Transcription

1 연구보고서 해외사례를통해본 지역고용노동정책발전방안 김주일 김현우 남우근 이상호 이철 정흥준 황선웅

2

3 발간사 서울시는여러한계속에서도지자체차원에서고용노동정책의종합적접근과지속적실행을위한기반을구축하는등지방정부고용노동정책수행모델로서긍정적인평가를받고있습니다. 하지만정책기반이없는상태에서실행되어온서울시의고용노동정책은한계와여러문제점을가지고있는것또한사실이며, 여러제도적한계속에서지방정부의고용노동정책의시행은도전과제에직면하고있습니다. 특히지역사회 ( 지역공동체 ) 수준에서의고용노동정책의공백과고용노동정책을수행할민관협력모델의부재는고용및노동문제뿐만아니라지역사회 ( 공동체 ) 의사회경제정의에관한문제의발전에도영향을끼치고있습니다. 고용노동정책은중앙정부에서계획하고지방에서실행하는기존의모델에서지방에서자체적으로정책을입안하고실행하는지방고용노동정책으로점차변모하고있습니다. 선진국에서는오래전부터효과적인지역고용노동정책이국가전체의괜찮은일자리확대에결정적인요인으로작용한다는점을인식하고, 지역고용노동정책에대한논의와연구가활발히이루어지고있으며, 이는국가가지역고용창출을위한정책방안수립에서유용한근거로활용되고있습니다. 우리나라도지역고용노동정책의중요성을인지하여지역에자율성을부여한지역고용노동정책을시행하고있지만아직활성화되지는못하였습니다. 본연구는잘알려지지않은해외지역고용노동정책사례를발굴하여소개하고국내적용가능성및시사점을제공하기위한것입니다. 본보고서는해외주요국가의지방과지역수준에서의고용노동정책과새로운일자리창출영역인사회적경제와녹색경제부문에서해외지방정부의지역고용노동정책사례를분석하고있습니다. 지방정부수준에서지역고용노동정책의진입기에있는우리나라의경우다양한해외사례를통해지방정부의지역고용노동정책의정식화, 집행, 서비스의전달에이르는정책순환단계에서시행착오를줄이고해외의지역수준에서의지역고용노동정책의성공사례에서우리나라지방정부의지역고용노동정책의발전방향을모색할수있을것입니다.

4 본연구보고서의결과가서울시민을위한양질의일자리를만들고유지하기위한서울시차원의일자리노동정책의수립과점검, 개선과제를제시하기위한기초자료로적절히활용되며, 서울시의고용과복지문제해결과지역수준에서의고용노동정책의강화와지역사회의활성화, 민관협력모델의발전에조금이나마도움이되길소망해본다. 이책은많은분들의협조로이루어진공동의결과물입니다. 먼저, 저자로참여하지시는않았지만연구시작단계부터연구방향설정과연구의기획과관리에힘써주신한국비정규노동센터의조돈문대표님과연구성과의질을높이기위해십여차례가넘는공동세미나와전문가간담회, 공동워크숍에시간을마다하지않고열심히참여해주신공동연구원님들게감사를드립니다. 또한공동연구원은아니지만일본과한국을오가며세미나와간담회에참석해주시고캐나다의지역고용정책에대해발표해주신노성철박사님, 일본연수중에도일본의지역고용정책사례를참고할수있도록글을보내주신김직수연구원에게도감사드립니다. 전문가간담회에참석하여한국의지역고용정책의현황과연구에대한의미있는제안을해주신전병유교수님, 주무현박사님께도감사드립니다. 최종보고토론회에흔쾌히토론자로참여하여연구의내용을더욱알차게수정할수있도록도움을주신강순희교수님, 이상호박사님, 주진우선임연구위원님, 박명준박사님에게도고마움을전하고싶습니다. 그리고이연구사업에도움을주신모든분들에게감사의뜻을전하고싶습니다. 마지막으로이연구보고서의내용은연구자개인의견해이며, 서울시및서울노동권익센터의공식입장과다를수있음을밝혀드립니다 년 12 월 서울노동권익센터 소장문종찬

5

6

7 < 목차 > 연구요약문 ⅹⅶ Ⅰ. 서론 1 1. 문제제기 1 2. 연구내용및방법 2 1) 연구의내용 2 2) 연구의방법 4 Ⅱ. 적극적노동시장정책성과결정요인 : 기존연구결과와시사점 7 1. 서론 7 2. 기존연구결과 9 1) 전반적성과와정책효과파급기간 10 2) 정책유형별효과차이 11 3) 목표집단별효과차이 13 4) 거시경제적요인과노동시장제도적요인의효과 15 5) 국내연구 우리나라일자리정책의특징과개선방향 19 1) 직업훈련정책과고용서비스정책중심예산확대필요 19 2) 정책목표와참여자특성을고려한맞춤형전략필요 21 3) 성과평가시스템개선필요 결론 32 - vii -

8 Ⅲ. 지역노동시장정책의현황과과제 : 지방정부노동정책을중심으로 서론 35 1) 연구배경및목적 35 2) 중앙정부와지방정부의노동시장정책역할분담체계 37 3) 노동시장정책범주분류 지방정부의노동시장정책현황 39 1) 지방정부일자리사업현황 39 2) 지방정부자체사업현황 50 3) 지방정부자체사업최근사례 노동시장성과지표비교 65 1) 지역별취업자수및고용률변화 65 2) 일자리사업참여자취업률현황 67 3) 지방정부의비정규직인원및비율변화 요약및개선과제 72 1) 요약 72 2) 향후과제 75 Ⅳ. 미국의일자리정책사례 : 지방정부의역할강화와정책개발사례 서론 미국의노동시장과연방정부의고용노동정책 78 1) 미국의노동시장현황 78 2) 연방정부의고용노동정책방향 연방정부와주정부라협업하는일자리정책과제도 미국지자체의일자리사업사례 : 지역맞춤형섹터전략 91 1) 교육훈련프로그램운영 93 - viii -

9 2) 기업맞춤형네트워크구축 95 3) 지역맞춤형숙련형성전략 결론및시사점 102 Ⅴ. 독일의지역노동시장및고용정책 : 베를린의 BerlinArbeit 사례를중심으로 들어가며 베를린노동시장의실태와문제점 106 1) 실업문제의실태와하르츠개혁의시행 106 2) 적극화노동시장정책의베를린지역에대한효과 베를린의지역노동시장정책사례 : 베를린노동 (BerlinArbeit) 118 1) 지역노동시장및고용정책 : 실업축소와취업확대 118 2) 노동정책 : 좋은일자리 (Gute Arbeit) 원칙 123 3) 지역인력양성정책 : 전문직의최고입지로서베를린 129 4) 사회적대화정책 : 주요이해관계자의협력강화 베를린노동 의노동시장효과 마무리하며 142 Ⅵ. 사회적경제에의한일자리창출해외사례 서론 사회적경제의개념과활동 OECD 주요국가사회적경제의고용효과 151 1) 사회적기업의산업적분포 152 2) 사회적기업에의한정규직노동자고용규모 ( 지역별 ) 153 3) 취약계층에대한고용 사회적기업의고용창출사례 156 1) 북아일랜드 : Ashton Community Trust ix -

10 2) 이탈리아 : Vesti Solidale 158 3) 오스트레일리아 : Clean Force Property Service 159 4) 프랑스 : Group VITAMINE T 160 5) 스페인 : 몬드라곤그룹 161 6) 오스트레일리아 : 사회적기업을통한청년실업극복 소결 : 한국에의함의 165 1) 취약계층고용창출을위한사회적기업의비전명확화 165 2) 사회적기업에대한국민적공감대형성 166 3) 장기적인생존을위한기업가정신함양및자생력확보및지원 166 Ⅶ. 녹색경제와녹색일자리촉진을위한지역노동정책사례연구 도입 녹색경제와지역노동정책의관계 169 1) 기후변화와노동시장의관계 169 2) 녹색일자리의개념과유형 172 3) 지역수준이녹색경제와일자리정책에서갖는의미 주요도시의녹색경제와녹색일자리정책사례 178 1) 도시의녹색경제정책의배경 178 2) 런던 180 3) 파리 183 4) 베를린 지역수준의녹색경제와녹색일자리정책사례 189 1) 벨기에플랑드르지역의지역녹색경제와일자리창출 189 2) LA 아폴로동맹, 지역협업을통한에너지전환과일자리창출 198 3) 벨파스트의조선업업종전환 결론 x -

11 1) 유형화와종합 207 2) 정책과제 209 Ⅷ. 지역수준에서이해관계자참여와고용정책과사회정책의통합 : 이탈리아와독일의사례분석과비교를중심으로 서론 : 문제제기와연구목적 이론적논의 : 활성화정책, 이해관계자참여, 정책통합 215 1) 연계된정책부문들에대한도전으로서활성화정책 215 2) 정책통합 215 3) 이해관계자참여와정책통합 연구설계 : 연구방법과연구대상의선택 218 1) 참여와정책통합의측정 218 2) 사례의선택 지역수준에서이해관계자의고용정책과사회정책참여 222 1) 이탈리아사례분석 222 2) 독일사례분석 225 3) 두도시사례의이해관계자참여비교 이해관계자참여에의한정책통합? 결론 : 요약과시사점 233 참고문헌 xi -

12 < 표차례 > < 표 2-1> 우리나라의재정지원일자리사업유형별예산추이 8 < 표 2-2> 적극적노동시장정책의효과 : Card et al.(2015) 의메타분석 10 < 표 2-3> 적극적노동시장정책의효과 : Martin and Grubb(2001) 의메타분석 14 < 표 2-4> 직접일자리사업참여자의고용상태이동 : 이상호외 (2015) 의결과 17 < 표 2-5> 한국직접일자리정책의노동시장효과 : 이규용외 (2013) 의결과 17 < 표 2-6> 지방자치단체일자리사업구조 (2014년) 20 < 표 2-7> 고용형태별교육훈련경험여부 25 < 표 2-8> 참여자특성별일자리사업현황 (2016년) 29 < 표 2-9> 지역맞춤형일자리창출지원사업사업성과평가지표 (2015년기준 ) 31 < 표 3-1> 중앙정부-지방정부간노동시장정책역할분담유형 37 < 표 3-2> 지자체일자리사업유형 39 < 표 3-3> 인천시일자리창출목표및예산 (2016년) 40 < 표 3-4> 인천시 2016년일자리사업세부계획 41 < 표 3-5> 지자체일자리사업예산현황 (2016년기준 ) 43 < 표 3-6> 부산시 2016년주요일자리사업 45 < 표 3-7> 인천시 2016년일자리사업중시비비중 47 < 표 3-8> 대구시 2016년일자리사업중시비비중 47 < 표 3-9> 일자리사업유형별예산비중 48 < 표 3-10> 지방자치단체의자체일자리사업현황 51 < 표 3-11> 서울시 2016년자체일자리사업유형별분류 51 < 표 3-12> 서울시좋은일자리만들기사례 54 < 표 3-13> 광주광역시좋은일자리만들기사례 55 < 표 3-14> 기관유형별간접고용인원변화 57 - xii -

13 < 표 3-15> 생활임금제도시행현황 58 < 표 3-16> 생활임금시급및총예산 58 < 표 3-17> 생활임금적용대상현황 60 < 표 3-18> 지역비정규직지원센터사업예시 63 < 표 3-19> 노동관련지원센터설치현황 63 < 표 3-20> 지역별취업자수변화 66 < 표 3-21> 지역별고용률변화 67 < 표 3-22> 일자리사업프로그램종료후 6 개월시점의취업률 68 < 표 3-23> 지자체소속비정규직인원변화 70 < 표 3-24> 지방정부직간접고용인원중정규직 ( 공무원 ) 대비비정규직 ( 기간제, 임시직, 간접고용 ) 비율의변화 71 < 표 5-1> 하르츠개혁의노동시장정책수단과정책목표 110 < 표 5-2> 실업률변동 138 < 표 5-3> 연방과베를린의장기실업자변동 140 < 표 5-4> 취업자수변동 140 < 표 6-1> 우리나라사회적기업의현황 147 < 표 6-2> 연구표본의기초자료 : 국가, 지역별로조사된사회적기업의수 151 < 표 6-3> 사회적기업의고용규모 153 < 표 7-1> 녹색일자리의세측면 173 < 표 7-2> 녹색일자리의유형 173 < 표 7-3> 녹색일자리의범주 176 < 표 7-4> 도시와녹색성장정책의 4개핵심요소 177 < 표 7-5> 파리의녹색분야의고용 : 현황과전망 186 < 표 7-6> ViA 13개전환과제의주요내용 192 < 표 7-7> 캐나다노총 (CLC) 의 정의로운전환 프로그램의요소 xiii -

14 < 표 7-8> 풍력산업전환및사업영역확대의유형 205 < 표 8-1> 정책순환단계에서참여기회의정도에따른참여유형 219 < 표 8-2> 두도시사례에서참여의유형 229 < 표 8-3> 두도시사례에서정책통합의유형과정도 232 [ 그림차례 ] [ 그림 1-1] 연구추진흐름도 5 [ 그림 2-1] 적극적노동시장정책사업유형간예산배분구조 20 [ 그림 2-2] OECD LEED 의숙련진단사분면도 24 [ 그림 2-3] 취업효과에따른예산배분의적정성평가예 30 [ 그림 3-1] 지자체총예산중일자리예산비중 (2016년) 44 [ 그림 3-2] 일자리예산중지방비비중 (2016년) 45 [ 그림 3-3] 일자리사업유형별예산비중 49 [ 그림 3-4] 노동관련지원센터설치현황 62 [ 그림 4-1] 오레곤주 WIRED 사업거버넌스및운영체계 86 [ 그림 5-1] 독일의실업자와실업률변동추이 107 [ 그림 5-2] 베를린과독일전체의실업률 108 [ 그림 5-3] 연방과베를린주의청년실업률변동 139 [ 그림 5-4] 전년대비취업자의증가율비교 ( 기준년도 : 2015) xiv -

15 [ 그림 5-5] 베를린지역의비정규고용비중변화 142 [ 그림 6-1] 유럽국가별사회적기업수 149 [ 그림 6-2] 유럽국가별사회적경제에의한고용규모 ( ) 150 [ 그림 6-3] 사회적기업의산업분포 152 [ 그림 6-4] 조사대상지역에서의고용의변화 154 [ 그림 6-5] 사회적기업의고용증가의원인 155 [ 그림 6-6] 아쉬튼지역공동체의연도별고용규모 157 [ 그림 6-7] 오스트레일리아의사회적기업창업에대한지원 164 [ 그림 7-1] 기후변화가노동시장에미치는영향 170 [ 그림 7-2] 기후변화규제의분류체계 171 [ 그림 7-3] 녹색균형상황판의지표들 175 [ 그림 7-4] 런던의저탄소경제분야고용증가전망 182 [ 그림 7-5] Retrofit Employer Accord Pilot의전달모델 183 [ 그림 7-6] 녹색숙련의유형별위치 198 [ 그림 7-7] SCOPE가제시한민간및공공부문의 201 [ 그림 7-8] 에너지기후정책-녹색경제-녹색일자리의거버넌스구조발전방향 xv -

16

17 연구요약문 Ⅱ. 적극적노동시장정책성과결정요인 : 기존연구결과와시사점 이글은우리나라지역노동시장정책의성과제고를위한시사점을도출하기위해적극적노동시장정책의효과에관한국내외실증연구결과들을살펴보았다. OECD(2006) 는 1990년대중반이후 OECD 회원국들에서추진된일자리전략 (Job Strategy) 을종합적으로평가한후 잘고안된프로그램들은긍정적효과를미칠수있지만많은기존프로그램들은그러한영향을미치는데실패했다. 라는결론을제시했다. 적극적노동시장정책이만병통치약은아니며, 어느부문에정책역량을집중하고어떠한방식으로정책을집행하느냐에따라정책의성과가크게달라질수있음을강조한것이다. 기존실증분석문헌검토를통해도출한결론을간략히정리하면다음과같다. 첫째, 예산총액면에서우리나라의경제규모대비노동시장정책예산은 OECD 국가평균보다낮다. 2014년 OECD 통계에의하면우리나라의 GDP 대비노동시장정책지출비율은 0.75% 로 OECD 평균 1.32% 의절반정도에불과한상황이다. 노동시장정책예산총액을지금보다더큰폭으로확대할필요가있다. 둘째, 우리나라의일자리사업간예산배분순위는기존실증연구들에서제시되는정책유형별노동시장성과순위와매우다르다. 기존연구에의하면노동시장효과는직업훈련정책과고용서비스정책이상대적으로크고고용장려금정책과직접일자리정책이상대적으로작다. 반면, 우리나라의예산배분비중은고용장려금정책과직접일자리정책이높고직업훈련정책과고용서비스정책이낮다. 특히, 우리나라의직접일자리사업예산비중은전체 OECD 회원국중헝가리에이어두번째로높은수준이며, 고용서비스사업예산비중은포르투갈에이어두번째로낮은수준이다. 지방자치단체의직접일자리사업의존도는중앙정부보다훨씬더강하다. 이러한불일치는직업훈련정책과고용서비스정책의비중을확대하는방향으로우리나라예산배분구조를조정할필요가있음을시사한다. 단, 직접일자리사업및고용장려금사업예산축소를통해예산배분구조를조정하는전략보다직업훈련, 고용서비스사업중심예산확대를통해예산배분구조를조정하는전략이 - xvii -

