. 반면국민의사와동떨어진선택을할경우뜻하지않은역풍에직면할수밖에없다. 그런점에서견제의가장강력한수단중하나인탄핵은야당의책임성을논함에있어매우좋은참고사례가될수있다. 해방이후한국정치사에서대통령탄핵은두차례이뤄졌다. 그중이논문은결국실패로끝난 2004년노무현대통령탄핵상황을살펴봄으로써야당의책임성이어떻게발휘되고구현돼야하는지에대한시사점을찾아보고자한다. 이를위해먼저민주주의와정당의책임성, 야당의책임성과탄핵의의미등에대한학계의기존논의를통해야당의책임성이현대대의민주주의체제에서갖는의미와중요성에대해살펴볼것이다. 그런뒤실제로노무현정부초기탄핵을전후한정국상황은어떠했는지들여다보면서당시야당의탄핵추진배경과요인, 결과적함의등을분석해보고이를바탕으로야당이책임성을충실히수행했다고평가받기위해서는어떠한전제와조건이필요한지짚어보고자한다. 이같은인식을바탕으로탄핵을둘러싼야당의책임성을두가지측면에서분석

78 76 입법과정책 제 10 권제 1 호 평가해보고자한다. 첫째는정량적분석으로야당이탄핵을추진할당시찬반여론조사와이후치러진선거결과등이주된평가대상이다. 이는탄핵이국민적지지와신뢰속에추진되지않을경우되레역풍을초래할수있음을실증적으로보여주는지표라고할수있다. 또한 2016년박근혜대통령탄핵안국회통과당시의여론과극적으로대비된다는점에서좋은비교사례가될수있을것이다. 둘째는정성적분석으로야당이탄핵이란최강의수단을기꺼이꺼내들게된내적요인을들여다보고자한다. 분석결과당시노무현대통령의잇단실정과낮은지지도가야당이탄핵을밀어붙이도록하는촉진요인이었던반면, 탄핵사유에대한타당성확보실패와국민적공감대미흡이더큰억제요인으로작용한것으로드러나면서결국탄핵은실패로끝나고말았다. Ⅱ. 책임성에대한기존연구논의 1. 대의민주주의와정당의책임성 대의민주주의에서의책임성은그동안다양한측면과관점에서정의돼왔다. Sartori(1976) 와 1950~60년대미국정치학회 (APSA, 1950) 등미국의책임정당모델지지자들은책임성을 accountability라는단어로요약했다. 이들은정부와의회가그들의행동이나정책을유권자에게설명하는과정을통해책임을지게된다는의미에서 accountable 1) 이란용어를 responsible 과같은의미로받아들였다. 반면 Downs(1957) 는책임성을예측가능성과일관성이란측면에서보았고 Rieselbach(1977) 는의회를평가하는기준으로 responsibility, responsiveness, accountability 등을제시하면서책임성은능률과효율성을내포한다고주장했다. Mair(2009) 는책임성에관한전통적개념에비춰볼때이중어느것도완벽하게만족스럽지않다고지적하고있다. 그러면서그는책임성에관한개념을세가지로구별해정리했다. 첫째는사전적대표성을포함하는 responsiveness( 반응성 ) 이고 1) accountable 의사전적정의와관련, Merriam-Webster 는 1. subject to giving an account 2. capable of being explained 라고적고있으며옥스퍼드영한사전은 ( 해명할 ) 책임이있는 이라고풀이하고있다.

79 대통령탄핵과야당의책임성에관한고찰 77 둘째는사후적평가를포함하는 accountability라는개념이다. 이개념은반응성의확보가점점어려워지는현실에비례해더욱중요한위치를차지하고있다. 즉 responsiveness와 accountability는잠재적으로상충관계 (trade-off) 이며, 실제로각국의대의민주주의현실을살펴보더라도전자가약해지면서후자는더욱강조되고있다. Scharpf(1999) 에따르면오늘날투입지향적정당성 (input-oriented legitimacy) 의쇠퇴는산출지향적정당성 (output-oriented legitimacy) 에대한더욱큰의지로대체되고있다. 정당의대표성이약화되면서전망적위임 (prospective mandate) 보다는회고적책임 (retrospective accountability) 에더욱큰강조점이주어지고있는것이다. Mair(2009) 는이에더해좀더좁은개념의 responsibility 를제시하고있는데, 특히이는최근정부내정당이의회나유권자뿐아니라수많은형태의거부권자 (veto players) 와반 ( 半 ) 거부권자 (semi-veto players) 를함께상대해야한다는점에서주목받고있다. 오늘날대의민주주의가갖추고있는가장기본적인책임성의장치는주기적선거라는수직적책임성이다. 이는시민들이선출된대표의행동에대해투표를통해상을주거나처벌함으로써책임을지도록요구하는것을의미한다 (Morlino, 2004). 일반적으로수직적책임성이란대표와시민간의책임및상벌의상호교환을뜻하며 (Schmitter, 2005) 회고적투표등의과정을통해대표가시민에대해책임있는정치행위를수행하도록강제하는속성을담고있다. 이는또한선거라는제도적절차를중심으로작동하는특성을지닌다. 대의민주주의체제에서시민들은주기적으로치러지는선거를통해시민의요구에응답하지않는대표를처벌함으로써대표들이시민의대리인이되도록강제할수있다. 많은신생민주주의에서도선거를통해대표를선출하고이후에도정기적인선거를통해심판을받도록하고있다. 그럼에도불구하고민주적책임성은좀처럼확보되지않고있다. 이처럼선거를통한수직적책임성이제대로작동하지않는이유중하나는제도권에진입한정당과정치인들이정치시장을독과점하고왜곡시키고있기때문이다. 따라서부패하고자신의사익을추구하며응답하려하지않는대표에책임을묻기위해서는주기적선거라는수직적책임성장치외에또다른책임성확보장치가마련돼야한다. 그중하나는권력에대한의회와사법부, 정당의수평적책임성을강화하는장치

80 78 입법과정책 제 10 권제 1 호 를마련하는것이다. 이는안으로부터의책임성을강화하는것으로대의기구들간의상호견제와감시를통해대표들의불법, 태만행위를방지하고대표들로하여금궁극적으로시민의이익에봉사하도록강제하는것이다 (O Donnell, 1994). 수평적책임성을확보하기위해서는대표기구의불법적행동을감시하거나탄핵할수있는법적인권한이다른대표나기구에부여돼야한다. 이를위해근대민주주의체제에서는권력의분리와분산을통한대표기구간의견제와균형이모색돼왔다. 의회의정책형성과정부감독기능을강화하고독립적인사법부의심사가능을강화하는것등이대표적이다. 이에못지않게정당, 특히야당의역할또한중요하다. 야당이지속적으로권력을되찾는노력을기울이도록유도하는것은수평적책임성을강화하는좋은방법중하나다. 야당은부단히정부를감시하며시민들에게정부의탈법행위뿐아니라정부의공약달성실패를알려줌으로써현정부에대한대안으로서자신의가치를높이고궁극적으로권력탈환의기회를증가시킬수있다 ( 이종수, 2014). 오늘날민주주의의가장큰특징중하나는대의민주주의다. 대의민주주의에서주권과권리는국민으로부터나오지만권력의행사는선거를통해선출된대표를통해이뤄진다. 정당은이같은대의민주주의가제대로작동하도록하는주요행위자중하나다. 정부와사회를연결하는핵심채널로서사회의다양한의견과요구를정책결정자에게전달될수있도록하고사회의여러갈등이제도적차원에서해결될수있도록하는역할을수행한다. 또국민의지지를얻어권력을획득하고이를통해공약으로내놓은정책을추진하게되며그결과에대해정치적책임을지는집단이다 ( 가상준 윤종빈, 2009). 이처럼정당은책임성을바탕으로대의민주주의가원활하게운영될수있도록하는핵심역할을맡게된다. 이같은정당지배 (partiocracy) 체제가정당화될수있는이유는무엇보다정당정부모델이민주성과효율성이라는양립하기어려운두요청을동시에만족시켜줄수있는방법을제시해주고있기때문이다. 의회권력과집행권력의통합은일반적으로정책결정의효율성증가에기여한다. 거부지점 (veto point) 의수를줄임으로써정책결정의유연성을확보해준다는점에서다. 또한선거를통해책임을묻도록돼있기때문에경쟁가능한유효한대안정당이존재하는한집권당이주권자의이익에반하는행동을할동기가억제된다. 그러므로책임정당은통치권력의통합에의한효율성의확보와유효한권력경쟁을통한민주성의확보라는두요청을동시에

81 대통령탄핵과야당의책임성에관한고찰 79 만족시켜주는유력한방법이된다. 미국의대표적인책임정당이론가인 Ranney(1962: 43) 는책임정당의규정적특질로다음의네가지를들었다. 첫째정당들이유권자들에게정책을공약하고, 둘째직책을위임받았을때그공약을이행할의사와능력을가지며, 셋째직책에있지않을때는정책대안을개발하고, 넷째이런정당들사이에충분한수준의차별성이있어야한다고보았다. 이처럼래니가선거의정책위임적측면을중시한데비해 Katz(1986: 6-12) 는선거를직책의위임이라는관점에서보고있다. 그는정당정부를정당들이각각의지도자팀을유권자에게제시하고선거에서승리한정당이정부에대한완전한통제권을장악한뒤선거에서제시한프로그램을집행하는체제로정의하고있다. Ranney와 Katz 의논의를종합해볼때하나의정당이책임성을담당하는집합적주체가될수있으려면적어도두가지요건을갖춰야함을알수있다. 하나는선거라는경쟁체제에서다른정당들과구분될수있는차별성 (distinctiveness) 이고, 다른하나는집합적행동을가능하게할만큼충분한수준의조직응집력 (coherence) 이다. 이처럼현대정치체제의좋고나쁨은보통민주성과효율성이라는두기준에의해판단될수있다. 이두요건이충족되기위해서는책임정치원리가잘작동할수있어야하며, 정당이책임의주체가될때책임정치가가장잘실현될수있다는것이책임정당정부이론의요지라할수있다. 2. 야당과책임성과탄핵의의미 야당은여당에대응하는상대적개념이다. 의회제도적맥락에서는정부구성에참여하지않는기타정당의교섭단체들이야당이된다. 선거를통해공식적인국가권력의형성에참여하는여당은정부의입장을옹호하거나정부를통해적극적으로자신의정치이념을구현하는정책을추진한다. 반면야당은선거에서의단순한패배자를넘어제도화된반대자의입장에서정부와여당의정치이념이나정책을비판하고견제함으로써다른관점에서국리민복을도모하고더나아가나름의정책대안을제시해여론의지지를얻어가면서차기정권획득을위한정치투쟁을전개해나간다. 이를통해야당은야당에머물지않고선거를통해가능한한여당이되고자한다. 오늘날의회민주주의와정당민주주의는규범론차원이나정치현실적측면에서야

82 80 입법과정책 제 10 권제 1 호 당의존재와기능을필수불가결한전제로파악하고있다. 선거에의한정부의교체가민주주의의최소조건이라는슘페터의주장에비춰보더라도정부를교체할능력이있는야당의존재야말로민주주의의핵심기제인셈이다. 그런측면에서야당의성공은궁극적으로민주주의의성공을담보하는관건이된다. 야당의책임성은크게볼때견제 (check) 와대안 (alternative) 이란두가지핵심요소로구성된다. 이중견제는저항 (resistance) 과제재 처벌 (sanction) 은물론거부 (veto) 와협박 (threat) 까지모두포함하는개념으로받아들여지고있다. 즉대통령과집권여당, 관료체제를감시하고비민주적 권위적 강압적행태에저항하는동시에더나아가이들의잘못을응징하는과정을두루아우르는포괄적의미를담고있다고볼수있다. 특히대통령제의경우대통령이수반인행정부와이를견제하는의회의대결구도못지않게대통령이속한집권여당과야당의경쟁관계가정치의주된축으로자리잡고있다는점에서 행정부대의회 라는수평적책임성에더해 여당대야당 이란의회내부구도속에서야당의책임성을바라볼필요가있다. 이는여야공히정국주도권선점, 선거에서의승리, 지지층확보및유지 공고화등을목표로하고있다는점에서야당의책임성을규정하고평가하는데있어또다른시사점을던져주고있다. 1987년민주화이후한국정치패러다임에일대전환이있었음은부인할수없는사실이다. 이른바 87년체제 는과거군부권위주의정권의해체와극복이라는측면에서나름긍정적으로평가되는가하면 ( 김일영, 2008) 다른한편으로는보수가독점하는정치적대표체제의강화와절차적민주주의확보실패등으로기대가좌절로바뀌면서여전히실망스러운헌정체제로비판받고있기도하다 ( 최장집, 2002). 그런가운데서도민주화이후를이전과는달리나름정상화된헌정상태로상정할경우그이전의야당은유신체제와 5공화국등군부권위주의정권에저항하며 반대세력 으로서의활동을통해자신의역할과소임을다해왔다면 1987년이후의야당은헌정패러다임의변화에따라새로운지위와역할과책임을부여받게됐다. 이런관점에서볼때노무현정부때의한나라당은저항과거부, 협박의측면에서한국야당사에서매우주목할만한, 흔치않은족적을남겼다고볼수있다. 노무현정부가출범한지 1년여밖에지나지않은상황에서가장강력한수준의견제와제재수단인 대통령탄핵 이란카드를국회에서꺼내든뒤이를기어이통과시킨게대표적사례다. 당초탄핵은 14세기영국에서의회가정부관리들에게책임을추궁하는

83 대통령탄핵과야당의책임성에관한고찰 81 도구로사용한데서비롯됐으며이후미국식민지의회가이를채용한이래현재로이어져오고있다. 대통령제를채택한우리나라에서도 1948년정부수립이후탄핵제도가법으로보장되면서대통령에대한야당의주된견제도구로자리잡았다. 하지만의회중심제와달리대통령제에서는선거와선거사이의기간에는대통령에게책임을물어대통령직에서물러나게하는게제도적으로결코쉽지않다. 대통령의임기가대부분헌법에보장돼있는데다국민이직접뽑은대통령일경우탄핵에대한대중의정서적반감이만만찮기때문이다. 더욱이 1987년이전에는권위주의군사정권이오랜기간지속되면서야당이국회내에서탄핵이란수단을꺼내는것자체가사실상불가능했다. 권위주의체제하의야당은서구민주주의정치체제와달리경쟁적인정당정치가제도화되지못한데다집권당이의회마저장악하고있다보니의회내에서제대로된비판과감시기능을수행하기힘들다. 실제로 1948년이후 2004년노무현대통령탄핵소추안이국회에발의되기까지탄핵은단한번도시도되지않았다. 그런가운데한나라당은유명무실한제도로만인식되던대통령탄핵제도를헌정사상최초로현실화시켰고, 더나아가야당이된지얼마되지도않은시점에국회에서대통령탄핵안을통과시키는데성공함으로써야당으로서의존재감을최고치로끌어올릴수있었다. 특히당시또다른야당이었던새천년민주당과의공조를통해국회에서탄핵안을통과시켰다는점에서야당의정치적연합이란측면에있어서도참고할만한사례를남긴것으로평가받고있다. 하지만야심차게추진한노무현대통령탄핵이여론의거센역풍속에총선에서패배하는등무위에그치면서한나라당이선택한탄핵이란견제카드는야당의책임성측면에서볼때실패한시도로귀결됐다. 이후박근혜대표를새로전면에내세우고천막당사를운영하며심기일전한한나라당은 2004년총선이후소수야당으로전락한뒤에도강력한저항을계속해나갔다. 여당인열린우리당이국가보안법폐지등이른바 4대개혁입법 을추진하자당시박근혜대표등당지도부는국회농성은물론삭발까지단행하며결사항전에나섰다. 결국열린우리당은한나라당의강한반발에부딪혀 4대개혁입법의법제화에실패하고말았으며, 그과정에서당내분의격화와국정운영의동력상실등커다란후유증을겪어야만했다. 반면한나라당은탄핵실패의경험을교훈삼아 저항 이라는야당의견제수단을적절히활용함으로써이후 2007년대선에서대승을거둘수

84 82 입법과정책 제 10 권제 1 호 있는발판을마련할수있었다. 특히이시기의야당인한나라당은 2008년이후이명박 박근혜정부때다시야당의위치로되돌아간민주당이예의무기력한야당의모습을재현하며사뭇대조적인모습을보였다는점에서한국정치의흔치않은연구사례로남아있다. Ⅲ. 야당의책임성측면에서바라본노무현대통령탄핵 1. 노무현정부초기정국상황 가. 민주당신주류와구주류의갈등확산노무현대통령탄핵은노무현정부에서의야당인한나라당과민주당의합작품이었다. 따라서한나라당과민주당이왜탄핵이란카드를꺼내들수밖에없었는지당시의정국상황을먼저살펴볼필요가있다. 2002년 12월노무현대통령의당선으로민주당은정권재창출에성공했다. 하지만대선과정에서불거진신주류와구주류의갈등은대선이후에도고스란히이어졌고오히려더확대재생산되면서결국분당이란결과를낳게됐다. 노무현대통령은당선직후기자회견에서새로운정치의주역이되기위해민주당이새롭게태어나야할것이라며민주당에대한본격적인개혁에착수할것임을선언했다 ( 심지연, 2017: 499). 그런가운데노무현대통령은 2월 25일취임식에서 개혁은성장의동력이고통합은도약의디딤돌 이라며개혁에더해통합이란화두를제시했다. 정치권에서는통합을강조한것은한나라당과의관개개선의지를드러낸것이란분석이나왔다. 여소야대라는국회내세력분포를감안할때개혁입법의원만한처리를위해서는제1 야당인한나라당의협조가필수적이란판단에서노무현대통령이먼저손을내밀었다는것이다. 2) 하지만노무현대통령의의도와달리취임바로다음날한나라당이제출한대북송금특검법안 3) 이국회를통과하면서노무현대통령의통합행보는곧 2) 당시 16 대국회는전체의석수 273 명중한나라당의원이 151 명으로과반을훨씬넘는의석을차지하고있어서집권여당단독으로는어떠한법안도통과시킬수없는상황이었다. 3) 대북송금특검법안의정식명칭은 남북정상회담관련대북비밀송금의혹사건등의진상규명을위한특별검사임명등에관한법률안 이었다.

85 대통령탄핵과야당의책임성에관한고찰 83 바로난관에봉착하게됐다. 또한이는민주당의분열을촉발하는주된계기로작용하게됐다. 민주당내신주류와구주류의갈등은이미대선직후구주류인한화갑대표의퇴진여부를둘러싸고한차례표면화된상태였다. 그런가운데 2월 4일대북송금특검법안이국회에제출되자동교동계를중심으로한민주당구주류는강하게반발했다 ( 연합뉴스, 2004: 175). 하지만한나라당은남북문제는국가의민족의명운이걸린문제로국회동의와여야협의등국민적공감대를형성해가며적법하고투명하게접근해야하는사안인만큼특검제도입이불가피하다고주장했다. 4) 또한진상을철저히규명하고관련자를처벌해국민적의혹을해소하고국가운영의투명성과합법성을확보해야한다며표결을강행했다. 표결결과특검법이국회를통과하면서세간의관심은노무현대통령이과연거부권을행사할지에쏠렸다. 민주당구주류는대통령이이를거부해야한다고주장한반면한나라당은국회가의결한법안에대통령이거부권을행사한다면더욱강력한대여투쟁에나설수밖에없다고경고했다. 결국 2003년 3월 14일노무현대통령은거부권을행사하지않고특검법을공포하면서사실상한나라당손을들어줬다. 노무현대통령이취임후국회가처음통과시킨법에거부권을행사하는데부담감을느꼈고집권초부터대야관계를파국으로몰고갈수는없다고판단했을것으로분석됐다. 민주당구주류는강하게반발했다. 동교동계내부에서는 이렇게되면당을쪼개자는것아니냐 는격앙된반응이터져나왔다. 특히김대중전대통령의햇볕정책을정면으로건드렸다는점에서갈등의골은더욱깊게패였다. 여기에 4 24 재 보궐선거경기도고양덕양갑공천을둘러싸고신주류는개혁당의유시민후보를연합공천하자고주장한반면구주류는여당이공천을포기할수는없다고맞서며또다시충돌하게됐다. 결국신주류의지대로유시민후보가연합공천을받아당선됐지만당초민주당이현역의원이었던서울양천을과의정부는한나라당에패하면서선거결과를놓고책임론공방이거세게일었다. 5) 신주류는당개혁이지지부진한데대해국민이실망했기때문이라며패배의책임을구주류에돌린뒤당개혁에더욱박 4) 국회사무처, 국회본회의회의록 제 236 회국회제 8 호 ( ), p ) 재 보선결과재적 272 석중한나라당은 151 석에서 153 석으로늘었고민주당은 101 석, 개혁당은 2 석이됐다.

86 84 입법과정책 제 10 권제 1 호 차를가하라는국민적요구라고주장한반면, 구주류는신주류가덧셈정치가아닌뺄셈정치로당을분열시키고독선적이고반민주적인태도를보인데대한국민의실망감이표출된것이라고반박했다. 이처럼대선과정에서빚어진민주당의내분은노무현대통령이당선된뒤에도가라앉기는커녕오히려확대재생산되는모습을보였다. 이는후보단일화앙금에따른인적청산논란에서시작돼노무현대통령의대북송금특검법공포를통해더욱확대됐고이어재 보궐선거공천을둘러싸고돌이킬수없는수준으로까지악화됐다고볼수있다. 결국재 보궐선거직후인 4월 28일민주당신주류의원 22명이당내에신당추진위를구성하고민주당을발전적으로해체할것을선언하면서 ( 연합뉴스, 2004: 28) 대선승리넉달만에집권여당이분당의길을걷게되는초유의사태가벌어지게됐다. 반면한나라당은노무현정부출범전부터불거진여당내세력다툼속에서뜻하지않은어부지리를얻게됐다. 이회창후보가노무현후보에패하면서큰충격을받고휘청거리던한나라당으로서는예기치않은여권분열로심기일전하며전열을정비할수있는시간을벌수있게됐을뿐아니라미래에대한희망도찾을수있게됐다. 이를야당의책임성이란측면에서보자면한나라당입장에서는특검법이란견제카드를꺼내들긴했지만대선패배와새대통령취임이란흐름에묻혀이같은견제가제힘을발휘할거라고기대하긴힘든상황이었다. 하지만노무현대통령이거부권을행사하지않고이로인해여당의자중지란이깊어지면서의도의적실성평가는차치하더라도적어도현상적으로는견제수단을성공적으로행사한모양새가됐다. 나. 한나라당과민주당의야당공조본격화창당을공식선언한민주당신주류는한나라당탈당파와시민단체관계자들과함께 3자연대를구축하며신당창당작업에나섰다. 이와별도로신주류는구주류와협상도이어갔지만구주류가 민주당틀을유지하는가운데내부개혁을추진하자 는입장을굽히지않으면서별다른성과를거두지못했다. 이에더해구주류는물리력을동원해서라도당무회의표결을반드시저지하겠다고공언한데이어노무현대통령이신당에우호적으로발언하는데대해서도강력반발하고나서면서 ( 연합뉴스,

87 대통령탄핵과야당의책임성에관한고찰 : 226) 당내합의가능성은갈수록줄어만갔다. 그런가운데민주당구주류는 9월 26일감사원장국회임명동의안에반대표를던져인준을부결시키면서노무현대통령의리더십에타격을가하고자했다. 이에노무현대통령이 9월 29일민주당탈당을전격선언하면서양측의갈등은최고조에달했다. 결국민주당신주류는 11월 11일중앙당창당대회를열고신당을공식출범시켰고, 이에맞서구주류도 11월 28일조순형대표를새로운당대표로선출하면서여당이집권첫해분당되는초유의사태를맞게됐다. 그런가운데노무현대통령은 10월 10일긴급기자회견을통해 재신임카드 를들고나왔다. 재신임을묻는국민투표를계기로정국의주도권을다시거머쥐겠다는판단에서승부수를던진것이었다. 그러자민주당구주류는한나라당과공조해반노무현전선을구축하고나섰다. 이같은움직임은 11월 10일처음가시화됐다. 대통령측근비리를조사할특별검사를임명하는내용의특검법안을두당의공조로통과시키면서다. 노무현대통령이회심의카드를던지며재신임정국을주도하기시작하자내년총선을앞두고위기의식을공유한두야당이노무현대통령을견제하고정국주도권을되찾아오기위해특검카드를꺼내든것이었다. 이들야당은노무현대통령이 11월 25일특검법안에거부권을행사하자 12월 4일국회에서이를재의결하며거부권을무력화시키는데성공했다. 또한이를통해정치권의흐름을재신임정국에서특검정국으로바꾸는동시에향후탄핵정국으로나아갈수있는발판을마련했다. 2. 탄핵과정에서보여진야당의책임성 가. 탄핵을가능하게했던내적 외적요인특검법이통과되면서노무현대통령과야당간의갈등은더욱고조되기시작했다. 노무현대통령은한나라당이아직도대선패배를인정하지않고대통령을식물인간상태로만들어국정을제대로수행하지못하게하려는것이라고비난했다. 민주당에대해서도 내년총선에서민주당을찍는것은한나라당을도와주는것 이란취지의발언을통해대립구도를더욱명확히했다. 이같은노무현대통령의강경책에더욱격렬하게반응한것은민주당이었다.

88 86 입법과정책 제 10 권제 1 호 2004년 1월초민주당은 대통령이선거운동을하겠다고나서는것은헌법과법률을정면으로위반한것인만큼탄핵사유에해당한다 고경고한데이어 대통령이총선과재신임을연계할경우당의명운을걸고탄핵을추진하겠다 며총력대응을선언하고나섰다. 여기에최병렬한나라당대표도 2월 4일국회원내교섭단체대표연설에서 노무현정부가대대적인불법 관권선거를획책하고공작정치를계속한다면총선은정상적으로치를수없으며, 이런상황이계속된다면대통령탄핵을포함해취할수있는모든조치를심각하게검토하지않을수없다 6) 고밝히며탄핵카드를공개적으로꺼내들었다. 하지만이런경고와비판에도불구하고노무현대통령은 2월 24일기자회견에서 국민들이열린우리당을압도적으로지지해줄것으로기대한다 고밝혔고, 한나라당과민주당은이를명백한불법선거운동이라고단정하며탄핵밖엔방법이없다고거듭압박했다. 그런가운데중앙선거관리위원회가 3월 3일전체회의를열고노무현대통령의발언은공무원의선거중립의무를규정한선거법제9조위반이라고결론을내리자민주당은이를근거로대통령탄핵을추진하기로최종결정하고탄핵법안발의를위한서명작업에착수했다. 한나라당도노무현대통령이야권의사과요구를일축하자 3월 8일탄핵추진을당론으로확정하고탄핵을위한본격적인야당공조에돌입했다. 결국 3월 9일국회에상정된노무현대통령탄핵소추안은사흘뒤인 3월 12일박관용국회의장이질서유지권을발동한가운데재석 195표에찬성 193표로가결됐다. 현직대통령에대한탄핵안가결은 56년헌정사상처음이었다 ( 연합뉴스, 2004: 153). 이처럼노무현대통령탄핵은표면적으로는한나라당과민주당등야권이선거중립의무를위반했다는중앙선관위결정에도불구하고노무현대통령이야당의사과와재발방지요구를묵살한데대해강하게반발하는과정에서비롯됐다고볼수있다. 하지만그이면에는두야당이탄핵을추진할수밖에없었던여러내적 외적요인이자리잡고있었고, 이들요인이야당의결심을재촉하는촉매제로작용하면서탄핵추진동력을한층강화시켰다고볼수있다. 한나라당과민주당을탄핵으로이끈주된요인은외부적요인과내부적요인으로나누어살펴볼필요가있다. 우선외부적요인으로는여소야대라는 16대국회의석 6) 국회사무처, 국회본회의회의록 제 245 회국회제 1 호 ( ), pp. 7-8.

89 대통령탄핵과야당의책임성에관한고찰 87 분포와취임한지 1년밖에안된노무현대통령의낮은지지도를꼽을수있다. 의석분포의경우노무현대통령탄핵안을발의하고가결할당시 16대국회는다수당인한나라당 (144 석 ) 과민주당 (62석 ) 이전체재적의원 271명중 206명 (76%) 을차지해 3분의2 를훨씬초과하고있었다. 게다가여당인열린우리당은민주당과분당하며의석수로만보면제3당으로축소된상태였다. 그럼에도엄연히현직대통령이적극지원하는집권여당인만큼두야당으로서는 2004년 4월로예정된 17대총선에서결코승리를장담할수없는상황이었다. 이런구조에서중앙선거관리위원회결정이나오자두야당은이를 16대국회임기가끝나기전에노무현대통령에결정적타격을가할최후의기회로삼기로했다. 두야당은이미특검법통과과정에서노무현대통령의거부권마저무력화시키는등공조의위력을확인한만큼국회의석수를바탕으로견제에나설만한동인은충분히확보돼있었다. 게다가노무현대통령의국정지지도는갈수록하락해전임대통령들의취임 1년지지도의절반에도미치지못하는수준까지떨어진상태였다. 서울신문과한국사회과학데이터센터조사에따르면노무현대통령이국정운영을잘하고있다는응답은 12.8% 였던반면잘못하고있다는응답은 48.5% 에달했다. 7) 이처럼노무현대통령이좀처럼국민적인기를회복하지못하는당시상황은두야당으로하여금탄핵을추진해도충분히성공할수있겠다는자신감을불어넣기에충분했다. 이에못지않게내부적요인도두야당을탄핵안발의로이끈주된동력으로작용했다. 한나라당의경우이른바 차떼기 파문이불거진 2003년 11월이후당이미지추락과지지도동반하락을면치못하고있던중이었다. 민주당도분당의여파로낮은지지도에허덕이고있었다. 또한이로인해두야당의지도부도리더십의위기에봉착해있었다. 최병렬한나라당대표는조기전당대회후백의종군을선언한상태였고조순형민주당대표도총선후보공천문제로심각한내홍을앓고있었다. 이런상황에서두야당대표는정치적으로더이상잃을게없다는판단에따라리더십회복을위한특단의승부수를띄울필요성을절감했고그런점에서탄핵추진은뿌리칠수없는호재로받아들여졌다. 탄핵결과당지지도가상승하고정국주도권을되찾아올수만있다면충분히위험을감수하고도전해볼만하다는게두야당지도부의판단이었다 ( 최한수, 2006: 112). 7) 서울신문 2004 년 2 월 25 일. 노무현대통령취임 1 년을맞아조선일보가실시한여론조사에서는잘하고있다는응답이 25.1% 였던데비해잘못하고있다는응답은 56.2% 로두배이상많았다.

90 88 입법과정책 제 10 권제 1 호 여기에노무현대통령을대통령으로인정하지않으려는두야당내부의잠재적기류도탄핵추진을가속화하는또다른요인으로작용했다. 실제로한나라당의원들사이에서는고졸출신이란출신배경에당내변변한세력조차없는점등을들어대통령의권위를인정하지못하겠다는분위기가강하게자리잡고있었다. 게다가노무현대통령이 대통령직못해먹겠다 거나측근비리와관련해 재신임을묻겠다 고선언하는등전직대통령들사이에서는좀처럼볼수없었던가벼운언행으로논란을거듭하자대통령으로서의자질을의심하는기류가폭넓게깔려있었다. 이런상황에서노무현대통령이사과는커녕책임을두야당에돌리며전면대결을공언한것은불에기름을끼얹은격이됐고, 이후두야당은이같은인식을바탕으로거리낌없이일사천리로탄핵을추진할수있었다. 나. 탄핵의결과와실패요인이렇듯두야당은대의민주주의정당체제에서선택할수있는최대의견제와제재수단인탄핵을전광석화처럼통과시키는데성공했다. 중앙선관위가선거법위반결정을내린지불과 9일만이었다. 하지만야당의바람과달리탄핵은결국성공하지못했다. 두야당은예상외의강한역풍에직면해야했고, 이어진 4월총선에서는열린우리당이과반의석을차지하는걸지켜봐야만했다. 반면한나라당은 121석에그쳐제2당으로물러났고민주당은 9석의군소정당으로전락하고말았다. 헌법재판소도 5월 14일탄핵을기각하면서탄핵을둘러싼정치권의헤게모니다툼은두달여만에한나라당과민주당의완패로끝났다. 야당의탄핵추진이실패로귀결된데는여러요인이복합적으로작용했던것으로보인다. 무엇보다당시여론을오판하고아전인수로해석한데따른필연적인결과라는분석이적잖다. 실제로탄핵을추진할당시노무현대통령이선거법위반에대해서는사과해야한다는여론이다수였지만탄핵까지나아가는데는반대하는여론또한압도적으로높았다. 이는한나라당과민주당의주된지지기반인영남과호남에서도예외는아니었다. 실제로노무현대통령탄핵소추안이국회에상정된 2004년 3월 9일실시된각종여론조사결과탄핵반대가찬성을압도하는것으로나타났다. KBS 와미디어리서치가이날실시한여론조사에서도탄핵추진반대가 65.2% 였던데비해찬성은

91 대통령탄핵과야당의책임성에관한고찰 % 로두배이상차이가났다. 탄핵반대기류는국회탄핵안이가결된 12일더욱확산돼 KBS 의당일긴급여론조사의경우탄핵가결이잘못됐다는응답이 69.6%, 잘한결정이라는의견이 28.6% 로조사됐다. 8) 탄핵에부정적이기는야당지지층도마찬가지였다. 한겨레와리서치플러스가 6일실시한여론조사결과한나라당지지층의 48.5% 가반대해찬성 (43.2%) 보다많았고민주당지지층은찬성 32.5%, 반대 58.8% 로격차가더욱컸다. 이는당지지도에도영향을미쳐같은기관의 10일조사에서 18.6% 였던한나라당지지도는 12일 14.6% 로, 9.8% 였던민주당지지도는 6.4% 로급감했다. 9) 이는 2016년박근혜대통령탄핵때와는전혀상반된모습이었다. 박대통령탄핵소추안국회표결을앞두고한국갤럽이 12월 6~8 일여론조사를벌인결과응답자의 81% 가찬성, 14% 가반대하는것으로나타났다. 더욱이야3당지지자의 90% 이상이탄핵에찬성했고보수성향유권자도 66% 대 28% 로탄핵찬성이훨씬많았다. 보수의텃밭이란대구 경북에서도찬성이 69% 인데비해반대는 20% 에불과했다. 10) 이는야당의책임성측면에서탄핵의성공여부는여론의지지와직결된다는점을실증적으로보여주고있다. 하지만당시두야당은이같은여론의흐름을간과한채오로지대통령의낮은지지도와총선이란눈앞의정치스케줄에만주목하면서탄핵을거침없이밀어붙였다. 자기눈의들보는보지못한채상대방눈의티끌만빼내려한셈이다. 이처럼탄핵을추진하는주체세력이국민들로부터신뢰와정당성을확보하지못한상황에서는탄핵의동력을지속적으로확보하기가결코쉽지않았다. 그럼에도두야당은대통령의잇단실정과낮은인기도에만집착해탄핵이란유혹을뿌리치지못했고, 더나아가이런대통령을견제하기위해서는탄핵까지도추진하는게야당이마땅히맡아야할책임과역할이라고착각하면서결국현실과괴리된결정을내리게됐다. 두야당의전략적판단착오에따른국민적공감대형성미흡도탄핵이실패로귀결된또다른요인으로꼽힌다. 야당이내세운주된탄핵사유는국법질서문란, 권력형부정부패, 국민경제와국정파탄등 3가지였지만이중에서도노무현대통령이공무원의정치적중립의무를어겼다는선거법위반이유독핵심쟁점으로부각됐 8) 연합뉴스 년 3 월 12 일. 9) 한겨레 년 3 월 12 일. 10) 한국갤럽 데일리오피니언제 239 호 (2016 년 12 월 9 일 ).

92 90 입법과정책 제 10 권제 1 호 다. 하지만이는중앙선관리가이미 선거중립의무를준수할것을촉구한다 는조치를내린사항이었다. 국민들도이결정을받아들이고노무현대통령의향후행보를주시하고있었다. 그런데두야당은선거법위반에대한노무현대통령의사과를탄핵발의의전제조건으로내세우면서탄핵의필요충분조건을중대한법위반이아닌사과로한정하는전략적실수를범했다 ( 최한수, 2006: 113). 이는탄핵을밀어붙이기로미리결론을정해놓은뒤이를최대한서둘러처리하려는조급한마음에서비롯된것으로, 이로인해두야당은객관적판단이결여된상태에서국민적공감대를확보할수있는시간적 상황적조건을충분히다지지못한채무리하게탄핵을추진할수밖에없었다. 그리고그에따른후폭풍이 17대총선에곧바로영향을미치면서결국열린우리당의완승과한나라당의패배, 민주당의몰락이란결과를낳게됐다. Ⅳ. 결론 탄핵은그자체가정치적결정이란점에서정치적으로중요한의미를갖는다. 탄핵은의회와정부의엄밀한기능분리속에서행정부의권한을견제할수있는의회의가장강력한수단중하나다. 내각책임제와달리대통령제에서임기중에대통령을물러나게할수있는길은사망이나쿠데타등비합법적인방법을제외하곤오직탄핵만이유일한합법적절차에따른방법이다. 그런점에서탄핵은대통령제의경직성에대한일종의돌파구가될수있다 (Linz, 1994). 탄핵은의회제의불신임과도유사하지만그보다훨씬극단적인조치로서, 강력한권한을가진대통령을합법적으로축출할수있는제도를의회가실제로집행한다는점에서또다른의미를갖는다. 야당은탄핵을통해대통령을파면시킨뒤다음선거에서정권을획득하는걸목표로할수있다. 혹여대통령파면까지이르지못하더라도대통령의권력행사에제동을걸고총선등다른선거에서의승리를기대할수있다. 탄핵이란과정을통해대통령과집권여당의실정을부각시킴으로써반사이익을노릴수도있다. 탄핵은또한입법부가행정부를견제하는수단으로서정파적으로추진된다는점에서권력게임의양상을보이기도한다. 따라서게임이란측면에서볼때탄핵을추진하는야당입장

93 대통령탄핵과야당의책임성에관한고찰 91 에서는유리한점 ( 촉진요인 ) 과불리한점 ( 억제요인 ) 을사전에꼼꼼히따져보는게필수다. 그런점에서한나라당과민주당은촉진요인을과대평가한나머지억제요인에대한충분한고려와검증없이노무현대통령탄핵을밀어붙이는바람에결과적으로실패하게됐다고볼수있다. 탄핵사유가국민적공감대를확보할수있을만큼타당성을담보하고있느냐, 탄핵추진과정에서국민적공감대를확보해나갔느냐, 탄핵추진주체에대한국민적신뢰는충분히쌓여있느냐등탄핵통과를결정짓는핵심변수들이두야당에게촉진요인으로작용할지아니면억제요인으로작용할지에대한객관적이고냉정한판단이결여된상황이다보니당초계산과달리실패로귀결될수밖에없었던것이다. 이는탄핵을전후한각종여론조사와뒤이은총선결과를통해실증적으로입증되고있다. 또한이같은결과는야당의책임성이란측면에서볼때탄핵을비롯해견제와제재라는저항의수단이야당의권리로서무조건적으로보장되는게아니라말그대로막중한책임을동반한다는사실을보여준다는점에서시사하는바가작지않다. 더나아가이러한기준과변수는또한 2016년박근혜대통령탄핵때의상황에도적용될수있다는점에서향후야당이또다른탄핵을추진하는데있어서도좋은참고자료가될수있을것으로보인다.

94 92 입법과정책 제 10 권제 1 호 참고문헌 가상준 윤종빈 정당정치와책임정당정치. 한국과국제정치 제 25 권제 1 호. pp 국회사무처 국회본회의회의록 제 236 회국회제 8 호. 국회사무처 국회본회의회의록 제 245 회국회제 1 호. 김일영 현대한국에서의자유주의의전개과정 : 헌법규범과헌법현실의괴리와극복과정을중심으로. 한국정치외교사논총 제29권제2호. pp 방승주 권력구조의민주화와정당. 헌법학연구 제8권제2호. pp 심지연 한국정당정치사 : 위기와통합의정치 서울 : 백산서당. 연합뉴스 국민 70% 탄핵잘못됐다 -방송3 사여론조사. (3월 12일 ). 연합뉴스 연합연감 2004 서울 : 연합뉴스. 이종수 민주화이후야당의지위, 기능및책임성의재정립을위한헌법적검토. 헌법학연구 제20권제1호. pp 최장집 민주화이후의민주주의 서울 : 후마니타스. 최한수 노무현대통령탄핵에관한소고. 대한정치학회보 제13집제3 호. pp 한겨레 국민 70% 탄핵가결잘못. (3월 12일 ). 한국갤럽 데일리오피니언제239호 (12월 9일 ). American Political Science Association(APSA) Towards a More Responsible Two-Party System: A Report on the Committee on Political Parties. New York: Rinehart & Company, Inc. Downs, A An Economic Theory of Democracy. New York: Harper & Row. Katz, R. S Party government: a rationalistic conception, F. G. Castles and R. Wildenmann eds. Visions and Realities of Party Government. Berlin: Walter de Gruyter & Co..

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96 94 입법과정책 제 10 권제 1 호 A Study on the Presidential Impeachment and the Responsibility of the Opposition Party - focusing on the president Roh Moo-Hyun s case - 11)Park, Shin Hong* Abstract The purpose of the study is to examine the correlation between the presidential impeachment and the responsibility of the opposition party, especially focusing on the president Roh Moo-Hyun s case. Today the existence and the function of the opposition party is considered as an inevitable premise in the democracy system. And the presidential impeachment is one of the most powerful means of sanction which the opposition party could select. The president Roh Moo-Hyun s impeachment was also the result of the cooperation of two opposition parties. But it ended in the failure because it had been pushed ahead without the national consensus and social confidence. It has a lot of implications in the way that it shows the means of the impeachment is not given unconditionally as the right of the opposition party. Field: Political Process Key Words: presidential impeachment, Roh Moo-Hyun, opposition party, responsibility, check and sanction * PhD Candidate, Graduate School of Political Science, Sungkyunkwan University

97 입법과정책 제 10 권제 1 호 pp.95~117 국회입법조사처 트럼프등장이후나토동맹의비용분담갈등과동맹의재조정전망 * 1) 고상두 ** 국문초록 이글의목적은트럼프시대를맞이하여나토의비용분담논쟁을살펴보고대서양동맹의향후변화를전망하는것이다. 분석결과나토의비용분담에관한논쟁에서는 2개의진영이대결하고있다. 미국과동유럽회원국은국방예산의증대를주장하고, 독일을비롯한중유럽회원국들은개발원조, 평화유지활동, 군사기지의제공등을비용분담에포함시킬것을요구하고있다. 미국과유럽간의갈등은향후대서양동맹에변화를가져올것으로전망된다. 첫째, 유럽의안보문제가유럽회원국에의해주도되는방향으로재조정될것이다. 둘째, 나토와러시아의관계가개선될것으로전망된다. 셋째, 현재까지미국주도로진행되어온나토의글로벌군사개입이축소될것이다. 국가과학기술표준분류 : SB0403. 유럽지역정치주제어 : 트럼프, 나토, 대서양동맹, 비용분담 논문접수일 : 2017 년 11 월 7 일, 심사일 : 11 월 20 일 (1 차 ), 12 월 28 일 (2 차 ), 게재확정일 : 2018 년 4 월 19 일 * 본논문은국방대학교안보학술진흥사업 (2017) 과 2016 년정부 ( 교육부 ) 의재원으로한국연구재단의지원을받아수행된연구임 (NRF-2016S1A3A ). ** 연세대학교지역학협동과정교수 ( 정치학박사, stko@yonsei.ac.kr)

98 96 입법과정책 제 10 권제 1 호 Ⅰ. 서론 트럼프대통령의당선직후, 유럽의정치지도자들은미국의외교 안보정책에큰우려를표명하였다. 프랑스의올랑드 (François Hollande) 대통령은 세계가불확실성의시대로들어섰다 고진단하면서 유럽인은유럽의이익과가치를지키기위해단합해야한다 고주장하였고, 독일의라이엔 (Ursula von der Leyen) 국방장관은 독일은매우불안정한안보상황에처하게되었다 고말했다. 미국은오래전부터동맹국에게비용분담을요구하여왔다. 1960년대유럽이전후경제재건에성공하자비용분담을처음으로제기하였고, 1980년대일본이경제대국으로부상하자또다시논의를촉발하였다. 하지만그당시에는구소련이라는구체적인외부위협이있었고, 민주주의와시장경제를지킨다는규범적연대가있었기때문에동맹국에게비용분담을강하게요구하지못했다. 하지만냉전의종식이후나토의유용성에대한인식이달라졌다. 트럼프는대선에서나토무용론을주장하여동맹국을놀라게하였다. 나토의해체가현실화되지는않겠지만, 대서양동맹이더이상가치에기반을둔굳건한동맹이아니라국익에따라동맹의수준이조정될가능성이생겼다. 다시말하자면, 유럽국가들이비용분담에적극성을보이지않으면나토동맹의결속력이약화될수있는것이다. 미국과유럽간에비용분담문제가어떻게논의되고, 나토동맹이어떻게재조정될것인가? 이에대한답을구하기위해본연구는미국과유럽의동맹갈등과재조정을양자간의비용분담논쟁을통해분석하고자한다. 나토동맹의갈등과타협은한미동맹에영향을미칠것이며많은시사점을줄것이다. 트럼프정부의출범이후한미동맹간에도비용분담이첨예한아젠다로상정될가능성이높아진현상황에서본연구를통해한미동맹의유지강화와향후한미방위비분담협상에보탬이되는함의를구할수있을것이다. 이러한연구목적에따라이글은다음과같이구성된다. 제2장에서나토동맹의갈등에관한기존연구를검토하고, 최근미국과유럽간에발생하고있는동맹논쟁이기존연구와어떤체계적함의를가지고있는지살펴본후, 비용분담에관한개념적틀을제시한다. 이어서제3장에서는나토자료를토대로동맹국간의비용분담현황을소개하고쟁점을정리한다. 제4장에서는비용분담에대한회원국의입장을알아볼것이다. 특히미국과독일의입장뿐만아니라러시아의군사적위협을우려

99 트럼프등장이후나토동맹의비용분담갈등과동맹의재조정전망 97 하는동유럽국가들의입장도알아볼것이다. 제5장에서는비용분담에관한논쟁을토대로대서양동맹이향후어떻게변화할것인지전망해보고자한다. Ⅱ. 선행연구와이론적논의 나토동맹은수에즈, 베트남, 보스니아전쟁등에서내부적갈등을겪었지만, 최대의위기는 2002년이라크참전을둘러싼갈등이라고할수있다. Allin(2004) 는이라크전쟁에서나타난갈등의원인은미국의지도력에대한유럽동맹국의신뢰상실과구소련의위협이사라진구조적변화때문이라고보았다. 즉냉전시대미국의군사적개입은민주진영의수호라는정당성이있었지만, 탈냉전시대미국의분쟁개입에대해서는유럽동맹국이규범적으로동의하기어려운사례가생겨나면서미국에대한신뢰에금이가기시작했다는것이다. Gowan(1999) 은유럽이독자적인외교 안보통합정책을추구하게되면서나토동맹의견고성이구조적으로약화되었다고본다. EU 회원국간의군사협력이강화되면서, EU와나토간에안보정체성갈등이생겼고, 미국이동유럽국가들과의협력을통해우회적으로유럽에대한군사적리더십을유지하려고노력함으로써프랑스, 독일과같은유럽지도국들과갈등을빚는다는것이다. Risse(2003) 는대서양동맹은단순한군사동맹이아니라공동의정체성, 경제적상호의존성, 나토군사조직등광범위한기반위에건설된안보공동체로이해되어야하며, 따라서나토동맹은대서양동맹의일부분이고, 미국과유럽의공동정체성과경제적상호의존성이약화되면나토동맹도약화될수밖에없다고주장한다. 그의분석은트럼프행정부가고립주의와보호주의등을선언하면서유럽과정치적, 경제적단절을감행할수록나토의군사적협력수준도떨어질것이라는것을의미한다. 대서양동맹의비용분담을둘러싼갈등에대하여 Moravcsik(2003) 은미국은분쟁종식을위해군사적으로기여하지만, 유럽은분쟁종식이후교역과개발협력, 평화감시등에서기여를하고있다고주장한다. 즉미국은평화를위한군사적비용을, 유럽은비군사적비용을분담하는데에더적극적이라는것이다. 그는미국과유럽이이러한역할분담의중요성을인정하지못하는경우갈등이발생한다고본다. 이상에서살펴본바와같이기존연구들은나토동맹의갈등과위기를첫째, 구소

100 98 입법과정책 제 10 권제 1 호 련위협의소멸과유럽의독자적군사통합이라는구조적원인, 둘째, 미국과유럽간의신뢰와정체성등가치관의차이. 셋째, 평화유지역할에대한인식의차이등에서주로그원인을찾고있다. 이러한연구결과들이모두나름대로의미가있지만, 본연구는트럼프행정부의출범이후세번째원인이중요한논쟁점으로부각되고있다는점에서, 대서양동맹의갈등을비용분담이라는개념을활용하여살펴보고자한다. 나토의경우비용분담은주로두가지영역에서이루어지는데, 첫째, 회원국은나토공동예산을위한분담금을지불하며, 둘째, 자국의국방비를일정한수준으로유지한다 (Hartley & Sandler, 1999: 670). 나토공동예산은주로나토의운영관리비로사용된다. 구체적으로는군사인프라구축을위한비용과나토사령부운영비, 나토본부의인건비와운영비등으로지출된다. 나토공동예산분담금은회원국의총국민소득 (GNI) 에의해결정되는데, 현재미국이 %, 독일 14.65%, 프랑스 10.63%, 영국 9.84% 를분담하고있다. 탈냉전이후가입한국가들은대부분 1% 미만을내고있다. 2017년나토공동예산은약 14억달러로서회원국의전체국방예산에비하면미미한액수이기때문에분담의형평성문제를야기하지않는다 (Goodenough, 2017). 나토비용분담의형평성논쟁은주로회원국의국방예산규모를둘러싸고벌어지고있다. 미국은 GDP 대비국방예산비율이비용분담의형평성을측정할수있는가장타당한단일지표라고주장하지만, 유럽회원국들은평화유지활동, 개발원조, 나토군기지제공, 무기교역등의지표를추가한책임분담개념을제안하고있다. 책임분담은군사력이외의안보비용을포함한포괄적개념이다. 하지만국방예산에비하면평화유지활동비용은상대적으로미미하기때문에평화유지활동을열심히한다고해서비용분담의불균형이해소된다고하기는어렵다. 개발원조도평화유지비용처럼비교적미미한금액이다. 무기구매비용은상당히큰금액이기때문에비용분담불균형논쟁에영향을미칠수있는지표이다. 유럽동맹국은해외무기총수입액의 65% 를미국으로부터구매하고있는데, 이것이비용분담논의에서고려되어야한다는것이다 (Hartley & Sandler, 1999). 대서양동맹의갈등을보면미국은비용분담을강조하고유럽은책임분담을강조하여왔고, 트럼프이후그러한논쟁이재연되고있다. 사업가출신인트럼프는외교 안보에서가치보다이익을중시하고, 비즈니스마인드를외교정책에반영하려고한다. 만일미국이비용분담의논리를관철하게된다면나토는이익에기반을둔군

101 트럼프등장이후나토동맹의비용분담갈등과동맹의재조정전망 99 사동맹으로재조정될것이며, 만일유럽의책임분담논리가관철되면, 나토는가치에기반을둔안보공동체로지속될것이다. 이상의논의를토대로나토동맹에서진행되고있는비용분담논쟁과한미동맹의방위비분담협상에적용될수있는개념적틀은아래와같다. 나토와한미동맹의비용분담구조를보면, 국방예산을일정한수준으로유지할의무가있는점은동일하지만, 나토는공동예산을편성하고모든회원국이분담금을내는반면에, 한미동맹에서는미군의주둔비용을한국정부가일부지원하는구조를가지고있다. < 표 1> 동맹의비용문담개념틀 나토동맹 한미동맹 비용분담 나토공동예산분담 국방예산 미군주둔비용지원 책임분담 교역, PKO, ODA Ⅲ. 나토동맹의비용분담현황 < 표 2> 에서보는바와같이 2016년미국의국방예산은나토회원국전체의 68.2% 를차지하고있고, 유럽동맹국이 31.8% 를지출하고있는데, 이를세부적으로살펴보면, 영국이 6.7% 지출하고프랑스와독일이각각 5.6%, 5.1% 지출하고있다. 그리하여이들세나라는유럽나토회원국이지출하는총국방예산의약절반을차지하고있으며, 금액으로는 1,767억달러이다. 유럽의트로이카다음으로는이탈리아와스페인이각각 2.6% 와 1.5% 의비중을점하고있다. 미국의국방예산이전체나토회원국예산의 2/3 이상을점하는것은글로벌군사강국이라는점에서이해될수있다. 유럽동맹국들이주로자국방어를위해군사비를지출하는반면에미국은세계각지에주둔및파병을하는적극적개입전략을취하고있다. 그럼에도불구하고경제력대비군사비지출이라는관점에서볼때, 미국의국방비는매우높은수준이라고할수있다. 현재미국의경제력은나토회원국전체경제력의 45.9% 이다. 따라서미국은나토동맹절반의경제력을가지고, 2/3 에달하는군사비를지출하고있는셈이다 (NATO, 2017: 28).

