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1 환경피해의국제법상책임에관한연구 환경부

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3 환경피해의국제법상책임에관한연구 환경부

4 < 목차 > 제 1 장연구의개요 1 제 1 절연구의배경및목적 1 제 2 절연구의범위및구성 3 제 2 장국제환경법상책임의법리 5 제1절초국경환경피해의의의 5 1. 초국경의개념 5 2. 환경의개념 7 3. 환경피해의개념 10 제2절국가책임의의의 국가책임의개념 국가책임의분류 국제환경법상국가책임의특수성 14 제3절국제법상위법행위에대한책임 성립요건 15 (1) 국가귀속성 15 (2) 위법성 17 (3) 인과관계 법적결과 24 (1) 원상회복 24 (2) 금전배상 25 (3) 만족 25 (4) 유지명령등 26 제4절국제법상금지되지않은행위에대한책임 등장배경 28 (1) 필요성 28 (2) 논의전개 29

5 2. 책임의내용 32 (1) 예방의의무 32 (2) 협력의의무 33 (3) 보상의의무 문제점 36 제 3 장초국경환경피해의사례연구 38 제1절국제판례 Trail Smelter 사건 38 (1) 사건개요 38 (2) 의의및시사점 Lanoux호사건 41 (1) 사건개요 41 (2) 시사점 핵실험 (Nuclear Test) 사건 43 (1) 사건의개요 43 (2) 시사점 Gabcikovo-Nagymaros Dam 사건 45 (1) 사실개요 45 (2) ICJ의판결및이유 49 (3) 의의및시사점 세라필드 (Sellafield) MOX 발전소분쟁 52 (1) 사건의개요 52 (2) 시사점 55 제2절국가관행 체르노빌원전사고 56 (1) 사건의개요 56 (2) 시사점 Cosmos (1) 사건의개요 59 (2) 시사점 마샬군도사건 61

6 (1) 사건의개요 61 (2) 시사점 이라크전쟁환경피해배상사건 62 (1) 사건의개요 62 (2) 배상위원회의결정 63 (3) 시사점 인도네시아의산불로인한대기오염문제 65 (1) 사건의개요 65 (2) 2002 ASEAN연무협약의체결 66 제3절. 우리나라관련사례에대한구체적적용 국가책임소추의한계 74 (1) 법리적한계 74 (2) 현실상의한계 황사에의한대기오염 78 (1) 개요 78 (2) 국가책임의소추가능성 79 (3) 국가책임소추외의방안으로서 CDM 사업의활용 임진강의수해문제 90 (1) 개요 90 (2) 비교사례 : 메콩강협력체제 93 (3) 공동관리방안 98 제 4 장극복방안과정책적시사점 102 제1절. 환경협약의체결 환경협약체결의필요성 단계적고찰사항 103 (1) 문제의식의공유단계 103 (2) 협약체결에대한동인확보단계 104 (3) 정보수집및협력체계구축 107 (4) 구체적의무를설정한조약체결단계 환경협약의구성요소 113 (1) 총론 113

7 (2) 목적및개념조항 113 (3) 기본원칙 114 (4) 실체적의무규정 115 (5) 이행감시체제의구성 116 제2절. 민사책임으로의전환유도 민사책임체제의중요성 민사책임과관련한국제협약 대표적협약분석 122 (1) 바젤협약책임배상의정서 122 (2) 바이오안전성의정서책임복구체제 국제적책임배상체제의주요요소 132 (1) 책임의집중 132 (2) 엄격책임원칙의채택 133 (3) 책임한도액의설정 134 (4) 강제보험제도 134 (5) 배상청구권의소멸시효인정 135 (6) 재판관할권의통일 문제점및소결 136 제 5 장결론 138 [ 부록 ] 국제위법행위에대한국가책임초안 141 위험한활동에서야기되는국경간손해의방지 ( 예방 ) 에관한규정초안 154 위험한활동에서야기되는초국경적피해손실분배에관한원칙초안 161 국제하천의비항행적사용의법에관한협약 166 메콩강유역의지속가능한개발을위한협력에관한협약 (1995) 188

8 < 표차례 > 표 1 트레일스멜터사건결정 40 표 2. 배상위원회결정사항 64 < 그림차례 > 그림 1 환경피해 10 그림 2 공장굴뚝연기 38 그림 3 <Danube강의지리도 1> 45 그림 4 <Danube강의지리도 2> 45 그림 5 <1977년조약당시의원래의계획안 > 46 그림 6 < 슬로바키아의변경안 - Variant C> 48 그림 7 황사위성사진 78 그림 8 GMO 곡물 128 그림 9 바이러스의실험실에서의실험 130 그림 10 LMOs-FFP의경우 131 그림 11 경유국으로의이동 132

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10 제 1 장연구의개요 제 1 절연구의배경및목적 1. 연구배경 최근들어한국가내에서의경제활동으로인한환경오염이국경을넘어 타국에게환경피해를미치는사고 ( 초국경환경피해사고 ) 가빈번하게발생하 고있음. 소위, 환경의세기, 21 세기는과거와달리환경문제가대부분의국가에 있어서주요관심사안이며특히과학기술의발달에따라환경피해의규모 나정도가중대해지고있음. 대표적사례 -1986년구소련체르노빌원전폭파사고로인한유럽의방사능오염 1) 구소련은도덕적인책임외에법적인책임은부인하였고 10여년이지난 1995년 12월우크라이나정부는유럽국가들의 31억달러의지원금을받고체르노빌원전을 2000년까지폐쇄하기로합의 년발생한인도네시아산림지역산불로인한인근동남아시아국의 연무피해발생 2002 ASEAN 연무협약체결 2) 년 11 월중국내벤젠공장폭발사고로인한러시아의아무르강오염사 건 중국정부는지하수개발비등명목으로 5000 만달러의피해보상금 을하바로프스크시민들에게지불 3) 초국경환경피해사건은국가간의분쟁으로발전되어국제법상의책임소 추로보상금지급, 사후조치를위한협력체계구축및예방적조치를포함한 1) 본보고서 p. 57 참조 2) 본보고서 p. 66 참조 3) 본보고서 p. 72 참조 - 1 -

11 협약의체결등으로이어지고있음 2. 연구의목적 초국경환경피해는자국영토내에서환경주권이침해되지않도록하는 환경안보라는개념과더불어국가정책의주요의제로대두. 우리나라가위치한동북아시아는중국, 일본, 러시아등선진공업국으로 산업화에따른환경피해가항상내재되어있어우리나라환경에위해가능성 상존. 초국경환경피해는황사문제와같이우리가적극적으로원인국에게대책 을요구하여야하는문제이기도하지만우리나라역시산업선진국으로서이 웃나라에환경적피해를야기할수있는가능성역시고려하여야함. 이처럼주변국과우리나라사이의환경분쟁에대해대응하기위해서초 국경환경피해에대한국제책임에대한연구가필요. 우리나라가당면하고있거나향후예상되는초국경환경피해 - 중국과의황사문제및일반적인대기오염물질의유입 ( 산성비등 ) 으로 인해국민보건및경제적인피해. 4) - 중국과북한또는우리나라사이의발해만오염 - 우리나라와북한을가로지르는소위국제하천의역할을담당하는임 진강, 한탄강, 한강하구등의수량 수질공동관리의문제 본보고서는초국경환경피해에대처하기위한국가책임의일반적법리와 실제사례를분석하고초국경환경피해를사전에예방하기위한국제협력체 제구축과정에필요한정책적시사점을연구함을목적으로함. 4) 2007 년 3 월 1 일자국립환경과학원의보도자료에의하면중국으로부터대기오염물질로인해우리나라의대기수준은일본및태평양근해와비교하여이산화황의경우 3 배에서심지어는 10 배가넘는것으로밝혀지기도하였다. 국립환경과학원홈페이지보도자료 < 참조

12 제 2 절연구의범위및구성 본보고서에서는초국경환경분쟁을구체적으로해결하기위한책임법리 를분석하고실제국제사례에서국가책임이적용되어해결된예와그러하지 않은국가관행을분석하여국가책임소추의한계를검토함. 초국경환경피해의범위를인접국에게직접적으로피해를끼친대기및 수질등에한정하고온난화와관련한기후변화나오존층파괴와같이간접적 피해는범위에서제외함. 우리나라관련예상되는사안에의정책적시사점을도출하는것을주된 연구범위로하여황사나임진강의수해문제를우리나라관련사례로서검토. 정책적시사점과관련환경피해의해결을위해사후적인구제책인책임 소추보다는사전적인예방체제를구축하는환경협정체결에중점을두고사 후적인대책으로서는민사책임으로의전환을모색함. 제2장에서는초국경환경피해의정확한개념을정리하고초국경환경피해가발생한경우이를해결하기위한책임법규와초국경환경피해가발생하지않도록할사전에주의를할책임의구체적내용, 그리고사전에주의를다하였음에도불구하고피해가발생한경우, 그배상에관한법규범을간략하게검토함. 상기의책임법규의검토대상으로는기존의국제조약, 관습법및유엔국제법위원회의작업결과를대상으로함. 5) 제 3 장에서는초국경환경피해의사례들을검토하는데제 1 절에서는국제법 정에서다루어진사건들을중심으로책임법규가구체적사례에서어떻게적 5) Draft articles on Responsibility of States for internationally wrongful acts; ILC Report, Fifty-third session(23 April-1 June and 2 July-10 August 2001) General Assembly, Official Records, Fifty-sixth session, Suppl. No. 10(A/56/10), p.63; 이하국가책임규정초안 ; Draft articles on Prevention of transboundary harm from Hazardous Activities: ILC Report, Fifty-third session(23 April-1 June and 2 July-10 August 2001) General Assembly, Official Records, Fifty-sixth session, Suppl. No. 10(A/56/10), p.370; 이하초국경피해예방규정초안 ; Draft principles on the allocation of loss from transboundary harm arising out of hazardous activities: ILC Report, Fifty-eighth session(1 May-9 June and 3 July-11 August 2006) General Assembly, Official Records, Fifty-eighth session, Suppl. No. 10(A/61/10), p.101; 이하초국경피해손실분배가원칙

13 용되었는지또는역으로국제사례에서어떠한책임법규가성립되었는지를중심으로검토하며제2절에서는초국경환경오염사건이사법적인절차에이르지못하고외교적방법으로해결된사건을중심으로검토하여국가책임법규의한계를현시함. 제3절에서는우리나라관련사례로서황사와임진강을제시하여국가책임을적용하였을때의가능성여부와문제점을지적하고국가책임외의다른방안으로황사문제는교토의정서의청정개발체제 (CDM) 을활용하는방안과임진강의경우임진강의공동관리방안에대해현재진행중인임진강수해방지를위한남북공동합의서를기반으로앞으로진행될단계에따라고찰하여야할사항을검토하고장기적으로임진강공동관리에관한남북합의서의체결에대비합의안구성내용에대해고찰함. 본연구를위해국제하천의기본적인협약인국제수로의비항행적사용에관한법협약을하고검토하며비교사례로메콩강관리협약을고찰함. 제 4 장에서는초국경환경피해분쟁에국가책임을원용하기힘든경우가많 다는점에서그한계와대안을검토하는데법리적한계에대한분석외에 국제관행상현실적인한계를검토하고한계극복방안을검토함. 초국경환경피해에대한한계극복방안으로첫째환경협약의체결을제시 하고그필요성과협약을체결하는데단계적으로고찰하여야할사항과협 약문에포함되어야할내용을정리함. 두번째한계극복방안으로국가책임보다민사책임으로전환하여국가가이를효과적으로이행할수있도록보장하는방안을모색. 이를위하여현재민사책임체제의대표적인협약인바젤협약과바이오안정성의정서의체제를분석하고가상시나리오를통해예상되는경우에의책임문제를검토함. 부록으로국가책임에관한기존의국제관습법을유엔국제법위원회가 2001년성문화한 국제위법행위에대한국가책임초안 과 위험한활동에서야기되는국경간손해의예방에관한규정초안 그리고 2006년채택된 위험한활동에서야기되는초국경적피해손실의분배에관한가원칙초안 을수록하고임진강관련 국제하천의비항행적사용의법에관한협약 및 메콩강유역의지속가능한개발을위한협력에관한협약 을첨부함

14 제 2 장국제환경법상책임의법리 제 1 절초국경환경피해의의의 초국경환경피해 (transboundary environmental harms or damages) 의 개념을정의하기위해서는 초국경, 환경 및 피해 라는세가지개념의정 확한정의와범위설정이선행되어야하므로항을나누어설명함. 1. 초국경의개념 본보고서에서초국경이라고사용하는 transboundary 또는 transfrontier 라는원어는우리나라에서 월경, 국가간, 국경을횡단하는, 초국경 등으로해석되고있으나실질적으로는혼용또는특별한구분없이사용되고있음. 월경 이라는용어를사용하고있는경우 6) 국가간 이라는용어를사용하고있는경우 7) 국경을횡단하는 이라고표현하는경우 8) 초국경 이라는용어를사용하는경우 9) 원래 trans 라고하는접두사는 across, through, over 등의넘는또는 횡단하는의미를담고있어 transboundary 라는단어는사전적으로는국경을 넘는, 횡단한다는의미를제공한다. 6) 김태천, 월경환경손해에대한국제책임, 법학논총 ( 경북대학교법학연구소 ) 제 9호, 1993, p.83. 7) 박기갑, 국제법상국가간대기오염방지와그규제동향, 국제법평론,1호, 1993, p.45,( 그러나박기갑교수는실재로논문내에서는국경을넘는오염이라는표현을사용하고있음 ); 정부역시우리나라가가입하고있는 Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and Their Disposal 을공식적으로 유해폐기물의국가간이동및그처리의통제에관한바젤협약 이라고하여 국가간 으로해석하고있음. 8) 노명준, 국제환경분쟁의해결 대한국제법학회논총, 제37권 1호, 1992, p ) 김석현, 초국경적손해에대한국제책임의특수성, 국제법평론, 제3호, 1994, p. 55; 최승환, 초국경적환경오염피해에대한방지의무, 서울국제법연구, 제2권 2호, 1995,p.171; 이외에도월경과초국경을함께사용하는논문도있다 ( 조병선, 월경환경오염과초국경환경형법의단계화 법학논집, 제10호, 1995, p.43)

15 본용어가우리나라에서 월경 이라는용어로초기부터사용된것은 1979년제네바에서체결된 Convention on Long-range Transboundary Air Pollution 10) 을일본이번역한 ( 長距離越境大気汚染条約 ) 그대로차용한것에서유래함. 본협약은제1조에서 long-range transboundary air pollution의개념을 그물리적원인의전부또는일부가한국가의관할하에있는지역에서... 타국의관할지역에악영향을초래하는것 이라고정의하여본협약의목적상 transboundary는국가간 (transnational) 의의미로한정하고있음. 그러나이는본협약상의적용범위자체가일국에서타국으로횡단되어 온환경피해만을규율하는것일뿐본협약의적용범위만으로 transboundary 라는개념자체를한정시킬수없음. 그이유는본협약외에일반국제법에서는일국에서타국으로횡단된환경피해뿐아니라어느나라의관할권에도속하지않는공해와같은소위국제공역또는공공물 (res communis omnium) 에환경피해를가져온경우역시규제대상으로하고있기때문에 transboundary의개념은일국에서자국의관할권외의여하한지역간의환경피해문제로확대되어야함. 본문제에대해국제관습법역시 모든국가는자국의관할권또는통제내의활동이타국의환경또는국가관할권의범주를벗어난지역의환경에피해를주지않도록보장할책임이있다 라고하여이를뒷받침하고있음. 11) 스톡홀름선언원칙 22에서도체약국의국경밖의지역에미친환경피해의피해자에대한배상문제에대해협력하도록요구하고있어이를반영하고있음. 특히, 1987 년환경과개발에관한세계위원회가제출한보고서인우리의 공동의미래 (Our Common Future) 의부록 1 에있는 환경보호와지속가능한 10) ECE Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution(LRTAP), 18 I. L. M (1979); 본협약은일반적으로장거리월경대기오염에관한협약이라고지칭되고있으나노명준교수는국경을횡단하는장거리대기오염에관한협약이라고지칭하고있다, 노명준, supra note 8. pp ) 유엔인간환경선언 (Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment) 원칙 21, 환경과개발에관한리우선언 (Rio Declaration on Environment and Development) 원칙 2. A/CONF.151/26 (Vol. I)

16 발전에관한법원칙선언 12) 은개념정의를통해국제적천연자원 (international natural resources) 을물리적으로국가관할권의한계를넘는지역에존재하는천연자원으로정의하여당해천연자원이용을저해하거나영향을미치는행위를규제하려는의도를명백히하고있음. 실재로한국가의관할권내에서의환경사고가바로공해에영향을주는경우도있으며심지어는공해내에서환경피해를직접적으로야기하는경우도있다. 예를들어러시아의경우과거오호츠크및캄챠카해역의공해지역에방사능물질을투기를하여국제사회에서물의를일으킨경우가있었으며아직까지많은국가들이공해상에서의투기행위에대한유혹에서벗어나있지않고있음. 국가관할권이존재하지않는지역에서환경피해의경우직접적으로피해를입은국가가없기때문에해당책임을원용하는국가가많지않은것이사실이나최근의국제법의흐름은국가책임의성립요건에피해의요소를완화하고있는것역시장기적으로주의를할필요가있음. 환경의중요성이점차증대해나가는현재관할권이없는지역에의환경피해는향후어떠한국가에의해서도책임이추궁될수있다는관점에서 transboundary는단순히국가간이라는뉘앙스를풍기는월경이라는용어보다는보다광범위한개념인초국경이라는단어가적합하며이에따라본보고서에서는초국경이라는용어로통일하여사용함. 2. 환경의개념 일반적으로환경 (environment) 이라는개념은물리적, 경제적, 문화적, 미 적그리고사회적상태의총체를의미하지만국제법적으로확립된환경의 개념을찾아보기어려움. 이는환경이라는개념자체의정의가어렵다기보다는법적인개념으로성립되고난후에는적용의문제에봉착하기때문인것으로보인다. 만일환경이라는개념을전체생물권에서부터가장작은피조물또는유기체의 12) Our Common Future, Annexe 1: Summary of Proposed Legal Principles for Environmental Protection and Sustainable Development Adopted by the WCED Experts Group on Environmental Law. From A/42/427. Our Common Future: Report of the World Commission on Environment and Development

17 서식지까지포함한다면적용에있어서환경의개념은모호한용어로전용될 수있음. 13) 그러나환경이라는용어를법적으로정의하는것은국제환경법의범위를정하고환경오염피해에대한국제법규를확립하는데있어서중요하다는사실은부인할수없음. 14) 현재까지국제환경협약들은환경에대하여포괄적인접근이아닌해양, 대기, 천연자원등으로구체적인범위를한정하여다루어온이유로환경에대한일반적법적개념을정의한것은많지않음. 15) 현재국제적문서에나타고있는환경의개념 - 대기, 물, 대지. 동식물및특히자연생태계의대표적인것을포함한지구 상의천연자원 1972 년스톡홀름선언원칙 2 - 물, 공기, 흙그리고이들요소상호간의관계및모든생물 유기체와이들의관계 1967 년유럽공동체지침 (Directive 67/548) - 인간의건강과안전, 동물, 식물, 토양, 대기, 수질, 기후, 경관, 역사적기 념물또는기타물리적구조물등 1992 년월경수로및호수보전협약 16) - 대기, 물, 토양, 동식물과같은생물적비생물적자연자원, 이러한요소들 의상호작용및자연경관의특성을포함한것 국제법위원회의초국경손실분배에관한가원칙 2. 13) Patricia Birnie & Alan Boyle, International Law & The Environment, Second Edition, New York : Oxford University Press, 2002, p.3. 14) 노명준, 국제환경법, 법문사, 1997, pp.3-5; 성재호, 기후변화협약에대한소고, 서울국제법연구, 제 6 권 2 호 (1999), 173 면참고. 15) 초기국제환경문서등에서는환경의범위를상대적으로좁게이해하였으나최근의국제환경문서등에서는환경을폭넓은개념으로이해하고있다. 특히환경개념을인간활동의폭이넓어지고그에따른피해가발생할가능성이존재한다는차원에서확대하여경제적빈곤문제역시환경문제에포함시키는견해까지등장하고있다. D. Hunter J.Salzman D.Zaelke, International Environmental Law and Policy, 1998, p.16 이하참조. 이러한경향에대해차라리환경개념자체를포괄적이며추상적으로정의되는편이낫다는견해도있으며 ( 이상규, 환경법론, 법문사, 1998, pp.9-11), 환경이라는법적인개념에대해서는아직합외되었다고보기힘들다는견해역시존재한다 ( 노명준, supra note 14, pp.3-5). 16) Convention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes, 31 I. L. M (1992) - 8 -

18 현국제협약중환경권과관련하여가장포괄적인규정을두고있는협 약은 1998 년체결되어 2001 년발효된 환경문제에관한정보적접근, 결정 과정에의참여, 사법적접근에관한협약, 소위알후스 (Åarhus) 협약임. 알후스협약은제 2 조 3 항에서다음사항을환경정보로규정하여간접적으 로환경의개념을정의. 첫째, 대기, 수질, 토양, 경관, 자연유적지및유전자조작을 포함한생물다양성및이들간의상호작용, 둘째, 에너지, 소음, 방사능물질및상기의첫번째의범주내환경요소에영향을미치거나미칠가능성이있는행정조치, 환경협약, 정책, 입법, 계획, 및프로그램그리고환경정책결정과정에사용되는비용편익분석등경제분석의이론, 세번째, 두번째의조치등에영향을받는인간의건강이 나안전, 삷의조건그리고문화적건물등의구조물 등. 17) 이를종합한다면환경이란 대기, 물, 토양, 대지, 생물적다양성및그구성요소와동시에에너지, 소음, 진동, 방사능등인간의건강과안전에관한요건으로인간삶의조건에해당하는문화지및문화적구조물을포함한일체의상태 로서국내법상의자연환경과생활환경을아우르는개념으로이해할수있음. 18) 17) 본협약은환경권의절차적보호에관해종합적으로규율하고있는최초의환경협약이라는것외에도환경정보의개념을명확히규정함으로인해환경정보공개와같은국가간의분쟁에있어서많이원용되는협약이라는점에도그중요성이있다. 본협약에대해서는소병천, 최근의국제법입법소개 Åarhus 협약, 국제법학회논총, 제 47 권제 3 호, 2002, p ) 소병천, 강현철, 국제환경법용어해설및순화연구, 한국법제연구원, 2006, p