18 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 바람직하다. 셋째, 전체예산규모를확대하고정책유형간예산배분비중을조정하는것도중요하지만각정책의효과를높이려는노력도매우중요하다. 각사업간연계구조를강화하고특히, 일자리질개선능력을제고해야한다. 각정책이지향하는목표, 참여자특성에따른정책유형별성과차이, 정책효과파급기간등을고려하여일자리정책집행체계를개선해야한다. 직접일자리정책의경우에는일자리의질을개선하고사회복지제도와의연계성을강화하여저소득층생활안정기능을제고해야한다. 고용장려금의경우에는사업주지원비중을줄이고노동자지원비중을높여야한다. 정규직전환지원금, 사내 ( 공동 ) 근로복지기금지원금등정책의실효성이떨어지는사업을전시행정식으로추진하기보다원 하청공정거래질서확립및불법파견감독강화등경제의근본적체질을개선하려는노력이필요하다. 직업훈련정책의경우에는지역발전전략과직업훈련체계간연계성을강화해야한다. 특히, 비정규직의직업훈련참여율을높이고노동시장성과를개선하기위한획기적인대책이마련되어야한다. 고용서비스의경우에는인프라투자확대, 고용서비스기관간협력강화, 대기업과중견기업의참여확대를통한양질의일자리정보획득능력제고, 직업상담인력의대폭증원및전문성강화를위한교육훈련강화, 민간위탁억제및관리강화등이필요하다. 넷째, 사업평가체계는사업의지속성과정책운용방향, 정책의최종적성과에큰영향을미친다. 정책성과평가체계를설계할때도정책의유형과참여자특성, 정책효과파급기간등을다면적으로고려해야한다. Ⅲ. 지역노동시장정책의현황과과제 : 지방정부노동정책을중심으로 지역노동시장정책이추진되는경로는크게세가지로분류할수있다. 우선, 중앙정부가직접사업을진행하는경우이다. 중앙정부가산하지역사무소를통해서또는민간기관이나기업을상대로직접예산을투입해서사업을진행하는경우이다. 두번째는중앙정부와지방정부가협력해서사업을진행하는경우이다. 중앙정부의교부금과지방정부예산이함께투입되고사업시행은지방정부가담당하지만중앙정부가관리감독을하는경우이다. 세번째는지방정부가자체의예산으로사업을기획하고집행하는경우이다. 중앙정부와는관계없이지방정부가독자적으로사업을수행하는것이다. 특히세번째경우에주목해야하는데, 앞으로더욱 - xviii -

19 연구요약문 증가될것이분명한지방정부의자체적인노동시장정책이중앙정부가할수없는지역맞춤형정책으로발전해나가는것이한국의일자리증가뿐만아니라일자리질을개선하는데매우중요하기때문이다. 지역고용정보네트워크공시자료에의하면, 2016년지자체총예산중일자리예산이차지하는비중은 16개광역시도평균 12.3% 이다. 그리고일자리예산중지방비가차지하는비중은 16개광역시도평균 50.1% 이다. 일자리사업유형별로예산분포를살펴보면, 자치단체일자리사업예산중직접일자리창출사업예산이 65.2% 로가장많다. 그다음으로일자리인프라구축예산이 13.1% 이고, 고용장려금예산이세번째인 10.1% 이다. 지역별로살펴보면사업유형별예산비중이크게차이가난다. 지역별산업및노동시장상황이다른것에따라서예산도다르게편성되었음을알수있다. 중앙정부지원사업이든지방자치단체자체사업이든일자리사업의대부분이직접일자리사업예산으로구성되어있다는점에서자체사업과지원사업간의차이가별로없음을알수있다. 공공근로, 노인일자리지원, 저소득층일자리지원등지방자치단체가자체적으로시행하는직접일자리사업은중앙정부지원사업으로하는직접일자리사업과지원대상이겹치는경우도있고, 대상을달리하더라도단기적인직접인건비지원사업이므로장기적으로고용여건을개선하는데에는한계가있을수밖에없다. 최근 3~4년사이에지방정부가자체적으로추진하고있는노동시장정책은중앙정부지원사업이나기존의직접일자리창출사업중심의정책과는다른맥락이다. 그사례로비정규직대책, 생활임금제, 취약노동자지원사업등이있다. 이러한지방정부자체사업은기존의중앙정부지원사업이나지방정부자체사업과는차별화되는사업특성을가지고있다. 일자리의양적공급을늘리거나, 숙련향상을통해일자리에대한수요-공급의원활한연결을추구하는기존의고용촉진사업과달리일자리의질을개선하는것에초점을두고있다는점에서기존의일자리사업과차별화될수있다. 하지만아직은사업규모가작고, 전국적으로보편화된사업이라할수는없으며중앙정부의지원이없이는실효성있는사업을펼치기에한계가존재하는것도사실이다. 지역의특성을반영한차별화된일자리사업을할수있는새로운실험이지만중앙정부와의유기적협력이요구되고있다. 지방정부노동정책은상당부분중앙정부사업과의중복으로인한예산집행의비효율성이나타날소지가클뿐만아니라지역의특성을반영한사업이중앙정부의획일적사업으로인해위축될수도있으므로중앙정부와지방정부간의유기적역 - xix -

20 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 할분담및보완관계를갖추는것이중요하다. 특히최근지방정부가자체적으로시행하고있는노동시장정책중에는중앙정부와의갈등으로인해사업내용에제약이발생하는경우가있다. 생활임금제를시행하거나기간제를무기계약직으로전환한후처우개선을하는데있어서중앙정부정책과의차이로인해사업내용이다분히형식화되는경향이있다. 지방정부의자율성을존중해주는것과함께지방정부의사업이원활하게추진될수있도록근거법령을만든다거나전국적으로통일적인기준을수립하는등중앙정부의지원이필요하다. Ⅳ. 미국의일자리정책사례 : 지방정부의역할강화와정책개발사례 미국의노동시장상황은고용률의저하와좋지않은일자리의증가, 그리고비정규직이증가함에따라소득격차및양극화가심화된다는것이다. 이에미국의고용 노동정책의핵심은 일자리의질 을높여소득불균형을해소하고, 규제완화 및 창의적 혁신적투자 를통해더많은양질의일자리를창출하자는것으로요약된다. 이러한차원에서진행한미국의일자리창출을위한연방정부지원사업인 WIRED(Workforce Innovation Regional Economic Development) 사업은지역사회가산업계와의연계강화를통하여양질의일자리를지속적으로창출하고지역의경쟁력을강화하기위하여연방정부의노동부가 2006년부터 3차에걸쳐서추진한시범사업이다. 이사업의특징은첫째, 지역에대한상세한정보를반영하여사업의인프라를강화하고있다. 둘째, 사업을수행하는데있어서지방정부에권한을위임하고있다. 셋째, 의견수렴과참여를담보하는협치및거버넌스구조를강화하고있다. 한편섹터특화적접근은지역공동체, 종교단체, 기업이나산업단체, 노동조합, 지역대학, 지역별인력투자위원회, 노사파트너십등목적을공유하고있는다양한기관과집단들이지방정부와의협력을통해설계되고운영된다. 섹터전략의특징은첫째, 특성산업또는특정직종을목표사업대상으로하여, 해당범위에포함되는기업의경쟁력과인력들의요구의상호관계를깊게이해할수있도록하는문제해결형접근을지향한다. 둘째, 신뢰할수있는조직또는조직들간의연합체를통하여해당산업또는지역에적합한인력개발솔루션을도출한다. 셋째, 근로자들의고용을촉진할수있는기술향상을지원하여노동시장에서의경쟁력을향상시킬수있도록한다. 이접근은지역현안등문제해결을위하여민간의주체 - xx -

21 연구요약문 들이모여서부처간벽등을넘어서협력하여해법을도출하고문제를풀어나간다는것이다. 미국의일자리정책의리뷰를통하여시사점을도출하면다음과같다. 첫째, 지자체의지역일자리정책을어떻게설계할까에대한논의이다. 지자체가지역일자리정책을세우기위해서는무엇보다도중앙정부의재정배분방식이변경되어야한다. 미국의인력투자위원회 (WIB) 사례처럼큰틀과평가만중앙정부가담당하고사업의주도권과재정집행권은지자체가가져야한다. 둘째, 지자체의일자리정책과지역현안등지역발전전략과어떻게연계해나가야할지에대한문제이다. 미국의문제해결지향적섹터접근법을통하여볼때중앙정부의사업은연방노동부로부터진행된다고해도지역에필요한사업을수행하기위하여유기적으로연계되는사업운영방식을보이고있다. 지역현안등문제해결을위하여민관의주체들이모여서부처간벽등을넘어서협력하여해법을도출하고문제를풀어나간다는것이다. 셋째, 일자리정책추진과정에서지역주체의참여를어떻게반영하고있을까? 미국의지역거버넌스에서는소통과참여를위한위원회가가장우선적으로선정되어활동하고있으며, 최고의사결정단위부터하부위원회가중층적으로설계되며, 인적중복이나 TF 등의공유등을통하여소통과참여를보장하고있다. 하부위원회도수평적으로상당히범위가넓을뿐만아니라지역의현안이슈에대해서는다양한위원회를설립하여운영할수있도록되어있다. 협치의문제를제대로파악하지않고서는미국의일자리사업을제대로파악하기어려울것으로보인다. Ⅴ. 독일의지역노동시장및고용정책 : 베를린의 Berlin Arbeit 사례를중 심으로 2000년대후반까지독일연방의다른주와비교할때열악한노동시장의상황을보이고있던베를린주는 베를린노동 (BerlinArbeit) 이라는지역노동시장프로젝트를통해서놀라운변화를겪게된다. 실제로그이전까지베를린지역의고용상황악화는동서독지역의통합도시, 유동인구가많은거대도시, 약한산업입지역량등사회경제적문제와정책적한계로인해불가피하게발생한측면이있다. 실제로 2000년대초중반하르츠개혁등연방차원에서새로운노동시장정책이추진되었지만, 이로인한지역노동시장의효과는그다지오래가지못했다. 이러한상황에서베를린지역노동시장의성과를획기적으로전환시키기위해서 - xxi -

22 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 는고용정책은물론, 교육, 재정및조세, 경제및산업정책등에서지역차원의독자적이고능동적인패러다임전환이필요하다는공감대가폭넓게확산된다. 특히이러한정책변화에있어서가장핵심적인추동력은역시고용친화적인지역노동시장정책의구상과실행이었다. 이는기존지역노동시장정책이중앙정부의일자리정책과별다른차별성이없었다는성찰을반영하는동시에, 일자리창출의동력을친기업적인경제정책으로환원시키는오류를더이상반복하지않겠다는인식전환이기도했다. 바로이러한문제의식에따라추진된프로젝트가바로 베를린노동 이다. 이프로젝트는베를린이봉착하고있는고실업등노동시장의구조적문제를해결하기위한포괄적이고종합적인정책패키지라고할수있다. 그래서이프로젝트가달성하고자하는정책목표또한고용정책적측면에서실업자의축소, 노동정책의기본원칙으로서좋은일자리관철, 직업훈련및인력양성정책적측면에서양질의전문직인적자원이유입되는산업입지의형성, 사회적대화의활성화를통해정책수단의실효성의극대화등크게네가지로구성되었다. 지난 4년동안베를린의지역노동시장은 베를린노동 프로젝트를통해나름대로의미있는변화를겪고있다. 2015년말현재베를린의노동시장은 75% 취업률, 10% 미만의청년실업률, 그리고상대적으로높은취업증가율과낮은장기실업률을달성하는등적지않은성과를거두었다. 그러나이러한긍정적평가와달리, 베를린의지역노동시장정책이해결해야할문제들은여전히남아있는것도현실이다. 한편이글에서살펴본베를린의지역노동시장정책에대한사례분석을통해우리가얻을수있는교훈과시사점을정리하면다음과같다. 먼저지역노동시장정책은중앙정부의고용정책, 그리고산하지자체의일자리지원서비스와상보적관계를형성하면서추진되어야한다. 또한지역노동시장정책이보다더실질적인성과를얻기위해서는노사정등주요이해관계자들의협의와합의가병행되어야한다. 베를린주정부는노사는물론, 주요유관단체대표자와함께, 노동시장및직업훈련관련현안및정책에대한정기적협의를진행하고사회동반자적관계에기반한사회적합의를추진하고있다. 그리고지역노동시장정책은지역적특성은물론, 계층적특성을반영하고노동시장취약계층등사각지대에대한특화정책을구사해야한다. 한편지역노동시장정책에서동원되는정책수단의효과성을극대화시키기위해서다른정책조치들의보완적역할을강화해야한다. 마지막으로베를린의지역노동시장정책에대한사례분석을통해우리가 - xxii -

23 연구요약문 확인할수있었던것은바로 베를린노동 이라는프로젝트가추진되는과정에서확인되는지방정부의주도적역할, 즉 리더쉽 이다. 베를린노동 의추진과정에서주요행위주체들의의지를모으고자원을동원하는데있어지방정부의역할이결정적으로중요하다. 지방정부의정책방향이단순히고용문제에만맞춰진것이아니라, 일자리문제의해결을위해필요한정책수립, 집행및평가를포함하는전체과정에서지방정부의개입과결정권을강화해야한다. 바로이러한측면에서볼때이제한국도지역노동시장정책은물론, 제도와재정등노동시장에영향을미치는각영역별로지방정부의책임과권한을강화시킬수있는 분권형 노동시장정책패러다임에대한논의를본격화해야할것이다. Ⅵ. 사회적경제에의한일자리창출해외사례 본장에서는사회적경제의개념과사회적경제의한형태로서사회적기업이고용에미치는긍정적인효과에대해주로유럽국가들의사례를살펴보았다. 사회적경제란사회적연대, 협력적가치를창출하는경제체제를의미하며사회적기업은이를위한생산및서비스활동을의미한다. 사회적기업은영국, 독일등유럽의주요국가들에서활발한활동을하고있으며기업가정신을가진청년들도사회적기업의창업에적극적인것으로알려져있다. 우리나라에서도 2006년사회적기업에대한육성에관한법률이제정되면서사회적기업이늘고있는상황이다. 사회적기업의가장큰기여는취약계층에대한직, 간접적고용이라할수있다. 연구에따르면우리나라의사회적기업은전체고용의 60% 가량을취약계층으로채우고있다. 다른선진국의사회적기업도다르지않아취약계층인장기실업자, 장애인, 청년들을직접고용하거나일자리를가질수있도록적극적인교육활동을하는것으로나타났다. 본장에서는유럽내사회적기업의현황을살펴보고, 주요하게 6개의사회적기업에대한사례를통해사회적기업이고용에미치는긍정적인효과성을살펴보고이를통해우리나라에제공할수있는시사점을도출해보았다. 구체적으로유럽내에서사회적기업을통한고용은약 6.5% 로사회적기업이고용에미치는기여가적지않았다. 이러한상황은우리나라와많이다른편인데, 우리나라의경우사회적기업에의한고용규모가 28,000명수준에불과하기때문이다. 다음으로 6개의사례를살펴본결과몇가지공통점이확인되었는데, 첫째선진국의사회적 - xxiii -

24 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 기업은조직의미션을분명히하고있었다. 즉, 사회적기업의운영원리를지키려고노력하고이를통해기업의이익을사회에환원하는기업활동을하고있었다. 둘째, 선진국의사회적기업은정부의재정지원에대한의존도를낮추는대신혁신적인제품및서비스활동을통해지속가능성을높이고있었다. 마지막으로선진국의사회적기업은취약계층에대한직접적인고용창출이외에도지역커뮤니티를위한활동을다양하게펼치고있었다. 이러한사례들의시사점을우리나라에어떻게적용할지에대해소결에서토론하였다. Ⅶ. 녹색경제와녹색일자리촉진을위한지역노동정책사례연구 경제의 녹색전환 혹은 녹색성장 은노동자가종사하는산업이나작업장을전환하는어려운도전과함께, 경제적다변화와혁신의기회들도창출한다. 온실가스배출감축과에너지원의변화는생활과노동방식에변화를요구하며, 지역수준의행위자들은이전환을추동하는중요한역할을할수있다. 녹색경제가특히초기단계에서특정한지방과지역에집중되는경향에따라교육과훈련시스템의지역역량역시중요하게대두된다. 지역수준의경제및노동시장정책에서 녹색 의의미가갖는중요성은무엇보다, 외부환경과내부의요청으로인해새로이떠오르는대표적인영역이라는점에있다. 기후변화와환경오염에관한각종국제협약과에너지상황의유동성은국가뿐아니라지역수준의대응도시급하게만들고있다. 이러한요구는이미새로운산업과고용을자생적으로창출하고있으며, 그것이지방정부와기업의경쟁력의바탕이될수있는한편, 이에부응하지못하는지역경제와제도는병목현상을드러내며뒤처지게된다. 또한지방정부와도시공간이갖는행정력과제도, 집적된구조의수준이환경이슈에대한대응그리고일자리의창출이나변화를촉진하는데중요한역할을할수있다. 이러한전환의촉진에는지역리더쉽이요구되며, 지방정부와지역정책의역할도크다. 그리고지역에서환경친화적프로그램을통한녹색일자리는취약집단의사회통합촉진과함께생활환경을개선하는등의시너지효과를거둘수있다. 녹색일자리정책은단지지방정부가수립하는하향적개별프로그램뿐아니라지역사회의역량참여와성장까지전제하는고용및복지거버넌스방식의변화와도연결된다. 이장에서는각각, 우선경제부흥과기후변화대응및환경개선을위해도시 - xxiv -