102 100 입법과정책 제 10 권제 1 호 < 표 2> 미국과유럽 / 캐나다의국방예산비중 (2016 년 ) 1) 유럽, 캐나다미국영국프랑스독일이태리캐나다스페인기타계 68.2% 6.7% 5.6% 5.1% 2.6% 2.1% 1.5% 8.3% 31.8% 출처 : NATO The Secretary General s Annual Report Brussels: NATO. [ 그림 1] 을보면냉전종식직후 2000년까지미국과유럽의국방예산이함께감소하는것을알수있다. 특히미국은 GDP 대비 6% 에서 3% 로크게줄어들었다. 1993년에출범한클린턴행정부는 136만명을감군목표치로삼고재임기간동안에약 220만명에달하던미군병력을 30% 감축하였다 ( 고상두, 2008: 40). 유럽의국방예산은 3% 에서 2% 로하락하였다. 이처럼냉전종식후 10년간미국과유럽은소위평화배당금이라는명목의군사비절약분을다른생산적목적으로사용할수있었다. [ 그림 1] 냉전종식후미국과유럽의 GDP 대비국방예산비율 (%) 의추이 출처 : NATO The Secretary General s Annual Report Brussels: NATO. 1) 2010 년고정가격기준

103 트럼프등장이후나토동맹의비용분담갈등과동맹의재조정전망 101 하지만평화의 10년이지나고 2001년에 9 11 테러사건이발생하면서미국과유럽의국방예산추이는서로다른모습을보이기시작하였다. 미국의국방예산은다시증가하여 2009년에 5.29% 라는최고점에도달함으로써거의냉전수준에육박하였다가, 다시감축노력을통하여현재의 3.61% 에도달한반면에, 유럽은지속적으로감소하여 2% 이하로떨어져현재 1.47% 에도달한것이다 테러사건이후미국은국방예산을증가시킨반면에유럽은반대로계속축소하였다는사실은미국의시각에서볼때, 유럽동맹국의소극적태도때문에나토동맹이이슬람근본주의자와의전쟁에충분히대처할수있는역량을갖추지못했다고생각할수있다. 즉미국이홀로국제테러와의전쟁을벌이고, 유럽동맹국들은방관자적태도를보였다고해석될수있는것이다. 2014년에발생한우크라이나사태는미국으로하여금유럽동맹국에게비용분담의형평성문제를제기할수있는좋은계기가되었다. 2014년웨일즈에서개최된나토정상회담에서는두가지핵심사항이합의되었는데, 첫째, 나토회원국은 10년이내에자국의국방예산을 GDP 대비 2% 이상으로높이고, 둘째, 국방예산의 20% 이상을군사장비지출에사용한다는것이다. 두번째합의는국방예산이인건비와운영관리비등으로지출되는것을막고, 나토의실질적인방어능력과신속배치능력을향상시키기위한것이다 (NATO, 2017: 29). 이처럼국방예산과군사장비지출을위한 2%-20% 목표가정해진이듬해 2015 년부터유럽동맹국들의국방예산이증가하기시작하였다. 수십년째감소하던유럽의국방예산이최초로비록미미하지만 0.5% 증가하였다. 일부국가의경우에는여전히감소하였지만, 15개국가에서증가세를보여전체적으로는증가한것이다. 이러한증가세는계속되어 2016년에는 3.8%, 2017년에는 4.3% 로늘어나서, 나토국방비총액이 2,950억달러에달하였다 (Birnbaum & Gibbons-Neff, 2017). 그결과 2016년에유럽에서국방예산을 GDP 대비 2% 이상지출하는국가가 4개생겨났는데, 미국과특수관계를유지하면서나토의집단방위력증강에적극적인영국, 터키와도서영유권분쟁을겪고있는그리스, 러시아의안보위협을우려하는폴란드와에스토니아등이다. 흥미롭게도국가부채에허덕이는그리스는 GDP 대비국방예산을현재유럽최고수준인 2.38% 를지출하고있다. 물론금액으로는 37억유로에불과하다.

104 102 입법과정책 제 10 권제 1 호 나토회원국중에서국방예산이 GDP의 1.5% 수준에도미치지못하는국가들은주로독일을비롯한중유럽국가들이다. 이들국가들은나토동맹국들에의해둘러싸인지정학적인이점때문에외부로부터의군사적침략우려가매우낮다. 따라서나토의비용분담논쟁은한편으로는미국, 영국, 동유럽국가, 다른한편으로는독일을비롯한중유럽국가들간의논리적대결양상으로벌어지고있는것이다. Ⅳ. 나토동맹비용분담에관한논쟁 1. 미국의입장과안보논리 미국은나토비용분담의형평성을언급하며유럽동맹국을노골적으로압박하고있다. 트럼프대통령은메르켈총리와백악관에서가진정상회담에서독일의국방예산증대를요구하였다. 이미독일이웨일즈정상회담에서합의한 2% 목표달성을천명하였지만, 다시금재촉한것이다. 그뿐아니라, 트럼프는독일의안보무임승차를비판하면서, 독일이미국에게큰빚을지고있다고주장하고, 그동안미국이독일의안보에기여한비용을보상해달라고요구했다 (Burt, 2017: 45). 펜스 (Mike Pence) 부통령은매티스 (Jim Mattis) 국방장관과함께참석한 2017 년 2월뮌헨안보회의의기조연설을통해미국의안보공약을재확인함으로써트럼프대통령당선이후생겨났던안보우려를불식시켰다. 하지만유럽안보에대한유럽동맹국들의자기책임성도강조하였다. 그는나토의집단방위력유지에필요한분담의원칙이나토동맹조약 3조에명시되어있으며, 2014년웨일즈나토정상회담에서합의한약속을지켜야한다고촉구하였다. 틸러슨 (Rex Tillerson) 국무장관도트럼프가참석할브뤼셀나토정상회담준비를위한외무장관회의에참석하여국방예산문제를나토정상회담의의제로삼을것을요청하였다 (Gardiner, 2017). 2017년 5월브뤼셀의나토정상회담에참석한트럼프대통령은자신의연설에서나토의자동개입조항을언급하면서 앞으로나토회원국이외부로부터공격을받을경우에동맹국들이도움을주기전에그나라가국방예산 2% 지출의무를지켰는지를먼저확인해야한다 고주장하였다 (Birnbaum & Gibbons-Neff, 2017). 트루먼대통령이후지금까지 70년동안모든미국대통령이나토 5조의자동개입조항

105 트럼프등장이후나토동맹의비용분담갈등과동맹의재조정전망 103 을지지하였고유럽안보에대한공약을천명하였는데트럼프는유보적인태도를보인것이다. 하지만이러한트럼프의인식을바꾸려는노력도있었다. 나토본부는최근신축한건물에서트럼프를포함한각국정상들을위해나토 5조조형물과뉴욕세계무역센터잔해제막식행사를개최하였다. 이것은제5조에따른자동개입조항을최초로적용받은동맹국이미국이라는것을상징하는행사였다. 트럼프는제막식연설에서 9 11 테러로 3,000명의무고한시민이목숨을잃었고, 나토동맹국들이신속하게미국을도와주었다고감사의뜻을표하였다. 해병대장군출신으로나토사령관을역임한매티스국방장관도나토의유용성을잘알고있다. 그는미의회인사청문회에서나토동맹은미국의안보에필수적이며미국의중대한안보위협요인인러시아에대응하는데중요하다고말했다 (The New York Times, 2017). 전노르웨이수상출신인스톨텐버그 (Jens Stoltenberg) 나토사무총장은미국의국방예산증대요구에동조하고있다. 그는 2% 목표달성을위해 2024년까지모든회원국들이최선의노력을해야한다고주장하였다. 그리고그는독일을비롯한유럽회원국들이국방예산이외의평화를위한비군사적기여도비용분담에포함시키자는책임분담개념의제안을거부하였다 (Wroughton & Bartunek, 2017). 2. 러시아접경나토국가의입장과안보논리 유럽회원국중에서도러시아인접국가들은미국의주장에동조하고있다. 니니스토 (Sauli Ninisto) 핀란드대통령은동맹국의국방예산이증대되어야한다는입장을표명하였다. 핀란드는오랫동안러시아의지배를받았고항상러시아로부터안보위협을느끼고있다. 다수의동유럽국가는 2014년우크라이나사태이후국방예산을늘리고있으며, 나토군의주둔을위해자국의기지를제공하고있다. 그들은나토가집단방위력을강화할경우자국의안보이익에보탬이된다고보고환영한다 (Hunt, 2017). 러시아의안보위협에대응하여미국은발트국가, 폴란드, 루마니아, 불가리아등에게군사력지원을증대하고있다. 이들국가들은체코, 슬로바키아, 헝가리등과같은중유럽국가들보다더많은미국의지원을받고있다. 특히루마니아와불가리아는미국의중동, 중앙아시아, 카프카즈지역군사작전에중요한국가들이기때문에, 이미

106 104 입법과정책 제 10 권제 1 호 2003년부터미군기지를제공하는등군사협력을해오고있다 (Stoutamine, 2017). 러시아의크림합병은미국이동유럽국가들에게안보공약을재확인하는계기가되었다. 2014년바르샤바나토정상회담에서오바마대통령은미국의유럽주둔강화를약속하였고, 미국방부는오바마의약속을유럽안보공약구상 (ERI) 이라는사업으로실천하고있는데, 관련예산을동유럽에서실시되는군사훈련및군사인프라의개선, 우크라이나와조지아등에대한군사원조등에사용하고있다 (Office of the Under Secretary of Defense, 2015). ERI 예산은 2015년에 9억 8500만달러, 2016년에는 7억 8900만달러가배정되었는데, 2017 년에는무려 34억달러로 4배이상급증하였다. 그이유는우크라이나동부지역의휴전을약속한민스크협정을실행하기위한예산이크게추가되었기때문이다 (Woyke, 2016: 4). 미국이동유럽에대한군사지원을강화하고있지만, 미군을영구주둔시킬생각을하는것은아니다. 이라크와아프가니스탄전쟁에서 10년이상헤어나지못하고, 그로인한재정적어려움을겪었기때문에, 대규모미군을해외에장기주둔시키는구상에는부정적이다. 미국은동유럽에대한안보공약을최소비용으로실행하고자한다 (Goldberg, 2016). 3. 독일의입장과안보논리 독일은국방비지출이가장적은국가군에속하지만, 통일이후최고의호황을누리는등경제여건이좋기때문에 10년이내에 2% 목표를달성한다는약속을지킬수있을것으로보인다. 반면에스페인, 이탈리아와같이경제적어려움을겪고있는국가들은 EU가요구하는긴축재정기준을어길경우제재를받기때문에국방예산증대가쉽지않다 (The Economist, 2017). 메르켈총리는트럼프의요구를적극수용하고있지만, 다른정치인들은반발하는모습을보이고있다. 라이엔국방장관은트럼프대통령의안보무임승차보상요구에대하여 나토예산에는부채항목이없다 고반박하였다. 그는또한독일이비군사적수단을통해국제평화를위해기여하고있다는점을미국이인정해주어야한다고주장한다 (Noack, 2017). 사민당의가브리엘 (Sigmar Gabriel) 외무장관은 독일의국방예산을 GDP의 2% 수준으로높인다는것은약 700억유로를군사비용으로지출한다는것이며, 이것은난센스다 라고말하였다 (Wroughton &

107 트럼프등장이후나토동맹의비용분담갈등과동맹의재조정전망 105 Bartunek, 2017). 그리고독일이지출하고있는난민대책예산이나토의비용분담에포함되어야한다고말하기도했다 (Gardiner, 2017). 그의발언은독일국민들의정서를반영하고있는데, 미국에대한독일국민의신뢰도가 2016년 11월의 59% 에서 2017년 2월에는 22% 로급감하였다 (Noack, 2017). 독일은러시아의군사적위협을미국이나동유럽국가들만큼심각하게인식하지않고, 동유럽에나토군사력을강화하는것은러시아로하여금군사적으로포위당했다는인식을주어오히려러시아가반발하는역효과를유발할수있다고본다. 독일의이러한인식은 2013년폴란드와라트비아에서실시된탈냉전이후최초의동유럽지역나토연합훈련 (Steadfast Jazz) 에가장작은규모의병력을보낸사실을통해잘알수있다 (Lorenz, 2013). 하지만우크라이나사태가발발하면서독일은러시아를유럽안보의동반자가아니라위협요인이라는인식하기시작하였다. 그리하여 2015년에독일은훈련참가국중에서가장많은 5,000명의병력을동유럽지역군사훈련에보냈다 (Gotkowska, 2016b: 6). 독일해군도 2016년발트해에서실시된나토해상훈련 (BALTOPS) 에대규모로참가하였고, 나토연합해군본부를로스톡 (Rostock) 에설치할것으로제안하고있다 (Gotkowska, 2016b: 7). 이처럼독일이동유럽에나토의군사력을증강하는방향으로입장을선회하였지만, 그규모에대해서는소극적인태도를취하고있다. 독일은러시아가나토회원국을공격할가능성이거의없다고보기때문에, 동유럽국가에게집단방위공약을재확인시켜주는차원의제한적인군사지원을하고있다 (Woyke, 2016). 독일은냉전종식이후오랫동안군축정책을추진해왔고, 특히 2011년의군개혁으로국방예산이급감하였다. 그러나최근의군사력증강정책에의해 2016년의 342억유로였던국방예산이 2020년에는 391억유로로증가할예정이다. Ⅴ. 나토동맹의재조정전망 1. 미국과유럽의대등한동맹관계구축 미국은항상유럽과협력하여국제안보문제를해결해왔다. 그리하여아프가니스

108 106 입법과정책 제 10 권제 1 호 탄전쟁, 리비아와시리아의내전, 이슬람국가와의전쟁, 이란핵문제등에서공조하였다. 하지만오늘날미국이유럽의지역안보를돕는데에는엄연한한계가있다. 미국은부상하는중국을견제하기위하여아태지역회귀정책을추구하고있고, 중동에서계속적으로군사개입을하고있기때문에, 유럽의안보문제는유럽동맹국들이보다적극적으로떠맡길원한다 (Herd & Kriendler, 2013). 미국의이러한입장은오바마행정부에서이미시작되었다. 그는더이상유럽의안보위기를미국이해결하지않겠다고선언하고, 유럽안보문제를막후에서관여하고자했다. 그리하여독일이주도적으로러시아의공세에대응할것을요구하였다. 그결과독일은우크라이나사태를외교적으로해결하기위해대러경제제재방안을입안하고추진하는역할을맡았다. 독일의외교안보지도력은브렉시트이후더욱강화될것이다. 왜냐하면, 영국은국내적으로는경제적어려움을극복해야할과제를안고있고, 스코틀랜드, 북아일랜드등의분리주의운동을막는데매진해야하기때문이다. 통일후 30년이되어가는독일은통일의후유증을거의극복하고유럽의강대국으로부상한반면, 영국과프랑스의위상은상대적으로약해지고있다. 이러한역학구도의변화가독일의영향력을강화하는결과를가져올것이다. 미국대선이끝난직후메르켈총리는트럼프당선자에게독일안보정책의핵심축은미독협력이라고말했다. 하지만그와동시에그는미독간의협력이민주주의, 자유, 인권등과같은핵심공동가치를기반으로이루어져야한다는점을명확히밝힘으로써트럼프의고립주의와미국우선주의를배격하였다. 메르켈총리의가치지향적외교노선은유럽동맹국들에게트럼프의미국제일주의실용노선보다더매력적으로보일것이며, 대서양동맹이미국과유럽의대등한동반자관계로재조정되는데에일조할것이다. 2. 나토와러시아의관계개선 우크라이나사태이후나토와러시아의관계가악화되었다. 특히미국이동유럽국가를군사적으로지원하면서양자관계는더욱나빠지고있다. 미국은 2015년에발간한국가안보전략보고서에서러시아를유럽안보의주요도전으로규정하였다 (The White House, 2015). 이것은 2010년의보고서 (The White House, 2010)

109 트럼프등장이후나토동맹의비용분담갈등과동맹의재조정전망 107 에서러시아를군축의동반자로규정하였던것과대별된다. 그리고 2017년트럼프행정부의국가안보전략보고서는중국과함께러시아를미국의가치와이익을침해하는경쟁국가라고규정하였다 (Marcus, 2017). 반면에독일은이와차별적인대러전략을취하고있는데, 2014 년바르샤바나토정상회담에서미국이제안한동유럽지역의군사력강화에대하여러시아와의대화와신뢰구축의필요성을제안함으로써균형있는대러전략을모색하였다 (Gotkowska, 2016a: 4). 독일은나토내에협력안보의축을강화하려고한다. 그리하여대러관계에서정치적대화를적극적으로활용하고자하는것이다. 왜냐하면, 유럽의안보는러시아와함께가능한것이지러시아와대결하면서확보할수없다는입장이기때문이다 (CDU, CSU and SPD, 2013). 그러므로독일은나토- 러시아위원회 (NRC) 가양자간의중요한대화포럼이라고생각한다. 우크라이나사태이후 2년만인 2016년 4월에나토 -러시아위원회회의가재개된것도독일의요구때문이었다. 독일은러시아와의대화를위해서라면나토뿐만아니라유럽안보협력기구 (OSCE) 도활용할것을제안하고있다. 왜냐하면, 러시아가이란핵문제의해결, 시리아와이라크에서의이슬람국가의퇴치, 리비아의무정부상태해소등과같은국제문제에서중요한역할을할수있다고보기때문이다. 트럼프대통령은대선당시러시아와의관계개선을약속하였으나, 당선이후러시아가그의선거를도왔다는스캔들로인하여적극적인관계개선을추진할동력을상실하고있다. 트럼프와달리클린턴, 부시, 오바마등미국의대통령들은비록임기후반에는대러관계가악화되었지만, 취임초기에는러시아와의관계개선을시도하였다 (Stent, 2015: 255). 러시아와나토의근본적인갈등요인은나토의동진이다. 냉전이종식되었을때, 미국과서유럽국가들은동유럽국가들을나토에가입시키는것이러시아의안보위협으로부터신생민주주의국가들을보호해주는것이라고생각하였다. 하지만러시아는나토확대를서방이러시아의완충지대를없애는행위라고보았고, 러시아외교정책에대한대결이라고보았다. 그결과러시아는경고차원에서 2008년에는조지아를 2014년에는우크라이나를침략하였다. 독일은나토확대에대한러시아의안보우려를이해하려는입장이다. 1997년에나토와러시아가체결한기본협정 (NATO-Russia Founding Act) 과 2002년에

110 108 입법과정책 제 10 권제 1 호 나토정상회담결과발표한로마선언등이러시아의안보이익을위해나토의동진을자제하기로한약속문서라고해석하고있다 (Gotkowska, 2016a: 7). 트럼프대통령이러시아와관계개선을추구할가능성이아직열려있고, 독일도우크라이나사태의종결을위해노력하는만큼나토와러시아간의협력관계가복원될가능성은있다. 3. 나토의글로벌군사개입축소 유럽동맹국은유럽의안보만을책임지는것이아니라미국의세계전략을실행하는데필요한지지와정당성을제공해주고있다. 이러한점에서유럽동맹국은미국의글로벌전략목표를달성하는데에유용한수단이되어왔다. 나토의전략적목표는계속진화되어왔는데, 냉전종식이후나토가선언한 6개의전략개념중에서 1991년, 2000년, 2010년에발표한전략은미국의세계전략에맞추어졌다. 1991년의나토전략개념은새롭고예측불가능한위협을강조하였다. 이러한위협은나토의역외지역에서발생하여동맹국에게가해질수있기때문에, 역외지역에대한나토의개입의무를추가하였다. 발칸지역에대한나토의개입은이러한역외개입전략의첫번째실행사례이다. 2000년의 9 11 테러사건은나토의자동개입조항을발동한계기로작용했을뿐만아니라, 안보에대한지리적접근에서기능적접근이라는개념의변화를초래하였다. 즉나토동맹국의안보를위협하는국제테러는영토적구속을받지않는위협요인으로간주되었다 (Rṻhl, 2013). 2010년에는나토의전략개념이지역방어동맹에서글로벌개입동맹으로변화하였다. 이에따라아덴만, 인도양등의해적퇴치작전을나토가주도하였다. 그런데이지역에대한나토의개입은중국의중동에너지운송통로에대한영향력을증대하여, 미국의중국견제전략에기여하였다 (Larik, 2013: 45). 나토를활용한미국의글로벌개입정책은국제사회에팽창적이미지를각인시키고있다. 나토가점차집단방위라는목적이아닌국제주요문제에군사적으로개입하는다자적군사동맹조직이라는비판을받고있는것이다 (Nazemroaya, 2012). 코소보전쟁은인도주의적개입이라는명분으로나토가참전한첫번째사례이며, 국제사회로부터내정간섭논란을불러일으켰다. 특히국제테러와의전쟁이인도주의적개입이라는명분으로주권국가를군사적으로공격한다는비판을받았다. 이러한

111 트럼프등장이후나토동맹의비용분담갈등과동맹의재조정전망 109 비판들에의해나토의글로벌안보정책은그정당성이훼손되었다. 나토의코소보개입은유엔의군사력사용승인없이추진되었고, 나토의아프가니스탄개입은유엔의군사력사용승인을받았지만, 나토군이주도하여군사작전을전개하였고, 이라크개입에서는유엔의승인없이군사력이사용되었다. 리비아개입에서는유엔안보리가군사력사용을승인했는지에대해논란이될정도로모호한실정이며, 나토의개입결과리비아의국내정세가무정부상태로더욱악화되었다는비판을받고있다. 나토는국제분쟁에대한군사개입의필요성을둘러싸고항상중국및러시아와갈등을벌였고, 유엔안보리에서논쟁하였다 (Campbell, 2013: 64). 트럼프행정부가출범하면서미국은국제분쟁에대한과도한개입을축소하려는움직임을보이고있다. 이러한태도는유럽의안보정책에변화를가져올것이다. 유럽동맹국들은새로운세계안보질서의도래에대비할필요성을느끼고있다 (Bunde & Ischinger,2017). 트럼프의외교정책인식을살펴보면첫째, 동맹국에게불만을가지고있다. 미국이전세계적으로너무많은나라에게안보공약을하고있다고생각한다. 둘째, 미국이현재의세계질서에서불이익을당하고있다고생각한다. 이러한인식하에트럼프가궁극적으로원하는바는미국이만들었지만미국에게불리한자유주의적세계질서를바꾸고, 미국이세계평화를위해제공한많은안보공약으로부터어느정도자유로워지는것이다 (Wright, 2016). 트럼프의이러한견해는유럽동맹국들에의해부분적으로동조되고있다 년의유럽경제위기는유럽동맹국들에게경제침체라는후유증을남기고있으며, 나토동맹에대한재정적기여를제한하고있다. 게다가유럽은내외부로부터정치 안보적도전을받고있다. 내부적도전으로는극우정당의부상과유럽통합에대한회의론대두, 그리고외부적도전으로는러시아의안보위협, 이슬람테러등이다. 이처럼대내외적으로늘어나는위기때문에유럽은더이상나토의글로벌개입에동참하기어려운실정이다. 이처럼미국과유럽은글로벌개입전략에대한의지와역량에서한계에도달하였고, 트럼프시대를맞이하여나토의글로벌군사전략은축소될것으로보인다.

112 110 입법과정책 제 10 권제 1 호 Ⅵ. 결론 본연구는트럼프출범이후나토동맹에서벌어지고있는비용분담논쟁을분석대상으로삼고, 이러한논쟁이미국과유럽간의대서양동맹에어떠한영향을미칠것인지에대하여알아보았다. 비용분담과관련하여트럼프대통령은회원국들이자국의국방예산을크게증대할것을요구하고있다. 이미오바마행정부시기인 2014 년에각국정상들은 10년이내에국방예산을 GDP 의 2% 이상으로증액하기로합의하였지만, 트럼프대통령은목표달성을계속촉구하고있다. 이것은미국이유럽의군사비증대의지를신뢰하지않고있다는것을말해준다. 나토의비용분담에관한논쟁에서는 2개의진영이대결하고있다. 미국은동유럽회원국과함께국방예산의증대를요구하고, 독일을비롯한중유럽회원국들은국방예산의 2% 목표달성을약속하지만, 일부국가들의경우에는경제적어려움때문에목표달성이어려울수도있다. 따라서이들국가들은국방예산이외에개발원조, 평화유지활동, 군사기지의제공등을비용분담에대한기여도측정에포함시켜줄것을요구하고있다. 미국과유럽의비용분담논쟁은향후대서양동맹에변화를가져올것으로전망된다. 첫째, 유럽의안보가좀더유럽인에의해주도되는방향으로재조정될것이다. 현재미국이연간 GDP의 3,6% 인 6,640억달러를국방예산으로사용하고있지만, 이금액은유럽이외에아시아와중동등의지역에대한안보공약으로쓰이고있다. 미국은유럽의안보문제에대하여유럽동맹국들이보다적극적으로책임질것을기대하고있다. 이에따라독일이유럽안보를책임질지도국으로부상하게될것으로보인다. 독일은특히브렉시트이후유럽안보에서중요한국가로부상하고있다. 둘째, 나토와러시아의관계가개선될것으로전망된다. 독일은냉전시대부터분쟁의해결에서대화와협력의필요성을강조한국가이다. 유럽의안보정책에서독일의리더십이점차중요해지면서독일의대화전략이대러관계에서중요한역할을하게될것이다. 그리하여나토와러시아가포함된유럽대륙을아우르는신안보질서가모색되고, 러시아를유럽안보에대한위협이아니라동반자로전환하려는방안이추진될가능성이높다. 셋째, 현재까지미국주도로진행되어온나토의글로벌군사개입전략이수정될것이다. 미국의글로벌패권이쇠퇴하고있고, 유럽도대내외적인도전에직면하면

113 트럼프등장이후나토동맹의비용분담갈등과동맹의재조정전망 111 서그동안나토의글로벌개입정책은비용과정당성이라는관점에서성공적이라는평가를받지못하고있다. 따라서나토가창설동기인지역방위의원칙으로돌아와서현실적인안보목표를재설정할것으로전망된다. 이상에서본바와같이미국과유럽은나토동맹을둘러싸고다양한갈등을벌이고있다. 그러한갈등을정리하면아래의표 3과같은설명틀을만들수있을것이다. 나토동맹내에서미국과유럽의근본갈등은동맹의목적을둘러싼시각차에서벌어지고있다. 미국은나토를글로벌안보동맹으로활용하려는반면에, 유럽은역내지역안보를위한수단으로생각한다. 이러한인식에기반하여유럽회원국들은나토의글로벌개입을축소함으로써동맹의비용문제를최소화할수있다고보는반면에, 미국은유럽의분담금을증대함으로써분담의형평성을해소하는동시에총방위비의부족문제를해결할수있다고보는것이다. < 표 3> 미국과유럽간의갈등구조 미국의시각 유럽의시각 나토동맹의목적 글로벌안보 지역안보 비용문제의해결책 유럽의분담금증대 글로벌개입의축소 나토의비용분담논쟁은한미동맹에대한함의를주고있다. 현재우리의 GDP 대비국방예산은 2.4% 이며, 문재인대통령은임기내에 2.9% 로늘리겠다고약속했다. 그러므로한미양국간에는나토동맹처럼국방예산을둘러싼비용분담갈등은없다. 그대신방위비분담금을둘러싼논쟁이현안이되고있다. 트럼프대통령은대선후보시절 한국이돈을더내지않으면주한미군을철수할수있다 고주장한바가있다. 그리고취임후인 2017년 4월로이터통신과의인터뷰에서는 한국에배치한사드비용 10억달러를내게하고싶다 고말해한국정부에게안보비용을청구하려는의지를표현하였다. 한미현안에서주한미군방위비분담금이슈가다시떠오르고있다. 특히북핵위기로미군전략자산의한반도순환배치가확대되면서추가방위비분담압박이커질것으로예상된다. 한국정부는방위비분담협정에따라 1991년부터해마다주한미군에게현금과현물등의지원을제공하고있는데, 1991 년첫해의분담금은 1,073 억원이었고, 이후해마다증가하고있다. 2014년 1월에타결된제9차협정에서는

114 112 입법과정책 제 10 권제 1 호 한국이지급할분담금이 9,200억원으로결정되었고, 매년전전연도의물가지수를반영하기로한결과, 2017년에는 9,507억원에달하고있다. 이협정의내용은 2018년 12월까지유효한것으로되어있기때문에, 새로운방위비합의를 2018년가을정기국회에서비준을받으려면늦어도 2018년초에는공식협상에착수해야할것이다. 방위비분담금은주한미군에소속된한국인직원인건비, 미군기지내건물및시설건설비, 기타군수지원사업에쓰인다. 하지만지급방식에서일본과차이를보이고있는데, 한국은분담금총액을협상을통해결정하고일괄지급하는반면에, 일본은지원항목과상한을구체적으로명시하여, 한국에비해투명성도높고전용의여지도없는것으로알려져있다. 그러므로우리의경우에는사업별로낭비가많고지출내역이투명하지않으며, 목적에서벗어나는사업에집행되거나, 미집행액이반납되지않는등의문제가있다. 1990년대초방위비분담금특별협정을처음체결할당시, 한미양국은미군주둔비용을절반씩분담하는것을장기목표로설정했는데, 약 25년이지난지금한국은아직도 46.9% 수준에도달하고있다는게미국의불만이다. 그러므로우리정부가방위비분담금 50% 수준에맞추어주는것이합의의정신에부합하는것이다. 하지만그러한양보의대가로우리는최대한의이익을얻을수있는기회로삼아야할것이다. 첫째, 방위비분담금의운용효율성을높여야할것이다. 만일방위비분담금이효율적으로사용되어미군의방위력이증강된다면, 우리의안보에이익이되는일이다. 하지만예산이낭비되거나미집행하고도반납되지않는다면집단방위능력의향상이라는분담금의지원취지에맞지않는것이다. 따라서방위비분담금은나토공동예산처럼운영되어야할것이다. 그리하여한미연합사내에방위비운영을위한공동위원회를설치하고, 한국과미국정부가동일금액의분담금을내어미군의주둔비용으로사용하는것이다. 둘째, 방위비분담금을올려주는대신, 우리는북핵위협에필요한최첨단전략자산을미국으로부터구매할수있는권한을얻어야할것이다. 트럼프대통령은미국산무기의수출에관심이있다. 문재인대통령과트럼프대통령은두어차례통화에서수십억달러상당의미국산무기에대한논의를한바있다. 백악관의발표에따르면트럼프대통령은미국산무기수출을 개념적으로승인 (conceptual approval) 했

115 트럼프등장이후나토동맹의비용분담갈등과동맹의재조정전망 113 으며, 이것은한국의국방력강화를위해미국무기구입에필요한법적편의를제공하고지원하겠다는의미이다. 그리고한미정상은미사일탄도중량에대한제한을풀기로합의하였다. 최근한미정상회담에서한국의최첨단군사자산획득에합의하였다. 그결과자주국방력을높이는데에필요한핵심무기도입이빨라질수있다. 우리는트럼프대통령의태도를미국의무기세일즈라고부정적으로볼것이아니라, 기회로삼아야할것이다. 그리하여미국이나토동맹과이스라엘에게허용하는수준의첨단무기를수입하는계기로활용해야할것이다. 북한은국제사회의제재를감수하면서국력을쏟아핵개발을하고있는데, 우리는국방예산의과도한지출타령을해서는안될것이다. 나토동맹에서유럽회원국들이미국으로부터의무기구입을집단방위능력의향상으로간주하는것처럼, 우리의무기구입을한미동맹의강화수단으로삼아야할것이다.

116 114 입법과정책 제 10 권제 1 호 참고문헌 고상두 미국의군사변환과주독미군의철수. 국가전략 제14권 3호. pp Allin, D. H "The Atlantic Crisis of Confidence." International Affairs Vol.80, No.4. pp Birnbaum, M., & Gibbons-Neff, T NATO Allies Boost Defense Spending in the Wake of Trump Criticism. The Washington Post (June 28). Bunde, T., & Ischinger, W European Security Policy at the End of the Post-Cold War Era. Global Policy Vol.8, No.4. pp Burt, R Donald Trump must not banish Europe. The National Interest. January/February. Campbell, H Global NATO and the Catastrophic Failure in Libya: Lessons for Africa in the Forging of African Unity. New York: Monthly Review Press. CDU, CSU and SPD Shaping Germany s Future: Coalition Agreement between the CDU, CSU and SPD. Rheinbach: Union Betriebs-GmbH. Gardiner, H Tillerson Delivers NATO Allies a Familiar Message: Pay Up. New York Times (March 30). Goldberg, J The Obama Doctrine. The Atlantic April. Goodenough, P US Pays 22.1% of NATO Budget; Germany 14.7%; 13 Allies Pay Less Than 1%. CNS News (March 20). Gotkowska, J. 2016a. High on Reassurance, Low on Deterrence: Germany s Stance on Strengthening NATO s Eastern Flank. The Center for Eastern Studies Commentary. No.217. Gotkowska, J. 2016b. The German Initiative for Arms Control: Time for Dialogue with Russia. The Center for Eastern Studies Analyses

117 트럼프등장이후나토동맹의비용분담갈등과동맹의재조정전망 115 (Sep 09). Gowan, P The Global Gamble: Washington's Faustian Bid for World Dominance. London: Verso. Hartley, K., & Sandler, T NATO Burden-Sharing: Past and Future. Journal of Peace Research Vol.36, No.6. pp Herd, G. & Kriendler, J NATO in an Age of Uncertainty. Structural Shifts and Transatlantic Bargains? London: Routledge. Hunt, T France, Spain; Germany Fail to Hit NATO Defence Spending Target despite US Pressure. Express (March 4). Larik, J Arma Fero, Ergo Sum? The European Union, NATO and the Quest for European Identity. De Waele H., & Kuipers, J., ed. The European Union s Emerging International Identity: Views from the Global Arena. Leiden: Martinus Nijhoff. pp Lorenz, W Steadfast Jazz The Polish Institute of International Affairs Bulletin No.62. Marcus, J Trump s National Security Strategy: A Pragmatic View of Troubled World. BBC News (Dec 18). Moravcsik, A Striking a New Transatlantic Bargain. Foreign Affairs Vol.82, No.4. pp NATO The Secretary General s Annual Report Brussels: NATO. Nazemroaya, M. D The Globalization of NATO, Atlanta. GA: Clarity Press. Noack, R Germany Denies Trump Tweet That Country Owes NATO Fees. The Province (March 20). Office of the Under Secretary of Defense European Reassurance Initiative. Department of Defense Budget Fiscal Year (FY) 2016, February. Risse, T Beyond Iraq: The Crisis of the Transatlantic Security Community. Die Friedens-Warte Vol.78, No.2/3. pp

118 116 입법과정책 제 10 권제 1 호 Rṻhl, M Reflections on 9/11: A view from NATO. Hallams, E., & Ratti, L., & Zyla, B., ed. NATO beyond 9/11: The Transformation of the Atlantic Alliance. New York: Palgrave Macmillan. pp Stent, A The limits of partnership: US-Russian relations in the twenty-first century. Princeton: Princeton Univ. Press. Stoutamine, D Romanian Air Base Proving Crucial as US Hub Ahead of Major Exercises. Stars and Stripes (April 18). The Economist Pay up: Donald Trump and NATO. The Economist (Feb 18). The New York Times Sharing the NATO Burden. The New York Times (Feb 18). The White House National Security Strategy (May). Washington. The White House National Security Strategy (Feb). Washington. Woyke, P Cautious and Rotational: US Military Engagement on NATO s Eastern Flank. OSW Commentary NUMBER 216 (May 7). Wright, T Trump s 19th century Foreign Policy. Politico (Jan 20). Wroughton, L., & Bartunek, R Germany Balks at Tillerson Call for More European NATO Spending. Reuters (March 31).

119 트럼프등장이후나토동맹의비용분담갈등과동맹의재조정전망 117 NATO s Cost Sharing Conflict and its Alliance Prospect in the Trump Era 2)Ko, Sangtu* Abstract This article aims to examine the cost sharing debate in NATO and foresee future changes of the Transatlantic Alliance. The analysis shows that there are two contradicting views. The U.S. and the Eastern European member states insist on an increase in defense budgets whereas the Central European countries led by Germany maintain that ODA, PKO, and provision of military bases be taken into consideration. As a consequence of this debate, the alliance is expected to change in the following manner. First, the NATO alliance will be reoriented to such a direction that the European member countries take more initiative. Second, the relationship between NATO and Russia is expected to improve. Third, the NATO's global military interventions, which have been led by the U.S., will be reduced. Field: European Regional Politics Key Words: Trump, NATO, Transatlantic Alliance, Cost Sharing * Professor of Yonsei University

120

121 입법과정책 제 10 권제 1 호 pp.119~143 국회입법조사처 국회의원윤리심사와겸직제한의제도적한계와개선방안 : 윤리심사자문위원회활동을중심으로 1) 홍성걸 * 국문초록 이논문은국회의원윤리심사와겸직제한등의자문을위해외부인사들로구성되어설치된윤리심사자문위원회의제도적한계와행태적문제를분석하고개선방안을제안하는것을목적으로한다. 분석결과, 본연구는자문위의기능확대개편을비롯하여다음과같은윤리특위관련제도개선방안을제안한다 : 징계요구권자의범위및징계요구시한확대 ; 징계대상행위의구체화및공개로위반시자동징계절차개시 ; 자문의견에대한윤리특위의징계의결시한도입및기간도래시본회의자동상정조항신설 ; 윤리특위위원장및위원의지위격상 ; 징계종류의다양화및징계시불이익확대 ; 공익목적의명예직의구체적내용을규칙에규정 ; 겸직신고의무화및불성실신고에대한대응방안강구 ; 겸직불가통보시사직후의장에보고의무화 ; 구체적이고상세한의원윤리매뉴얼발간. 국가과학기술표준분류 : SB0503. 한국정치과정주제어 : 의원윤리, 윤리심사자문위원회, 의원징계, 겸직심사, 윤리특별위원회 논문접수일 : 2017 년 11 월 7 일, 심사일 : 2017 년 11 월 22 일, 게재확정일 : 2018 년 4 월 19 일 * 국민대학교행정정책학부교수 (sghong@kookmin.ac.kr)

122 120 입법과정책 제 10 권제 1 호 Ⅰ. 들어가는말 국회의원의윤리문제에대한관심과우려는어제오늘의일이아니다. 1991년윤리특별위원회 ( 이하윤리특위 ) 가설치된 14대국회부터 20대국회가활동중인 2017년에이르기까지의원윤리수준의개선을위한많은노력에도불구하고의원의윤리와품위손상의문제는달라지지않았다. 이연구는윤리특별위원회 ( 윤리심사자문 ) 와국회의장 ( 겸직심사 ) 을위한자문기구로설치된윤리심사자문위원회 ( 이하자문위 ) 의활동을중심으로왜국회의원의윤리심사제도가제기능을다하지못하는지를분석하고, 이를개선하기위한제도개선방안을모색하는것을주요목적으로한다. 국회의원의윤리문제에대한대응은제헌국회부터시작되었다. 1948년제헌국회는징계자격위원회를설치하여운영해오다가, 1960년제5대국회부터별도의위원회를두지않고, 법사위원회에서관장해왔다. 1991년제14대국회에서는 국회의원윤리강령 과 국회의원윤리실천규범 을제정하고, 1991 년 5월 31일, 국회법개정 ( 제46조 ) 을통해윤리특별위원회를설치함으로써상설특위로서의윤리특위가가동되기시작하였다 ( 윤리특별위원회, : 1). 그러나위원회의설치만으로국회의원의윤리와특권남용의문제가완화될수는없었다. 14대부터 16대까지윤리특위는다수의징계요구안을접수했으나 (14대 3 건, 15대 44건, 16대 13건 ), 부결되거나폐기또는철회, 당사자들의사직등의이유로처리된것외에는모두임기만료와함께자동폐기되었다 ( 박석희, 2006: 116). 이는무엇보다징계안의처리가동료의원들에대한불이익을결정하는것이기때문에사회적공감대가형성되어어쩔수없는경우를제외하고는의원들의적극적대응을기대하기어렵다는것을의미한다. 국회법상시간을보내면결국임기만료와함께폐기될수밖에없는데굳이동료의원을징계하여서로불편한관계를가질이유가없다는점도한몫을했다. 하지만예외적으로윤리특위가적극적인역할을수행한경우도있었다. 2004년 17대국회의개원직후활발히이루어진윤리특위의활동이그것이다. 2004년 6월개원한 17대국회에서는 12월말까지불과 7개월동안윤리심사요구 3건, 징계요구 14건등총 17건이특위에상정되어그중 6건이가결처리되었다. 1) 1) 6 건은정문헌, 박진, 안영근, 이은영, 주성영, 박승환의원에대한징계안이었고, 주성영의원은공개회의에서의사과, 나머지 5 명의의원은공개회의에서의경고로처리되었지만, 본회의심의없이모두임기만료

123 국회의원윤리심사와겸직제한의제도적한계와개선방안 : 윤리심사자문위원회활동을중심으로 121 이의원인에대하여는다음과같은설명이가능하다. 우선당시는 16대국회말에정치개혁특별위원회가중심이되어소위 오세훈선거법 이라불리는과감한정치개혁이이루어진직후였다. 이는당시직전대선에서패배한한나라당이소위 차떼기정당 이라는비난에직면하여 17대총선에승리하기위해진보적색깔의정당들보다더적극적인정치개혁을주장했다는점과집권여당이열린우리당과새천년민주당으로분열되어사실상개혁을주도하지못하는상황에서비난여론이빗발치자이를전격수용하면서가능했었다 ( 홍성걸, 2014: ). 개정된공직선거법, 정당법, 정치자금법하에서이루어진 17대총선결과입성한의원들과주요정당들은그어느때보다국회의원의윤리문제에민감할수밖에없었기에당시윤리특위가 예외적으로 제기능을발휘한것으로보는것이타당하다. 17대국회초반의적극적윤리특위의의결에도불구하고본회의에상정되어의원징계안이가결된것은단한건도없을정도로의원윤리제도는한계가있었다. 이에당시국회에서는 < 국회의원윤리강화를위한공청회 > 를통해의원의윤리의식을강화하기위한다양한제도적 행태적개선방안들이제시되기도했다. 2) 윤리특위의활동을강화하기위한노력이다양한제언의형태로논의되기는했으나구체적으로국회법의개정을통해의원윤리에대한구체적의무와위반시징계를강화하고이를적용하기위한노력이실질적으로반영되어나타난것은많지않다. 그중에서도의원들스스로의징계가어렵다는한계를극복하고보다적극적인대응을가능하게하는대안으로제시된것이국회윤리심사자문위원회의설치였다. 2005년 7월 6일, 국회는 윤리특별위원회구성등에관한규칙 을개정하면서윤리특위의기능을활성화시키기위해외부인사들로구성된자문위를특위에설치하여의원의윤리심사및징계에대한자문에응하도록규정하였다. 그러나자문위에대한설치근거는규칙에만있었을뿐실제로자문위를구성하지는않은채지내다가, 2010년 5월 28일, 국회법을개정하여자문위의설치근거를법률로정한후동년 10월 22일, 제1기자문위가구성되면서비로소자문위의활동이가능해졌다. 이논문에서는그동안국회의원윤리와특권, 품위에관한논의가주로윤리특위 와함께폐기되었다 ( 윤리특별위원회, 2016: 53-54) 참조. 2) 이때발표된것들은함성득 (2004), 임성호 (2004), 김기식 (2004), 윤창중 (2004) 등이다. 자세한것은공청회자료집참조. 이와는별도로한나라당정책위원회는 2005 년 10 월 14 일, 동일한주제를가지고토론회를개최하였는데, 여기에서는이상수 (2005) 의주제발표와고영신 (2005), 김민영 (2005), 전성환 (2005), 홍진표 (2005) 등의토론이있었다.

124 122 입법과정책 제 10 권제 1 호 를중심으로제한적으로이루어진것에주목하여윤리특위가반드시거쳐야할세부기제로마련된윤리심사자문위원회의활동을중심으로국회의원윤리심사제도의실제와개선과제를검토하고자한다. 아울러 2103년부터새로도입된의원의겸직심사와관련하여자문위의역할이중요해지면서이와관련한제도적문제도함께검토하기로한다. 특히이연구는자문위의활동과정을참여하여활동한경험을바탕으로이루어졌다. 다만, 자문위의위원은현직은물론, 그만둔이후에도비밀엄수의무가있기때문에구체적사안이나실명을밝히는것은불가능하다는한계가있다. 아래에서는먼저국회의원의징계심사와겸직심사와관련된공식적제도를소개하고실제자문위논의과정에서나타나고있는행태상의문제점을검토함으로써, 이를극복하기위한제도적개선과제를제안하고자한다. Ⅱ. 선행연구검토및연구방법 1. 선행연구검토 지금까지국회의원의윤리와관련된선행연구는주로윤리특위의활동을중심으로한제도개선관련연구가주를이룬다 ( 예 : 김기식, 2004; 고영신, 2005; 이상수, 2005; 박석희, 2006 등 ). 그러나이들대부분은선행연구라기보다각정당이나국회차원에서개최된제도개선을위한공청회에서발표된발제문또는토론문의형태로서학술적검토가불필요하다. 예외적으로박석희 (2006) 와임성호 (2010), 박영창 (2014), 이지호 (2010), 그리고이현우, 이지호, 서복경 (2009) 정도가학술적의미를가지는것으로판단된다. 그러나이중에서도이지호 (2010) 는영국의회의윤리제도개혁과정을주요사건에따른사후처리과정의결과로설명한것이고, 박영창 (2014) 은윤리심사징계요구를사유별로분석하고개선과제를제안한것으로, 윤리심사제도자체보다는이의적용과정에서나타난문제의개선을위한연구로서이논문에서논의하고자하는자문위의활동과는큰관련이없다. 또박석희 (2006) 는자문위가설치되기이전의윤리특위의활동에관한연구로서자문위의활동을대상으로한본연구와의관련성이부족하다. 다만임성호 (2010) 정도가의원윤리강화기제의일부로서자문위의활동에시사하는바가있고, 이현우, 이지호, 서복경

125 국회의원윤리심사와겸직제한의제도적한계와개선방안 : 윤리심사자문위원회활동을중심으로 123 (2009) 는직접적으로의원윤리의문제를문헌연구를통해분석하고다양한개선방안을제시하는가운데현행자문위의역할과기능도포함되어있으므로여기서간략히검토하기로한다. 임성호 (2010) 은의원윤리를개인윤리가아니라제도윤리의개념으로이해할때정파간극단적갈등과국회의파행을피할수있다고주장한다. 제도윤리는제도적부패의반대개념으로서, 제도윤리를지키는과정이의회본연의활동에충실하게되는순기능적결과를가져올수있다. 제도윤리의핵심요소로는투명성, 인지도, 독립성, 업무전념, 상호존중, 전문성, 다양성등이강조되는데, 이들은의원들과외부환경이관계뿐만아니라국회내부에서동료의원들과의내부관계에서도의원활동의윤리성을강화시키는요건이될수있다고주장한다. 물론, 의원들이개인적으로높은도덕성과윤리의식을갖추고품위있는행동을해준다면더바랄것이없겠지만, 이를제도적으로지원할구조를갖추는일이선행되지않는다면의원윤리의개선을기대하기는어려울것이다. 이런점에서윤리특위와이를지원하고자문하는자문위의역할과위상의정립과개선은필수적이다. 국회로부터의연구용역으로수행된이현우, 이지호, 서복경 (2009) 는미국과영국의의원윤리제도의발전과정과제도들을소개하고, 우리나라에의적용가능성을검토한연구다. 미국과영국모두의원윤리제도의발전은의원행태의비윤리성과부패등이나타난사건과사고의결과를바탕으로이를개선하기위해점진적으로발전해왔음을지적하면서연구자들은두나라의윤리제도의주요내용을소개하고이를바탕으로우리의의원윤리제도개선을위한대안을제시하고있다. 이제도들중국내에적용가능한것으로윤리강령이나직권남용금지의구체화, 윤리특위구성의개선과위상강화, 윤리심사와징계관련제도의개선, 윤리교육정기화등이있다. 윤리특위구성과관련하여중진의원들을대상으로의장단에서선정함으로써동료의원을징계하는부담을지도록하고, 윤리특위의근거를국회법으로격상시키고3) 의장을국회부의장이맡도록함으로써특위의위상을강화하는방안을제시하고있다. 특히윤리심사와징계제도의개선과관련하여징계를세분화하고윤리심사기간이경과하기전에반드시심사하도록하여회기경과에따른자동폐기를없애고, 장기간의조사를요하는경우, 미국의예를 (10개월) 고려하여이를수용하도록하는등 3) 이것은 2010 년의국회법개정으로이미반영되었다.