19 3. 환경피해의개념 환경피해 (environmental harms or damages) 19) 는상기의환경에대한오염행위로인한피해, 즉오염이라는과정을통해인간의환경에피해를미치는것이라정의할수있음. 환경오염행위란인간에의하여직접적그림 2 환경피해또는간접적으로생물자원에유해하며, 인간의건강에위험하고, 인간의활동을방해하는결과를초래하는물질또는에너지가환경에투입되는행위를의미. 오염행위로인한환경피해에대해 OECD는 인간이물질또는에너지를직접 간접적으로환경속에투입한결과로서인류건강을위협하고, 생물체와생태계에해로우며, 환경의쾌적함과적법한이용을저해하고가로막는일체의유해한결과 라고정의하고있음. 20) 참고로유엔해양법협약은 해양환경의오염 (pollution of the marine environment) 을생물자원및해양활동에대한유해, 인간건강에대한위협, 어업및기타해양의적법한사용을포함한해양활동에대한방해, 해수이용을위한수질의악화및쾌적도의감소등유해한영향을초래하거나초래할가능성이있는물질또는에너지를인간이직접또는간접으로하구를포함한해양환경내에투입하는것으로규정하고있음. 21) 환경피해가인간의오염행위를통한피해이기때문에자연현상즉, 화산폭발, 지진등에기인한오염은제외되나황사현상과같이자연현상이라할지라도자연적으로발생하여날아오는분진외에오염물질이포함되어피해를야기하는경우는당연히초국경환경피해라고간주되어야함. 19) 환경피해를지칭하는용어로는 환경피해, 환경오염으로인한손해 또는 환경훼손으로인한손해, 환경손해, 등다양한표현이있다. 예를들어박기갑교수는 환경손해 라는표현을사용한다 ; 박기갑, 환경오염으로인한손해의국제법적구제방안, 환경법연구, 제 23 권 1 호, p.164. 그러나본연구에서는가장일반적인 환경피해 라는용어를사용한다. 20) OECD Principles concerning Transfrontier Pollution, Council Recommendation C(74)224, 1974 년 11 월 14 일 ; 장신, 국경을넘는오염에관한국제법상방지의무, 국제법학회논총, 제 42 권제 1 호, 1997, pp ) United Nations Convention on the Law of the Sea(UNCLOS), 21 I. L. M (1982), 제 1 조제 4 항

20 인간의오염행위로말미암아환경에영향을미친다할지라도이것이피해라는개념으로전화되기위해서는법적평가가요청된다. 즉, 무해한정도를초과하는양이나농도의유독및기타물질의배출과열의방출로생태계에심각하고돌이킬수없는피해가가해지는것 22) 이라거나인간의쾌적함을저해하거나방해하는수준 23) 등일정한정도이상의피해만이법적인책임을야기한다고할것임. 24) 국제적인관행역시중대한 (serious) 25), 중대한것보다는낮은수준인심각한 (significant) 26) 또는매우심각한 (substantial) 27) 수준의피해만을국제법의규율대상으로하고있다. 그러나구체적으로어느정도의피해가국가책임을야기하는중대한, 또는심각한피해인지의여부는사실인정의문제이기때문에중재법원을포함한판단주체에게폭넓은재량이주어지고있음. 국제법위원회는 2006 년초국경손실분배에관한가원칙을통해환경에대 한심각한피해를다음의사항을나열하여배상대상으로하고있음. 28) - 생명의손실또는신체적피해 - 문화적유산의일부를구성하는재산을포함한재산의손실또는피해 - 환경의악화로인한손실이나피해 - 천연자원을포함한환경이나재산의회복을위한합리적인조치의비용 22) 박기갑, supra note 19, p ) 장신, supra note 20, pp ) 국내법에서는수인한도를넘는환경오염행위를위법성이있다고간주하고있으나국제법에서는인간의건강에대한피해는이와유사하게판단할수있지만자국의산림등천연자원에의훼손등에는그기준을적용하기힘들다는점이있다. 25) 미국과캐나다사이의대기오염사례인 Trail Smelter 사건 (Trail Smelter Case (United States v. Canada), 3 R. I. A. A (1941), 면 ); 1992 년산업재해의국제적영향에관한협약제 1 조 (Convention on the Transboundary Effects of Industrial Accidents, 21 Int'l Env't Rep. (BNA) 5301); 26) 1982 년자연환경선언 (World Charter for Nature) 제 11 조 (22 I. L. M. 455 (1983)); 1991 년초국경적환경영향평가에관한협약 (Espoo 협약 ) 제 2 조 1 항 (Convention on Environmental Impact Assessment in Transboundary Context(Espoo Convention), 30 I. L. M. 800 (1991); 1997 년국제수로의비항행적사용에관한법협약제 7 조제 1 항. 제 21 조 (Convention the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses) 36 I. L. M. 700 (1997),; 미국대외관계법제 601 조제 1 항 (b)(restatement (Third) of the Foreign Relations Law of the United States 1987), 27) 1966 년국제법협회의헬싱키규칙제 10 조 (The Helsinki Rules on the Uses of the Waters of International Rivers, 1 Basic Documents of International Environmental Law 227 (H. Hohmann ed., 1992); 1982 년국제법협회의몬트리올규칙제 3 조 (ILA Montreal Rules of International Law Applicable to Transfrontier Pollution, 1 Basic Documents of International Environmental Law 245 (H. Hohmann ed., 1992); 환경과개발에관한세계위원회 (WCED) 법원칙선언 11 조 1 항등. 이외에도, 1993 년환경에해로운활동으로인한피해에대한민사책임협약 (Lugano 협약 ) 은 수인할수있는수준 (tolerable level) 을책임발동의한계로정하고있다 ; Convention on Civil Liability for Damage Resulting from Activities Dangerous to the Environment, 32 I. L. M (1993), 제 8 조 (d). 28) 초국경손실분배에관한가원칙 2,(a)

21 - 합리적인대응조치의비용 제 2 절국가책임의의의 1. 국가책임의개념 국제책임 (international legal responsibility) 이란국제법주체들이국제위법행위를함으로인해부담하여야하는국제법적책임을의미하지만일반적으로국가가국제법상의무를위반할경우수반되는 국가책임 을지칭함. 29) 국제법의주체는국가외에도다른실체들이있기때문에국가외의주체들인국제기구나개인이국제법을위반함으로서부담하여야하는책임역시존재함. 예를들어, 전쟁범죄, 평화에대한죄, 인도에대한죄등은국가책임과병행하여개인책임, 특히형사책임을묻는것이승인되고있으며이에대한국제형사법원 (International criminal court) 도설치되었음. 그러나국제환경법에있어서국가이외의주체의책임은극히제한됨. 예컨대, 다국적기업이나개인등이운영하는공장에서국제법에서금지하고있는행위를함으로인해대규모의환경피해를야기한경우, 해당행위가국적국에게귀속되는경우 ( 예컨대, 국가의기능을수행하기위한행위인경우 ) 에는국적국가가피해국에게국가책임을지고이차적으로국내법에의거하여책임있는개인에게구상권을포함한민 형사상의책임을묻게됨. 그러나여기서개인이부담하는책임은국제법적책임이아니라국내법적책임에불과하며개인의행위가국가귀속성이부정되는경우에는피해자는가해자개인을상대로가해국의법정에서국제법위반이유가아닌국제법을수용한가해국의국내법위반을이유로소송을제기하게되어이역시국제법적책임이아닌국내법적책임으로전환되게됨. 개인이야기한초국경환경피해의경우는민사적인책임으로전환되어국 내법정에서다루어진다는점과비록위반법규가국제법이기는하지만동시 29) 김대순, 국제법론, 삼영사 2007, p

22 에이미국내법으로전환된법규를위반한것으로되어실질적으로는국내 법상의책임을추궁받는것에불구하다는점에서본항에서직접적으로다 루지아니하고국가의국제책임인국가책임만을대상으로함. 2. 국가책임의분류 국가책임은크게위법한행위에대한국가책임과법으로금지되지않은, 즉위법하지않은행위에따른책임 ( 해로운결과책임 ) 으로분류. 국제법의무위반에따른결과에따른책임을 responsibility 로국제법 에서허용된행위또는국제법적으로금지되지않은행위로발생한피해에 대한책임을 liability 로구분하여사용함. 30) 일반적으로양자의구체적구별실익은 responsibility가국가의위법행위또는주의의무위반등과실에기초하여책임을묻는데반해, liability는국가에게위법성및과실의유무를불문하고법으로금지되지않은행위로발생한위험한결과에대한엄격책임 (strict liability) 을묻는다는데있음. 31) 근래에국제위법행위를민사책임을야기하는국제불법행위 (international delict) 와형사책임의기초를제공하는국제범죄로구분하는시도가있었으며 32) 1980년국제법위원회의국가책임초안에서도국제범죄에해수및대기에의대규모환경오염으로인한중대하고심각한피해를야기하는것을포함시킨바있으나이에대해서는개인외에국가에게도형사책임을부담시킬수있는가, 부과할수있다면어떤형벌을부과할수있는지등을둘러싼논쟁이끊이지않았고이러한소모적논쟁으로인해결국국제법위원회는 2001년국가책임규정초안에서문제의국제범죄관련규정을삭제하였음. 30) Responsibility 가의무위반에대한피해의배상의문제라면 liability 는위해의할당또는피해의보상문제라할수있음 ; Alexandre Kiss & Dinah Shelton, International Environmental Law (3rd ed.) Transnational Publishers, Inc., 2004, p ) 그러나이러한개념의구별이엄격히유지되고있는것은아니다. 예컨대, 유엔해양법협약 ( 제 139 조 ) 과 1972 년우주물체에의한피해에대한국제책임에관한협약은이러한전형적인개념구별과달리 liability 를국가책임 (responsibility) 을이행하지아니한결과로서의책임 (liability) 으로이해하고있다 ; Convention on International Liability for Damage Caused by Space Objects, 961 U. N. T. S. 187, 24, U. S. T. 2389, 제 1 조, 제 12 조. 32) Report of the Commission to the General Assembly on the Work of Its Thirty-second Session, 2 Y.B. Int'l L. Comm'n, pt. 2, 26, 32 (1980), 제 19 조

23 요약하건데, 현재국제사회에서환경피해와관련국가책임은국제법상금 지된행위를함으로인해지게되는책임과국제법상금지되지않는행위라 할지라도그로발생한결과때문에부담하여야하는책임이있음. 3. 국제환경법상국가책임의특수성 국제환경법에서의국가책임의상당수는위법행위에대한책임보다는금 지되지않은행위에대한책임이주를이루는데그이유는다음과같음. 첫째, 전통적국제법은주권을기초로한분권적구조에서성립되어당사국의명시적의사에의해규범성을인정하지않는한해당국가를구속할만한법적근거가없음. 예컨대황사문제만하더라도한중양국가간황사피해를방지할의무를규정한협약이체결되어있지않아황사피해분쟁발생시적용할법규가없는결과가초래됨. 이처럼조약으로사전에위법행위를양국이구체적으로결정하지않는것이상례이기때문에구체적사례에서위법행위에대한책임이존재할가능성이약함. 둘째, 조약외에또다른규범성을갖는국제관습법역시아직까지국제환경법과관련하여일반적인규범 ( 타국에환경피해를야기하지않을의무 ) 은보유하고있으나해당의무의구체적인내용에대해서는명확하게합의되지않음으로실제피해가발생한경우, 국제관습법의활용도가낮음. 33) 셋째, 상당수의국제환경협약들은국가가지켜야할구체적인의무를부 과하고있지않을뿐아니라또한피해보상과관련한규정을담고있지않 아실용도가떨어짐. 넷째, 환경협약이존재한다고할지라도원인국과피해와의인과관계를밝혀내기어려움. 이는단순한원인과결과에대한물리적인과관계뿐아니라원인과피해간발생기간이시간적으로장기적이며또한복합적이라는데에서도찾을수있음 이와같은이유때문에사전에자국으로인해환경피해를발생하지않도 33) 이에대해서는 3 절 1. (2) 위법성항에서상술

24 록하는예방의무와피해가발생될경우피해를최소화하기위한협력의무 를담고있는국제법상금지되지않는행위에대한책임을부과하는방향으 로전개되어가고있음. 제 3 절국제법상위법행위에대한책임 1. 성립요건 국가가국제법에반하여위법한해위를한경우책임의결과가뒤따르는데국가의위법행위가존재하기위해서는첫째, 해당행위가국가의행위이거나또는국가의행위로간주되어야하며, 둘째, 해당행위가국제법의무위반을구성하여야함. 전자를국가귀속성, 후자를위법성이라함. 그리고셋째, 원인행위와피해결과사이의인과관계가존재하여야함. (1) 국가귀속성 국가에귀속될수있는행위들로는다음과같음. 공식적으로국가기능을행사하는주체들의행위 - 지위고하를막론한중앙정부및지방정부등국가기관의행위 - 해당국가의입법기관이환경오염을야기하는법률을제정하였거나환경기준을설정하는법률의제정을소홀히하여다른국가에피해가발생하였을경우, 또는행정기관이국경지역에산업시설의설치를허가하여인접국가에대기 수질오염을야기하였을경우국가책임이발생할수있음. 34) 국내법에의하여권한을위임받은주체의행위 - 국내법에근거하여설립되어국가로부터권한을위임받아행동하는공공 단체또는공법인의행위 34) 노명준, supra note 14, p

25 - 정부산하단체, 연구기관또는공사등의환경관련행위로서환경피해를미 치지않도록주의의무를다하지않은경우국가책임이발생할여지가있음. 정부기관의월권행위역시정부의행위로포함되는지여부와관련하여서전통적으로월권행위는국가책임이발생되지않는다는것이전통적인견해였지만 2002년국제법위원회의책임규정초안에서는 국가기관또는정부기관을행사하도록권한을위임받은개인또는단체의행위는그기관, 개인또는단체가그자격으로행동한다면, 그행위자가자신의권한을넘어서거나또는지시를위반한다고할지라고, 국제법상그국가의행위로간주된다. 라고함으로서월권행위의국가귀속성을인정하였음. 35) 사실상국가기능을수행하는사인의행위 - 일반적으로사인의행위는국가귀속성이부정되나예외적으로국가의지 시또는통제하에서행동하는사인의행위는국가책임을발생시킬수있음. 사인의행위임에도이를사전에통제하지못한데대한국가의책임 국제법상국가는자국의관할권또는통제하에있는사인의행위를규제, 통제할의무가있음. 그결과사기업의행위로피해가발생한경우국가가상당한주의 (due diligence) 를가지고방지하지않았거나국내적구제를부여하지않은경우등에는국가가책임을지게됨. 36) 이는 Trail Smelter 사건에서도 제련소의행위가국제법상의국가의무에부합하도록감시하는것은캐나다정부의의무이다. 라고확인한바있음. 37) 따라서국내환경보전기준의미설정, 사전, 사후통제조치의미흡등으 로피해가발생, 확대되는경우해당국가의작위, 부작위를포함하는주의 의무위반행위는관련국가의책임을발생시킬수있음. 38) 35) 위법행위에대한국가책임규정초안제 7 조. 36) 노명준 supra note 14, p ) Trail Smelter Case (United States v. Canada), 3 R. I. A. A. 1938, 1966 (1941). 38) Alexandre Kiss & Dinah Shelton, supra note 44, p

26 (2) 위법성 국가책임은국가가국제법을위반함으로인해부담하는책임이므로국가 책임이발생하기위해서는국가의행위가국제법을위반되어야함. 전통적으로국제법은주권을존중하는취지에서국제사회에서법으로금지되지않은행위는허용된다는원칙을세우고있기때문에국제법에서국가에게작위또는부작위의무를명백히설정하지않는한국제법적책임은발생하지않음. 39) 국제법적으로일정한작위또는부작위의무를설정하기위해서는국가 들의동의가있어야하는데이러한동의는국제조약, 관습법에의해부여됨. 가. 국제조약 피해야기국과피해국간조약상의무를규정하고있는경우, 국가책임의 발생근거는해당조약의무위반임. 조약상의의무는당사국이규정하기에 달려있으나일반적으로일정한작위또는부작위를요구하는형태로규정. 부작위의무를규정하는형태로는국제하천이나공해등일정한지역에 서특정오염행위를하지않을의무를부담하게하는것이가장일반적임. 작위의무의형태로규정하는경우로는대기오염물질배출량을일정한기한내에줄여야할의무, 자국내에서의행위가타국에영향을끼칠가능성이있는경우에는해당정보를상대국이요청시제공하여야할의무, 해당정보를바탕으로예상되는피해를줄이기위해협의하여야할의무, 자국민이해당협약목적인환경피해를야기하지못하도록적절한주의조치를취할의무등다양함. 이러한구체적작위또는부작위의무를이행하지않은경우국제조약을 위반것으로간주되어해당국가는국제법적의책임을지게됨. 39) 1927 년 Lotus 호사건에서상설국제사법재판소 (Permanent Court of International Justice) 가국제법에의해특별히허용되지않은행위는금지된다는프랑스측의주장을배척하고국제공동체에서금지되지않은모든것은허용된다는취지의판결을하바있음 ; The Lotus Case, P.C.I.J. Report, 1927, Series A, No. 10, pp

27 부작위의무를규정하는경우가예상할수있는일반적인방식이기는하지만대부분의환경협약의경우적극적인작위의무를규정하는형태로되어있는데이는부작위의무를규정하는것이국가주권을적극적으로훼손할수있다는국가들의두려움에서나온경우도있지만자칫하면부작위의무가일반적형태또는다소구체화되기힘든의무의형태로규정되어결과적으로선언적효과에그치기때문이라볼수있음. 40) 국제협약의집행이각국가에게의존할수없다는특성상일정한부작위의무라할지라도그의무를구체화하기위해서는각국가의적극적인조치가선행되어야하는경우가많음. 예를들어유엔해양법협약 41) 의경우제 12부에서해양환경의보호와보전을규정하고있으나구체적으로는회원국이취하여야할해양오염을방지, 경감하기위한조치와기준에의존하고있으며단지제195조에서해양환경오염을방지함에있어서다른국가에게피해를전가하지않을의무또는오염형태를변형하기않을의무만을두고있을뿐임. 적극적인작위의무를두고있는협약으로는다음과같음 년유엔해양법협약은제235조에서당사국들은해양환경의보호, 보전에관한국제적인의무를이행할책임이있으며, 국제법에따라책임을부담한다고하고있으며또한당사국들은자국의관할권하에있는자연인또는법인에의한해양환경오염에의해초래된피해에대해자국의법제도에따라신속하고적절한배상또는다른구제수단을이용할수있도록보장할의무를규정하고있음 42) 년폐기물및그밖의물질의투기에의한해양오염방지협약 ( 런던협 약 ) 은폐기물투기에의하여초래된다른국가의환경피해에대한국가책임 에관한일반원칙에따라서, 그리고투기와관련한책임의평가와분쟁의해 40) 부작위의무를규정하고있는형태를취하고있음에도성공적인협약으로언급되는 1972 년폐기물및그밖의물질의투기에의한해양오염방지협약, 소위런던협약은제 3 조에서투기의개념을정하고제 4 조에서별도의부속서에게재된폐기물및기타물질의투기를금지함과동시에개념조항이나예외조항을통해범위를명확히했기때문이다 ; Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, 11 I. L. M (1973), 41) United Nations Convention on the Law of the Sea(UNCLOS), 21 I. L. M (1982), 42) Id. 동조제 2 항

28 결에관한절차를마련할의무를부과하고있음. 43) 년 ECE 광역월경대기오염에관한조약은당사국에게월경대기오 염의영향에관련된물리, 화학적, 생물학적정보교환을할의무를부과하고 있음. 44) 년초국경적환경영향평가에관한협약, 소위 Espoo 협약은초국경환경피해를야기할우려가있는사업을하고자하는국가는환경영향평가를하여야할의무를가지고피해가예상되는인접국가와협의를하여야할의무를부과하고있음. 45) - 이외에도유사한협약으로 1985 년오존층보호를위한비엔나협약, 46) 1992 년 UN/ECE 국제수로와호수의보호와사용에관한협약, 47) 1997 년 국제수로의비항행적사용에관한법협약 48) 등이있음 년남극광물자원활동의규제를위한협약 (CRAMRA) 은운영자와실질적이고순수한연관을가지고있는당사국은운전자와관련한이협약상의의무를이행하였다면발생하지않았거나계속되지않았을피해에대하여, 국제법에따라, 2차적인배상책임의무를규정하고있음. 49) 이러한작위의무를위반하여환경피해가발생한경우국가책임이성립할수있으며, 일부협약은환경피해를야기한국가가그피해를배상해주어야한다는의무역시규정하고있으나이러한명시적인규정이없다고하더라도조약상의의무위반으로인하여당연히국가책임이성립함. 50) 43) Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, 11 I. L. M (1973), 제 10 조. 44) ECE Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution(LRTAP), 18 I. L. M (1979), 제 8 조 (f), 45) Convention on Environmental Impact Assessment in Transboundary Context(Espoo Convention)), 30 I. L. M. 800 (1991), 제 2 조제 1 항. 46) Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer, 26 I. L. M (1987), 제 2 조제 1 항. 47) Convention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes, 31 I. L. M (1992), 제 2 조. 48) Convention the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses, 36 I. L. M. 700 (1997), 제 7 조제 1 항. 49) Convention on the Regulation of Antarctic Mineral Resource Activities, 27 I. L. M. 868 (1988), 제 8 조제 3 항. 50) 노명준, 신국제환경법, 법문사, 2003, p