25 연구요약문 정책수준에서녹색경제와녹색일자리발전을추진한유럽의대도시들, 둘째, 광역범위에서장기적경제사회시스템전환을위한포괄적계획속에경제의녹색화를추진한벨기에플랑드르지역의경우, 셋째, 지역범위에서에너지부문에특화하여녹색일자리창출과취약계층사회통합이라는구체적인목표를함께추구한 LA 아폴로동맹의경우, 넷째, 특정지역과산업에닥친위기를기존의자원을활용한생산전환전략으로극복하고있는벨파스트등의사례를살펴보았다. 이사례들은녹색경제와지역고용정책의결합이매우지역특수적이고맥락적이며, 지리적범위의크기, 정부가동원할수있는경제적자원과활용할수있는제도, 지역역량의존재정도에따라여러수준에서나타날수있음을알려준다. 검토한사례들에서드러난시사점을바탕으로본연구는지역수준의녹색일자리촉진과지역고용정책의발전을위해다음과같이과제를제시한다. 첫째, 기후 -에너지-일자리-도시재생-사회통합등여러정책목표들의결합이필요하며, 해당지역에특화된장기적전환전략수립이개별정책들의전체바탕이되어야한다. 둘째, 녹색일자리와녹색경제의정책기준을분명하게수립하고, 지역의현황파악을통하여정책방향이설정되어야한다. 셋째, 녹색일자리의종류와숫자측면의성과에국한되지않는지속성, 장소성, 일자리의질, 사회통합적효과들을복합적으로고려해야한다. 넷째, 지자체의권한과행정력을통해지역수준에서큰효과를볼수있는아이템선정과프로그램개발이필요하며, 이를뒷받침할관련제도와조직신설및조정이요구된다. 다섯째, 녹색일자리의유형별특징과대상에적절한특화된교육프로그램이개발및제공되어야한다. 여섯째, 이전후과정에서환경-일자리의거버넌스가구축되고, 상향식동력을유도하고양성하여활용할수있어야한다. Ⅷ. 지역수준에서이해관계자의참여와고용정책과사회정책의통합 : 이탈 리아와독일의사례분석과비교를중심으로 이장은유럽에서많이논의되고있는 활성화 ( 적극화, activation) 정책을중심으로지역수준에서거버넌스의한양상인이해관계자의참여와고용정책과사회정책의정책통합에대한사례분석을통해시사점을얻고자한다. 이장은이해관계자의참여기회변화가고용정책과사회정책의통합에어떠한영향을미치는지, 즉정책순환단계에서이해관계자의참여수준이높을수록더큰정책통합을야기한다는가설을검증하고자한다. 이연구가설은지역수준에서의활성화 - xxv -

26 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 정책에대한서로다른두도시사례 ( 이탈리아의밀라노와독일의올덴부르크 ) 분석을통해탐색적방식으로검증된다. 이장에서는정책순환단계에서참여기회의정도에따라참여유형을 < 표 1> 과같이 6가지로정리하였다. 첫째, 정책의정식화단계 (policy formulation) 에서참여유형은정책목표의정식화가특정한과정과수준에만집중되어있는가분권화되어있는가에따라정치적-행정적참여와이해관계자참여로유형화하였다. 둘째, 정책의실행단계 (policy implementation) 에서참여유형은정책의실행에서이해관계자들의참여를조직화하는위치 (organizational location), 즉정책을시행하는데있어어떤행위자에게참여의여지를주느냐에따라내부참여와외부참여로유형화하였다. 셋째, 서비스제공단계 (service delivery) 에서참여유형은서비스제공이관리되는방식인조정메커니즘 (steering mechanism) 이경쟁적인입찰방식에의존하는가네트워킹과공동생산에의존하는가에따라경쟁적참여와비경쟁적참여로유형화하였다. < 표 1> 정책순환단계에서참여기회의정도에따른참여유형 참여의정도 정책순환단계 낮음 높음 정책의정식화 : 집중화 / 분권화 정치적-행정적참여 이해관계자참여 정책의실행 : 조직화의위치 내부참여 외부참여 서비스의제공 : 조정메커니즘 경쟁적참여 비경쟁적참여 자료 : Pollitt and Bouckaert(2011) 을재구성. 사례분석결과는다음과같다. 먼저두도시사례의참여유형을비교한결과를정리하면 < 표 2> 와같다. 두사례에서고용정책의경우에정책지향성은매우집중화되어있었다. 그리고두도시의 ( 비 ) 제도적행위자들이수행한역할은제한적이었음을확인할수있었다. 그러나두사례에서알수있었던점은지역에서자율적인정책의정식화의기회가주어졌을때, 비제도적인행위자들의참여가늘어나고그결과참여는더욱커진다는것이다. 비교결과에서특히흥미로운점은서로다른사례를선택했음에도불구하고, 참여의활용은두도시사례에서혼재되어나타난점이다. 정책목표의정식화단계의경우에정치적-행정적참여와이해관계자참여가, 정책의실행단계 ( 조직화의위치 ) 의경우에내부참여와외부참 - xxvi -

27 연구요약문 여가, 서비스의전달단계 ( 조정메커니즘 ) 의경우에경쟁적참여와비경쟁적참여 가혼합되어나타났다. < 표 2> 두도시사례에서참여의유형 정책순환단계올덴부르크밀라노 정책의정식화 정책의실행 서비스의전달 Ÿ 고용정책의집중화, 사회정책의부분적분권화 Ÿ 지역의이해관계자들은국가수준의정책목표정식화에참여하지않음 Ÿ 사회정책의경우에지역수준에서정책목표의정식화에부분적으로관여하지만, 선출된정치인들은거의관여하지않음 Ÿ 주로정치적 - 행정적참여, 부분적으로사회정책에서이해관계자참여 Ÿ 고용정책의경우전통적으로노사정 (3 자 ) 에의한거버넌스, 지역수준에서는어느정도약화됨. Ÿ 지역수준에서복지협회와사회적파트너들이사회정책에참여함 Ÿ 새로운파트너십양식 ( 예, 자문위원회 ), 하지만과거의비공식적인파트너십이더욱중요함 Ÿ 외부이해관계자의프로젝트참여 Ÿ 주로외부참여 Ÿ 고용정책의경우경쟁적인참여 Ÿ 사회정책의경우비경쟁적인참여 Ÿ 경쟁적참여와비경쟁적참여의혼합 Ÿ 국가수준에서의고용정책, 노동조합과사용자단체는부분적으로참여하지만, 하위국가적인행위자들은참여하지않음 Ÿ 지역수준에서사회정책은국가수준으로거의환류되지않음 Ÿ 시는사회서비스종합계획에대해시민사회와의대화를개방하기시작함 Ÿ 주로정치적 - 행정적참여, 부분적으로사회정책에서이해관계자참여 Ÿ 고용정책은전통적으로위계적이고중앙집권적임 Ÿ 지역수준에서사회정책 : 사회적협동조합과파트너십과하도급계약 Ÿ 고용정책에서는주로내부참여, 사회정책에서는지역수준에서부분적으로외부참여 Ÿ 고용정책의경우경쟁적인참여 Ÿ 사회정책의경우비경쟁적인참여 Ÿ 경쟁적참여와비경쟁적참여의혼합 정책통합과관련해서참여그자체가정책통합의정도를설명할수는없지만, 조직적양상으로서참여와프로그램차원으로서정책통합이어느정도까지는부 분적으로연계가된다는점을확인하였다. 밀라노와올덴부르크사례는다소유사 - xxvii -

28 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 한참여의모습을보여주고있지만, 정책통합의정도에있어서는서로다른모습 ( 올덴부르크에서좀더높고, 밀라노에서다소낮은 ) 을보여주고있다 (< 표 3> 참 조 ). < 표 3> 두도시사례에서정책통합의유형과정도 정책순환단계올덴부르크밀라노 정책의정식화 정책의실행 서비스의전달 Ÿ 고용정책에대한국가의책임성으로인해정책통합이제한됨 Ÿ 중간수준의정책통합 : 잘갖추어진지역의네트워크들, 다양한정책영역을가로지르는프로젝트에기반을둔통합 Ÿ 시장화에의해야기된경쟁은일부행위자들을정책네트워크들에서밀어내기때문에정책통합의정도를제약함 Ÿ 비록참여기회가제한되지만 ( 경쟁적참여 ), 비공식적인전통적인정책네트워크들로인해정책통합수준은높음 Ÿ 고용정책에서국가수준의행위자 ( 그리고때때로지역 [region] 수준의행위자 ) 에집중함 Ÿ 사회정책에서지역의자율성을통한참여기회에도불구하고, 정책통합수준은낮음 Ÿ 사회정책에서외부참여는다양한행위자들의정책입안네트워크들을통해정책통합을촉진함 Ÿ 비경쟁적참여가네트워크들을촉진함 이상의사례분석결과의시사점은다음과같다. 첫째, 정책순환의모든단계에서다양한이해관계자의참여그자체가정책통합의정도를설명할수는없지만, 참여와정책통합과의부분적연계를확인함으로써다양한이해관계자의참여수준이높을수록정책통합의정도가높아진다는점을부분적으로확인할수있었다. 따라서일차적으로정책순환의전단계에걸쳐지역수준에서의다양한이해관계자의참여 ( 공공과민간이모두고용정책과사회정책에개입하는체계 ) 를장려하는것이필요하다. 정책순환의단계에서정치적-행정적참여보다는이해관계자참여를, 내부참여보다는외부참여를, 경쟁적참여보다는비경쟁적참여를촉진할수있는방안을모색해야할것이다. 둘째, 사례분석한두국가뿐만아니라많은국가들에서고용정책은중앙정부의 - xxviii -

29 연구요약문 사무로인식되어정책순환단계에서참여기회의활용이국가수준의행위자들에게집중화된경향이있다. 특히정책목표의정식화단계에서고용정책에대한참여는국가수준의행위자들에게집중화되어국가수준의제도적틀내에서정식화되고있다. 이는지역의행위자들이참여하고정책통합을지원할수있는기회를제약한다. 따라서복지레짐-고용레짐과의선순환과정합성을확보하고두정책부문의상보성과통합을높이기위해서는국가의제도적환경과지역의의사결정자들이이해관계자의참여에대해우호적으로변해야할것이다. 셋째, 정책목표의정식화단계와정책의실행단계에서지역수준의이해관계자의참여를확대하더라도서비스의전달이경쟁적인입찰방식이나시장화된방식으로민간이참여하는것에주의를기울여야한다. 고용정책과사회정책의서비스전달수단의시장화로의전환은경쟁적참여의강화를야기하고, 이는신공공거버넌스보다는신공공관리론에가까운서비스의외주화를낳게된다. 넷째, 서비스전달단계에서기존의네트워크의활용은정책통합에있어중요하다. 독일의올덴부르크사례에서확인되었듯이, 고용서비스에대한국가의제도적틀이참여기회를제약하더라도지역의행위자들은가능하다면기존의정책네트워크들간에협력하기위해경쟁적인외주화를회피하고비공식적이고전통적인정책네트워크를활용하여어느정도의정책통합을이뤄냈다. - xxix -

30

31 Ⅰ. 서론 1. 문제제기 서울시는여러한계속에서도지자체차원에서고용노동정책의종합적접근과지속적실행을위한기반을구축하는등지방정부고용노동정책수행모델로서긍정적인평가를받고있다. 하지만정책기반이없는상태에서실행되어온서울시의고용노동정책은한계와여러문제점을가지고있는것또한사실이며, 여러제도적한계속에서지방정부의고용노동정책의시행은도전과제에직면하고있다. 특히지역사회 ( 지역공동체 ) 수준에서의고용노동정책의공백과고용노동정책을수행할민관협력모델의부재는고용및노동문제뿐만아니라지역사회 ( 공동체 ) 의사회경제정의에관한문제의발전에도영향을끼치고있다. 최근들어고용전략과노동시장정책을입안하고집행하는데있어서지역의중요성이강조되고있다. 지역은일자리가창출되고유지되는구체적인공간이다. 지역고용노동정책서비스의최종적인전달은지역단위이고따라서지역차원의고용노동정책모색이중요해지고있다. 그결과최근고용노동정책은중앙정부에서계획하고지방에서실행하는기존의모델에서지방에서자체적으로정책을입안하고실행하는지방고용노동정책으로점차변모하고있다. 선진국에서는오래전부터효과적인지역고용노동정책이국가전체의괜찮은일자리확대에결정적인요인으로작용한다는점을인식하고, 지역고용노동정책에대한논의와연구가활발히이루어지고있으며, 이는국가가지역고용창출을위한정책방안수립에서유용한근거로활용되고있다. 예를들어 OECD LEED(Local Economic & Employment Development) 는지역에서고용과노동정책을활성화하기위한여러가지논의들을제기하고있다. 특히고용정책분야에서기존중앙정부주도로이뤄진노동력수급관련정책을지역고용거버넌스를구축하여지역의노동력수요와공급관련이해관계자들의참여로지역의노동력공급과수요에능동적으로대응하는정책으로전환을목적으로공간기반정책 (place-based policy) 이논의되고있다. 우리나라도지역고용노동정책의중요성을인지하여지역에자율성을부여한지역고용노동정책을시행하고있지만아직활성화되지는못하고있다. 한편, 지역산업의수요를고려하고지역수준에서고용노동정책과복지정책이 - 1 -

32 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 상보적인연계성을갖기위해서는지역산업과일자리, 복지, 교육등의정책이유기적으로연결된지역고용복지거버넌스체제구축의필요성이갈수록커져가고있다. 특히전국에서가장많은인구규모를가지고있으며서울은다양한산업구조와일자리환경을가지고있어중앙정부차원의하향식고용노동정책보다는지역주민들의요구들이담긴상향식고용노동정책이더욱요구되고있다. 따라서본연구보고서는해외의주요지역사회 ( 지방정부 ) 고용노동정책과민관협력모델사례의분석을통해지역사회 ( 지방정부 ) 에대한시사점을도출하고서울시의고용노동정책에도움을줄수있는지역수준의고용노동정책개선및발전과제를제안하고자한다. 이러한연구목적을위해본연구보고서는해외주요국가의지방과지역수준에서의고용노동정책과거버넌스와새로운일자리창출영역인사회적경제와녹색경제부문에서해외지방정부의지역고용노동정책사례를분석한다. 지방정부수준에서지역고용노동정책의진입기에있는우리나라의경우다양한해외사례를통해지방정부의지역고용노동정책의정식화, 집행, 서비스의전달에이르는정책순환단계에서시행착오를줄이고해외의지역수준에서의지역고용노동정책의성공사례에서우리나라지방정부의지역고용노동정책의발전방향을모색할수있을것이다. 2. 연구내용및방법 1) 연구의내용 본연구는다음과같이내용을구성한다. 먼저 2장에서는우리나라지역노동시장정책의성과제고를위한시사점을도출하기위해적극적노동시장정책의효과에관한 OECD 회원국을비롯한국내외실증연구결과들을살펴본다. 실증연구결과를종합해보면, 적극적노동시장정책이만병통치약은아니며, 어느부문에정책역량을집중하고어떠한방식으로정책을집행하느냐에따라정책의성과가크게달라질수있음을강조하고있다. 실증분석에따르면, 우리나라의경제규모대비노동시장정책예산은 OECD 국가평균보다낮으며, 노동시장효과가큰직업훈련정책과고용서비스정책보다는고용장려금정책과직접일자리정책의예산비중이크다