126 124 입법과정책 제 10 권제 1 호 의개선을제안하고있다. 그러나이연구들은모두자문위가설치되어활동하기이전에수행됨으로써윤리특위에대한개선방안을제시하고있을뿐자문위에관하여는아무런분석이나논의를제시하지않았다. 또문헌연구를바탕으로미국이나영국등민주주의선진국들에서시행하고있는윤리관련규정이나제도의경험을국내에서적용할것을권고하는것이주요목적이었다. 본연구는국회법에근거한자문위가설치된이후에도기대했던의원윤리수준의개선이이루어지지않고있는상황에서자문위의제도적한계와그에따른행태적문제들을살펴보고, 이의개선방안을제시하고자한다. 특히의원들스스로자신의윤리기준을제고하고징계수준과방식을강화하는것을기대하기어렵다는구조적한계를극복하기위한개선방안을논의하고자한다. 2. 연구방법 이논문은필자가윤리심사자문위원으로서참여한경험을바탕으로작성되었다. 필자는제3기 ( ) 와 4기 (2016 현재) 에걸쳐윤리심사자문위원에추천되어활동하면서자문위내에서의다양한문제와한계를직접경험하였다. 이에참여관찰의경험을바탕으로자문위의제도적한계와행태적문제를검토함으로써, 이를실질적으로개선하기위한개선방안을제시하고자한다. Ⅲ. 윤리심사자문위구성과활동 1. 윤리심사자문위의설치 전술한바와같이 2005년 7월 6일, 국회는 윤리특별위원회구성등에관한규칙 을개정하여, 윤리특위의기능활성화를위한방안의하나로외부인사들로구성된윤리심사자문위를두어의원의윤리심사및징계에관한자문에응하도록하였다. 그러나규칙에규정된자문위는구성조차되지못하다가 2010년 5월 28일, 국회법개정을통해윤리심사자문위설치근거를기존의규칙에서법률로상향시킨이후에야비로소 2010년 10월 22일에출범하게되었다 ( 윤리특별위원회, : 6). 이후

127 국회의원윤리심사와겸직제한의제도적한계와개선방안 : 윤리심사자문위원회활동을중심으로 125 국회는 2013년 8월 13일, 국회법개정을통해자문위가의원의겸직및영리업무종사와관련한국회의장의자문에응하도록역할을추가하였다. 2. 윤리심사자문위의구성및활동관련규정 윤리심사자문위는각교섭단체대표의원의추천에따라의장이위촉하며위원장 1인을포함, 8명으로구성된다 ( 국회법제46조의23). 각교섭단체대표의원이추천하는자문위원수는교섭단체소속의원수의비율에따르되, 소속의원수가가장많은교섭단체대표의원이추천하는자문위원수는그밖의교섭단체대표의원이추천하는자문위원수와같아야한다고규정하고있다 ( 국회법제46조의23). 자문위가 8명의위원으로구성되므로, 실제로는원내제1교섭단체가 4명을추천하고나머지 4명을기타교섭단체들이소속의원수의비율에따라배분하게된다. 이러한구성원칙은여야의의석수와관계없이자문위의의사결정이중립적으로이루어지게하기위한조치이다. 국회법과규칙은자문위원의자격을규정하고있는데, 먼저의원및정당의당원은자문위원회의자문위원이될수없도록함으로써정당과관계없는외부인사를추천하도록하고 ( 국회법제46조의25, 규칙제13조2), 자문위원의구체적인자격이나임기, 및위원회운영에필요한사항은국회규칙으로정하도록하고있다 ( 국회법제46조의26). 4) 그렇지만실제로는각정당이자신에우호적인사를추천하게마련이어서위원구성단계에서부터정치적중립성확보가쉽지않다. 결국위원의정치적중립성은위원개인의양심에맡겨져있다고할수있다. 자문위원장은위원중호선하되, 위원장선출전까지는위원들중연장자가위원장의임무를대행한다 ( 국회법제46조의24). 자문위원의임기는 2년이며 ( 규칙제13조 5), 회의는윤리특위위원장의요구가있거나자문위원장이필요가있다고인정할때, 자문위원장이소집한다 ( 규칙제14조1). 자문위의회의는비공개가원칙이며, 자문사항에관한의결내용은공개한다. 예외적으로윤리특위나자문위의의결이있는경우에는회의를공개할수있다 ( 규칙제 4) 구체적자격기준을보면대학의부교수이상의직에 8 년이상재직한자, 판사 검사 군법무관또는변호사의직에 10 년이상있었던자, 비영리민간단체의대표자로 7 년이상임직원으로있었던자, 국회의원또는국회소속정무직공무원이있던자이며, 정당의당원은자문위원이될수없도록하였다.

128 126 입법과정책 제 10 권제 1 호 14조2). 자문위의의사 ( 議事 ) 는재적자문위원과반수의출석과출석자문위원과반수의찬성으로의결한다 ( 규칙제14조3). 자문위로부터자문에필요한자료의제출을요청받은공공기관등은특별한사유가없으면이에응해야한다 ( 규칙제14조 6). 그러나자료요청에불응한경우에대한대응규정이없어사실상이는선언적규정에불과하다. 윤리특위는자문위에자문을요청할때 1개월이내의범위에서의견제출기간을정해야하며, 자문위의요청이있는경우, 위원장은간사와협의하여 1개월이내의범위에서그기간을연장할수있다 ( 규칙제15조1). 자문위는의견제출기간내에자문결과를기재한의견서를위원회에제출해야하는데 ( 규칙제15조 2), 자문위가기간내에자문사항에관하여의결하지못한경우에는특별한의견이없다는취지의의견서를의견제출기간의만료일에제출한것으로본다 ( 규칙제15 조3). 자문위원또는자문위원이었던자는직무상알게된비밀을누설해서는안된다 ( 규칙제16조 ). 3. 국회의원징계심사관련활동내역 : 18 대국회이후 현행윤리심사제도는국회법제156조에따른징계요구권자들이징계요구서를윤리특별위원회에제출하면, 윤리특위는이에대한심사를자문위에의뢰하고자문위는최대 2개월이내에심사의견을윤리특위에제출도록되어있다. 윤리특위는자문위의심사의견을존중하여의결하여의장에제출하면, 의장은본회의에상정하여의결한다. 문제는윤리특위의의사결정에아무런시한이없어특위는의결을회기가끝날때까지미룰수있고, 의장의본회의상정에도시한이없다는점이다. 이때문에지금까지국민의공분을산경우를제외하고는사실상국회본회의에서의원징계안이의결되는경우는거의없었다. 의원의윤리심사제도의과정을도식화하면 [ 그림 1] 과같다. 자문위가설치된제18대국회이후의의원징계와관련활동을보면다음과같다. 우선 18대국회에서는총 37건의징계안이제출되었으나, 그중 23건은자문위설치이전에요구된것으로자문위는국회의원강용석징계안등 14건을심사하였다. 자문위는강용석의원사건과김성회, 강기정두의원의상호폭력사건등 2건에대한징계의결 ( 제명및 30일간출석정지 ) 과나머지 12건에대한자정노력권고의의견을제시하였다. 징계의결된 2건중 1건 ( 강용석의원징계안 ) 은특위에서의결되었으나,

129 국회의원윤리심사와겸직제한의제도적한계와개선방안 : 윤리심사자문위원회활동을중심으로 127 다른 1건은윤리특위의의결을기다리다회기만료와함께자동폐기되었다. 5) 제19대국회에서는 25건의징계요청이있었고자문위는심사철회된 6건과심사제외 7건을제외한 12건의징계요청에대한자문의견을윤리특위에제출하였으나, 특위가징계의결한것은단 1건에불과하였다. 의결된안건은심학봉의원에대한징계안이었는데, 심의원은본회의표결직전의원직을사퇴하였으므로 19대국회 4년간본회의에서상정되어의결된징계안건은없었다. 6) 이를종합하면, 자문위는 18대및 19대국회에서는윤리특위로부터자문요청을받은모든징계안을검토하고기한내자문의견을제시하였으나, 이를접수한윤리특위가의결을미루어자동폐기되거나, 의결한경우에도본회의상정전당사자들의사퇴나정당해산으로인한의원직상실등이이루어져실질적인징계가이루어진경우는매우드물었다. 후자는징계가실질적으로이루어진것과같은효과가있으나전자의경우, 윤리특위의결시한이없다는제도적한계로인해징계안자문의효과가발생하기어렵다는것을의미하므로시급한제도개선이필요하다. [ 그림 1] 윤리심사제도과정 출처 : 필자의재구성 5) 자문위는여성아나운서에대한성희롱발언으로징계요청된강용석의원에대해제명의견을제시하였고, 상호폭력으로징계요청된강기정의원과김성회의원에대해각각 30 일간본회의출석정지의의견을제시하였다. 강용석의원은윤리특위에서 30 일간출석정지의징계안이통과되었으나강기정의원과김성회의원징계안은기한만료로자동폐기되었다. 6) 심사대상이된 12 건은배재정, 이종걸, 김태흠, 김성태, 설훈, 송영근, 강동원, 심학봉의원등에대한징계요청안이었는데, 일부의원은복수의징계안이접수되었다. 자문위는이들모두에대하여심사후징계와관련한의견서를제출하였으나, 윤리특위가의결한것은심학봉의원에대한징계안단 1 건뿐이었다.

130 128 입법과정책 제 10 권제 1 호 4. 국회의원겸직및영리업무종사금지관련제도현황 헌법제43조는 국회의원은법률이정하는직을겸할수없다 고규정함으로써국회의원의겸직을제한하고있다. 국회법제29조1 항은 의원은국무총리또는국무위원의직이외의다른직을겸할수없다 고규정하고, 다만공익목적의명예직과다른법률에서의원이임명 위촉되도록정한직, 그리고정당법에따른정당의직은겸할수있도록하였다. 제29조4 항은국회의장은의원들이신고한직이겸직관련조항의각호에해당하는지의여부를 윤리심사자문위원회의의견을들어결정하고그결과를해당의원에게통보한다 고규정하였다. 이경우 의장은윤리심사자문위원회의의견을존중하여야한다 고규정함으로써사실상자문위의결정에따라야함으로명시하였다. 또한국회의원의청렴성을규정한헌법제46조와국회의원윤리강령제3 호, 국회의원윤리실천규범제3조의청렴의무등이실질적으로겸직및영리업무심사의기준이되었다. 7) 겸직심사의과정을요약하면아래의 [ 그림 2] 와같다. [ 그림 2] 겸직심사제도과정 출처 : 필자의재구성 7) 헌법제 46 조는 국회의원은청렴의의무가있다 고규정하고있으며, 국회의원윤리강령제 3 호는 우리는공직자로서직무와관련하여부정한이득을도모하거나, 부당한영향력을행사하지아니하며, 청렴하고검소한생활을솔선수범한다 고규정하고있다. 또국회의원윤리실천규범제 3 조는 국회의원은직무와관련하여청렴하여야하며, 공정을의심받는행동을하여서는아니된다 고규정하고있다.

131 국회의원윤리심사와겸직제한의제도적한계와개선방안 : 윤리심사자문위원회활동을중심으로 129 제19대국회에서처음도입된국회의원겸직및영리업무종사금지는자문위 2기중반인 2014년 3월 18일, 국회의장이의원들의겸직신고에대한의견제출을요청함으로써시작되었다. 당시참여했던 2기위원의증언에의하면새로도입된제도였기때문에일관된기준을설정하기도전에수많은겸직및영리업무의심사업무가몰아닥쳐서헌법과국회법, 국회의원윤리강령, 국회의원윤리실천규범등관련조항에비추어이를토론하고의견을제시하기에도매우벅찼다고한다. 8) 의원의직무전념성과청렴성의기준과범위에관하여사실상의재량권을부여받고있던자문위는제19대국회말, 제3기자문위임기종료를앞두고 20대국회가시작되면쏟아질겸직및영리업무와관련한심사의신속성과편의성, 투명성과공정성등을동시에고려하고국회의원의윤리수준현황과국회에대한국민의불신완화를위해위의제규정을종합적으로고려한일관성있는기준을제시하기로합의하였다. 이는겸직이가능하도록규정된국회법제29조1 항제1호의 공익목적의명예직 에서공익목적의범위와명예직의조건을구체적으로규정함으로써개별사안에따라겸직및영리업무여부를검토하기보다일괄적인기준을적용할수있도록하려는의도였다. 자문위는수차례의회의를거쳐공익목적의범위를 국가 사회 기타일반다수인의이익에기여하는법인이나단체를원칙으로하되, 공익법인의설립 운영에관한법률 에따라주무관청의설립허가를받은공익법인, 비영리민간단체지원법 에따라중앙행정기관의장이나특별시장 광역시장 특별자치시장 도지사또는특별자치도지사에게등록한비영리민간단체, 기부금품의모집및사용에관한법률 에따라등록한기부금품모집등록단체, 법인세법 및 법인세법시행령 에따라기획재정부장관이지정한지정기부금단체등공익성이뚜렷하다고판단되는법인또는단체 로정하였다. 9) 겸직허용의또다른조건인명예직에대하여는 단체를대표하지않고, 단체의주요사항에대한결정권이없으며, 단체운영에직접관여할수없어국회의원의성실한의정활동에지장을초래하지않는직 으로정의하고, 이의구체적내용으로첫째, 8) 2 기중반에자문위원으로위촉되어 3 기까지활동한서경교위원의증언. 9) 당초 3 기자문위에서는공익목적의범위를이보다좁게설정하였으나 20 대국회출점과함께시작된 4 기자문위는의장과원내교섭단체대표들의요청에따라의정활동의직무전념성을해치지않는범위내에서법률에서공익성을인정하는경우도공익목적의범위에포함시키기로의결하였다.

132 130 입법과정책 제 10 권제 1 호 대내외업무사항을결정 집행 감독하는권한이없는직, 둘째, 비상근무보수의직이라는두가지조건을동시에충족시켜야할것으로합의하였다. 국익을위한직은원칙적으로겸직할수있도록하고, 허용되는겸직의수는가급적 3건이내로제한할것을권고함으로써의원의직무전념성을과도하게해치지않도록하였다. 10) 영리업무의경우, 국회법제29조제1 항제4항에따라원칙적으로의원은영리업무에종사할수없으나, 본인소유의토지 건물등의재산을활용한임대업등영리업무를해도의원의직무수행에지장이없는경우에만가능하다. 3기자문위말, 당시자문위원들은이러한기준에합의하면서겸직제한제도가새롭게도입되었기때문에그동안많은의원들이당연하게생각해왔던수많은겸직관행을쉽게변화시키기어렵다는데동의하였다. 이에처음에는국회법이규정하고있는겸직가능기준인 공익목적의명예직 을엄격하게해석하는것이빠른시간내에새로운제도를정착시키는데도움이될것으로판단하였다. 그러나 20대국회가시작되고새로 4기자문위가구성되어활동하면서의원들의겸직제한에대한불만이크게높아지기시작했다. 특히상당수의단체들이사실상공익목적의활동을하면서도위에서논의한공익목적의법인에해당되지않는것과국회사무처에등록된단체임에도위기준에부합하지않거나, 종친회, 향우회, 동창회등대표적 3개단체의회장등임원직겸직이불가하다는것에대한문제제기가커져갔다. 정세균의장과각당원내대표들도이러한겸직요구를외면할수없어자문위에겸직가능범위를확대해줄것을자문위에수차례요청하였는데이와관련한사항은아래에서별도로논의한다. Ⅳ. 윤리심사활동의제도적한계와개선방안 2017년 11월현재, 제4기윤리심사자문위가구성되어활동하고있으나실제로의원들의윤리수준이높아졌거나국민들의국회에대한신뢰가개선되었다는증거는어디에도없다. 사실상앞에서살펴본바와같이자문위는국민들의따가운눈초리때문에설치는했지만실제로는별다른역할을수행할수없도록설계되어있기 10) 국익을위한직은 국제경기대회지원법 에따른국제경기대회의직이나민간외교활동관련단체의직등을의미한다.

133 국회의원윤리심사와겸직제한의제도적한계와개선방안 : 윤리심사자문위원회활동을중심으로 131 때문이다. 여기서는먼저자문위의제도적한계를살펴보기로한다. 1. 심사의대상 : 징계요구권과시효 국회법제155조는의원의징계요건을규정하고있다. 그런데징계요구를할수있는요구권자는국회의장, 상임위원장, 의원 20인이상의동의를받은의원, 모욕을받은의원, 윤리특위위원장또는특위위원 5인이상으로규정되어있다 ( 국회법제 156조 ). 의장은징계요구를받은날로부터 3일이내에윤리특위에심사를요구해야하고, 모욕이나윤리특위일부위원의요청등은사유가발생한날, 징계대상자가있음을알게된날로부터 10일이내에윤리특위에징계요구가이루어져야한다 ( 국회법제157조 ). 의원의품위를잃은발언이나폭언, 모욕등이난무해도동료의원들이징계요구를하지않으면아무런징계도할수없다. 징계요청도사유발생이나징계대상자를알게된날로부터 10일이내에해야하고, 의장은 3일이내에이를윤리특위에요구해야하므로사실상시기를놓쳐징계심사의대상이되지못하는경우도발생한다. 의원의윤리수준을높이고품위를유지하도록강제하려면보다구체적으로징계의대상이되는행위를규정할필요가있다. 그리고이에해당하는경우, 자동적으로징계심사의대상이되도록하고징계요구가능기간도크게늘일필요가있다. 궁극적으로는미국처럼보다상세하고엄격한기준을제시하고, 이를위반한때에는징계요구와관계없이징계심사의대상이되도록해야한다. 11) 국회의원의품위를떨어뜨리는발언이나폭언등에대하여일정수의시민이나이해관계자의요구가있을때에는징계요구가있는것으로간주하여징계절차에착수하도록하는방안도검토되어야한다. 12) 11) 미국은상하양원에윤리심사와관련한두꺼운매뉴얼이있다. 예컨대미국하원은일반적인윤리기준에대해 20 여쪽이상의상세한설명을제시한후 (1 장 ), 각장별로선물 (2 장 ), 여행 (3 장 ), 선거운동 (4 장 ), 겸직, 기타외부활동및그에따른소득 (5 장 ), 재산공개 (6 장 ), 보좌진의권리와의무 (7 장 ), 입법활동에도움이되는일 (8 장 ), 허용되는지원금 (9 장 ), 부록등총 456 쪽의윤리매뉴얼 (House Ethics Manual) 을갖고있다. 또미국상원도유사한구성의 542 쪽에달하는방대한매뉴얼을가지고있어 (Senate Ethics Manual), 의원스스로지켜야할윤리기준을확인할수있도록하고있다. 그에비해우리나라는헌법, 국회법, 국회의원윤리강령, 국가공무원법등의관련규정과 국회의원윤리강령, 국회의원윤리실천규범 을모두포함해도불과 100 쪽이되지않으며, 그나마도선언적규정이대부분이고구체적사안이나기준에대한규정은없는실정이다. 12) 이에대하여헌법기관인국회의원에대하여일반시민이나이해관계자의징계요구를허용하는것이

134 132 입법과정책 제 10 권제 1 호 2. 윤리특위의의무의결기간도입 현재윤리특위운영은자문위의의견제출기한은존재하나자문의견을접수한후윤리특위의의결에는아무런시한이없다. 13) 이에따라국민정서를자극한극소수징계안을제외한대다수가회기만료와함께자동폐기되고있다. 자문위원들은의원들의품위유지와윤리수준제고를위해징계안이접수되면신중한검토와치열한논쟁을거쳐장계의견을채택하지만윤리특위가움직이지않으면징계는불가능하다. 이는사실상윤리특위소속의원들이동료의원을징계하는것의곤란함을시한을설정하지않음으로써회피하고있는것이다. 이에자문위와마찬가지로윤리특위도자문위의자문의견을접수하면 1개월이내의결하고, 특별한이유가있는경우 1개월이내연장할수있도록하며, 만일의결하지않을경우, 자문위징계안을그대로수용한것으로간주하여즉시본회의로회부되도록개선해야한다. 본회의에서는체포동의안과동일하게 48시간이후 72시간이내에반드시의결토록의무화하여회기만료와함께자동폐기되는일이없도록해야한다. 3. 징계의종류 현재의원에대한징계는 4가지유형만가능하다. 국회법제163조가징계의종류를공개회의에서의경고, 공개회의에서의사과, 30일이내출석정지, 그리고제명의 4가지만규정하고있기때문이다. 징계를받은의원은자존심이상하거나자신의명예가훼손되겠지만경고와사과는실질적인징계의효력이별로없다. 30일이내출석정지는그기간동안수당과입법활동비, 특별활동비의 2분의 1을감액하는실질적손실이발생한다. 그러나의원에게이정도의경제적손실은큰의미가없다. 그리고그다음수준의징계가의원직에서제명하는것이다. 제명은제헌국회이후지금까지 1979년 5월, 당시김영삼신민당총재가유신정권에의해제명된것을제 현실성이떨어진다는의견이있다. 그러나헌법기관인국회의원들에게특히높은수준의윤리성이요구됨에도불구하고현실적으로그렇지못하다는점을고려할때, 당분간일정규모이상의시민들도징계요구를할수있도록하는것이바람직할수있다. 시민들이요구할수있다는것만으로도국회의원들의언행이크게개선되는효과를기대할수도있다. 13) 자문위는윤리특위로부터징계안에대한자문요청을접수한후 1 개월이내에자문의견을제출하거나 1 개월이내에연장할수있으므로최대 2 개월이내에는반드시의견을제출하게된다. 만일제출하지않을경우, 특별한의견이없는것으로간주된다 ( 윤리특위규칙제 15 조 ).

135 국회의원윤리심사와겸직제한의제도적한계와개선방안 : 윤리심사자문위원회활동을중심으로 133 외하면단한번도없었다. 제명이예상된의원들은스스로의원직을사퇴하거나의원직상실로사실상징계자체가무의미해졌기때문이다. 징계의종류를이렇게단순화시킨것은사실상경징계외의다른징계는불가능하게만드는효과가있다. 의원윤리의수준을실질적으로제고하기위해서는징계의종류를다양화하여실질적으로징계가이루어지고, 징계를받은의원들이실제로고통을받도록해야한다. 예컨대경징계의경우, 벌금이나각종수당의축소를병과하고, 15일출석정지 ( 벌금병과 ), 3개월및 6개월의원권정지 ( 세비전액삭감, 의원특권제한조치, 벌금병과 ) 등제명이전에보다세분화된징계의종류와징계를받은의원들이실질적으로큰부담을느낄수있도록무거운벌칙이함께부과되도록해야한다. 14) 4. 윤리특위의구성 15) 윤리특별위원회구성등에관한규칙 제 2조에의하면윤리특위는위원장 1인을포함한 15인의위원으로구성하되, 위원장을제외한위원의 2분의 1, 즉 7명은원내제1교섭단체소속의원으로, 나머지 2분의 1은나머지교섭단체의의석수에비례하여위원을분배한다. 교섭단체에소속되지아니한의원의위원수에대하여는의장이제1교섭단체를제외한교섭단체대표의원과협의하여정하도록하였다. 하지만윤리특위는별다른이권이나영향력이없는위원회로서국회내가장인기없는상임위가되었다. 3선이상의원들이주로맡는상임위원장직도윤리특위위원장을맡으면다음번엔본인이원하는상임위원장자리를보장해주는식이다. 인기가없다보니주로초선과비례대표의원들이윤리특위에배치된다. 초선의원들은재선을위해, 비례대표는지역구라도배정받기위해동료의원의징계에적극나서기어렵다. 14) 세비삭감이나벌금병과등금전적손실은국회의원들에게큰의미가없다는의견도있으나 ( 유승희윤리특위위원장 ), 실제이를부과받은사실이보도에의해알려지는것도의원들에게는선거시상대후보에의해선거운동에활용될수있으므로재선에장애요인이될수있을것이다. 또다양한의원특권들중업무와관련된예우나비용환급, 공항귀빈실이용등은물론, 출석정지이상의징계시면책특권이나불체포특권의제한도검토될수있을것이다. 15) 이부분은자문위와직접적인관련은없으나자문위의자문의견을받아이를실행하는것은윤리특위이므로징계의실효성확보의차원에서여기에제시하였다.

136 134 입법과정책 제 10 권제 1 호 따라서무엇보다윤리특위의위상과특위위원의자격조건강화가필요하다. 이와관련하여이현우, 이지호, 서복경 (2009) 는국회부의장 1인을신설하여윤리특위위원장을맡도록하는안과윤리특위위원을재선이상의중견의원으로보임하되, 의장단과원내교섭단체대표단이합의하여추대하는방식으로변경할것을제시한바있다. 현실적으로윤리특위가제기능을발휘하려면국회의장또는부의장수준의다선의원을위원장으로하고, 특위위원도 3선이상의중진으로구성함으로써위원개인의정치적위상이높아징계의결을통한개인적불이익에대한걱정이없어야한다. 뿐만아니라특위위원으로위촉되는것이의원으로서의명예를높이는것이될수있도록제도를개선하고, 특위위원들이실질적인보상을받을수있도록금전적혹은비금전적유인을제공할필요가있다. 16) Ⅴ. 윤리심사자문위활동의행태적한계 1. 자문위의사결정과정 1: 징계요구안심사 의원에대한징계요구권자에는의장이나상임위원장, 20인이상의원의요구, 모욕받은의원이직접요구하는경우등이있다. 현실적으로는의장이나상임위원장이징계를요구하는경우는극히드물고 20인이상의원의요구나모욕받은당사자가징계를요구하는경우가대부분이다. 따라서사실상정치적이유나감정적차원에서의징계요구, 그리고쌍방적징계요구가많다. 징계요구논의에서가장중요한기준은헌법제46조1 항의청렴의의무와국회법제25조의품위유지의의무, 국회법제155조에규정된징계요건을충족한경우등이다. 특히공직자윤리법제22조에따른징계사유에해당한경우와 국회의원윤리강령 이나 국회의원윤리실천규범 을위반한때에도국회법제155조에의한징계사유에해당한다. 징계요구권자에의해징계가요구되면윤리특위는자문위에의견을 16) 구체적제도개선의내용은이논문의연구범위를벗어나기는하지만, 예를들어국회의원명예의전당제도를도입하여윤리특위위원들을모시도록하는방안이나윤리특위에서봉사했던의원들은퇴임후일정기간명예보수를도입하는방안등을검토할수있을것이다.

137 국회의원윤리심사와겸직제한의제도적한계와개선방안 : 윤리심사자문위원회활동을중심으로 135 구해야한다. 의원의행위가명백히법규나법령을위반하거나미풍양속을해치는사안이어서국민의공분을산경우는자문위의논의과정이비교적쉽게진행된다. 일반적으로징계사유로적시된사실관계를확인한후, 사실로인정되면곧바로징계양형을논의하여합의를도출한다. 그러나회기중저급한언어의사용이나헌법기관인대통령을인정할수없다는공개발언, 대통령에대한저속한표현, 사인과의시비로인해사건이입건된경우등품위유지의무위반이나헌법기관불인정을이유로상대정당에의해집단적으로징계요구가이루어진경우, 정당간상호교차적으로징계요구가이루어진경우등에는자문위위원들의논의과정이상당히복잡해지고때로는언성이높아지기도한다. 자문위원들이원내교섭단체대표에의해추천된다는것은태생적으로자신을추천한정당과무관할수없다는것을의미한다. 실제로남윤인순위원 (1기) 과김삼화위원 (3기) 은비례대표로공천되어국회의원에당선되기도하였고, 임종훈위원 (1기) 은공천을받아위원직을사임한바있었다. 자문위원들의정치적중림성이영향을미칠수있는사안은대부분징계심사와관련된다. 하지만현실의의사결정과정에서자문위원들의추천정당과의관계가어떤영향을미치느냐는일률적으로단언하기어렵다. 귀책사유가명확하여재론의여지가없는경우에는대체로징계심사과정은순탄하고논의는징계양형을결정하는데초점이맞춰지기마련이다. 그러나징계요구자체가정치나정쟁의성격을내포하고있는경우, 자문위논의과정은갈등을피하기어렵다. 갈등의양상은먼저사실관계의확인필요성이나사실관계자체의모호함을두고논쟁이벌어지거나사실관계가명확해질때까지징계논의를미뤄야한다는식의장기전에돌입하기도한다. 사실관계가명확한경우에는국회의원으로서의정치적의사표현이냐혹은모욕에해당하는가를두고논란이벌어지기도하고, 때로는헌법이나법률의해석까지도논쟁의대상이되기도한다. 징계요구의원인이된사건이아직기소에이르지않았거나재판에계류중인경우에는대상사건의법적판단이이루어진후에징계여부를논의해야한다는의견도빈번하다. 이렇게징계여부를놓고치열한논쟁을벌이게되면, 사실상여러차례의회의에도불구하고합의에도달하지못하는경우가많다. 가까스로징계여부에합의되더라도다음단계인징계종류나수준에대한합의를이루지못하는경우도다반사다.

138 136 입법과정책 제 10 권제 1 호 여러차례에걸친회의를통해서도결국전원합의에이르지못하면비록논란이있었지만다수의의견을전원일치의합의된의견으로채택하기로하거나, 합의된의견과함께구체적내용을밝힌소수의견이있었음을명기하는선에서합의하기도한다. 최대두달에걸친논의에도불구하고다수의의견을모을수없는경우에는자문위는결국요청된징계안에대하여의견없음을통보하게된다. 3기자문위는치열한논쟁에도불구하고합의를이루지못해의견없음으로통보한사례가있었다. 그러나이는자문위가정치적중립성을유지하지못했다는것을의미하므로자문위원들스스로반성해야할것이다. 위와같은자문위구성과행태의한계를고려하여자문위원은자신을추천한정당으로부터독립적으로양심에따라판단하고자문에응할것을서약하도록하고, 이에따라행동하도록의무화할필요가있다. 물론이것이문제의해결책이될수는없다. 그렇지만현재여야동수의자문위원을구성하도록한국회법의입법의도를고려할때, 위원구성자체를변화시키기는쉽지않다. 이는자문위가가지고있는본질적한계이기도하다. 하지만자문위위원들이여야동수구성의원칙을이해하고, 의원윤리수준의제고라는자문위의역할에충실하다면, 합의에의한징계심사는이루어질수있을것으로기대한다. 2. 자문위의사결정과정 2: 겸직심사 국회의원들은다양한직을겸하고싶어한다. 겸직은의원들의활동에도움이되기도하고무엇보다재선에필요한지원을기대할수있다는점이매력적이다. 특히동창회, 향우회, 종친회등의자리는많은사람들을만날수있고선거과정에서실질적도움을받을수있다. 그밖에학회나각종전문단체등의자리를맡음으로써자신의지위를강화시킬수도있다. 각종단체들도의원들을영입함으로써국회나정부로부터다양한지원을기대할수있기에사실상의원들에게이런저런자리를맡기려하는경우가많다. 그러나국회법은의원의직무전념성과청렴성을명확히제시하고겸직을원칙적으로제한하고있다. 겸직심사에있어가장큰제도적한계는 공익목적의명예직 의구체적내용과범위가자문위의해석에맡겨져있다는점이다. 총선이있는해에는대다수의원의겸직심사가한꺼번에이루어지질수밖에없어앞에서설명한바와같이 3기자문위에

139 국회의원윤리심사와겸직제한의제도적한계와개선방안 : 윤리심사자문위원회활동을중심으로 137 서는이를일관성있게처리하기위해 공익목적의명예직 에대한구체적기준과조건을정했었다. 하지만 20대국회에서의원들이겸직심사기준의엄격함에대해많은문제를제기해왔다. 4기자문위에서는가능한범위내에서이를반영하기위해 공익목적의명예직 의범위를제한적인나마확대해석하기로하였다. 이에따라국회사무처에등록된법인들중공익목적이명확하다고인정되는단체에대하여도공익성을인정하기로하였다. 그러나이러한방법은미봉책일수밖에없을뿐만아니라자문위원, 국회의장, 원내대표단의교체와함께서로다른기준이적용될가능성도발생한다. 이를해결하기위해서는국회법과규칙에보다구체적기준이제시되어야한다. 최근의장과원내대표단이동창회, 향우회, 종친회등의조직에직책을갖는것을아예겸직신고를하지않도록합의하여겸직심사의대상에서이를제외시켰다. 정세균의장은 공익목적의명예직 을규정한국회법의입법취지가이들사적인단체들까지포함하는것이아니었다는점과의원들만위의 3개단체의장이나임원이될수없고국회의원이되고자하는사람들은그자리를맡을수있다면선거에서의형평성에어긋나기때문에원내대표단과의협의를거쳐이를제외하는것으로결정하였다고설명한바있다. 또의원들이그러한자리를맡지못하게하는것은의원들의사적활동을과도하게제한하는것이라는입장을견지하였다. 17) 이에대해자문위원들은당초입법취지가그랬다하더라도국회법이 공익목적의명예직 이라고명백히규정한이상종친회, 향우회, 동창회등의회장등임원의직위를겸하는것은국회법위반의소지가크다는점, 의원들도의원이되기전에는어떠한활동도자유롭게할수있었으므로형평성은문제가되지않는다는점, 의원들은의정보고회등다양한방법으로선거운동에서월등히유리한위치에있다는점, 그리고위단체의회장등임원직만하지말라는것이지단체에가입하여활동하는것자체를제한하는것이아니라는점등을강조하며, 만일위 3개단체의회장등임원에대한겸직을가능하게하려면국회법관련조항을개정하는것이타당하다는의견을제시하였다. 만일의장과원내대표들이합의한대로선거에가장큰영향을미치는동창회, 향우회, 종친회등세조직의임원직을겸직신고대상에서제외시킨다면이는사실상 17) 이는 2017 년 12 월 23 일에있은윤리심사자문위원들의오찬간담회에서정세균의장이직접설명한내용이다.

140 138 입법과정책 제 10 권제 1 호 자문위의겸직심사기능을실질적으로무력화시키는효과가있다. 특히국회법이 공익목적의명예직 이라는기준을그대로유지하면서동창회, 향우회, 종친회등선거시단골로활용되는사조직의임원이나회장직을겸하는것은이들이공익목적의명예직에해당한다고인정하는것과같다. 따라서국회법에서의 공익목적의명예직 을개정하든지, 혹은이의구체적내용과범위에관하여규칙을통해명문화할필요가있다. 겸직심사와관련하여또하나의중요한한계는이제도가의원들의자발적신고에의존하고있다는점이다. 어떤이유로든본인이스스로신고를하지않은직에대하여는조사권이나심사권이없다. 극단적인경우, 의도적으로신고를하지않는경우에는그직에대하여심사과정자체가있을수없다는점은제도의큰맹점이아닐수없다. 이에불성실신고에대한조사나징계방안을강구할필요가있다. 그렇지않을경우, 선의의신고자만이겸직심사를통해직을내려놓아야한다. 이는곧법과제도를지키는선량한의원만피해를보게되는제도적한계를의미하므로시급히개선되어야한다. 다음으로겸직심사의결과사직권고를받고도계속겸직하거나명칭만바꾸어계속겸직하는경우, 이를제재할방법이없다는것도문제다. 19대국회의경우, 겸직불가판정을받았던의원들이사후보고의강제성이없어그대로회기말까지겸직을유지하거나명칭만을명예직인것처럼바꾸어겸직을계속한경우도있었다. 18) 이는겸직제한이라는국회법의근본취지를거스르는것으로어떤형태로든사후확인및집행을강제할수있는방안을강구해야한다. 이에겸직불가통보를받은의원들이일정기간내에반드시이를사직토록하고, 그결과를의장에게보고하도록의무화해야하는방향으로의제도개선이이루어져야한다. 그리고만일사직권고를받고도하고일정기간내사직하지않을경우, 이를징계할수있는근거도마련함으로써겸직권고에불응할경우, 징계가이루어진다는것을의원들이인지하도록제도의개선이이루어져야한다. 18) 의원은겸직불가결정에도불구하고모경기단체이사장직을임기말까지유지했고, 의원도겸직불가판정을받은모경기단체회장직을명예회장으로바꾸어임기말까지재임했었다.

141 국회의원윤리심사와겸직제한의제도적한계와개선방안 : 윤리심사자문위원회활동을중심으로 139 Ⅵ. 결론및제언 현행윤리심사및겸직심사제도는의원들스스로동료의원의징계결정을해야하는어려움을보완하기위해윤리심사자문위원회를두고있다. 이는자문위가의원윤리심사및겸직심사제도의핵심임을의미한다. 자문위는의원윤리수준의제고를위해윤리특위의징계심사에대한자문과의장의겸직심사에대한자문에응하도록설계되었고, 윤리특위와의장은자문위의의견을존중해야한다고규정되어있다. 표현은 존중 이지만사실상자문위의견을수용해야한다는의무를제시한것이다. 그러나현실적으로자문위는앞에서논의한바와같이의원윤리의수준을실질적으로제고하는데기여하기에는많은제도적한계를갖고있고, 현실적으로도징계심사나겸직심사과정에서많은한계를노정하고있다. 자문위가의원윤리수준의제고에실질적으로기여할수있으려면자문위와관련한제도와행태를고려할때, 최소한다음과같은개선이이루어져야할것으로보인다. 징계요구권자의범위및징계요구시한확대 징계대상행위의구체화및공개로위반시자동징계절차개시 자문의견에대한윤리특위의징계의결시한도입및기간도래시본회의자동상정조항신설 윤리특위위원장및위원의지위격상 징계종류의다양화및징계시불이익확대 공익목적의명예직의구체적내용을규칙에규정 겸직신고의무화및불성실신고에대한대응방안강구 겸직불가통보시사직후의장에보고의무화및이행강제방안강구 구체적이고상세한의원윤리매뉴얼제정 국회의원의품위를잃은행위나폭언, 모욕, 명예훼손등의문제가수시로언론을장식하고있는이시기에의원윤리의수준을개선할수있는방법이윤리특위의활성화이며, 윤리특위가활성화되기위해서는자문위의역할개선과위에서제시한각종제도의개편이필요하다. 20대국회의윤리특위위원들이나의장단, 원내대표단, 그리고의원들이이러한제도적개선이필요함을모를리없다. 그럼에도국회는여

142 140 입법과정책 제 10 권제 1 호 전히윤리제도개선에는소극적이다. 자문위설치의근거규정을 2005년에규칙에마련하고도아예설치조차하지않다가국민의비난이거세지자어쩔수없이 2010년국회법에근거를마련한후에야비로소설치한국회임을기억한다면, 스스로발목을잡을수있는의원윤리수준제고를실질적으로가능하게하는제도개선을자발적으로할것을기대하기는어려울것이다. 위와같은제도의개선을스스로하지못한다면, 이를실질적으로강제할수있는시민들의강력한경고가지속되어야한다. 이연구도그노력의하나라는점에의의가있다.

143 국회의원윤리심사와겸직제한의제도적한계와개선방안 : 윤리심사자문위원회활동을중심으로 141 참고문헌 고영신 국회윤리특위개혁에관한제언. 국회윤리특위제도개혁을위한토론회 한나라당정책위원회자료집. 김기식 국회윤리특위개혁을위한제언. 국회의원윤리강화를위한공청회 윤리특위공청회자료집. 김민영 국회의원윤리강화방안. 국회윤리특위제도개혁을위한토론회 한나라당정책위원회자료집. 박석희 국회의원윤리제도의쟁점과과제. 한국부패학회보 제11권제4 호. pp 박영창 국회의원윤리심사의징계욕사유별분석과개선과제. 한국의회학회보 제2권제1호. pp 윤리특별위원회 윤리특별위원회편람. 윤창중 국회윤리위개혁에관한제언. 국회의원윤리강화를위한공청회 윤리특위공청회자료집. 이상수 국회윤리특위개선방안 : 국회윤리감사원및책임당원배심원제도입. 국회윤리특위제도개혁을위한토론회 한나라당정책위원회자료집. 이지호 영국의회의의원윤리사건과개혁. 의정연구 제16권제2호. pp 이현우 이지호 서복경 의원윤리연구 2009년도국회연구용역과제연구보고서. ( 사 ) 한국정치학회. 임성호 의원윤리의제도적강화. 국회의원윤리강화를위한공청회 윤리특위공청회자료집. 임성호 의원윤리의재개념화. 사회이론 봄 / 여름호. pp 전성환 국회윤리특별위원회의개혁방안에대하여. 국회윤리특위제도개혁을위한토론회 한나라당정책위원회자료집. 함성득 국회의원윤리강화방안. 국회의원윤리강화를위한공청회 윤리특위공청회자료집. 홍성걸 년정치개혁의성공요인 : 오세훈선거법합의과정의정치경제학.

144 142 입법과정책 제 10 권제 1 호 의정논총 제 9 권제 2 호. pp 홍진표 국회윤리특위제도개선방안. 국회윤리특위제도개혁을위한토론회 한나라당정책위원회자료집. Committee on Standards of Official Conduct of US House of the Representatives House Ethics Manual. 110 th Congress, 2 nd Session. US Senate Select Committee on Ethics Senate Ethics Manual. 108 th Congress, 1 st Session.

145 국회의원윤리심사와겸직제한의제도적한계와개선방안 : 윤리심사자문위원회활동을중심으로 143 How to Improve the Ethical Level of the National Assemblymen in Korea 19)Hong, Sung Gul* Abstract Main purpose of this paper is to find out institutional alternatives to improve the ethical level of the National Assemblymen in Korea. Although the National Assembly had created a Special Committee on Ethics in 1991 and an Advisory Committee within in 2010, the ethical level has not been improved much. This paper proposes seven institutional improvements to make the Advisory Committee effective through the author s actual experiences of being a member of the Advisory Committee for more than three years. Seven improvements include following: expansion of the scope and time limits of those who can demand disciplinary measures; list up detailed actions that may incur disciplinary actions; institutionalize automatic procedures by opening the due process and measures; apply time limits to be processed by the Special Committee on Ethics; diversify disciplinary measures and expand disadvantages; level up the quality and eligibility for the membership of the Special Committee on Ethics; and clarify meaning and scope of the term honorary position and the purpose of public interests. Field: Political Process of Korea Key Words: Ethics of members of the National Assembly, Advisory Committee on Ethics, Punishment of the National Assembly men, Screening of a concurrent office, Special Committee on Ethics * School of Public Administration and Public Policy, Kookmin University

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147 입법과정책 제 10 권제 1 호 pp.145~169 국회입법조사처 한국노동시장경제활동상태변화의결정요인분석및시사점 * 1) 김정성 ** 국문초록 본연구의목적은한국노동시장에서경제활동상태변화를야기하는구조적요인의영향력을측정하는것이다. 이를위해본고에서는기존연구와달리 5개부문의미스매치를반영한구조적요인을모형내에명시적으로고려함으로써그영향력을보다정교하게측정하고자하였다. TVP-SVAR 모형추정결과, 정규직과비정규직간고용형태별미스매치와임금별미스매치가우리나라경제활동상태변화중취업에서실업, 취업에서비경제활동으로의노동력이동을잘설명하는것으로나타났다. 특히이러한구조적요인의영향력이최근들어더욱확대되고있는것으로분석되었다. 본연구의결과에비추어우리나라노동시장상황을개선하기위해경기부양에만집중하기보다는고용형태 임금등의측면에서근로자와사용자간미스매치를완화하기위한노력이절실하다는시사점을얻을수있다. 국가과학기술표준분류 : SC0302. 노동 / 인력경제, SC0103. 경제정책주제어 : 경제활동상태변화, 노동시장미스매치, TVP-SVAR 모형 논문접수일 : 2017 년 11 월 27 일, 심사일 : 2018 년 4 월 6 일, 게재확정일 : 2018 년 4 월 19 일 * 본고의내용은집필자개인의의견으로한국은행의공식견해와는무관합니다. 본논문에대해세심하고심도있는의견을제시해주신익명의심사위원들게깊은감사를드립니다. ** 한국은행과장 (jskim77@bok.or.kr)

148 146 입법과정책 제 10 권제 1 호 Ⅰ. 서론 경제활동상태변화 1) 에대한연구는실업률, 고용률등노동시장관련주요총계지표가포착하지못하는노동시장의다양한문제점을조망할수있게한다는점에서매우긴요하다. 우리나라의경우글로벌금융위기이후전체실업률이 3~4% 범위에서움직이고, 고용률도크게낮아지지않는등노동시장이견조한모습을보이고있다. 그러나이는고령층의노동시장잔류, 하향취업등에기인하며, 오히려노동시장내에서의비정규직문제, 양질의일자리부족등의측면에서노동시장이다양한문제점을안고있다는견해도존재한다. 또한경제활동상태변화지표들은지표별로정도의차이는있으나실업률등기존통계보다경기와더욱밀접하게변화하는것으로알려져있다. 반면실업률등기존통계지표의경우글로벌금융위기전후로경기와의연관성이크게둔화되었다. 2) 주요선진국은경제활동상태변화가기존실업률, 고용률등총량지표가포착하지못하는다양한노동시장변화와관련된정보를제공한다는인식에기반하여광범위한연구를축적하여왔다. 가령일부국가는실업률, 경제활동참가율등노동시장의대표적인지표외에도경제활동상태변화, 노동저활용지표 (Labor Underutilization Indicator) 등을활용하여노동시장을다양한측면에서평가하고분석하고있다. 최근미필라델피아연준연구진은경제활동상태변화에관한연구가노동시장을분석하는데표준적인방식이되고있다고언급한바있으며, Yellen 연준의장도 Jackson Hole Symposium 에서경제활동상태변화관련지표의중요성을밝힌바있다 (Yellen, 2014). 한편최근에는우리나라노동시장에서경기적요인 (cyclical component) 보다구조적문제 (structural component) 3) 가더중요하다는연구와주장이늘어나고있다. 정규직과비정규직간, 대기업과중소기업근로자사이의차별심화, 양질의일자리부족, 높은청년실업등현재우리나라노동시장의핵심적인쟁점은모두구조 1) 경제활동상태변화 ( 노동이동 ) 란개인의경제활동상태가시간의흐름에따라전기상태유지 ( 전기취업자또는실업자 당기취업자또는실업자 ), 실업자전환 ( 전기취업자또는비경제활동인구 당기실업자 ) 등으로바뀌는현상을의미한다. 2) 실제우리나라의경우 GDP 성장률과실업률간의상관계수가 2005~2008 년중 -0.7 에서 2010~2015 년중 0.2 로크게낮아졌다. 박세준, 박창현, 오용연 (2013) 은이러한경기와고용지표간관계약화의원인을분석한바있다. 3) 구조적요인의예로는노동시장미스매치, 인구고령화, 산업부문간노동이동, 정부의노동시장정책변화등이있다 (Yellen, 2014).