29 그러나이러한조약들은책임의한도, 배상액결정의기준과절차, 배상청구절차등에관하여상세한규정을두지않고분쟁당사국들이협의하여이를정하거나국내법제도에따라배상을청구하도록하는데그치는것이대부분이서구체적인경우국가책임의실현이쉽지않음. 51) 배상책임의성질은조약에따라다양한데, 대부분의조약은과실책임, 즉당사국들에게국제법의무를이행하기위하여적절한모든조치를취할것을요구하고있음. 당사국에게적절한모든조치를취할의무를부과하고있는것은당사국에게국제법의무위반을방지하기위해상당한주의 (due diligence) 를할것을요구하고있는것으로이해되는데상당한주의에는유효한환경법규의제정및시행, 협의와통지등환경피해를막기위해필수적이고실질적인조치를포함하게됨. 그결과이러한주의의무를다한경우에는국가책임이인정되지않음. 그러나예외적으로무과실책임원칙을적용하고있는협약도있는데대표적인협약은 1972년우주물체에의한피해에대한국제책임에관한협약 ( 우주피해협약 ) 임. 본협약은우주물질의발사국이자국우주물체에의해지구표면이나비행중의항공기에발생된피해에대하여배상할절대적책임이있음을규정하고있음. 52) 나. 국제관습법 초국경환경피해의관련국간에조약이체결되어있지않는한국가책임이 발생하기위해서는양당사국을포함한전국제공동체구성원이관습법으로 인정한작위또는부작위의무가있어야함. 일반적으로국가가타국에게피해를주지아니할의무가있음은 1928년 Palmas Island Case에서 Max Huber 중재관이모든국가는자국의관할권내에서타국이나타국민에게권리침해가가해지지않게할국제법적의무가있다고판시한이래인정되어왔으며이는국제사법재판소의 1949년도 Corfu 해협사건에서도 " 여하한의국가도자국의영토가타국의권리를침해 51) Id. 52) Convention on International Liability for Damage Caused by Space Objects, 961 U. N. T. S. 187, 24 U. S. T. 2389, 제 2 조 ; 그러나발사국이그피해가전적으로또는부분적으로피해국의중대한과실또는고의의작위또는부작위에의해발생한것이라는사실을입증하는경우에는면제된다 ; 제 6 조

30 하는방법으로사용되지아니할의무가있다 " 고확인한바있음. 53) 국제환경피해에관해서도 1972년스톡홀름선언원칙 21 및리우원칙 2 에서언급하고있는자국의관할권내의활동이나규제가타국의환경이나자국관할권외의지역에피해를야기하지않도록할책임역시국제관습법으로인정되었다고간주되고있으며 54) 또한국제사법재판소역시원칙 21의국제관습법적인성격에대해 1996년핵무기의위협이나사용의합법성에관한권고적의견에서 국가가자국의관할권과통제내에서의행위가타국의또는자국영토외의환경을존중 (respect) 할일반적의무가있음은환경과관련된국제법의내용중하나다 라고하여이를뒷받침하고있음. 55) 그러나비록스톡홀름선언원칙 21 및리우선언원칙 2에서반복되는초국경환경피해행위를금지하는원칙은국제환경법의초석 (Cornerstone) 으로서그의미와중요성은인정되고있지만그구체적인내용은명확하지않음. 즉, 일국이자국의경제활동으로인해타국의환경에피해를주어서는안된다는당위성은확인하고있지만책임이라는용어를쓰면서어떠한경우책임을져야하는지그리고책임의내용은무엇인지나아가책임을회피하기위하여국가가무엇을해야하는지에대해서는명확히밝히고있지않아여러해석을가능하게하고있음. 우선책임의내용에대해문구대로해석한다면다음두가지책임의해석이가능. 첫째, 국가는자국의행위가자국영토외의환경에피해를입히지않을책임이있으며따라서자국영토외의환경에피해를발생시킨경우그피해에대해책임을져야한다는해석이고, 둘째는자국의경제활동으로인해자국영토외의환경에피해가발생할것을방지할책임, 즉주의의무 53) Corfu Channel Case (U. K. v. Albania), 1949 I. C. J. 4 (1949). 이사건은 1946 년알바니아영해상에있는코르푸해협에서수뢰 (mines) 에충돌, 침몰된선박에타고있던영국선원들이입은피해에대한국가책임문제를다루고있다. 국제사법재판소 (ICJ) 는폭발의원인이된수뢰의설치 ( 독일이설치하였음 ) 는알바니아정부의인식없이는이루어질수없다고판단하고이를경고하지않은알바니아에게책임을부과하였다. 그근거로국제사법재판소는 모든국가는타국의권리에반하는행위를위하여자국영토가의도적으로 (knowingly) 사용되도록허용되어서는안된다 고판시하였다. 덧붙여재판소는알바니아는재난을방지하기위한어떠한조치도취하지않았으며, 이러한중대한부작위는국제책임을구성한다고지적하였다. 이사건은환경피해를다루고있지는않지만동법정에서제시한원칙은국가책임에유추적용될수있을것이다. 54) Alexandre Kiss & Dinah Shelton, International Environmental Law, p.317 (3rd ed. Transnational Publishers, Inc., 2004). p.130; David Hunter, James Salzman & Durwood Zaelke, supra note 10, p.321; Edith Brown Weiss, Stephen C. Mc Caffrey, Daniel Barstow Magraw, paul C, Szasz & Robert E Lutz, International Environmental Law and Policy, Aspen Publisher, inc,, New York, 1998, p ) Legality of the Treat or Use of Nuclear Weapons, Advisory Opinion, 1996 ICJ Report, pp

31 를다할책임이있으며이러한주의의무를다한경우는책임이없다는해석 임. 두가지해석을둘러싸고첫번째해석에따라모든초국경오염행위는불법으로책임이수반된다고주장하는이들도있지만 56) 리우선언원칙 2의해석에있어유엔사무총장은 리우선언원칙2의범위와적용대상역시명확하지는않지만모든초국경오염피해가금지되거나불법이아닌것은명백하다 라고하여첫번째해석을취하고있지않음을명백히밝히고있음. 57) 이는모든초국경오염행위가불법이라는해석은현재국제관행상현실성이부족하다는차원에서법과현실의조화를위해또는국제법과국내법의조화를위해서그책임의범위를줄일필요가있기때문임. 58) 책임의범위를한정하기위해원칙 21의의무를국제협력의의무, 구체적으로 (i) 국경을넘어갈수있는잠재적행위의위험을평가하고, (ii) 잠재적으로영향을받을국가에게이를통지하며, (iii) 예상되는위해에대해무엇을해야할지에대해해당국가와협의를해야할세가지의무로해석할수있음. 59) 이세가지의무를종합하면초국경환경영향평가를해야하는것으로이해할수있음. 왜냐하면우선환경영향평가를하지않는다면당해추진사업이타국에영향을미칠여부에대해서알수가없으므로그통지나협의자체가불가능하기때문이다. 따라서가장우선적인것은추진사업이타국의환경에위해한결과를가져올지여부에대한정확한평가라고할수있음. 초국경환경영향평가와원칙 21의관계는원칙 21이어떤성격을가지고있느냐에따라다른결과를가져옴. 즉초국경환경영향평가가국가로하여금위해한결과를가져와서는안되는의무를수행하기위한것이라면특정사업에있어초국경환경영향평가를하지않은사실자체가그의무위반이될것이나만일그본질적인의무가적법한절차상의주의의무라면초국경환경 56) Sanford E. Gaines, Taking Responsibility for Transboundary Environmental Effects, 14 Hasting Int'l & Comp. L Rev. 781 (1991) pp ) UN Secretary-General, Rio Declaration on Environment and Development: Application and Implementation, UN Doc. E/CN.17, 1997 paragraph 23; Alan Boyl, Codification of International Environmental Law and the International Law Commission: Injurious Consequences Revisited, in International Law and Sustainable Development (Alan boyle & David Freestone eds,) 1999 pp ) 소병천, 황사현상과국제환경법 ', 중앙법학, 제 5 집제 3 호, ) Gunter Handle, The Environment: International Rights and Responsibility, 74 AJIL. 224.(1980)

32 영향평가의무를시행하는데있어서절차상의필요한주의의무를다한경우라면원칙 21의의무위반은없는것이고만일비록환경영향평가는했다할지라도절차상의하자가있다든지또는적법한주의의무를해태한경우에는원칙 21의의무위반이발생하는것으로볼수있음. 결과적으로원칙 21이국가들에게요구하는것이 자국의관할권이나통제권내의행위로인해국경을넘는중대한환경피해를야기하지않을절차상적법한주의의무 로이해된다면이는환경영향평가의목적범위및그절차성에비추어도초국경환경영향평가를수행할책임이라는적절한결론에도달할수있음. 60) 요약컨대, 국제관습법상환경피해와관련된국가책임은모든피해에대해 배상책임이있는것이아니라환경피해예방조치책임에한정되고예방조 치를수행하지않은경우발생한피해에대해서만배상할책임이있음. (3) 인과관계 국가책임이성립되기위해서는가해국가의행위와피해국가간의인과관계가확립되어야함. 이는피해가원인행위와밀접하지않거나 (remote), 사변적 (speculative) 이어서는안된다는것을의미. Trail Smelter 사건에서중재법정이미국이청구한기업의손실에대하여지나치게간접적이고 (indirect), 원인행위와밀접하지않고 (remote), 불명확 (uncertain) 하다는이유로인정하지않은것도같은맥락으로이해할수있음. 61) 환경피해에대한국가책임과관련해서인과관계의입증은다음과같은이유로쉬운일이아님. 오염원과피해발생지사이는상당한거리가있어오염행위를규명할수있다고하더라도피해와의인과관계를명쾌하게확립하기어려움. 또한오염물질의해로운영향은오염행위시점으로부터오랜기간동안나타나지않음예컨대, 1986년 Chernobyl 원전유출사고로인한방사능물질은아직까지직 간접적으로암유발등인간의건강과환경에영향을미치고있음. 어떤유형의피해는오염이오랜기간계속적, 누적적으로진행되어야만나타나며어떤물질은단독으로는약간의피해만을유발하 60) John H. Knox, "The Myth and Reality of Transboundary Environmental Impact Assessment", 96AJIL 294.(2002). 뉴욕 Pace 법대의 Nicholas A. Robinson 교수역시환경영향평가는일국에게타국의환경에피해를주는방법으로자국내의개발행위를자제해야하는국제법상모든국가가준수해야할의무라고하면서원칙 21 과접목시키고있다 ; Nicholas A. Robinson, EIA Abroad: The Comprehensive and Transnational Experience, in Environmental Analysis, Oceania Publisher, New York, 1993, p ) Trail Smelter Case (United States v. Canada), 3 R. I. A. A. 1905, 1931 (1938)

33 지만다른물질과함께복합작용을하면서큰피해를유발할수있음. 같은 물질이라도, 기후, 지형등물리적인주위환경에따라다른효과를나타냄. 환경문제는반복되는오염의축적과다양하고많은오염원들에의해유발되는데, 집단적 전체적인인과관계는인정될수있다고하더라도개별적인오염원과개별적인피해자간의인과관계를명확하게밝히는것은사실상불가능하며경우에따라서는온실가스등의변화가기후변화를초래하는지와같이원인과결과간의관계가과학적으로충분히확립되어있지도않음. 2. 법적결과 1928년상설국제재판소는호르죠 (Chorzow) 공장사건에서국제관행과중재법정의결정에의해확립된위법행위개념에포함되어있는중요한원칙은배상 (reparation) 이가능한한위법행위의모든결과를제거하고모든가능성으로보아그행위가이루어지지않았다면존재하였을상황을재확립하여야하며원상회복 (restitution in kind) 이나원상회복이불가능한경우원상회복에상응하여지급되는금액은필요한경우원상회복에의해구제되지않는피해에대한보전이나이를대체하는비용의지급을포함하여야한다. 이는국제법위반행위에대한손해배상액을정하는데사용하여야하는원칙이다 라고판시하였음. 62) 국가책임에대한구제방법으로는원상회복 (restitution), 금전배상 (compensation), 만족 (satisfaction), 유지명령 (injunction) 등이있음 년국제법위원회의국제위법행위에대한국가책임규정초안에서도국제위법행위로초래된피해에대한충분한배상 (reparation) 은원상회복, 금전배상, 만족의형태로이루어져야한다고밝히고있음. 63) (1) 원상회복 원상회복은위법행위가발생하기전에존재하였을상황을재확립하는것 으로국제법을위반하여오염물질을배출하는행위에대한허가취소, 오염 원의제거또는통제, 오염된지역의정화또는복구, 의무의이행, 불법행위 62) Case Concerning the Factory at Chorzow, 1928 P. C. I. J. (Ser. A) No. 17, 47 면. 63) 2001 ILC 국제위법행위에대한국가책임규정초안 supra note 5, 제 34 조

34 의자제등이있음. 원상회복은가장이상적인구제방법이긴하나법적으로또는사실상불가능한경우가많음. 예컨대불법행위가계속진행중인동안에발생한피해에대하여는원상회복이적합하지않고, 실제적타당성이없을수음. 그렇기때문에원상회복은문제의오염물질배출의제거또는감소에초점이맞추어지게되나많은경우오염국가의입장에서위반산업의통제또는제거는경제적으로타당성이없을수있음. 특히그해당산업이해당국가의경제에필수불가결한경우더욱그러함. Trail Smelter가대표적인예임. 따라서원상회복에는일정한제한이있게됨. 즉원상회복이실질적으로불가능하지아니하고, 원상회복이피해국이금전배상대신에원상회복으로부터얻게되는이익에비추어지나치게부담을주지않아야함. 64) (2) 금전배상 금전배상은멸종된종, 오염된대기, 파괴된생태계등의복원과같이원상회복이충분하지아니하고, 불가능한경우에이루어진다. 금전배상은이익의상실을포함하여금전적으로평가할수있는모든피해를보전하여야함. 65) 금전배상은환경피해사례에있어가장일반적인구제형태라할수있으나국제법상이분야는아직까지불분명하고판례도어느정도가충분한배상이되는지에대하여명쾌한답을하고있지아니함. 예컨대, Gabcikovo-Nagymaros Dam 사건에서국제사법재판소는헝가리와슬로바키아양당사국은모두 1977년협정을위반함으로써, 각국의권한없는행위로발생한피해를배상하여야한다고결정하고있을뿐임. 66) (3) 만족 원상회복이나금전배상으로도배상이이루어지지아니한경우불법행위를행한국가는피해국가에만족 (satisfaction) 을제공하여야함. 이는물질적인또는가시적인피해가없는경우적합한구제수단이라할수있는데여기에는의무위반의인정, 행위의위법성의공식적, 사법적선언, 유감 64) Id. 제 35 조. 65) Id. 제 36 조. 66) Gabcikovo-Nagymaros Project (Hungary v. Slovakia), 37 I. L. M. 162 (1998); 1997 I. C. J. 7 (1997), 115,

35 (regret) 또는공식적인사과, 위반자의처벌, 명목적인배상, 재발금지에대 한보장등다양한수단이있음. 67) (4) 유지명령등 유지명령이란향후문제의소지를마련하는특정한행위를금지시키는것을명하는것으로국제사법재판소가유지명령을내릴수있는지에대해서논란이있음. 국제사법재판소는 1974년핵실험 (Nuclear Test) 사건, 68) 테헤란미국외교관, 영사관억류사건 69) 등에서, 유지명령 (injunction) 을명한바있으나국제사법재판소가국제법상유지명령을내릴수없다는입장도있음. 70) 국제사법재판소가선언적판결 (declaratory judgment) 을내릴수있는지도불분명함. 니카라구아내의미국군사행동사건에서국제사법재판소는니카라구아에서의미국의행위가위법하다고선언하였으나미국에게그위법행위를중단할할것을명하지않았음. 71) 그러나핵실험 (Nuclear Test) 사건에서다수의견은국제사법재판소가선언적판결을내릴수있는권한이없다고판단하였음. 72) 대부분의환경분쟁사건에서피해자는가해행위의중단, 원상회복, 환경 자원에대한피해 ( 순수한환경피해 ) 와이러한피해에부수하는인적, 물적 피해와관련한비용을보전하기위한금전배상등을청구함. 원상회복과관 련해서는그기준이될수있는피해가발생하기전의상황 (baseline conditions) 을규명하는것이무엇보다도중요한데그기준이높을수록가해 자의부담은증가할수밖에없을것임. 금전배상과관련해서는피해액을산 정하는작업이중요하지만이러한작업은쉬운것이아니다. 이는환경피해 에대한보전이피해로인한경제적비용을보전하는전통적인접근방법만 으로는한계가있기때문에발생. 특히순수한환경피해의경우에는그한계 가크게나타나고있는데순수한환경피해는경제적인가치로환산하는것 67) 2001 ILC 국제위법행위에대한국가책임규정초안제 37 조. 68) Nuclear Tests (Australia v. France), 1973 I. C. J. 99, 105 (1973); Nuclear Tests (New Zealand v. France), 1973 I. C. J. 135, 141 (1973). 69) Case Concerning United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran, 1980 I. C. J. 3 (1980). 70) Nuclear Tests (Australia v. France), 1974 I. C. J. 253, 262 (1974). 71) Case Concerning Paramilitary Activities in and against Nicaragua(Nicaragua v. US), 1986 I. C. J. 14 (1986). 72) Nuclear Tests (Australia v. France), 1973 I. C. J. 99, 131 (1973)

36 이사실상불가능하다. 멸종된종을완전히복원할수있는가? 대기와강에배출된오염물질을완전히회수하고, 오염된환경을완전히정화할수있는가? 비록복원, 정화가물리적으로가능하다고하더라도사회적, 경제적인타당성이없을수도있다. 원상회복은비용 / 효과적인수준까지만허용되어야할것이라는견해도있을수있다. 이러한견해는결국경제적가치와환경가치의이익형량을포함하게됨. 그이익형량은통일적으로이루어질수가없고사안에따라달라지는유동적인것이다. 이러한이유로환경피해의평가방법은환경피해에대한국가책임에서가장어려운문제를제기하고있음. 국제법상환경피해에대한배상과관련하여확립된규칙이없음. 국내 외적으로선례는매우제한적임. 환경피해에대한배상문제는불명확성과논란이많은영역이라할수있음. 미국은새로운접근방법을시도함으로써, 환경피해에대한배상문제에돌파구를마련하고있는데환경피해에대한가치측정방법으로는전통적인시장가치평가방법 (Market Valuation), 복구 대체비용 (Restoration and Replacement Cost) 평가방법을비롯하여조건부가치평가방법 (Contingent Valuation), 행위사용평가방법 (Behavioral Use Valuation) 등이있음. 조건부가치평가방법이란일련의샘플조사집단에그들이해당자원을보전또는복구하기위해지불할용의가있는가격을제시하고이에대한답변을얻는설문조사를통하여자연자원과그서비스 (services) 의가치를산정하는방법이며행위사용평가방법이란변화된행동양식을관찰함으로써, 자연자원의사용가치를간접적으로평가하는방법인데, 헤도닉 (hedonic) 가격기법과여행비용 (travel cost valuation) 평가방법등이그대표적인예임. 헤도닉가격기법은자연자원에발생한손해로인해영향을받는시장재의가치 ( 예컨대주택가격 ) 변화를관찰하는방법이며, 여행비용평가방법은해당자원에대한가치는그이용자가해당자원에접근하기위하여지불할용의가있는총여행비용에반영된다는점에착안하여그자원에접근하기위해소요되는시간, 비용등에관한정보, 자료를이용하는평가방법임. 이러한여러방법들중조건부가치평가방법, 헤도닉가격기법, 여행비용평가방법등이자연자원에대한가치측정방법으로비교적많이사용되고있음. 이러한여러평가방법들은특히적용영역에따라그효용성에많은차이가나기때문에어느방법이더우수하다고쉽게판단할수없음. 73) 이와

37 같이환경피해를평가하는대안으로는다양한방법이제시되고있는데, 이러 한방법은국가간배상책임문제에도적용될수있을것임. 제 4 절국제법상금지되지않은행위에대한책임 1. 등장배경 (1) 필요성 전통적인국가책임논의는국제의무에위반되는국가행위만을대상으로 하기때문에국제의무를위반하지않은경우에는책임이발생하지않음. 그러나국제법을위반하지않더라도중대한환경피해는발생할수있음. 특히국제법에위반한다는위법성을충족시키기위해서는환경피해발생을예방하기위해구체적인조약이나관습법이존재하여야하지만아직까지명시적인작위 부작위의무를규정한포괄적협약이체결되지도않았을뿐아니라국제법의특성상조약은당사국외에는적용되지않아피해발생국이조약에가입되어있지않는한위법성의여부는발생하지않음. 조약외에도국제관습법을위반하면국가책임이발생하지만전술한바와같이환경피해책임관련국제관습법상의의무중명백히국가책임을소추할수있는구체적이고명확한의무형태를갖춘것은드물뿐아니라아직국제사회의구속적동의를받았다고할수없음. 국제환경법상국제사회에의무를부과하고있는형식이소위, 연성법 (soft laws) 인것이대부분이고이는아직까지국제관습법에도달하기전임을고려한다면국제환경법규의또는국제사회자체의미성숙으로인해피해가발생하여도책임은발생하지않는비합리적인경우가발생. 이러한문제점으로인해국가의일정행위가비록국제법상의무위반에 73) 자연자원의평가방벙에대한자세한내용은 James Peck, Measuring Justice for Nature: Issues in Evaluating and Litigating Natural Resources Damages, 14 J. Land Use & Envtl. Law 275, (1999); 곽승준외 3, 자연자산의경제적가치측정방안연구, 환경부, , 13 내지 27 면참조