33 Ⅰ. 서론 3장에서는우리나라지역노동시장정책이추진되는세가지경로 ( 중앙정부직접사업, 중앙정부-지방정부협력사업, 지방정부자체예산사업 ) 의정책들의현황을정리하고평가하고있다. 우리나라의경우중앙정부지원사업이든지방정부자체사업이든일자리사업의대부분이직접일자리사업예산으로구성되어있다는점에서차이가거의없으며, 장기적으로고용여건을개선하는데한계가있음을지적한다. 아울러최근 3~4년사이에지방정부가자체적으로추진하고있는노동시장정책은일자리의질을개선하는데초점을두고있다는점에서기존의고용촉진사업과는차별화되지만, 사업규모가작고전국적으로보면보편화된사업이아니라는한계가있다. 4장에서는미국의일자리정책에서지방정부의역할강화와정책개발사례를분석하고있다. 연방정부와주정부의협업일자리정책인 WIRED는지역사회와산업계와의연계강화, 지속적인양질의일자리창출, 지역경쟁력강화를목적으로추진된다. 지자체의지역맞춤형섹터전략인 Sector Council 주요특징은 1 다양한기관 집단과지방정부와의협력통해설계 운영, 2 특정산업 직종대상으로지역현안등문제해결지향적접근, 3 산업과지역맞춤형숙련형성과인력개발이다. 미국의고용노동정책의핵심은 일자리의질 을높여소득불균형을해소하고, 규제완화 및 창의적 혁신적투자 를통해더많은양질의일자리를창출하자는것으로요약된다. Ⅴ장에서는최근독일의베를린지역의노동시장의성과를전환시키고있는고용친화적인지역노동시장정책인 베를린노동 (BerlinArbeit) 사례를다루고있다. 베를린노동정책은기존지역노동시장정책이중앙정부의일자리정책과별다른차별성이없었다는성찰과일자리창출의동력을친기업적인경제정책으로환원시키는오류를더이상반복하지않겠다는인식에기반하고있다. 베를린노동정책의의의는베를린지역노동시장의성과를획기적으로전환시키기위해서는고용정책뿐만아니라다양한정책부문에서지역차원의독자적이고능동적인패러다임전환이필요하다는공감대가형성 확산되어노동시장의구조적문제를해결하기위한포괄적 종합적정책패키지라는점이다. Ⅵ장에서는사회적경제의개념과사회적경제의한형태로서사회적기업이고용에미치는긍정적인효과에대해주로유럽국가들의 6개사회적기업사례를살펴본다. 사회적기업의가장큰기여는취약계층에대한직 간접적고용이라할수있다. 연구에따르면, 우리나라의사회적기업은전체고용의 60% 가량을취약계층으로채우고있다. 다른선진국의사회적기업도다르지않아취약계층인장 - 3 -

34 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 기실업자, 장애인, 청년들을직접고용하거나일자리를가질수있도록적극적인교육활동을하는것으로나타난다. Ⅶ장에서는지역노동정책이녹색경제및녹색일자리의촉진에가질수있는역할과개선과제를해외의주요사례들을통해탐색해본다. 이를위해우선기후변화와노동시장의일반적인관계, 그리고녹색일자리의개념과논점을일별하고, 지역노동정책이이와관련하여갖는특징을검토한다. 이어서환경정책과녹색경제정책을결합한주요대도시의제도와정책, 그리고지역의일자리창출과경제성장요구를일련의녹색일자리와녹색경제프로그램으로화답하고있는지역수준의정책과실천의사례들을검토한다. 결론에서는이를유형화하고종합하여지역노동정책이가져야할방향을제시한다. Ⅷ장에서는유럽에서많이논의되고있는 활성화 (activation) 정책을중심으로지역수준에서거버넌스의한양상인이해관계자의참여와고용정책과사회정책의정책통합에대한사례분석을통해시사점을얻고자한다. 이장은참여기회의변화가고용정책과가족, 주거, 보건의료, 사회부조정책등과같은연관된정책영역들 ( 사회정책영역 ) 과의통합에어떻게영향을미치고있는지는살펴보고, 정책순환단계에서이해관계자의참여수준이높을수록더큰정책통합을야기한다는가설을지역수준에서의활성화정책에대한서로다른두도시사례 ( 이탈리아의밀라노와독일의올덴부르크 ) 의비교분석을통해탐색적방식으로검증하고있다. 2) 연구의방법 본연구는해외의지역고용노동정책사례를발굴하고소개하여해외의주요지역고용노동정책의특징과함의를정리하고지역고용거버넌스구축을위한시사점을얻기위해서문헌연구및국내 외사례조사, OECD LEED를비롯한지역고용동정책관련데이터분석, 고용관련전문가의자문회의및간담회등을실시하고자한다. 구체적으로문헌연구를통해 OECD 국가의적극적노동시장정책의성과결정요인과지역고용노동정책과지역고용거버넌스관련주목할만한해외사례에대해분석하고, 우리나라현재노동시장의문제점을제시한다. 사례연구는 OECD 국가가운데지역고용노동정책과지역고용거버넌스에서성과가있었던미국, 독일, 이탈리아의지역사례를선택하였고, 지역수준에서새로운일자리창출의영역이되고있는사회적경제와녹색경제부문에대한사례를분석하고자한다. 본연구의추진흐름도는다음과같다

35 Ⅰ. 서론 [ 그림 1-1] 연구추진흐름도 연구설계 : 문헌조사, 자문회의 자료분석 : 고용데이터분석 해외사례조사 : 문헌연구 전문가정책제언및정책적시사점도출 : 문헌연구, 자문회의, 간담회 향후정책추진방향제시 : 사례연구, 자문회의 - 5 -

36

37 Ⅱ. 적극적노동시장정책성과결정요인 : 기존연구결과와시사점 1. 서론 적극적노동시장정책이실업감소및일자리확대를위한주요수단으로세계여러나라에서널리추진되고있다. 노동시장정책은크게적극적정책과소극적정책으로구분된다. 소극적노동시장정책 (PLMP: passive labor market policy) 은실업급여사업등을통해실업자의생계비를보조하는정책이다. 적극적노동시장정책 (ALMP: active labor market policy) 은미취업자의구직활동과기업의고용창출 유지활동을지원하여일자리를확대하는것을목적으로하는정책으로크게취업상담 지도 알선등의고용서비스 (employment service), 직업훈련 능력개발 (vocational training), 고용장려금 (employment incentives), 직접일자리창출 (direct job creation), 창업지원 (start-up incentives) 정책으로구분된다. 2014년 OECD 통계에의하면회원국평균적으로 GDP의 0.53% 와 0.78% 에해당하는금액을적극적노동시장정책과소극적노동시장정책에지출하고있다 (OECD Stat.). 한국도글로벌금융위기이후적극적노동시장정책을빠른속도로확대했다. < 표 2-1> 에서볼수있듯이, 우리나라의적극적노동시장정책관련예산은 2011년 4조 9천억원에서 2016년 10조 2백억원으로지난 5년사이에 2배이상증가했다. OECD 통계기준 GDP 대비적극적노동시장정책지출비율도 2007년 0.12% 에서 2009년 0.43% 로상승한후 2014년까지 0.45% 에서유지되고있다. 특히, 대부분의 OECD 국가들과는달리한국은적극적노동시장정책지출액이소극적노동시장정책지출액을상회하고있다. 적극적노동시장정책이일자리창출에실제로큰도움을주고있는가? 정부지출을통해미취업자의취업을지원하면일자리가반드시확대될것으로생각할수있으나실상은꼭그렇지않다. 긍정적효과가유의하다는연구결과도많지만, 효과가거의없거나오히려부정적효과를미친다는연구결과도많다. 재정지원일자리사업이노동시장성과에부정적영향을미칠수있는이유는정책지원이없었더라도이루어졌을일자리매칭에재정을투입하여예산의낭비를초래하는사중손실 (deadweight loss), 정책지원이없는일자리와피고용인을선택하려던노동 - 7 -

38 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 자와기업이정책지원이있는일자리와피고용인으로자신의선택을바꾸는대체효과 (substitution effect), 정책지원부문의입직및고용증가로인해다른부문의이직이증가하고고용이감소하는치환효과 (displacement effect) 등의부작용이발생하기때문이다 (Fay, 1996; 방하남외, 2007; 김상호외, 2009; 이상준 이해춘, 2013). 더나은일자리를향한프로그램참여자들의구직노력을감소시키고현재의고용상태를지속시키는잠금효과 (lock-in effect) 도발생할수있다 (van Ours, 2004; Fremigacci & Terracol, 2013; 이상호외, 2015). < 표 2-1> 우리나라의재정지원일자리사업유형별예산추이 ( 단위 : 억원, %) 직접일자리 직업훈련 고용서비스 고용장려금 창업지원 실업소득유지및지원 합계 적극적노동시장정책 25,122 (28.5) 11,241 (12.8) 3,138 (3.6) 8,234 (9.4) 1,587 (1.8) 38,737 (44.0) 88,059 (100.0) 49,322 (56.0) 25,121 (26.1) 12,258 (12.7) 4,361 (4.5) 11,537 (12.0) 4,354 (4.5) 38,612 (40.1) 96,242 (100.0) 57,630 (59.9) 29,216 (26.0) 13,882 (12.4) 5,070 (4.5) 17,340 (15.5) 5,092 (4.5) 41,566 (37.1) 112,166 (100.0) 70,600 (62.9) 28,449 (23.7) 15,794 (13.2) 5,906 (4.9) 20,845 (17.4) 5,570 (4.6) 43,500 (36.2) 120,065 (100.0) 76,565 (63.8) 24,663 (17.6) 17,851 (12.8) 6,102 (4.4) 25,961 (18.6) 18,339 (13.1) 46,832 (33.5) 139,748 (100.0) 92,916 (66.5) 출처 : 강세욱 (2015) 주 : 괄호안의값은각년도일자리사업예산총액대비비율을나타냄. 26,302 (16.7) 19,683 (12.5) 6,915 (4.4) 28,307 (18.0) 19,001 (12.0) 57,478 (36.5) 157,685 (100.0) 100,207 (63.5) 이처럼적극적노동시장정책의성과를둘러싸고연구자간에평가가상반되는것은구체적정책유형, 목표집단, 거시경제여건및노동시장의제도적특징에따라정책효과가달라지기때문이다. 지역수준에서도어느부문에정책역량을집중하고어떠한방식으로정책을집행하느냐에따라정책의성과가크게달라질 - 8 -

39 Ⅱ. 적극적노동시장정책성과결정요인 수있다. 정책의성과를제고하기위해서는정책역량의집중이실증적증거를기반으로이루어져야한다. 이글의목적은국내외실증연구결과들을검토하여우리나라지역노동시장정책의성과제고를위한시사점을도출하려는것이다. 외국의경우개별노동자또는개별기업단위미시적자료를이용하여적극적노동시장정책의성과를분석한연구는상당한규모로축적되어있다. 그러한연구결과들을체계적으로정리한연구도발표되고있다. 우리나라의경우에도미시적접근법을이용하여적극적노동시장정책의성과를분석한연구들이최근빠르게증가하고있다. 반면, 지역수준집계자료를이용하여노동시장정책의차이가노동시장성과차이에미치는영향을분석한연구는국내외모두많지않은상황이다. 따라서이글은상당한양이축적된미시적연구결과를중심으로논의를진행하면서지역수준자료를이용한거시적연구결과들을보완적수준에서살펴본다. 이글은다음과같이구성된다. 제2절은적극적노동시장정책의성과에관한기존연구들의결과를살펴본다. 제3절은우리나라적극적노동시장정책의특징을평가하고개선방향을논의한다. 제4절은결론을제시한다. 2. 기존연구결과 지난 20여년간세계여러나라에서매우많은적극적노동시장정책이추진되었다. 정책의성과를평가한연구도일일이열거할수없을정도로많다. 정책효과평가결과가상당한규모로축적되면서메타분석 (meta analysis) 이라는방법론을이용하여기존의평가결과들을체계적으로정리한연구들도발표되고있다. 1) 적극적노동시장정책의성과에관한메타분석문헌중최근의대표적인예는 Card et al.(2015) 의연구이다. 이들은적극적노동시장정책이미취업자의취업확률에미친영향을분석한 207개논문의 857개평가결과를분석한다. 추정값의다수는유럽및앵글로색슨국가에서추진된정책에대한효과평가결과이지만 205개의추정값은아시아와중남미등다른지역에대한결과이다. 분석대상에포함된정책들은 1995년부터 2014년사이에추진된정책들이다. < 표 2-2> 는그들의핵심결과를정리한것이다. 이장은 Card et al.(2015) 의결론을중심으로논의 1) 메타분석은각연구의정책효과평가결과가정책특성 ( 정책유형, 목표집단, 집행시기등 ) 에따라어떻게달라지는지를회귀분석을통해밝힌다

40 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 를진행하면서필요한경우다른연구결과들을보완적수준에서설명한다. < 표 2-2> 적극적노동시장정책의효과 : Card et al.(2015) 의메타분석 전체 직업훈련 제재 / 징계 고용서비스 일자리탐색 고용장려금 직접일자리 상수항 파급기간 중기 장기 목표집단 취약계층 장기실업자 남성 여성 청년 고령자 출처 : Card et al.(2015) 의 Table 8 을정리함. 주 : 적극적노동시장정책이미취업자의취업확률에미치는효과에대한메타분석결과임. 프로그램에참여한미취업자의취업확률이프로그램에참여하지않은미취업자의취업확률보다얼마나더높은지를보여줌. 평가기간은프로그램종료 1 년후부터 3 년후까지의기간임. 반사실적통제그룹접근법을이용하거나표본선택편의모형을이용한미시적연구결과들에근거함. 음영은 5% 수준에서유의함을의미. 1) 전반적성과와정책효과파급기간 적극적노동시장정책의성과에관한기존연구들의일반적결론은긍정적효과가있더라도크기가작고뚜렷하지않다는것이다 (Calmfors, 1994; Dar and Tzannatos, 1999; Heckman et al., 1999; Martin and Grubb, 2001; Kluve and Schmidt, 2002; OECD, 2006; Betcherman et al., 2007; Puerto, 2007; Kluve, 2010; Card et al., 2010; 2015; Filges et al., 2016). 적극적노동시장정책이고용성과를제고하는만병통치약은아니라는것이다. Card et al.(2015) 은적극적노동시장정책의효과가파급기간에따라달라진다고

41 Ⅱ. 적극적노동시장정책성과결정요인 주장한다. < 표 2-2> 의 전체 열은적극적노동시장정책이미취업자의취업확률에미치는효과를여러정책유형에걸쳐종합적으로평가한결과를보여준다. 프로그램종료 1년후에는프로그램참여자와비참여자의취업확률간에유의한차이가없다. 프로그램참여자의취업확률이비참여자보다조금높지만그룹간차이가통계적으로유의하지는않다. 반면, 프로그램종료 2~3년후에는통계적으로유의한긍정적효과가나타난다. 효과의크기는 2년후효과보다 3년후효과가더크다. 이는적극적노동시장정책의효과가상당한시차를두고발생할수있다는것을의미한다. 2) 정책유형별효과차이 Kluve(2010) 는정책유형의차이가정책효과차이에결정적인영향을미친다고 강조한다. 2) < 표 2-2> 에제시된 Card et al.(2015) 의결과도정책유형에따라정책 효과의차이가매우크다는점을잘보여준다. 미취업자의취업확률에가장큰영향을미치는것은직업훈련정책이다. 직업훈 련정책은 1 년후취업확률에는유의한영향을미치지못하지만 2 년및 3 년후 취업확률에는 5% 수준에서유의한긍정적영향을미친다. 효과의크기또한 2 년 후효과보다 3 년후효과가더크다. 미취업자의구직활동을감시 감독하면서구직 활동을불성실하게할경우실업급여수급을제한하는제재 / 징계정책은미취업자 의취업확률에단기적으로는긍정적영향을미친다. 하지만중장기적효과는통계 적으로유의하지않다. 나머지정책들, 즉일자리탐색지원, 고용장려금, 직접일자 리정책의효과는단기와중장기모두통계적으로유의하지않다. 미시적연구결과들에대한또다른메타분석논문들과지역또는국가단위집 계자료를이용한연구결과들을보더라도, 직업훈련정책은단기적으로는효과가 유의하지않지만중장기적으로는노동시장성과를유의하게개선시킨다는결과가 우세하다. 고용서비스정책도특히단기적성과에대해긍정적효과를보고하는 연구가많다. 이정책은비용대비효과면에서상당한장점을갖는다는연구도 많다 (Martin, 2015). 직접일자리창출정책은사업종료후노동시장성과에유의한 2) Kluve(2010) 는 1980 년대초반부터 2000 년대사이에동안유럽 19 개국에서추진된적극적노동시장정책들의성과를평가한 96 개논문 137 개추정값을분석했다. 성과지표가무엇이냐에관계없이유의한긍정적효과가관찰된경우, 효과가유의하지않은경우, 유의한부정적효과를관찰한경우로평가결과들을구분한후각경우의발생확률과정책특성들간의관계를순위프로빗모형을이용해추정했다