149 한국노동시장경제활동상태변화의결정요인분석및시사점 147 적문제와직간접적으로연결되어있다는것이다. 고용형태별 기업규모별노동시장이중구조는인력수급미스매치, 비효율적인력활용, 불균형적소득분배등을통해성장잠재력을훼손하는등경제적부작용이상당하다는점에서현재한국경제의매우중요한분석주제의하나이다. 이러한점에착안하여본고는노동시장의구조적문제가경제활동상태변화에유의한영향을미칠것이라는가설을검증하고자한다. 구조적요인을명시적으로고려하여경제활동상태변화의결정요인을분석하는작업은우리나라노동시장이노동시장이중구조등을통해소득불균형, 노인빈곤률등과직간접적으로연관되어있다는점에서그의의가매우크다고할수있다. 특히경제활동상태변화가경기적요인보다는노동시장의구조적요인에더큰영향을받는다면경기순환적측면에서어떻게경기를부양할것인가보다는중장기적인관점에서구조적요인을해소하기위한노력을경주해야할것이다. 그러나우리나라의경우구조적문제가경제활동상태변화를설명함에있어중요할수있다는합리적추론에도불구하고이를측정할수있는구체적지표등이부족하여실증분석이어려운한계가있었다. 본고에서는노동시장의구조적문제를미스매치지표로측정하였는데이는노동시장이중구조가미스매치와직접적으로연관되어있기때문이다. 본연구의구성은다음과같다. 제Ⅱ절에서는경제활동상태변화의결정요인분석관련국내외연구결과를소개한다. 본고의주요분석대상인우리나라노동시장의경제활동상태변화, 노동시장미스매치현황을제Ⅲ절에서살펴본다. 제Ⅳ절에서는노동시장미스매치의경제활동상태변화에대한영향력변화를분석하기위해서시간변동을허용한구조적벡터자기회귀모형 (Time-Varying Parameter Structural Vector Autoregressive model, 이하 TVP-SVAR) 을설정하고동모형을깁스표본기법 (Gibbs sampling) 을이용한베이지언 (Bayesian) 방식으로추정하였다. 제Ⅴ절에서는실증분석결과로부터도출된정책적시사점을논의한뒤추후연구방향을제시하면서끝맺는다. Ⅱ. 선행연구 시간의흐름에따른경제활동상태변화에대한연구는그중요성에도불구하고우리나라의경우자료의제약으로성과가많지않다. 이는주요국과달리통계청등에

150 148 입법과정책 제 10 권제 1 호 서관련통계를제공하고있지않은데주로기인한다. 통계청이경제활동인구조사표본가구의식별번호를공개하였던 2004년까지의경우특별한제약없이경제활동상태변화를시산할수있었으며, 관련연구도일부존재하였다. 이시기연구는연령대별경제활동상태변화의추세등을주요분석대상으로하였으며, 경제활동상태변화에영향을주는동인에대해서는크게관심을두지않았다. 가령, 이병희, 정재호 (2005) 는 1996~2003년중경제활동인구조사를이용하여경제활동상태전환율을시산하였는데, 외환위기이후취업자가취업상태를유지할확률은낮아지고실직자가비경제활동인구로전환할확률은크게높아진것으로분석하였다. 남재량 (2006) 은 1994~2004년중노동이동변화를추정하여구직의어려움보다이직이쉬워서청년층실업률이높다고주장하였다. 이시균, 김기민 (2013) 의경우일반적으로사용되는경제활동인구조사자료가아닌고용보험 DB를이용하여노동력변동을시산하고결정요인을분석한바있다. 그러나고용보험DB는행정통계의특성상신고누락등으로변동성이크고고용보험적용에서배제되는소규모기업근로자는집계할수없다는한계가있다. 또한근로자가고용보험적용사업장에서적용이되지않는사업장으로이동할경우취업상태를실질적으로유지하였음에도불구하고이러한변화를취업에서비경제활동또는실업으로이동하였다고오판할개연성이있다. 일부선진국의경우국가기관등에서노동이동통계를편제 발표하면서관련분야에대한광범위한연구성과를축적하였다. 미국 BLS(Bureau of Labor Statistics), EU Eurostat 등노동통계작성기관은월간및분기주기로노동력의경제활동상태전환통계를발표하고있으며, 미연준, ECB 등중앙은행은이를노동시장동향파악을위한주요지표로활용하고있다. 특히경제활동상태변화통계가실업률, 고용률등전통적으로활용되는노동통계와차별화되는다양한노동시장정보를포함하고있다는인식이확산되면서중앙은행뿐만아니라학계에서도이를활용한다양한연구를시도하여왔다. 대표적으로 Borovičkov (2013) 은기업과근로자간매칭, 생산성충격이경제활동상태변화등을설명하는데있어매우중요한요소들이라고주장하였다. 노동자는직무와능력에미스매치가있다는점을발견할때이직을선택하게되고기업은생산성충격발생시규모를확장하거나축소함으로써노동수요에영향을미치는데이러한과정에서노동력의경제활동상태가바뀌게된다는것이다. Jovanovic & Moffitt(1990) 은산업별노동수요충격과근로자

151 한국노동시장경제활동상태변화의결정요인분석및시사점 149 와고용주간미스매치에의해경제활동상태가변화한다고분석하고두요인중에서미스매치가상대적으로더중요하다고결론내렸다. 경기와노동이동과의관계를분석한사례는 Fujita & Ramey(2009), Shimer(2005) 등이대표적이다. 이들은이직률 (job separation ratio) 은경기역행적인것으로나타났으나구직률 (job finding ratio) 의경우경기순응적으며경기에후행한다고주장하였다. Yashiv(2007) 도 GDP를경기기표로활용하여분석한결과이직률은경기역행적이며구직률은경기순응적인것으로결론을내렸다. 노동이동과노동시장정책에대해서는 Kim & Rogerson(2001) 이실업보험, 최저임금등노동시장정책이모두유의하게노동이동에변화를주었으며, 특히실업보험의영향력이크다는분석결과를제시하였다. 본고에서는우리나라경제활동상태전환통계를이용하여거시적관점에서어떠한요인이우리나라의노동시장의경제활동상태변화에영향을미치는지를정량적으로분석해보고자한다. Ⅲ. 우리나라경제활동상태변화와노동시장미스매치현황 1. 경제활동상태변화 우리나라의경우경제활동상태변화를직접적으로나타내는통계가작성되지않는다. 이를극복하기위해강태수, 김정성, 이영호 (2016) 는통계청경제활동인구조사질문항목을이용하여현재취업자, 실업자등의전기경제활동상태에대한제약을도입함으로써간접적으로경제활동상태변화를시산하였다. 생산가능인구에속한개인은특정시점에서취업자, 실업자, 비경제활동인구등세가지상태중하나에속하게되며시간이흐름에따라경제활동상태는변동하게된다. 경제활동상태전환은 < 표 1> 과같이 12가지경우가존재하는데, 이들 12개변수는 12개의제약식설정을통해시산된다. 12개제약식구성을위한자료는모두통계청경제활동인구조사질문항목을이용하여구축하였다. 가령, 현재취업자 (Et) 는 전기취업자 당기취업자, 전기실업자 당기취업자, 전기비경제활동인구 당기취업자, 생산가능인구순증 의합계로구성되고, 실업자, 비경제활동인구등도비슷한논리로구성되는데, 미지수 (12가지경우의수 ) 를관측가능한변수 ( 취업자, 실업자등 ) 로부

152 150 입법과정책 제 10 권제 1 호 터역으로추출하는방식으로경제활동상태변화를측정하였다. 4) < 표 1> 시점별경제활동상태전환경우의수 취업자 (Et-1) 취업자 (Et) 실업자 (Ut) 비경제활동인구 (It) 실업자 (Ut-1) 비경제활동인구 (It-1) 생산가능인구순증 (dwt) 주 : 1) 는 t-1 기에경제활동상태 i 에서 t 기에상태 j 로전환한인구수를의미. 이때 {E, U, I, dw}, {E, U, I}, 2) 경제활동상태변화시산결과, 우리나라노동시장은경제활동상태간노동이동정체, 실업자에서취업자및비경제활동인구에서취업자등으로이동하는신규취업흐름감소, 여성 노년층고용개선세둔화및청년층구직률급락등의문제점을나타내었다. 이는경제전체의실업률, 고용률수준등만을활용하여발견할수없는중요한정보들이다. 가령최근우리나라실업률은안정적인추이를보이고있으나노동시장이개선된다거나활력이높아지고있다고평가하기는어렵다. 이에대한판단은관련정보를내포하고있는노동이동통계를부가적으로살펴보아야알수있기때문이다. 실제로경제활동상태전환율5) 중구직률 (( 전기실업자 당기취업자 )/ 전기실업자 ), 실직률 (( 전기취업자 당기실업자 )/ 전기취업자 ) 은하락하는반면현재의경제활동상태가지속되는비율은크게높아지고있다. 4) 이와관련한좀더상세한설명은강태수, 김정성, 이영호 (2016) 를참조하기바란다. 5) 전기에서당기로의경제활동상태전환인원을전기상태인원으로나눈것을의미한다.

153 한국노동시장경제활동상태변화의결정요인분석및시사점 151 [ 그림 1] 경제활동상태전환율 주 : E, U, I 는각각취업자, 실업자, 비경제활동인구를나타낸다. [ 그림 1] 을보면구직률 이 2004년이후 0.3내외를유지하였으나최근 2~3 년간은 0.2 수준으로크게하락하였다. 반면취업자가취업상태를유지 하는비율, 실업자가실업에서벗어나지못하는비율 은글로벌금융위기이후크게높아지는모습이다.

154 152 입법과정책 제 10 권제 1 호 2. 미스매치현황 미스매치는노동시장의구조적문제를측정할수있는주요지표의하나이다. 가령정규직과비정규직처우차별로인한노동시장이중구조6) 문제는고용형태미스매치로나타날수있으며노동력의고학력화과관련한미스매치는학력미스매치로측정할수있다. 미국, 유럽등주요국은중앙은행등을중심으로미스매치정도를지수화하여공표하고있다. 미국의경우뉴욕연준이산업별 직업별미스매치지수를공표7) 하고있으며유럽에서는정기적으로발표하고있진않지만 ECB가총재연설문등에서노동시장여건판단을위해미스매치시산결과를언급하고있다. 반면우리나라의경우노동시장미스매치를직접적으로보여주는통계가존재하지않는다. 다만한국고용정보원은신규구인, 신규구직자를성별, 고용형태별, 연령별, 학력별, 임금대별, 지역별등으로구분하여월별로제공하고있는데이를가공하여고용형태별, 학력별, 임금별, 지역별, 직업별등 5개부문에서의미스매치를측정할수있다. 고용형태별미스매치는시간제, 기간제구인과구직미스매치로그함의를정규직과비정규직간미스매치와연결할수있으며임금별미스매치는임금수준에대한구인과구직간미스매치를의미한다. 학력은학력측면에서의구인과구직간미스매치를, 직업은직종에대한미스매치를의미한다. 마지막으로지역별미스매치는지역별구인과구직간미스매치를측정한다. 본고는시산이비교적간단하면서도방법론적으로뉴욕연준미스매치와가장유사한 Jackman & Roper(1987) 의방식 ( 식 (1)) 을원용하여우리나라미스매치지수를 2008년부터월별로 5개부문에걸쳐시산하였다. Jackman & Roper(1987) 는모든부문에서의구직비중과구인비중이동일할때노동수급에구조적인미스매치가없는것으로가정했는데, 식 (1) 에서미스매치지수 ( ) 는미스매치해소를위해전체구직자중특정부문에서타부문으로이동해야하는구직자의비중을의미한다. 결국, 가클수록특정부문에서의구조적미스매치가심각하다는것을의미한다. 6) 노동시장이중구조란복수의노동시장이공존하여동일한생산성을보유한노동인력간에도임금수준이차별화되는상황이지속되는경우발생하는데제도학파인 Doeringer-Piore 등에의해 1960 년대말논의되기시작하였으며관련연구는임금격차심화, 실업장기화등이주요이슈로부각한 1980 년대본격화되었다. 7) 뉴욕연준미스매치지수는 에서확인가능하다.

155 한국노동시장경제활동상태변화의결정요인분석및시사점 153 미스매치지수 (1) 주 : : 전체구직대비 i 부문구직비중, : 전체구인대비 i 부문구인비중 : 노동수급미스매치, : 총구직자수, : 미스매치해소를위해부문간이동해야하는구직자수 한편워크넷통계는전국고용센터, 한국산업인력공단, 지방자치단체등의취업지원서비스를통해접수한구직자, 구인업체, 취업실적등을바탕으로작성된것이다. 이는전국구인및구직, 취업동향을지역단위까지파악할수있는국내유일한자료이다. 무엇보다워크넷을이용하는구인업체와구직자가꾸준히늘어나고있어워크넷통계의우리나라노동시장에대한설명력도점차높아지는것으로평가된다. 8) [ 그림 2] 는자료생성이가능한 2008년이후 5개부문별미스매치를보여준다. 이하에서는고용형태별, 학력별, 임금별, 지역별, 직업별등 5개부문미스매치를각각 mme(mismatch by employment), mms(mismatch by schooling), mmw(mismatch by wage), mmr(mismatch by region), mmj(mismatch by job) 로명명하여언급하기로한다. 이그림을통해우리나라의경우학력, 직업측면에서의미스매치가상대적으로심각하다는것을알수있다. 학력미스매치는양질의일자리창출이더딘반면대학진학률은높아지면서확대되고, 직업미스매치의경우기능직과관리사무직의구인 구직미스매치로인해높은수준을나타내는것으로보인다. [ 그림 2] 부문별미스매치 8) 가령워크넷을이용한구직자수는 2005 년 17 만명에서 2015 년현재 262 만명으로크게증가하였다.( 워크넷통계연보 )

156 154 입법과정책 제 10 권제 1 호 Ⅳ. 경제활동상태변화결정요인분석 1. 구조적요인의순경제활동상태변화에대한영향력변화추정방법 Sakurai(1995), Mourre(2004) 등대표적인선행연구의경우고용변동의경기적및구조적요인의영향력을분석하는과정에서 GDP성장률등경기적요인의영향력을우선적으로추정한뒤실제고용변동중경기적요인으로설명하기어려운부분을구조적요인에의한것으로의제한바있는데이는구조적요인의식별이어려운데기인한다. 이와같이구조적요인에대한측정방식의어려움으로기존연구에서는모형의잔차를구조적요인의영향력으로해석하였으나, 본고는미스매치를모형내에명시적으로도입하여그영향력을보다정확히살펴보고자한다. 또한기존연구의경우경제활동상태변화의경기선행성여부, 실업률이나고용률변화에대한설명력측정등이주된연구의관심사여서경제활동상태변화자체의결정요인이무엇인지에대한연구성과는많지않은편이다. Jovanovic & Moffit(1990) 은청년층패널자료를이용하여산업간노동이동에영향을미치는요인을연구하였다. 산업별고유충격과노동시장미스매치를설명변수로패널회귀분석을수행한결과노동시장미스매치가노동이동에상대적으로더큰영향력을가진것으로나타났다. 그러나이들은경제활동상태변화의결정요인이아닌산업간노동력의이동을분석하였다는점에서본고와다소차이가있다. Katar ına Boroviˇckov (2013) 은일반균형관점에서생산성충격에대응한기업의고용조정과정과기업과노동력간미스매치가경제활동상태변화를일으키는주요요인임을밝혔다. 특히모형추정결과생산성충격보다노동시장미스매치가더크게경제활동상태변화를야기하는것으로나타났다. 본고에서는노동시장의구조적요인을대표하는미스매치가경제활동상태변화에미치는영향을분석하기위해시간변동을허용한구조적벡터자기회기모형 (TVP-SVAR) 을이용하고자한다. TVP-SVAR 모형은구조적 VAR 추정계수뿐만아니라공분산행렬계수까지시간흐름에따라변화도록설정되어변수간의비선형적상호작용등을한층정확하게포착할수있는장점을갖는다. 다만, 동모형의경우계수가시기별로달라질수있도록설정되어일반형태의구조적 VAR 모형에비해변수의차원공간이매우크게늘어나고비관측요인과경제충격간의구분이모

157 한국노동시장경제활동상태변화의결정요인분석및시사점 155 호한점이있으므로모형추정시최우추정법보다는베이지안기법을적용하는것이바람직하다고알려져있다. 이에따라본고는 Gibbs-Sampling 을이용한베이지안방식을통해 TVP-SVAR 모형을추정한다. 구체적으로추정모수를최소화하기위해본고는미스매치, 경기변화, 경제활동상태변화의 3개변수만으로모형을구성하고자한다. 구조적충격을식별하기위해서노동시장구조적요인인미스매치가가장외생적이며경기나경제활동상태변화보다먼저결정되는것으로가정한다. 이는구조적요인이경제활동상태변화에유의한영향을미치고경기가취업률, 실직률등에선행한다는선행연구결과등을감안한것이다. 본고는 TVP-SVAR 모형설정 상태- 공간 (space-state) 모형설정 모형추정 의프로세스로 Gibbs-Sampling 을이용한 TVP-SVAR 모형을추정한다. 우선, 미스매치, 경기변화, 경제활동상태변화등 3개변수로구성된축약형 TVP-SVAR 모형을식 (2) 와같이설정한다.,, 는각각시변상수벡터, 시변계수행렬, 잔차항벡터를의미한다. (2) 다음으로식 (2) 에구조식별제약을부과하여모형을식 (3) 형태로설정한다.,, 는각각당기반응계수행렬, 공분산계수행렬, 구조적충격을나타낸다. (3) 미스매치충격이경기, 경제활동상태변화보다우선적으로결정되는것으로가정하므로촐레스키분해 (Cholesky decomposition) 를적용할수있다. 다만잔차항의분산 ( ) 분해시 Primiceri(2005) 의구조제약식을원용하여시변계수 뿐만아니라당기반응계수행렬 ( ) 및공분산계수행렬 ( ) 까지시간흐름에따라변화하는식 (4) 의형태로분해를적용한다. (4)

158 156 입법과정책 제 10 권제 1 호 단, 이제 TVP-SVAR 모형인식 (3) 의시변상수벡터와시변계수행렬을열벡터화하여재구성한 space-state 모형을식 (5) 과식 (6) 의형태로설정한다., (5) (6) 위식에서시변계수 ( ) 및충격 는 30차원 ( ) 열벡터이다. 또한행렬 와 원소들은 1차자기회귀과정을따르며모형내모든교란항들은결합정규분포를따른다고가정한다. 이는당기반응과공분산이가장최근의정보에반응하도록설정하고추정계수가지나치게확대되어모형식별이어려워지는문제점을극복하기위해서이다., log log (7) (8) 식 (7) 에서 는행렬 의하방삼각원소들을행방향으로배열한 차원열벡터, 는대각행렬 의대각원소로구성된열벡터이다. 또한식 (8) 의 은단위행렬이며, Q, S, W는양정부호행렬 (positive definite matrices) 을나타낸다. 이렇게구성한상태공간모형을사전분포설정9), Gibbs-Sampling 을이용한사후분포추출등의과정으로추정하는데충격반응함수의사후분포는 10,000번의몬테칼로시뮬레이션을통해구하였음을밝혀둔다. 9) 모수들의사전분포는선행연구등을참고하여 Inverse-Wishart 분포를따른다고가정하였다.

159 한국노동시장경제활동상태변화의결정요인분석및시사점 157 모형추정을위한분석자료로는 5개부문미스매치지수 ( 고용형태별, 학력별, 임금별, 직업별, 지역별 ), 경기동행종합지수, 3개부문순경제활동상태변화를이용하였으며, 모두월별계절조정전기비자료를사용하였다. 경제활동상태는취업 (employment, 이하 e), 실업 (unemployment, 이하 u), 비경제활동인구 (inactive, 이하 i) 의총 3개로구성되며이들의변화는 전기취업 당기취업또는실업또는비경제활동인구, 전기실업 당기취업또는실업또는비경제활동인구, 전기비경제활동인구 당기취업또는실업또는비경제활동인구 의총 9 개자료로구성된다. 본고에서는추정결과해석을명확10) 히하고최근경제활동상태변화관련연구도순변화자료를활용하고있는점등을고려하여 3개부문순경제활동상태변화를이용하였다. 이들 3개부문순경제활동상태변화는 1 전기취업 당기실업 (eu) 에서 전기실업 당기취업 (ue) 을차감한자료 (neu), 2 전기취업 당기비경제활동인구 (ei) 에서 전기비경제활동인구 당기취업 (ie) 을차감한자료 (nei), 3 전기실업 당기비경제활동인구 (ui) 에서 전기비경제활동인구 당기실업 (iu) 을차감한자료 (nui) 를각각의미한다. 전체표본기간은 5 개미스매치지수를모두작성가능한 2008 년 1 월부터 2016 년 12 월로하였다. 베이지안추정시사전분포설정에필요한초기연습기간 (training period) 등을제외하면실제미스매치의영향력추정기간은 2010년 7월부터이다. 11) 5개부문미스매치, 3개부문순경제활동상태변화시산을위한기초자료는한국고용정보원, 통계청데이터를각각이용하였으며경기동행종합지수의경우통계청에서제공하는계절조정계열을입수하여활용하였다. 2. 추정결과 5 개부문별미스매치가순경제활동상태변화에미치는영향력을 TVP-SVAR 모 10) 가령경기변화가 전기취업 당기실업 (eu) 에유의한영향을미치는반면 전기실업 당기취업 (ue) 에는영향력이없는것으로추정될경우이를쉽게받아들이기어려울뿐만아니라그경제적의미가무엇인지모호해질수있다. 그러나순변화자료를활용할경우추정결과해석시실업자변화가증가한다거나취업자변화가증가한다는등으로명확하게결론을내릴수있다. 11) 초기연습기간을다양하게적용하여 2009 년 7 월부터, 2011 년 7 월부터등으로분석하여도추정결과는바뀌지않았다. 다만 미스매치 - 경기 순서를바꿀경우고용형태별미스매치만이 순전기취업 당기실업 에유의한영향을나타냈으며여타변수는영향을미치지못하는것으로 TVP-SVAR 모형이추정되었다.

160 158 입법과정책 제 10 권제 1 호 형으로추정한결과고용형태별미스매치 (mismatch by employment, 이하 mme), 임금미스매치 (mismatch by wage, 이하 mmw) 가순경제활동상태변화에유의한영향을미치는것으로나타났다. 보다구체적으로고용형태별미스매치, 임금미스매치는모두 순전기취업 당기실업 (neu) 변화에영향을주었으며 순전기취업 당기비경제활동 (nei) 에는임금미스매치만이유의한영향을나타내었다. 다만 순전기실업 당기비경제활동 (nui) 에는 5개미스매치중유의한설명력을가지는변수를발견할수없었다. 이를간략히정리하여 < 표 2> 에수록하였다. 본장에서는고용형태별및임금미스매치의취업에서실업, 취업에서비경제활동으로의순경제활동상태이동에미치는영향을중심으로설명하고자한다. 학력 직업 지역별미스매치의순경제활동상태변화에대한충격방응함수추정결과는지면관계상 <Appendix> 에수록하였다. < 표 2> TVP-SVAR 추정결과 Response of variables 구조적충격 (Shock from mismatch) mme mms mmw mmj mmr neu o - o - - nei - - o - - nui [ 그림 3] 은 neu의 TVP-SVAR 충격반응함수를경과시점별로제시하고있는데, 가로축은해당연도, 세로축은양 (+) 의미스매치충격에대한 neu 변화정도를나타낸다. 먼저 순전기취업 당기실업 (neu) 의고용형태별미스매치충격발생에대한당기반응을살펴보면시기별로다소상이하지만 2012~13년과가장최근인 2016년에특히유의하게상승하는양상을보였다. [ 그림 3] 에서보는바와같이 2012~2013년의경우고용형태별미스매치 (mme) 1%p 상승은취업에서실업으로의순노동이동을당기에약 0.20~0.35%p 올리는요인으로작용하였으며 2016년이후에는최대 0.25%p 높이는것으로분석되었다. 충격발생이후 1년경과시점을보면 2012~13년에는충격의영향이남아있었으나 2016년의경우거의사라진것으로나타났다. 즉, 2012~13년및 2016년이후의기간에는정규직과비정규직으로대변되는고용형태측면에서의노동시장구조적충격발생시취업에서실업으로

161 한국노동시장경제활동상태변화의결정요인분석및시사점 159 의순노동이동변화가확대된것으로결론지을수있다. 다음으로임금별미스매치충격에대한취업에서실업으로의순경제활동상태 (neu) 반응을살펴보면고용형태별미스매치충격과마찬가지로 2012~2013년및 2016년이후기간에유의한영향을미친것으로나타났다. 2012~2013년중임금별미스매치 (mmw) 1%p 상승은취업에서실업으로의순경제활동상태변화를당기에 0.26~0.75%p 상승시켰으며 2016년의경우에는최대 0.69%p 올리는요인으로작용하였다. 충격발생 1년이후시점의영향을살펴보면 2012~2013년의경우그영향력이잔존하였으나 2016년에는거의소멸되었다. 결국노동시장구조적요인중고용형태별 임금별미스매치가취업에서실업으로의순경제활동상태변화를설명하는중요한충격들이라고결론지을수있다. 2012~2013년중고용형태별 임금별미스매치가 순전기취업 당기실업 (neu) 을증가시켰다는추정결과는글로벌금융위기이후이력현상등으로성장률은크게낮아진반면고용은일정수준유지된현상과연관하여생각할필요가있다. 12) 즉, 이시기경기부진이이어지면서고임금직종등에대한근로자수요와공급의미스매치가확대되고취업자에서실업자로의이동이확대되었을가능성이크다. 반면낮은임금, 고용불안을감수하더라도당장의생계를위해이를용인하는근로자가비경제활동인구에서취업자로이동하였을것으로추론된다. 이러한경제활동인구내의변화와비경제활동인구로부터의노동력이동이맞물리면서전체고용은견조하게유지되었던것으로해석가능하다. 이러한해석은실업률, 고용률변화만으로는포착하기어려운노동시장의다양한측면을감안한보다진일보한시각일것이다. 2016년의경우조선 해운 석유화학등주요산업구조조정을실시하였는데전체고용은예년수준인 30만명을유지하였다. 이시기에도산업구조조정등으로실제취업에서실업으로의순경제활동상태변화가확대되었으나비경제활동에서취업으로의이동이확대됨에따라전체고용이어느정도유지되었다고볼수있다. 아울러 순전기실업 당기비경제활동인구 (nui) 는구조적충격에반응하지않았는데, 이는익명의심사위원이지적한바와같이 nui의순증이당기혹은전기의미스매치상황보다실업상태기간에더큰영향을받았을수있기때문인것으로추론할수있다. 즉, 우리나라의경우실업장기화에따른인적자본훼손, 낙인효과등의실업이력현상이구조적미스매치보다더크게실망실업자양산에영향을 12) 경제성장률은 2010 년 6.5%, 2011 년 3.7%, 2012 년 2.3%, 2013 년 2.9% 로크게낮아진반면취업자수증감은동일기간중 32.3 만명, 41.5 만명, 43.7 만명, 38.5 만명으로높은증가세를이어갔다.

162 160 입법과정책 제 10 권제 1 호 미치는요인으로작용하였을가능성이높다. [ 그림 3] 고용형태및임금충격에대한 순전기취업 당기실업 시변충격반응 < 당기 > <1 년이후 > <mme> <mmw> 주 : 1) 수평선은충격반응시점을나타내며, 수직선은각미스매치충격에대한 neu 의반응을보여줌 2) 실선은중간추정치이며점선은전체추정치의 16 번째및 84 번째값을나타냄 다음으로 순전기취업 당기비경제활동 (nei) 의임금별미스매치 (mmw) 충격에대한반응을 < 그림 4> 에수록하였다. 그림에서가로축은해당연도, 세로축은양 (+) 의임금별미스매치충격에대한 nei 변화정도를나타낸다. 임금별미스매치의영향은 2016년이후대체로유의한것으로나타났는데, 구체적으로임금별미스매치 1% 상승은당기에 nei를약 0.13~0.15%p 높이는것으로분석되었다. 다만충격발생 1년이후의충격반응함수에근거할때그효과는오래지속되지는못한것으로보인다. 결국임금별미스매치의영향이장시간지속되지않더라도취업에서비

163 한국노동시장경제활동상태변화의결정요인분석및시사점 161 경제활동으로의순경제활동상태변화를설명하는주요한요인이라는점에서임금측면에서의노동시장구조적변화를주목할필요가있다고판단된다. 이는또한노동시장에서원하는임금수준을찾지못하는근로자가많아질수록경제활동참가율이낮아질수있음을시사한다. [ 그림 4] 임금미스매치충격에대한 순전기취업 당기비경제활동 시변충격반응 < 당기 > <1 년이후 > <mmw> 주 : 1) 수평선은충격반응시점을나타내며, 수직선은각미스매치충격에대한 nei 의반응을보여줌 2) 실선은중간추정치이며점선은전체추정치의 16 번째및 84 번째값을나타냄 다음으로임의의시점을지정하여매 2년마다충격반응함수를시산하여이를 [ 그림 5]~[ 그림 6] 에나타내었다. 이를비교해보면 순전기취업자 당기실업자 (neu) 에대해서는고용형태별미스매치충격의영향이시간이지남에따라점차낮아진것으로보인다. 반면임금미스매치충격의영향은고용형태별미스매치충격의영향과반대로크게높아진것으로나타났다. 가령 2016년의경우그충격의영향이 2012년의약 6배에달하는것으로분석된다. 순전기취업자 당기비경제활동 (nei) 의경우에도임금미스매치의영향력이 2012년에서 2016년으로시간이지남에따라점차확대되고있음을알수있었다. 이를종합하면고용형태별미스매치가우리나라근로자의실직을설명하는정도가점차줄어든반면임금미스매치는실직뿐만아니라노동시장에서의퇴장또는비경제활동인구편입을설명하는정도가크게높아진것으로판단할수있다.

164 162 입법과정책 제 10 권제 1 호 [ 그림 5] 고용형태및임금충격에대한각시점별 순전기취업 당기실업 반응 <mme> <mmw> [ 그림 6] 임금충격에대한각시점별 순전기취업 당기비경제활동 반응 Ⅴ. 결론및시사점 본고는한국노동시장에서경제활동상태변화를주도하는동인이무엇인지를분석하였다. TVP-SVAR 모형추정결과노동시장의구조적요인이유의하게경제활동상태변화에부정적영향을미치는것으로나타났다. TVP-SVAR 모형에서는 순전기취업 당기실업 변화에고용형태 임금미스매치가양 (+) 의방향으로영향을미쳤으며, 임금미스매치의경우그영향력도점차커지는양상을나타냈다. 순

165 한국노동시장경제활동상태변화의결정요인분석및시사점 163 전기취업 당기비경제활동 변화의경우임금미스매치만이유의한설명력을가졌으며, 최근들어그영향력이점차확대되고있음을확인하였다. 본고의연구결과는두가지측면에서의미가크다고할수있을것이다. 우선경제활동상태변화자료를편제하지않는한계등으로국내에서는이와관련한연구가상당히저조하였으나이를본격적으로분석할수있는방법론을제시하였다는점이다. 본고는통계청경제활동인구기초자료를활용하여경제활동상태변화자료를직접구축하고, 이에대한구조적요인의설명력을추정하기위해미스매치지수를모형내에도입하였다. 다음으로노동시장의구조적요인을 5개부문미스매치로세분화함으로써고용형태및임금미스매치가우리나라노동시장의가장중요한구조적문제임을밝힐수있었다는점이다. 이러한추정결과는노동이동과관련하여국내에서미시적분석을시도하였던이시균, 김기민 (2013) 의연구결과로도일부뒷받침된다. 본고에서시도하였던거시적측면이아닌미시적측면에서분석을하였다는방법론상의차이에도불구하고그들은우리나라노동력이동에서비정규직과같은고용불안정일자리의비중이크고구직과구인의연계가부족할경우노동력변동이커질수있다고결론지었다. 이들의연구결과는본고에서실증적으로보여주었던고용형태별미스매치의중요성을지지한다고판단된다. 본고의시사점으로는우리나라노동시장상황을개선하기위해서경기부양에만집중하기보다는고용형태 임금등의측면에서근로자와사용자간미스매치를완화하기위한노력이절실하다는점을들수있다. 향후연구과제로는미스매치뿐만아니라노동시장구조적제약관련통계를다양하게발굴할수있다면경제활동상태변화의결정요인과관련한더욱심도있는분석이가능할수있을것으로기대한다. 또한경제활동상태시산도보다정교한방식을도입할필요가있다. 김혜원 (2008) 은경제활동인구조사표본의생년월, 결혼여부, 학력등을이용하여개인패널을구축하여경제활동상태전환율등을시산한바있다. 정확한경제활동상태에대한정보가있다면노동경제뿐만아니라복지, 인구등다양한분야에이를활용할수있을것으로기대한다.

166 164 입법과정책 제 10 권제 1 호 참고문헌 강태수 김정성 이영호 고용상태전환율시산을통한최근노동시장상황평가. 한은조사통계월보 월호. pp 김혜원 한국노동시장에서구직확률과실직확률의구조와변동. 노동리뷰 Vol.40, pp 남재량 청년실업의동태적특성과정책시사점. 노동리뷰 Vol.16, pp 박세준 박창현 오용연 경기- 고용간관계변화의구조적요인진단과정책적 시사점. BOK 이슈노트. No , 한국은행. 이병희 정재호 노동이동과인력개발연구. 연구보고서 Vol.8. 이시균 김기민 노동력변동의결정요인분석. 한국노동연구원. 한국고용정보원 년워크넷통계연보. Boyan, J. & Moffitt, R An Estimate of a Sectoral Model of Labor Mobility. Journal of Political Economy. Vol.98, No.4. pp Fujita, S. & Ramey, G The cyclicality of separation and job finding rates. International Economic Review. Vol.50, Issue.2. pp Jackman, R. & Roper. S Structural Unemployment. Oxford Bulletin of Economics and Statistics Vol.49, No.1. pp Borovičkov, K What Drives Labor Market Flows?. New York University. Kim, S.B. & Rogerson, R Labor Force Participation, Worker Flows and Labor Market Policies. University of Pennsylvania. Mourre, G Did the pattern of aggregate employment growth change in the euro area in the late 1990s?. ECB Working paper series. No Primiceri, G Time Varying Structural Vector Autoregressions and Monetary Policy. Review of Economic Studies, Vol.72, No.3.

167 한국노동시장경제활동상태변화의결정요인분석및시사점 165 pp Sakurai, N Structural change and employment: empirical evidence for 8 OECD countries. STI review 15. pp Shimer, R Reassessing the ins and outs of unemployment. Review of Economic Dynamics. Vol.15, Issue.2. pp Yashiv, E Labor search and matching in macroeconomics. European Economic Review. Yellen, J Labor Market Dynamics and Monetary Policy. At the Federal Reserve Bank of Kansas City Economic Symposium. Jackson Hole. Wyoming.

168 166 입법과정책 제 10 권제 1 호 [Appendix] 학력 직업 지역별미스매치의경제활동상태변화에대한충격방응함수추정결과 1. neu 의경우 < 당기 > <1 년후 > <mms> <mmj> <mmr> 주 : 1) 수평선은충격반응시점을나타내며, 수직선은각미스매치충격에대한 neu 의반응을보여줌 2) 실선은중간추정치이며점선은전체추정치의 16 번째및 84 번째값을나타냄

169 한국노동시장경제활동상태변화의결정요인분석및시사점 nei 의경우 < 당기 > <1 년후 > <mms> <mmj> <mmr> 주 : 1) 수평선은충격반응시점을나타내며, 수직선은각미스매치충격에대한 nei 의반응을보여줌 2) 실선은중간추정치이며점선은전체추정치의 16 번째및 84 번째값을나타냄

170 168 입법과정책 제 10 권제 1 호 3. nui 의경우 < 당기 > <1 년후 > <mms> <mmj> <mmr> 주 : 1) 수평선은충격반응시점을나타내며, 수직선은각미스매치충격에대한 nei 의반응을보여줌 2) 실선은중간추정치이며점선은전체추정치의 16 번째및 84 번째값을나타냄

171 한국노동시장경제활동상태변화의결정요인분석및시사점 169 Analysis on the determinants of Labor Market Transition in Korea 13)Kim, Jungsung* Abstract This study attempts to analyze main determinants of labor market transition in Korea. In particular, this study tries to decompose the determinants into structural factor and the others such as economic cycle. The results from TVP-SVAR model indicates mismatch from employment implying regular and irregular worker discrimination and mismatch from wage explain well the change of labor market transition. Specially, the transitions, unemployment from employment and inactive from employment, are mostly captured by both mismatches of wage and employment. The estimation from the model also shows that the effects of the mismatches are growing in recent period. Considering the result from this paper, the policy efforts to compromise labor market mismatches are necessary. Field: Labor Market Economics, Economic Policy Key Words: Labor Market Transition, mismatches in labor market, TVP-SVAR * Economist, The Bank of Korea, 39, Namdaemunro, Jung-gu, Seoul, Korea

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173 입법과정책 제 10 권제 1 호 pp.171~191 국회입법조사처 규제시차의이론과실제 : 산업융합신제품적합성인증사례를중심으로 * 1) 고영준 ** 배관표 *** 김영지 **** 국문초록 기술발전의속도가가속화되면서규제시차 (regulatory lag) 로인한사회적손실이커지고있다. 규제시차는정책시차의하나로서규제문제의발생시점과해결시점사이의시간차이를의미한다. 규제시차는규제의생성시점을기준으로내부시차와외부시차로구분된다. 본연구는규제시차에대한이론논의를통해분석틀을구성하고, 이를활용하여내부시차가문제되는산업융합신제품적합성인증사례를분석한다. 또한내부시차를줄이기위한정부의노력과개선방안을토론하고, 신제품적합성인증기준과관련된한국과미국의법령을비교함으로써규제시차발생의감소방안을논의한다. 본연구는규제시차에대한이론논의를시도하는점에서이론적의의가있고규제시차감소방안을제시하는점에서정책적함의가있다. 국가과학기술표준분류 : SB1102. 정책결정 / 집행주제어 : 규제, 규제시차, 정책시차, 산업융합, 적합성인증 논문접수일 : 2018 년 2 월 28 일, 심사일 : 4 월 5 일, 게재확정일 : 4 월 19 일 * 본논문은 2018 년서울행정학회동계학술대회발표문을수정 보완한것입니다. 유익한논평을해주신호남대왕재선교수님, 서울대학교박종석석사학위과정생그리고익명의심사위원님들께감사드립니다. ** 서울대학교행정대학원석사과정 (koyeongjun@snu.ac.kr) *** 국회입법조사처입법조사관, 교신저자 (kwanpyo@gmail.com) **** 와이어바알리매니저 (youngji.kim79@gmail.com)

174 172 입법과정책 제 10 권제 1 호 Ⅰ. 서론 규제시차 (regulatory lag) 는정책시차 (policy lag) 의하나로서규제문제의발생시점과해결시점사이의시간차이를의미한다. 1) 규제역시하나의제도이기때문에시차발생은불가피한측면이있고, 반드시나쁘다고만말할수도없다. 이는규제가민주적결정과정을거쳐야하기때문이다 ( 최병선, 1992). 강제적의사결정규칙인규제는자율적으로형성된민간의의사결정규칙을대신한다 ( 이혁우, 2009). 규제는특정행위를할것으로명시적으로규정하는전형적인강제성외에 하지않을수밖에없는 조건을구성하는간접적인상황을강제적으로구성하기도한다 (Hart, 1961). 규제는이처럼강제성있는정책수단이기때문에민주적결정과정이더욱중요하다. 민주적인과정을통해도출된규제는관료의행위에대한정당성을부여하기때문이다 ( 이혁우, 2009). 2) 그러나지나친규제시차는사회적손실을확대시킬수있다는점에서정책적논의의대상이된다. 기술발전의속도가빨라질수록규제공백또는규제방치 (regulatory drift) 로인한사회적손실이커질수있기때문이다. 3) 최근들어 제4 차산업혁명 (the fourth industrial revolution) 이라는말이있을정도로기술발전의속도가빨라지고있다 (Schwab, 2017). 규제시차로인해발생할수있는사회적손실은과거의그어느때보다클수있다. 4) 경제학에서규제시차를주어진것으로간주한다면 ( 예를들어, Tennyson, 1993), 정책학에서는규제시차를줄일수있는것으로여긴다. 국내정책학계에서시차에관한일련의연구들이있었고 ( 정정길, 2002a; 2002b; 이시원, 2013), 정 1) 규제시차는규제지체또는규제지연으로번역될수있다. 규제지체나규제지연은부정적인의미가강하기때문에본연구는규제시차라고번역한다. 2) 갑작스러운규제변동으로인한부작용과저항을최소화하기위해서도시차가불가피한측면이있다. 3) 물론규제가기술혁신을저해한다고단언할수는없다. 기술혁신을촉진하기위한규제도있다 ( 김동현 최영훈 이승철, 2002). 본연구는기술혁신을저해할수있는규제에초점을맞추고있다. 4) 영국의적기법 (red flag act) 도규제시차문제를보여준다 (McLean & Foster, 1992; McLean, 2004; Peters, 2006; Juma, 2016). 한국에서는통상적기조례법으로불리나, 원명칭은기관차량법 (the locomotive act) 이다. 적기법은 1865 년에제정되었는데 1896 년에폐지되었다. 적기법에따르면, 증기기관자동차는시가지에서시속 2 마일 (3.2km/h) 이상의속도를낼수없었고자동차마다기수 ( 旗手 ) 를별도로둬야했다. 기수는낮에는붉은깃발을, 밤에는붉은등을들고마차를몰아자동차보다앞서달려야했다. 다른마차나보행자에게자동차가접근하고있음을알리기위한것이었다. 기술발전으로자동차는더욱빨리달릴수있게됐는데자동차의최고속도는제한되었고, 게다가자동차는마차뒤에서달려야만했다.

175 규제시차의이론과실제 : 산업융합신제품적합성인증사례를중심으로 173 책시차를줄이기위한처방들이제시되기도했다 ( 예를들어, 임도빈외, 2008). 하지만규제시차에초점을맞춘연구는많지않다. 5) 예외적으로 Lavertu & Yackee(2012) 와윤영근 (2013) 등이있는데, 전자는규제시차에대한이론적논의가있지만규제시차를세분해서보지않았고후자는규제시차를세분해서보지만이론적논의가자세하지않다는아쉬움이있다. 6) 따라서본연구는규제시차에대한이론적그리고실천적이해를높이는데에목적이있다. 규제시차는규제문제가발생한이후부터규제가만들어지기이전까지의내부시차 (inside lag) 와규제가만들어진이후부터규제문제가실제로해결될때까지의외부시차 (outside lag) 로구분될수있다. 내부시차와외부시차는발생시점과해결시점사이의시간이기때문에고정적이지않으며줄일수있는대상이다. 즉, 내부시차가정책결정을어떻게하는가에따라달라질수있다면, 외부시차는정책집행을어떻게하는가에따라달라질수있다. 그런데규제는정책도구 (policy instrument) 중에서도강제성이있기때문에상대적으로정책집행문제로부터자유롭다고볼수있다. 따라서본연구는규제시차중에서도내부시차에초점을맞추고자한다. 본연구는규제시차에대한이론적논의를진행한다. 우선규제시차의개념을정의하고, 규제시차의구성을확인한다. 그리고규제시차를분석하기위한틀을제시한다. 이분석틀을활용하여규제시차의실제문제에대해검토하고자한다. 최근이종산업간융합 (convergence) 이활발하다. 그런데기업이산업간융합을통해새로운제품을만들어도, 신제품에맞는인증기준이없어서적합성인증을받지못하고, 결과적으로시장출시가지연되어애로를겪는경우가있다. 본연구는산업융합신제품인증문제를중심으로내부시차를줄이기위한정부의노력을소개하고정부노력의한계를비판해봄으로써내부시차를줄일수있는방법에대하여토론해보고자한다. 아울러본연구는신제품적합성인증기준과관련하여한국과미국의관련법령을비교함으로써규제시차를근본적으로줄일수있는방법에대해서도고민해보기로한다. 5) 규제시차와관련된규제변동에관한연구자체가많지않다 ( 이민창 최성락, 2013). 6) Carpenter, Zucker & Avorn(2008) 은 FDA 에서시한직전에승인된약품의경우다른약품보다안전문제가더많이관련되어있음을확인한바있다. 시한설정이유의한효과가있음을확인한것이다. 한걸음더나아가, Lavertu & Yackee(2012) 는 10 년간의연방법안의규제제정시한과실제규제제정시점을확인하여시한설정이결정시차를줄이는데에긍정적영향을미칠수있음을확인한바있다.

176 174 입법과정책 제 10 권제 1 호 Ⅱ. 규제시차이론논의 규제 (regulation) 는규제대상이바람직한상태 (desired state) 가되도록만드는정책수단 (policy instruments) 중하나로강제성 (coerciveness) 을가진것이다 ( 참고, Vedung, Bemelmans-Videc & Rist, 1998; Hood et al, 2004). 규제는일반적으로정부가시장에개입하여민간의행위를제약하여바람직한경제사회질서를구현하는일련의행위로정의된다 ( 최병선, 1992). 하지만규제는민간이아닌정부스스로를대상으로할수있으며 (Hood et al., 1999), 시장에서교환될수없는것에대한개입도있을수있기때문에, 본연구는이와같은점에서규제를보다넓게정의한다. 그리고규제를명령지시적인강제조치에국한하고보조금과같은유인조치는포함되지않는다는점에서는규제를보다좁게정의한다. 규제도정책수단이기때문에, 민간에서와달리규제가만들어지기전까지거쳐야할정치적과정이있으며 (Ring & Perry, 1985), 그에따라상당한시간이소요된다 ( 임도빈외, 2008). 때로는이해관계자들에의해시간지연이발생할수도있다 (Fetzer 김태오, 2016). 뿐만아니라규제가만들어졌다고해서규제효과가바로나타나는것도아니다 (Friedman, 1972). 규제문제의발생시점과규제문제의해결시점사이의시간차이를규제시차 (regulatory lag) 라고부를수있다. 일반적으로시간의개념은크게 때의흐름, 시각, 그리고 한시각에서다른시각까지의사이 라는세가지유형으로나눌수있다 ( 홍성수, 2016). 먼저때의흐름은일정한빠르기로무한히연속되는시간적흐름을뜻한다. 반면시각이란시간의연속선상에서특정한시점 (point in time, temporal location) 을의미하는것이다. 마지막으로한시각에서다른시각까지의사이란기간 (duration) 을의미하는것이다. 본연구에서말하는시차는세번째의미와연결된다.

177 규제시차의이론과실제 : 산업융합신제품적합성인증사례를중심으로 175 [ 그림 1] 규제시차기본모형 ( 정태적규제시차 ) 규제시차를개념화하면 [ 그림 1] 과같다. 가로축은시간을의미하며세로축은규제수준을뜻한다. 생산량규제로설명하자면, OP는최적의생산량을뜻하며 FP는규제가없을때의생산량을뜻한다. RP는규제가있을때의생산량이다. 그런데 t1 시점부터과대생산이발생한다. t1을규제문제의발생시점이라고말할수있다. 그런데규제문제가발생하자마자규제가만들어지는것이아니다. 정치적과정을거쳐 t2에서만들어진다. t1부터 t2까지를내부시차 (inside lag) 라고말할수있다. 한편규제가만들어진다고해서생산량이바로 OP 수준으로떨어지는것은아니다. t3에이르러서야생산량이 OP 수준으로떨어진다. 규제가만들어진시점부터규제문제의해결시점까지를외부시차 (outside lag) 라고말할수있다. 규제시차는 t1부터 t3까지, 즉내부시차와외부시차를합친것이다. 한편, 최적의생산량만큼규제한다고해도 t1부터 t3까지는 A만큼과대생산이발생하고, 과대생산된만큼사회적손실이불가피하다.

178 176 입법과정책 제 10 권제 1 호 [ 그림 2] 규제시차확장모형 ( 동태적규제시차 ) [ 그림 1] 에서규제시차는최적의생산량이고정되어있다. 그러나최적의생산량이변할수있다. 특히기술이발전함에따라최적의생산량이늘어나는상황을생각해볼수있다. 최적의생산량이고정된 [ 그림 1] 에서의규제시차를정태적 (static) 규제시차라고부른다면최적의생산량이변하는상황에서의규제시차를동태적 (dynamic) 규제시차라고부를수있다. 이를그림으로나타내면위의 [ 그림 2] 와같다. OP는최적의생산량을뜻하며 FP는규제가없을때의생산량을뜻한다. RP는규제가있을때의생산량을뜻한다. [ 그림 2] 에서의 OP는기울기가 0이아니다. t1 시점부터최적의생산량보다많은양이생산되는규제문제가발생한다. 일정시간이지난 t2에서야비로소, t2 시점에서의최적의생산량만큼생산하도록하는규제 R1 이만들어진다. 규제가만들어지면서생산량은줄어들기시작한다. 그런데이모형에서는규제로인한효과가 t4에서마무리되지만 t3부터최적생산량보다실제생산량이적은새로운규제문제가발생한다. 다시일정시간이지난 t5에서새로운규제가만들어진다. 규제수준을 t5 시점의최적생산량보다높게잡을수도있다. 외부시차의시간을거쳐 t6에서규제효과가마무리되는데, 문제는규제문제가완전히해결되지않는다는점이다. 즉, 과대생산과과소생산이반복된다. 그러므로규제문

179 규제시차의이론과실제 : 산업융합신제품적합성인증사례를중심으로 177 제를완전히해결할수없는상황에서규제시차를최대한줄이고, 규제수준을최적의생산량과연동되게하여과대생산이나과소생산에따른사회적손실을줄이는수밖에없음을알수있다. Ⅲ. 규제시차사례분석을위한틀 앞서논의를통해규제시차는내부시차와외부시차로구성됨을확인하였다. 7) 규제시차를엄밀하게분석하기위해서는내부시차와외부시차의 2단계구분보다더세부적으로구분할필요가있다. 규제는정책수단의하나이기때문에정책과정 (policy process) 에따라규제시차를세분하는것이유용할수있다. 정책과정의단계구분에대한합의는없다 (Sabatier & Weible, 2014). 일찍이 Lasswell(1956) 은 7단계로, Anderson(1975) 은 5단계로구분한바있다. 본연구는정정길외 (2017) 를참고하여정책과정을정책의제설정 (policy agenda setting), 정책결정 (policy making), 정책집행 (policy implementation), 정책평가 (policy evaluation), 정책종결 (policy termination) 로나눠서규제시차를세분해보도록하겠다. 본연구의규제시차의구분은아래의그림에서확인할수있다. 정책의제설정, 정책결정, 정책집행, 정책평가, 정책종결을규제의제설정, 규제결정, 규제집행, 규제평가, 규제종결로바꿔설명하기로한다. 가장먼저규제문제가발생한다. 규제문제는규제자체가없는규제공백의경우가있을수있고, 기존의규제가적합하지않거나불명확한규제방치의경우가있을수있다 ( 참고, 김태오, 2017). 규제공백의경우규제대상의행위가방치되고, 규제방치의경우규제대상의행위가제약된다. 규제문제가발생된다고하여그것이바로의제가되지않는다. 의제가되기까지인식시차 (recognition lag) 가있기때문이다. 문제에대한정보를얻는데에시간이걸리며정보를바탕으로문제를식별하는데에도시간이걸릴수 7) 내부시차와외부시차의구분은경제학에서일반적으로사용하는정책시차의구분과일치한다. 경제학에서정책시차문제는케인즈주의자들과통화주의자들의견해가충돌하면서널리알려졌다 ( 예를들어, Friedman, 1972). 경기변동에대하여정부가사용할수있는정책은재정정책 (fiscal policy) 과통화정책 (monetary policy) 으로나뉘는데, 재정정책은내부시차가길지만외부시차가짧고통화정책은내부시차가짧지만외부시차가길다 ( 안국신, 2004). 케인즈주의자들은재정정책을중요하게여기고통화주의자들은통화정책을중요하게여기며재정정책과통화정책의정책혼합 (policy mix) 이대안으로제시되기도한다.