38 해당하지않을경우라할지라도타국에심각한결과를초래한경우국제적 배상책임을소추할필요성이있음. 74) (2) 논의전개 국제법상금지되지않은행위로인해피해가발생한경우국가책임을묻기위해국제법위원회는 1978년소위 국제법상금지되지아니한행위로부터야기되는피해결과에대한보상책임 을논의하기로결정하고뉴질랜드출신의 Rober Q. Quentin-Baxter 교수를초대특별보고자로임명. Baxter 특별보고자는 5차례의보고서를통해본주제를일반국가책임체제와어떻게조율할것인지, 국가경제행위의자유와타국에게피해를주지않을의무양자를어떻게균형을잡을것인지, 그리고이들을염두에둔예방및보상문제에초점을맞추어연구를진행하여국가행위의자유와피해를주지않을의무양자의문제를비록그손실이예상되지않는경우라할지라도자국의행위로인한타국의손실에대해서는보상의무가있다는원칙을국제법상도입. 예방과보상의무를포함한국가의의무는모든국가는자국이추구하는활동에서나오는이익이그로부터피해를입는국가의손실을초과해서는안됨을고려하여행위를할의무가있다는이익형량이론 (balance-of interest test) 를근거로하였음. 본테스트는지속적발전이라는국가의공동관심사항과자국의국내지역경제활동의중요성, 자국국민이자국밖으로부터기인한피해나손실에대해자국국민을보호함을보장하는것등을종합적으로고려하여균형적으로판단하는것임. 74) 이러한국가책임을국가의국제책임의영역에도입할것을제창한학자들로는 1960 년대의 L. Goldie 와 C. Jenks 등을들수있다. 당시그들은새로운과학의발달, 즉초음속항공기, 원자력, 우주활동, 심해저의개발, 유전자실험등본래적으로고동의위험한활동으로분류되는분야에주된관심을두었다. 그들에의하면, 이러한고동의위험한활동에대하여결과책임을인정할수있는이론적근거로서다음과같은사항을들었다. 즉, 첫째, 일반적유용성여부가해결되지아니한많은활동을금지하는것은비현실적이다. 둘째, 최신의기술을가지더라도손해를예견또는대처할수없는경우전통적인예견가능성의기준을적용할수는없고, 주의의무를고도화하더라도초기산업에는무엇이부주의를구성하는것인지결정하기가매우곤란하다. 셋째, 사고가현실적으로발생한경우에는그결과가중대할것이므로특별한책임제도가필요하다. 넷째, 과학기술의혁신에수반된위험은형평에맞게부담하여야하고, 잠재적피해자에대해서만부담시켜서는아니된다는것등이다 ; L.F.E. Goldie, Liability for Damage and the Progressive Development of International Law, ICLQ, Vol.14, (1965), pp ; C. Jenks, Ultra-hazardous Liability in International Law, Recuil Des Cous, Collected Courses of the Hague Academy of International Law, (1966-I), pp 법원도서관 ( 편 ), 환경법의제문제上 ( 서울 : 법원도서관, 2002), p.491 에서재인용

39 Baxter는기존의국가책임에관해위원회가채택한 1차의무와 2차의무를나누는이원적의무개념을채택한것과달리복합 1차의무 (compound primary obligation) 라는단일의무개념 (a single obligation concept) 을정립하고자노력. 복합적 1차의무는단계별로나누어 (i) 가능한한, 손실이나피해의위험을방지하기위한예방조치를취할의무, (ii) 예견가능한손실이나피해의종류및그정도를알수있는구체적지표를포함한모든가능관련정보를피영향국에게제공할의무, (iii) 피영향국의요청이있는경우, 본상황에대처하기위한여러가지방법에대해교섭할의무, 마지막으로 (iv) 손해가발생한경우보상을하지않는것이이들국가의공유기대에합치되지않는것이입증되지아니하는한, 그러한손해에대한보상을할의무로구성. 75) 이러한기조는 1985 년제 2 대특별보고자로임명된 Julio Barboza 에의 해서도유지되어 Barboza 는 1990 년일반규정, 원칙, 예방, 책임, 민사책임 으로구분하여총 33 개조항의완성된초안을제시. 33개조항으로구성된초안은초국경환경피해의책임을다음두가지로정리할수있음. 첫째하나는국가들에대해자기의관할지역상에서이루어진활동이타국의관할지역내에서손해를발생시키지아니할주의의무를다할책임, 둘째관할지역내의활동으로인해타국에게손해가발생하는경우이를보상하도록하는책임. 따라서국가가주의감독의의무를이행하지않아서발생한손해는당연히손해배상을하게되고, 나아가주의의무를다했음에도불구하고결과적으로손해가발생한경우에도배상을해야한다는논리를견지하고있어결과적으로무과실책임을부과하고있었음. 그러나무과실책임주의를국제법에수용하는것에대해많은이견이있어왔음. 특히국제법상유일하게무과실책임을견지하고있는 1967년우주법협약, 우주물체로인한손해에대한국제책임에관한협약그리고 1972년외기권물체에의한손해에대한국제책임에관한협약등이무과실책임을인정하는기본근거는그활동의내재적위험성에따라그활동을관리 감독하는자에게보다더높은주의의무를부과한것이라고해석되는것이지일 75) Mansour Jabbri-Gharabagh, Type of State Responsibility for Environmental Matters in International Law,(1999) 33 revue Juridique Thémis 59 at

40 반적인경제활동에서발생하는환경피해가이와같은무과실책임의대상이된다는것은일반환경법논리로도수용하기어려운점이있음. 76) 뿐만아니라실질적으로도국제법상무과실책임을부과하여도국가들이이를준수할지도불투명하며궁극적으로국가의관행에일치하지아니는소위국제법의허상이라고불리는결과를초래할여지가있음. 77) 이와같은논란속에 1992년국제법위원회는예방조치와보상조치를함께규정하는방식보다는뜨거운감자인보상책임의무는별도로다루고우선예방조치의무만을다루는것이바람직하다는판단하여예방조치의무는 위험한활동에서야기되어국경을넘어발생하는손해의방지 (Prevention of transboundary damage from hazardous activities) 라는소제목으로계속진행하기로하고이주제에대해안드라 (Andhra) 출신의라오 (Pemmaraju Sreenivasa Rao) 씨를특별보고자로임명. 라오특별보고자는연구범위를두가지로상정하여하나는가능성은적지만재앙적피해를가져올수있는국가의행위 (activities with low probability of causing disastrous transboundary harm) 와중대한피해를야기할수있는높은개연성이있는행위 (activity with a high probability of causing significant transboundary harm) 양자를포함하여연구를진행하였고이후 3차례의보고서를통해국경을넘어발생할수있는심각한손해를야기하는행위국에게 위해관리, 협력 및 타국가와의협의 와관련된의무에중점을둔 19개규정을담은초안이작성하였고이초안은 2001 년국가책임협약초안과함께채택되었음. 뜨거운논란의대상이였던보상책임의문제는 2001년유엔총회결의 56/82호를통해 유해한활동으로인한초국경피해에서발생한손실의국제적배상 (international liability in the case of loss from transboundary harm arising out of hazardous activities) 이라는소제로연구가재개됨 년 56 차회의에서 8 개가원칙을만들어진후 2006 년 8 월 58 차회 의에서전문및 8 개원칙을담고있는초국경피해손실분배가원칙 (Draft principles on the allocation of loss from transboundary harm arising 76) John H. Knox, supra note 60, p ) Ibid

41 out of hazardous activities) 을채택. 78) 2. 책임의내용 (1) 예방의의무 본책임이적용되는활동은국제법상위법하지않은활동으로자국밖에환경에물리적인결과를통해중대한피해를야기할위험이수반되는활동으로제한하고있음. 중대한피해를야기할위험 (risk of causing significant transboundary harm) 이라함은중대한초국경피해를야기할높은개연성의형식을취하는위험과그개연성은적지만재앙적초국경피해를가져올수있는위험을의미. 79) 따라서본규정은중대하거나재앙적인피해를야기하는위험만을의미하며또한물리적인결과라고한정하여경제적분야에서의막연한두려움으로인한결과는제외됨. 2001년국제법위원회가제시한책임은자국의관할권내에서의경제활동이타국에영향을미치지않도록예방하고영향을미칠가능성이있는경우피해예상국과협력하여그피해를최소화하도록협력할의무두가지로요약할수있음 예방의의무는원인국은중대한초국경피해를방지하거나또는어떠한 경우에도그것의위험을최소화하기위한모든적절한조치를취해야할의 무로주석에서는이를사전주의조치를취할의무라하고있음. 80) 그러나사전주의의무를위반해발생한피해를보상할의무가아닌그러한피해를예방하기위한적절한조치를취할의무이므로만일선량한정부로서상당한주의를했다고입증한다면보상의책임에서제외됨. 상당한주의의무가무엇이냐는관련된위험의정도에비례해야하지만국가별로즉그국가의처한경제적, 사회적단계에따라달리고려되어야함. 78) ILC Report, Fifty-eighth session(1 May-9 June and 3 July-11 August 2006) General Assembly, Official Records, Fifty-eighth session, Suppl. No. 10(A/61/10), p ) 초국경피해예방규정초안제 2 조 (a). 80) Commentaries, Art. 3, para

42 (2) 협력의의무 협력의의무는관련국들이신의성실에입각하여협력하여야하며또한필요한범위내에서중대한국경간손해를방지하거나특정의경우그것의위험을최소화하기위해하나이상의권한있는국제기구의도움을청해야하는것을포함한의무를의미. 81) 국제기구에대한개념을정부간기구인지아니면 NGO 까지포함한것인지 명확히하고있지않으나국제정부간기구라는표현을사용하지않은이상 NGO 를포함한국제기구라고해석을하는것이바람직함. 82) 협력의무는초국경피해를야기할가능성이있는활동을하기에앞서이의환경영향평가 (environmental impact assessment) 를하고만일평가결과가위험성을내포하고있으면이를영향받을수있는국가에통지하고관련정보를제공하여야하며예방조치를위해조치를취하는데있어관련국과협의에들어가야할의무로구체화됨. 원인국이피해예상국에게제공하여야할정보제공의시기와범위는가 능한빨리, 그리고평가의기초가된이용가능한기술적그리고다른 모든관련정보를전달하여야함. 정보제공후피해예상국과협의과정에서고려하여야할사항들은다음 과같음. - 중대한초국경피해의위험정도, 그리고그러한피해를예방하거나그위험 을최소화하거나그피해를교정하기위한수단의이용가능성의정도. - 활동의중요성. 단, 그활동이영향받을가능성이있는국가에대해서는 잠재적인피해를주지만원인국에대해서는사회적, 경제적, 기술적성격의 전반적이익을줄수있다는사실. - 환경에대한중대한피해의위험, 그리고그러한피해를방지하거나그위 81) 초국경피해예방규정초안제 4 조. 82) Johan G. Lammers, Prevention of Transboundary harm from Hazardous Activities: The ILC Draft Articles",(2001) 14 Hague Yearbook of International Law 3, p

43 험을최소화하거나환경을원상회복하기위한수단의이용가능성. - 원인국과또는적절한경우영향받을가능성이있는국가가방지비용에 기여할의사의정도. - 예방비용을생각하고, 또다른곳이나수단에의해활동을수행하거나대 안적활동으로대체할수있는가능성을고려할때, 그활동의경제적실행 가능성. - 영향을받을가능성이있는국가가동일하거나유사한활동에적용하는 예방의기준, 그리고유사한지역혹은국제적관행에서적용되는기준. 상기의요소들은협의과정에서고려대상지침으로서역할을하게됨. 이들요소상호간우선순위가있는것도아니라특정상황에서는일부의요소는고려의대상에서배제될수도있으며또한열거주의로해석되는것이아니기때문에이외에도사안에따라다른요소들이고려될도있음. (3) 보상의의무 상기의예방의무나협력의의무등이성실히준수된다할지라도환경피해는발생할수있음. 이러한경우해결되어야할것은해당사고의결과로피해나심각한손실을입은자연인이나국가를포함한법인이적절한보상을받을수있어야함 년리우선언역시환경오염이나환경피해의피해자에대한책임과 배상에관한국내법및국제법발전에대한국가들의의무와오염자부담의 원칙등을강조하고있음. 83) 이와관련국제법위원회는 2006 년초국경피해손실분배가원칙 (Draft principles on the allocation of loss from transboundary harm arising out of hazardous activities) 을채택 국제법위원회는가원칙을통해신속하고적절한대응조치가그러한사고 83) 리우선언원칙 13 및

44 로인한피해나손실을최소화하도록취해질수있도록사인에게보험및배상을담보할수있는사전조치를마련하고국가는환경피해를야기한사인의배상책임이충분하지않을경우피해자에대해 2차적책임을지도록규정하고있음. 84) 적용범위는국제법에의해금지되지않는심각한피해를가져오는위험 ((risk) 과관련된활동에의해원인국외에타국의영토나타국의관할권이나통제하의사람, 재산및환경에미친피해중심각한 (significant) 피해로한정. 심각한피해란다음을포함. - 생명의손실또는신체적피해. - 문화적유산의일부를구성하는재산을포함한재산의손실또는피해 - 환경의악화의손실및피해. - 재산이나자연자원을포함한환경회복을위한합리적인조치의비용 - 합리적인대응조치의비용을배상. 상기의피해가발생한경우우선가해국은피해국과협의하여직접적인가해자와함께초국경피해를줄이거나가능하면제거할수있는적절한대응조치가취해질수있도록보장하고 85) 뿐만아니라관심이있는제3국을포함하여적합한국제기구의지원을모색하여야함. 86) 피해보상에대해국가가부담하는책임은신속하고적절한피해에대한 보상이이루어질수있도록보장하는것이며 1 차적인보상책임은직접적인 가해자임. 보상을보장할구체적내용으로는위험을야기할수있는운영자에게보상청구를감당할수있는보험이나채권및기타재정적보증과같은재정적안전조치의설립, 유지를국내법적으로설치하는것이나또는적절한경우, 해당산업체차원의기금을마련하도록하는것임. 예컨대, 원자력사업체간의원자력기금을마련하여사고가난경우피해자에게충분한배상이이루어지도록하는것. 87) 84) IId. 가원칙 ) Id. 가원칙 5. 86) Id

45 상기의조치를취하지않음으로또는상기의조치를취했음에도불구하 고보험이나기금으로충분한보상이이루어지지않은경우에는가해자의 국적국가가 2 차적으로사고피해에대한보상에대해책임을지게됨. 88) 그리고제 8 원칙에서는 본가원칙및이를이행하기위해채택된조치들 은국적, 주소지및거주지를이유로차별적으로적용되어서는안된다 고 하는피해자비차별원칙을담고있음. 89) 3. 문제점 국제법상금지되지되지않은행위에대한책임상의의무는첫째, 국경을넘어갈수있는잠재적행위의위험을평가하고, 둘째잠재적으로영향을받을국가에게이를통지하며, 마지막으로예상되는위해에대해무엇을해야할지에대해그해당국가와협의를해야할세가지의무로요약할수있음. 이는소위환경법상사전적의무인환경영향평가의의무로전환되는데국제법위원회역시본의무는환경영향평가내용을규정한조약에의해해결될것이라고하고있음. 90) 즉국제법위원회가제시하는책임은결국환경영향평가에의해구체화될수밖에없어환경영향평가제도를다자간또는지역간국제협약에따라시행하게함으로써그환경영향평가의무를위반한경우책임을지게되는것이유일한방법임. 이는두가지근본적인한계를노출하고있는데하나는본규정초안자체가비자기집행 (non self-executing) 적성격을띠고있어만일개별국이자국의입법을통해해당의무를구체화할때국제법에서일정한지침을제공하지않는한특히구체적인절차및기준을제시하지않는한이행에있어서실효성이약화될수밖에없음. 이는특히두번째문제점과연관되는데두번째문제점은환경영향평가제도자체는실체법적인내용이아니라절차법적인성격을갖고있다는것임. 즉적절한환경영향평가절차를준수할때에는비록환경에유해한결과를가져오고심지어그결과가타국의 87) Id. 가원칙 4. 3,4. 88) Id. 가원칙 5. 89) Id. 가원칙 8. 90) Draft Articles on Prevention of Transboundary Harm from Hazardous Activities, Report of the International Law Commission, Fifty-thirds Session, UN GAOR, 56th Sess., Supp. No. 10 UN Doc. A/56/10, 2001 p

46 환경에피해를주더라도책임을원용할수없게됨. 결과적으로, 절차상의하자가없다면책임도없기때문에환경영향평가제도는예방적조치로서어느정도성과를얻을수있을지는몰라도근본적으로국제환경법에서국제책임의문제를해결하지는못함. 91) 뿐만아니라환경영향평가제도를국제협약에따라시행하도록하더라도그평가의주체는결국오염원인국일수밖에없으며환경영향평가수행주체역시해당국이고사법적구제도해당국에서이루어져야한다는점역시문제가아닐수없음. 92) 그리고국제법상금지되지되지않은행위로발생한피해에대한보상의문제에대해서도신속하고적절한보상을보장할의무에서좀더그개념을명확히하거나아니면최소한구체적인절차에대한기본지침을제공하고있지않다는점이문제로지적할수있음. 91) 환경영향평가제도를처음으로도입한미국의경우에도초기환경영향평가제도를소위 Levathal 판사의환경영향평가과정의절차상의문제만을심리하는것이아니라그내용적으로도환경영향평가자체가실질적으로친환경적지속가능성을담보하고있는지를심사하여야한다는소위엄격고찰론 (Hard Look theory) 에입각한판례가있었으나대법원이원자력발전소의환경영향평가와관련된 Vermont Yankee case 에서부터행정부가환경영향평가를함에있어서재량권에중대하게반하여자의적인판단을한경우를제외하고는절차상의하자가없었다면행정청의환경영향평가에따른결정을사법부는존중해야한다는판결이나온이후환경영향평가의무는절차상의의무로전환되었다는점을상기하여야한다 ; Citizens to Preserve Overton Park, Inc.v. Volpe, 401 U.S. 402, 91 S.ct. 814, 28 L.Ed. 2d. 136(1971); Vermont Yankee Nuclear Power Corp. v. Natural Resources Defense Council, Inc, 435 U.S. 519, 98 S.Ct. 1197, 55 L.Ed. 2d 460 (1978) 참조 92) Espoo 협약이나북미환경영향평가에관한가협약안에서도잘나타나고있다

47 제 3 장초국경환경피해의사례연구 제 1 절국제판례 1. Trail Smelter 사건 93) (1) 사건개요 본사건은미국과캐나다간의초국경대기오염 분쟁으로공동위원회및 2 차례의중재재판을통해 구체적배상이제시되어해결되었음. 이사건은캐나다 British Columbia에위치한민간회사소유인트레일제련소 (Trail Smelter) 에서배출된아황산가스가바람을타고 Columbia 강계곡을거쳐미국위싱턴주의북부지역에유입되어인근사과농장들에심각한피해를야기함으로서시작. 그림 3 공장굴뚝연기 미국내의피해자들이처음문제를해결하려했던방식은미국과캐나다의국내법정에피해배상을요구하는것이었으나인과관계의입증및손해배상액의산정등의어려움으로인해미국정부에게개입을요청하였음. 이에미국은캐나다와의외교적교섭을통해 1909년양국간에체결된접경수로조약 (Boundary Waters Treaty) 상설치된국제공동위원회 (International Joint Commission) 94) 를통해분쟁을해결하기로합의하였음. 동위원회는사실조사후 1931년까지발생한손해에관해캐나다가미국에게 $350,000를배상할것을권고 ( 동위원회의결정은구속력이없음 ) 하였고양국은권고에동의하였음. 그러나동시에미국측은사실조사를통해내려진배상액은 1931년까지의피해액이며이후발생한손해에대한배상및 93) Trail Smelter Case (United States v. Canada), 3 R. I. A. A. 1938, (1941). 94) 동위원회구성원은 6 명으로미국과캐나다에서각 3 명씩임명하고있다. 동위원회는주로기술적인일을다루고있지만양국에서제기한물분쟁을해결할권한을가지고있고, 미 캐나다간국제적경계에의해분리된물의전환 (diversions), 장애 (obstructions) 그리고새로운이용등에관하여권고할권한이있다. 본사건으로인해동위원회의관할영역은대기와수질오염문제등에확대되었다

48 향후대책은포함되어있지않음을이유로별도의기관에의해이문제가 다루어져야함을주장하였음. 미국측의주장에따라 1935년 4월 15일양국은트레일제련소에의해초래된피해의성질과정도등에관한양국간의분쟁을해결하고, 배상, 유지 (injunction) 그리고트레일제련소가취해야할필요한조치, 체제등을포함하는구제수단을강구하기위해양국의국적국재판관과중립국출신재판관총 3인으로구성된중재법정 (arbitration tribunal) 을설치하는협약을체결. 95) 광범위한증거조사를거친후중재법정은 1938년캐나다가미국에게 1932년부터 1937년 10월사이에발생한손해 $78,000을배상하여야한다고결정함. 96) 당초미국은토지, 가축, Northport시의재산, 기업등에대한피해를주장하였는데, 동법정은농작물의감소, 임야, 농장의사용가치및임대비용감소등피해를인정하였으나나머지주장은증거부족또는피해의간접성 (indirect and remote) 등을이유로배척. 97) 그리고 1937년 10월이후트레일제련소가손해를끼칠우려에대해중재법정은증거조사를더거친후 1941년두번째결정을내렸음. 98) 우선, 우선중재재판소는 1937년 10월 1부터 1940년 10월 1일이전까지사이에어떤피해도발생하지않아캐나다가이를배상할책임이없다고하였으나 99) 동시에 1932년 1월 1일부터트레일사로부터워싱턴주에손해가발생하였다는사실을감안한다면충분히향후의손해발생이예상되므로이를위한특정의통제가필요하다고판시. 중재재판소는향후피해방지를위해트레일제련소운영과굴뚝에서배출되는이산화황의통제에필요한장치, 기록, 굴뚝, 아황산가스의배출허용총량등일련의체제 (regime) 를비교적자세하게제시하였음. 100) 그리고이러한통제장치들을성실히적용하는경우에도손해가발생할경우가있다 95) Convention for Settlement of Difficulties Arising from Operations of Smelter at Trail, B.C., Apr. 15, ) Trail Smelter Case (United States v. Canada), 3 R. I. A. A. 1905, 1933 (1938). 97) Id 면. 98) Trail Smelter Case (United States v. Canada), 3 R. I. A. A (1941). 99) Id 면 100) Id 면