42 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 영향을미치지못하거나오히려부정적인영향을미친다는연구가많다. 고용장려금정책은사중손실, 대체효과, 치환효과등을고려하면순고용효과가크지않다는결과가많다. 미시적연구결과들에대한또다른메타분석사례로는 Kluve(2010) 와 Card et al.(2010) 이있다. Kluve(2010) 는분석대상을유럽국가들로한정하고있다는점에서, Card et al.(2010) 은노동시장성과변수로미취업자의취업확률뿐아니라실업지속기간, 실업확률, 프로그램종료후소득등도고려한다는점에서 Card et al.(2015) 과차이가있다. 3) 하지만정성적결론은다르지않다. 두연구모두프로그램참여자의미래노동시장성과에대해직업훈련정책과고용서비스정책은긍정적인영향을, 직접일자리정책은부정적인영향을미친다는결론을제시한다. 지역수준집계자료를이용한연구로는 Calmfors and Skedinger(1995), Fertig et al.(2006), Malo et al.(1999) 이있다. Calmfors and Skedinger(1995) 는스웨덴 24 개지역의 1966년 ~1990년자료를이용하여직업훈련정책은실업률을감소시키고직접일자리정책은실업률을증대시킨다는결과를제시하였다. Fertig et al.(2006) 은독일 175개지역노동사무소의 1998년 ~1999년자료를이용하여직업훈련지출비중과고용장려금지출비중이높은지역은실업탈출확률이유의하게높지만직접일자리지출비중이높은지역은실업탈출확률이유의하게낮다는점을보였다. Malo et al.(1999) 은스페인지역패널자료를이용하여직업훈련정책의실업률감소및고용률증가효과는통계적으로유의하지만직접일자리정책과고용장려금정책의효과는통계적으로유의하지않다는결과를제시하였다. 국가별자료를이용한연구로는 Boone and van Ours(2009), Bassanini and Duval(2009), De Serres and Murtin(2013), 강철희외 (2001), 채구묵 (2011), 김용성 (2013) 이있다. 이들의공통된결론도미시또는지역단위자료를이용한연구와크게다르지않다. 예컨대, Boone and van Ours(2009) 은 OECD 20개국의 1985년 ~2002년평균횡단면자료를이용하여직업훈련정책지출비율이높은국가는실업률이유의하게낮고고용장려금정책지출비율이높은국가는실업률이유의하게높다는점을보였다. 고용서비스정책지출비율도실업률과부 (-) 의관계를갖지만이경우의결과는통계적으로유의하지않았다. 김용성 (2013) 은세부유형별적극적노동시장정책이 OECD 국가들의고용률에미치는효과를단기적효과와중장기적효과로 3) Card et al.(2010) 은적극적노동시장정책의성과에관한 26 개국 97 개논문의 199 개추정값을분석했다. 분석대상국가는거의대부분유럽국가들이며정책추진기간은 1995 년 ~ 2007 년이다

43 Ⅱ. 적극적노동시장정책성과결정요인 나누어살펴보았다. 직접일자리정책과고용장려금정책은단기적으로는고용률제고에기여하지만중장기적으로는고용률제고에기여하지못하고, 특히직접일자리정책은중장기고용률에유의한부정적영향을미치는것으로분석되었다. 반면, 고용서비스정책과직업훈련정책은단기적효과는유의하지않지만중장기적으로는고용률제고에유의하게기여하는것으로분석되었다. 3) 목표집단별효과차이 < 표 2-2> 에제시된 Card et al.(2015) 의메타분석결과를보면정책유형뿐만아니라목표집단간에도정책효과의차이가매우크다는것을알수있다. 적극적노동시장정책에의해취업확률이가장큰폭으로개선되는집단은장기실업자와여성이다. 고령자와청년의취업확률은오히려부정적영향을받는다. 단, 고령자에대한결과는 5% 수준에서유의하지만, 청년에대한결과는 10% 수준에서만유의하고 5% 수준에서는유의하지않다. 취약계층과남성의취업확률에미치는효과는통계적으로유의하지않다. 이표에서확인할수있는또다른중요한결과는세부유형별정책의성과도프로그램참여자의특성에따라달라진다는것이다. 취약계층취업확률에대해서는일자리탐색지원정책이유의한긍정적효과를미친다. 장기실업자의경우에는직업훈련, 고용장려금, 직접일자리정책이유의한긍정적영향을미치며제재 / 징계정책이유의한부정적효과를미친다. 여성취업확률도직업훈련정책과고용장려금정책으로부터유의한긍정적영향을받고제재 / 징계정책으로부터유의한부정적영향을받는다. 단, 장기실업자의경우와달리직접일자리정책이여성취업확률에미치는효과는통계적으로유의하지않다. 청년과고령자의경우에는정책유형을세분하여살펴보더라도유의한긍정적영향을미치는정책이거의없다. 직접일자리정책은청년취업확률에오히려유의한부정적영향을미친다. 다른정책들은청년취업확률에유의한영향을미치지못한다. 고령자취업확률에대해서는직업훈련, 고용장려금, 직접일자리정책이통계적으로유의한부정적효과를미치며제재 / 징계정책만유의한긍정적효과를미친다. 적극적노동시장정책이첫째, 남성보다여성에게더큰영향을미친다는결과와둘째, 청년및고령자의노동시장성과를개선하는경우가드물다는결과는다른여러연구에서도공통적으로확인된다. 예컨대, Greenberg et al.(2003) 은미국의직업훈련정책이성인여성소득은 1,417 달러증가시키고, 성인남성의소득은

44 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 달러증가시키며, 청년소득은 92 달러감소시킨다는메타분석결과를제시하였다 (1999년달러기준 ). 4) 단, 성인여성및남성소득증가에관한추정결과는 1% 수준에서유의했지만청년소득감소에대한추정결과는통계적으로유의하지않았다. 유럽의경우에초점을둔 Kluve(2010) 의메타분석결과도직업훈련의청년노동시장성과개선확률을성인및장애인의경우보다훨씬낮게평가한다. Caliendo and Schmidl(2015) 는유럽의청년취업정책을세부유형별로구분해메타분석을수행하였다. 그들의결과에의하면직업훈련정책과고용장려금정책에대한기존연구의평가결과는긍정적평가와부정적평가가엇비슷하게혼재되어있고, 직접일자리정책에대한평가결과는부정적평가가압도적으로많았다. 단, 고용서비스정책에대한평가결과는긍정적평가가우세한것으로분석되었다. 5) < 표 2-3> 은 OECD에서수행된 Martin and Grubb(2001) 의메타분석결과를요약한것이다. 이들의결과도앞서논의한 Card et al.(2015) 의결과와상당히유사하다. 직접일자리정책은중장기적으로긍정적효과를미치기가어려우며창출된일자리의한계생산성이낮은경우가대부분이다. 여성이남성보다적극적노동시장정책의영향을더크게받는다. 적극적노동시장정책을통해청년일자리문제를해결하는것은매우어렵다. < 표 2-3> 적극적노동시장정책의효과 : Martin and Grubb(2001) 의메타분석 프로그램긍정적효과효과없음비고 정규교실훈련 재진입여성 중년남성, 저학력고령자 - 강좌의노동시장적합성이높아야함 - 고용주에게강좌의질이높다는신호가전달되어야함 - 고용주들이높게평가하는자격증획득유도 - 프로그램규모를작게운용 현장훈련 재진입여성, 싱글맘 중년남성 (?) - 노동시장수요에직접부합해야함 - 지역고용주과강한연계형성 - 단, 그로인해치환위험증대 4) Greenberg et al.(2003) 은 1964 년부터 1998 년사이에미국에서추진된 15 개재정지원직업훈련정책이참여자소득에미친효과를메타분석을이용해분석했다. 이용된논문의수는 31 개이며정책효과추정값은 315 개이다. 5) Caliendo & Schmidl(2015) 은청년실업문제해결을위해유럽에서추진된적극적노동시장정책의성과를분석했다. 메타분석에이용된연구결과는 37 개이다

45 Ⅱ. 적극적노동시장정책성과결정요인 프로그램긍정적효과효과없음비고 일자리탐색지원 ( 잡클럽, 개별적상담등 ) 그중, 재취업보너스 대부분의실업자특히, 여성및한부모 대부분의성인실업자 - 실업자구직행동에대한감시강화 - 선별지표 (work test) 집행 - 수급자와그들의이전고용주에대한면밀한감시와통제필요 청년취업정책 ( 훈련, 고용장려금, 직접일자리 ) 취약계층청년 - 교육, 직종숙련, 작업기반학습의적절하고포괄적인결합 - 청년과그들의가족에대한지원서비스조기개입및지속적개입 - 직업에대한일부청년들의부적절한태도에대처 - 성인멘토가도움이될수있음 고용장려금 그중, 실업자창업지원 장기실업자, 재진입여성 남성 (40 세이하, 비교적고학력 ) - 순고용효과를극대화하기위해목표집단을신중하게정하고적절히통제해야함 - 고용주지원비율과의상충문제존재 - 소수의사람들에게만작동 직접일자리 대부분의성인과청년실업자 - 일반적으로장기적이득은거의없음 - 한계생산성이작은일자리 출처 : Martin annd Grubb(2001) 의 Table 2 를정리함. 4) 거시경제적요인과노동시장제도적요인의효과 Card et al.(2015) 에의하면적극적노동시장정책은경제성장이둔화되고실업률이높을때더큰효과를갖는다. 하지만이러한결론은연구자간에공통된결론은아니다. 예컨대, Kluve(2010) 는정책유형효과를통제하면거시경제적요인 ( 실업률, GDP 성장률, GDP 대비적극적노동시장정책지출비율 ) 과노동시장제도적요인 ( 해고규제, 비정규직사용기간규제, 파견규제, 연금소득대체율등 ) 이정

46 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 책성과평가에미치는효과는유의하지않다고주장한다. Greenberg et al.(2003) 은경기상황이훈련성과에미치는효과가성인남성과성인여성의경우에는유의하지않고청년의경우에는실업률이높을때훈련성과가떨어진다고주장한다. 적극적노동시장정책의성과는시간이지날수록개선되고있는가? Greenberg et al.(2003) 은미국의직업훈련성과가시간에걸쳐향상되고있다는실증적근거를발견할수없다고보고한다. Kluve(2010) 는최근연구일수록긍정적효과를보고할확률보다부정적효과를보고할확률이더높다고주장한다. 5) 국내연구 우리나라의경우에도직접일자리창출정책은프로그램종료후참여자의노동시장성과에미치는효과가매우작고통계적으로유의하지않다는결과가많다. 이상호외 (2015) 는 2012년상반기와 2013년상반기에직접일자리사업에참여했던이들이다음연도 6월 30일에어떠한고용상태에있었는지를조사했다. < 표 2-4> 는그들의조사결과를보여준다. 거의절반정도는직접일자리사업에다시참여한다. 35%~38% 의인원은직접일자리사업에도참여하지않고고용보험피보험자격도취득하지못한상태로이동한다. 이러한결과는프로그램참여자들이미취업과직접일자리사업을반복적으로오가는회전문현상이심각하다는사실을잘보여준다. 반면직접일자리사업을수행한이력이없는일반사업장에취업하여고용보험을취득하는경우는 4.6%~4.8% 에불과하다. 직접일자리사업이참여자들의민간일자리이행을돕는징검다리역할은제대로수행하고있지못한것이다

47 Ⅱ. 적극적노동시장정책성과결정요인 < 표 2-4> 직접일자리사업참여자의고용상태이동 : 이상호외 (2015) 의결과 ( 단위 : 명, %) 2012 년상반기참여자 2013 년상반기참여자 직접일자리사업재참여 162,451 (45.4) 192,298 (51.3) 다음연도 6 월 30 일고용상태 재취업 ( 고용보험취득 ) 일자리사업사업장취업 42,536 (11.9) 31,202 (8.3) 일반일자리재취업 16,304 (4.6) 17,856 (4.8) 고용보험미취득 136,498 (38.2) 133,405 (35.6) 계 357,789 (100) 374,761 (100) 출처 : 이상호외 (2015) 의 < 표 4-2> 를정리함. 주 : 2012 년 1 월 1 일 ~6 월 30 일과 2013 년 1 월 1 일 ~6 월 30 일에직접일자리사업에참여했던이들이다음연도 6 월 30 일에어떠한고용상태에있었는지를보여줌. 괄호안의값은각상태에있는인구를프로그램참여자수로나눈값임. < 표 2-5> 는 2011년지역공동체일자리사업및숲가꾸기사업참여자들이그러한사업에참여하지않은미취업자들에비해 1년후와 2년후시점에얼마나더나은노동시장성과를거두었는지를보여준다. 이표는처치 / 통제회귀분석을이용한이규용외 (2013) 의추정결과를정리한것이다. 취업률에미친효과는부정적이었다. 그러한부정적효과가 5% 또는 10% 수준에서유의한경우도있었다. 특히, 숲가꾸기사업참여는민간부문일자리취업확률에상당히크고유의한부정적효과를미쳤다. 임금에미치는효과는통계적으로유의하지않은경우가대부분이었는데숲가꾸기사업의경우에는 2년후임금에 5% 수준에서유의한부정적효과를미쳤다. 이러한이규용외 (2013) 의결과도우리나라직접일자리창출정책이프로그램종료후참여자의노동시장성과에긍정적인영향을미치지못하고있다는사실을보여준다. < 표 2-5> 한국직접일자리정책의노동시장효과 : 이규용외 (2013) 의결과 취업 정부사업 지역공동체일자리사업 숲가꾸기사업 1 년후 2 년후 1 년후 2 년후 * (0.031) (0.028) (0.031) (0.028) (0.031) 0.198** (0.030) ** (0.031) 0.055** (0.029)

48 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 민간부문 취업기간 월임금 건강 만족도 지역공동체일자리사업 숲가꾸기사업 1 년후 2 년후 1 년후 2 년후 ** (0.022) (0.275) (0.131) (0.022) (0.272) (0.127) (0.067) (0.050) ** (0.025) 0.972** (0.365) (0.144) ** (0.025) (0.581) ** (0.147) (0.067) 0.087* (0.051) 출처 : 이규용외 (2013) 의 < 표 4-11>, < 표 4-12>, < 표 4-14>, < 표 4-15>, < 표 4-18>, < 표 4-19>, < 표 4-20>, < 표 4-21> 을정리함. 주 : 2011 년지역공동체일자리사업및숲가꾸기사업참여자들의노동시장성과를그러한사업에참여하지않은이들의노동시장성과와비교한결과임. 전체대상자는 2010 년일자리사업에참여한 982 명임. 처치집단은 2011 년에도일자리사업에참여한 497 명임. 통제집단은 2010 년도에일자리사업에참여하였고 2011 년사업에지원했으나참여자로선정되지않은 485 명임. 1 년및 2 년후시점은각각 2012 년 11 월과 2013 년 11 월임. 괄호안의값은강건한표준오차이며, ** 과 * 는각각 5% 와 10% 수준에서유의함을표시. 우리나라직업훈련정책의노동시장성과에관한연구결과들은강순희 어수봉 최기성 (2015) 에잘정리되어있다. 총 41개연구결과를검토한그들의결론에의하면직업훈련정책은노동시장성과를유의하게개선한것으로보고되는경우가많다. 단, 청년, 여성, 중고령자, 장애인, 저소득층등구체적으로어떠한목표집단에주목하느냐와취업률과임금중어떠한성과변수에초점을두느냐에따라평가결과가달라지기도한다. 또한직업훈련의경우에도고용의질을개선하는효과는매우낮은것으로평가되고있다. 예컨대, 이상은 (2005) 은청년층에대한직업훈련은취업률과임금에대해유의한영향을미치지못한다는결과를제시하였다. 강순희 어수봉 최기성 (2015) 은직업훈련이남성보다여성의취업률을더큰폭으로증대시킨다는결과를제시하였다. 또한이들은직업훈련이남녀모두정규직으로취업될확률에는유의한영향을미치지못하며여성의임금에는부정적인영향을미친다는점도보였다. 이서윤 (2014) 은실업자에대한직업훈련이재취업확률은증대시키지만재실업위험을개선하는효과는없고이전임금회복확률에는부정적인영향을미친다는결과를제시하였다

49 Ⅱ. 적극적노동시장정책성과결정요인 3. 우리나라일자리정책의특징과개선방향 1) 직업훈련정책과고용서비스정책중심예산확대필요 우선, 예산총액면에서우리나라의경제규모대비노동시장정책예산은 OECD 국가평균보다낮다. 2014년 OECD 통계에의하면우리나라의 GDP 대비노동시장정책지출비율은 0.75% 로 OECD 평균 1.32% 의절반보다조금높은수준이다. 소극적노동시장정책비율 0.30% 와적극적노동시장정책비율 0.45% 모두 OECD 평균 0.78% 와 0.53% 를하회한다. 노동시장정책예산총액을지금보다더큰폭으로확대할필요가있다. 정책유형간예산배분구조를보면우리나라는다른 OECD 국가에비해직접일자리정책과고용장려금정책이차지하는비중이매우높다. [ 그림 2-1] 에서볼수있듯이우리나라의 2016년적극적노동시장정책예산중직접일자리정책과고용서비스정책이차지하는비중은각각 26.3% 와 28.1% 이다. 이는같은항목에대한 2014년 OECD 회원국평균 12.0% 와 17.1% 를큰폭으로상회한다. 특히, 우리나라의직접일자리사업예산비중은전체 OECD 국가들중헝가리에이어두번째로높은수준이다. 그에반해직업훈련정책과고용서비스정책이차지하는비중은상당히낮다. 직업훈련정책의예산비중 19.7% 도 OECD 평균 26.0% 에크게못미치지만, 고용서비스정책의예산비중 6.9% 는 OECD 평균 28.0% 의 1/4 수준에도못미친다. 2014년 OECD 통계를이용하여각국의고용서비스정책예산비중을비교하면우리나라가포르투갈에이어두번째로낮다. 지방자치단체의직접일자리사업의존도는중앙정부보다훨씬더강하다. < 표 2-6> 에서볼수있듯이지방자치단체의경우에는적극적노동시장정책관련자체예산중 70% 이상이직접일자리사업에배분되어있다. 중앙정부와의매칭사업을위해지방자치단체가지출하는예산에서는직접일자리사업이차지하는비중이 95% 를상회한다. 반면, 지방자치단체의전체일자리예산에서직업훈련정책과고용서비스정책이차지하는비중은두정책모두 3% 미만이다