180 178 입법과정책 제 10 권제 1 호 [ 그림 3] 규제시차의세분화 있다. 다음으로결정시차 (decision lag) 가있다. 규제대안형성 (formulation) 과정에서시차가발생할수도있고규제대안들의분석 (analysis) 과정에서시차가발생할수있다. 여러대안중하나를채택 (adoption) 하는과정에서시차가발생할수도있다. 다음으로집행시차 (implementation lag) 가있다. 규제가만들어진다고하여바로집행되는것은아니다. 집행을위한인력, 예산또는조직이필요하여시차가발생할수도있다. 마지막으로효과시차 (effectiveness lag) 가있다. 규제가집행된다고하여바로규제문제가해결되지는않는다. 강제성이낮아규제저항이있을수도있다. 이를정책시차측면에서구분한다면인식시차, 결정시차, 집행시차가내부시차이며효과시차는외부시차라할수있다. 지금까지의구분은새로운것이아니다. 경제학에서도일반적으로알려진구분이다. 8) 김상봉, 강주현 (2008) 도같은방식으로구분하였을뿐만아니라윤영근 (2013) 도김상봉, 강주현 (2008) 의구분을활용하고있다. 그런데본연구는기존의구분에서규제문제의재발 (recurrence) 문제를추가적으로지적하고자한다. 규제는민주적결정과정을통해만들어진하나의규범으로서포괄적일필요가있다. 다시말해규제는특정대상에만적용되는것이아니라, 해당규제문제가아닌다른규제문제에도적용될수있어야한다. 그런데기술발전의속도가빨라지면기존의규제가포괄하지못하는새로운규제문제가발생하고또다른규제를만들필요가생긴다 ( 윤혜선, 2017). 규제시차는반복될수밖에없다. 규제문제의재발을막는것은규제시차를줄이는것이상으로중요할수있다. 규제시차의총시간은아래와같은수식으로계산될수있다. 규제시차 = ( 인식시차 + 결정시차 + 집행시차 + 효과시차 ) 규제문제재발 8) 예를들어다음과같은 2008 년글이있다.

181 규제시차의이론과실제 : 산업융합신제품적합성인증사례를중심으로 179 Ⅳ. 규제시차사례분석 1. 산업융합신제품인증문제 서론에서말했듯이본연구는내부시차, 다시말해인식시차, 결정시차, 집행시차, 그리고규제문제의재발을줄일수있는방법에대하여고민해보고자한다. 9) 규제시차중내부시차가가장논란이되는분야는인증제도분야라고말할수있다. 10) 인증제도분야는기술발전과직접적으로관련되기도한다. 기술발전은국민의삶을개선시킬수있지만, 경우에따라서국민의안전을위협하거나환경을파괴할수도있다. 그리고기술발전은수요자와공급자간의정보비대칭을확대시켜국민이합리적인판단을내리기어렵게만들수도있다. 이러한문제들을해결하기위하여정부는인증제도를만들어그기술의적합성을평가 (conformity assessment) 하고있다 ( 이광호, 2016). 11) 법적인증제도는임의인증과의무인증 ( 강제인증 ) 으로나뉘는데, 의무인증을받지못한제품은적합성이없는것으로간주되어시장출시자체가불가능하다. 융합은두개이상의상이한요소들이하나의요소로수렴되면서시너지를내는현상을뜻하며, 산업간융합 ( 이하, 산업융합 ) 은서로다른산업간의융합을뜻한다. 산업융합은국가의새로운성장동력으로간주되고있다. 12) 산업융합신제품은산업융합을통해만들어진새로운제품을뜻하는데, 문제는산업융합신제품이인증을받는데에애로가특히크다는것이다. 2016년에국가산업융합지원센터에서실시한설문조사결과에따르면산업융합신제품의경우인증문제로어려움을겪고있다고답한기업이전체의 47.6% 에이르렀다. 13) 산업융합신제품은기존에는없던 9) 외부시차는엄밀히측정하기가어렵다는현실적문제도감안되었다 ( 임도빈외, 2008). 10) 인증제도란제품이나서비스등평가대상이정해진표준이나기술규정등을만족시키는지평가를함으로써그사용및출하가가능하다는것을입증하는행위를말한다. 형식승인, 검정, 지정, 허가등이인증제도와함께사용되는단어들이다. 인증제도는식품부터전기제품, 건축물등다양한분야에걸쳐있다. 소기의정책목적을달성하는수단으로인증제도는사용되고있다. 국가표준인증통합정보시스템 ( 검색일 : 2018 년 2 월 4 일 11) 2016 년 8 월기준으로 71 개의의무인증과 104 개의임의인증, 총 175 개의인증제도가있다. 이외에도공공기관에서발행하는인증제도가 13 개있다. 규제정보포털 ( 검색일 : 2018 년 2 월 4 일 12) 문재인정부역시도 13 개 혁신성장동력 을발표했는데융합이여전히강조되고있다. 13) 국가융합지원센터 ( 검색일 : 2018 년 2 월 18 일

182 180 입법과정책 제 10 권제 1 호 완전히새로운종류의제품일수있고, 이경우기존인증을받을수없는경우가많기때문이다. 산업융합신제품으로서인증애로를겪은대표적사례로는 S중공업의트럭지게차가알려져있다 ( 배관표, 2018). 트럭지게차는트럭과지게차가융합된제품으로, 트럭의핵심기능을유지하면서도신속한이동이가능하다. 2008년에개발되어국내뿐만아니라해외에서도특허를받았다. 그런데트럭은자동차로분류되고, 지게차는건설기계로분류되어자동차인증을담당하는부서와건설기계인증을담당하는부서모두트럭지게차의인증을미뤘다. 두부서모두한중앙행정기관에속함에도불구하고발생한문제이다. 인증이없어시장출시는지연되었고, 2011년에서야비로소인증을받아 2012년에시장에출시되었다. 2018년현재트럭지게차는세계로수출되고있다. 2. 산업융합신제품적합성인증지원제도소개 14) 정부는산업융합신제품의인증애로를줄이기위하여 산업융합신제품적합성인증 지원제도 ( 이하, 적합성인증지원제도 ) 를만들었다. 15) 적합성인증지원제도는 2011년에제정된 산업융합촉진법 에근거하고있다. 16) 산업융합신제품에맞는기준 규격 요건등이없는경우 나 법령에따른기존기준 규격 요건등을산업융합신제품에적용하는것이맞지아니한경우 ( 산업융합촉진법 제11조 ), 산업융합신제품제조자는소관행정기관에적합성인증지원제도를신청할수있다. 신청을받은소관행정기관은이산업융합신제품의인증절차를정해진시간이내에마무리해야한다. 산업융합촉진법 은 신청을받은날부터 6개월의범위에서대통령령으로정하는기간내에 인증절차를끝내도록정하고있다 ( 제13조 ). 적합성인증지원제도의절차를정리하자면다음과같다 ( 참고, 산업통상자원부, 2017b). 1 제조자는소관행정기관에게적합성인증지원을신청한다. 2 소관행 14) 인증지원제도소개는배관표 (2018) 를참고하고있다. 15) 산업융합신제품적합성인증 이 산업융합촉진법 상의명칭이다. 이제도는산업융합신제품에대해독립된인증을주는제도가아니라산업융합신제품이기존의인증을보다빨리받을수있도록돕는지원제도이다. 산업융합신제품적합성 인증제도 라고부르면독립된 인증제도 로오해할수있기때문에본연구에서는 인증지원제도 라고부르기로한다. 16) 이법은 산업융합의기반을조성하고산업경쟁력을강화 하는것을목적으로한다 ( 제 1 조 ).

183 규제시차의이론과실제 : 산업융합신제품적합성인증사례를중심으로 181 정기관은그것이적합성인증의지원대상인지를확인하여, 3 제조업자에게통보한다. 4 소관행정기관은적합성인증협의체를구성하고, 5 협의체에융합신제품인증을위한심사기준마련을요청한다. 6 적합성인증협의체는융합신제품에만족시켜야할기준을마련하고, 7 소관행정기관은융합신제품이그기준을만족시키는지시험 검사기관에시험 검사를요청한다. 8 시험 검사기관은시험결과를소관행정기관에통보하며, 9 소관행정기관은시험결과에따라인증을발급하거나인증발급을거절한다. 이모든과정이 6개월내에이뤄져야한다. 적합성인증지원제도의절차에서시차를구분해보자면다음과같다. 산업융합신제품개발이완료된시점을규제문제의발생시점으로본다면, 적합성인증지원제도를신청하는 1 이전까지를인식시차, 적합성인증기준을마련하는 6까지를결정시차, 인증을발급또는거절하는 9까지를집행시차라고말할수있다. 인증을받지못하면시장출시자체가되지않기때문에, 효과시차는발생하지않는다고말할수있다. 적합성인증지원제도는내부시차와관련되고외부시차와는관계가크지않다. 3. 산업융합신제품적합성인증지원제도평가및개선방안 17) 산업융합신제품적합성인증지원제도는신청한날로부터 6개월이내에소관중앙행정기관이적합성인증을완료하도록그시한을정함으로써결정시차와집행시차를줄이는제도라고평가할수있다. 인증기준제정에평균 3년이상의장시간이소요된다는점을생각하면, 산업통상자원부가스스로평가하듯이제도는 패스트트랙 (fast track) 을운영하는것과같다 ( 산업통상자원부, 2017a). 아울러산업융합신제품의특성에맞게소관중앙행정기관과다른소관중앙행정기관의역할에대해서도정하고 ( 제11조 ), 인증기준을마련하기위한협의체의설치도정함으로써 ( 제 12조 ), 결정시차와집행시차가늘어나지않도록제도를설계하고있다는점을높게평가할수있다. 적합성인증지원제도신청은 2011년부터 2017년 12월까지 12건이있었다. 2014년부터신청수가본격적으로증가하여, 총 12개제품중 7개제품이인증을받았다. 신청철회된건이 3건있으며, 유권해석으로애로가해결된것이 1건, 제조 17) 인증지원제도평가및개선방안은배관표 (2018) 를참고하고있다.

184 182 입법과정책 제 10 권제 1 호 업자에게인증요청사항을확인, 안내하여종료된것이 1건있었다. 적합성인증지원제도는인증제도로인한애로를해결하기위한것이기때문에실제인증을받은 6건외의나머지도성과로볼수있다. 대부분 4개월안팎의시간내에인증을받았다. 18) 신청철회는 4개월에서 5개월까지상당한시간이걸렸지만, 유권해석은단 16일만에이뤄졌고, 인증요청사항을확인, 안내하여종료된것은 20일만에이뤄졌다. 이러한점들을미루어볼때시한설정은실제로도상당한효과를발휘하고있다고평가할수있다. 19) 그런데적합성인증지원제도는여전히몇가지개선가능성을가지고있다. 우선인식시차의감소가능성이다. 적합성인증지원제도는제조자의신청으로시작된다. 신청이없다면인증지원제도가시작될수없다. 정부는산업융합신제품이안전성에문제가있는지를사전검토하고안전성에문제가없는경우는빠른인증절차를진행하도록하고있는데, 이러한사전검토절차를공식화한다면활용의여지가커질수있다. 인증준비가완료되지않더라도, 예를들어기술개발단계에서소관중앙행정기관또는적합성인증지원제도의사무를담당하는기관에게사전검토를신청하여해당제품이기존의인증을받을수있는지, 만약받기어렵다면적합성인증지원제도의대상이될수있는지등을확인하도록한다면인식시차를줄일수있는기회가될수있다. 20) 18) 가장최근에인증지원제도를통해인증을받은사례는지필로스의하이브리드전력관련장치이다. 이제품은전력수요관리기능을갖는에너지저장시스템 (energy storage system) 과정전으로부터시스템을보호하는무정전전원장치 (uninterruptible power supply) 가융합된제품으로에너지저장시스템인증과무정전전원장치인증이달라애로를겪었다. 지필로스 'Hybrid PCS' 산업융합적합성인증획득, 경인일보, 2017 년 12 월 26 일 19) 시한을정하는것의가장큰문제는시한을지키다안전문제를간과할수있지않을까라는우려이다. 이점에대해서는논란이있고후속연구가필요하다. 다만 산업융합촉진법 에서는이러한문제들을감안하여손해보장사업의실시를규정하고있음을상기할필요가있다 (16 조 ). 적합성인증을받은제조자가산업융합신제품으로인해소비자가입을수있는손해를담보하기위해보험또는공제에가입하도록규정한것이다. 특히소비자안전과관련된제품의경우제 19 조에서강제적으로보험또는공제에가입하도록하고있다. 적합성인증지원제도를운영하는과정에서도보험의가입을신청인에게권장함으로써발생할수있는안전사고에주의하고있다. 인증을담당하는소관중앙행정기관의경우보수적인인증제도를운영하는이유는안전사고의발생가능성때문이다. 그러므로해당제품에대한완화된인증기준을적용하도록만들수있는적합성인증지원제도는소관중앙행정기관의협조적인진행을도모하기위해서발생할수있는안전사고에대한부담을신청인에게지우고, 적합성인증지원제도의면책가능성을최대한확보하려는노력을하고있다. 뿐만아니라인증에대한사후관리를위해인증의유효기간등을규정하고개선권고를하는등, 인증제품의성능저하나안전성문제가제기되어인증의유효성에문제가생길경우에대비하고있다.

185 규제시차의이론과실제 : 산업융합신제품적합성인증사례를중심으로 183 또한제조자의빠른신청으로도인식시차를줄일수있다. 제조자의빠른신청을위해서는적합성인증지원제도에대한홍보가필수적이다. 그외에제조자가왜신청을주저하는지를고민해볼필요가있다. 예를들어소관중앙행정기관이하나가아닌여럿인경우를생각해볼수있다. 이러한경우에제조자가빠른선택을하게하는방법은제조자에게보다많은정보를제공하는것이다. 기존의인증사례들에대한정보공개를활성화한다면제조자의빠른판단이가능할것이다. 21) 한편제조자의경우인증을해당제품한번만받는것이아니다. 이는인증과정이 반복게임 이라는의미이다. 소관중앙행정기관이인증을미루는상황에서다른중앙행정기관의도움을받아서, 소관중앙행정기관의인증을법률에따라강제하는것이제조자의입장에서부담스러울수밖에없다. 적합성인증지원제도의활용을담당관료들이원하도록, 동기부여방안이필요하다. 인식시차뿐만아니라결정시차를줄일수있는가능성역시여전히존재한다. 인증제도는특정중앙행정기관소관이아니며, 산업융합인증제도의경우여러중앙행정기관이연관될수있다. 산업융합촉진법 도산업통상자원부를위한법이아니고모든중앙행정기관에서지켜야할범부처법이다. 그러나범부처법에내재된모호성때문에소관중앙행정기관의제도에대한이해는부족하고, 결국 관계중앙행정기관 인산업통상자원부의지원없이는제도의원활한운영이이뤄지지않는다 년 11월시행령이개정되어산업통상자원부가적극적인행정을할수있는기초가마련되었지만, 산업통상자원부가더욱확실한책임과권한을가진다면결정시차는줄일기회는더있을것이다. 22) 마지막으로규제문제의재발가능성을줄일수있다. 적합성인증지원제도를통해인증기준을새롭게만든다고하여도그인증기준은적합성인증지원제도를신청한해당산업융합신제품에만배타적으로적용되는것이다. 전파법 에서 잠정인증 을주고추후다시인증을받게하는제도가있는데, 적합성인증지원제도를통한인증은그와달리재발급이필요없는완전한인증이다. 하지만인증기준이일회적이다. 유사한제품을개발한제조자가적합성인증지원제도신청을한다면, 소관 20) 신청이없더라도제조자들의수요를사전에파악하여소관중앙행정기관이이를위한협의체구성을준비하거나, 인증기준을미리조정할수있도록하는방안도검토할필요가있다. 21) 앞서설명한사전검토절차를통해이문제가해결될수도있다. 22) 아울러감사소명제도의적극행정면책제도와연계하면소관중앙행정기관도결정에보다적극적일수있을것이다.

186 184 입법과정책 제 10 권제 1 호 중앙행정기관은협의체를재구성하고, 인증기준을다시만들어야한다. 이미적합성인증지원제도를통해만들어진인증기준이있다면인증기준결정에서참고가될수있고, 산업통상자원부는각사례를표준에도반영될수있도록노력하고있지만그것으로는한계가있다. 인증기준이일회적이지않고기존의표준에반영되도록하는절차가필요하다. 4. 보충논의 : 인증기준의대응성확대 앞서규제시차의모형을설명하며, 규제시차를줄이기위한노력과함께 규제수준을최적의생산량과연동되게하여과대생산이나과소생산에따른사회적손실을줄여야 한다고말한바있다. 적합성인증에서내부시차를줄이는만큼중요한것이인증기준의대응성 (responsiveness) 을확대하여인증기준이현실을자동적으로반영할수있도록하는것이다. 인증기준이수시로변하는현실을자동적으로반영한다면인증기준이없는규제공백이나인증기준이맞지않는규제방치의문제자체가줄수있다. 이러한점에서인증기준의대응성확대방안에대하여고민해볼필요가있다. 본연구는보충논의로산업융합신제품적합성인증관련한국의법령과미국의법령을비교함으로써대응성을확대하기위해서는무엇이필요한지를논해보겠다. 미국정부는 국가기술이전및발전법 (National Technology Transfer and Advancement Act) 에따라 자발적인민간이해당사자들의표준합의체 (Voluntary, Private Sector, Consensus Standards Bodies) 의표준제정과정에연방정부기관들이참여할것을명시하고 자발적으로합의된표준 (voluntary consensus standards) 을인증기준으로활용할것을강제하고있다. 23) 관리예산처 (Office of Management and Budget) 가이를관리하는데, 관리예산처는대통령행정명령 (Executive Order 등 ) 을통해적합성인증이규제의성격을갖고있음에따라, 해당안을관리예산처로이송하고, 이를이해당사자들에게공표하여의견을수렴하는과정 (notice and comment rulemaking) 을법제화하였다. 한편국립표준기술원 (National Institute of Standard and Technology) 은 표준정책에대한기관간협 23) 활용이불가능하다면, 해당기관의장은그사유를대통령실관리예산처로사유를통보해야하고관리예산처는이를종합하여의회에매년보고하도록규정하고있다.

187 규제시차의이론과실제 : 산업융합신제품적합성인증사례를중심으로 185 의체 (Interagency Committee on Standards Policy) 를구성하고연방및각주의행정기관들과이해당사자들이정보를교류할수있게하고, 합의를통해만들어진표준을행정행위의근거로사용할수있도록지원하고있다. 국립표준기술원과행정기관들은인증기준이이해당사자들의합리적예측범위에서벗어나지않고기술발전의흐름에서동떨어지지않도록하는의무를가지며이해당사자들에게사전에알리고의견을구해야하는의무도가진다. 한국의경우, 국가표준기본법 에따라산업통상자원부의국가기술표준원이 한국산업표준 (Korean Standard) 을정립하고이것을적합성인증의주요기준으로삼고있다. 산업표준제 개정은국가기술표준원장이직접제안할수도있지만이해당사자들이직접제안할수도있다. 이해당사자가제 개정과정에서공청회를요청하면국가기술표준원장은공청회를개최하여야한다. 산업표준심의회는분야별로민간전문위원들이참여한다. 하지만미국에서와같이이해당사자들과의협의가강제되고있지는않다. 국가표준기본법 에따르면 표준및적합성평가에대한국제상호인정 이나 민간단체의규격및기준에대한승인 등은정부재량하의행위이다. 따라서법규상소극적의미를갖는다. 한국산업표준과국제표준의부합비율이이미 99% 를상회하는것에서알수있듯이문제가있다고말할수는없지만, 24) 산업융합신제품의특수성을생각할때인증기준의대응성확대방안에대한재검토도필요한것으로판단된다. Ⅴ. 결론 본연구는규제시차에관한이론논의를바탕으로, 규제시차중내부시차를줄이기위한방안에대해서살펴보고자했다. 본연구는내부시차가가장문제가되고있는산업융합신제품적합성인증사례에초점을맞췄다. 정부는산업융합신제품적합성인증에서의내부시차를줄이기위해적합성인증지원제도를만들었다. 이제도의핵심은 6개월의시한설정을두는것이었다. 25) 적합성인증지원제도의시 24) 국제표준부합화현황 (2018 년 2 월 19 일기준 ). 국가표준인증통합정보시스템 ( 검색일 : 2018 년 2 월 19 일 25) 미국에서도내부시차가정책결정과정의가장심각한문제중하나로인식되고있고 (Eisner, 1989; McGarity, 1991; Kerwin & Furlong, 1992; Seidenfeld, 1996; Carpenter et al., 2012), 대안

188 186 입법과정책 제 10 권제 1 호 한설정은효과가있는것으로판단된다. 적합성인증지원제도신청사례가축적되면시한설정을보다정교하게할수있을것이다. 적합성인증지원제도는개선의여지가있는제도이지만, 정책결정자나연구자들이계속관심을갖고지켜봐야할제도이다. 분석결과를일반화하여내부시차를줄이기위한방안을정리하면다음과같다. 인식시차를줄이기위해정부는규제문제관련정보를적극적으로발굴하고수집하여야한다. 결정시차와집행시차를줄이기위해서는필요하다면법률에의해시한을설정할수도있다. 아울러정부의책임과권한을명확히하고, 관료들의동기를적절히부여할수있다면결정시차와집행시차는줄수있다. 한번발생한규제문제는재발하지않게하는방안이반드시필요하고, 가능하다면규제시차자체가발생하지않도록현실변화에대한규제의대응성을높일필요도있다. 정부가정책결정을어떻게하는가에따라내부시차는줄수있기때문에, 내부시차를줄이기위한모두의노력이필요하다. 규제개혁의필요성에대한이견은없다. 그런데규제개혁은결국시간의문제이다. 규제시차는규제개혁의지연과관련된, 중요한개념이라고말할수있다. 그럼에도불구하고규제시차의개념을정의하고구성을자세히정리한연구는지금껏없었다. 본연구는규제시차에대한이론논의를시도했다는점에서이론적의의가있다고말할수있다. 다만정책과정구분을적용하여규제시차를세분함으로써정책시차와는다른규제시차의특수성을충분히찾아내지못했다는아쉬움이있다. 그리고본연구는규제시차에대한이론논의를실제사례에적용해봤다. 적합성인증지원제도의개선방안을찾았다는점에서정책적함의가있다. 한편본연구에서새롭게제시한이론논의의적용가능성을확인했다는점도강조할필요가있다. 앞으로본연구의이론논의가다른분야의사례분석에서도적용될수있기를기대한다. 으로서시한설정이적극적으로활용되고있다 (Kerwin & Furlong, 1992). 가령 대기오염방지법 (Clean Air Act) 에서시한설정규정을찾아볼수있다.

189 규제시차의이론과실제 : 산업융합신제품적합성인증사례를중심으로 187 참고문헌 김동현 최영훈 이승철 정부규제가기술혁신과정에미치는효과 : 정부출연연구기관을중심으로. 한국정책학회보 제11권제2호. pp 김상봉 강주현 정책과정의시차문제에관한연구 : 서울시대중교통정책개편사례. 지방정부연구 제12권제1호. pp 김태오 제4차산업혁명의견인을위한규제패러다임모색 한국의규제패러다임을중심으로. 경제규제와법 제10권제2호. pp 배관표 < 풀밭위의점심 > 과트럭지게차. 미발표원고. 산업통상자원부. 2017a. 산업융합신제품의 적합성인증제도. 제도소개자료 b. 산업융합신제품의 적합성인증제도 현황참고자료. 안국신 ( 현대 ) 경제학원론. 서울 : 박영사. 윤영근 정책증거 (policy evidence) 의시차에관한연구 : 산아제한정책사례의적용. 행정논총 제51권제4호. pp 윤혜선 신흥기술 (emerging technologies) 의규제에대한몇가지고찰. 경제규제와법 제 10 권제 1 호. pp 이광호 기술규제, 사례와정책적시사점. 경제규제와법 제9권제2호. pp 이민창 최성락 한국의규제연구동향분석 ( ). 한국사회와행정연구 제24권제2호. pp 이시원 시차이론의연구동향그리고성과와과제. 한국사회와행정연구 제24권제2호. pp 이혁우 규제의개념에관한소고. 행정논총 제47권제3 호. pp 임도빈 이시원 김준기 정준금 정책결정소요시간에관한연구 참여정부의대통령주요정책을중심으로. 한국정치학회보 제42권제3 호. pp 정정길. 2002a. 행정과정책연구를위한시차적접근방법 : 제도의정합성문제를중심으로. 한국행정학보 제36권제1호. pp b. 정책과제도의변화과정과인과법칙의동태적성격 시차적접근방법을위한제언. 한국정책학회보 제11권제2호. pp

190 188 입법과정책 제 10 권제 1 호 정정길 최종원 이시원 정준금 정광호 정책학원론. 서울 : 대명출판사. 최병선 정부규제론. 서울 : 법문사. 홍성수 시차이론과시간의개념. 한국정책연구 제16권제3 호. pp Fetzer, T 김태오 혁신과규제 : 동태적시장에서의정태적인법 예측불가능한것에대한규제방식. 경제규제와법 제9권제2호. pp 국가융합지원센터. 검색일 : 2018년 2월 18일 ). 국가표준인증통합정보시스템. 검색일 : 2018년 2월 4일 ). 국가표준인증통합정보시스템. 검색일 : 2018 년 2 월 19 일 ). 규제정보포털. 검색일 : 2018년 2월 4일 ). 박상일 지필로스 'Hybrid PCS' 산업융합적합성인증획득. 경인일보 (12월 26일 ) ( 검색일 : 2018년 2월 4일 ). Anderson, J Public Policy-Making. New York: Praeger. Carpenter, D., Chattopadhyay, J., Moffitt, S., & Nall, C The complications of controlling agency time discretion: FDA review deadlines and postmarket drug safety. American Journal of Political Science Vol.56, No.1. pp Carpenter, D., Zucker, E., & Avorn, J Drug-review deadlines and safety problems. New England Journal of Medicine Vol.358, No.13. pp Eisner, N Agency delay in informal rulemaking. Administrative Law Journal Vol.3, No.7. pp Friedman, M Have monetary policies failed? The American Economic Review Vol.62, No.1/2. pp Hart, H The Concept of Law, Oxford: Oxford University Press. Hood, C., James, O., Peters, B. G., & Scott, C Controlling Modern Government: Variety, Commonality and Change. Northampton, MA: Edward Elgar. Hood, C., Scott, C., James, O., Jones, G., & Travers, T Regulation

191 규제시차의이론과실제 : 산업융합신제품적합성인증사례를중심으로 189 Inside Government: Waste-Watchers, Quality Police, and Sleaze Busters. Oxford: Oxford University Press. Juma, C Innovation and its enemies: Why people resist new technologies. Oxford: Oxford University Press. Kerwin, C., & Furlong, S Time and rulemaking: An empirical test of theory. Journal of Public Administration Research and Theory Vol.2, No.2. pp Lasswell, H The Decision Process. College Park: University of Maryland Press. Lavertu, S. & Yackee, S Regulatory delay and rulemaking deadlines. Journal of Public Administration Research and Theory Vol.24, No.1. pp McGarity, T. O Some thoughts on deossifying the rulemaking process. Duke Law Journal Vol.41. pp McLean, I The history of regulation in the United Kingdom: Three case studies in search of a theory. J. Jordana & D. Levi-Faur, ed. The Politics of Regulation: MA: Edward Elgar publishing. pp McLean, I. & Foster, C The political economy of regulation: interests, ideology, voters, and the UK Regulation of Railways Act Public Administration Vol.70, No.3. pp Peters, P Time, Innovation and Mobilities: Travel in Technological Cultures. New York: Taylor & Francis. Ring, P. & Perry, J Strategic management in public and private organization: Implications of distinctive contexts and constraints. Academy of Management Review Vol.10, No.2. pp Sabatier, P. & Weible, C. (Eds.) Theories of the Policy Process. Boulder: Westview Press. Schwab, K The Fourth Industrial Revolution. New York: Crown Business.

192 190 입법과정책 제 10 권제 1 호 Seidenfeld, M Demystifying deossification: Rethinking recent proposals to modify judicial review of notice and comment rulemaking. Texas Law Review Vol.75, pp Tennyson, S Regulatory lag in automobile insurance. Journal of Risk and Insurance Vol.60, No.1. pp Vedung, E., Bemelmans-Videc, M., & Rist, R Policy instruments: typologies and theories. in Carrots, Sticks, and Sermons: Policy Instruments and their Evaluation, New Jersey: Transaction Publishers. pp

193 규제시차의이론과실제 : 산업융합신제품적합성인증사례를중심으로 191 Theory and Practice of Regulatory Lag : Focusing on Conformity Assessment 26)Ko, Yeongjun* Bae, Kwanpyo** Kim, Youngji*** Abstract As technological development is accelerating, regulatory lag lays heavier burdens on our society. Regulatory lag is a type of policy lags and is defined as the difference in time between occurrence and resolution of regulatory problems. Regulatory lag consists of inside and outside lag; the former is an amount of time consumed before regulation is created and the latter is an amount of time it takes until the government applies the regulation to specific problems. This study formulates the analytic frame through theoretical discussions on regulatory lag; using this tool, cases of conformity assessment are examined, in relation to new products from technological convergence, where the inside lag to be problematic; this study introduces efforts by the government to diminish the inside lag and discusses on how to improve such a problem. Additionally, this study compares the legal approaches to conformity assessment standards in South Korea and the United States and discusses measures to minimize the risk of regulatory lag. The Significance of this study and its implication on policies can be found in the theoretical discussion of regulatory lag and methodologies to reduce it. Field: regulation, policy-making, policy-implementation Key words: regulation, regulatory lag, policy lag, industrial convergence, certificate of conformity * Master s Candidate in the Graduate School of Public Administration, Seoul National University ** Corresponding Author, Legislative Researcher in the National Assembly Research Service *** Business Developer Manager in WireBarley

194

195 입법과정책 제 10 권제 1 호 pp.193~214 국회입법조사처 무역항에서의우선피항선의법적지위및입법론에관한고찰 * 1) 이정원 ** 국문초록 우리법제상잡종선내지우선피항선은그개념자체가난해하고복잡하다는입법론적문제점을안고있다. 잡종선내지우선피항선의개념정의에관한규정은여러차례에걸쳐개정되어왔지만, 여전히우선피항선의개념자체가모호하고, 우선피항선관련규정의재판규범및행위규범으로서의효력을현저히저하시키고있다. 잡종선등에관한규정의배경에는항내교통상황에익숙하지못하고조종성능도좋지않은잡종선이외의선박에항해상우선권을주어대형선박이안심하고출입항할수있도록하자는 대형선우선원칙 이있다고본다. 그러나선박의운동성능등을전혀고려하지않고일정한용도나부류의선박을잡종선등으로분류한후, 이들선박에대해타선박에대한일반적피항의무를부과하는것은법집행의혼란만초래할수있다. 따라서우선피항선에관한선박입출항법제2조와제16조는폐지하고, 조종성능의우열에따라우선권을부여하고있는국제규칙제18조를적용하는것이타당하다. 국가과학기술표준코드 : SA0799. 달리분류되지않는분야별전문법주제어 : 잡종선, 우선피항선, 피항의무, 진로방해금지의무, 통항방해금지의무 논문접수일 : 2017 년 10 월 31 일, 1 차심사일 : 11 월 20 일, 2 차심사일 : 2018 년 1 월 16 일, 게재확정일 : 2018 년 4 월 19 일 * 이논문은부산대학교기본연구지원사업 (2 년 ) 에의하여연구되었음. ** 부산대학교법학전문대학원교수 변호사 (703hee@gmail.com)

196 194 입법과정책 제 10 권제 1 호 Ⅰ. 서론 선박입출항법제16조제1항은 우선피항선은무역항의수상구역등이나무역항의수상구역부근에서다른선박의진로를방해하여서는아니된다 라고규정하여, 동법이규정하는무역항내에서의다양한항법규정에도불구하고우선피항선으로규정된일정한선박에대해서는다른선박의진로를방해하지않을공법상의무를부과하고있다. 한편선박입출항법제2조제5호는동법상우선피항선을다음과같이규정하고있다 ; 우선피항선 ( 優先避航船 ) 이란주로무역항의수상구역에서운항하는선박으로서다른선박의진로를피하여야하는다음각목의선박을말한다. 가. 선박법 제1조의2 제1항제3호에따른부선 ( 艀船 ) [ 예인선이부선을끌거나밀고있는경우의예인선및부선을포함하되, 예인선에결합되어운항하는압항부선 ( 押航艀船 ) 은제외한다.] 나. 주로노와삿대로운전하는선박다. 예선라. 항만운송사업법 제26조의3 제1항에따라항만운송관련사업을등록한자가소유한선박마. 해양환경관리법 제70조제1항에따라해양환경관리업을등록한자가소유한선박 ( 폐기물해양배출업으로등록한선박은제외한다 ) 바. 가목부터마목까지의규정에해당하지아니하는총톤수 20톤미만의선박. 연혁적으로살펴볼때, 선박입출항법제2조제5호에서규정하고있는우선피항선은, 구개항질서법상 잡종선 에기원하고있는데법령정비작업의일환으로법률제 10796호로일부개정된구개항질서법 1) 에의해우선피항선으로개칭되었다. 2) 그러나잡종선이란용어의폐기에도불구하고여전히선박입출항법상우선피항선의개념에관해서는용어의명확성및해상교통관련자상호간의항법상지위에관한논의가있고, 항법적용에관한불필요한혼란을초래하는경향이있다. 1) 법률제 호, 일부개정, 시행된것. 2) 구개항질서법안제안이유및주요내용참조.

197 무역항에서의우선피항선의법적지위및입법론에관한고찰 195 Ⅱ. 구개항질서법및선박입출항법상잡종선및우선피항선의개념에관한고찰 1. 구개항질서법상잡종선의의의및연혁적고찰 우리법제 ( 法制 ) 에잡종선이란용어가사용되기시작한것은, 1961 년경국가재건최고회의가개항의항계내의선박교통의안전과질서유지를위해구개항질서법3) 제3조및제19조에잡종선에관한항법상별도의규정을두면서부터이다. 위법률제3조는 본법에서 잡종선 이라함은기정, 부선과단정기타노도만으로운전하거나주로노도로운전하는선박을말한다. 고규정하고있었고, 동법제19조는 잡종선은항계내에서는동력선과범선의진로를피하여야한다. 라고규정하고있었다. 위법률제19조가규정한개항의항계안에서의잡종선의동력선과범선에대한대피의무는, 법률제4359호로전부개정된구개항질서법제17조에서 1 개항의항계안에있는잡종선은동력선과범선의진로를방해하여서는아니된다 ( 제1항 ). 2 개항의항계안에있는예인선 급수선 급유선및통선과공사또는작업에종사하는선박등은다른선박의진로를방해하여서는아니된다 ( 제2항 ). 라고규정하기전까지계속유지되고있었다. 또한선박입출항법제16조 ( 진로방해의금지 ) 도 1 우선피항선은무역항의수상구역등이나무역항의수상구역부근에서다른선박의진로를방해하여서는아니된다. 2 제41조제1항에따라공사등의허가를받은선박과제42조제1항에따라선박경기등의행사를허가받은선박은무역항의수상구역등에서다른선박의진로를방해하여서는아니된다 라고규정하고있다. 2. 구개항질서법상우선피항선의의의및문제점 가. 구개항질서법상우선피항선의종류 법률제 호로일부개정된구개항질서법은잡종선이란용어 3) 법률제 918 호로제정되어같은날부터시행된것.

198 196 입법과정책 제 10 권제 1 호 를폐기하고우선피항선이란용어를사용하면서, 동법제17조제1항은우선피항선에대해개항의항계안등에서다른선박의진로를방해하여서는아니될의무를부과하고있다. 동법제2조제2호에따르면우선피항선이란, 주로개항의항계안에서운항하는선박으로서다른선박의진로를피하여야하는다음의어느하나에해당하는선박을말한다. 1 부선, 2 단정, 3 주로노와삿대로운전하는선박, 4 예선, 5 예인선과부선 [ 예인선에결합되어운항하는압항부선은제외한다.], 6 항만운송사업법 제26조의3 제1항에따라항만운송관련사업을등록한자가소유한선박, 7 해양환경관리법 제70조제1항에따라해양환경관리업을등록한자가소유한선박 ( 폐기물해양배출업으로등록한선박은제외한다.), 8 1항부터 7항까지의규정에해당하지아니하는총톤수 20톤미만의선박 을말한다. 나. 구개항질서법상우선피항선의해석과관련한문제 1) 용어의법적명확성결여의문제위법률은우선피항선의개념징표로서 주로개항의항계안에서운항 할것을필요요건으로규정하고있는데, 주로 라는용어의법적명확성의결여로인해과연어느정도의운항빈도를가진선박이이에해당하는지여부에관한논란이있을수있다. 이에대해서는 주로개항의항계안에서운항하는선박 이란선박안전법에따른선박검사증서상평수구역4) 중항내수역을운항하는선박을의미한다는견해가있다 ( 박성호 이윤철, 2016:218). 그러나실천적측면에서이러한선박을구분하는현실적방법은선박검사증서를사후적으로확인하는방법이유일하고, 우선피항선에해당하는선박이자발적으로피항의무를이행하지않는한일반항행선이외관상상대선의우선피항선여부를구별할방법이없다는점에서항행규범으로서의규범력이반감된다는비판이가능하다 ( 박성호 이윤철, 2016:219). 4) 평수구역 ( 平水區域 ) 이란, 선박안전법제 8 조제 3 항및동법시행규칙제 15 조제 1 항, 제 2 항에따른항해구역의한종류로서, 호소 하천및항만과어항등지리적으로육지나섬에둘러싸여있어외해의파도가직접영향을주지않아연중정온상태를유지하고있어선박이항행하기에비교적안전한구역으로서, 현재북한지역을포함하여전국에총 18 개구역이있다. 선박안전법시행규칙 [ 별표 4] 참조.

199 무역항에서의우선피항선의법적지위및입법론에관한고찰 197 2) 우선피항선지정의일반화의문제구개항질서법상잡종선이던부선과관련해서 예인선에결합되어운항하는압항부선 을우선피항선에서제외한것은일보한입법이라고평가할수있으나, 압항부선을제외한 예인선과부선 에대해선박의크기와동력성능에상관없이일률적으로우선피항선으로규정한것이입법취지에부합하는지는의문이다. 또한관련법률에따라항만운송관련사업을등록한자가소유한모든선박및해양환경관리업을등록한자가소유한선박을우선피항선으로규정한것과관련해서도, 약간의예외적인경우를제외한모든선박들을우선피항선으로보는것이법리적으로정당한지도의문이다. 마지막으로, 위법률은 1항부터 7항까지의규정에해당하지아니하는총톤수 20톤미만의선박 을우선피항선으로분류하고있는데, 우리나라전체어선중절대다수의어선이연안어업에종사하는 20톤미만의어선이라는점에서, 연안어업에종사하는거의모든어선이우선피항선에해당될소지가있다 ( 박성호 이윤철, 2016:218). 이와관련하여해양안전심판실무상으로는, 특정선박이 총톤수 20톤미만 인경우에는해당선박의주된운항수역에대한고려없이우선피항선이라고본사례 5) 가있는가하면, 법문상 주로 운항하는선박 이라는부분을강조하여선박이총톤수 20톤미만일경우에도해당선박의주된운항수역이개항의항계안이아니면우선피항선이아니라고판시하고있어6) 실무상혼돈을초래하고있다. 3. 선박입출항법상우선피항선의의의 가. 선박입출항법상우선피항선선박입출항법은구개항질서법상우선피항선으로분류되던선박들중 단정 을우선피항선에서제외하였고, 선박법상부선으로분류되는것을우선피항선으로규정하고있다. 또한 예선 과 예인선과부선 에관해 예인선이부선을끌거나밀고있는경우의예인선및부선 은부선으로간주하고, 구개항질서법상정의규정이없었던 예선 에관한규정을명문으로도입하였다. 7) 5) 대표적으로중앙해심 선고제 호재결. 6) 목포해심 선고제 호재결.

200 198 입법과정책 제 10 권제 1 호 나. 선박입출항법상우선피항선에대한고찰선박입출항법상우선피항선에관한개념정의는구개항질서법상잡종선또는우선피항선에관한개념정의에비해보다세밀하고진일보한입법이라고평가할수있다. 그러나선박입출항법상우선피항선의경우에도우선피항선의외연이지나치게확대되어있어법률의재판규범성과행위규범성으로서의가치를반감시키고있다는비판이가능하다. 입법기술상불확정개념의사용이부득이한측면이있다고하더라도불확정개념의사용은필요최소한에거쳐야하고, 특히불확정개념을사용한규범위반에대해법률적제재를할경우에는불확정적개념의사용은더욱엄격히제한되어야하므로선박입출항법제2조제5호가규정하고있는우선피항선에대한법률적제재는기본권의최대한보장이라는헌법적가치에저촉될위헌적소지가있다. 4. 소결론 이상의고찰을통해, 비록명칭은잡종선에서우선피항선으로변경되었지만타선박에대한피항의무를부담하는일정한선박에대한구개항질서법과선박입출항법의규정은계속적으로존치 개정되어왔다는사실을확인할수있다. 법률규정에문제가있는경우, 이를적절히개정하여수범자에대한행위규범으로서의역할을제고할필요가있는데, 우리법제상잡종선이행위규범내지재판규범으로서의역할을충실히수행하였는지의문이다 ( 이윤철, 2006:734). 특히, 구개항질서법이나선박입출항법상잡종선내지우선피항선의타선박에대한피항의무의취지를개항의항계안에서출입항하는대형동력선과조종성능이제한된범선의진로를피하기위한것이라고본다면, 그전제로서피항의무를부담하는잡종선등은항계내의대형동력선등의진로를피할수있는충분한조향능력과운동성능을갖추고있어야할것이다 ( 김인현, 2013:263; 이윤철, 2006:761). 이러한관점에서볼때, 구개항질서법이나선박입출항법상잡종선등이피항의무를충실히이행할수있을정도의충분한조향능력과운동성능을갖추고있는지는각 7) 선박입출항법제 2 조제 4 호는 예선 ( 曳船 ) 이란선박안전법제 2 조제 13 호에따른예인선 ( 曳引船 )( 이하 예인선 이라한다 ) 중무역항에출입하거나이동하는선박을끌어당기거나밀어서이안 ( 離岸 ) 접안 ( 接岸 ) 계류 ( 繫留 ) 를보조하는선박을말한다 라고규정하고있다.

201 무역항에서의우선피항선의법적지위및입법론에관한고찰 199 개별사안의특성을고려하여구체적으로판단할문제이지, 일률적으로실정법에명문규정을둔다고해서해결될수있는문제인지는다소의문이다. Ⅲ. 잡종선내지우선피항선에관한비교법적고찰 1. 서설 잡종선내지우선피항선제도에의해달성하고자하는무역항내에서의대형선박의진로우선권의확보라는입법목적은, 대형외항선은전세계주요항만을기항한다는점에서전세계주요항만당국의고민거리라고볼수있다. 한편잡종선내지우선피항선제도가기술한바와같은많은문제를내포하고있음에도불구하고, 입법목적달성을위해반드시잡종선내지우선피항선제도가필수적인가하는의문이있다. 특히미국서해안의주요항만들의경우, 대형선박의기항이많은항만들일뿐아니라, 무역항내의해양레저활동 어로행위 항내여객선등의왕래및활동이빈번하다는점에서미국의입법례는참고할가치가있다. 나아가우리법제상잡종선내지우선피항선은연혁적으로일본의항칙법 ( 港則法 ) 에그근거를두고있다는점에서, 일본항칙법등의관련규정에대한참고는우리법제의해석론및입법론적좌표설정에도움을줄수있다. 2. 미국의경우 가. 미국의해상교통관련입법체계 미국은 1977년경 1972년국제해상충돌예방규칙 (the Convention on the International Regulations for Preventing Collisions at Sea, 1972, 이하 COLREGS 라고함 ) 에가입한후, the International Navigational Rules Act of ) 을국내입법하였다. 따라서미국선적의모든항해선박은공해및이와연결된가항수역을항행함에있어위법률에서정한항행규정을준수하여야한 8) 33 U.S. Code

202 200 입법과정책 제 10 권제 1 호 다 (Schoenbaum, 2001:765). 한편 COLREGS 의국내입법후, 국내외항행규칙의통일화를위해연방의회는 1980년경 the Inland Navigational Rules Act of 1980 을제정하여시행하고있다. 9) 미국해안경비대는위법률들의시행을위해미연방규칙 (Code of Federal Regulations) 에항행규칙에관한상세한규정을두고있다. 10) 기본적으로미국의국제항행규칙은모두 COLREGS 를모태로한것이다 (Allen, 2004: 12). 한편지방자치단체등은자치규칙등을통해특정수역에서의항행에관한규정을제정할수있지만, 지방자치단체의항행규정은연방정부가제정한항행법규에저촉되어서는아니된다는한계가있다는점에서, 미국의경우항행규칙은 COLREGS 로통일화되어있다고볼수있다 (Schoenbaum, 2001:765). 나. 무역항등에서의선박의통항방법항만등에서의해상교통안전의확보를위해 the Ports and Waterways Safety Act of ) 및 the Port and Tanker Safety Act of ) 등의단행법률과관련연방규칙에서선박의건조 의장 설비 운항등과관련한다양한규제를하고있을뿐만아니라, 특정항만의실정에따라해상교통관제및통항분리제도등을시행하고있다 (Allen, 2004: 11). 그러나각항만등의특성과해양환경보호등의필요에따라일정수역에한정된특별한항행규정내지선박장비등에관한규제를하고있긴하지만, 기본적으로미국의무역항등에서의선박통항방식은 COLREGS 에기초하고있고, 우리나라선박입출항법제16조제1항과같이무역항등에서일정한선박에대해절대적진로방해금지의무를부과하고있지는않다. 13) 9) 33 U.S. Code ) 33 CFR Part 81( 국제항행선박의경우, 이하 국제항행규칙 이라함 ) 및 Part 83( 내륙수로항행선박의경우, 이하 내륙수로항행규칙 이라고함 ). 참고로미연방헌법상해상교통에관한법률의집행은연방기관인미국해안경비대 (U.S. Coast Guard) 의소관이다. 46 U.S. Code ) 33 U.S. Code ) 33 U.S. Code ) 33 U.S. Code Chapter 3 - NAVIGATION RULES FOR HARBORS, RIVERS, AND INLAND WATERS GENERALLY 참조.

203 무역항에서의우선피항선의법적지위및입법론에관한고찰 201 다. 소결론미국법상선박상호간의진로우선권은 COLREGS 를모태로한국제항행규칙에따라규율되고있다. 특히위규칙제9조 (Narrow Channel)(b) 에서는 길이 20미터미만인선박이나범선은협수도나항로내에서만안전하게항행할수있는선박의진로를방해하여서는아니된다 라고규정하고있다. 또한위규칙제10조 (Traffic Separation Schemes) 에따르면, 부근에소재한적합한통항분리대를안전하게이용할수있는선박은연안통항대를사용하여서는아니되고 ( 그러나길이 20미터미만의선박이나범선및어로에종사중인선박은연안통항대를사용할수있다 ), 길이 20미터미만의선박이나범선은통로를따라진행하는동력선의안전한통행을방해하여서는아니된다. 결론적으로, 미국의경우무역항내에서특정선박에대한절대적피항의무내지진로방해금지의무를부과하는별도의규정은존재하지않고, 전세계적으로통용되고있는보편적항행규범인 COLREGS 에근거하여교통이폭주하거나통항에위험이상존하는좁은수로나통항분리제도가시행되는수역에한하여일정한선박으로하여금타선박에대한진로방해금지의무를부과하고있다. 또한진로방해금지의무를부담하는선박의외관상인식을명확하게하기위해선박의길이를기준으로진로방해금지의무를부담하는선박을결정하고있다. 3. 일본의경우 가. 일본의해상교통관련입법체계 일본의해상교통관련입법체계는해상충돌예방법 ( 海上衝突豫防法 ) 14), 항칙법 ( 港則法 ) 15) 및해상교통안전법 ( 海上交通安全法 ) 16) 으로구성되어있는데, 각법률의 14) 소화 ( 昭和 ) 52 년 6 월 1 일법률제 62 호로전부개정된후, 평성 ( 平成 ) 15 년 ( 서기 2003 년 ) 6 월 4 일법률제 63 호로최종개정된것. 15) 소화 ( 昭和 ) 23 년 7 월 15 일법률제 174 호로제정된후, 평성 ( 平成 ) 28 년 ( 서기 2016 년 ) 5 월 18 일법률제 42 호로최종개정된것. 16) 소화 ( 昭和 ) 47 년 7 월 3 일법률제 65 호로제정된후, 평성 ( 平成 ) 28 년 5 월 18 일법률제 42 호로최종개정된것.