49 고하여제련소가비록중재재판소가제시한통제수단을적절히준수하는등손해발생을회피하기위한모든주의의무를다하였음에도불구하고손해를입힌경우에도이를배상하여야한다고하였으며미국은향후손해가발생하는지에대해조사를하기위해필요한비용을연간 7,500달러를초과하지않는범위내에서트레일제련소에청구할수있다고판시함. 년도결정기관결정사항 1931 년국제공동위원회 1938 년중재재판 배상금 $350,000 (1931 년까지발생한손해 ) 배상금 $78,000 (1932 년부터 1937 년 10 월사이에발생한손해 ) 1941 년중재재판향후피해대책관련및연간조사비 $7,500 표 1 트레일스멜터사건결정 (2) 의의및시사점 본사건은초국경적오염문제를다룬초기결정으로많이인용되는사건 으로초국경대기오염문제와관련한실체법적인문제를직접적으로검토하여 국제환경법의발전에중요한역할을한사례임. 그러나동판결이양국의초국경환경오염사건에일국에게국제법위반을근거로책임을도출해냈는지, 다시말해캐나다의행위가국가책임을요건인위법성을구성하였다고판시하였는지에대해서는회의적임. 실질적으로는이미캐나다가자국에서의행위로인해피해가발생하였음을인정하고단지어느정도의피해배상이적합한지에대하여양국이결정하자는취지에서공동위원회나중재재판을열기로합의한것임에주의할필요가있음. 101) 101) Joni S. Charme, Transnational Injury and Ultra-Hazardous Activity: An Emerging Norm of International Strict Liability, 4 J. L. & Tech. 75, 86 (1989); Zou Keyuan, Environmental Liability and the Antarctic Treaty System, 2 Sing. J. Int'l & Comp. L. 596, 621 (1998); 캐나다의피해배상책임에대하여는양국간에이미합의가이루어졌기때문에동결정은어느정도의배상이적정한지, 제련소의장래운영과관련하여그운영조건이어떠하여야되는지등을판단하였을책임의기준에대하여는결정하지않았다. 동결정은엄격책임을지지하고있지않으며, 오히려상당한주의 (due diligence) 여부가그결정의중요한요소로작용하고있다. P. W. Birnie and A. E. Boyle, supra note 13. Rubin, "Pollution by Analogy: The Trail Smelter Arbitration", 50 OR. L. REV. 259, 264 (1971). 이사건이위법하지않은행위로인한국가책임이나결과의무를부과하는것으로볼수있는근거는없으며오히려적절한주의의무를부과하는것을확인하거나암시하는것으로볼수있다는견해가있다. 서철원, 초국경적환경피해의구제 : 한계와개선

50 중재법원은 국제법과미국법의원칙상어느국가도사건이중대한결과 (serious consequence) 를초래하고손해가명백하고확실한증거 (clear and convincing evidence) 에의하여입증되었을때타국의영토또는그영토상의재산이나인명에대하여연기에의한손해를발생시키는방법으로자신의영토를사용하거나이를허가할권리를갖지아니한다 고판단하여캐나다는국제법상트레일제련소의행위에대하여책임이있다고결정하기는하였으나 102) 이는이미캐나다가책임을인정한전제로그근거를밝힌것에불과함. 만일캐나다가처음부터오염자체가국가와전혀관련이없는사인에의해이루어졌으며국가는사인을감독하는데있어아무런주의의무를위반하지않았다고주장하였다면이와같은배상의결정자체가나오기가용이하지않았을것임. 본사건은위법성자체에대한실체적판단보다는위법성을전제로피해배상특히향후피해의저감대책에대해상세히규정하고있는것에오히려주목할필요가있음. 특히, 향후피해방지를위해트레일제련소운영과관련이산화황의저감장치의설치, 운영관리기록의비치, 굴뚝의높이, 아황산가스의배출허용총량등을규제함은물론그럼에도불구하고손해가발생한경우는배상할것을천명하고손해가발생하는지조사하기위해필요한비용역시청구할수있다고판시한것은시사점이있음. 2. Lanoux 호사건 (1) 사건개요 1957년 Lanoux호사건은상류국인프랑스와하류국인스페인간의국제하천을둘러싼분쟁임. 1917년프랑스는 Lanoux호의저수량을향상시키기위하여프랑스에서스페인쪽으로흐르는캐롤 (Carol) 강에댐을건설할계획을가지고있었는데본계획에따르면댐건설을위해 Lanoux호의물은인근 Ariege 강으로수로의변화를가져오나이후캐롤강으로다시흘러가게 방안, 국제법무연구제 2 호, , 118 면. 102) Id 면

51 되어스페인으로넘어가기전에는기존의하천수로에변화를가져오지는 않음. 103) 스페인은프랑스가건설하려고하는댐이유로를변시키면서하류국인스페인의이익을해친다고주장하여 1917부터 1955년에걸친긴협상이전개됨. 스페인은 1866년양국간에체결된 Bayonne 조약과추가의정서 (Additional Act) 에기초하여댐건설과물의통제가국제배수시스템에인위적인결정이개입되면서관개와관련하여스페인의이익을위태롭게할가능성이있다고주장하였고특히스페인은위조약에기초하여이러한사업은양당사국의사전동의없이는진행할수없다고주장. 1956년설치된중재법원은원칙적으로프랑스는자국내에서의국제하천에관해개발을할수있는정당한권리가있고동시에스페인은자신의이익이존중될것을요구할수있는권리가있으며프랑스는그이익은고려하여야한다고판시. 104) 그리고중재법정은한국가는영향을받는다른국가와협의 (consultation), 교섭 (negotiation) 할의무가있으며, 그협의와교섭은순수 (genuine) 하고신의성실 (good faith) 에기초하여야한다고판단하였음. 105) 조약의해석상하류국의동의가상류국의결정에필수적요건이라는사실은국제관습법이나스페인이주장의주된기초로하고있는조약어디에도그근거를찾을수없다고하면서결과적으로프랑스의주장을받아들였음. 106) (2) 시사점 이사건은비록이익침해를주장하는국가의주장을배척하였지만결정과정에서주권제한의가능성을검토하였다는점에서중요성을찾을수있으며국가는제안된행위로환경피해를입을가능성이있는다른국가의사전동의까지는아니더라도다른국가와신의성실에기초하여협의, 교섭하고, 타국의이익을고려할의무가있다는것을밝힌것은시사점이있음. 103) Lake Lanoux Arbitration (Spain v. France), 24 I. L. R. 101 (1957). 104) Id. 140 면. 105) Id. 119 면, 130 면. 106) Id 면

52 그리고동법정은스페인의권리나이익이침해된것이없다고밝혔지만동시에만일스페인이 프랑스가진행하려는사업이궁극적으로캐롤강의수질오염을야기할수있고, 되돌아오는물이스페인의이익을해칠수있는화학적성분, 기온, 또는다른성격을가지고있을수있다 고주장하였더라면결과는달라질수있었을것이라고지적하여수량적변화가없어국가책임은발생하지않았으나수질이악화되는등의사실이있는경우국가책임이발생할수있음을시사하고있음. 107) 3. 핵실험 (Nuclear Test) 사건 (1) 사건의개요 프랑스는 1966년경부터남태평양상의대기권에서일련의핵실험을진행하였는데핵실험으로인한피해를우려한호주와뉴질랜드는 1973년국제사법재판소 (ICJ) 에프랑스의남태평양상의대기권에서핵실험을금지하도록요청하는소를제기. 108) 호주와뉴질랜드는프랑스의핵실험은그들국민들이대기권핵실험으로부터자유로울수있는권리를침해하고, 그들국가들의동의없이핵물질의낙진이그들영토내에쌓이고대기에확산되는것은주권을침해한다는등주장하면서더이상의대기권핵실험은국제법의위반라고주장. 109) 특별히호주와뉴질랜드는그들영토내에핵물질이쌓이는것은그들국민들에게잠재적으로위험할수있고이로인하여발생되는피해는회복할수없을것이며, 프랑스의핵실험활동은이들국민들에게육체적, 유전적영향을끼치고, 걱정과우려를자아낸다고주장함. 110) 프랑스는호주와뉴질랜드가주장하는피해가핵실험으로인한피해라는 것을규명할수없는상황에서국제법을위반하지않았으며, 핵실험으로인 107) Id ) Nuclear Tests (Australia v. France), 1973 I. C. J. 99 (1973), 1974 I. C. J. 253 (1974); Nuclear Tests (New Zealand v. France), 1973 I. C. J. 135 (1973), 1974 I. C. J. 457 (1974). 호주와뉴질랜드의주장과이에대한국제사법재판소의결론은거의비슷하다. 109) Nuclear Tests (Australia v. France), 1973 I. C. J. 99 (1973), 99 면, 103 면 ; Nuclear Tests (New Zealand v. France), 1973 I. C. J. 135 (1973), 135 면, 138 면. 110) Nuclear Tests (Australia v. France), Id. 104 면 ; Nuclear Tests (New Zealand v. France), Id 면

53 한낙진이이들국민들의건강에아무런위험을초래하지않았으며, 이들국 가들이주장하는피해는추측에불과하다고주장. 111) 1973년 6월국제사법재판소는 8대 6의표결로호주와뉴질랜드의주장을받아들여본안에들어가기전프랑스는호주와뉴질랜드영토내에낙진이쌓이는것을초래하는핵실험을더이상진행해서는안된다는임시조치 (provisional measures) 를내림. 112) 이후본안에서의패소를우려한프랑스정부당국은문서나선언등으로수차례대기권핵실험을중지하겠다는일방적의사를표명. 1974년 12월국제사법재판소는프랑스의이러한일방적선언은법적의무를발생시킨다고판단하면서 113) 뉴질랜드와호주의재판신청에대하여더이상소의목적이존재하지않기때문에본안 (merits) 에대하여종국적인결정을내릴여지가없다고 9대 6의표결로결정. 114) (2) 시사점 본사건은본안에들어가기이전에종료되어초국경환경피해에대한법리적인판단은없었으나프랑스가패소를우려해양당사자가합의한조약이아닌자국만의일방적인선언을통해더이상핵실험을하지않는다고하였는데법원은이러한일방적선언은원칙적으로는구속력이없으나쌍무적성격을뛰고있다는점에서구속력을찾을수있는법적의무를발생한다고판시한부분은다음과같은시사점을제공. 향후우리나라와관련된분쟁에있어서관련국이초국경환경피해관련된 일정한의무를천명하는선언을하는경우대가성있는쌍무적인관계로추 111) Nuclear Tests (Australia v. France), Id. 105 면 ; Nuclear Tests (New Zealand v. France), Id. 141 면. 112) Nuclear Tests (Australia v. France), Id. 99 면, 106 면 ; Nuclear Tests (New Zealand v. France), Id. 135 면, 142 면. 이에반해 Ignacio-Pinto 판사는소수의견에서피해가명백하게규명되었을경우가해국가는이러한피해를입은국가에게배상할책임이있으나현재로서는피해를입은국가가주변국가에위해를수반하는행위를자신의영토내에서수행하는다른국가에게이를금지토록하는법적수단이마련되어있지않다고하면서다수의견이인정하고있는유지명령 (injunction) 을부인하였다. Nuclear Tests (Australia v. France), Id. 131 면. 113) 국제사법재판소는일방적행위가법적의무를발생시키는법적근거로신의성실의원칙 (principle of good faith) 을들었다. Nuclear Tests (Australia v. France), 1974 I. C. J. 253 (1974), 면 ; Nuclear Tests (New Zealand v. France), 1974 I. C. J. 457 (1974), 면. 114) Nuclear Tests (Australia v. France), Id 면, 272 면 ; Nuclear Tests (New Zealand v. France), Id. 461 면, 478 면

54 정될수있는조치, 예컨대해당의무를이행하기위한일정비용을제공한 다던지또는해당선언과유사한선언을우리나라역시함으로인해일방적 선언된의무에구속력에부여하는것이요청됨. 4. Gabcikovo-Nagymaros Dam 사건 (1) 사실개요 가. 지리적개관 Danube강은흑림 (the Black Forest) 에서흑해 (the Black Sea) 에이르기까지 2860km에걸쳐 9개국국경을따라가로질러흐르는유럽에서두번째로긴강임. 다뉴브강은슬로바키아와헝가리사이의국경중 142km에흐르는데본사건과관련있는부분은상류국인슬로바키아 Bratislava지역과하류국인헝가리 Budapest지역사이의약 200km에이르는지형임. 115) ( 그림 1 116) 및 2 117) 참조 ) 그림 4 <Danube강의지리도 1> 그림 5 <Danube강의지리도 2> Danube강은주변국가들의상업, 경제발전에중요한역할을하였으며특히 Danube강이갖고있는잠재적인수력발전가능성을강주변국가들은광범위하게개발해왔는데, 이사건에서문제가되고있는 Danube강부분을개발하여동력을얻으려는계획은이미제2차세계대전종료후동구의사회주의정권 115) Ibid. ; 이재곤 배상오, Gabcikovo-Nagymaros 공동개발사업사건, 법학연구 제 9 권, 1998, pp35~ ) 슬로바키아공식홈페이지 - < 117) Link at Judgment, I.C.J. Reports (1997), Para

55 수립시기로거슬러올라가서, 역사적으로 25 년이상의연구, 검토를거친것이 고, 그결과 1977 년조약의서명이이루어지게되었음. 118) 나. 사건진행 슬로바키아와헝가리양국은 1977년 9월 16일 Gabcikovo와 Nagymaros지역의댐건설및운영에관한조약 119) 을체결하였고, 공사는 1978년에착수. 1977년조약은두차례개정되었는데, 1983년 10월에서명이된 1차개정의정서는당사자들이우선공사를연기하고 4년이상발전소가동을늦추기위한것이었고, 1989년 2월에서명한 2차개정의정서는개정의정서는당사자들이 15개월가량공사를앞당겨서 1994년까지는완공하는내용을규정. 120) ( 그림 3 121) 참조 ) 그림 6 <1977 년조약당시의원래의계획안 > 118) Gabcikovo-Nagymaros Project (Hungary v. Slovakia), 37 I. L. M. 162 (1998); 1997 I. C. J. 7 (1997). Para 17. ; Owen Mclntre, "Case concerning the Gabcikovo-Nagymaros Project", University of Manchester, 1998, p ) Treaty on the Construction and Operation of the Gabcikovo-Nagymaros System of Locks, 32 I. L. M (1993); 1978 년 6 월 30 일발효. 이협정에의거한 Gabcikovo-Nagymaros 사업 (G-N 사업 ) 은다뉴브강의자연수로를인위적인항행수로로유수를변경하는것으로써, 주된사업내용은 Gabcikovo 수문체계 ( 슬로바키아 ) 와 Nagymaros 의수문체계 ( 헝가리 )( 이두수문체계는불가분의작업운영체계를이룬다 ), 체코슬로바키아와헝가리양국영토에걸쳐있는 Dunakiliti 저수지, Dunakiliti 댐 ( 헝가리 ), 운하 ( 체코슬로바키아 ) 등을건설하는것이다. 1) G-N 사업의주된목적은전력생산, 항행, 홍수통제등이다 년협정에서양당사국은이공동사업과관련하여그비용을똑같이분담하고, 수문체계의이용과이익에똑같이참여하기로합의하였다. 120) Judgment, I.C.J. Reports (1997), Para 21~ ) Link at Judgment, I.C.J. Reports (1997), Para

56 1989년봄경에 Gabcikovo부분의공사가상당히진전되서 Dunakiliti댐은 90% 완공되었고, Gabcikovo댐은 85% 완공되었으며, 우회운하의 Gabcikovo 하류지역은 60%, 상류지역은 95% 정도완공. 그리고 Dunakiliti-Hrusov저수지의둑길은위치에따라서 70% 에서 98% 정도까지완공이되었다. 그러나 Nagymaros부분은사정이달랐는데, 비록둑길이건설되었다고해도댐의일부만이건설되었을뿐이었음. 122) 이시기에중부유럽에는정치적, 경제적변화가일어나게되었고, Gabcikovo-Nagymaros사업은슬로바키아와특히헝가리에서무엇보다도환경보존에대한보장측면의불확실성으로인한이사업에대한우려가제기됨. 123) 1989년 5월, 헝가리는환경문제를바탕으로한 G-N 사업에대한국내의강력한비판에직면하여 Nagymaros 댐공사를일시중단하기로결정하였고이에체코슬로바키아는즉시항의. 124) 문제해결을위한양국의협상은결렬되었고, 헝가리는급기야같은해 10월 4일공사를포기하였음. 125) 1990년봄새로이들어선헝가리정부는 G-N 사업전체가오류가있는사업이라고선언하고공사를중단하고조약을종료함을선언함. 126) 체코슬로바키아는헝가리의공사중단요구를받아들이지않았으며, 대안 으로 " 변경사업안 C(Variant C)" 를수립하여공사를계속하기로결정. 변경 사업안 C 의주요내용은 Gabcikovo 댐의수력발전을위하여 Dunakiliti 10 km상류에서다뉴브강의수로를일방적으로전용하는것이었음. 127) 1992 년 5 월헝가리는체코슬로바키아에 1977 년협정의종료를통보. 128) 체코슬로바 키아는이에아랑곳하지않고변경사업안 C 를운용함으로써, 일방적으로다 뉴브강의유수를 Gabcikovo 댐쪽으로변경하였으며전력생산을시작. 129) 변 경사업안 C 는다뉴브강의자연유수를 80% 를변경하였으며, Gabcikovo 댐 에서생산된전기는체코슬로바키아에귀속됨. 130) 122) Judgment, I.C.J. Reports (1997), Para 21~22, 61~ ) Heiko Frst, The Hungarian-Slovakian Conflict over the Gabcikovo-Nagymaros Dams, University of Hamburg, 2004, pp1~3. 124) 헝가리부수상은슬로바키아측에보낸 1989 년 6 월 24 일자서신에서 Nagymaros 댐과관련한공사가지진학적, 환경학적, 생태학적그리고수질에미치는영향을연구한결과환경위험이금방닥치는것은아니지만추가적으로면밀하고장기적인연구가필요하다고하고연구가종료될때까지공사를중지한다고하였다. Id. 22, 32, ) Id ) Id 년봄까지 Dunakiliti 댐은 90%, Gabcikovo 댐은 85% 완성되었다. Id ) Id ) Id. 129) Id. 130) Jane Perlez, World Court Leaves fight Over Danube Unresolved, N.Y. Times, Sept. 26, 1997, at

57 1992년 2월 14일자외교각서에서헝가리는 Variant C가 1977년조약, 국경을이루는담수관리와관련한 1976년협약, 주권, 영토보전원칙, 국경불가침뿐만아니라국제하천에관한일반관습법규범그리고 1948년베오그라드 Danube협약의정신에어긋난다는주장을하면서, 반드시 Variant C의실행을중지해야한다는견해를밝힘. ( 그림 3 131) 참조 ) 그림 7 < 슬로바키아의변경안 - Variant C> 1993년 7월헝가리와슬로바키아 132) 는같은해 4월체결된특별협정 (Special Agreement) 을체결하여당초사업과변경사업안 C를둘러싼분쟁을국제사법재판소에제소. 양국은국제사법재판소의결정이최종적이며구속적인것으로하는것에대하여합의. 양국이재판소에분쟁해결을위해의뢰한쟁점은 1 헝가리는 G-N 사업과관련한공사를중단하고이를포기할법적권리가있는가, 2 슬로바키아는변경사업안 C를수립하고이를시행할권리가있는가, 3 헝가리의 1992년조약종료통보의법적효력은무엇인가등이었음. 133) A ) Link at Judgment, I.C.J. Reports (1997), Para ) 체코슬로바키아는 1993 년 1 월체코와이사건당사국인슬로바키아로분리, 독립되었다. 이하에서는슬로바키아라고한다. 133) Gabcikovo-Nagymaros Dam 사건,

58 (2) ICJ 의판결및이유 재판소는헝가리의사업의일방적인중단과포기, 그리고 1992년이후슬로바키아의변경사업안 C의시행은모두위법하며, 그결과 1977년협정은여전히유효하다고판단. 134) 재판소는헝가리가한조약종료통보는법적효력이없으며, 양당사국은각국의권한없는행위로발생한피해를배상하여야한다고결정. 135) 국제사법재판소의판결이유는위법성조각사유인긴급피난 (state of necessity) 의존재여부, 대응조치 (countermeasure) 의적법성, 조약의종료여부등여러가지가있으나이중환경관련중요한쟁점만중심으로살펴보면다음과같음. 첫째, 헝가리는 1977 년협약상의의무를포기한것에대한정당화근거 로댐건설로인한수질악화등의환경문제를회피하기위한긴급피난을주 장. 136) 재판소는국제법위원회의위법행위에대한국가책임에관한규정초안을인용하면서, 긴급피난이론에의하여협약상의의무가면제되기위해서는헝가리가다음사항을입증하여야한다고지적 : 1 본질적이해 (essential interest) 의존재, 2 그이해관계가중대하고급박한위험 (grave and imminent peril) 으로위협받았을것, 3 조약상의책임을중단, 포기한것이이러한이해관계를보호하기위한유일한수단일것, 4 그포기가슬로바키아의본질적이해관계를심각하게침해하지않을것, 5 헝가리가긴급피난의발생에기여하지않았을것. 137) 재판소는 G-N 사업으로영향을받는지역의자연환경에대하여헝가리가제기한관심은 본질적이해 와관련이있다고인정. 138) 그러나헝가리가제기한위험은장기간에걸쳐고려되어야하고, 불확실한상태로남아있으며, 그피해는더딘자연과정의결과이며, 그효과는쉽게평가할수없다고 134) Id ) Id. 115, ) Id ) Id ) Id