50 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 [ 그림 2-1] 적극적노동시장정책사업유형간예산배분구조 출처 : 강세욱 (2015), OECD.Stat. 주 : 한국은 2016 년예산기준. OECD 는 2014 년기준 < 표 2-6> 지방자치단체일자리사업구조 (2014 년 ) ( 단위 : 억원, %) 직접일자리직능개발고용서비스고용장려금창업지원전체출처 : 주무현 (2014) 중앙정부 지방자치단체 소관부처매칭사업자체사업 28,448 (62.2) 15,817 (96.3) 5,906 (90.5) 20,845 (97.2) 5,570 (86.1) 76,586 (79.3) 21,673 <47.4> 213 <1.3> 11,361 (24.8) 4 (0.0) 238 (3.6) 20,047 (20.7) 8,686 (19.0) 597 (3.6) 385 (5.9) 605 (2.8) 902 (13.9) 합계 45,773 (100.0) 16,418 (100.0) 6,529 (100.0) 21,450 (100.0) 6,472 (100.0) 96,633 (100.0)

51 Ⅱ. 적극적노동시장정책성과결정요인 이러한일자리사업예산배분순위는앞서살펴본정책유형별노동시장성과순위와매우다르다. 노동시장효과는직업훈련정책과고용서비스정책이상대적으로크고고용장려금정책과직접일자리정책이상대적으로작은데, 예산배분비중은고용장려금정책과직접일자리정책이높고직업훈련정책과고용서비스정책이낮다. 이러한불일치는직업훈련정책과고용서비스정책의비중을확대하는방향으로우리나라예산배분구조를조정할필요가있음을시사한다. 물론, 각국의노동시장여건과사회안전망제도가상이한상황에서 OECD 평균과단순비교하여예산배분구조의적정성을논의하는것은타당하지않을수있다. 고용성과만을기준으로정책의타당성을평가해서도안될것이다. 사회안전망이제대로갖추어지지못한우리나라의경우일자리사업이고용정책뿐아니라사회정책의기능도수행하고있기때문이다 ( 최혜진 최영준, 2012; 이규용외, 2013; 주무현, 2014). 그럼에도불구하고, 다양한노동시장성과평가결과들과비교해봐도우리나라일자리사업배분구조는직접일자리정책및고용장려금정책편중경향이너무강하다. 이러한경향을사회적약자를보호하려는과정에서불가피하게초래된것으로볼수만은없다. 단기적성과중심노동시장정책기조, 일자리사업집행과정에서이익을취하고있는다양한세력간유착관계, 일자리사업설계및집행기관의대안개발역량부족으로인해야기된것이기도하다. 유사 중복사업도많고, 고용안정성과민간일자리이행률도떨어지며, 사업평가및환류체계가제대로구축되어있지않고, 저임금일자리에집중되어있어서저소득층생활안정기능도충분히수행하고있지못하다는것이일반적평가이다. 더욱중요한문제는정책역량이직접일자리정책과고용장려금정책에집중됨으로써직업훈련정책과고용서비스정책이활성화되고있지못하다는것이다. 앞서언급한대로예산총액면에서우리나라는경제규모대비일자리사업예산지출비중이다른 OECD 국가들보다낮다. 따라서직접일자리사업및고용장려금사업예산축소를통해예산배분구조를조정하는전략보다직업훈련, 고용서비스사업중심예산확대를통해예산배분구조를조정하는전략이바람직하다. 2) 정책목표와참여자특성을고려한맞춤형전략필요 전체예산규모를확대하고정책유형간예산배분비중을조정하는것도중 요하지만각정책의효과를높이려는노력도매우중요하다. 각사업간연계구

52 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 조를강화하고특히, 일자리질개선능력을제고해야한다. 앞절의기존연구정리결과는각정책이지향하는목표, 참여자특성에따른정책유형별성과차이, 정책효과파급기간등을고려하여일자리정책집행체계를개선할필요가있음을시사한다. 각정책별세부개선방안을여기서모두논의하기는어렵다. 다수의연구자들이공통적으로지적하고있는몇가지주요사항을간략히정리하면다음과같다. ⑴ 직접일자리정책 직접일자리정책의경우에는일자리의질을개선하고사회복지제도와의연계성을강화하여저소득층생활안정기능을제고해야한다. 현재우리나라는노인취업률이 OECD 회원국중가장높은수준임에도불구하고노인취업의빈곤완화효과가매우낮아노인빈곤율역시 OECD 회원국중가장높은수준이다. 청년층에대해서도여러직접일자리사업이진행되고있지만재취업률, 고용유지율, 임금등의성과가미흡하다. 여성미취업자를위한직접일자리사업역시고용안정성이낮은저임금시간제일자리가큰비중을차지하고있다. 청년 / 여성 / 고령자, 경과적 / 복지성 / 봉사형일자리등참여자특성과일자리제공목적을고려한차별적지원대책이마련되어야한다. 직업훈련및고용서비스사업과의연계성을강화하여더나은일자리로의이행률도높여야한다. 직접일자리사업을통해생산되는사회 복지서비스의질을제고하려는노력도필요하다. 정부가먼저공공일자리사업에서일자리의질을개선하고올바른노사관계를확립하려는노력을기울이고이를민간으로확대 전파하려는다양한대책을마련해야한다. ⑵ 고용장려금정책 고용장려금정책은사중손실, 대체효과, 전치효과등의부작용으로인해순고용효과가크지않다는것이학계의일반적평가이다. 특히우리나라의고용장려금정책은사업주지원비중이너무높고, 프로그램종료후고용유지율이급격히낮아지며, 사업체계가지나치게복잡해서비스이용이어렵고, 제도활용률이낮아실효성이떨어진다는지적이여러연구자들에의해제기되어왔다 ( 금재호외, 2013;

53 Ⅱ. 적극적노동시장정책성과결정요인 국민경제자문회의 KDI, 2016). 예컨대, 국회예산정책처 (2016) 에따르면고용창출지원사업중하나인정규직전환지원사업의경우 2015년예산 196억원중실제집행된금액은 4억원 (2%) 에그쳤다. 6) 국회예산정책처는이러한낮은집행률의원인으로우리나라의현재상황에서는기업이비정규직을채용함으로써얻을수있는인센티브가과도하기때문에현행기업보조금지원으로는정규직채용관행을유도하기가어렵다는점을지적했다. 해결책으로는원 하청공정거래질서확립및불법파견감독강화등을통해비정규직의임금과근로조건을개선하고집행가능한수준으로예산을조정해야한다고주장했다. 집행률이저조한고용장려금사업은그외에도많다. 대기업이협력업체근로자를위해이익의일부를복지기금으로지출하면그중 50% 를지원하는사내 ( 공동 ) 근로복지기금지원사업도 2015년예산 80억원중 2억원 (2.6%) 만집행되었다. 임금피크제를도입한기업이청년을정규직으로신규채용할경우인건비를지원하는세대간상생고용지원사업도 2015년추경을통해신규편성된예산 123억원중 18억원 (14.6%) 만집행되었다. 이러한사례들은우리나라의여러고용장려금제도가제역할을충분히수행하고있지못하다는사실을보여준다. 7) ⑶ 직업훈련정책 직업훈련정책의경우에는지역발전전략과직업훈련체계간연계성을강화할필요가있다. 최근 OECD(2014) 는 LEED(Local Economic and Employment Development) 프로그램보고서를통해지역수준숙련형성의필요성을강조하고다양한정책대안들을제시하고있다. 그러한정책대안에는숙련공급뿐아니라숙련수요도증대시켜고숙련균형을이루어야한다는점 ([ 그림 2-2] 참고 ), 축적된숙련이과소이용되지않도록숙련활용도 (skill utilization) 를제고해야한다는점, 고성 6) 정규직전환지원정책은기간제 파견및안전 보건관리자를 ( 기한의정함이없는 ) 정규직으로전환하는상시근로자 5 인이상 300 인이하중소 중견기업사업주에게인건비상승분의일정비율을월 60 만원한도내에서최대 1 년간지원하는정책으로 2015 년에처음도입되었다 년예산은 244 억원으로증액되었고 2016 년 6 월까지 7.0% 가집행되었다 ( 국회예산정책처, 2016) 년 9 월이전까지는월 60 만원한도내에서임금상승분의 50% 를지원했고 2015 년 9 월이후현재까지는월 60 만원한도내에서임금상승분의 70%( 청년은 80%) 와간접노무비 20 만원을지원하고있다. 7) 고용장려금정책의성과에관한선행연구정리문헌으로는금재호외 (2013) 를참고하라

54 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 장기업에대한투자를확대하고사회적기업과녹색산업을고용창출기제로적극활용해야한다는점, 노동자의경력단계에따른맞춤형직업훈련서비스를생애전체에걸쳐지속적으로제공함으로써경제사회변화에대한적응력 (resilience) 을강화하고더나은일자리로의이행을지원해야한다는점, 기업및지역특수숙련과일반적숙련간균형을추구해야한다는점, 직업훈련프로그램에지역고용주들과정규교육기관의참여를확대해야한다는점, 지방자치단체의주도적역할이중요하다는점등이포함된다. 전병유 (2016) 는우리나라의경우에도국가인적자원컨소시엄, 산업별협의체, 지역 산업맞춤형인력양성체계, 지역맞춤형일자리사업등다양한지역숙련정책이추진되고있지만이러한새로운패러다임이적극적으로반영되진못하고있다고평가한다. [ 그림 2-2] OECD LEED 의숙련진단사분면도 출처 : OECD(2014) 현재우리나라의직업훈련참여자중훈련받은분야에취업하는비율은 10% 대에불과하다 ( 국민경제자문회의 KDI, 2016). 직업훈련이더나은일자리로이동할수있는징검다리역할을할수있도록참여자인적특성및노동시장경력단계를고려한맞춤형전략이필요하다. 특히, 비정규직의직업훈련참여율을높이고노동시장성과를개선하기위한획기적인대책이마련되어야한다. 우리사회의각부문에걸쳐비정규직이광범위하게이용되고있음에도불구하고, < 표 2-7> 에서볼수있듯이, 연중교육훈련경험이있는비정규직의비율 (35.5%) 은정규직비율

55 Ⅱ. 적극적노동시장정책성과결정요인 (67.5%) 의절반수준에불과하다 ( 한국비정규노동센터정책연구위원회, 2015). 더욱 이사업주훈련수료자중비정규직비율은 1.8% 에불과한상황이다 ( 국민경제자문 회의 KDI, 2016). < 표 2-7> 고용형태별교육훈련경험여부 ( 단위 : 명, %) 정규직여부 구분 전체 정규직 비정규직 교육훈련경험여부있음없음 전체 10,273,353 9,038,620 19,311, % 46.8% 100.0% 7,212,225 3,474,346 10,686, % 32.5% 100.0% 3,061,128 5,564,274 8,625, % 64.5% 100.0% 출처 : 한국비정규노동센터정책연구위원회 (2015) 정규직과비정규직간직업훈련참여율격차도문제이지만정규직과비정규직에게제공되는직업훈련서비스의내용이상이할수있다는것도문제이다. 기업의입장에서는비정규직노동자에게기업특수숙련형성의기회를제공할유인이크지않을수있다. 대신비정규직직업훈련사업은일반숙련형성프로그램을중심으로이루어질가능성이높다 (Autor, 2001; Schmidt and Thommes, 2007). 비정규직에대한직업훈련효과를분석한기존연구들을보면, 정규직전환확률에미치는영향이통계적으로유의하지않은경우가많다 (Higuchi, 2013; D Addio and Rosholm, 2005; McVicar et al., 2016; 채창균, 2009; 강순희, 2012; 김철희외, 2013). 8) 비정규직의직업훈련실태와성과에대한심층분석과개선책마련이시급하다. 8) 단, 채창균 (2009) 은직업훈련비용을비정규직개인이부담할경우에는정규직전환가능성이높아진다는결과를제시하였다. 이상준외 (2012) 는정규직전환효과가임금효과를상회한다는결과를, 강순희 안준기 (2013) 는비정규직유형에따라정규직전환효과가다르다는결과를제시하였다

56 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 ⑷ 고용서비스정책 고용서비스의경우에도인원및전문성부족, 저임금일자리편중경향, 민간위탁의무분별한활용및관리미흡등으로인해노동시장성과개선역할을제대로수행하고있지못하다는평가가지배적이다 ( 김승택외, 2015; 오성욱, 2016, 국회예산정책처, 2016). 오성욱 (2015) 에따르면, 2015년우리나라의고용센터수는 86 개이며, 고용센터직원수는 4,923명이다. 우리나라의실직자중공공직업알선기관을통해재취업하는비율은 15.4% 이다. 이는핀란드의 43%, 일본 23%, 영국 27% 에비해현저히낮은수준이다. 일자리정보중 70.4% 는 30인미만사업장일자리이다. 고용센터구직자중 41.8% 는월 200만원이상의임금을희망하지만월 200만원이상의임금을지급하는일자리정보는 29.4% 에불과하다. 이러한실태조사결과는고용서비스에대한인프라투자를확대하는한편고용서비스기관간협력체계를강화해야할필요성을제기한다. 아울러, 대기업과중견기업참여를확대하여양질의일자리정보획득역량을제고해야할것이다. 직업상담원들이취업서비스업무에집중할수있도록종사자수를큰폭으로늘리고취업서비스이외의업무부담을줄여야한다. 직업상담원의전문성강화를위한직업훈련을확대해야하며처우개선을위한방안도마련되어야한다. 다시오성욱 (2015) 의실태조사결과를보면, 2015년우리나라의고용센터직원 1인당구직자수 (2014년기준 ) 와경제활동인구는각각 606명과 5,467명으로, 독일 (53명과 447명, 2014년기준 ), 영국 (53명과 463명, 2014년기준 ), 프랑스 (96명과 554명, 2013년기준 ), 일본 (222명과 2,359명, 2013년기준 ) 보다훨씬더많다. 더욱이고용센터인력의 9.4% 만직접적인취업알선업무를담당하고있으며그마저도워크넷정보위주의취업알선에급급한실정이다. 워크넷에등록한구직자중에서상담및알선을통해취업시킨경우는 8.2% 에불과하다. Hainmueller et al.(2015) 은독일의연방공공고용청 (Federal Public Employment Agency: Bundesagentur für Arbeit, BA) 이 2007년 5월시행한파일럿프로젝트결과를분석하여상담전문인력확대가지역내실업률과실업지속기간은감소시키고재취업률은상승시켰다는실증분석결과를제시했다. 구직자에대한관리가강화되고일자리탐색노력이증대되며, 더많은빈일자리정보가등록되기때문이다. 상담인력확대로인한비용상승분은서비스성과제고로인해충분히만회되었다. 해당사무소의 추가적인건비 실업급여액 은 3.4%p 감소했고, 서비스참여자의소득은 6.7%p 증대되었다. 인접지역에부정적파급효과를미치지도않았다