204 202 입법과정책 제 10 권제 1 호 입법목적과법률들사이의관련성에대해간략히서술하면다음과같다. 해상충돌예방법은 COLREGS 를일본국내법화한것으로서, 해양및이에접속하는항행가능한수역에서자력으로항행하는일정한선박이준수해야하는항법등에관하여필요한사항을규정하고있다. 위법률제41조제1항은 선박의충돌예방에관하여준수해야할항법 에관한사항으로서, 항칙법또는해상교통안전법이규정한것은, 이러한법률들이정하는바에따른다. 라고규정하여, 해상충돌예방법의항칙법또는해상교통안전법에대한일반법적지위를확인하고있다. 따라서항칙법에서규정하는특정수역의항행방법등에대해서는원칙적으로동법이우선적으로적용된다 ( 福井淡 岩瀬潔, 平成 21 年 ). 항칙법은, 항내의선박교통의안전과질서유지를목적으로 ( 제1조 ), 해상충돌예방법에대한특칙을규정함과동시에다양한규제를실시하고있다. 항칙법은동법시행령제1조에서규정하고있는항만및항내구역에적용되는데, 17) 특히동법상특정항 18) 에대해서는, a. 선박의운항이나계류등에관한규제, b. 폐물의투기나공사 작업등선박항행의장해가될우려가있는행위의규제, c. 선박의등화표식등의규제, d. 흡연, 화기취급, 위험물하역묘박지지정등의규제를할수있다. 한편해상교통안전법은, 해상교통폭주해역인도쿄만 ( 東京湾 ), 이세만 ( 伊勢湾 ) 및세토나이카이 ( 瀬戸内海 ) 에서의특별한항법등을규정하고있다 ( 동법제1조 ). 동법제3조내지제10조의2 에서는위항만들에출입항하는선박들이준수하여야하는다양한항법일반을규정하고있고, 특히동법제3조는해상교통안전법상선박상호간의피항의무에관해규정하고있다. 나. 무역항등에서의선박의통항방법 1) 항칙법상통항방법일본의경우무역항등에서의선박의통항방법에관해서는항칙법과해상교통안전법에서규정하고있다. 다만해상교통안전법은해상교통이폭주하는특별한수역에제한적으로적용된다는점에서, 항내교통안전과질서유지를위한일반법은항칙법 17) 동법제 2 조, 동법시행령제 1 조및별표제 1 참조. 18) 특정항이란동법제 3 조제 2 항이규정하는, 흘수가깊은선박이출입할수있는항또는외국선박이평상시출입하는항구로서항칙법시행령제 2 조및별포제 2 에의해지정된것을말한다.

205 무역항에서의우선피항선의법적지위및입법론에관한고찰 203 이라고볼수있다. 특히항칙법제18조에따르면기정등19) 은항내에서기정등이외의선박의진로를피해야하고 ( 제1항 ), 국토교통성령 ( 国土交通省令 ) 으로정한일정한선박 20) 은국토교통성령으로정한선박교통이매우혼잡한특정항구에서는소형선및기정등이외의선박의진로를피해야한다 ( 제2항 ). 나아가소형선박및기정등이외의선박은전항의특정항구를항해할때는국토교통성령으로정한양식의표지를돛대에보기쉽도록게시하여야한다 ( 제3항 ). 2) 항칙법규정에대한검토및비판항칙법상기정등이라함은, 총톤수 20톤미만의기선, 주로노를가지고운전하는선박인데, 주로 라는불확정개념을사용함으로인해어떤선박이이에해당하는지불분명하고, 기정등의인정기준을총톤수를기준으로함으로인해외관상특정선박의우선피항선여부를구별할방법이없다. 다만항칙법제18조제3항은우리선박입출항법과달리동법상타선박에대한우선피항의무를부담하는기정등은항해시일정한양식의표지를돛대에보기쉽도록게시하도록규정하고있는데, 이점은외관상상대선의우선피항선여부를명확히한다는점에서우리법률에비해진일보한입법이라고평가된다. 다만항칙법제18조제3항이규정하고있는우선피항선의표지의의미를숙지하지못한외국선박에대해서는동조항의규범력이현저히떨어질수있다는비판이가능하다. 3) 해상교통안전법상통항방법 해상교통안전법제3조는동법의적용대상인특정항등에서의선박상호간의피항의무에대해다음과같이규정하고있다. 19) 항칙법제 3 조에따르면, 동법상 기정등 은기정 ( 총톤수 20 톤미만의기선을말한다.), 거룻배및단주기타노만가지고운전하거나주로노를가지고운전하는선박을말한다. 20) 총톤수가 5 백톤을넘지않는범위내에서국토교통성령이정한톤수이하인선박이며기정등이외의것 ( 이하 소형선 라고한다.).

206 204 입법과정책 제 10 권제 1 호 가. 항로에출입하거나항로를횡단하는선박 ( 어로에종사하는선박등 21) 제외 ) 은항로를항행하고있는다른선박과충돌할위험이있는때에는타선의진로를피해야한다. 나. 항로에출입하거나항로를횡단하는어로에종사하는선박등, 또는항로내에서정류하고있는선박은항로를항행하고있는거대선 22) 의진로를피하지않으면안된다. 한편해상교통안전법제3조가규정하는경우외에는, 항행선박상호간의피항의무는해상충돌예방법의규정에따라정해진다. 해상교통안전법의적용범위는도쿄만등의특정수역에한정되어있지만, 선박상호간의피항의무는거대선우선주의에따라일반선박또는어로에종사하는선박등은충돌의위험이있는경우거대선의진로를피할의무를부과하고있다. 한편항칙법제18조가규정하는기정등이나소형선박의다른선박의진로를피할의무는해상교통안전법적용대상항만에도적용된다고본다. 다만우리선박입출항법제 16조와달리일본해상교통안전법제3조의거대선등에대한진로를피할의무는무조건적인것이아니라충돌위험성이있을경우에만적용된다는점이다르다. Ⅳ. 우선피항선과관련한항법적용상주요문제점 1. 우선피항선등의타선박의진로를피할의무의의의 가. 항법관계정립의기본원칙해상교통질서의확립을위해서는선박상호간항법상권리의무관계를명확하게설정하는것이필요하지만, 항법상권리의무관계의법정은사회적통념에비추어합리적인것으로인정받을수있는기초위에설정되어야한다 ( 윤점동, 2008:20). 21) 해상교통안전법상어로에종사하는선박등이라함은, 다음의선박을말한다. a 어로에종사하고있는선박 b 공사또는작업을행하고있기때문에접근해오는다른선박의진로를피하는것이쉽지않은국토교통성령으로정해진선박으로국토교통성령으로정한등화또는표식을표시하고있는선박을말한다. 동법제 2 조제 2 항제 3 호. 22) 해상교통안전법상거대선이라함은, 길이 200 미터이상의선박을말한다. 동법제 2 조제 2 항제 2 호.

207 무역항에서의우선피항선의법적지위및입법론에관한고찰 205 항법관련규칙의기본원칙은, 원칙적으로조종성능이우수한선박이조종성능이열등한선박을피하는것이다 ( 김인현, 2013:227). COLREGS 제18조는선박자체의조종성능의우열에따라동력선 < 범선 < 어로작업중인선박 < 조종성능제한선박또는운전부자유선의순서로조종성능이열등한선박에대해항법상우선권을부여하고있다. COLREGS 상선박의조종성능우열의판단기준은, 단순히선박의구조나용도를기준으로하는것이아니라, 선박운용과관련한실질적조종성능을바탕으로하는것이다. 선박의실질적조종성능이라함은선체의형상 기관의출력및선체의선회성능등을고려한복합적인것으로서, 해당선박의원래의종류나용도보다는현재해당선박이어떠한업무에종사하고있는가에따라구별되어야한다 ( 김인현, 2013:231; 윤점동, 2008:20-21,28; 이윤철, 2006:439). 나. 우선피항선등의타선박의진로를피할의무의취지선박입출항법제16조에따라우선피항선에대해피항의무를부과하기위해서는, 우선피항선이타선박에비해상대적으로조종성능이우수할뿐아니라해당선박의조선자 ( 操船者 ) 가타선박조선자에비해해당수역의사정에밝아야하는등의전제조건이충족되어야한다. 우선피항선이타선박에비해조종성능이우수하다는것은, 우선피항선으로분류된특정선박의실질적조종성능이타선박에비해상대적으로우수하다는것을의미하는것으로해석하여야할것이다. 이와같은해석이 COLREGS 제18조가규정하는선박상호간의조종성능의우열을기준으로한피항우선순위의의의와부합할뿐만아니라, 선박입출항법상우선피항선의입법취지와도부합한다고본다. 다. 비판적견해특정선박의실질적조종성능의우열의판단은단순히특정선박의종류내지용도에따라일률적으로정할수는없고, 해당선박의형상 기관의출력및선체의선회성능등을복합적으로고려하여야한다. 따라서조종성능이상대적으로우수하다고법정된우선피항선도법률에서규정하고있는업무에종사하고있음으로인해타선박에비해상대적으로조종성능이우수하여야할뿐만아니라, 진로우선권을보장받는타선박도실제로법정의업무를수행하고있음으로인해조종성능이상대적으

208 206 입법과정책 제 10 권제 1 호 로열위에있을것이요구된다. 그런데우선피항선에관한법률규정은우선피항선으로분류한일정종류의선박에대해서는해당선박의실질적조종성능의우열에상관없이일반적으로타선박에대한피항의무를부과하고있다. 선박입출항법제2조제5호는항만운송사업법제26조의3 제1항에따라항만운송관련사업을등록한자및해양환경관리법제70조제1항에따라해양환경관리업을등록한자가소유한선박에대해서는해당선박의실질적조종성능의여하를불문하고우선피항선으로규정하고있는데, 실무상또는법조문의해석상위사업자들이소유한선박이항상타선박에비해조종성능이우수하다고볼근거가무엇인가의문이다. 또한선박입출항법제2조제5호가목은압항부선을제외한 예인선이부선을끌거나밀고있는경우의예인선및부선 을동법상우선피항선으로규정하고있다. 그러나예인선단은압항부선과달리, 추진력이없는피예인선을예인선이예인삭을연결하여운항하는형태가일반적이고, 이때예인선은후진기관을사용하는것이제한될뿐아니라대각도변침시피예인선에과도한힘이가해져전복의위험이발생하므로, 조종성능이일반선박에비해상대적으로제한되어있다고볼수있다 ( 김인현, 2013:240). 한편선박입출항법상우선피항선으로서의예인선단에해당하는지여부의판단을위해서는조종성능이제한되는예인선단에대한고찰이필요하다. 이와관련해서 COLREGS 제3조 g항 (iv) 는, 예선과피예인선의침로이탈능력을심히제한하는그러한예항작업에종사하고있는선박 (a vessel engaged in a towing operation such as severely restricts the towing vessel and her tow in their ability to deviate from their course) 을 조종능력이제한되어있는선박 (vessel restricted in her ability to manoeuvre) 으로규정하고있고, 해사안전법제2조제13호바목은 진로에서벗어날수있는능력에제한을많이받는예인 ( 曳引 ) 작업에종사하고있어다른선박의진로를피할수없는선박 을동법상 조종제한선 으로규정하고있다. 대법원은예인선열의조종능력제한선박해당여부에관해 조종제한선에해당하는지여부는예인선열의총길이, 운항가능최대속력 ( 예인으로인한속력의저하 ), 예인선과피예인선의크기, 피예인선에화물을실었는지여부, 피항공간등을종합적으로고려하여판단되어야한다. 는취지로판시하

209 무역항에서의우선피항선의법적지위및입법론에관한고찰 207 고있다. 23) 결론적으로, COLREGS 제3조 g항 (iv) 및해사안전법제2조제13호바목은예인선열에대해일정한경우조종제한선의자격을부여하고있고, 판례도일정한예인선열에대해서는조종제한선으로인정하고있음에반해, 선박입출항법제2조제5 호가목및동법제16조는동법의적용대상인예인선열에대해타선박에비해상대적으로조종성능이우수하다는전제하에일반적피항의무를부여하고있다. 예인선열에대한위와같은입법태도는동일한법률요건사실에대한상이한법률효과의부여라는결과를초래할우려가있고, 우선피항선으로분류된선박들의실질적조종성능을불문하고일정한부류의선박에대해서는맹목적으로타선박에비해우수한조종성능을구비한것으로간주하여피항의무를부과하는우를범할우려가있다 ( 김진동, 2003:29). 2. 우선피항선등의진로방해금지의무와잡종선등의대피의무의법적의의 구개항질서법24) 제19조 ( 잡종선의대피 ) 는 잡종선은항계내에서는동력선과범선의진로를피하여야한다 라고규정하고있었다. 위규정은 법률제 4359호로전부개정된구개항질서법제17조 ( 잡종선등의대피 ) 에서 1 개항의항계안에있는잡종선은동력선과범선의진로를방해하여서는아니된다 ( 제1항 ). 2 개항의항계안에있는예인선 급수선 급유선및통선과공사또는작업에종사하는선박등은다른선박의진로를방해하여서는아니된다 ( 제2항 ). 라고규정하기전까지계속유지되고있었다. 이러한잡종선등의진로방해금지의무는선박입출항법에도계수되어, 동법제16조도 1 우선피항선은 진로를방해하여서는아니된다. 2 제41조제1항에따라공사등의허가를받은선박등은 진로를방해하여서는아니된다 라고규정하고있다. 그런데구개항질서법상잡종선등의 진로를피할의무 와선박입출항법상우선피항선등의 진로방해금지의무 의법적의의에대해서는약간의의문이있다 ( 박성호 이윤철, 2016:222). 이에대해서는, 선박입출항법상 진로방해금지의무 는구개항질서법상잡종선이부담하던 진로를피할의무 와는구별되는것으로서, 해사안전 23) 대법원 , 선고, 2004 추 65 판결. 24) 법률제 918 호로제정되어같은날부터시행된것.

210 208 입법과정책 제 10 권제 1 호 법제76조제5항 25) 이규정하고있는 통항방해금지의무 로이해하는유력한견해가있다 ( 김인현, 2013:179). 법문을엄격히해석한다면, 특정선박이타선박의 진로를피할의무 는특정선박으로하여금법규범에서요구하는특정한상태를조성하기위한작위의무 ( 피할의무 ) 를부과하고있는데반해, 진로방해금지의무 는작위또는부작위를통해타선박의진로를방해하지않아야할의무라고볼것이다. 따라서 진로를피할의무 를부담하는경우, 특정선박이타선박의진로상에있다는상황을전제로, 해당선박은적극적행위를통해타선박의진로에서피해야할작위의무가있다. 진로방해금지의무 의경우에는, 타선박의진로를방해하지않을의무를부담하므로, 특정선박이타선박의진로를방해하고있는경우에는해당선박은타선박의진로를방해하지않기위한피항동작등의작위의무를부담하는반면, 해당선박이타선박의진로를방해하고있지않는상황하에서는해당선박은현상태를유지하면족할뿐진로방해를하지않기위한적극적피항동작은불필요하다고볼것이다 ( 박성호 이윤철, 2016:222). 그러나구개항질서법상 진로를피할의무 와선박입출항법상 진로방해금지의무 를위와같이해석하는것이정당한지는다소의문이다. 연혁적으로살펴보면, 구개항질서법은제정이후법률제10796호로일부개정되기전까지 잡종선은 진로를피하여야한다 를 잡종선은 진로를방해하여서는아니된다 라고법문을개정하였음에도불구하고, 해당조문의표제는 잡종선 ( 등 ) 의대피 라고표현하고있었다. 이후법률제10796호로일부개정된구개항질서법제17조부터조문을 우선피항선등의진로방해금지의무 라고표현하고있다. 한편잡종선이란용어를우선피항선으로바꾸고조문의제목도 잡종선 ( 등 ) 의대피 에서 우선피항선등의진로방해금지의무 로바꾼구개항질서법안26) 에대한제안이유서는, 잡종선이라는명칭으로는항행중피항의무가있는선박이라는특징을명확히파악하는데에어려움이있으므로, 잡종선 이라는용어를 우선피항선 이라는용어로바꾸어다른선박의진로를피하여야하는선박으로그개념을정의를명확히하여법률해석상의혼란을방지하고선박교통의안전을강화하기위한것이 25) 해사안전법제 76 조제 5 항 : 조종불능선이나조종제한선이아닌선박은부득이하다고인정하는경우외에는제 86 조에따른등화나형상물을표시하고있는흘수제약선의통항을방해하여서는아니된다 26) 법률제 호, 일부개정, 시행된것.

211 무역항에서의우선피항선의법적지위및입법론에관한고찰 209 라는점을분명히하고있다. 그렇다면구개항질서법개정전후의법조문및표제의차이에도불구하고입법자의의도는, 구개항질서법및선박입출항법상잡종선내지우선피항선에대해타선박에대한열위적지위를부여하고자한것으로서, 잡종선은 진로를피하여야한다 는문언과 우선피항선은 진로를방해하여서는아니된다 는표현은법률상의미가동일하다고볼것이다 ( 김진동, 2003:32). 3. 지정항로준수의무의문제 잡종선의진로방해금지의무와관련해서특기할점은, 법률제918호로제정된구개항질서법제12조는 잡종선이외의선박은개항의항계내에출입하거나개항을통과할때에는각령으로지정하는항로를지켜야한다. 고규정하고있었고, 선박의개항의항계내지정항로준수의무는조문의자구수정정도의변화만있었을뿐계속적으로유지되고있었다. 27) 선박입출항법제10조제2항도 우선피항선외의선박은무역항의수상구역등에출입하는경우또는무역항의수상구역등을통과하는경우에는제1항에따라지정 고시된항로를따라항행하여야한다. 다만, 해양사고를피하기위한경우등해양수산부령으로정하는사유가있는경우에는그러하지아니하다. 라고규정하여, 우선피항선을제외한선박의무역항의수상구역등에서의지정항로준수의무를부과하고있다. 개항질서법및선박입출항법이잡종선등에대해개항의항계안에서의운항과관련한특칙을규정하고있는취지는, 개항의항계안은가항수역이협소한관계로인해대형선박의운항이극히제한되는데비해통선등작은선박들은그지역에상주하는선박들로서항구의사정에밝고상대적으로운항이용이하다는사실을감안한것이라고볼것이다 ( 김인현, 2013: 124). 따라서개항내의선박들의지정항로준수의무를규정하고있는구개항질서법및선박입출항법의관련규정들을논리적으로해석할때, 구개항질서법및선박입출항법상선박의지정항로준수의무는잡종선내지우선피항선에는해당되지않는다고볼 27) 구개항질서법 ( 법률제 9773 호, 타법개정에의한것 ) 제 11 조제 1 항은 개항의항계안에출입하거나개항을통과하는잡종선외의선박은지방해양항만청장이고시로정하는항로를따라항행하여야한다. 다만, 해양사고를피하기위한경우나그밖의부득이한사유가있는경우에는그러하지아니하다 라고규정하고있었다.

212 210 입법과정책 제 10 권제 1 호 것이다 ( 이윤철, 2006:751). 이에대해서는선박입출항법제10조제2항의문리해석상우선피항선은지정항로준수의무를면제받을뿐만아니라, 무역항의수상구역등에서는타선박의진로를방해하지않기위한입법목적상지정항로를통항하여서는아니된다고볼여지도있다. 그러나선박입출항법상우선피항선의입법취지가조종성능이우월한일정선박에대해타선박에대한피항의무를부여함으로써해상교통안전을도모하고자한것이라는점을감안할때, 우선피항선은무역항의수상구역등에서는항로의내외를자유롭게통항하되지정항로를통항하는조종성능이상대적으로떨어지는타선박에대한피항의무를준수하기위해지정항로를벗어나서항행할수있는특칙을규정한것으로해석하는것이우선피항선의운항실무에보다부합하는해석이라고본다. Ⅳ. 결론및입법론 잡종선은, 개항의항계안의교통안전을도모하기위해, 조종성능이떨어지는대형선박과비교적조종하기쉬운소형선박을구별하여, 이들선박상호간의항법을규정한것이다 ( 김진동, 2003:23-24). 그러나우리법제상잡종선내지우선피항선은그개념자체가난해하고복잡하다는입법론적문제점을안고있었다. 이러한문제점은과거잡종선내지우선피항선의개념정의에관한규정이여러차례에걸쳐개정되어왔다는사실이웅변하고있다. 사견으로는위와같은여러차례의개정에도불구하고여전히우선피항선의개념자체가모호하여, 우선피항선관련규정의재판규범및행위규범으로서의효력을현저히저하시키고있다. 선박의운동성능등을전혀고려하지않고, 일정한용도나부류의선박을잡종선내지우선피항선으로분류한후이들선박에대해타선박에대한일반적피항의무를부과하는것은법집행의혼란만초래할뿐이다. 특히선박입출항법등이우선피항선으로분류하고있는특정선박들이과연타선박에비해상대적으로높은조종성능을가지고있는지, 급격한선박대형화추세에따라이들선박에역무를제공하는급유선 급수선등도대형화되고있다는점에서과연선박입출항법상우선피항선

213 무역항에서의우선피항선의법적지위및입법론에관한고찰 211 에관한규정의전제조건이충족될수있는지의문이다. 지금까지살펴본바에따르면, 구개항질서법및선박입출항법상잡종선내지우선피항선에관한개념규정은상당히복잡하고, 잡종선등의개념에대한빈번한법률개정으로인해실무상잡종선등과관련해서어떤선박이잡종선등에해당하는지여부를일의적으로파악하기쉽지않다. 특히선박입출항법제16조를위반하여다른선박의진로를방해한자에대해서는과태료를부과할뿐아니라, 28) 충돌사고발생시우선피항선소유자등은민사상 행정상각종불이익을입을수있다. 따라서타선박에대한피항의무를부담하는선박및해당선박의의무의내용은건전한상식과통상적인법률지식을가진사람이면당해법규의보호법익과금지된행위및불이익의종류와정도를알수있도록가급적명확하게규정되어있어야한다. 근본적으로는, 우리법제상잡종선내지우선피항선이라는개념과관련된문제는대형선우선주의에따라, 대형선이아닌 잡다한선박들 을하나의범주로묶어이들잡다한선박들에대해일률적인피항의무를부과하고있는점에서기인한다고사료된다. 이에따라학계에서는현행선박입출항법상우선피항선의개정에관한논의가제기되고있고, 유력한견해는이에관한개정시안 ( 改正試案 ) 을제시하고있다 ( 박성호 이윤철, 2016:218). 위견해들은우선피항선의개념에관한선박입출항법의불확정개념을제거하고, 우선피항선에해당하는선박의인식을강화하는방안을고려하고있다는점에서, 진일보한것으로평가할수있다. 선박입출항법상우선피항선에관한규정들의개정을통해우선피항선제도의문제점을보완하고자하는입법론의취지도이해할수있지만, 사견으로는우리법제상우선피항선제도는관련조문의개정만으로그입법목적을달성할수있다고보지않는다. 우선피항선내지잡종선과관련한우리법제의입법적연혁을살펴본바와같이, 이제도는제도도입이후부터현재까지지속적인논란의대상이되고있으며, 지나치게잦은관련규정의개정으로인해제도의본질을일의적으로파악하기도쉽지않다. 특히무역항의해상교통의원활과안전이라는우선피항선제도의입법취지가반드시우선피항선에해당하는일정부류의선박에대해절대적피항의무를부여하는것만으로달성될수있을지도의문이다. 비교법적으로, 우리나라와일본을제외하고는항내를운항하는특정부류의선박들에대해타선박에대한피항의무를일반적으로인정하는법제는 28) 선박입출항법제 59 조제 11 호에따르면, 동법제 16 조를위반하여다른선박의진로를방해한자에대해서는 300 만원이하의과태료를부과한다.

214 212 입법과정책 제 10 권제 1 호 찾아보기어렵다. 사견으로는, 우선피항선에관한선박입출항법제2조와제16조는폐지하고, 조종성능의우열에따라우선권을부여하고있는 COLREG 제9조, 제10조, 그리고제 18조를일반적으로적용하는것이타당하다고본다.

215 무역항에서의우선피항선의법적지위및입법론에관한고찰 213 참고문헌 김인현 선박충돌과항법연구. 전면개정판. 다솜출판사. 김진동 잡종선 ( 雜種船 ) 에관한소고 ( 小考 ). 월간해기 4 월호. pp 박성호 이윤철 선박의입항및출항등에관한법률상우선피항선의항법적용에관한연구. 해사법연구 제28권제2호. pp 윤점동 국제해상충돌예방규칙및관련된국내법규해설. 개정판. 세종출판사. 이윤철 해상교통법론. 최신개정판. 다솜출판사. Allen, C. H Farwell's rules of the nautical road. 8th ed. Naval Institute Press. Schoenbaum, T. J Admiralty and maritime law. 3rd Ed. West Group. St. Paul. MN. 福井淡 岩瀬潔, 圖說海上衝突豫防法. 第 18 版. 海文堂. 平成 21 年.

216 214 입법과정책 제 10 권제 1 호 A Study on the Legal Status and Legislation of the Preferred Give-way Vessels in the Trading Port* 29)Lee, Jung-won** Abstract The Preferred Give-way Vessels defined by the Korean on the Ships Arrival and Sailing Act were designed to regulate and to promote safety of maritime transportation within the trading port. In the background of the regulation on the preferred give-way vessels, there are thoughts that those vessels are superior on the ship's maneuverability than that of large vessel and the navigator of those vessel is well acquainted with the situation of the port area than other vessels. However, even with the serial revision of the definition, it is still unclear what miscellaneous vessels are. This means any provisions of statute which governs the meaning of miscellaneous vessels lack of it power as to be a standard of ruling and a standard of conduct. Conclusively, section 2 and 16 of the Ships Arrival and Sailing Act shall be repealed, and Article 18 of The International Regulations for Preventing Collisions at Sea 1972 should be adapted. Field: Specialized law from an unclassified field Key words: Miscellaneous vessels, Collision avoidance movement, The Preferred Give-way Vessels, Section 16 of the Ships Arrival and Sailing Act, Pusher barge * This work was supported by a 2-Year Research Grant of Pusan National University ** Professor Attorney at Law, School of Law, Pusan Nat'l University

217 입법과정책 제 10 권제 1 호 pp.215~234 국회입법조사처 북한이탈주민사회보장수급권의법적쟁점 * 1) 민기채 ** 고혜진 *** 국문초록 본연구는사회보장수급권실효성차원에서북한이탈주민의제도접근성문제를비판적으로조명한다. 검토결과, 충분한수준의사회보장수급권이보장된다고보기어려운법적쟁점들이존재한다. 급여대상측면에서, 북한이탈주민의외국국적불인정과제3국출생자녀지원배제, 학력과자격에대한제한적인정등의쟁점이있다. 급여구성측면에서, 북한이탈주민의보호및지원에서약한국가책임성과더불어세부내용에서북한이탈주민보호기간과소득보장적절성측면에서의문제가있다. 급여제한과권리구제의측면에서, 절차적권리의미비로인한사회보장배제의가능성이있다. 본연구결과를토대로사회보장법연구에서통일인지적관점과북한이탈주민에대한포용적정책이확산되기를기대한다. 국가과학기술표준분류 : SD0705. 사회보장주제어 : 북한이탈주민, 사회보장, 사회보장수급권 논문접수일 : 2018 년 2 월 28 일, 심사일 : 4 월 5 일, 게재확정일 : 4 월 19 일 * 본논문은한국법제연구원의통일법제 Issue Paper 에수록된 북한이탈주민사회보장수급권의법적쟁점 원고를수정, 보완한것임. ** 한국교통대학교사회복지학전공조교수 (minkichae@daum.net) *** 서울대학교사회복지연구소선임연구원 (hjesquisse@gmail.com), 교신저자

218 216 입법과정책 제 10 권제 1 호 Ⅰ. 서론 북한이탈후남한에정착하여살아가는북한이탈주민이꾸준히증가하여, 2017 년 6월말기준 3만여명을넘어섰다. 남한입국북한이탈주민은소득부족 ( 이현주 오보람 이은혜, 2009; 좌동훈 이민영 지소연, 2016; 하현선, 2016) 과심각한신체건강문제 ( 정순둘 김고은 박지혜, 2015; 정순둘 박지혜, 2014; Han et. al., 2017), 차별과체제차이로인한이질감으로적응상의과다한스트레스를경험하고정신적어려움을호소한다 ( 김미령, 2005; 이재민, 2008; 이현주 오보람 이은혜, 2009). 이에이들의적응을돕기위해남한정부는다양한사회보장제도를시행하고있다. 그러나남한정부가규정하고있는각종사회보장혜택에도불구하고, 이들제도를잘알지못하는경우가많으며, 제도의존재를알고그것을활용하고있는경우에도만족도가높지않다 ( 민기채외, 2018; 서윤환 정순둘, 2012; 정순둘 박지혜, 2014). 이처럼북한이탈주민의사회보장접근성및만족도가낮은이유는무엇인가? 본연구는그이유를찾고제도의개선방안을모색하는것에목적이있으며, 그출발점으로이들의 사회보장수급권 이충분히보장되지않았기때문은아닌지를검토하고자한다. 사회보장수급권은사회적기본권을보장하기위한구체적노력으로, 보호대상자의주체성을인정하고이들이사회보장급여및서비스를누릴수있게하는법률적힘 을뜻하기때문이다 ( 박정선, 2013: 248). 본연구에서는서정희 (2010) 의연구에서활용된사회보장수급권의실효성분석틀을차용하여북한이탈주민지원관련법을중심으로북한이탈주민사회보장수급권의보장수준을살펴보고자한다. 이를통해, 북한이탈주민의사회보장수급권보장의쟁점이무엇인지를파악하여, 이들의사회보장수급권의법적보장에대한함의를제공하고자한다. Ⅱ. 북한이탈주민사회보장수급권 1. 북한이탈주민의사회보장수급권고찰의의의 사회보장수급권은인간다운생활을할권리와생존권에기초한다. 헌법제 34 조제

219 북한이탈주민사회보장수급권의법적쟁점 217 1항은 모든국민은인간다운생활을할권리를가진다. 라고천명한다. 자유권과달리, 사회적기본권의권리성에대해서는논쟁이지속되어왔는데, 2000년한국의헌법재판소는그것의구체적권리성을인정하였다 ( 방동희, 2011: 44-45). 인간다운생활을할권리는여타사회적기본권에관한헌법규범들의이념적인목표를제시하고있는동시에국민이인간적생존의최소한을확보하는데있어서필요한최소한의재화를국가에게요구할수있는권리를내용으로한다. 고밝힌것이다 ( 헌법재판소 선고.98헌마216). 이에따라, 사회보장수급권은 사회보장급여를받을권리 ( 사회보장기본법제9조 ) 이며, 인간다운생활을할권리실현을위한구체적인수단으로해석된다 ( 박정선, 2013: 248; 방동희, 2011: 44-45). 즉사회보장수급권은인간다운생활을위한당연한권리이며국가는이를보장할의무를진다. 다만, 이는국가에적극적인급부의제공을요구하는규범의차원으로, 법률로써그것의수행을위한수급요건, 수급권자의범위, 급여수준및내용등을구체화하여야한다 ( 김광병 김수정, 2012: 55; 방동희, 2011: 45; 차진아, 2013: 10). 이에따라, 남한정부는사회보장기본법을중심으로, 사회보험법 ( 국민연금법, 국민건강보험법, 고용보험법, 산업재해보상보험법, 노인장기요양보험법 ), 공공부조법 ( 국민기초생활보장법, 의료급여법, 주거급여법등 ), 사회서비스법 ( 아동복지법, 노인복지법, 장애인복지법, 한부모가족지원법, 영유아보육법등 ) 등을제정하여국민의인간다운생활을실현하기위한수단을갖추고있다. 이와같은맥락에서, 북한이탈주민법은북한이탈주민사회보장수급권의기초가되는법이다. 이법은 대한민국의보호를받고자하는북한이탈주민이급증함에따라이들에대한종합적인보호및정착지원에관한제도적인기반을확립하여북한이탈주민이자유민주주의체제에적응할수있도록각종보호 혜택을부여하는등우리국민의일원으로서정착하여보람된삶을영위할수있도록지원 ( 국가법령정보센터북한이탈주민법전체제 개정이유 ) 하는것을목표로, 북한이탈주민지원에대한국가의책임을밝히고 ( 북한이탈주민법제4조의2), 각종사회보장지원을구체화하고있다. 그러나북한이탈주민에대한상기한법적지원체계에도불구하고, 북한이탈주민들이충분한사회보장을받지못하는것으로보인다 ( 김영일외, 2014; 김현아 김규식, 2016; 민기채외, 2018; 서윤환 정순둘, 2012; 정순둘 박지혜, 2014). 기존연구들에따르면, 남한정부가제공하는사회보장제도를모르는경우가많고, 지원을알고있더라도이에대한오해나부정적인식으로인해활용을꺼리는경우도있으며,

220 218 입법과정책 제 10 권제 1 호 심지어활용한경우에도만족도가높지않기때문이다 ( 김영일외, 2014; 김현아 김규식, 2016; 민기채외, 2018; 서윤환 정순둘, 2012; 정순둘 박지혜, 2014). 본연구는기존연구와달리더욱본질적인차원에서의권리성이충분히보장되고있는지를밝히고자, 북한이탈주민의사회보장수급권에주목한다. 형식적으로제도가마련되어있다하더라도, 사회보장수급권의실효성이담보되지않을수있기때문이다. 2. 북한이탈주민의사회보장수급권분석틀 그렇다면, 사회보장수급권의실효성은어떤기준으로판단할수있는가? 사회보장수급권은실체적권리와수속적권리, 절차적권리로구분된다 ( 윤찬영, 2010; 현외성, 2011). 실체적권리는사회보험이나공공부조, 사회서비스등실제적인급여를청구할수있는권리, 수속적권리는사회보장을제공받는과정에서의정보나상담및조언제공을요구하는등과정에서불평등하게취급당하지않을권리, 절차적권리는실체적권리가보장되지않을때, 관련입법을청구하거나이것의보전, 이행, 강제를위한절차와관련된권리이다 ( 윤찬영, 2010: ; 현외성, 2011:90-94). 사회보장수급권의보장수준에대한선행연구들에서는실체적권리와절차적권리중일부 ( 쟁송권 ) 에초점을맞추었다 ( 김광병 김수정, 2012; 서정희, 2010). 특히, 서정희 (2010) 는장애인사회보장수급권의실효성을검증하는틀로 4대권리영역, 그리고 5대일반원칙을구체화했다. 본연구에서는이틀을차용하여, 북한이탈주민의사회보장수급권의보장수준을분석하고, 관련쟁점을파악한다. 구체적으로본연구에서차용하여북한이탈주민사회보장수급권분석에부합하도록조정한분석틀은다음의 < 표 1> 과같다. 4대권리영역은실체적, 절차적권리의측면으로급여대상과급여구성, 급여제한과권리구제의차원으로구성되며, 강행규정과국가재정부담, 무조건성, 적절성, 그리고벌칙조항수반원칙등의다섯가지가일반원칙이된다 ( 서정희, 2010: ). 강행규정원칙은사회보장수급권이 ~ 할수있다 는임의규정보다강행규정일때그것의실효성이더강하다는것이며, 국가재정부담원칙은국가의재정분담정도가높을수록실효성이높은것으로파악한다 ( 서정희, 2010: ). 무조건성원칙은가능한조건을부과하지않을때, 적절성은급여의양적, 질적수준이높을수록실효성이높다고간주하며, 마지막으로의무를수행하지않았을때벌칙이부여되어야실효성이담보될수있다는것이

221 북한이탈주민사회보장수급권의법적쟁점 219 다 ( 서정희, 2010: 224). < 표 1> 사회보장수급권실효성분석틀 권리영역 적용일반원칙 내용 급여 국가재정부담 보호및지원에대한국가재정부담유무 대상 적절성 대상선정기준및포괄범위 실체적권리 절차적권리 급여구성 급여제한및권리구제 강행규정국가재정부담무조건성적절성 강행규정 국가재정부담 적절성 출처 : 서정희 (2010: ) 를토대로재구성함 제도시행에대한강행규정유무제도시행에따른국가의재정부담수준급여제공시부과되는조건의유무급여수준 급여중지에대한명시적열거주의채택쟁송수단에대한강행규정유무 조사종결후급여중지쟁송수단에대한국가재정부담유무 사전고지및청문절차유무소송의용이성 ( 간이소송절차유무 ) 심판제도의적절성 ( 민간위원, 독립위원회 ) 소송시편의서비스제공유무 Ⅲ. 북한이탈주민의사회보장수급권실태 1. 급여대상 북한이탈주민법하의보호대상자는제2조 ( 정의 ) 에따라, 이법에따라보호및지원을받는북한이탈주민으로서, 군사분계선이북지역에주소, 직계가족, 배우자, 직장등을두고있는사람으로서북한을벗어난후외국국적을취득하지아니한사람 으로, 동법제3조 ( 적용범위 ) 에따라 대한민국의보호를받으려는의사를표시한북한이탈주민에대하여적용 한다. 즉이법의보호를받고자하는북한이탈주민은재외공관이나그밖의행정기관의장에게보호를직접신청하여야한다 ( 북한이탈주민법제7조제1항 ). 단, 심신장애가있거나가족구성원이대리신청하는경우, 그외긴급한사유가있는경우에는직접보호신청을하지않더라도보호대상자가될

222 220 입법과정책 제 10 권제 1 호 수있다 ( 북한이탈주민법제7조제1항, 시행령제10조 ). 보호신청이후, 북한이탈주민대책협의회의심의를거쳐통일부장관이보호여부를결정한다 ( 북한이탈주민법제8조제1항 ). 보호여부결정결과는지체없이중앙행정기관의장을거쳐재외공관장등에게통보하여야하고, 통보를받은자는보호신청자에게결과를즉시알려야한다 ( 북한이탈주민법제8조제2항 ). 한편, 보호대상자로결정된자는거주지로이주하기전별도의국적취득절차없이주민등록및가족관계등록부창설의특례를받을수있다 ( 북한이탈주민법제19조 ). 아울러, 보호는기본적으로개인을단위로적용하되, 부부 ( 사실상혼인관계인부부및배우자를동반하지아니한부부를포함한다 ) 및직계혈족 ( 직계혈족이배우자를동반하지아니한경우만해당한다 ), 형제자매등의경우에는세대단위의보호가가능하다 ( 북한이탈주민법제5조제2항, 시행령제1조의 3). 2. 급여구성 북한이탈주민법에따른보호기간은 정착지원시설에서보호하는기간은 1년이내로하고, 거주지에서보호하는기간은 5년으로한다. 다만, 특별한사유가있는경우에는제6조에따른북한이탈주민대책협의회의심의를거쳐그기간을단축하거나연장할수있다 ( 북한이탈주민법제5조제3항 ). 이규정에따라, 북한이탈주민은하나원에서의초기정착지원과거주지보호단계로구분해서비스를제공받는다. 우선초기정착단계의지원은정착지원시설 ( 이하, 하나원 ) 에서전담한다. 이곳에서보호가결정된북한이탈주민에게 12주간의사회적응교육이제공된다. 1) 이후지역적응센터를중심으로거주지에서의교육도진행되는데, 지역적응센터의지정과이에대한정부예산지원 ( 북한이탈주민법제15조의2), 그리고추가교육도가능하나, 이는임의규정이다 ( 북한이탈주민법제15조 ). 지역사회적응을위한급여지원의내용을구체적으로살펴보면, 모든보호대상북한이탈주민은정액의정착금을지급받을수있다 ( 북한이탈주민법제21조제1항 ). 이정착금은법률상임의규정으로되어있으나, 실질적으로는하나원퇴소시, 그리 1) 북한이탈주민법에서보호대상자에대한보호와지원이 나이, 세대구성, 학력, 경력, 자활능력, 건강상태및재산등을고려하여합리적으로정하여야한다. 는규정에따라 ( 북한이탈주민법제 5 조제 1 항 ), 연령및성별에따라분반을운영하고있다 ( 통일부, 2017: 23). 게다가영어회화, 운전, 컴퓨터등의자율참여프로그램과선택형특화수업, 수준별분반수업등을진행한다 ( 통일부, 2017: 23-24).

223 북한이탈주민사회보장수급권의법적쟁점 221 고거주지전입후 1년이내에분기별로분할하여지원하고있으며 ( 통일부, 2017: 28), 양도, 담보제공, 압류를제한하여 ( 북한이탈주민법제21조제4항 ), 생계급여특례적용기간에는정착금을소득산정에서제외하기도한다 ( 통일부, 2017: 39). 정착기본금과더불어, 북한이탈주민의가구여건이나, 건강상태, 자립노력등에따라추가적인가산금을지급하기도한다. 2) 정착금과같은현금지원이외에도북한이탈주민의정착을돕기위해정착도우미및전문상담사제도의운영가능성을열어두고있다 ( 북한이탈주민법제22조의2). 2005년이전에는초기정착지원안내를신변보호담당관이담당하였지만, 북한이탈주민이급증함에따라하나센터대한적십자사등민간단체에서정착도우미사업을담당하게되었으며, 현재는전국 23개지역적응센터 ( 하나센터 ) 에서정착도우미를중심으로이뤄진다. 정착도우미는민간단체자원봉사자들로구성되어있으며, 하나원수료자를거주지까지안내하고, 수시방문및생활안내를통해안정적인정착을돕고있다. 또한전국적으로약 100여명의전문상담사가북한이탈주민에게 찾아가는상담서비스 를제공하여거주지편입이후북한이탈주민의빠른지역사회안착을유도하는역할을한다. 한편, 생계급여, 의료보호, 국민연금등의특례가적용된다. 우선, 생활이어려운북한이탈주민은북한이탈주민법제26조에따라최초거주지전입다음날부터본인의신청에의해생계급여특례적용을받을수있다 ( 통일부, 2017: 38). 근로무능력자로만구성된가구에대해서는 5년간, 근로능력자가포함된가구에대해서는 3년간의특례를적용하는데, 생활이어려운자 를판단하기위한선정기준액은국민기초생활보장급여종류별수급자선정기준을따르되, 특례적용기간동안정착금은재산산정에반영하지않으며, 부양의무자기준역시적용하지않는다 ( 통일부, 2017: 39). 또한근로무능력자가구에대해서는 1인을추가한가구원수를기준으로급여를지급하며, 근로능력자가있는가구는 6개월까지근로조건제시를유예한다 ( 통일부, 2017: 40). 아울러, 보호결정시점에, 50세이상 60세미만인자는국민연금특례를적용받는다 ( 북한이탈주민법제26조의2). 이에따라, 국민연금수령 2) 정착장려금은직업훈련이나자격취득, 취업과관련된장려금이고, 정착가산금은연령, 장애, 장기치료및한부모가정의아동보호를위해추가로지급되는것이다 ( 통일부, 2017: 29). 이외에도북한이탈주민이국가에이익이되는정보나장비를제공하는경우에보조금을지급하기도한다 ( 북한이탈주민법제 21 조제 4 항 ). 정착기본금은물론이고정착장려금, 보조금의지급기준과절차는시행령과시행규칙에의해구체화된다 ( 북한이탈주민법시행령제 39 조, 제 40 조, 북한이탈주민법시행규칙제 5 조 ).

224 222 입법과정책 제 10 권제 1 호 을위한최소가입기간인 10년기준을적용받지않아, 60세도달시가입기간이 5년이상이거나 60세이후가입기간이 5년이되면국민연금수급이가능해진다 ( 통일부, 2017: 50). 아울러, 국민연금특례자의급여수준은북한이탈주민법제26조의제2항의기준에따른다. 생계급여에더해, 북한이탈주민법제25조에따라, 생활이어려운북한이탈주민과그가족으로서보건복지부장관이의료급여가필요하다고인정한자에게는의료급여혜택이주어진다 ( 통일부, 2017: 45). 의료급여의소득인정액기준은기초생활보장수급자책정기준을준용하지만, 기준중위소득 40% 보다다소관대한기준을적용하여, 근로능력가구는중위소득 50%, 그리고근로무능력가구는가구원수를 1인추가하고중위소득 50% 를적용하며, 취업특례가구는중위소득 160% 를적용해선정한다 ( 통일부, 2017: 46). 또한생계급여와마찬가지로의료급여지급대상선정에서역시부양의무자기준은적용하지않는다 ( 통일부, 2017: 45). 아울러, 국민건강보험적용대상인거주지보호기간내의보호대상자에대해서는보험료일부를정부가지원할수도있다 ( 북한이탈주민법제25조제2항, 제3항 ). 또한하나원퇴소후에보호대상자에게는국가의책임하에주거가제공된다 ( 북한이탈주민법제20조제1항, 제5 항 ). 이때, 지원주거의면적및지원대상선정시의고려사항 ( 연령, 세대구성, 지역등 ) 등구체적인지원에관한사항은북한이탈주민법시행령제38조에명시되어있다. 한편통일부장관의허가없이는알선된주택에대해서 2년간소유권, 전세권또는임차권을변경할수없다 ( 북한이탈주민법제20조제2 항 ). 이외에도공동생활시설의이용및지원에관한통일부장관의책임이임의규정으로포함되어있다 ( 북한이탈주민법제20조제4항 ). 이때의지원가능시설은만 24세이하의무연고청소년에한정된다 ( 북한이탈주민법시행령제38조의2). 현재서울 6개, 경기 4개, 경북 1개, 전북 1개, 강원 1개로총 13개소를운영하고있다. 그리고정부는북한이탈주민의경제활동을독려하고자, 직업훈련을지원하고 ( 북한이탈주민법제16조 ), 취업보호등을실시한다 ( 북한이탈주민법제17조 ). 우선, 취업알선을원하는보호대상자는규정된서류를구비하여통일부장관에제출해야한다 ( 북한이탈주민법제17조제6항, 시행령제35조제1항 ). 신청서를제출받은통일부장관은고용노동부장관등과협의하여신청인의직업훈련정도와북한에서의경력을고려하여취업을알선하는데 ( 북한이탈주민법시행령제35조제2항 ), 실무차원에서이는통일부와고용부의협조로이뤄지고있다. 특히보호대상자는거주지

225 북한이탈주민사회보장수급권의법적쟁점 223 전입일로부터 3년간취업보호를받는데, 이는다른규정과달리강행규정이다. 다만, 같은법시행령제34조 2, 시행규칙제3조의 2의규정과같이, 취업보호기간동안같은사업장에서근무하거나 60세이상의노인, 장애등급이제5급이상인자는보호기간을연장할수있는데, 이는임의규정이다. 이에더해, 취업보호기간동안보호대상자를고용한기업에는고용지원금을지원할수있으며 ( 북한이탈주민법제17조제3항 ), 이를위한구체적인절차는동법시행령에의해구체화된다 ( 북한이탈주민법시행령제34조의 2). 아울러부정취득한고용지원금에대한지급제한및반환절차에관해서도구체적인사항이법령으로명시되어있다 ( 북한이탈주민법시행규칙제35조의 3). 지원금은임금의 1/2 범위내에서지급되며 ( 북한이탈주민법제17조의 3항 ), 2014년부터는고용지원금지급기간을 3년에서 4년으로연장시행하고있다. 단, 사업주가고용지원금혜택을 4년까지받으려면북한이탈주민이해당사업장에서계속근무해야한다. 또한보호대상자고용에서모범이되는기업은생산품우선구매등의지원을받을수도있다 ( 북한이탈주민법제17조제5항 ). 마지막으로, 동법은보호대상자의교육지원에대한임의규정역시두고있다 ( 북한이탈주민법제24조 ). 교육지원의대상은동법시행령제45조에서명시하는조건에해당하는자, 초 중등교육법제2조제2 호부터제6호까지의학교에만 25세미만에입학또는편입학한사람, 고등교육법제2조제1 호및제3호의대학에만 35세미만에입학또는편입학한사람, 고등교육법제2조제2 호및제4호부터제7호까지의학교나평생교육법에따라학력과학위가인정되는평생교육시설, 학점인정등에관한법률에따라평가인정을받은학습과정을운영하는교육훈련기관혹은근로자직업능력개발법에따라학위과정을운영하는기능대학으로의입학또는편입학한사람에한하는데, 대학등에입학또는편입학하는경우는거주지보호기간중이거나고등학교졸업또는이와같은수준이상의학력이있다고인정된후 5년이내에입학또는편입학한경우에만해당된다 ( 북한이탈주민법시행령제45조 ). 이상의지원여부판단을위해, 학력및자격에대한인정이필요한데, 북한이탈주민법은제13조와제14조에서보호대상자가외국에서이수한학력및자격을인정할수있음을밝힌다. 관련하여, 교육부는 2008년 2월초중등교육법시행령개정을통해, 북한이탈주민을위한학력심의위원회의근거를마련했다. 다만, 초 중등교육업무의지방이양이라는큰흐름속에서북한에서의수학기간만이아니라연령 수학능력을종

226 224 입법과정책 제 10 권제 1 호 합적으로고려하고자학력인정절차가이원화되었다 ( 박영숙, 2013). 이에따라북한이탈주민은시도교육청산하학력심의위원회의심의를거쳐중고등학력을, 교육부장관의인정을통해전문학교이상의학력을인정받을수있게되었다. 3. 급여제한및권리구제 북한이탈주민법에따른지원은일련의조건을충족하는때, 보호대상자에대한보호및지원이중지혹은종료될수있다 ( 북한이탈주민법제27조 ). 급여가제한될수있는경우는해당법의제27조와시행령제48조에열거하고있는데, 그대상은다음의 12가지이다. 1년이상의징역또는금고의형을선고받고그형이확정되었거나, 고의로국가이익에반하는거짓정보를제공하였을때, 혹은사망선고나실종선고를받았거나, 북한으로되돌아가려고한경우, 이법또는이법에따른명령을위반한경우, 이외에도보호대상자가 5급이상공무원, 고위공무원단에속하는일반직공무원또는영관급장교로특별임용되었거나, 교수 연구원등전문직에취업하거나의사등전문자격을획득하였을때, 취득자산이 3억원이상일때, 제3국으로망명을신청하였을때, 거짓이나부정한방법으로이법의보호및지원을받으려하였거나타인을받게하려고한경우, 국가의안전보장에중대한지장을초래한경우등이그것이다 ( 북한이탈주민법제27조제1항, 북한이탈주민법시행령제48조 ). 상기한조건에해당하는경우라판단되면지방자치단체의장은행정안전부장관을거쳐통일부장관에게보호의단축혹은연장을요청할수있다 ( 북한이탈주민법제 27조제2항 ). 이러한요청에따라보호의변경이나중지에대해서는북한이탈주민대책협의회에서검토하게되는데 ( 북한이탈주민지원법제6조 ), 협의회는통일부차관을위원장으로, 관계부처의공무원, 지자체공무원등을포함한 25명이내로구성한다 ( 북한이탈주민지원법제6조, 제2항, 제3항, 북한이탈주민지원법시행령제2 조 ). 3) 협의회의논의를거쳐결정된사항은그사유를구체적으로보호대상자에게 3) 구체적으로기획재정부 교육부 외교부 통일부 법무부 국방부 행정안전부 문화체육관광부 농림축산식품부 산업통상자원부 보건복지부 고용노동부 여성가족부 국토교통부 중소벤처기업부 대통령비서실 국가정보원 국무조정실 경찰청및국군기무사령부의고위공무원단에속하는일반직공무원또는이에상당하는사람중에서해당행정기관의장이지명하는사람각 1 명과협의회의위원장이해당지역에거주하는북한이탈주민의수등을고려하여협의회에참여하는것이필요하다고인정하는 3 개이내지방자치단체의실장 국장급공무원중에서해당지방자치단체의장이지명하는사람각 1 명을포함한 25 명이내로구성한

227 북한이탈주민사회보장수급권의법적쟁점 225 알려야하고, 이러한사실에대한검토를요청한지방자치단체장에게역시해당사항을통보하여야한다 ( 북한이탈주민법제27조제4항 ). 급여제한과관련된사항을검토하는데필요한자료를관계기관에요청할수있으며, 특별한사유가없는한관계기관의장은이에따라야한다 ( 북한이탈주민법제27조제5항 ). 북한이탈주민법은권리구제관련규정역시법제화하고있다 ( 북한이탈주민법제 32조 ). 이에따르면, 처분에불복하는보호대상자는처분통지를받은날부터 90일이내에서면으로이의신청을할수있다 ( 북한이탈주민법제32조제1항 ). 이의신청을받은통일부장관은해당내용의사본을국가정보원장에게송부해야하며, 60일이내에결과를신청인에게도통지해야한다 ( 북한이탈주민법시행령제50조 ). 만약, 신청후 60일이내에결과가통지되지않으면, 이의신청이수락된것으로간주된다 ( 북한이탈주민법시행령제50조제2항 ). 또한이의신청검토후처분의위법, 부당성이인정되면시정및필요한조치를할수있는데, 이경우사전에북한이탈주민대책협의회의심의를거쳐야한다 ( 북한이탈주민법제32조제2항 ). 한편, 북한이탈주민법은국민연금에관해서는해당법률에서규정하지않는사항에대해서는국민연금법에따른다고적시하고있다 ( 북한이탈주민지원법제26조의2 제3항 ). 해당법률에서국민연금과관련해규정하고있는것은, 특례적용대상 ( 북한이탈주민지원법제26조의2 제1항 ) 및연금액 ( 북한이탈주민지원법제26조의2 제2 항 ) 으로, 국민연금수급과관련한절차적권리는국민연금법의그것을준용한다고볼수있다. 즉국민연금과관련된급여의제한이나, 4) 이의신청절차 5) 는국민연금법을따르는것이다. 다 ( 북한이탈주민지원법제 6 조, 제 2 항, 제 3 항, 북한이탈주민지원법시행령제 2 조 ). 4) 국민연금법에서는 가입자또는가입자였던자가고의로질병 부상또는그원인이되는사고를일으켜그로인하여장애를입은경우 나 ( 국민연금법제 82 조제 1 항 ), 가입자또는가입자였던자가고의나중대한과실로요양지시에따르지아니하거나정당한사유없이요양지시에따르지아니하여 장애를얻거나악화된경우혹은사망한경우 ( 국민연금법제 82 조제 2 항 ), 가입자또는가입자였던자를고의로사망하게한유족 등 ( 국민연금법제 82 조제 3 항 ) 에대해서는급여를제한할수있다. 그리고장애연금의수급권자가고의나중대한과실로요양지시에따르지아니하거나정당한사유없이요양지시에따르지않아장애를악화시키거나회복을방해한경우 ( 국민연금법제 83 조제 1 항 ), 연금액변경이가능하다. 이외에도거짓이나부정한방법으로지원금을받았거나, 지원금이잘못지급된경우, 국민연금법시행령제 73 조의 4 에서규정하는환수기준에따라, 연금보험료를환수하게된다 ( 국민연금법제 100 조의 4). 5) 국민연금법은심사청구와재심사청구의 2 단계에걸친이의신청절차를규정하고있다 ( 국민연금법제 7 장 ). 따라서북한이탈주민이국민연금법상의급여와관련해이의가있으면이에따른소를제기할수있다.