59 지적하면서헝가리의행위를정당화하는급박한위험이 1989년경에는존재하지않았다고판단. 139) 재판소는헝가리가인식된환경문제에대응하여공사의중단과포기이외의다른수단을사용할수있었다는점도지적. 140) 결국재판소는헝가리의긴급피난주장을배척하였으며, 헝가리가 1989년공사를중단, 포기할권리가없다고결론내림. 141) 둘째, 헝가리는기존초국경환경피해관련의무가사전배려의원칙에의 거한피해예방의무로발전하였다면서후에부과된환경보호라는국제법의 무는 1977 년협정상의이행의무를배제하고있다고주장. 142) 이에대해재판소는새로이발전된국제환경규범은 1977년협정의이행을위하여관련이있고, 양국은 1977년협정상의환경보호를위한관련규정의적용을통해이를수용하여야한다고인정하고재판소는헝가리와슬로바키아에게이러한규범을수용할공동책임이있다고강조하였다. 143) 그러나기존의조약을종료시키기위해서는이러한의무들이조약의무효사유에해당하는 강행규범 (peremptory norms) 144) 임을입증하여야하는데양당사국이이러한의무가강행법규라는논지에대해서는아무런주장을하지않고있다는이유로법원이이에대하여판단할필요성이없다고판시하여결과적으로헝가리의주장을배척하였음. 145) (3) 의의및시사점 이사건은순수한환경분쟁사건이아니라는비판이있음에도불구하고 146) 환경이배경이된사건이라는점은부인할수없으며가장최근에환경문제를다룬국제사법재판소의판결이라는점에서국제환경법상중요한의미를갖음. 먼저재판소는 " 환경문제를중요하게인식하고이를여러곳에서다루었음. 예컨대, 재판소는종종환경에대한피해가돌이킬수없는 139) Id. 56, ) Id. 55, ) Id. 57, ) Id ) Id. 144) 강행법규란국제공동체의기초가되는법규범으로새로운강행규범 (jus cogens) 이출현한경우, 이규범과충돌하는기존조약은무효, 종료된다. Vienna Convention on the Law of Treaties, 1155 U.N.T.S. 331 (1969). 145) Gabcikovo-Nagymaros Dam 사건, ) 이사건분쟁은조약법과국가의국제책임과관련한쟁점을초함하고있을뿐이다. Peter H. F. Bekker, "Gabcikovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia), Judgment", 92 Am. J. Int'l L. 273, 278 (1998)

60 성질을가지고있고, 이러한피해에대한구제체제에내재하고있는한계 때문에환경보호분야에서경계 (vigilance) 와예방 (prevention) 이요구된다 " 고강조. 또한재판소는경제적인이유등으로인류가환경에대한영향을고려하지않고계속해서자연을침해하여왔다는점을지적하면서해당국가는새로운행위를고려하거나과거에시작된행위를계속함에있어서경제개발과환경보호를조화시키는지속가능한개발개념에주목하여야한다고언급. 147) 이는양국으로하여금 Gabcikovo 발전소운영으로인한환경에대한영향을새로이살펴보아야한다는것을의미. 1996년재판소자신이핵무기의위협또는사용의합법성에관한권고적의견 148) 에서밝힌내용을원용하고있는데그내용은다음과같음 : 환경은추상적용어가아니라아직태어나지않은세대를포함하는인류의생활공간이며삶의질이며건강그자체임. 이는환경에대한재판소의기본인식이라할수있으며, 앞으로잠재적으로국제사법재판소에제기되는사건의해결을위한실마리를제공할것임. 이사건에서가장중요한결론은 1977년협정은여전히유효하다는것임. 재판소는양국에의해수행되어야할협상의최종결과를제시하지는않았지만양당사국에게 1977년협정의목적을고려하면서해결책을강구할것을명하였음. 재판소는이때국제환경규범과국제수로에관한원칙등을수용하여야한다고강조하고있는데, 149) 이는해당사업이새로운환경보호규범을고려하는방향으로나아가야한다는것을의미. Weeramantry 부재판소장은많은페이지를할애하면서지속가능한개발과계속적환경평가원칙을강조하고있는데, 이는비록소수의견이지만최근강조되고있는환경보호규범을지적하고있는것으로새로운국제환경규범의발전을위한토대와논의의기폭제가될수있음. 재판소는국제관습법의내용을확인하였음. 예컨대, 재판소는슬로바키아의대응조치가비례성요건을충족하지못하여위법성을조각하지않는다고판단하면서 150) 상설국 147) Gabcikovo-Nagymaros Dam 사건, ) Advisory Opinion on the Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons (July 8, 1996), 35 I. L. M. 809 (1996); 1996 I. C. J. 226 (1996), ) Gabcikovo-Nagymaros Dam 사건,

61 제재판소 (PCIJ) 가 1929년오데르 (Oder) 강국제위원회의영토적관할권에관한사건 151) 에서내린 공평한사용 (equitable utilization) 의원칙 을확인하였음 : 항행수로에서유역국의이익은공통의법적권리가되는데, 그필수불가결한요소는모든수로를사용함에있어모든연안국의완전한동등성임. 152) 또한재판소는 1996년재판소자신이핵무기의위협또는사용의합법성에관한권고적의견 153) 에서밝힌 월경피해금지의원칙 을재확인하였음 : 그들관할권과규제하에서의활동이다른국가또는국가관할권범위를벗어난지역의환경을존중할것을보장하는국가들의일반의무의존재는이제환경과관련한국제법의요체임. 154) 재판소의결정에국제법위원회의초안이중요한판단근거로사용되고있다는점을들수있음. 예컨대, 재판소는국제법위원회의국가의국제책임에관한초안제33조 ( 긴급피난 ) 규정을긴급피난문제의해결을위한기준으로원용하고있음. 국제법위원회의초안은기존국제관습법의내용을성문화하는작업의일환으로이해할수있으며, 재판소는이초안을인용함으로서, 국제관습법을재확인하였다고할수있음. 이는국제법위원회초안의권위를쉽게무시할수없다는것을의미함. 5. 세라필드 (Sellafield) MOX 발전소분쟁 (1) 사건의개요 본사건은영국과아일랜드사이의원자력발전소의운영과관련하여발 생한분쟁으로 2001 년중재재판에의해해결된사건임. 영국캠버라군 (Cambera county), 세라필드 (Sellafield) 는 1953 년건설 된영국최초의원자력발전소가존재한지역으로아일랜드를마주하는아일 랜드해에인접해있었음 년영국핵연료 (British Nuclear Fuels:BNF) 150) 재판소는슬로바키아가공유자원을일방적으로취함으로써, 다뉴브강의자연자원을공평하고합리적으로공유할수있는헝가리의권리를침해하였고, 결과적으로비례성요건을충족하지못한다고판단하였다. Id ) Case Relating to the Territorial Jurisdiction of the International Commission of the River Oder (Czech., Den., Fr., Ger., Swed., UK/Pol.), 1929 P. C. I. J. (Ser. A) No. 23, 27 면. 152) Gabcikovo-Nagymaros Dam 사건, ) Advisory Opinion on the Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons ( 각주 53), 35 I. L. M. 809 (1996); 1996 I. C. J. 226 (1996), ) Gabcikovo-Nagymaros Dam 사건,

62 회사가기존발전소에재처리시설을포함한혼합핵발전소 (Mixed Oxide Plant: 이하 MOX 발전소 ) 155) 의신축허가를취득. 2001년아일랜드는 MOX 발전소의허가및운영이유엔해양법협약과 동북대서양해양환경보호에관한협약 (Convention for the Protection of the marine Environment of the North-East Atlantic: OSPAR협약 ) 에위반된다고주장하여 OSPAR 협약 ( 이하본협약 ) 제32조 1항에따라중재재판절차를개시. 156) 중재재판소에게부탁된주요쟁점은영국이아일랜드가 MOX 발전소관 련영국에게요청한정보를제공하지않은것이본협약제 9 조 [ 정보의접 근 ](Access to Information) 157) 에위반되는지의여부였음. 158) MOX 발전소의경제성은본분쟁의주요한사안이였는데그이유는 Euratom 조약은국가는 MOX 발전소와같은산업시설로서의원자력발전소는그사회 경제적이익이그로부터나오는위해성보다커야한다는비용 편익분석을포함하고있었기때문이었음. 159) 영국은이조건에합치하기위해 MOX발전소관련 1997년및 2001년보고서를작성한바있고이들은일정정보및특정부분들이제외된채공개된바있었음. 아일랜드는중재재판부에미공개된정보는첫째, MOX 발전소운영이다 155) MOX 발전소는경수로원자력발전소로천연우라늄과이를산화시킨이산화우라늄 (UO) 에플루토늄을첨가한혼합화합물을이용하여핵분열의연쇄반응을일으켜전기를생산해내는방식의발전소이다. 156) OSPAR 협약은동북대서양의환경을보호하기위해 1992 년 9 월 22 일파리에서체결된협약으로 1998 년 3 월 25 일발효되었다. 157) 제 9 조정보의접근 1. 체약국은자국의관련기관이개인또는법인으로부터본조 2 항상의정보를제공할것을합리적으로요청받은경우설령그들이정보요청의이익을입증하지못한다할지라도합리적인수수료를받고가능한빨리 2 개월내에정보를제공하도록보장하여야한다 항에언급된정보는해양의상태, 해양에악영향을미치거나미칠수있는활동이나조치또는본협약상취해진조치나활동등에관한내용으로문서화된것에한하지않고시각적, 청각적또는모든정보화처리된형태의정보를의미한다. 3. 본조항은만일요청된정보가다음의사항의해당될경우에는체약국이자국의국내법제나적용가능한국제규제에따라공개하지않을권리를해하지아니한다. a. 공공기관의절차상의기밀성및국제관계나국가안보와관련된경우 b. 공공안전과관련된경우 c. 이미수사대상이되고있거나요청하에있는경우 d. 지적재산권을포함한상업적또는산업기밀의경우 e. 개인의정보로서기밀성 f. 법적권한이없는제 3 자가제공한자료 g. 만일공개될경우환경에손해를가져올가능성이높은소재 4. 정보요청을거부한이유는고지되어야한다. 158) Access to Information Under Article 9 of the OSPAR Convention(Ir. v, UK), Fianl Award(OSPAR Arb. Trib. July 2, 2003), at< 이하중재판결문 159) Euratom 조약 6 조 1 항

63 양한국제협약상의의무준수여부, 둘째, 동발전소가해양환경에미치는영향, 셋째, Euratom 조약상요건인비용편익조건충족여를판단하기위해반드시필요하다는이유로영국은양보고서의원본을공개하라는판결을내려줄것을요청하였음. 아일랜드는영국이공개하여야할정보로서판매가격, 판매량, 발전소의가동수명, 발전소의생산용량, 발전소내에서의작업인수, 발전소내외로의수송건수, 혼합핵 (Mixed Oxide) 공급과관련된정기계약이있는지의여부등의 14가지를요구하고만일이러한정보를공개하지않는다면이는본협약상정보공개의무를부과하고있는제9조를위반하는것이라고주장. 이에대해영국은중재재판의관할권없음과수리불가능성과같은선결적항변외에도협약제9조는어느개인이나국가가정보를받을직접적인권리를부여하는조항이아니라고주장하고설령그렇다할지라도상기의정보는동협약제9조 2항상의정보가아닌 3항상의상업적정보로서공개대상에서제외되는정보라고주장. 중재재판소는첫째, 본사건에적용될준거법과관련 OSPAR 협약제9조 2항을해석하고이해하는데있어서고려되어야할법은 OSPAR협약하나임을결정하였는데이는본협약외에도다른협약들특히환경정보에관해포괄적인규정을담고있는알후스협약 (Åarhus Convention) 과 EC의조치들및국제관습법을고려해야한다는아일랜드의주장을거부한것임. 160) 둘째, 중재재판부는본협약제9조 1항은아일랜드에게정보를수령할직접적인권리를부여한것이아니라는영국의주장에대해이를 2-1로받아들이지않았음. 대신재판부는 9조 1항이체약국에게요구하는것은정보를공개할국내입법조치를시행할것을요구하는것이며영국에그러한법제도가있는한아일랜드의구제는국제법정을통해서가아니라영국의절차에의해서이루어져야한다고하여 9조 1항자체를통해한체약국이타체약국에게 9조 2항상의정보를요구할권한이있는것은아니나 9조 1항에의해수립된체약국의국내법절차에의해정보를요구할권한은있으므로 9 160) 아일랜드중재재판관인 Gavan Griffith 는반대의견을통해알후스협약의경우비록양분쟁당사국모두조약체결국은아니지만환경문제에있어서국가간의협역정보의제공이라고하는분야에있어서는대표적협약이자중요한규범성을띈협약인점에서정보제공과관련된본사안을판단하는데있어서반드시고려되어야한다고판시하였다. 또한그는전개과정의국제법인소위연성법 (soft laws) 나 EC의관련조치역시이들이국제적관행으로간주할수있는것이므로역시본조항을해석하는데있어서고려되어야한다고하였다. 중재재판의 2-1로결정된판결문은비록중재재판부가최근의국제관습법을적용해서는안된다는것은아니지만해당규범이아직국제관습법으로형성되었다고할수없다고하였다

64 조 1항은아일랜드에게정보를수령할수있는직접적인권리를제공하고있다는것임. 앞서살펴본본협약의자기집행성과관련하여협약상영국이아일랜드에게정보를제공할직접적의무는없으나정보를제공할것을보장하여야하는간접적의무는있다고판시한것임. 재판부는이러한해석을하는데있어서국제법상의국가책임의원리를원용하였는데국가책임은국내의기관의행위가국제법상의의무를위반함으로서생기는것인것처럼본사안에서도 9조 1항상의정보제공의무는국내기관에의해이루어져야함에도불구하고이루어지지않은이상국가책임이발생할소지는있다고함. 마지막으로가장중요한셋째쟁점은아일랜드에의해요청되었으나거부된정보가 9조 2항상의정보에해당하는지의여부였음. 아일랜드는동조항은활동에대한환경정보에국한하지않고좀더넓게해석되어야한다고주장하였음. 이에대해재판부는아일랜드가요청한 14개정보는그어느것도해양의상태에관한정보가아니라해양상태에발생할수있는것과막연한인과관계가있을수있는정보에불과하다고일축하였음. 재판부는공개될정보는우선 해양상태 와관련된것이어야하며둘째, 공개될정보는특히해양상태와관련된 활동이나조치 에관련되어야하고셋째, 관련정보는해양상태에 악영향을미치거나미칠우려가있는 활동이나조치일것임을강조하며아일랜드는자국이요청한정보가해양상태에관련된정보임을입증하지못하였고설령그렇다할지라도그러한정보가해양지역에악영향을미치거나미칠우려가있는활동이나조치에관한정보라는것을입증하는데실패하였다고하여본문제에대해결과적으로 2-1로영국의손을들어주었음. 재판부는아일랜드의기본논조는 9조 2항의해석을알후스협약이나지침 90/313에서발견되는용어인 환경정보 에적용되는해석을하고있으나 OSPAR 협약 9조 2항에는그러한용어자체가없으며설령있다할지라도아일랜드가요청한정보가그러한범주에해당하는지는의문이라고하였음. (2) 시사점 본사건은환경분쟁사건에서가장중요한정보와관련비록양국이협 약상환경정보를공유하도록규정하고이에근거하여피해국이관련정보를 요청할지라도해당정보가합의된환경정보에해당하지않는다는이유로

65 거절된사례임. 우리나라와관련있는황사, 임진강모두궁극적으로관련국의조약체계로발전될경우, 환경협력체제의핵심은관련국이가지고있는정보에대한공개여부임. 앞서언급한바와같이최근에는협력의원칙차원에서정보공개등예방적인의무를규정하고있는환경협약이많이등장하고있는데예방적조치및협력의의무의가장기본은관련정보의제공임. 그러나본사건은구체적협약에서상호제공하여야할정보의범위를명확히하고그절차에대해구체적인규정을두는것이향후또다른분쟁의소지를없애기위해서라도반드시필요함을시사하고있음. 그리고환경정보의제공과관련하여환경정보의범위및예외그리고구 체적절차에대해서는아일랜드가원용하고자한알후스협약 (Åarhus Convention) 을모델로하여참고하는것이바람직할것임. 제 2 절국가관행 1. 체르노빌원전사고 (1) 사건의개요 1986년 4월 26일구소련내체르노빌 (Chernobyl) 원자력발전소에서화학물질의폭발이발생. 며칠간계속된화재로종전의어떤핵사고보다도더한방사능물질이손상된원자로를통해대기중에유출되었음. 발전소에서 100마일멀리떨어져살고있는사람을포함하여 135,000명이해당지역으로부터소개되었음. 작업중이거나발전소바로인근에있던 31명이즉사하였음. 161) 사고의가장심각한영향을받은나라는물론구소련이었지만인근지역 국가들도경제적으로나일상생활에서심각한영향을받았음. 우크라이나지 161) Chernobyl: The Soviet Report, NUCLEAR NEWS Special Report, Sept. 11, 1986, at 1, col. 7; Jillian Barron, After Chernobyl: Liability for Nuclear Accidents Under International Law, 25 Colum. J. Transnat'l. L 647, 647 (1987)

66 역이심하게오염되었음은론이고영국에서는낙농제품의생산이중단되었 고, 이탈리아에서는야채의판매가중단되었으며, 스웨덴에서는순록의소비 가금지되었음. 162) 누구도방사능물질로인한영향을정확히알수없다. 과학자들은사고의장기적인영향을염려하고있는데, 여기에는암으로인한사망가능성이포함되고있음. 암으로인한사망자수는구소련지역에서는적게는 5,000 명에서많게는 40,000명까지, 유럽의다른곳에서는적게는 2,000명에서많게는 6,000명까지로추산되고있음. 163) 또한과학자들은구소련지역이외의다른지역에살고있는상당수주민들이방사성물질로인하여악영항을받고있다고추산하고있는데그숫자는 600,000명이상에이르고있음. 164) 체르노빌원전사고는아직도진행중이라고할수있음. 방사능물질의유출에따른인간의건강과환경에대한심각한영향에도불구하고구소련은폭발이발생하고 15일이지날때까지공식적인언급을하지않았음. 165) 그때까지인근지역과해당지역주민은그영향에고스란히노출될수밖에없었음. 구소련은이사고는안전규정을위반하고발전소안전당국의사전승인없이이루어진운행절차상의잘못, 원자로의설계상결함등에기인하였다고인정하였음. 구소련은체르노빌사고에대한도덕적책임은인정하였으나법적책임은부인하였음. 소련정부가법적책임을부인한것은해당사고가국가, 국가기관또는국민의과실또는무모한 (reckless) 행위에기인하였다고하더라도국가가그결과에대하여법적책임을부담하지않는다는사고에기초하였음. 구소련은자국이사고당시핵피해에대한민사책임협약 ( 비엔나협약 ) 에가입하지않았기때문에이협약에구속되지않으며, 사고의결과다른국가에초래된상당한비용은그들국가들의사고에대한지나친반응의결과에불과한것이기때문에그비용을배상할책임이없다고주장. 166) 162) Devereaux F. McClatchey, "Chernobyl and Sandoz One Decade Later: The Evolution of State Responsibility for International Disasters", , 25 Ga. J. Int'l & Comp. L. 659, 661 (1996). 163) N.Y. Times, Aug. 31, 1986, 4, at 1, col ) Ellen Moynagh, The Legacy of Chernobyl: Its Significance for the Ukraine and the World, 21 B.C. ENVTL. AFF. L. REV. 709, 720 (1994). 165) Melanie L. Oxhorn, The Norms of Nuclear Accidents After Chernobyl, 8 J. Nat.. Resources & Envtl. L. 375, 377 ( ). 166) Ellen Moynagh, "The Legacy of Chernobyl: Its Significance for the Ukraine and the World", 21 B.C. Envtl. Aff. L. Rev. 709, 739 (1994)

67 (2) 시사점 체르노빌사고는핵사고로인한발생국이외의지역에발생한피해에대한국가책임을규율하는법원칙이불분명하다는것을보여주었음. 분명한책임원칙이존재하지않는것은국가들이국가책임과관련한구속적인규범을정하는것을꺼리고, 외부감독의요청, 원자로의재설계, 내부감독의향상등을요구하는핵시설규제기준을확립하는것을주저하는데기인하고있다고할수있음. 핵활동이비교적최근에성장, 확산되었고, 체르노빌사고이전에발생한핵사고로국제사회의반향을불러온사고가흔치않은것도국제사회로하여금국가책임이라는쟁점을크게다룰필요성을느끼지못하게하였으나현재세계적으로많은원자로가가동중이거나건설중에있기때문에앞으로체르노빌사고와같은대형핵사고가발생하지않을것이라고장담할수없고그렇기때문에국제적인피해배상청구가이루어질가능성을부인할수없음. 체르노빌사고후구소련을상대로그방사능피해에대하여배상청구권을유보한일부국가들이있지만, 직접배상청구소송을제기한국가는없었음. 여기에는정치적이유도작용하였지만구제에대한법적불명확성에크게기인함. 167) 피해액의산정과방사성물질과피해간의직접적인인과관계규명이어렵다는것도무시할수없는요인이었음. 우크라이나정부는 1995년 12월체르노빌원전을 2000년까지폐쇄하기로합의하였으나그대가는아이러니하게도방사능물질유출로피해를입은유럽국가들이미화 31억달러를지원하는것이었음. 168) 이러한결과는오염원인자가아닌오염피해자가부담하는꼴로원인자부담원칙과국제관습법상의원칙인국가책임원칙에반하는것이라할수있음. 그러나본사건이국제환경법에미친영향은긴급통지의무를국제관습법 167) Philippe Sands, Principles of International Environmental (2nd ed. Cambridge University Press, 2003) p ) Justin Mellor, "The Negative Effects of Chernobyl on International Environmental Law: The Creation of the Polluter Gets Paid Principle", 17 Wis. Int'l L. J. 65, 65 (1999)