57 Ⅱ. 적극적노동시장정책성과결정요인 오히려프로젝트참여사무소들로인해빈일자리정보가증대되어프로젝트에참여하지않은인접지역고용사무소들의성과도개선되었다. Behncke et al.(2010a, b) 은스위스를자료를분석하여상담사와실업자간사회적배경일치여부가취업성과에미치는영향을분석했다. 사회적배경일치여부는성, 연령대, 교육수준및국적을기준으로평가했다. 성향점수방법등의매칭방법을이용해정책의인과적영향을분석한결과, 사회적배경이동일한상담사에게고용서비스를받은실업자는그렇지않은실업자에비해취업확률과안정적일자리로의취업확률모두 3%p 이상높아지며구직활동을계속할확률과실업급여수급확률은 3%p 이상감소하는것으로나타났다. 주된원인은상담사-실업자간신뢰감이증대되고더원활한의사소통이이루어지기때문이다. 이러한결과도다양한사회적배경을가진이들로고용서비스의상담인력을증원함으로써현재의획일적고용서비스제공시스템에서벗어나수요자맞춤형서비스제공체계를구축할필요가있음을시사한다. 고용서비스민간위탁을억제하면서민간위탁기관에대한관리감독을강화해야한다. 오성욱 (2015) 과김승택외 (2015) 에의하면, 우리나라의민간고용서비스산업은규모면에서는빠른속도로증가하고있지만정부지원의존도가높은영세기업들의비중이매우높으며, 불안정저임금일자리편중경향이강하고, 서비스의차별화수준도높지않은것으로알려져있다. 프랑스, 독일, 스웨덴에서이루어진참여자무작위배정방식에의한필드실험결과는민간위탁확대보다공공고용서비스기능강화에정책의중점을둘필요가있음을시사한다. 프랑스는 2007년에일부공공고용서비스기관과민간위탁기관의직업상담원 1인당장기실업위험구직자수를 120명에서 40명으로낮추면서 43,977 명의구직자들로하여금그러한조치를취하지않은공공고용서비스기관 ( 통제집단 ), 실험대상공공고용서비스기관, 실험대상민간위탁고용고용서비스기관중한기관을임의로선택하게했다. 이러한필드실험성과를분석한 Behaghel et al.(2014) 의결과에의하면, 실험 6개월후에실험대상공공서비스기관의취업률은통제집단의취업률 ( 약 20%) 보다 10.2%p 증가했지만실험대상민간위탁기관의취업률은 4.2%p 증가하는데그쳤다. 정책효과가나타나는속도역시공공고용서비스기관이민간위탁기관보다빨랐다. 공공서비스기관에서는취업률이 3개월후에이미 11%p 증가했지만, 민간위탁기관에서는 3개월이될때까지취업률이유의하게증가하지않았다. 비용-편익면에서도공공고용서비스기관에대한지원이더나은성과를보였다. 민간위탁기관에서는실업급여수급기간이감소하지않아서순비용이유의하게

58 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 증가했지만, 공공서비스기관에서는실업급여수급기간이감소하여순비용이 ( 비록통계적으로유의하지는않지만 ) 감소했다. Behaghel et al.(2014) 은이러한결과의원인으로민간위탁기관의상담기술및노력부족문제를지적했다. 독일에서 2009년 ~2010년에시행된고용서비스강화실험을분석한 Krug and Stephan(2016) 도공공고용서비스기관에대한지원이민간위탁기관에대한지원보다실업기간을더큰폭으로줄였다는결과를제시했다. 단, 이들은그러한효과가단기에만존재하며, 실업기간이감소한주된이유는실업에서비경제활동상태로의이행때문이었다고지적한다. Bennmarket et al.(2013) 은스웨덴에서 2007년에시행된필드실험결과를분석했다. 민간위탁기관에대한지원과공공고용서비스기관에대한지원이전체참여자의취업률에대해서는통계적으로서로다르지않은영향을미쳤지만, 청소년에게는공공고용서비스기관지원이, 이민자에게는민간위탁기관지원이더나은성과를보였다. 3) 성과평가시스템개선필요 사업평가체계는사업의지속성과정책운용방향, 정책의최종적성과에큰영향을미친다. 그동안많은연구자들이우리나라노동시장정책평가체계의형식성과획일성문제를지적하였고다면적평가체계로의전환필요성을제기해왔다 ( 전명숙 임상훈, 2014; 김종한외, 2014; 우상범 이상호, 2014). 앞절의기존연구정리결과는정책성과평가체계를설계할때도정책의유형과참여자특성, 정책효과파급기간등을다면적으로고려할필요가있음을시사한다. < 표 2-8> 은 2016년일자리사업이참여자특성별로어떻게배분되어있는지를보여준다. [ 그림 2-3] 은이러한예산배분비중과 Card et al.(2015) 이분석한취업효과간관계를보여준다. 이그림의결과를보면, 취업효과가높은정책중에서취약계층과고령자에대한고용서비스정책과여성에대한직업훈련정책은예산비중이상대적으로낮게책정되어있음을알수있다. 반면, 고령자, 여성, 청년직접일자리정책과여성에대한고용서비스정책은취업효과에비해예산비중이높게책정되어있다. 이그림은취업효과를기준으로예산구조의적정성을평가하는방법을예를들어설명하기위해작성한것이다. 우리나라의실제사업평가결과를이용하여작성한것은아니다. 실제로노동시장정책성과체계를개편할때는취업효과뿐아니라일자리의질을반영하는다양한경제변수들을이용해야한다. 아울러, 정책유형별로정책효과파급이다르다는점도고려할필요가있

59 Ⅱ. 적극적노동시장정책성과결정요인 다. 이그림을통해강조하려는것은예산배분구조가정책의실제성과와긴밀 히연계되어야한다는점이다. < 표 2-8> 참여자특성별일자리사업현황 (2016 년 ) ( 단위 : 사업수 : 개 (%); 예산액 : 억원 [%]) 전체 취약계층 주참여대상 청년노인여성중장년 전체일자리사업 사업수 196 (100) 예산액 157,796 [100] 33 (16.8) 12,504 [7.9] 48 (24.5) 13,804 [8.7] 10 (5.1) 5,389 [3.4] 29 (14.8) 18,531 [11.7] 32 (16.3) 16,730 [10.5] 직접일자리 사업수예산액 63 (100) 26,342 [100] 10 (15.9) 5,013 [19.0] 20 (31.7) 3,018 [11.5] 7 (11.1) 4,467 [17.0] 17 (27.0) 4,385 [16.6] 23 (36.5) 11,329 [43.0] 직업훈련 사업수예산액 55 (100) 19,716 [100] 7 (12.7) 410 [2.1] 13 (23.6) 1,500 [7.6] 4 (7.3) 898 [4.6] 3 (5.5) 798 [4.0] 고용서비스 사업수예산액 31 (100) 6,904 [100] 9 (29.0) 3,974 [57.6] 6 (19.4) 3,789 [54.9] 2 (6.5) 349 [5.0] 4 (12.9) 3,292 [47.7] 4 (12.9) 3,496 [50.6] 고용장려금 사업수예산액 20 (100) 28,208 [100] 4 (20.0) 2,786 [9.9] 3 (15.0) 2,581 [9.1] 2 (10.0) 9,920 [35.2] 2 (10.0) 1,107 [3.9] 출처 : 국민경제자문회의 KDI(2016) 주 : 주참여대상은해당사항이없거나중복체크가능

60 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 [ 그림 2-3] 취업효과에따른예산배분의적정성평가예 주 : 취업효과는 Card et al.(2015) 의회귀계수를표준오차로나눈 Z- 통계량기준, 예산비중은 2016 년예산기준. 각변수는 10 분위구간표준화된값을이용함. 색칠된원은정책의긍정적효과가유의한경우를, 색칠되지않은삼각형은정책의효과가유의하지않은경우를, X 표시는정책의부정적효과가유의한경우를나타냄. 이그림은취업효과를기준으로예산구조의적정성을평가하는예를보여주기위한것임. 실제성과지표개발시에는취업효과이외의다른정책목표들과정책효과파급기간등을다면적으로고려해야한다. < 표 2-9> 는우리나라의정책효과평가가실제로어떻게이루어지고있는지를보여주기위한예로 2015년지역맞춤형일자리창출지원사업시행지침에제시된특화사업평가지표중에서사업성과부분을정리한것이다. 이사업의평가항목은크게사업기획 (20점), 사업집행 (30점), 사업성과 (50점) 의세부문으로구분되며그중사업성과에대한배점이가장크다. 사업성과내에서는계획또는목표대비훈련, 수료, 취업률이 25점으로절반을차지한다. 고용보험가입사업장취업률이높을경우와취약계층취업률이높은경우에는각각 5점씩최대 10점의가산점을부여한다. 취업자수는훈련종료후 3개월까지의취업자수로평가한다

61 Ⅱ. 적극적노동시장정책성과결정요인 < 표 2-9> 지역맞춤형일자리창출지원사업사업성과평가지표 (2015 년기준 ) 평가기준배점착안사항평가방법 사업목표달성도 (35 점 ) 사업목표구체적성과지표충족성 사업목표달성합리성 20 점 15 점 프로그램사후관리 (5 점 ) 프로그램사후관리시스템 5 점 구체적성과지표대비충족도미흡사유설득력 목적과결과간일관성역량대비결과완성도사업계획서상목표달성도 사후관리시스템구축여부 평가방법 A: 계획인원대비목표달성훈련 6 점, 수료 6 점, 취업 8 점만점 %, 75-90% 미만, 60-75% 미만, 45-60% 미만, 45% 미만으로구분구간당 1 점씩변화평가방법 B: 성과지표달성을위한노력도 목적과결과간일관성 (8 점만점 ) 역량대비완성도및노력도 (2 점만점 ) 사업계획서상의목표에대한달성도 : 훈련수료율, 취업률 (5 점만점 ) %, 75-90% 미만, 60-75% 미만, 45-60% 미만, 45% 미만으로구분각구간당 1 점씩변화 사후관리시스템 : 구축 2 점, 계획 1 점, 미계획 0 점전문가자문을통한피드백시스템 : 구축또는계획 1 점, 미계획 0 점프로그램사후관리실효성 (2 점만점 ) 사업기여도 : 지역일자리창출및직업능력개발기여도 (10 점 ) 직접적기여도 간접적기여도 5 점 5 점 양질의일자리창출에직접적으로기여한정도 지역의고질적인고용문제개선에기여 고용보험가입기준취업률 : 50% 이상 =5 점, 30% 미만 =1 점 30-50% 미만 = 0.2 ( 고용보험가입기준취업률 - 30) + 1 고령자, 장애인, 결혼이민자, 여성가장등취약계층고용에기여한경우 1 점추가목표달성의근거자료 ( 미흡시 2 점감점 ) 청년, 여성, 노인, 고령자, 장애인등지역의특수한고용애로사항해결에기여한정도파악 (5 점만점 ) 출처 : 고용노동부 (2014) 의시행지침설명을정리. 취업자수는훈련종료후 3 개월까지의취업자수를기준으로함. 이러한성과평가체계는너무획일적이고단순하다. 정책유형에따라지향하는

62 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 목표가다를수있음에도불구하고모든정책을훈련참여율, 수료율, 취업률등으로만평가하고있다. 고용유지율과임금수준, 훈련내용과의적합도, 정규직취업여부등고용보험가입여부이외의일자리질관련지표는고려되지않고있다. 노동시장성과이외의다른중요한사회적가치들 ( 참여자또는서비스수혜자만족도등 ) 도고려되지않고있다. 청년, 여성, 노인, 고령자, 장애인간에정책유형별성과가크게다를수있다는점과지역거시경제상황및노동시장상황이정책효과에큰영향을미칠수있다는점도고려되지않는다. 끝으로, 정책유형에따라정책효과파급기간이상이할수있음에도불구하고훈련종료후 3개월까지의취업자수만을이용하여정책의성과를평가한다는것도문제이다. 정책의성과제고를위해서는이러한획일적성과체계도개선될필요가있다. 4. 결론 OECD(2006) 는 1990년대중반이후 OECD 회원국들에서추진된일자리전략 (Job Strategy) 을종합적으로평가하면서 잘고안된프로그램들은긍정적효과를미칠수있지만많은기존프로그램들은그러한영향을미치는데실패했다. 라고결론지었다. 적극적노동시장정책은만병통치약이아니며, 어느부문에정책역량을집중하고어떠한방식으로정책을집행하느냐에따라정책의성과가크게달라질수있다. 이글은우리나라지역노동시장정책의성과를제고하기위한시사점을도출하기위해국내외실증연구결과들을종합적으로검토하였다. 주요결과를간략히정리하면다음과같다. 첫째, 예산총액면에서우리나라의경제규모대비노동시장정책예산은 OECD 국가평균보다낮다. 노동시장정책예산총액을지금보다더큰폭으로확대할필요가있다. 둘째, 우리나라의일자리사업간예산배분순위는기존실증연구들에서제시되는정책유형별노동시장성과순위와매우다르다. 노동시장효과는직업훈련정책과고용서비스정책이상대적으로크고고용장려금정책과직접일자리정책이상대적으로작은데, 예산배분비중은고용장려금정책과직접일자리정책이높고직업훈련정책과고용서비스정책이낮다. 이러한불일치는직업훈련정책과고용서비스정책의비중을확대하는방향으로우리나라예산배분구조를조정할필요가있음을시사한다. 단, 직접일자리사업및고용장려금사업예산축소를통해

63 Ⅱ. 적극적노동시장정책성과결정요인 예산배분구조를조정하는전략보다직업훈련, 고용서비스사업중심예산확대를통해예산배분구조를조정하는전략이바람직하다. 셋째, 전체예산규모를확대하고정책유형간예산배분비중을조정하는것도중요하지만각정책의효과를높이려는노력도매우중요하다. 각사업간연계구조를강화하고특히, 일자리질개선능력을제고해야한다. 각정책이지향하는목표, 참여자특성에따른정책유형별성과차이, 정책효과파급기간등을고려하여일자리정책집행체계를개선해야한다. 넷째, 사업평가체계는사업의지속성과정책운용방향, 정책의최종적성과에큰영향을미친다. 정책성과평가체계를설계할때도정책의유형과참여자특성, 정책효과파급기간등을다면적으로고려해야한다

64

65 Ⅲ. 지역노동시장정책의현황과과제 : 지방정부노동정책을중심으로 1. 서론 1) 연구배경및목적 한국은물론세계적으로도저성장기조가이어지면서일자리의절대적부족으로인한실업문제가갈수록심각해지고있다. 저성장또는고용없는성장으로인한높은실업률은사회양극화와더불어잠재적인사회갈등요인으로작용하고있고, 특히청년실업의경우세대갈등의양상으로나타나고있기도하다. 완전고용에대한기대는사라진지오래지만복지제도가상대적으로빈약한한국의경우 일자리가최대의복지 라는사회적분위기하에일자리만들기가중앙정부와지방정부를막론하고최우선적인행정목표가된것은자연스러운현상이라하겠다. 하지만일자리에대한수요만큼공급이따라주지못하고있어서공공정책을통한일자리만들기와함께보다효율적인고용촉진정책을추진하기위한노력이이어지고있다. 지금까지지방정부의노동 고용정책은없었다고해도과언이아니었다. 노동정책은중앙정부차원에서다루는영역으로인식되어왔고, 행정체계도고용노동부를중심으로지역체계가구축되어있기때문이다. 이처럼우리나라의노동행정은중앙의고용노동부와지방고용노동청에집중되어있고, 사회보험제도와산업정책관련해서도지방정부의역할은미미한수준이었다.( 이남신, 2014) 하지만실업률상승에따라일자리에대한시민들의욕구가커지면서지방선거에서단체장후보들의주요공약중하나가일자리공약이되었고, 중앙정부의고용정책을단순히수행하는정책전달체계에머무르는것이아니라지역실정에맞는자체적인일자리사업을시행하는경우가점점많아지고있다. 이러한지방정부의일자리사업은중앙정부의교부금을토대로추진되는경우가아직은대부분이고, 이에따라중앙정부의지휘와감독을받게되지만자체적인결정과예산투입에따라시행되는사업도점차증가하고있는추세이다. 지역의환경과요구를고려한지방정부의고용정책은분권화와더불어지역의

66 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 자율성을높일수있고정책의실효성을강화할수있다는점에서는바람직하다고볼수있으나, 반면중앙정부의정책과의차별성없이중복시행되거나중앙정부사업과의연계가충분히이뤄지지않을경우는오히려예산집행의비효율성을초래할가능성이크다는점에서양면성을지닌다고할것이다. 지역에서의고용창출을촉진하기위한다양한정책수단들이전체적인차원에서연계되고조정되지못하고중앙부처간, 중앙과지방간개별적으로또는중복적으로이루어지고있고상호도움이될수있는방향으로협력적으로조정되지못하고분절적으로추진되는문제들이발생하고있음이여러연구에서지적되고있는것도이러한연유에서이다 ( 전병유외, 2011). 이연구는지역노동시장정책의개괄적현황을살펴보고정책과제를도출하는것이목적이다. 지역노동시장정책이추진되는경로는크게세가지로분류할수있다. 우선, 중앙정부가직접사업을진행하는경우이다. 중앙정부가산하지역사무소를통해서또는민간기관이나기업을상대로직접예산을투입해서사업을진행하는경우이다. 두번째는중앙정부와지방정부가협력해서사업을진행하는경우이다. 중앙정부의교부금과지방정부예산이함께투입되고사업시행은지방정부가담당하지만중앙정부가관리감독을하는경우이다. 세번째는지방정부가자체의예산으로사업을기획하고집행하는경우이다. 중앙정부와는관계없이지방정부가독자적으로사업을수행하는것이다. 이번연구에서는지방정부의역할을중심으로살펴보는것이목적이기때문에두번째와세번째경우에해당하는노동시장정책을살펴본다. 특히세번째경우를보다중심적으로다룬다. 지역의자율적노동시장정책이갖는의미, 중앙정부의정책과어떤관계를형성하고있는지가정책성공에미치는효과등에대해살펴본다. 이러한연구방향은앞으로더욱증가될것이분명한지방정부의자체적인노동시장정책이중앙정부가할수없는지역맞춤형정책으로발전해나가는것이한국의일자리증가뿐만아니라일자리질을개선하는데매우중요하다는판단에서비롯된것이다. 이글에서는지역노동시장정책의현황과성과, 그리고과제에대해살펴보기위해주로다음의자료들을참조했다. - 고용노동부지역고용정보네트워크 ( 일자리공시자료 - 정보공개청구자료 (2016년 5~6월 ) 1) 고용형태별인원현황