228 226 입법과정책 제 10 권제 1 호 Ⅳ. 북한이탈주민사회보장수급권의법적쟁점 1. 급여대상 가. 북한이탈주민의외국국적불인정및제 3 국출생자녀지원배제에대한법적쟁점 북한이탈주민법제2조규정에따르면, 북한이탈주민은북한이탈후외국국적을취득하지않을때만이법의보호를받을수있다. 기본적으로북한이탈주민은북한에서거주한날이존재해야한다. 가령북한이탈주민이탈북후중국등다른국가에서국적을취득한후국내로입국하였다면, 이법의보호대상자에서제외된다. 6) 탈북후외국국적의취득은당사자가해당국가에영구적귀화를목적으로취득했다기보다는본인의안전등의부득이한사유로취득하는경우라고할수있다. 국적취득을이유로사회보장적용에제약을받는다면, 사회보장의사각지대가될가능성이높다. 분단기간이길어질수록이러한사례는많아질공산이크다. 한편, 탈북전임신상태에서북한을이탈하는사례가발생하고있다. 태아는실질적으로북한에서의공민법에의거하여공민증을받지않았기때문에, 남한의북한이탈주민법에서명시하고있는 군사분계선이북지역 에거주하지않았다고해석되고있다. 또한북한이탈주민들의수가많아지면서탈북후바로남한으로입국하지않고제3국에체류하는인구가많아지는상황에서, 해외에서의출산자녀들이남한입국후사회보장수급권의사각지대에처하고있다. 탈북후중국등제3국에체류하는동안결혼을통해자녀를출산한후, 남한에입국한다면부모는보호대상자가되더라도자녀는보호대상자가될수없게된다. 제3국에서출생한자녀는북한에서거주한적이없기때문이다. 2016년기준재학중인탈북학생 2,517명중제3국출생은 1,317명으로전체탈북학생의 52.3% 를차지하고있다 ( 통일부북한자료센터, 2017). 2명중 1명이상이제3국출생이라는것이다. 이상과같이북한이탈주민이탈북전임신중이었거 6) 국적취득국가와남한정부가사회보장협정을맺었다면, 해당협정을기준으로사회보장적용을받을수는있다. 다만, 북한이탈주민 으로서의사회보장혜택적용이아니라, 협정내용에따라해당국가의국민으로서의지위를적용받게될것이다.

229 북한이탈주민사회보장수급권의법적쟁점 227 나탈북후임신또는출산하였고, 그후남한에입국하였다면이법의보호대상자가될수없는것이다. 북한이탈주민의자녀에대한법적쟁점이있다는사실은북한이탈주민법의시행령개정안에서도드러난다. 정부는 2017년 2월이되어서야제3국출생자녀를양육하는탈북민가정에양육비를지원하기로한바있다. 이에따라북한이탈주민정착지원사무소 ( 하나원 ) 를퇴소한후, 제3국출생자녀를양육하는북한이탈주민은자녀 1인당 400만원의양육가산금을받게된다. 이전에는제3국출생탈북민자녀가 ' 북한이탈주민 ' 에해당하지않아탈북민정착금을산정할때가구원에포함되지않았다. 그러나 2017년상반기부터대상에포함된것이다. 지급대상은제3국출생자녀를양육하고있는부모또는조부모이며, 자녀는가산금신청당시만 16세미만의대한민국국적자여야한다. 이러한변화를감안할때, 북한이탈주민의자녀에대한법적쟁점은양육가산금을넘어다양한사회보장수급권의문제로확대될수있다. 북한이탈주민의수가확대될수록, 특히해외체류북한이탈주민의수가증가할수록외국국적불인정은사회보장수급권과직접적으로관련이된다는점에서법적쟁점이될수있다. 따라서북한을벗어난후외국국적을취득하였더라도남한으로입국하였다면북한이탈주민법에의거하여보호대상자에포함시키는법안개정이검토될필요가있다. 또한아동의사회보장수급권차원에서, 아동의경우북한에서의거주요건을부과하지않는방향으로의개정이논의될필요가있다. 나. 북한이탈주민의학력및자격의제한적인정에대한법적쟁점교육지원대상선정의문제와관련해서는북한이탈주민의학력및자격인정에대한문제역시쟁점이된다. 북한이탈주민법제13조에서는북한에서의학력과북한에서의자격증을조건부인정한다. 그러나현실에서는다르다. 예를들어북한에서의교원 ( 중고등학교교사 ) 생활을하였다고하여한국에서중고등학교교사자격을인정하지않는다는것이다. 중등교사 2급자격증을소지한자를대상으로해당분야의채용공고가나더라도지원자격조차없다는것이다. 박사학위또는준박사학위를가진교원이었다하더라도남한에서특정대학의교수로채용될수있는박사학위로인정하지않는다. 법과는다르게북한에서의교원자격증이남한에서의교사자격증과등가되지않는다는의미이다.

230 228 입법과정책 제 10 권제 1 호 이러한전문가의자격기준의제한적내지불인정문제는교사뿐만아니라의사, 간호사, 약사, 한의사등의의료부문의직업계통에서도마찬가지이다. 한국보건의료인국가시험원 ( 국시원 ) 의자료에따르면, 자격여부판단을신청한 33명의북한출신의사중 23명이국시원 심의위원회 에서응시자격을인정받고, 이중시험에응시한 22명중 8명이최종의사면허를취득하였다 ( 이윤성 황상익 김윤희, 2011). 2. 급여구성 가. 북한이탈주민의보호및지원에서약한국가책임성관련법적쟁점 급여구성의측면에서북한이탈주민지원법상의북한이탈주민사회보장수급권은전반적으로취약한편이다. 물론법에서북한이탈주민보호대상자에대한보호및사회보장의다양한측면에대한지원에서북한이탈주민이자유민주적법질서에적응하여건강하고문화적인생활을할수있도록도우며 ( 북한이탈주민제4조제3항 ), 국가의책무를규정하고있다 ( 북한이탈주민법제4조의2). 그러나전술한바와같이, 취업보호를제외한교육, 주거, 의료, 생활보호등다른측면의모든영역이임의규정으로이뤄져있다. 뿐만아니라, 이법에따른보호및정착지원에드는비용은전적으로국가가부담한다고규정하고있으나 ( 북한이탈주민법제29조 ), 개별사회보장항목에대한지원은역시임의규정이다. 따라서북한이탈주민의사회보장수준은취약할가능성이높다. 나. 북한이탈주민의 5년보호기간에대한법적쟁점북한이탈주민법제5조보호기준의법적보호기간규정으로인해, 5년이초과하면다양한사회보장수급권이박탈당하는실정이다. 물론 5년이라는기간동안북한이탈주민의자립을위하여정부는다양한고용지원제도를북한이탈주민에게제공하고있다. 직업훈련, 고용지원금 ( 채용기업주에지급 ), 취업보호담당관등의고용지원서비스를제공하고있다. 그러나남북하나재단의 2016년실태조사에서북한이탈주민의경제활동상태를보면취업자는 53.9% 에불과하며, 비경제활동인구는 43.3% 에달하고있다 ( 장인숙외, 2016). 또한임금근로자의경우상용직이 55.4% 에불과하

231 북한이탈주민사회보장수급권의법적쟁점 229 며일용직 17.6%, 임시직 14.4% 로불안정노동에노출되어있다. 5년이라는기간동안북한이탈주민이좋은일자리를찾기는매우짧은기간이다. 게다가북한이탈주민에게사회보장과관련되어제공되는정보가보호기간내에한정되어정착기간이 5년을초과하는북한이탈주민들은사회보장수급권이제약되곤한다 ( 김영일외, 2014: 139). 이에보호기간을 10년으로확장해야한다는목소리가북한이탈주민및북한이탈주민지원실무기관에서제기되고있다. 모든연령층의보호기간 10년확장이어렵다면노동시장진출가능성이매우낮은 50대여성만이라도순차적으로보호기간을연장해야한다는의견이제시된다. 물론 특별한사유가있는경우, 기간연장 이라는예외규정을두고있으나, 특수한사례에만해당되기때문에북한이탈주민전체를위해보편적으로적용되고있지않다. 다. 북한이탈주민의소득보장적절성관련법적쟁점북한이탈주민법제26조의 2는국민연금에대한특례를두어, 국민연금최소가입기간인 10년을충족하지않더라도, 5년만보험료를납부하면국민연금수급자격을보장한다. 그러나이조항을적용받는북한이탈주민은 2013년 9월기준 11명에불과하다 ( 통일부정착지원과내부자료, 2013). 적은수의대상자보다더중요한문제는국민연금가입과기초연금수급을연계하여기초연금수급자격과급여액을결정하기때문에, 북한이탈주민은국민연금특례적용을인지한다하더라도가입유인이감소할수밖에없다는것이다. 뿐만아니라, 북한이탈주민의국민연금특례적용의연금급여수준은 2016년 7월기준 106,207원에불과하며, 평균부양가족연금액도 20,028원에불과하다 ( 국민연금공단연금제도연구실내부자료, 2016). 매우적은연금액이소수에게만적용되고있는현실에서해당조항의실효성에의구심이제기될수밖에없다. 이러한실효성의문제를극복하기위해서는먼저국민연금법과기초연금법의제도적조정이불가피할것이며, 북한이탈주민법의국민연금특례조항도법적검토가필요할것이다. 3. 절차적권리의미비 북한이탈주민법제 27 조에서는북한이탈주민에대한보호의변경이허용되는경우

232 230 입법과정책 제 10 권제 1 호 를명시적으로제시하여자의적인변경의가능성을제한하고있다는점에서실효성이높은것으로볼수있다. 또한보호변경결정을바로보호대상자와관련자들에게전달하도록규정하고있고, 관련자료의협조를강제하고있어급여제한의적절성이일부충족된다하겠다. 그러나급여의변경과정에서북한이탈주민당사자에대한청문절차가법제화되어있지는않다. 또한이의신청을심의하는협의회내부에북한이탈주민을비롯한민간위원이포함되어있지않아, 이의신청의과정에서북한이탈주민당사자의목소리가반영되기는쉽지않다. 따라서만약보호대상자가해당보호변경처분에대해동의하지않는다면, 보호가변경된이후에이의를제기하여야한다 ( 북한이탈주민지원법제32조 ). 그러나이역시도남한의사법체계에익숙하지않은북한이탈주민에게편의가제공되거나, 간편하게소송을제기할가능성이법제화되어있지는않다. 게다가국민연금급여의경우는북한이탈주민법이아닌조항을준용하는것이많아, 북한이탈주민들이이해하기가쉽지않을수있다. 이에북한이탈주민의사회보장수급권의실효성제고를위해서는보호처분결정및변경에서북한이탈주민당사자의목소리가반영될수있도록하는것과더불어, 이들에게친화적인절차적수단의구비가필요하겠다. Ⅴ. 결론 본연구는북한이탈주민의사회보장수급권실효성차원에서북한이탈주민의사회보장사각지대를비판적으로조명하고자하였다. 이에사회보장수급권의실효성분석틀을차용하여북한이탈주민지원관련법을중심으로북한이탈주민사회보장수급권의보장수준을분석하였다. 실체적, 절차적권리로사회보장수급권을분류하여급여대상, 급여구성, 급여제한, 그리고권리구제의측면을살펴보고관련법적쟁점을검토하였고, 북한이탈주민사회보장수급권보장차원에서의대안을제시하였다. 분석결과, 충분한수준의북한이탈주민사회보장수급권이보장된다고보기어려운법적쟁점들이존재한다. 급여대상측면에서, 보호대상자에대한협소한규정으로인해, 외국국적을취득한적이있는북한이탈주민이나, 제3국출생북한이탈주민자녀가사회보장사각지대에놓일가능성이있다. 또한법적으로는북한에서의학교교육과정및자격인정을명시하고있으나, 현실에서는북한이탈주민들이학교

233 북한이탈주민사회보장수급권의법적쟁점 231 교육과정및자격을온전히보장받지는못하고있다. 급여의구성에서는북한이탈주민에대한국가책임성이상당히낮아실질적인보장이충분히이뤄지고있다고보기어려우며, 세부내용에서짧은보호기간, 불충분한소득보장등으로사회보장의실효성도낮다. 급여제한과권리구제의측면에서도북한이탈주민당사자의참여배제, 이의신청과정에서의편의제공미비등이나타난다. 남한정부의북한이탈주민사회보장을위한다양한노력에도불구하고, 북한이탈주민의실질적사회보장수급권은매우취약한상황이다. 근본적문제해결의출발은북한이탈주민의사회보장수급권을강화하는것이라고할수있다. 본연구에서제기된다양한법적쟁점들이남한의대표적취약계층인북한이탈주민의사회보장수급권의확대방향으로개정되기를제언한다. 마지막으로본연구를통해사회보장법연구에서통일인지적관점의확산과북한이탈주민에대한포용적정책이확대되기를기대한다.

234 232 입법과정책 제 10 권제 1 호 참고문헌 국민연금공단연금제도연구실내부자료 북한이탈주민의국민연금특례적용의연금급여수준. 2016년 7월. 김광병 김수정 사회복지법의실체적권리분석에관한연구. 한국사회복지행정학 제14권제3호. pp 김미령 탈북자의적응스트레스와사회적지지가우울성향에미치는영향. 한국사회복지학 제 57 권제 1 호. pp 김영일 전혜연 강선주 기지혜 권지성 북한이탈주민의사회보장경험에관한질적사례연구. 한국사회복지행정학 제16권제4호. pp 김현아 김규식 북한이탈주민의서비스갭의내적요인으로서장애인식과태도. 한국기독교상담학회지 제27권제1호. pp 민기채 고혜진 박정순 한경훈 김예슬 고령북한이탈주민사회보장실태및지원방안연구. 남북하나재단. 박영숙 북한이탈주민의범죄현황과교정복지적대책. 교정복지연구 제 30 호. pp 박정선 사회복지수급권의실현을위한수속적권리보장. 사회복지정책 제40권제4호. pp 방동희 사회복지법제현황및개선방향. 공법학연구 제12권제2호. pp 서윤환 정순둘 북한이탈주민고령자의생활실태와지원방안. 북한이탈주민지원재단. 서정희 장애인사회보장수급권의실효성기준에관한연구. 한국사회복지학 제62권제1호. pp 윤찬영 사회복지법제론. 서울 : 나남출판. 이윤성 황상익 김윤희 북한이탈주민에대한보건의료인자격인정방안마련을위한기초연구 : 의사를중심으로. 대한의사협회의료정책연구소연구보고서. 이재민 북한이탈주민의남한사회적응에영향을미치는요인. 한국사회

235 북한이탈주민사회보장수급권의법적쟁점 233 연구 제 10 권제 2 호. pp 이현주 오보람 이은혜 북한이탈여성노인의남한사회정착경험에관한연구. 한국노년학 제29권제3호. pp 장인숙외 북한이탈주민정착실태조사. 남북하나재단. 정순둘 김고은 박지혜 탈북중고령자의문화적응스트레스 : 고독감의매개효과. 한국노년학 제35권제1호. pp 정순둘 박지혜 탈북중고령자의심리사회적특성과정부지원인식에따른삶의만족도. 보건사회연구 제34권제1호. pp 좌동훈 이민영 지소연 탈북청소년지원체계화방안연구 : 탈북청소년역량진단을중심으로. 한국청소년정책연구원. 차진아 사회보장수급권의헌법적근거와제한사유의합헌성에대한검토. 사회보장법학 제 22 권. pp 통일부 북한이탈주민정착지원실무편람. 세종 : 통일부. 통일부정착지원과내부자료 북한이탈주민의국민연금특례적용자수 월연금지급건. 하현선 북한이탈주민보호및정착지원사업평가. 서울 : 국회예산정책처. 현외성 한국사회복지법제개설. 경기도 : 공동체. 통일부 통일부북한자료센터. 검색일 : 2017년 10월 15일 ). Han, H. R., Lee, J. E., K., Kim, Y. Chung, Kim, M. T., C. Robinson, & M. Lee Healthcare utilization among North Korean refugees in South Korea: a mixed methods study. Public Health Vol.142. pp

236 234 입법과정책 제 10 권제 1 호 Legal Issues of Social Security Rights for North Korean Refugees 7)Min Kichae* Ko, Hyejin** Abstract The purpose of this study is to investigate the social security rights of North Korean refugees. There are several issues to harm the social security rights for North Korean refugees. In the aspect of subjects, some people do not get enough benefits because of the nationality and recognition of school and work career issues. The law presents various social security benefits to North Korean refugees, but the government responsibility for social security is weak. Thus, the effectiveness of most of them and the level of financial support are low. Moreover, the procedural rights of social security of North Korean refugees are also specified by law, while the voices of the North Korean refugees are not sufficiently reflected. Based on the results of this study, it is expected that the consideration of unification and consideration of North Korean refugees will be expanded in future social security law research. Field: Social Security Key Words: North Korean Refugee, Social Security, Social Security Rights * Assistant Professor, Korea National University of Transportation ** Senior Researcher, Social Welfare Research Center, Seoul National University

237 입법과정책 제 10 권제 1 호 pp.235~258 국회입법조사처 음악영상물심의제도의연혁및외국의입법례 - 현행심의제도개선에관한시사점도출을위하여 - 1) 임효준 * 국문초록 이글에서는음악영상물심의제도의연혁과외국의입법례를검토함으로써현행제도의개선을위한시사점을도출하고자한다. 음악영상물일반에관한심의는 2006 년부터시작되었으나, 2010 년에는방송통신심의위원회, 2011 년에는여성가족부청소년보호위원회에의해사후심의가행해지다가, 2012 년법개정으로영상물등급위원회의사전심의대상이되는등급격한변화를겪어왔다. 다른한편, 방송매체로유통되는음악영상물은 2000 년부터방송사업자의자율적등급분류가행해지고있고, 원래는프로그램단위로심의가이루어졌으나 2012 년부터는작품단위로이루어지고있다. 외국의경우, 국가가강제하는음악영상물심의제도는거의존재하지않는다. 최근호주와영국에서우리와유사한제도를마련하였는데, 호주의경우매체에따른차별적심의제도에대한비판이거세고영국의경우온라인을통해유통되는음악영상물은업계에의한등급분류가행해지고있다. 국가과학기술표준분류 : SA0714. 문화 / 미디어 / 엔터테인먼트 / 스포츠법주제어 : 음악영상물, 뮤직비디오, 영상물등급위원회, 심의, 등급분류 논문접수일 : 2017 년 11 월 7 일, 심사일 : 12 월 12 일 (1 차 ), 2018 년 1 월 8 일 (2 차 ), 게재확정일 : 2018 년 4 월 19 일 * 서울대학교법과대학법학과박사과정수료, 공익법무관 (ihj1002@snu.ac.kr)

238 236 입법과정책 제 10 권제 1 호 Ⅰ. 들어가며 고전적매체물인영화나드라마등과달리음악영상물 ( 뮤직비디오 ) 은근래들어새롭게등장한매체물임에도별도의심의제도가적시에마련되지않았다. 이러한공백상태에서청소년보호를위해심의의필요성을강조하는목소리는높아져갔고, 이에따라짧은기간동안심의주체나방식을달리하는그야말로다양한입법적시도들이행해져왔다고할수있다. 그러나급격한제도변화가있었던 년을전후해서만비판여론과제도개선요구가들끓었을뿐, 이후로는여전한문제점이노정되어있음에도불구하고개선방안에대한논의나연구는잘이루어지지않고있다. 매체물심의제도는매체물의특성을반영함으로써표현의자유보장과청소년보호목적을동시에달성할수있는경우에만합헌성을확보할수있다는점을고려할때 ( 임효준, 2016), 이를위한구체적인개선방안모색이시급한시점이라하겠다. 이러한작업의일환으로, 이번글에서는현행제도의문제점을본격적으로파악하기에앞서서음악영상물심의제도의연혁이나다른나라의입법례등을추적해보기로한다. 그동안의제도변천을살펴보면서각각의의의와한계점을지적하고, 우리나라와유사한형태의제도를보유한영국과호주를중심으로다른나라의사례를검토함으로써, 현행심의제도개선방안에의시사점을도출해보고자한다. Ⅱ. 음악영상물심의제도의연혁 1. 음악영상물일반에대한심의제도 가 년-2012 년 1) 음악산업진흥에관한법률의제정음악영상물일반에대한심의제도는 2006년음악산업진흥에관한법률 ( 이하 음산법 ) 이제정되면서본격적으로시작되었다. 1) 1) 2006 년이전에는간혹음반 비디오물및게임물에관한법률상 비디오물 의범주에포함되어심의가

239 음악영상물심의제도의연혁및외국의입법례 237 당시처음제시되었던음악산업진흥법안 ( 안민석의원대표발의, 의안번호 : , 대안반영폐기 ) 에서는 음에부수하여제작된영상물은음반으로본다 고하여음악영상물역시음반으로포함시킨뒤, 문화관광부장관으로하여금음반심의를담당하는기관또는단체를지정하고심의기준은대통령령으로정하도록제도를구축하였다. 심의기관은 ( 중략 ) 청소년이용불가음반 으로결정할수있다 고하여별도의연령등급은도입하지않았다. 그러나이안은음반심의기관의전문성, 독립성, 중립성이담보되지못하고심의기준역시행정부의사에따라결정되는데다가명확성원칙에도위반할여지가있다는문제가있었다. 또 청소년이용불가음반 과 전체이용가음반 의 2등급구분역시, 연령기준을세분할필요가있다는점에서실제입법으로이어지지못하였다 ( 국회문화관광위원회, ). 대신, 음악산업진흥에관한법률안 ( 대안 )( 문화관광위원장, 의안번호 : , 가결 ) 이국회를통과함에따라이를내용으로하는현행음악산업진흥에관한법률 ( 법률제7942호, 제정, 시행 ) 이제정되었는데, 동법에서는제2조제6호, 제7호에서음악영상물2) 과음악영상파일3) 을정의한뒤, 제17조제1항에서 음악영상물과음악영상파일을제작또는배급 ( 수입을포함한다 ) 하는자는당해음악영상물과음악영상파일을공급하기전에그내용에관하여 ( 중략 ) 영상물등급위원회로부터등급분류를받아야한다. 고규정하여영상물등급위원회의사전심의를받도록규정하였다. 2) 인터넷을통해유통되는음악영상물의심의주체에관한논란음산법규정만보면음악영상물에대한심의제도는명확히구축되어있는듯하였으나, 현실에서는 2012년에이르기까지엄청난혼란이야기되어왔다. 2006년이후음악영상물은대다수가인터넷을통해서유통되어왔는데, 영화및비디오물의진흥에관한법률 ( 이하 영비법 ) 제50조제1항제2호에서는 대가를받지아니하고정보통신망을이용하여공중의시청에제공하는비디오물 을영상물등급위원회의 이루어진경우를제외하고는, 음악영상물에대한심의역시본격적으로행해지지않았다. 2) 음원의내용을표현하기위하여당해음원에영상이포함되어제작된것을말하며음악의실연 ( 實演 ) 에대한영상물을포함한다. 3) 음악영상물이복제 전송 송신 수신될수있도록전자적형태로제작되거나전자적기기에수록된것을말한다. 이하, 이글에서는 음악영상파일 까지포함하는개념으로 음악영상물 이라는용어를사용하였다.

240 238 입법과정책 제 10 권제 1 호 등급분류대상에서제외하고있었기때문이다. 이에따라별도의이용료를받지않고인터넷을통해제공되던음악영상물은음산법제17조제1항에도불구하고영비법제50조제1항제2호단서에따라사전등급분류의대상에서제외되어왔다. 4) 그러나심의제도의공백으로인해선정적, 폭력적음악영상물이청소년들에게노출되는것은문제라는지적이이어져왔고, 이에방송통신심의위원회는 2010년방송통신위원회설치및운영에관한법률제21조제4호, 동법시행령제8조등에근거하여, 인터넷을통해제공되는일부음악영상물에대하여최초로 청소년유해매체물 결정을하기도하였다. 그러나이는 1회에그친조치로서심의대상도대표적인동영상사이트의월간차트 1 100위음악영상물 100건과지상파방송 2사에서 19 세이상시청가 판정을받은음악영상물 19건등총 119건으로한정하여실시한것이었다는점에서근본적대책이되지못하였다. 무엇보다 URL 단위로만이루어지기때문에하나의음악영상물작품을대상으로하는심의가가능한지에대한의문도제기되었다 ( 국회문화체육관광방송통신위원회, ). 이후영상물등급위원회, 방송통신심의위원회, 여성가족부산하의청소년보호위원회간협의가이루어졌고, 2011년부터는청소년보호위원회에서본격적인심의를담당하기로하였다. 청소년보호법제2조제2호다목에서는음악영상물역시청소년보호법의적용을받는 매체물 로정의하고있고, 제7조제3항제2호에서는 각심의기관의심의를받지아니하고유통되는매체물에대하여는청소년보호위원회가 청소년유해매체물로결정할수있다. 고규정되어있었기때문이다. 3) 여성가족부청소년보호위원회의심의여성가족부청소년보호위원회에의한음악영상물심의는, 청소년보호법제9조와동법시행령 [ 별표 1] 에규정된기준에근거하여 청소년유해매체물 을결정하는형태로이루어졌다. 음악영상물에대한청소년유해매체물결정은 부터본격적으로고시되었다. 2011년부터새로발매된모든작품을심의대상으로하였으 4) 실제로 2008 년 년영상물등급위원회에서심의를진행한음악영상물은 85 건에불과하다 ( 영상물등급위원회, 등급자료통계 - 영상콘텐츠 ( 비디오 )). 이들은 DVD 등오프라인수단을통해유통된이례적인경우였다. 영상물등급위원회전위원장지명혁이 2009 년국정감사에서 저희들한테심의를맡기는것은한 70 분이나 80 분분량으로모아가져와서심의하는경우입니다. 한모음집을가져와서심의하는경우지요. 라고한발언으로부터도그사정을알수있다 ( 국회문화체육관광방송통신위원회, ).

241 음악영상물심의제도의연혁및외국의입법례 239 며, 심의결과 2011년에는 171건, 2012년 (8월이전 ) 에는 101건의음악영상물이청소년유해매체물로결정되었다 ( 여성가족부, 청소년유해매체물결정 고시현황 ). 구체적인심의절차는음반과함께이루어졌는데, 그내용은다음과같다. 모니터링에서부터최종효력발생일까지는 1 2 개월정도, 발매일에서부터최종효력발생일까지는 2 3 개월정도가평균적으로소요되었다 ( 여성가족부, ). [ 그림 1] 음악영상물을대상으로한청소년유해매체물심의절차 유해음악영상물모니터링 청소년유해매체물 ( 음악영상물 ) 모니터링 심의자료작성 청소년유해음악영상물검토 ( 음반심의위원회 ) 심의기준에의한음악영상물 1 차검토 ( 격주 ) (9 명민간전문가 / 장관위촉, 임기 2 년 ) 심의 결정 ( 청소년보호위원회 ) 청소년유해매체물 ( 음악영상물 ) 최종심의 결정 ( 월 1 회 ) ( 민간 10 명, 공무원 1 명 : 대통령임명및위촉, 임기 2 년 ) 청소년유해매체물통보및고시 제작사등에결정사항통보 관보고시 ( 행정안전부 ) 출처 : 여성가족부, ; 여성가족부, ; 박병식, 2011 을참조하여편집 이처럼여성가족부청소년보호위원회에의한음악영상물심의는, 발매된이후에행하는 사후심의, 청소년유해매체물유무만을정하는 비연령등급심의, 하나의작품전체를대상으로하는 전체심의 방식으로행해졌다. 음악영상물의경우영상과음악이함께제공되며노랫말과별개로대사나자막이삽입되기도하는데, 이에따라 영상 부분과 음향 부분으로나누어심의가진행되었다. 이때노랫말, 대사, 자막은별도로취급되지않고 음향 부분으로함께심의되었다. 그러나이에대해서는, 전문적이지않은기관이급작스레맡게된배경에서추측할수있듯이, 시행초기부터큰논란을가져왔다. 발매직후대부분의소비가이루어지는음악영상물에대해서사후심의를행하고있어실효성이없다는점, 신체적 정신적발달이연령에따라굉장한차이를보이는청소년층이주로이용하는매체물

242 240 입법과정책 제 10 권제 1 호 임에도연령등급제를활용하지않는점, 음반에대한심의결과와일치하지않아심의의균형성을잃어버린점등심각한문제가있었기때문이다. 이에여성가족부는 2011년 8월부터본격적인개선방안마련에도입하였고 음반심의개선방안 을제시하기도하였는데 ( 여성가족부, ; 여성가족부, ), 12세미만이용제한등급을신설하고, 청소년보호법제 12조에규정된업계의자율심의를활성화시키며, 장기적으로는민간심의기구를설립하여음반및음악영상물심의 결정기능을이양할것을골자로하였다. 하지만, 이러한개선방안역시일정한한계점을가지고있었다. 12세이용가를신설한것은부분적연령등급제도입이라는점에서고무적이었으나, 중학생과고등학생의차이를간과하였다. 또업계의자율심의를활성화한다고는하지만 완전한자율심의체제로가는것은아니고사업자의유해성자율결정사항을청소년보호위원회의최종심의 결정에적극반영하겠다 는입장인점도문제점으로지적되었다. 나. 2012년이후음악영상물심의제도가현실에서잦은변화와급격한논란을겪는동안, 국회차원에서도음악영상물심의제도에대한대대적인재검토가지속적으로논의되고있었다. 국회에서는주로 대가를받지아니하고정보통신망을이용하여공중의시청에제공하는비디오물 을영상물등급위원회의등급분류대상에서제외하고있는영비법제50조제1항제2호단서를개정하는방향으로그논의가진행되어왔다. < 표 1> 음악영상물심의제도관련영상물등급위원회위원장의국정감사발언내용 주요발언내용 인터넷의경우는대가없이영상물이제공되고있기때문에방송통신심의위원회에서도심의를하지않는걸로제가알고있습니다. 그래서이것을위원님께서도와주신다면보다법제화해서저희들이심의하는걸로그렇게해줬으면좋겠습니다. 대가없이지불되는영상물에대해서는등급보류제외조항으로미리박혀있기때문에법률적으로저희들이심의를할수없게되어있습니다. 저희들도인터넷을통해서무분별하게제공되고있는영상물에대해서도등급분류대상에포함시켜서청소년보호에사각지대가없도록그렇게법률적 제도적보완장치를마련하려고노력하고있습니다.

243 음악영상물심의제도의연혁및외국의입법례 241 주요발언내용 2011 영상물등급위원회에서도뮤직비디오관련해서등급분류를합니다마는선정 폭력이지나친뮤직비디오물들은대개가가수홍보마케팅활동용으로 3 분에서 5 분이내의아주짧은싱글로발매가됩니다. 그래서등급분류대상에포함되지도않고 지금존경하는김위원님께서발의해주신그법안을빨리처리해주시는것과또하나는전자통신사업자들이관심을기울여주십사하고여쭙는방법밖에없습니다. 출처 : 국회문화체육관광방송통신위원회, ; 국회문화체육관광방송통신위원회, ; 국회문화체육관광방송통신위원회, 이에, 2010년말부터관련된개정안이국회에제출되었고, 영비법제50조제1항제2호단서에 다만, 음악산업진흥에관한법률 제2조제8 호부터제11호까지에해당하는영업을하는자가제작 유통하거나공중의시청에제공하는음악영상파일은제외한다. 라고규정하는개정안이최종적으로국회를통과하였다. 5) 이에 개정된영비법 ( 법률제 호, 일부개정, 시행 ) 에따라, 부터는인터넷을통해유통되는음악영상물도영상물등급위원회의사전등급분류를받도록제도구축이일단락된것이다. 이에따라영상물등급위원회는 부터 3개월간시범운영기간을거친뒤현재까지음악영상물에대한사전등급분류를행해오고있다 ( 문화체육관광부, ). 여성가족부청소년보호위원회의기존심의제도와비교해보면, 사후심의가사전심의로바뀌었고, 청소년유해매체물결정을통한 2개등급 ( 실질적인전체관람가, 19세관람가 ) 이전체관람가, 12세관람가, 15세관람가, 청소년관람불가, 제한관람가 5개등급으로바뀌었다. 다. 최근의논의그러나이러한영상물등급위원회의음악영상물사전등급분류제에대해서는도입논의가있을때부터음악산업계의반론이만만치않았다. 이에시행 5일이채지나지않은 이제도를다시개선하는개정안이국회에발의되는등몇가지개정안이국회에제출되었다. 5) 김성동의원대표발의, 영화및비디오물의진흥에관한법률일부개정법률안, 의안번호 : , ; 문화체육관광방송통신위원장, 영화및비디오물의진흥에관한법률일부개정법률안 ( 대안 ), 의안번호 : ,

244 242 입법과정책 제 10 권제 1 호 발의된개정안 6) 에서는영비법제50조제1항제2호단서를다시삭제하고동조제7항 문화체육관광부장관은 ( 중략 ) 제1항각호의비디오물에관한세부기준을마련하여야한다., 제8항 문화체육관광부장관은제7항에따른세부기준에적합하지아니한비디오물에대하여등급분류를받도록명할수있다. 는조문을신설하여, 문화체육관광부장관이정한기준에적합한비디오물에대해서만등급분류를제외하도록하는 선택적등급심사제 를도입하고자하였다. 그러나이개정안은정부가세부기준을정하도록하고있어표현의자유침해논란이제기될수있다는점, 그리고다시음악영상물에대해사후심의로전환시킴으로써청소년보호의실효성이약화될수있는점, 이러한사후심의는여성가족부청소년보호위원회의청소년유해매체물결정과중복될수있다는점에서한계가있는것으로지적되었다 ( 국회교육문화체육관광위원회, ) 발의된다른개정안7) 에서는, 음악영상물이영화나비디오물과그특성에차이가있음에도불구하고영비법에서비디오물과유사하게심의하도록하고있고, 또해외음악영상물유통사이트에는우리법이미치지못해국내유통사이트와형평성문제가제기되는등실정과맞지않는심의가강제되고있다며, 음산법에서직접음악영상물심의제도를규정하면서그내용도일부수정 보완하려하였다. 8) 구체적인내용을살펴보면, 영비법제50조제1항제2호단서및음산법제17 조와제17조의2 를개정및신설 9) 하여, 심의의주체를 영상물등급위원회 에서 음 6) 남경필의원대표발의, 영화및비디오물의진흥에관한법률일부개정법률안, 의안번호 : , ) 조해진의원대표발의, 영화및비디오물의진흥에관한법률일부개정법률안, 의안번호 : , ; 조해진의원대표발의, 음악산업진흥에관한법률일부개정법률안, 의안번호 : , ) 학계에서도, 여러의원입법에서음악영상물사전심의를영비법의개정을통해달성하려고하나이는음산법이영비법을준용하는데에서오는결과이고, 음악영상물사전심의는음산법의개정을통해규정하는것이법체계적으로바람직하다고지적한바있다 ( 국민대학교산학협력단, 2011). 9) 영비법제 50 조제 1 항제 2 호단서는 다만, 음악산업진흥에관한법률 제 2 조제 8 호부터제 11 호까지에해당하는영업을하는자가제작 유통하거나공중의시청에제공하는음악영상파일에대한심의는 음악산업진흥에관한법률 에서정하는바에따른다. 라고개정하고, 음산법제 17 조와제 17 조의 2 는다음과같이개정하는안이다. 제 17 조 ( 음악영상물등의등급분류 ) 1 음악영상물과음악영상파일을제작또는배급 ( 수입을포함한다 ) 하는자는당해음악영상물과음악영상파일을공급하기전에그내용에관하여문화체육관광부장관이정하는심의기준에따라제 2 항의규정에따른등급분류를하여야한다. 2 제 1 항에따른음악영상물과음악영상파일의등급은각각의가사, 영상내용등의표현의정도에

245 음악영상물심의제도의연혁및외국의입법례 243 악영상물을제작, 배급, 수입하는자 로바꾸어자율심의를도입하되구체적인심의기준은문화체육관광부장관이정하고현행 5개등급을다시 2개등급으로바꾸는것을주된내용으로한다. 이개정안은정부가직접세부심의기준을정하도록한점에서위의개정안과같은문제점을가지고있고연령등급역시덜세분화된과거여성가족부청소년보호위원회의제도로회귀시킨점도비판받을만하지만, 자율등급분류제도를도입하면서도영상물등급위원회의사후시정조치 ( 재분류 ) 가가능하도록함으로써그부작용을보완할수있다는점에서입법적의의가있다고할수있다. 이러한국회에서의논의추세에발맞추어, 문화체육관광부를비롯한정부측에서도 2013년 6월까지 개정안에반대하던입장10) 을 2013년 7월부터갑자기바꿈으로써 뮤직비디오심의자율규제전환 을콘텐츠산업진흥계획의주된의제중하나로지속적으로제시해오고있다 개정안이빠른시일내에국회에서통과되도록협조하여, 신속한유통이중요한매체특성을고려해민간에의한자율심의체계를마련하겠다는것이다 ( 미래창조과학부 문화체육관광부, ; 관계부처합동, ; 문화체육관광부, ). 국회내부에서도, 개정안의취지들에는공감하면서도, 개정영비법이시행된지 1년밖에지나지않았음을고려할때신뢰성 안정성측면에서추후에검토하자는정도의태도만을보이고있을뿐이었다 ( 국회교육문화체육관광위원회, ; 국회교육문화체육관광위원회, ; 제322회국회 ( 임시회 ), 중김상희의원의발언내용 ). 그러나이들개정안은모두 19대국회임기만료로폐기된상태이고, 20대국회에서새롭게발의된개정안은존재하지않는상황이다. 문화체육관광부는 2017년업 따라다음각호와같이분류한다. 1. 전체이용가 : 모든연령의자가청취또는시청할수있는음악영상물과음악영상파일 2. 청소년이용불가 : 청소년은청취또는시청할수없는음악영상물과음악영상파일제 17 조의 2( 등급의재분류등 ) 1 영화및비디오물의진흥에관한법률 제 71 조에따른영상물등급위원회는제 17 조제 1 항에따른등급분류가제 17 조제 3 항에따른등급분류기준에적합하지아니한경우직권으로재등급분류를할수있다. 10) 제 316 회국회 ( 임시회 )( ) 에서전문화체육관광부장관유진룡은 청소년보호법상유해매체에대해서신중해야된다고생각을하고있기때문에이부분은저희부로서는적극수용하기가어려운안을담고있습니다. 라고하여 개정안에반대하는발언을하였다.

246 244 입법과정책 제 10 권제 1 호 무계획으로 뮤직비디오등급분류를사전심의방식에서업계자율심의및사후관리방식으로개선추진 을내세우며음산법개정안을 17년상반기에제출하겠다고하였으나 ( 문화체육관광부, ), 입법예고조차이루어지지않았다. 다만, 2018년 1월대통령주재규제혁신토론회에서 제작 배급업자가공급전자체심의하고영등위가사후관리 하는자율심의제도입을재차제안한바 ( 국무조정실, ), 6월까지개정안을마련한다는입장이어서그귀추가주목된다. 2. 방송을통해유통되는음악영상물에대한심의제도 지금까지살펴본바와같이음악영상물일반에대한심의제도는급격한혼란을겪어왔으나, 방송을통해서유통되는음악영상물에대해서만큼은 2000년에별도의심의제도가구축된이래로비교적안정적으로운영되어왔다. 가. 규정측면의연혁 방송을통해유통되는음악영상물에대해사전등급분류제도가도입된것은 2000 년제정된방송법 ( 법률제6139호, 폐지제정, 시행 ) 제33 조제3항 11) 에서프로그램등급제를도입하면서부터였다. 이를구체화한방송프로그램의등급분류및표시등에관한규칙 ( 방송위원회규칙제31호, 제정, 시행 ) 에서는우선그적용대상을영화, 수입드라마, 음악영상물, 애니메이션으로정하였고, 2001년부터본격적으로방송사업자로하여금음악영상물프로그램에대해사전연령등급제도를운영하도록강제하기시작한것이다. 모든연령시청가, 7세이상시청가, 12세이상시청가, 19세이상시청가 4개등급이었던것이, 2006년에는 15세이상시청가가추가되어 5개등급으로바뀌었다. 나. 실제운영측면의연혁 방송법및관련규정은 2000년이래크게바뀐바없지만, 실제운영에있어서는음악영상물일반에대한심의를영상물등급위원회가관장하게된 2012년을전후하 11) 방송사업자는아동과청소년을보호하기위하여방송프로그램의폭력성및음란성등의유해정도, 시청자의연령등을감안하여방송프로그램의등급을분류하고이를방송중에표시하여야한다.

247 음악영상물심의제도의연혁및외국의입법례 245 여, 약간의변화가발생하였다. 원래방송을통해서유통되는음악영상물에대해사전등급분류를행함에있어서는하나하나의음악영상물이아니라프로그램단위로심의를행하여왔다. 음악영상물이프로그램내용의중심이되거나전체방송시간의 50% 이상을차지하는경우에만등급제가적용되며, 프로그램말미나중간에한두편의음악영상물을방송하는경우는대상에서제외되었던것이다. 이는, 개별적인음악영상물한편한편을단위로할경우 3-4분마다등급이계속해서바뀔수있고다른장르와형평성에도논란의가능성이있기때문이었다 ( 김기태, 2005). 그런데영상물등급위원회가 2012년부터음악영상물일반에대해하나의작품단위로심의를행하게되면서, 방송사업자로부터사전등급분류를받은작품에대해서는영상물등급위원회의심의대상에서제외된다는해석12) 을내놓음에따라, 이제도시행이후에는방송사업자역시개별적인음악영상물한편단위의등급분류도행하게된것이다. Ⅲ. 외국의음악영상물심의제도 1. 자율심의또는민간기관에의한심의가이루어지는경우 대부분나라에는국가차원에서강제되는음악영상물심의제도는부존재하고, 다음과같이자율심의또는민간기관에의한심의만이이루어지고있다. 가. 자율심의가행해지는경우 캐나다와프랑스가이에속한다. 두나라의경우음악영상물전반에대한규율은존재하지않고, 주로 TV를통해방영되는음악영상물에관한규정을가지고있다. 캐나다의경우 CBSC(Canadian Broadcast Standards Council) 가마련한 TV 프로그램에대한등급구분 에서음악영상물은 버라이어티 로분류되는데, 이는스 12) 영비법제 50 조제 1 항제 5 호에서는 제작주체, 유통형태등에비추어보아등급분류가필요하지아니한비디오물로서대통령령이정하는것 을등급분류대상에서제외하고있는데, 시행령제 23 조제 1 항제 2 호에서그중하나로 방송법 에따른방송프로그램을동일한내용으로하여제작한비디오물 을규정하고있고, 여기에는방송을통해유통된음악영상물도포함되므로, 방송사업자의등급분류를받은음악영상물이라면인터넷등다른수단을통해유통함에있어서도등급분류를재차받을필요가없다는것이다.