68 법규에포함시켰으며그것도소위광의의의미의속성관습법에의해최단시 간내에국제관습법의지위를획득하였다는것임. 긴급통지의무는타국의국가관할권지역이나국가관할권외지역에중대한손해나위험을초래하는사태가있을경우에는피해가예상되는관계국에위의사실을신속히통보하고당해환경피해를최소화할수있는적절한정보를제공하고피해에대처하기위해조치를취하기위해당해타국과협력해야한다는의무임. 본원칙은 1972년스톡홀름선언에도포함되어있지아니한원칙이였으나체르노빌사건을계기로 1986년환경과개발에관한세계위원회의법원칙선언에제19조에포함되었고리우선언제 18원칙에서도재확인되었음. 이후긴급통지의무는여러선언및협약을통해국제관습법의지위를얻었고현재에는국제환경법의피해방지를위한국제관습법규로서확고히자리잡았음. 2. Cosmos 954 (1) 사건의개요 1978 년 1 월구소련의핵추진위성 Cosmos 954 에서분해된조각이캐 나다지상에떨어지는사고가발생 캐나다는위성으로부터떨어져나온유해한방사성조각이캐나다영역에쌓이고, 이러한조각들이환경에존재함으로써, 캐나다영토일부의사용을부적절하게만들었으며, 이는우주피해협약상의피해에포함되는 재산에대한피해 (damage to property) 를구성한다고주장. 169) 또한캐나다는구소련이캐나다에위성이캐나다상공에비상진입하는것을사전통보하지않았으며, 위성과관련한캐나다의질문에적절하고완전한응답을하지않음으로써해로운결과를감소하는데실패하였다고주장. 170) 1979 년캐나다는구소련을상대로우주피해협약과우주조약 7 조그리고 169) Canada: Claim Against the USSR for Damage Caused by Soviet Cosmos 954, 18 I. L. M. 899 (1979). 905 면.. 170) Id

69 국제법의일반원칙에근거하여배상을청구하였는데, 특히우주활동과같이상당한높은위해성을가지고있는활동의영역에엄격한책임원칙이적용되는것이국제법의일반원칙으로받아들여지고있다고지적하면서구소련에게배상책임이있다고주장. 171) 캐나다당국은떨어진방사성조각을수색, 회수, 제거, 시험하고, 피해지 역을정화하기위한조치를취하였다면서이를위해소요된비용인 C$6,041,174 에대한피해배상을요구. 172) 청구금액은문제의위성에의한피해가발생하지않았으면존재하였을상황으로복원하기위해소요된비용이라고주장. 배상액을산정하기위하여캐나다는국제법의일반원칙에의해확립된관련기준을적용하였고, 그비용을위성의캐나다상공에의진입및위성에서떨어져나온조각의축적에의해초래되었다고봄이상당한합리적인비용으로제한하였고, 합리적인정도의확실성으로산정될수있는범위로제한하였다고지적. 173) 사건은 1981 년사건해결을위한협정을통해구소련이캐나다에 C$300 만을지급하기로함으로써종결. 174) 이협정에서는해결의법적기초, 배상액의산정기준등에대하여일체언급하지않고있음. (2) 시사점 본사건은국제법의기본적인한계를노출하고있는사건으로국제사회는중앙집권적인구조가아닌분권적구조이기때문에조약위반이있다고할지라도국가책임을소추할기관이없음으로인해특히법위반국이안보리상임이사국과같은초강대국인경우이들을통제할수있는구조가실질적으로결여되어있다는사실임. 구소련및캐나다가 1972 년우주피해협약의당사국임에도불구하고그 리고본협약에서지국이우주로발사한우주물체로인해피해가발생한경 우무과실책임을인정하고있는데이에대한책임을부인하고배상노력을 171) Id. 172) Id. 904, 907 면. 173) Id. 906 면. 174) Protocol Between Canada and the USSR, 20 I. L. M. 689 (1981), 제 1 조, 제 2 조

70 경주하지않는경우현실적인타개책이없다는것이지적되고있음. 그러나최근들어서는국제사회의긴밀성특히경제적유착관계가공고해지고있어일국의명백한국가책임에대한부인은국제사회의고립을초래하여장기적인관점에서국가신인도를제고하기위해국가책임을인정하고협력체제로나아가고있음은그나마위안을주고있음. 3. 마샬군도사건 (1) 사건의개요 마샬군도는하와이로부터서남쪽으로약 32000km 떨어진태평양에위치한섬으로과거유엔신탁통치지역에서 1990년독립한섬나라. 마샬군도인근지역에서 1946년부터 1958년까지미국에의해핵실험및수소폭탄실험이수행되었음. 특히 1954년미국에의한수소폭탄의실험은미국신탁협정 (Trusteeship Agreement) 및유엔헌장등을포함한국제법을위반하는것이었음에도불구하고아무런제지가이루어지지못하였음. 단지일본정부는본실험으로인근지역에서어업행위에종사하는자국어민들이과도한수준의방사성에노출되었음을이유로미화 $600만정도를피해배상금으로요구하였고미국은외교경로를통해위실험이진행되는동안일본어부와어선이어획한생선의오염에대한배상금조로미화 $200만을일본에배상하기로합의하였음. 그러나미국은피해배상이호의로 (ex gratia) 이루어지는것이라고밝혔을뿐, 해당행위의위법성으로인한배상임은부정하였음. 175) 마샬군도가독립한 1990 년마샬군도의 Enewetak 주민들은미정부를상 대로이후핵실험으로인한피해보상을요청하였고이와관련양국의특별 협정으로피해배상범위와액수를산정하기위한특별재판소가설치. 176) 175) Ved P. Nanda and George Pring, International Environmental Law & Policy for the 21st Century 75 (Transnational Publishers, Inc., 2003); Joni S. Charme, Transnational Injury and Ultra-hazardous Activity: An Emerging Form of International Strict Liability, 4 J. L. & Tech. 75, 90 (1989). 176) Agreement between the Government of the United States and the Government of the Marshall Islands for the Implementation of Section 177 of the Compact of Free Association, Art IV, section

71 2000년 4월이법정은국토이용의상실비용으로미화 $199,154,811 ( 과거의이용상실 $149,000,000, 미래의이용상실 $50,154,811), 177) 안전하고생산력있는상태로복원하기위한비용으로미화 $91,710,000( 토양제거, potassium 처리, 토양처리, 정화, 조사, 식물재식등 ), 178) 주거지이전에따른고통 (hardships) 에대한피해비용미화 $34,084, ) 도합미화 $324,949,311을인정. (2) 시사점 본사건역시국가책임의여부에대한자체판단보다는미국이책임을 전제하에배상에대한범위를결정한것으로이해할수있음. 특기할것은법원은복원비용을산정함에있어, 이사건의경우그상실을평가하기위해상응하는가치를제공하는시장이없기때문에경제적가치의감소로피해를산정하는접근방법을적용할수없으며, 이러한접근방법은그들의국토를복원하기위한 Enewetak 국민의지극히개인적인이유를고려하지않기때문에상실에대한피해를산정하는진정한수단이될수없다고강조하면서 180) 기본원칙으로써, 방사능물질의유출로부터국경밖의주민을보호하기위한정책및기준은유출국내의주민에대한보호정책과기준과최소한같은수준으로엄격하여야한다고지적. 181) 그리고구체적인기준으로는미환경보호처 (EPA) 에의해확립된현형기준을적용하였음. 182) 4. 이라크전쟁환경피해배상사건 (1) 사건의개요 1990 년이라크가쿠웨이트를침공한걸프전은많은인명피해및재산상 177) Marshall Islands Nuclear Claims Tribunal: In the Matter of the People of Enewetak, 39 I. L. M. 1214, 1218 (2000). 178) Id 면. 179) Id 면. 180) Id 면. 181) Id. 182) Id 면

72 의피해를야기하였으며이중환경피해역시발생하였음. 이라크가야기한행위및이로인한환경피해는다음과같음 - 페르시아만에의유류방출 - 쿠웨이트유정의파손 ( 여곳 ) 이로인해 1990년 5월과 6월사이에하루 4백만5천배럴의유류가화재로상실. - 이로인해쿠웨이트의동 식물, 대기, 토양, 물의상태가심각하게훼손. 이로인해가장직접적인피해국인쿠웨이트와인근국가그리고전쟁에 참여한다국적군의국가들은이라크에대해피해보상을요구하였음. 1991년유엔안보이사회는이라크가국제법상이라크의불법침공과쿠웨이트의점령으로인해발생한, 환경피해와자연자원의고갈을포함한, 직접적인상실, 피해또는외국정부, 국민, 회사에대한피해에대하여책임이있다는전제하에걸프전동안이라크에의해피해를입은당사국들에대한배상을위해기금을설치하기로결의. 183) 1991 년안보리결의 692 호를통해유엔안보리산하에준사법기능을갖 는배상위원회 (The United Nations Compensation Commission: UNCC) 를 설치하여구체적배상을결정, 상기의기금을통해배상하도록결의. 184) (2) 배상위원회의결정 배상위원회의집행이사회는그지불은이라크의불법침공과쿠웨이트의점령으로인한직접적인환경피해와자연자원의고갈에대하여이루어질수있다고결정 ( 결정 7) 하면서다음과같은행위로인한상실또는소요비용을그기준으로예시함 185) - 화재의진압과해안과국제수로로유류유입의방지등과직접적으로관 련이있는비용을포함한환경피해의감소와방지 ; 183) S.C. Resolution 687, U. N. SCOR, 2981st mtg., U.N. Doc. S/RES/687 (1991). 184) S.C. Resolution 692, U. N. SCOR, 2987th mtg., U.N. Doc. S/RES/692 (1991). 185) Governing Council, UN Compensation Commission, Decision 7, 35, U.N. Doc.S/23765, Annex (1992), 31 I. L. M (1992)

73 - 환경의정화와복원을위해이미취하여진합리적인조치또는환경의정화와복원을위해합리적으로필요한조치로써고시된장래조치 ; - 피해를감소하고환경을복원하기위한환경피해의합리적인측정 평가 ; - 환경피해의결과증가한건강위해에대한조사와방지를위한공중건강의합리적인측정과합리적인의료진단의수행 - 자연자원에의고갈또는피해. 배상위원회가내린구체적사안에대한결정은총 5 가지로표 2 와같음. 청구국청구원인결정 1 이란등환경피해, 자연자원의고갈에대한측정과 $243,234,967 평가, 공중건강의측정, 의료진단의수행과 6개국관련한 107개청구독일, 환경의정화와복원, 환경피해의측정과 미국등 9 개국 쿠웨이트 와 사우디아 라비아 요르단, 등 3 개국 쿠웨이트 5 6 개국 평가, 공중건강위해성을측정하기위한 환경피해의감소및방지조치비용유정이손상되면서유출된유류, 유정에 발생한화재와진압과정에서배출된 오염물질, 송유관, 해안시설, 저장소로부터 페르시아만에유출된유류등의정화및 $711,087,737 $1,148,701,011 복원조치비용육상자원에대한유정의화재로인한물, 농업, 습지, 해양, 피해일부만숲자원등에대한피해인정쿠웨이트의유류오염에의해피해를입은지역의구제조치비용에대한배상청구 $2,277,206,389 문화유산을포함한자연자원의피해및 정화및복원조치, 공중건강에대한피해 등으로구성된 19 개청구 $252,028,468 표 2. 배상위원회결정사항 (3) 시사점 배상위원회의결정은청구국의청구원인과피해사이의충분한연관관계

74 (sufficient nexus) 를고려하여청구액수의상당수를감액하였음. 예를들어 첫번째결정의경우결정액수는청구금액의 4.1% 에불과. 현재의피해외에도피해를구제하기위한장래조치비용을인정 186) 한것과피해국이피해를줄이기위한조치를취하지않았거나부적절하게관리한것이피해의직접적원인인경우에는인과관계가단절되어이라크의책임이없다고판시한것 187) 등피해국의자구노력을촉구하는국내법의법리를도입한것은시사점이있음. 이라크군대가퇴각하면서파괴한 798개의유정에서유출된유류에의해사막에오염을가져왔고사막의오염은토양의속성을변형시켜광범위한식물과동물의죽음을초래하고, 생태계기능의계속적인손상을초래하고있다는것을이유로피해를입은사막지역에식물을생장시키기위한장래조치비용을요구하였는데, 이에대해유엔배상위원회가어떤식으로든적극적인구제행위가없는경우단기간내에식생또는생태적과정의회복이일어나지않을것이라는점을강조하면서 188) 쿠웨이트의구제조치가합리적이고적절하다고판단하여이에대한배상을인정한점등은눈여겨볼만한점이라할수있음. 이처럼유엔배상위원회의권고결정은비교적구체적으로배상범위및기준을제시하고있다는점에서크게평가할만하지만기본적으로권고에불과하다는점, 환경피해와자연자원의구별기준이제시되지않고있다는점에서한계를가지고있음. 패널에서결정된배상액은당사국들이청구한금액을훨씬밑돌고있는 데, 이는경제적가치를평가하기힘든환경피해와자연자원에대한고갈이 크게고려되지않은결과로판단되고있음. 5. 인도네시아의산불로인한대기오염문제 (1) 사건의개요 186) Id ) Id. 206, ) Id

75 인도네시아에서매년되풀이되는대규모열대림산불로인하여발생하는연무는인근동남아시아에심각한환경및건강문제를야기해왔음. 인도네시아의산불은자연발생적으로발생하는경우도있지만많은경우화전등인위적으로발생. 189) 심각한연무가발생하면오염지수가높아져수만명이호흡기장애를일으키는등건강피해를야기하며시정이급격히떨어져항공기운항이취소되고관광수입이줄어드는등경제적피해또한발생. 특히 년산불은유례없이동남아시아의많은지역에피해를야기하였는데국제적인피해의추정치는적게는 45억달러내지많게는 93억달러로추정. 190) 주변동남아시아국가들은인도네시아정부에대하여국가책임이나손해배상을요구한적이없음. 191) 특히 산불의경우당시가장커다란피해를입은말레이시아, 싱가포르, 그리고브루나이는인도네시아에대하여이웃국가들과협력하고산불을야기한범법자들을인도네시의국내법을집행하여상응한조치를취할것을촉구하는조심스런외교적인수사만을사용하는데그침. 이러한배경에는동남아시아국가기국인 ASEAN은비법적수단에의존하고참여국의만장일치에의한결정그리고국내문제에불간섭의원칙들을근간으로하는만큼인도네시아내의산불문제를인도네시아의국내문제로취급하여간섭을자제해온데도있지만동남아시아에서의인도네시아가지역적패권을쥐고있는강대국이라는현실적인이유도있음. 192) (2) 2002 ASEAN 연무협약의체결 년에발생한산불은동남아지역에유례없이심각한건강과재정적 인문제를야기하였고이에 ASEAN 국가들은 2002 년 ASEAN 연무협약을체 결. 싱가포르, 말레이시아, 미얀마, 브루나이, 베트남, 타일랜드, 캄보디아, 라오 189) Alan Khee-Jin Tan, supra note 41, p ) Id. p ) 싱가폴국립대학의법학자 Tan 에의하면, 국내정치불간섭원칙과만장일치에의한의사결정이핵심인 ASEAN 의원칙이 1997 년연무사태에도작용했다고보았다. 물론당시인도네시아는아시아경제위기로가장극심한경제적정치적혼란을겪고있었던상황도작용하였다. ASEAN 의역사, 문화그리고시대적상황의관점에서보면, 인도네시아에대하여배상책임을묻는것은문제해결의효과가없거나오히려상황을더악화시킬뿐이라고보았다. Id. p ) Id

76 스등이비준. 그러나이지역에서가장연무오염을가장많이일으키는인도네 시아는동협약에가입하지않고있음. 기존에도동남아시아에는환경관련협력체계가있었으나 2002 년 ASEAN 연무협약은법적구속력을갖는조약의형식을갖추었다는점에의의가있 음. 193) 동협약의목적은연무오염을예방하고연무오염이저감될수있도록감시하 기위함이며국가간노력을모으고지역과국제협력을강화함으로써이를달성 하는것임.(2 조 ) 동협약의기본원칙들로서, 체약국들은영토주권에입각한자원활용을인정하는한편, 그러한자원활용이타국에피해를끼치지않도록하며, 초국경연무오염을예방하고감시하기위한협력과조정을제공하고, 화전으로인한연무피해를예견하고예방하기위한사전조치를취하며, 자국의자원을생태적으로건전하고지속가능한방법으로관리하도록하며초국경연무오염문제를취급함에있어지역사회, NGO, 농부들및민간기업등모든이해관계자들과관여하여야함.(3조) 194) 체약국의의무로서는, 지상및삼림화재로인한초국경연무오염을예방하고 감시하기위한수단들과화재의발견, 감시방법, 평가와조기경보시스템, 정보 및기술의교환그리고상호지원에관한규정등화재를통제하기위한수단들 을개발하고시행하는데협력할의무가있음. 자국의영토내에서초국경연무오 염이발생한때에는이로인해영향을받는타체약국에의해요청된관련정보 또는협의를신속히제공해야할의무가있으며체약국은동협약상의의무를이 행하기위한입법행정기타수단들을취해야할의무가있음.(4 조 ) 195) 여기에 193) 1990 Kuala Lumpur 환경과개발에관한합의 (1990 Kuala Lumpur Accord on the Environment and Development), 1994 환경에관한전략행동계획 (1994 Strategic Plan of Action on the Environment), 1995 초국경오염에관한 ASEAN 협력계획 (1995 ASEAN Coopration Plan on Transboundary Pollution), 1997 지역연무행동계획 (1997 Regional Haze Action Plan), 1998 하노이행동계획 (1998 Hanoi Plan of Action) 등 194) 이원칙들을선언하면서동협약은 shall" 대신에비구속적조약용어인 should" 를사용하고있어구속력을갖지못한다. 구속적합의와비구속적합의의구별과관련해서는박배근, 국제법상의 비구속적합의, 국제법평론, 2005-II ( 통권제22호 ) ) 동조항에서는 3조와는달리 shall" 을사용하고있어구속적이다. Article 4 General Obligations: In pursuing the objective of this Agreement, the Parties shall: 1. Co-operate in developing and implementing measures to prevent and monitor transboundary haze pollution as a result of land and/or forest fires which should be mitigated, and to control sources of fires, including by the identification of fires, development of monitoring, assessment and early warning systems, exchange of information and technology, and the provision of mutual assistance. 2. When the transboundary

77 더나아가, 체약국들은초국경연무오염을유발할수있는산불과화전의발생과관련된행위들을방지하고통제할의무가있고 (9조) 196) 이를위해각국은화전을금지하는정책의추진을위해필요한법령을정비하고시행해야할의무가있음. 197) 동협약은 ASEAN 초국경연무오염통제조정센터 (ASEAN Co-ordinating Centre for Transboundary Haze Pollution Control, 이하 ASEAN센터 ) 를수립.(5조) 동기관은산불또는화전으로인해야기되는연무오염등그영향을관리하기위한체약국들사이의협력과협조의기반을구축. 산불이발생할경우산불을제압하는것은해당국가의권한이며해당국은비상상황을선포하고 ASEAN센터에조력의제공을요청할수있음. 체약국의대표들로구성된위원회가 ASEAN센터의운영을관장하며체약국은동협약에서요구되는행정적역할의이행을위하여적어도하나이상의행정기관과연락책임자를지정.( 제6 조 ) 체약국은또한자국내산불과화전을감시할감시센터를지정하고자국의법이정한절차에따라적절한감시활동을하도록해야할의무가있음.( 제7조 ) 체약국의감시센터는 ASEAN센터와화재및연무에관한정보에관하여정기적인연락을유지하며 ( 제8조 ) ASEAN센터는체약국으로부터제공받은정보를분석하고발생한산불과연무로인한인간의건강과환경에의위험도를분석하여각국가에제공함. 체약국은산불과그로인한연무피해에대한대응계획을마련하고자국의 행동방안및지역협력방안을마련하고 ( 제 10 조 ) 자국의비상사태시적절한입 법, 행정, 재정적인수단들을동원하여산불및연무피해에대응하고저감하기 haze pollution originates from within their territories, respond promptly to a request for relevant information or consultations sought by a State or States that are or may be affected by such transboundary haze pollution, with a view to minimizing the consequences of the transboundary haze pollution. 3. Take legislative, administrative and/or other measures to implement their obligations under this Agreement." 196) Article 9 Prevention: Each Party shall undertake measures to prevent and control activities related to land and/or forest fires that may lead to transboundary haze pollution, which include: a. Developing and implementing legislative and other regulatory measures, as well as programmes and strategies to promote zero burning policy to deal with land and/or forest fires resulting in transboundary haze pollution; b. Developing other appropriate policies to curb activities that may lead to land and/or forest fires;... " 197) 동조상의화전방지를위한국내법정비의무에는구체적으로위반행위자에대한무거운형사처벌규정을두도록하고있지는않으나이러한국내법의실효성을위해서는이와같은무거운처벌조항역시채택되어야하는것으로해석하여야한다고주장하는견해도있다. Tan, supra note 41, p