248 246 입법과정책 제 10 권제 1 호 포츠, 다큐멘터리, 해설식광고등과함께등급분류면제대상으로규정돼있다. 프랑스의경우에도, 소수장르적용을위한등급제특별규정 에서음악영상물은광고나텔레비전뉴스와함께등급표시가의무화된매체물이아닌것으로규정돼있다. 그러나이들국가의경우에도각방송사들이청소년보호를고려한자체적인결정으로서일정한자율심의를행하기도하는데, 특히프랑스의경우음악영상물을낮시간대에방영하는경우각채널들은어린이 청소년시청자들의감수성에충격을줄수있는장면들이편집 삭제된버전을우선편성하고있고, 필요하다고판단된경우등급 ( 보통카테고리 II(-10 세 )) 을표시해방송하기도한다 ( 곽현자외, 2013). 나. 민간기관에의해이루어지는심의가강제되는경우 독일과네덜란드, 일본이이에해당한다. 세나라의경우음악영상물전반에대한규율은두고있으나, 규범적으로이를독자적으로취급하는것은아니고일반적인다른영상물또는음반과같이취급하고있다. 독일의경우 영화자율규제기구 (Freiwillige Selbstkontrolle der Filmwirt schaft: FSK) 에서영화, TV드라마, 콘서트및오페라와함께음악영상물에대한심의도행하고있으며, 구체적인규제및심의규정은 영화산업자율규제기본원칙 (Grundsaetz der Freiwilligen Selbstkontrolle der Filmwirtschaft GmbH) 으로제정되어있다. 연령등급심의를하고있으며, 연령무제한, 6세이상시청, 12 세이상시청, 16세이상시청, 18세이상시청 5등급으로나누어진다. 영화를제외한영상물에대해서는비교적단순한심의절차를거치도록하고있는것도특징이다. 이와같은영화자율규제기구의심의가이루어지면각주의청소년관청이그심의결과를받아들여결정으로공고하고있다 ( 문연주외, 2012; 최우정, 2014). 네덜란드의경우시청각미디어분류기구인 NICAM(Netherlands Institute for the Classification of Audio-Visual Media) 에서생방송 TV 프로그램과뉴스를제외한모든시청각매체물을심의대상으로삼고있기때문에, 음악영상물도이에포함된다. 독일과동일한연령등급체계를가지고있으나, NICAM 은이에더하여폭력, 공포, 성, 차별, 약물, 욕설등 6가지의내용정보도표시할수있도록하고있다. 한편, 최근 NICAM 은이러한심의제도를운영함에있어서 UCC 동영상등온라인매체물에대해제작자혹은이용자가영상의선정성과폭력성, 대사, 주제

249 음악영상물심의제도의연혁및외국의입법례 247 등 10가지문항에응답하면자동적으로연령등급이부여되는 자동분류시스템 (You Rate it) 이라는새로운형태의등급분류제도를도입해시범운영중이다. 예상외로높은참여를보이고있는데다대중이원하는수준대로등급을정할수있다는점에서매우긍정적인형태로평가되고있다 ( 영상물등급위원회, 2015). 일본의경우, 학부모와기관들로구성된일본레코드협회산하의레코드윤리심사회가유해음반심의를하고있는데, 여기서음반에포함되어있는음악영상물에대한심의도함께하고있다. 레코드협회는 음악은정감에호소하는힘이강한데다스토리를표현하기에는길이가충분하지못하므로, 인상적인부분 ( 마약이나범죄묘사등 ) 만잘린형태로인상에남게되는호소력강한매체다. 또한장소를불문하고반복해들을수있다. 고입장을밝힌바있다. 하지만여기서이루어지는심의에대해서는법률에서별도로정한기준이없으며, 더구나 DVD 등유형물에고정되어있지않은대부분의음악영상물은심의대상에서제외되고있다 ( 박병식, 2011). 2. 행정기관에의해이루어지는심의가강제되는경우 우리나라의현행심의제도와가장유사한형태를보이는나라로는호주와영국정도가존재한다. 이들나라에서는최근제도의변화가있었거나이와관련된논의가활발히이루어지고있기도하므로, 지속적인관심을가지고지켜볼만하다. 가. 호주 13) 호주도우리나라와유사하게심의제도가유통경로에따라달리구성되어있다. 우선첫째, CD나 DVD 형태로유통되는경우음악영상물은영화와마찬가지로취급되어등급분류위원회 (Classification Board) 의사전심의를거쳐야한다 년부터 Classification Act에서영화를공공관람영화, 비디오, DVD 뿐만아니라, 시각적요소가있는음악 CD까지포함한것으로정의하고있기때문이다. 14) 구체 13) 이부분의내용은, Australian the Senate Legal and Constitutional Affairs References Committee( ); Arts Law( ); Australian Classification( ); Australian Classification( ); AMRA( ) 를참조하여재구성. 14) Classification (Publications, Films and Computer Games) Act 1995 Part 1 Preliminary 5. Definitions film includes a cinematograph film, a slide, video tape and video disc and any other

250 248 입법과정책 제 10 권제 1 호 적인심의기준은 Guidelines for the Classification of Films and Computer Games 에따르며, 5개의등급범주로나누어진다. 이중낮은등급순서대로살펴보면 G(Very mild content), PG(Mild content), M(Moderate Content) 은권고적범주여서, 추천사항일뿐강제적이지는않다. 다음단계들인 MA 15+(Strong content), R 18+(High level content) 는법적으로강제되는범주이다. 반면둘째, TV 를통해서유통되는음악영상물의경우에는 Broadcasting Services Act 1992 Schedule 6의적용을받게되어, 방송사의자율심의를거치도록하고있다. 분류되는등급은위와동일하다. 15) 마지막으로셋째, 인터넷을통해서유통되는음악영상물의경우법적으로는다른인터넷콘텐츠와마찬가지로같은법 Schedule 7의적용을받게되나16), 현실적으로해당규정이집행되고있지는않으며 itunes 등온라인동영상사이트의자율심의에만맡겨져있는상황이다. 그러나호주에서도이처럼동일한음악영상물에대해유통경로에따른차별적심의제도를적용하는것은타당치않다는지적이꾸준히있어왔고, 특히 2011년호주연방의회상원이등급분류법에대한대대적인질의및보고서를작성하는과정에서이를명시하여공론화하면서현재까지치열한논의가벌어지고있다. 해당보고서에서관계당국은방송사자율심의의경우, 방송사마다심의기준이있으나등급분류위원회의사전의견교환및사후이의제기절차를통해일관성을맞추어가고있다고설명하는정도에그쳤다. 그밖에도다른매체물과구별되는음악영상물에특화된심의기준이마련되어있지않은점, 음반에대한심의는민관기관인 ARIA/AMRA(Australian Recorded Industry Association/Australian Music Retailers Association) 에의해행해지는것과균형이맞지않는점등도지적된바있다. form of recording from which a visual image, including a computer generated image. 15) Broadcasting Services Act 1992 Schedule 6. Data casting services Part 1. Introduction music program means a program the sole or dominant purpose of which is to provide: (a) music with video clips; or (b) video footage of musical performances; or both. 16) Broadcasting Services Act 1992 Schedule 7. Content services Part 1. Introduction content means content: (c) whether in the form of speech, music or other sounds; or (d) whether in the form of visual images (animated or otherwise); or (f) whether in any combination of forms.

251 음악영상물심의제도의연혁및외국의입법례 249 나. 영국 17) 영국은 2014년영화등급분류위원회 (British Board of Film Classification, BBFC) 가주체가되는음악영상물에대한심의제도를구축하였다. 1984년제정된 The Video Recordings Act(VRA) 에서는음악영상물을등급분류에서면제하고있었으나, 18) 2000년대중후반부터음악영상물이성적표현, 자해, 마약, 폭력과같은측면을청소년들에게일반화시킨다는비판이끊임없이이어져왔다. 이에 부터현행제도에대해재검토한결과, 법을개정하여 부터오프라인에서유통되는음악영상물에대해서도영화등급분류위원회의사전심의를거치도록하였다. 19) 등급은 12세이상관람가, 15세이상관람가, 18세이상관람가로하였다. 그럼에도온라인을통해유통되는대부분의음악영상물에대해서는여전히등급분류가불가능하다는문제는계속해지적되었다. 이에영국정부는영화등급분류위원회, 영국음반산업협회 (BPI), 온라인동영상사이트인유튜브, VEVO, 그리고영국의 3대음반및음악영상물제작및유통사인소니, 유니버설, 워너와지속적인협의과정을거쳐, 부터온라인으로유통되는음악영상물의경우에도자발적으로영화등급분류위원회의기준에따라등급분류하여유통하는시범계획 (pilot scheme) 을시행하기에이르렀다. 제작및유통사들이 12세이상관람가 이상의등급이적절하다고판단되는음악영상물을영화등급분류위원회에제출하면위원회가연령등급에대한의견을제시하고, 제작및유통사들은이를참조하여자발적으로등급을부여한뒤온라인동영상사이트에해표기를요청하는방식이다. 영국정부는 위시범계획의시행을성공적으로평가하면서이를영구적으로 17) 이부분의내용은, UK Government( ); BBFC( ); Guardian( ); Wired( ) 를참조하여재구성. 18) Video Recordings Act Exempted works (1) Subject to subsection (2) below, a video work is for the purposes of this Act an exempted work if, taken as a whole; (b) it is concerned with sport, religion or music 19) The Video Recordings Act 1984 (Exempted Video Works) Regulations Exempted works (1A) Subject to subsection (2) or (3) below, a video game is for the purposes of this Act an exempted work if;

252 250 입법과정책 제 10 권제 1 호 시행하기로합의 (permanent programme) 하였다고발표하였으며, 인디음악제작및유통사에대해서도자발적인참여를요청하였다. 그러나위방식역시, 3곳의제작및유통사와계약을체결하고 2곳의온라인동영상사이트를통해유통되는일부영국가수들의음악영상물에만적용된다는점과, 연령등급이충분히인지될수있는방식으로표기되기않고있으며온라인상으로연령을인증할방식이없다는점등의한계가있다고지적되고있는상황이다. Ⅳ. 현행심의제도개선에관한시사점 지금까지살펴본내용을토대로현행심의제도에대한개선방안을제시함에있어얻을수있는시사점몇가지를제시하면다음과같다. 첫째, 동일한매체물에대해서로다른심의제도를설정함은타당하지않다. 최근까지이어진심의주체및시기에관한논란과음악영상물을규율하는음산법이아닌청소년보호법등다른법률들에의해심의가이루어짐으로써발생한문제들에서볼수있듯이, 음악영상물이라면유통경로나대가성여부등을불문하고동일한제도를적용함이타당하다. 이점에서 2006년음악영상물을비디오물등다른매체물로부터분리해내고, 오프라인매체, 인터넷매체, 방송매체중첫두경로로유통하는경우에대해서는심의제도를통일해나간것 (2012 년에는인터넷매체를통해유통되는경우대가성여부도불문하도록개정 ) 등은바람직하다고할것이다. 그러나여전히방송매체를통해서유통을시작하는경우와그외의매체를통해서시작하는경우간에별도의심의제도가적용됨은, 호주 영국의사례나방송으로유통되는경우의실제운영측면의연혁에서볼수있듯이, 동일한매체물이라고하더라도유통매체에따라표현의자유의제한정도가달라지기때문에개선이필요하다. 20) 둘째, 등급분류가행해지는매체물에대해중첩적으로청소년유해매체물제도를적용하는것은타당하지않다. 독일의사례에서유추할수있듯이, 우리나라청소년 20) 특히방송매체를통해유통을시작하는음악영상물의경우영상물등급위원회의심의가면제된다는해석은추측하건대, 한연구 ( 황창근외. 2010) 에서 음악영상물은방송프로그램으로제작되어방영된것을인터넷을통하여유통하는현실을감안하여, 방송사업자로하여금음악영상물을방영한때그목록을영상물등급위원회에통지하는절차를마련함으로써, 등급분류에서제외되는음악영상물에대한실태파악을용이하게할필요가있다 는서술을하고있는데, 그취지를무리하게확장한결과가아닌가싶다.

253 음악영상물심의제도의연혁및외국의입법례 251 유해매체물제도는독일로부터받아들인것인데독일의제도는출판물 ( 기록미디어 ) 을대상으로한것이기때문에, 등급분류의대상이되는다른매체물 ( 주로방송및텔레미디어 ) 은적용대상에서제외되어있다. 음악영상물에대해서도독일에서는등급분류와청소년유해매체물제도를중첩운영하는것이아니라등급분류만을행하고, 청소년관청은그결과만을공표하도록한것인점에주의할필요가있다. 셋째, 음악영상물의짧은소비기간을고려하면사후심의는실효성이없고, 단기간동안이루어질수있는사전심의형태로구성함이타당하다. 방송통신심의위원회나여성가족부청소년보호위원회가심의하던시기에촉발되었던논란에서볼수있듯이, 음악영상물은발매된지 2주가량이지나면대부분의소비가완료되므로사후심의가이루어지게되면이기간이모두지난뒤에청소년유해매체물결정등이이루어질수밖에없어서아무런효과가없다. 이러한점에서 2012년법개정으로사후심의에서사전심의로변경된것은매체물의특성을반영한것으로서지극히타당하다고하겠다. 다만, 심의의법정처리기한이 14일로되어있어음악영상물의가장중요한기능인홍보의시기를놓치게할수있다는점은문제이다. 이에따라, 1-2 일정도면가능한방송사업자의등급분류를더선호하는추세도나타나고있는바 ( 김휘정, 2014), 사전심의기간은줄일필요가있다고하겠다. 넷째, 사전심의는행정기관보다는업계에서자율적으로그리고통일된주체에의해이루어짐이타당하고, 만약그주체가다른매체물들에대한심의도함께행하고있다면음악영상물에대한별도의심의기준을마련함이타당하다. 2005년음악산업진흥법안및 개정안은물론, 방송통신심의위원회, 여성가족부청소년보호위원회, 영상물등급위원회가수행한심의에관한비판논의, 그리고대부분나라의사례, 특히행정기관에의한심의제도가최근도입된영국의경우에도온라인으로유통되는대부분의음악영상물은자율심의의대상이되는사례에서볼수있듯이, 사전심의는우선업계에의해행해짐이타당하다. 다만, 현재도방송사업자의등급분류는일견민간에의한심의라고할수있으나, 개별방송사업자별로이루어지다보니각방송사업자별로등급분류가달라질수있다는점에문제가있다. 21) 이에통일된민간기구를창설하거나활용함이타당할것이라고판단된다. 또한, 현재우리나라영상물등급위원회나다른나라의경우에도동일한기관에서다른매체물 21) 대표적으로 싸이 (psy) 젠틀맨 에대해, KBS 는방송부적격, MBC 는 15 세등급, SBS 는 12 세등급판정을각각내렸고, 방송통신심의위원회는청소년유해매체물이아니라는결정을한사례가존재한다.

254 252 입법과정책 제 10 권제 1 호 에대한심의까지행하다보니음악영상물의특성을고려한심의가이루어지지못하는바, 별도의기준마련및인력확충등도필요하다. 다섯째, 소비자층의특성을반영하기위해세분화된연령등급을이용하고, 이들의의견을반영할수있는시스템을구축함이타당하다. 음악영상물은청소년층의집중소비가이루어지고있는매체물이다. 청소년층은 1-2살의나이차에도신체적, 정서적인지에크게차이가나매우세분화되어있는연령대이므로, 과거청소년유해매체물결정만이가능했던심의보다는 4단계의연령등급을채택한영상물등급위원회의현행심의제도가일단은보다바람직하다고할수있다. 향후에도보다세분화된등급구분이필요하다고할것이다. 다른한편으로는심의과정에서청소년층과이들에대한교육권을가지는학부모의견을반영할수있는통로가필요함도당연하다. 이러한측면에서일본처럼심의기관구성에학부모를참여시키거나네덜란드의온라인을이용한자동분류시스템등의도입을적극적으로검토할필요가있다. 실제로영상물등급위원회에서도이에대해긍정적인입장을보인바있다. 22) Ⅴ. 나오며 이번연구는지난연구 ( 임효준, 2016) 의연장선상에서, 매체특성론에기반한수직적규제시스템 을 매체물특성론에기반한수평적규제시스템 으로전환시키기위한작업의일환으로행해진것이다. 지난연구의골자는, 현행법상매체물심의제도는 매체물 이아닌 매체 를기준으로크게대별되도록구성한뒤영화, 게임물, 광고물등그특성이두드러지는 매체물 들만을선별하여별도의심의제도를구축한형태를띠고있는데, 매체물의수평적통합 이이루어지고있는오늘날의환경과는잘맞지않기때문에, 청소년보호와표현의자유보장두가치를모두보호하기위해다른매체물들과구별되는독립된특성을일정정도파악할수있게된경우해당매체물심의제도를기존의체계로부터분리해낼필요가있다는것이다. 해당연구에서는이러한작업이시급한매체물로서모바일애플리케이션과음악영 22) 자동분류시스템이도입되면제작자입장에선등급분류시간이대폭축소되고소비자입장에선국민정서에맞게등급을매기는주체가될수있다. 전자신문, 영등위, 2 년마다등급분류기준정비등정례화추진 &aid= ( 검색일 : 2017 년 10 월 27 일 )

255 음악영상물심의제도의연혁및외국의입법례 253 상물을제시하였다. 전자에대해서는이미검토가이루어진바있고 ( 임효준, 2015), 이번글은음악영상물에대한연구의중간결과중하나로쓰여진것이다. 이어지는후속연구에서는, 이번연구에서도출된시사점들을바탕으로하여, 현행음악영상물심의제도의구체적인개선방안과그논거들을제시해보고자한다. 23) 23) 자세한내용은, 후속연구인임효준 (2017) 참조. 핵심내용만을소개하자면다음과같다. 근본적으로심의구조를제작자의사전자율심의및단일한민간기관의보조적사후심의로통일시킬필요가있다. 현행심의구조가유지되는동안에도영상물등급위원회심의의경우모든형태의음악영상물을대상으로삼을필요가있고, 법정심의기간을단축시킬필요가있으며, 부분심의방식과내용등급제를활용할필요가있다. 방송사업자심의의경우법적근거없는 방송부적격 판정을해서는안되며, 한국방송협회등으로심의주체의통일이필요하고, 사후심의의주체역시영상물등급위원회로함이타당할것이다.

256 254 입법과정책 제 10 권제 1 호 참고문헌 곽현자외 스마트미디어환경에서의콘텐츠등급제개선방안연구. 서울 : 방송통신심의위원회. 관계부처합동 창조경제활성화를위한- 인터넷관련규제정비방안. 국가정책조정회의. 국무조정실 ( 보도자료 ) 신산업 신기술규제혁신으로혁신성장뒷받침한다 -대통령주재규제혁신토론회개최-. 국민대학교산학협력단 영화및비디오물의진흥에관한법률개정방안에관한연구. 문화체육관광부. 국회교육문화체육관광위원회 영화및비디오물의진흥에관한법률일부개정법률안 ( 남경필의원대표발의, 의안번호 : , ) 심사보고서. 국회교육문화체육관광위원회 음악산업진흥에관한법률일부개정법률안 ( 조해진의원대표발의, 의안번호 : , ) 검토보고서. 국회문화관광위원회 음악산업진흥법안 ( 안민석의원대표발의, 의안번호 : , ) 심사보고서. 국회문화체육관광방송통신위원회 년도국정감사문화체육관광방송통신위원회회의록. 국회사무처. 국회문화체육관광방송통신위원회 년도국정감사문화체육관광방송통신위원회회의록. 국회사무처. 국회문화체육관광방송통신위원회 년도국정감사문화체육관광방송통신위원회회의록. 국회사무처. 국회문화체육관광방송통신위원회 영화및비디오물의진흥에관한법률일부개정법률안 ( 김성동의원대표발의, 의안번호 : , ) 심사보고서. 김기태 방송프로그램등급제장르확대방안연구. 호남대학교사회과학연구 제13집. pp 김휘정 인터넷뮤직비디오사전등급심사제의문제점과개선방향. 이슈와

257 음악영상물심의제도의연혁및외국의입법례 255 논점 제 929 호. pp.1-4. 문연주외 외국의방송통신콘텐츠규제체계비교연구. 서울 : 방송통신심의위원회. 문화체육관광부 ( 보도자료 ) 인터넷뮤직비디오등급분류제도 8월 18일부터시행. 문화체육관광부 제2 차콘텐츠산업진흥기본계획 ( 14 16) 심의 확정. 문화체육관광부 년도업무계획. 미래창조과학부 문화체육관광부 콘텐츠산업진흥계획. 박병식 청소년유해음반심의기준에대한비판적고찰. 청소년학연구 제18권제12호. pp 여성가족부 ( 보도자료 ) 청소년유해음반심의제도발전방안마련토론회. 여성가족부 청소년유해음반심의제도관련설명자료. 여성가족부 음반심의개선방안. 여성가족부 해럴드경제보도설명자료 ( 음반심의관련 ). 영상물등급위원회 영상물등급분류제도개선백서. 서울 : 영상물등급위원회. 영상물등급위원회 영상물등급분류연감. 부산 : 영상물등급위원회. 임효준 모바일애플리케이션규제현황과개선방안. 규제와법정책 3호. pp 임효준 매체물의특성을고려한심의제도구축에관한시론적연구. 미디어와인격권 제2권. pp 임효준 현행음악영상물심의제도의문제점과개선방안. 미디어와인격권 제3권제2호. pp 제316회국회 ( 임시회 ) 국회교육문화체육관광위원회제2차회의회의록. 제322회국회 ( 임시회 ) 국회교육문화체육관광위원회제1차회의회의록. 최우정 청소년보호를위한음반에대한규제기관의민영화와그문제점. 국제법무 제 6 집제 1 호. pp 황창근외 영상물등급분류제도개선방안연구. 서울 : 영상물등급위원회.

258 256 입법과정책 제 10 권제 1 호 여성가족부. 청소년유해매체물결정 고시현황. korea/view/policyguide/youth03.html( 검색일 : 2017년 10월 27일 ). 영상물등급위원회. 등급자료통계-영상콘텐츠 ( 비디오 ), 영상물등급위원회등급분류종합서비스. grade.jsp?pagenum=2&subnum=4&leftnum=3( 검색일 : 2017년 10월 27일 ). 전자신문. 영등위, 2년마다등급분류기준정비등정례화추진. naver.com/main/read.nhn?mode=lsd&mid=sec&sid1=105&oid=030 &aid= ( 검색일 : 2017년 10월 27일 ) Australian the Senate Legal and Constitutional Affairs References Committee Review of the National Classification Scheme: achieving the right balance. (23 June). AMRA. Classification Information. amra.org.au/files/classificationmat_0.pdf( 검색일 : 2017년 10월 27일 ). Arts Law. Report of Senate Inquiry into the National Classification Scheme. IvhkBlGR.dpuf( 검색일 : 2017년 10월 27일 ). Australian Classification. Classification Board. gov.au/about/pages/classification-board.aspx( 검색일 : 2017년 12월 24일 ).. National Classification Scheme. classification.gov.au/about/pages/national-classification-schem e.aspx( 검색일 : 2017년 12월 25일 ). BBFC. Online Music Videos. online-music-videos( 검색일 : 2017년 12월 25일 ). Noisey. Why The UK Government Are Trying To Restrict Music Videos. 검색일 : 2017년 10월 27일 ). The Guardian Music Videos to Get Online Age Rating in UK Pilot

259 음악영상물심의제도의연혁및외국의입법례 257 Scheme. -videos-online-age-rating. The Guardian (18 Aug). ( 검색일 : 2017 년 10 월 27 일 ). UK Government. Action to protect children from viewing age-inappropriate music videos online. -to-protect-children-from-viewing-age-inappropriate-musicvideos-online( 검색일 : 2017 년 12 월 25 일 ). Wired. Why music video age ratings are practically pointless online. -uk( 검색일 : 2017 년 12 월 25 일 ).

260 258 입법과정책 제 10 권제 1 호 A Legislative History and Foreign Legislation of Music Video Rating System - For Getting Suggestions to Improvements on Current System - 24)Im, Hyo-jun* Abstract Music video rating system in Korea was introduced lately, but have changed drastically so far. After Korea Communications Standards Commission practiced post regulation once in 2010, Commission on Youth Protection in Ministry of Gender Equality & Family carried out post regulation from In 2012, almost all the music video became the object of prior regulation by Korea Media Rating Board. However, several bills introducing voluntary regulation system was proposed, shortly. Aside from this, in case of music video distributed through broadcasting media, each broadcasting company has conducted rating from Most countries do not have music video rating system compelled by state. Recently, Australia and the United Kingdom introduced music video rating system similar with that of Korea. However, in Australia there are strong criticism against discriminative system depending on distribution media, and in the United Kingdom in case of music video distributed by on line, voluntary rating system is being operated. Field: Culture/Media/Entertainment/Sports Law Key Words: Music Video, Music Video Product, Content Regulation, Rating System, Korea Media Rating Board * Ph. D Candidate Course of Law, Seoul National University, Public-service Advocate

261 국회입법조사처학술지발간및심사에관한운영세칙 259 국회입법조사처학술지발간및심사에관한운영세칙 < 제명개정 > 제정 차개정 차개정 차개정 차개정 차개정 차개정 차개정 차개정 차개정 차개정 제1조 ( 목적 ) 이세칙은 국회입법조사처학술지발간에관한내규 ( 이하 내규 라한다 ) 에따라구성되는학술지편집위원회 ( 이하 위원회 라한다 ) 의운영과학술지 ( 입법과정책 ) 의발간및심사에관하여필요한사항을정함을그목적으로한다. < 개정 > 제2조 ( 위원회의권한 ) 위원회는다음각호의사항을심의 의결한다. 1. 위원회의운영과관련된사항 2. 학술지에게재할논문의결정 3. 학술지편집에관한사항 4. 내규 제7조가규정한위원회의기능에관한사항 < 개정 > 제3조 ( 회의의소집 ) 1 위원회의정기회의는 4개월마다위원장이소집하며, 임시회의는위원장이필요하다고인정하는때또는위원 3인이상의요구가있는때에위원장이소집한다. < 개정 >

262 260 입법과정책 제 10 권제 1 호 2 제1항의소집요구를받은위원장은소집요구를받은날로부터 10일이내에회의를소집한다. 3 회의를소집하는경우위원장은긴급한사유가없는한회의의일시 장소와안건등을회의개최 5일전까지각위원에게통지한다. 4 위원장과위원에게는다음각호에따라회의수당을지급한다. < 신설 > < 개정 > 1. 위원장 : 30만원 2. 외부위원 : 20만원 3. < 삭제 > 5 < 신설 > < 삭제 > 제4조 ( 의결방법 ) 1 위원회는재적위원과반수의출석으로개회하고, 출석위원과반수의찬성으로의결한다. < 개정 > < 개정 > 2 위원은회의에참석하지않고서면또는유선으로의결권을행사할수있다. 이경우의결권을행사한위원은제1항의회의에참석한것으로본다. 제 5 조 ( 위원의제척 ) 위원의논문이게재여부심의대상이될경우해당위원은제 2 조제2호에따른게재논문결정및제9조제2항에따른심사위원위촉에관한심의 의결에서제척된다. < 개정 > 제6조 ( 서면회의 ) 1 위원장은부득이한경우실제회의를개최하지않고서면회의의방법으로위원회를소집할수있다. 2 제3조제3항및제4조의규정은제1항의경우에이를준용한다. 제7조 ( 논문심사및게재 ) 1 투고된논문은원칙적으로관련분야의전문가 3인의심사를받는다. < 개정 , > 2 위원회에서 게재 로결정한논문은학술지에게재한다. < 신설 > 제8 조 ( 심사기준 ) 투고논문은다음각호의기준에따라심사하여야한다. < 신설 > 1. 연구주제및문제의명료성 2. 연구방법의타당성

263 국회입법조사처학술지발간및심사에관한운영세칙 관련문헌과자료분석의충실성 4. 논리전개의적절성 5. 논문의질적수월성및독창성 6. 연구결과의학술적및입법 정책적기여도 7. 국문및영문초록의전체논문내용함축성 8. 연구윤리의충실성 ( 제시된문장과인용, 각주, 참고문헌의정확성등 ) 제9조 ( 심사절차 ) 1 편집위원회는학술지의발행목적에부합하는지에따라심사대상논문또는심사제외 ( 반려 ) 논문을결정한다. < 신설 > 2 위원장은심사대상논문에대해해당분야의전문가중에서해당논문에대한전문성과평가의공정성등을고려하여위원들과의협의를통해심사위원을선정하여위촉한다. < 개정 > 3 심사위원은자신의논문을심사할수없다. 4 심사위원에게는논문저자의성명과소속등을밝히지않고, 논문저자에게는심사위원의성명과소속등을공개하지아니한다. < 개정 > 5 심사위원은제8조에서규정한심사기준에따라투고논문을심사하고, 30일이내에심사결과를위원장에게제출한다. < 개정 > 제10조 ( 심사판정 ) 1 논문의심사결과는게재가 (5점), 수정후재심사 (3점), 게재불가 (1점) 의세등급으로구분한다. < 개정 , > 2 심사위원은게재신청논문심사표 ( 별지제1 호서식 ) 를작성하여야하고, 가급적논문심사기준에따라구체적으로작성한다. < 신설 , 개정 > 3 심사위원 3인의심사결과에따른게재여부종합판정은다음과같이한다. < 신설 , 개정 > 심사위원1 심사위원2 심사위원3 평균평점 종합판정 (5점 ) (5점 ) (5점 ) 5.0점 게재가 (5점 ) (5점 ) (3점 ) 4.3점 게재가 (5점 ) (5점 ) (1점 ) 3.7점 게재가 (5점 ) (3점 ) (3점 ) 3.7점 수정후재심사 (2인) (5점 ) (3점 ) (1점 ) 3.0점 게재불가 평점 3.0점이하게재불가 주 1: 〇는게재가, 는수정후재심사, 는게재불가를의미한다. 주 2: 평균평점은소수점둘째자리에서반올림한다.

264 262 입법과정책 제 10 권제 1 호 4 심사위원이 3인을초과하는경우게재여부종합판정은제3항의표를준용한다. 이경우전체심사위원의심사결과에따른평균평점이 3.7점을초과하면 게재가 로판정하고, 평균평점이 3.7점인경우에는수정후재심사의견수에따라 2인미만이면 게재가 로, 2인이상이면 수정후재심사 로판정한다. < 신설 > 5 종합판정에서 수정후재심사 판정을받은논문의저자는심사위원의수정요구사항을충실히이행하고, 수정된논문과수정이행사항 ( 별지제1호서식 ) 을작성하여편집위원회가정한기일내에제출해야한다. < 신설 , 개정 , >< 제4항에서이동, 종전제5항은제6항으로이동 > 6 수정후재심사는해당심사위원이하도록하고, 재심에서는게재가, 게재불가의판정만하며, 재심결과에따른최종게재여부는 1차종합판정의기준에의한다. < 신설 , 개정 >< 제5 항에서이동, 종전제6항은제7 항으로이동 > 7 종합판정에서 게재가 판정을받은논문도심사위원의수정요구사항이있을시이를충실히이행해야한다. < 신설 , 개정 >< 제6항에서이동, 종전제7항은제8항으로이동 > ➇ 논문의심사및게재와관련하여위에서규정되지않은사항은위원회에서결정한다.< 개정 >< 제7항에서이동 > 제 11 조 ( 심사결과통보 ) 위원장은논문투고자에게심사결과를개별적으로통보한다. 제12조 ( 이의제기 ) 1 논문투고자가심사결과에불복할경우결과통보일로부터 7일이내에이의제기를하여야한다. 이때논문투고자는그이의제기의사유를반드시서면으로제출하여야한다. 2 제1항에의한이의사유가타당하다고판단할경우, 위원회는제3의심사위원들에게논문심사를요청할수있다. 제13조 ( 심사료 ) 심사위원에게는다음각호에따라심사료를지급한다. < 개정 2009, , >

265 국회입법조사처학술지발간및심사에관한운영세칙 외부심사위원 : 논문 1 편당 5 만원 ( 동일위원재심사의경우 2 만원 )< 개정 > 2. < 삭제 > 제 14 조 < 삭제 > 제15조 ( 논문표절 ) 제출된논문에표절등의문제가있는경우 국회입법조사처학술지연구윤리지침 에따라처리한다. < 개정 > 제16조 ( 비밀유지의무 ) 편집위원및각투고논문의심사위원은심사중알게된사항에관하여비밀을유지하여야한다. 제 17 조 ( 개정 ) 이세칙은위원회의의결을통해개정할수있다. 부칙 ( ) 이세칙은 2009년 10월 27일부터시행한다. 부칙 ( ) 이세칙은 2009년 12월 18일부터개정된세칙을적용한다. 부칙 ( ) 이세칙은 2010년 3월 25일부터개정된세칙을적용한다. 부칙 ( ) 이세칙은 2010년 6월 17일부터개정된세칙을적용한다. 부칙 ( ) 이세칙은 2014년 4월 30일부터개정된세칙을적용한다. 부칙 ( ) 이세칙은 2014년 7월 22일부터개정된세칙을적용한다.

266 264 입법과정책 제 10 권제 1 호 부칙 ( ) 이세칙은 2015 년 5 월 7 일부터개정된세칙을적용한다. 부칙 ( ) 이세칙은 2017 년 1 월 1 일부터시행한다. 부칙 ( ) 제1조 ( 시행일 ) 이세칙은 2016년 9월 1일부터시행한다. 제2조 ( 적용례 ) 제14조의개정규정은이세칙이시행된이후게재가확정된원고부터적용한다. 부칙 ( ) 제1조 ( 시행일 ) 이세칙은 2017년 5월 1일부터시행한다. 제2조 ( 일반적적용례 ) 이세칙은이세칙시행후최초로제출되는논문부터적용한다. 부칙 ( ) 제1조 ( 시행일 ) 이세칙은 2018년 1월 1일부터시행한다. 제2조 ( 일반적적용례 ) 이세칙은이세칙시행후최초로심사하는논문부터적용한다.

267 입법과정책 투고및원고작성요령 265 입법과정책 투고및원고작성요령 제정 차개정 차전면개정 차개정 차개정 차개정 차개정 차개정 논문의투고요령 1. 본학술지는국회의입법 정책관련연구를촉진하고개선과제를발굴하여의정활동을지원하기위한학술지로서, 입법활동또는국가의주요정책과관련성이있는학술논문을게재한다.< 개정 > 2. 본학술지는연 3회 (4월 30일, 8월 31일, 12월 31일 ) 발간하며, 논문은연중상시모집한다. 3. 호별논문투고마감일자는다음과같고, 변경할경우에는홈페이지에공지한다. 1호 : 2월말일, 2호 : 6월 30일, 3호 : 10월 31일. 4. 본학술지에게재가확정된논문이편집위원회가정한소정의편수를초과하는경우에는다음호에게재될수있다. 5. 투고논문은반드시지정된양식 ( 첨부된별도파일참조 ) 을사용하여작성하여야한다. 6. 논문투고자는 논문게재희망에따른저작재산권양도확인서 와 연구윤리규정준수서약서 ( 첨부된별도양식 ) 를작성하고투고논문과함께전자우편으로 입법과정책 편집위원회 (lps2009@nars.go.kr, ) 에제출한다.

268 266 입법과정책 제 10 권제 1 호 투고논문작성요령 1. 원고작성 1) 모든논문은투고논문작성요령을준수하여한글로작성하고, 전자우편으로제출한다. MS-word 로작성된논문은반드시한글 97 이상의프로그램으로변환뒤제출해야한다. 2) 논문은한글사용을원칙으로하되, 의미에혼동가능성이있는경우에한하여漢子로표시하거나 ( ) 속에原語를써넣는다. 3) 논문투고자의성명은한글로표시하고, 외국인의人名은원어그대로쓴다. 4) 공동저자일경우제1저자를먼저제시한다. 제1저자의구분이없는경우그사항을명기하여제출한다. 제1저자와교신저자가다를경우에는그사항을명기하여제출한다. 5) 투고논문은다음과같은순서로배열하여작성 편집하여제출한다. 그리고응모자의연락처 ( 일반전화및핸드폰번호, 주소 ) 를국문초록하단에각주형태로반드시기재하여야한다. 1 국문초록 ( 논문제목, 성명, 소속기관및직위, 국문요약, 국가과학기술표준분류코드와코드명, 5개이내의주제어 ): 국문요약은 400자이내로작성한다. 2 본문 3 참고문헌 4 영문초록 ( 영문논문제목, 영문성명, 영문소속기관, 영문요약, 영문주제어 ): 영문요약은 200단어이내로작성한다. 6) 논문분량 : 논문편집기준으로 20쪽 ( 참고문헌및영문초록포함 ) 으로작성하는것을원칙으로하되, 필요시초과할수있으나최대 22쪽을초과할수없다. 7) 논문편집기준 글자모양 문단모양 편집용지 176*256 여백설정 위쪽여백 40, 아래쪽여백 27, 왼쪽 오른쪽여백각각 23, 머리말 0, 꼬리말 0, 제본 0 국문요약 윤고딕 120, 11pt, 장평 93, 자간 -13 줄간격 160, 양쪽정렬

269 입법과정책 투고및원고작성요령 267 본문 각주 참고문헌 Abstract ( 영문 ) 기타 글자모양 문단모양 윤명조 120, 11.5pt, 장평 96, 자간 -11 들여쓰기 8, 줄간격 157, 양쪽정렬 윤명조 120, 9pt, 장평 96, 자간 -11 줄간격 130 윤명조 120, 11.5pt, 장평 96, 자간 -11 내어쓰기 26, 줄간격 157, 양쪽정렬 윤명조 120, 11.5pt, 장평 96, 자간 -11 줄간격 157, 양쪽정렬 영문원고의경우, 편집사항은모두위와동일하다. 단, 영문요약과한글초록을작성한다. 8) 논문은교정이완전히끝나서그대로출판할수있는완전한상태로제출한다. 이를그대로출판했을때발견되는맞춤법, 띄어쓰기, 구두점등의오류에대한책임은전적으로저자에있다. 2. 제목의번호체계 1) 논문제목 ( 윤고딕 140, 17.5pt, 장평 95, 자간 13, 줄간격 130, 가운데정렬 ) 1단계 : Ⅰ,Ⅱ,Ⅲ ( 윤고딕 130, 15pt, 장평 95, 자간 15, 줄간격 130, 양쪽 정렬, 문단아래여백 10) 2단계 : 1, 2, 3 ( 윤고딕 120, 13pt, 장평 95, 자간 15, 줄간격 130, 양쪽 정렬, 왼쪽여백 5, 문단아래여백 17) 3단계 : 가, 나, 다 ( 윤명조 240, 12pt, 장평 100, 자간 12, 줄간격 130, 양쪽정렬, 왼쪽여백 6, 문단아래여백 10) 4단계 : 1), 2), 3) ( 윤고딕 320, 12pt, 장평 99, 자간 15, 줄간격 130, 양쪽 정렬, 왼쪽여백 9, 문단아래여백 10) 5단계 : 가 ), 나 ), 다 ) 6단계 : (1), (2), (3) 7단계 : ( 가 ). ( 나 ), ( 다 ) 8단계 : 1, 2, 3 9단계 : 가, 나, 다

270 268 입법과정책 제 10 권제 1 호 3. 각주및참고문헌 1) 각주 1 단순한자료의출처는각주로작성하지않고, 본문내의인용으로표시한다. 본문내의인용 논문작성시인용하는내용이짧은경우에는본문속에기술하고, 긴경우 (3 행 이상 ) 에는본문에서따로떼어기술한다. 따로기술하는경우에는인용부분의 아래위를본문에서한줄씩비우고왼쪽, 오른쪽으로각각 20pt 씩여백을주며줄간격은 150 으로한다. 인용하는저서나저자명이본문에나타나는경우에는괄호속에발행연도또는발행연도와해당면을표시한다. 예 ) 이문제에관하여홍길동 (2014) 은 홍길동 (2014: 25-26) 은 (2014 년도문헌의 쪽을의미함 ) 인용저서나저자명이본문에없는경우에는해당부분말미에괄호를치고그속에저자명과발행연도를표시한다. 문헌들사이에쌍반점 (;) 으로가른다. 여러문헌을기재할경우, 국문을먼저기재하며, 국문참고문헌은가나다순으로, 서양참고문헌은알파벳순으로열거한다. 서양문헌의저자명은성 (last name) 을쓴다. 예 ) 한연구 ( 국회입법조사처, 2014; Jones, 2000) 에의하면 연구들 ( 고현욱, 2012; 김형성, 2007; 심지연, 2010; 임종훈, 2009; Anderson, 2005; Taylor, 2000) 에의하면 번역본자료를인용하는경우에는원저자명 ( 원저출간연도 / 번역본출간연도 ) 형태로표시한다. 예 ) Kotler(2012/2014: 190) 에의하면 (Kotler, 2012/2014: 190). 저자가다수일경우 3 인까지는모두표시하되, 4 인이상은첫번째저자만나타내고그다음은국문의경우 외, 영문의경우는 et al. 로나타낸다. 예 ) 국문저자가 3 인까지의경우 박충렬, 이건묵, 허원 (2013) 으로표기 국문저자가 4 인이상의경우 윤여각외 (2002) 로표기 영문저자가 2 인의경우 Sleeter & Grant(2007) 로표기

271 입법과정책 투고및원고작성요령 269 영문저자가 3 인의경우 Morris, Wu, & Finnegan(2005) 로표기 영문저자가 4 인이상의경우 Harris et al.(2014) 로표기 2 본문에표시하기어려운보충적인내용이나설명은각주로작성한다. 3 미 ( 후 ) 주는사용하지않는다. 2) 참고문헌 - 참고문헌에는본문에서언급한모든문헌정보를표기한다. 본문에서언급되지않은문헌정보는표기하지않는다. - 참고문헌정보는저자명. 출판연도. 논문또는저서명. 출판지. 출판사의순서로기재하며각항목사이는마침표로구분한다. - 참고문헌은저자의성을기준으로하며국내저자는가나다순으로, 영문저자명은알파벳순으로배열한다. - 참고문헌은논문의말미에아래와같은요령으로제시한다. 여러나라문헌을참고했을경우에는한글, 영문, 중문, 일문의순으로열거한다. 1 단행본서양참고문헌의저자명은성 (last name), 이름 (first name) 의이니셜로표기한다. 국문책의제목은 안에넣고영문은이탤릭체로한다. 영문책의제목과부제목의첫글자만대문자로, 나머지는소문자로표기한다. 이름. 연도. 단행본명. 도시 : 발행기관. 예 ) 조주은 기획된가족 : 맞벌이화이트칼라여성들은어떻게중산층을기획하는가.. 파주 : 서해문집. Calfee, R. C., & Valencia, R. R APA guide to preparing manuscripts for journal publication. Washington, DC: American Psychological Association. 2 편저속의한장 (chapter) 이나논문편집된책에포함된한장 (chapter) 이나논문인경우에는시작과끝의쪽수를밝힌다.

272 270 입법과정책 제 10 권제 1 호 예 ) 박준언 이중언어이론과영어교육. 황적륜편. 현대영어교육의이해와전망. 서울 : 서울대학교출판부. pp Beierle, Tomas C Digital Deliberation: Engaging the Public Through Online Policy Dialogues. Peter M. Shane, ed. Democracy Online: The Prospects for Political Renewel Through Internet. New York: Routledge. pp 정기간행물속의논문 ( 반드시해당페이지를밝힐것 ) 국문학술지명은 안에넣고영문은이탤릭체로한다. 영문학술지명의경우각단어의첫글자는대문자로하고, 논문의제목과부제목은첫글자만대문자로하고나머지는소문자로표기한다. 이름. 연도. 논문제목. 학술지명 권호. 수록페이지. 예 ) 하혜영 이정진 지방의회조례안분석을통한자치입법활동에대한연구 : 경기도의회조례안내용분석을중심으로. 政策分析評價學會報 제21권제4 호. pp Wheeler, D. P., & Bragin, H Bringing it all back home: Social work and the challenge of returning veterans. Health and Social Work Vol.7, No.3. pp 학위논문 학위논문의경우국문논문의제목은 안에넣는다. 이름. 연도. 논문제목. OO 대학교대학원 OO 학위논문. 예 ) 신각수 국경분쟁의국제법적해결에관한연구. 서울대학교대학원박사학위논문. Wilfley, D. E Interpersonal analyses of bulimia: Normal-weight and obese. Ph. D. Diss., University of Missouri. 5 세미나또는학술대회발표논문 이름. 연도, 월. 발표논문제목. 학술대회명. 도시. 국가. 예 ) 이덕난. 2014, 4. 박근혜정부의주요교육정책에대한법정책학적소고 : 자유학기제및교육과정정책을중심으로. 한국법정책학회제39회정기학술대회. 서울. 대한민국. Lanktree, C., & Briere, J Early data on the trauma symptom checklist for children. Meeting of the American Professional Society on the Abuse of Children. San Diego, CA. USA.

273 입법과정책 투고및원고작성요령 신문기사 신문명은국문은 안에넣고, 영문은이탤릭체로한다. 이름. 연도. 기사제목. 신문명 ( 몇월며칠 ). 페이지. 예 ) 김소연 중소기업고졸노동자에 최대 300 만원 근속장려금. 한겨레신문 (4 월 7 인터넷자료 15 일 ). p.5. 기관또는저자명. 자료제목. 인터넷주소 ( 검색일 :~) 예 ) 이종재. 교육행정시스템혁신의방향. 검색일 : 2003 년 8 월 26 일 ). 8 번역본자료 예 ) Kotler, P 저. 김정구역 미래형마케팅. 서울 : 세종연구원. 4) 표와그림 1 표와그림에는일련번호를붙이되, 표에는 < >, 그림에는 [ ] 과같은괄호를사용하여표의제목과그림의제목은상단에제시한다. 예 ) < 표 1>, [ 그림 1] 2 표및그림은원본그대로를복사인쇄할수있도록투고자가완벽하게그려서제출한다. 3 표, 그림을다른문헌에서인용하였을때, 표와그림의하단왼쪽에출처를표시한다. 부칙 < > 이개정요령은 2018 년 1 월 1 일부터시행한다.

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275 국회입법조사처학술지연구윤리지침 273 국회입법조사처학술지연구윤리지침 개정 개정 국회입법조사처지침제73호국회입법조사처지침제76호 제1조 ( 목적 ) 이지침은 국회입법조사처학술지발간에관한내규 에따라발간하는학술지에게재되는논문에관한연구윤리를확립하고, 연구윤리위반행위의공정하고신속한처리에필요한원칙과방향을제시함을목적으로한다. 제2조 ( 적용범위 ) 이지침은 국회입법조사처학술지발간에관한내규 ( 이하 내규 라한다 ) 에따른학술지 ( 이하 학술지 라한다 ) 에게재하기위하여자신의저작물을제출한모든자에게적용한다. 제3조 ( 연구자의연구윤리 ) 1 연구자는모든연구를정직하고진실하게수행하여야하며, 연구과정에서수집한정보와자료를정확하게기록또는보존하여야한다. 2 연구자는연구결과를허위로만들거나또는연구내용을인위적으로왜곡하거나다른사람의연구결과를표절하여서는아니된다. 3 연구자는이전에출판된자신의연구물 ( 게재예정이거나심사중인연구물을포함한다. 이하같다 ) 을새로운연구물인것처럼중복하여투고, 게재또는출판하여서는아니된다. 4 연구자가공개된학술자료및연구성과를인용하는경우에는정확하게출처를표기하여야한다. 제4조 ( 편집위원및심사위원의연구윤리 ) 1 내규제5조에따라임명또는위촉된학술지편집위원회의위원 ( 이하 편집위원 이라한다 ) 은투고된논문의게재여부를결정하는책임을지며, 저자의독립성을존중하여야한다.< 개정 >

276 274 입법과정책 제 10 권제 1 호 2 편집위원은학술지게재를위하여투고된논문에대하여어떤선입견이나사적인친분과무관하게내규제4조에따라설치된학술지편집위원회 ( 이하 편집위원회 라한다 ) 에서정한원고작성및투고요령과운영세칙에근거하여취급하여야한다.< 개정 > 3 내규제9조에따라위촉된논문심사위원 ( 이하 심사위원 이라한다 ) 은심사의뢰받은논문을개인의학술적신념이나저자와의사적인친분관계를떠나편집위원회가정한운영세칙에따라공정하게심사하여야한다.< 개정 > 4 편집위원또는심사위원은심사대상논문에대한비밀을지켜야한다. 제5조 ( 연구윤리위반행위 ) 연구윤리위반행위 라함은학술지에게재하기위하여제출된논문과관련하여다음각호의어느하나에해당하는행위를말한다. 1. 존재하지아니하는자료또는연구결과등을허위로만들어내는위조행위 2. 연구과정이나재료 장비등을인위적으로조작하거나자료를임의로변형 삭제함으로써연구내용또는결과를왜곡하는변조행위 3. 다른사람의아이디어, 연구내용 결과등을아무런인용없이자신의논문에이용하는표절행위 ( 저자자신이과거에다른학술지에게재하거나출간한논문등을상당부분중복하여작성한경우를포함한다 ) 4. 연구내용또는결과에기여한사람에게정당한이유없이논문저자의자격을부여하지아니하거나기여를하지않은사람에게감사의표시또는예우등불합리한이유로논문저자의자격을부여하는부당한저자표시행위 5. 자신또는다른사람의연구윤리위반행위여부에대한심의를고의로방해하거나제보자에게위해를가하는행위 6. 그밖에연구와관련하여사회과학분야등에서통상적으로용인되는범위를뚜렷하게벗어난부적절한행위 제6조 ( 연구윤리위원회의구성 ) 1 학술지에게재할목적으로제출된논문의연구윤리위반행위해당여부등을심사하기위하여위원장 1인을포함한 5인이상의위원으로구성된연구윤리위원회 ( 이하 위원회 라한다 ) 를둔다.< 개정 > 2 제1항의위원회는다음각호의조건을모두충족하여구성하여야한다.< 신설 >< 종전제2항은제3항으로이동 >

277 국회입법조사처학술지연구윤리지침 전체위원중 3분의 1 이상은외부인 2. 전체위원중 2분의 1 이상은해당연구분야의전문가 3 위원회의위원장 ( 이하 위원장 이라한다 ) 은편집위원회의위원장이되고, 위원은관련전문성을고려하여편집위원중에서호선한다.< 제2항에서이동 > 제7조 ( 연구윤리위반행위의심의 ) 1 위원장은학술지에게재되거나게재예정인논문에대하여제보등을통하여연구윤리위반행위에관한사실을인지한경우에는즉시위원회를소집하여연구윤리위반여부등을심의한다. 2 위원회는연구윤리위반행위와관련된연구자및피검증자에게의견진술, 이의제기및변론의권리와기회를동등하게보장하고, 관련절차를사전에통지한다. 3 위원회는연구윤리위반여부를심의함에있어필요하다고인정하는경우에는해당분야전문가에게자문을의뢰할수있다. 이경우예산의범위에서자문에대한경비를지급할수있다.< 신설 > 4 위원회는외부로부터부당한압력이나간섭을받지아니하고독립적이고공정하게진실성을판단하도록노력하여야한다.< 개정 >< 제3항에서이동, 종전제4항은제5항으로이동 > 5 위원회는재적위원전원출석과출석위원과반수의찬성으로의결한다.< 개정 >< 제4항에서이동, 종전제5항은제6항으로이동 > 6 회의는비공개를원칙으로하되, 필요한경우당해연구자및관계자를출석하게하여의견을청취할수있다.< 개정 >< 제5 항에서이동 > 제8조 ( 연구윤리위반행위에대한제재 ) 1 위원회가연구윤리위반행위로결정한때에는그논문의게재를즉시중단한다. 2 연구윤리위반행위로결정된논문이이미게재된경우에는다음회에발간하는학술지에그저자와제목을명시하여게재취소사실을공시한다. 3 위원회가연구윤리위반의정도가경미한행위로결정한때에는해당논문의수정을요청하거나경고등의조치를할수있다.< 신설 >< 종전제3항은제4항으로이동 > 4 연구윤리위반행위를한연구자는향후 3년간학술지에투고할수없고, 국회

278 276 입법과정책 제 10 권제 1 호 입법조사처에서주관하는연구사업에참여하거나발표를할수없다.< 제3항에서이동, 종전제4항은삭제 > 제9조 ( 기록의보관및공개 ) 1 위원회는심의과정의모든기록을심의종료후 5년간보관하여야한다. 2 심의결과보고서는해당사안에대한심의가종료된경우이를공개할수있다. 3 위원회는심의위원 증인 참고인 자문에참여한자등심의과정에참여한자의명단등을본인의동의를얻어공개할수있다. 부칙 < 제25호, > 이지침은결재한날부터시행한다. 부칙 < 제73호, > 이지침은결재한날부터시행한다. 부칙 < 제76호, > 이지침은결재한날부터시행한다.

279 입법과정책제 10 권제 1 호 발간일발행인편집인발행처디자인 인쇄 2018년 4월 30일이내영국회입법조사처장박태형기획관리관국회입법조사처서울특별시영등포구의사당대로 1 TEL: 02) 경성문화사 TEL: 02) 본책자의무단복제및전재는삼가주시기바랍니다. 2. 전문 ( 全文 ) 은국회입법조사처홈페이지 ( 에게시되어있습니다. ISSN 발간등록번호 c 국회입법조사처, 2018

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281 ဠພ ೦২ 1ኳ ኳ ኳ 10 31