78 위한장비, 도구, 인력및재원을마련하여야함.( 제 11 조 ) 동협약은 ASEAN 초국경연무오염통제기금을설립하고 ASEAN 사무총장의관리하에두기로하였으며 ( 제20조 ) 체약국들은체약당사국회의의결정에따라자발적으로기금에출연함. 동기금은또한당사국들의동의하에제3자로부터의기부를허용하며체약국들은필요할경우, 동협약의이행을위해필요한재원을다른관련국제기구들로부터마련할수있음. 체약국은협약의이행으로부터나타나는분쟁을협의와교섭을통해우호적으로해결해야하지만 (27 조 ) 198) 동협약은국제법정이나중재재판과같은분쟁해결수단을채택하지는않았음. (3) 협약의성과및평가 동협약의발효이후에도동남아시아연무피해는줄어들지않고있음. 2005년 8월인도네시아의플랜테이션농장에서발생한불은이웃한말레이시아에심각한연무피해를야기하였고쿠알라룸프르인근지역에서는비상사태가선포되기도하였음. 말레이시아는인도네시아에대하여 ASEAN연무협약에가입을할것과사고회사에대하여즉각적인조치를취할것을강력히요구하였으나인도네시아는오히려사고원인은일부말레이시아회사에있다고항변하며말레이시아의요구를거부. 2006년 10월에도수마트라와보르네오섬에서대규모불법화전이발생하여심각한오염을야기한바있음. 동협약은초국경오염문제에대하여법적인권리와의무를협약국들에게부여한이지역의최초의보다형식적인조약으로서의미를갖음. 종래지역국가의주권행사에간섭하기를꺼려하고조약의체결과법적인분쟁해결을회피해오던 ASEAN의지역협력방식에비추어볼때동협약은법적인권리와일국이심각한피해를입을경우국가간협력을의무화한선구적인동남아국제정치형식으로서의미를가짐. 그러나동협약의구체적인내용과협약의체결과정에서의정치역학관계를 들여다보면 ASEAN 의종래의접근방식이그대로남아있다는비판이있음. 199) 198) Article 27 Settlement of Disputes: Any dispute between Parties as to the interpretation or application of, or compliance with, this Agreement or any protocol thereto, shall be settled amicably by consultation or negotiation." 199) Tan 에의하면 2002 년협약의주요내용은 ASEAN 의방식을그대로반영하고있다고보았다. 동협약은집

79 ASEAN은국가주권과내정불간섭원칙이가장중요한원칙으로지배. 동협약제5조에의하여설립된 ASEAN센터가화재가발생한곳에서활동을펼치려면해당국이비상상황을선포하고조력요구가있어야하며해당국은발생한화재가심각한지에대한판단과 ASEAN센터의개입을요청할것인지와관련하여재량권을가지므로경우에따라서는 ASEAN센터의개입을거부할수있음. 200) 따라서협약국이화전또는산불이심각하지않다고여기고자국의힘으로문제를해결하겠다고하면아세안연무협약은이에관여할수없음. 동협약제7조에서지정하도록되어있는감시센터역시자국의법절차에따라감시활동을펼치도록되어있고동협약은감시활동의최소기준을제시하고있지않고제8조에서정하고있는 ASEAN센터의권한역시체약국들로부터제공받은정보를가지고인간과환경에미치는위험을분석하여각국에제공하도록하고있을뿐당사국이당장취해야할조치를제시하도록하고있지않아그효과에한계가있음. 기본적으로최대오염원인국인인도네시아가가입하지않고있어서동협약의효과는반감. 동협약은체약국에대하여화전의예방을위해적절한정책을수립하도록하고있을뿐문제의근본적인원인이되는불법벌채에관하여아무런언급이없음. 동남아시아연무오염문제의근원은인도네시아에서벌어지고있는삼림남용과삼림관리의허술함에있음. 잘못된삼림관리에관하여보다실효성있는삼림관리행정을요구하는것이필요하나동협약은기술적이고비정치적인문제접근수단만을채택하고있어근본적인문제해결수단이되지못한다는견해임. 201) 또한국가책임의개념과국가간의문제를법에기초하여해결하는것에익숙하지않은지역의전통에입각하여동협약은법적인이행의무와불이행시의책임등법적인수단에관해서는언급하지않고대신에협력, 조정, 그리고협의등과같은정치적수단만을채택하고있으며국가책임이나국제배상책임과같 행수단과책임규정을마련하고있지않을뿐만아니라조력을요구하고받음, 감시, 보고, 정보교환및연구수행등에있어서상당한문제점을가지고있다고보았다. 협력 (cooperation), 조정 (coordination) 그리고 협의 (consultation) 과같은법적인미사여구만을강조하면서협약국들은전통적인 ASEAN 방식의동반자관계및지역연대만을강조하였고불이행시의법적대응에대하여는일체언급하지아니하였다. Tan, supra note 41, p ) 1997년연무피해당시에도인도네시아는산불이인위적인화전의결과라는사실을부인하고사태의심각성을인정하지않고아무런조치도하지않은채엘니뇨현상을탓하기만하고있다가뒤늦게이웃국가들의화재진압도움을받아들여피해를키운바있다. Id. p ) Id. p

80 은법적인이행확보수단이채택되지아니한관계로협의나교섭을통해배상조 치가합의되지않는한, 초국경연무의결과발생하는피해에대하여국가또는 타국시민들에대한배상은기대하기힘듬. 202) 동협약이갖는이러한한계에도불구하고국가의자부심, 명예, 수치심그리고도덕적의무등을중시하는동남아시아국제정치의특징상법적인레짐보다동협약의느슨한체재가더효과적이라는지적도있음. 203) 내정간섭으로비쳐질수단이나강제적인의무이행수단을도입했더라면협약의발효에필요한체약국들의비준을이끌어내지못했을것이라는현실론또한주목할가치가있음. 현재의느슨한체재에도불구하고인도네시아는협약에가입을거부하고있는것을볼때동협약이채택하고있는수단들은동남아시아의정치질서상현실적인최선의것이라고볼수도있음. 6. 송화강및아무르강오염사고 (1) 사건의개요 2005년 11월 13일길림성의국영중국국영석유회사 PetroChina의자매기업인 Jilin석유화학공장의폭발로 8명이사망하고 60여명이부상하고 380만가구에수돗물공급이중단되는사고가발생하여약 100톤의벤젠, 질소벤젠, 그밖의관련화학물질이누출. 사고직후중국정부는폭발로인한하천오염및유독물질의누출사실을부인하였고 10일이나지나서중국환경보호총국이공식적으로유독물질의누출사실을확인. 사고직후관련공무원들은사고사실을은폐하려고했던사실이드러났다. 중국정부는계속되는불신을불식시키고자 UN 관련기관을초청하여수질상태를조사하게하고수질오염에대한전문가를위촉. 중국은러시아에대하여공식사과를하였고핫라인을설치하여러시아정 부에오염물질이도착하는시점에대하여즉각통보하기로약속. 중국정부는이 202) Id. p 저자는동남아시아국가간의 협의와교섭 이라고하는것은고작설득과막후에서의외교적수사의교환및토론에그칠것이며 1997 년과 1998 년극심했던연무피해당시에도경험했던것처럼별다른성과없이끝나는것이일반적이라며 협의와교섭 의의미를낮게평가하고있다. 203) 동협약의작동원리는체약국이갖는의무감이나의무위반시이웃국가들의기대를져버렸다는수치심같은수단에의존하고있다. 연무오염피해를예방하여이웃국가에피해를주지말아야한다는의무를선언함으로써이를지키지못한국가는이웃국가들볼면목이없게됨으로서의무를이행할동기가생기게되는것이다. Id. p,

81 사태에대한책임을물어환경보호총국장을경질. 이에그치지않고중국정부는 사고 Jilin 석유화학의고위임원을과실과공장의운영기준의위반을이유로해 고. 중국정부는 2006년 3월송화강의하천오염을정화하기위해향후 5년간 200개가넘는프로젝트에 12억달러를지출할것이라고밝혔는데여기에는산업폐기물의방류를억제하고하수처리장치를개선하며수질상태를지속적으로점검하는활동들을포함. 그러나 2006년 6월 3일송화강에서약 500m 떨어진하얼빈의락카와페인트를생산하는공장에서화재와오염사고가일어났으며 2006년 8월 20일질린의한화학공장이산업폐기물을송화강에버린사고가발생. 러시아당국은중국정부에오염의상태와현재의수질상태에대한세부적인정보내용을알려줄것을요구하였으나러시아정부는중국정부가알려주는정보즉누출된오염물질의성상과수량등이정확하지않아러시아측이이에대비하는데어렵다고호소. 러시아정부는중국내의사고지점에대하여도양국이공동조사하자는입장이지만중국정부는이에응하지않았음. 나. 러시아의피해및러시아정부의대응 2005년폭발사고가발생한지 6개월이지난 2006년 5월러시아의과학자들과중국정부의공동조사에의하면송화강의벤젠농도는안전한수준인것으로확인되었으나벤젠의잔류물이부분적으로하상에서잔류하고있는것이발견되었고하여동식물에심각한위협이될수있다고보도. 러시아지역인하바로프스크, 아무르스크, 콤소몰스크지역을수질을조사한결과역시벤젠성분은검출되지않았으나휘발성페놀은최고허용한도의 1.5배가검출. 204) 하바로프스크시는그해여름페놀과벤졸의오염농도로인하여아무르강변의해수욕장을폐쇄. 205) 이와같이송화강의오염이거듭발생하자러시아연방자연자원감독청은 아무르강의지류인송화강의수질상태를지속적으로검사하기로하였고하바로 프스시당국은수도의공급원을하천에서지하수로전환할계획을수립 년 204) ITAR TASS 통신 자 205) BBC News,

82 8월 24일뉴스와의회견에서하바로프스크주지사는러시아정부에게중국정부에대하여보다강경한조치를취할것을요구하고동시에중국의급속한개발의폐해를러시아가모두떠맡고있다고지적. 그리고중국의 100여개의공장들이송화강변에밀집해있으나이들공장들은폐수처리시설을갖추고있지않거나너무시설이낡았고일부는있어도가동하지않고있다고비난함. 주지사는러시아정부에대하여중국정부의보상을요구할것을촉구하였고러시아연방정부는중국정부와중국의환경피해에대한보상조약을체결하려고여러차례시도를하였으나아직결과를내고있지못함. 러시아정부는 1997년러중환경협약안을제안하였는데핵심적인내용은세가지로첫째, 송화강과아무르유역의환경상태에대한완전하고신뢰할수있는정보를제공할것 ; 둘째, 중국은하수및폐수를안전하게처리한후방류할것 ; 셋째, 환경피해에대한완전보상할것등임. 그러나중국은아직이에서명하지않았음. (2) 시사점 중국과러시아는일찍이 2003년중국과러시아사이의국경을이루는아무르강과우수리강에대하여공동으로수질감시를하기로합의한바있음. 206) 이에따르면양국은하천의사용및보호와관련하여분쟁의소지를없애기위해매년두차례공동으로조사하고두차례각기조사를벌이기로합의. 본사건을계기로 2006년 6월 1일러시아와중국은양국의국경을이루는아무르강, 아르군강, 우수리강, 캉카호등에대하여 2007년부터향후 5년간공동으로감시하고관리하기로합의. 러시아는이사업을위해 2,500백만루블을배정하기로함. 2006년 9월 11-12일러시아중국환경협력소위원회에서중국측대표는초국경하천조사결과와송화강오염예방계획및오염제거조치를보고. 소위원회의활동은하천의오염에관한정보를신속히얻을수있게하기위함임. 본사건은초국경하천의오염의경우하천을공업용수로사용하는공업단지가하천변에밀집되어있어사고가발생한경우막대한피해가나타남을잘보여주고있음. 우리나라의임진강의경우남북경협의진전과함께공업화가이루어질경우임진강하류의경기북부에예기치않은환경피해가 206) People's Daily 29 April 2003 at

83 발생할수있어이에대한대비책차원에서남북이공동으로임진강의수량 및수질을관리하는공조체제의필요성이있음을시사. 207) 제 3 절. 우리나라관련사례에대한구체적적용 1. 국가책임소추의한계 (1) 법리적한계 주변국과의관계에서환경문제에대한대책은여러차원에서강구되어야할것이며법적인대책강구는최후의수단으로서그러나반드시검토되어야할내용중에하나임. 뿐만아니라환경피해가대형화되고, 환경분쟁이빈번해짐에따라가까운시일에국가책임에기초하여국제적인피해배상청구가이루어질가능성을부인할수없음. 그러나기본적으로국가책임은다음과같은이유로국제환경문제의해결 및환경피해구제를위하여유효하고적절한수단이라하기어려움. 첫째, 국가책임은위법성을성립요건으로하고있어해당행위를금지하고 있는또는해당행위를하도록요구하고있는국제조약이나국제관습법이없 는경우국가책임자체가성립하지않음. 둘째, 행위와피해간인과관계규명의어려움. - 원칙적으로피해가발생한경우자국이입은피해에대한오염원을확인 하고이들사이의인과관계를입증할법적인책임은국가책임을원용하는 피해국에게있음. - 그러나국제환경문제의오염원은광범위하고다양하기때문에측정, 추적, 책임의할당이어려움. 207) 이에대해서는본장 3 절임진강의공동관리참조

84 - 기후변화, 오존층파괴는대표적예로써이러한문제는한국가만이아닌다수국가의복합적인행위의결과로발생하기때문. 일반적인환경피해의문제역시오염물질의배출이누적적, 점진적으로이루어지고, 오염발생지와피해발생지가멀리위치하고있기때문에가해의주체, 피해의원인자체를규명하는것이쉽지않음. 셋째, 오염물질의배출로인한영향이나타나기까지오랜기간이걸림. - 위법행위에대한국가책임규정초안은제45조에서피해국이일정기간동안국가책임을원용하지않는경우원용할수있는권리를상실될수있음을규정하고있음. 일정기간이라는것이어느정도의기간인지에대해서는국내법과달리명문의규정이있는것이아니라실질적으로당사국또는최종적으로국제법원에서이를사안에따라판단할것이며실재로국제사법재판소역시이문제에융통성을보이고있음. 208) - 일반사건과달리환경분쟁의경우, 환경침해행위와환경피해결과발생사이에상당한시간이요하는경우가왕왕있음. 예를들어오존층파괴에대한주범으로지적되는 CFC 물질의경우도 1940년대처음개발되어사용되었을때에는이것이성층권의오존층을파괴하여태양의자외선을직접적으로지구표면에도달하여인간에게위해를가져올지알수없었음. - 침해행위와결과발생의시간적괴리가과학적인기술의미비에서도오지만환경자체의특수성에서도기인함. 자연환경은때로는그피해의결과가수개월에서수십년동안발생하지않다가도어느순간자연의환경용량에한계에도달하는경우그결과를토해놓는경우도있을수있기때문. - 국가책임을원용하기위해서는위법성이있어야하나침해행위당시에는 208) 나우루 (Nauru) 와호주사이의인산지 (Phosphate Lands) 에관한분쟁을다룬사건에서 ICJ 는 비록적용가능한협약상조항이없다할지라도청구권국의상당기간청구를하지않은행위는해당사건의수리가능성 (admissibility) 을저해한다. 그러나국제법이이러한기간에대해구체적으로기간을정해놓은바가없으므로법원은개개의사건에따라정황에따라어느정도의상당기간이수리가능성을저해하는지에대해판단되어야한다 고하여나우루의청구권은상당기간이지났다고판시한바있다 ; Certain Phosphate Lands in Nauru(Nauru v. Austl.), Preminary Objections, 1992 ICJ REP. 240(June 26) 이와반대로독일과미국사이의 LaGrand 사건에서는독일이미국의의무위반사실을알고난후상당기간후소송을제기했음에도수리한바있다 ; LaGrand(Germany v. United states of America), Provisional Measures, 1999 ICJ. REP. 9, and Lagrand, Merits Judgement of 27 June, 2001, paras ; 정진석, LaGrand Case(Germany v. USA) 연구, 국민대학교법학논총제 14 집 (2002), pp

85 오존층파괴와같이그와같은행위자체를금지하고있는국제법이없을수 도있어국가책임원용자체를불가능하게함. - 국내환경법상의소위상태책임이라는것을고려하다면그책임을원용하 는것이아예불가능한것은아니지만국제법상상태책임을원용할수있 을것인지에대하여는부정적임. -국제법에서는오래전에배출된프레온가스 (CFCs), 이산화탄소로인하여나타나는최근의오존층파괴, 기후온난화등에대하여공통의그러나차별적책임이라는원칙 (common but differentiated responsibility) 209) 을수립하여환경파괴에대한선진국들에게별도의책임이있음을인정하고있으나이러한원칙에서바로국가책임이도출된다고하기에는어려움이있음. 210) 넷째, 인과관계입증의어려움으로인해결과적으로피해배상의범위한 정판단에의어려움. - 피해액산정과관련하여국제적으로확립된기준, 관행이확립되어있지 않기때문에피해액산정은국가책임문제에서가장어려운문제중의하나 임. -Trail Smelter 사건에서요구하는것과같이 손해가명백하고확실한증거에의하여입증 될것을요구하는경우이를충족하는것이쉽지않다. 이사건에서전문가들이피해의발견을위해소요한오랜기간과높은비용은그입증이쉽지않다는것을보여주었음. 211) 다섯째, 전통적으로대표적인구제수단인금전배상은환경피해에대한만 족스럽고적절한구제수단이될수없음. - 대다수의국가는금전보다원상회복을통해깨끗한공기, 산성이아닌비, 쾌적한기후등을원할것이기때문에책임의원인을제거또는대체하는 209) 리우원칙 7. 기후변화협약에관한국제연합골격협약 (UNFCCC) 전문및제 3 조원칙, 210) 서원상, 국제환경법상차별적공동책임, 국제법평론통권제 24 호, p ) 사례에서살펴본바와같이법정에서배상기준을분명하게제시하고있지않을뿐아니라기본적으로배상액산정을함에있어환경쾌적성또는환경자원의상실과같은환경가치는고려하지않고사용가치또는임대비용의감소와같은경제적가치만을고려하고있음

86 방법이마땅치않은국가에대하여책임을묻는것은쉽지않음. 여섯째, 피해당사국간분쟁을재판에의해해결하기로합의하지않는 한임의적관할권이원칙인국제사회에서법정자체가설립하기힘듦. (2) 현실상의한계 첫째, 국가책임은흔히가해국가의주권과충돌할수있으며, 대다수의국가는지구환경에대한책임보다는자국의자연자원에대한주권을우선하는경향이있음. 이러한상황에서국가책임은부담스러운주제일수밖에없고, 국가들은국가책임을묻는것에소극적일수밖에없음. 체르노빌원전사고시주변국어느국가도구소련을상대로국가책임을묻지않았다는것이이를웅변함 212) 둘째, 국가책임은일도양단식의해결을강요하는데, 이러한접근방법은 당사국간의양보, 타협을허용하지않아, 유연한문제해결을가로막음. 셋째, 국가책임을통한분쟁해결은흔히종국적인분쟁해결에이르기까지 오랜기간과많은비용을요구. 넷째, 국가책임은국가간의외교문제등으로비화하면서국가간갈등, 마찰을야기, 심화할수있음. 이와같이환경피해에대한국가책임은많은한계가있으므로결국문제 해결을위한국가의공동노력이강하게요구되고있음. 213) 환경피해에대한국가책임소송이문제해결의능사가될수없고오히려 국가책임소송은문제해결의최후의수단일뿐임. 환경피해에대하여원인국에게국가책임을추구하는것은국가간공동 노력을유도하기위한압박수단이될수있을지는몰라도문제해결을위한 종국적이고완전한수단이될수없음. 212) 대부분의사건은국가책임을인정하지않고합의를통해호의 (ex gratia) 형식으로이루어지고있음. 213) 이와관련논문으로정서용, 동북아시아환경오염문제의효율적해결과국제법상정책적접근방법, 국제법논총, 제 51 권제 3 호, p

87 많은국제환경분쟁사례에서당사국간의합의로종결되는국가관행을 잘보여주고있음. 214) 2. 황사에의한대기오염 (1) 개요 황사현상은몽고와중국의사막지대, 황토지대에서지면저기압에의해하늘로날아오르면서발생한흙먼지가동아시아에서가을부터봄철서쪽으로흐르는편서풍을타고날아오는현상으로과거부터존재하던자연현상이었음. 원래황사현상은발원지인사막지역이계절적으로여름에는비가내리고, 가을까지는땅에그림 8 황사위성사진식물이뿌리를내리고있으며, 겨울에는땅이얼어있어모래먼지가상대적으로안정적인상태에있어황사현상이일어나지않으나, 봄에는얼었던토양이녹으면서잘부서지고건조해지는등의이유로부유하기쉬운 20μm이하크기의모래먼지로변화하여봄의편서풍에실려한반도에까지날아오게됨. 근래에들어서는중국의산업화와함께중국에서의대기오염물질인중금 속과각종유해물질등이황사와함께날아와그유해성과그로인한피해 가증가하고있음. 황사는 2002년의경우 1월, 11월에도각각이틀씩발생하는등발생시간대에있어서도확대되는측면이있고그발생기간도증가하며서울지역기준으로 1971년이후 2002년까지는 185일이발생한대반해 1991~2002년간에는 1971년이후의 60% 에해당하는 120일이발생함으로써 1990년대이후황사발생일수가증가하는추세. 또한그피해정도에있어서도심각해져 2002년 4월달에는황사현상으로인해서울 경기지역초등학교의휴교사태가발생한경우도있었음. 215) 214) Xue Hanqin, Transboundary Damage in International Law 286 (Cambridge University Press, 2003)