67 Ⅲ. 지역노동시장정책의현황과과제 2) 좋은일자리만들기사례 3) 일자리사업예산현황 - 지자체홈페이지보도자료 - 관련연구보고서및토론회자료 2) 중앙정부와지방정부의노동시장정책역할분담체계 앞서서론에서지역노동시장정책의세가지경로에대해언급했었는데, 그중일자리사업전달체계와관련해서중앙정부와지방정부의관계를중심으로유형을구분해보면다음과같다 ( 윤은규외, 2010: 17-22). 첫째, 분권화절충형 ( 지자체-지방사무소네트워크형 ) 이다. 이는중앙집중화와분권화가절충된형태이다. 중앙정부가정책에대한기획, 평가를담당하고지자체에예산을배정해서집행결과를평가한다. 지자체는중앙정부에서결정된사업에대해지역실정에맞는정책건의를할수있지만제한적이고대체로사업을집행하는역할을주로한다 ( 사회적일자리창출, 지역맞춤형일자리등 ). 둘째, 약한분권화형 ( 지자체위임형 ) 이다. 중앙정부가정책의틀을결정하지만지역실정에맞춘지자체의정책건의를존중해서사업을진행하는경우이다. 지자체는중앙정부의예산을받아서사업을집행하지만사업내용을결정하고집행하는과정에서적극적인역할을하게된다 ( 희망근로, 공공기관인턴, 공공근로등 ). 셋째, 강한분권화형 ( 지자체독립형 ) 이다. 중앙정부의간섭이나예산지원없이지자체가자체예산을활용하여정책을결정하고집행하는방식이다 ( 비정규직정규직화, 생활임금제등 ). < 표 3-1> 중앙정부 - 지방정부간노동시장정책역할분담유형 유형담당주체역할예산 분권화절충형 ( 지자체 - 지방사무소네트워크형 ) 중앙정부 지방자치단체 - 정책기획, 집행, 평가 - 지자체에가이드라인제시 - 중앙정부사업의지역차원수행 - 중앙정부에사업결과보고 - 중앙정부예산배정및집행평가

68 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 유형담당주체역할예산 약한분권화형 ( 지자체위임형 ) 중앙정부 지방자치단체 - 정책결정및평가 - 정책건의 - 사업집행권한 - 중앙정부예산배정및집행평가 강한분권화형 ( 지자체독립형 ) 지방자치단체 - 정책기획, 집행, 평가 - 지자체자체예산사용 출처 : 윤윤규외 (2010) 17~22 쪽참조하여재구성함. 그동안지역의노동시장정책은중앙정부가기획한사업을해당지자체가지역적차원에서집행하거나 ( 분권화절충형 ), 중앙정부가기본틀을기획하지만구체적인사업내용은지역특성을고려해서지자체가수행하는방식 ( 약한분권화형 ) 이대부분이었다. 노동시장정책에소요되는예산도국비로운영되거나국비와시도비가연계되어조달되는방식이다. 이와달리지자체가스스로의계획에의거해서자기예산으로수행하는노동정책은아직별로활성화되지않았고, 예산규모도상대적으로작은수준이다. 하지만지역의특성을고려한자치단체의자율성이중앙정부중심으로진행되는사업의경직성을극복하고지역노동정책의현실적합성을높여줄수있는장점이있기에앞으로지역분권화정도가높아지는것과궤를같이해서강한분권화형노동시장정책의비중도점점높아질것이다. 3) 노동시장정책범주분류 노동시장정책을범주화하는일반화된기준은없다. 정부부처마다사용하는분류기준도서로다르다. 고용노동부는직접일자리, 직업능력훈련개발, 고용서비스, 고용장려금, 창업지원, 일자리인프라구축등으로구분하고, 기획재정부는직접일자리, 고용유지, 고용촉진, 교육및훈련등으로구분하는데 ( 전병유외, 2011), 주로일자리를만들고, 고용을유지하며, 고용을촉진하기위한교육훈련등을강조하고있다. 지자체가자체적으로수행하는노동시장정책역시상당부분중앙정부노동시장정책의연장선에서다소중복된사업이많다고할수있다. 노인일자리사업과공공근로사업중심의단기적이고한시적인일자리사업이대부분추진되고있으며청년일자리사업은거의부재한상황이다 ( 주무현, 2016). 하지만최근 3~4년사이에지자체가독자적으로시행하고있는사업중에는기존의직접일자리사업과달리일자리질을개선하기위한사업들이점차활성화되고있다. 아직예산비중은

69 Ⅲ. 지역노동시장정책의현황과과제 매우미미하지만기존의노동시장정책과는맥락을달리하는정책이라는점에서주목할만하다. 노동시장정책을아래와같이크게구분해보면, 1과 2는중앙정부가중심이되거나중앙정부와지방정부가연계해서수행하는사업인경우가대부분이고, 최근들어지방정부가자체적으로수행하는노동시장정책은주로 3과 4에해당한다고볼수있다. 1 고용창출 ( 직접일자리 ) 및고용유지 2 고용촉진, 교육훈련 3 일자리개선 ( 비정규직대책등 ), 취약계층보호 4 노동행정, 노동문화, 거버넌스, 모범사용자역할강화 2. 지방정부의노동시장정책현황 1) 지방정부일자리사업현황 ⑴ 일자리사업유형 자치단체에서수행되는일자리사업의대부분은중앙정부의예산지원을받으며진행되는협력사업이다. 자체적으로수행되더라도예산의상당부분은중앙정부지원사업과중복되는경우가대부분이다. 고용노동부의기준하에지자체의일자리사업유형을구분하면다음과같다. < 표 3-2> 지자체일자리사업유형 일자리사업유형사례 직접일자리창출 임금대부분을정부가직접지원하는사업으로, 장기실직자등취업취약계층에게한시적성격의일자리제공사업등예 ) 지역공동체및공공근로사업, 자활근로사업, 지역사회서비스투자사업, 돌봄서비스사업, 장애인일자리사업, 노인일자리지원, 보육교사인건비지원

70 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 일자리사업유형사례 직업능력개발훈련 고용서비스 고용장려금 창업지원 일자리인프라구축 실직자 재직자등을대상으로대학, 훈련기관, 기업연수원등을활용하여실시하는직업훈련및인력양성사업예 ) 지역맞춤형일자리창출사업, 지역산업맞춤형인력양성, 청년인력양성사업, 아이돌봄지원, 기술교육센터 구직자의노동시장통합을용이하게하거나사용자의직원채용및선발을지원하는서비스예 ) 일자리박람회, 인력관리센터, 여성취업지원센터 실업자등의채용을촉진하거나, 실직위험이있는자의계속고용을지원하기위한보조금예 ) 청년인턴십, 고용우수기업인증제, 사회적기업취약계층인건비지원 직접적인현금지원외간적접인창업자금대부, 시설제공, 경영컨설팅등창업을지원하는사업예 ) 사회적기업육성, 청년창업생태계구축, 창업보육센터 지역주민취업촉진을위한물적 ( 시설설치등 ) 인적 ( 포럼등네트워크 ) 기반구축사업예 ) 청년인력관리센터, 비정규직지원센터, 일자리시민협의회, 노사민정협의회, 고용지원서비스기관협의회 출처 : 고용노동부지역고용정보네트워크공시자료참조. 고용노동부지역고용정보네트워크에공시된지자체의일자리창출목표와예산을보면다음과같은형태로되어있다. 일례로인천시의경우는 2016년에정부부문의일자리 72,624개, 민간부문일자리 12,260개등총 84,874개의일자리창출을목표로하고있다. 이를위해국비 4,233억원을지원받고, 자체예산 1조 1,229억원을투입한다는계획이다. < 표 3-3> 인천시일자리창출목표및예산 (2016 년 ) 정부부문 구 분 16 년목표 ( 단위 : 개, 건 ) 국비 예산 ( 백만원 ) 시도비 총계 84, ,300 1,122,965 소계 72, , ,536 직접일자리창출 33, ,772 64,393 직업능력개발훈련 1,708 15,

71 Ⅲ. 지역노동시장정책의현황과과제 정부부문 민간부문 구 분 16 년목표 ( 단위 : 개, 건 ) 국비 예산 ( 백만원 ) 시도비 고용서비스 24,950 1,390 1,175 고용장려금 7,864 1, ,563 창업지원 993 3,006 1,072 일자리인프라구축 8 건 1,646 3,444 기타 산업 3,145 16, ,299 복지 문화 326 2, 농림, 해양 국토, 환경 ,337 소계 12, , ,429 기업등유치, 신설및확장 6,461 4,285 4,285 기타 5, , ,144 출처 : 고용노동부지역고용정보네트워크공시자료 인천시가 2016 년일자리사업에대해사업항목별세부계획으로제시한내용을보 면다음과같다. < 표 3-4> 인천시 2016 년일자리사업세부계획 ( 단위 : 개, 백만원 ) 사업구분세부사업명목표예산 직접일자리창출 노인사회활동지원사업 21,913 32,344 공공근로사업 예비사회적기업신규일자리창출사업 500 4,934 행복한지역공동체일자리사업 500 1,814 지역사회서비스투자사업 ,468 중증장애인활동지원사업 4,725 39,892 장애인복지일자리사업 산모 신생아건강관리지원 390 2,497 노인 중장년등고용소외계층대상공원및시설물환경정비사업 205 3,

72 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 사업구분세부사업명목표예산 직업능력개발훈련 고용서비스 고용장려금 창업지원 일자리인프라구축 하천 하구쓰레기정화사업 250 7,670 기타직접일자리창출사업 3,450 82,162 지역산업맞춤형인력양성사업 ,203 경력단절여성직업교육훈련 주력산업맞춤형청년취업지원플랫폼운영 ( 직업훈련 ) 단기취업양성교육 기타직업능력개발훈련 일자리종합센터등취업정보센터지원 12, 여성새로일하기센터운영 ( 경력단절여성취업지원 ) 11,600 1,986 취업기회확대를위한일자리박람회 기타고용서비스 1, 청년인턴십프로그램 준공영제재정지원 4,443 57,092 중소기업육성자금지원 3, ,000 기타채용장려금사업 321 2,015 혁신형창업허브및투자생태계조성 창업보육센터지원 마을기업창업지원및육성 소상공인홀로서기창업금융지원 기타창업지원사업 40 2,800 제물포스마트타운일자리지원본부운영 5 1,778 인천여성일자리지원본부구성운영 대학창조일자리센터지원 글로벌마케팅지원및수출인프라구축 - 1,442 출처 : 고용노동부지역고용정보네트워크공시자료 기타일자리인프라구축사업 ⑵ 일자리사업예산현황 재정지원일자리사업에서자치단체역할과비중은해마다증대하고있다 년현재자치단체가일자리사업을위해출연한예산은 2조원으로일자리사업예산중대략 20% 에달한다. 2014년현재실업급여유지와지원예산을제외하면일자리사업 ( 적극적노동시장정책 ) 예산은 9조 7천억규모이다 ( 주무현, 2016: 21)

73 Ⅲ. 지역노동시장정책의현황과과제 지자체의일자리사업예산은중앙정부지원금인국비와지자체예산인지방비로구성된다. 고용노동부지역고용정보네트워크공시자료에의하면, 2016년지자체총예산중일자리예산이차지하는비중은 16개광역시도평균 12.3% 이다. 총예산중일자리사업예산의비중이높은지역은부산시 (30.4%), 울산시 (27.0%), 대구시 (21.1%) 등이다. 반면일자리사업예산비중이낮은지역은제주도 (1.9%), 강원도 (4.8%), 경북 (5.4%) 등이다. 9) 일자리예산중지방비가차지하는비중은 16개광역시도평균 50.1% 이다. 절반은국비지원을받고절반은자치단체예산으로충당한다는것이다. 지방비비중이높은자치단체는서울시 (84.7%), 인천시 (72.6%), 경상남도 (66.9%) 등이고, 지방비비중이낮은곳은대구시 (32.7%), 울산시 (33.2%), 광주시 (39.2%) 등이다. < 표 3-5> 지자체일자리사업예산현황 (2016 년기준 ) ( 단위 : 억원 ) 지역 총예산 (a) 일자리사업예산 (b) 국비예산 (c) 지방비예산 (d) 총예산대비일자리사업예산비중 (b/a) 일자리사업예산대비지방비비중 (d/b) 서울 242,350 14,861 2,281 12, % 84.7% 부산 93,563 28,461 13,170 15, % 53.7% 대구 68,874 14,561 9,799 4, % 32.7% 인천 85,317 15,463 4,233 11, % 72.6% 광주 40,605 5,693 3,464 2, % 39.2% 대전 38,546 3,466 1,570 1, % 54.7% 울산 32,344 8,720 2,366 2, % 33.2% 경기 198,578 18,066 9,609 8, % 46.8% 강원 50,011 2,040 1, % 43.6% 9) 지자체간일자리사업예산을비교하는것은많은한계가존재하고있고, 따라서수치를비교할때주의가필요하다. 지자체별일자리사업예산을집계하는방식이일관되지않아서동일한차원에서직접비교하기는어렵다. 예를들어국공립어린이집을추가설립할경우창출되는일자리의종사자인건비만을일자리사업예산에포함시키는경우와, 어린이집설립비용전체를일자리사업예산에포함시키는경우등일관된기준이없다는것이다. 산업단지를조성하는예산의경우는구체적인기준이없어서발생하는격차가매우커지게된다. 고용노동부에서운영하는지역고용정보네트워크의공시자료도구체적인기준이없기때문에해당지자체가자체적으로판단해서공시한다는것이담당공무원들의얘기이다. 서울시는이러한이유로인해공시된자료가없다. 이보고서에서는지자체간에일자리사업예산을직접비교하는것이갖는한계를전제로해서대체적인경향만을파악하도록한다

74 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 지역 총예산 (a) 일자리사업예산 (b) 국비예산 (c) 지방비예산 (d) 총예산대비일자리사업예산비중 (b/a) 일자리사업예산대비지방비비중 (d/b) 충북 40,425 2,974 1,717 1, % 41.9% 충남 60,013 4,066 1,978 2, % 51.4% 전북 49,469 4,506 2,705 1, % 40.0% 전남 64,351 5,429 3,286 2, % 40.8% 경북 79,705 4,318 2,158 1, % 45.8% 경남 72,963 12,764 4,221 8, % 66.9% 제주 46, % 52.8% 평균 78,949 9,142 4,007 4, % 50.1% 출처 : 고용노동부지역고용정보네트워크 ( 공시자료를활용해서정리. 지방비예산은광역단체와기초단체의일자리예산을합친것임. 서울시자료는공시되지않았고별도로제출된것임. 지자체총예산중일자리예산이차지하는비중과일자리예산중지방비비중을큰순서대로표시한그래프를보면지자체간차이를보다뚜렷이알수있다 ( 그림 [3-1] 과 [3-2] 참조 ). 총예산중일자리사업예산의비중이적거나일자리예산중지방비비중이적은지자체는일자리사업에소극적인것으로해석할수있다. 전남, 강원, 충북등이여기에해당한다. [ 그림 3-1] 지자체총예산중일자리예산비중 (2016 년 )

75 Ⅲ. 지역노동시장정책의현황과과제 [ 그림 3-2] 일자리예산중지방비비중 (2016 년 ) 1 일자리예산비중이가장높은부산시와가장낮은제주시 부산시의경우는일자리목표가 175,732개이고, 국비지원만 1조 3천억원에달하며지방비까지포함하면일자리예산이 2조 8천억원이다. 부문별사업으로는직접일자리사업이 8296억원으로가장많은비중을차지하고있다. 대표적인사업은노인사업활동지원 (486억원 ), 장애인거주 직업재활시설지원 (387억원 ) 등이다. 특히부산시는일자리인프라구축사업이전체일자리사업예산에서상당한비중을차지하고있다. 에코델타시티조성사업 (894억원, 560명목표 ), 동남권방사선의과학산업단지조성 (869억원, 60명목표 ), 자원순환특화단지조성운영 (833억원, 926 명목표 ) 등이대표적이다. 반면제주시의경우는 100억원이넘는사업은노인일자리지원사업 (111억원) 이유일하다. 일자리목표도 23,711개이다. < 표 3-6> 부산시 2016 년주요일자리사업 ( 단위 : 억원 ) 주요일자리사업유형세부사업명예산 직접일자리 노인사회활동지원사업 486 장애인거주 직업재활시설지원 지역산업맞춤형일자리창출사업

76 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 주요일자리사업유형 세부사업명 예산 지역사회통합건강증진사업 109 지역주력산업육성 179 직업능력개발훈련 지역산업맞춤형인력양성사업 창업지원 사회적기업지원 122 자원순환특화단지조성운영 833 벡스코부대시설부지개발 640 에코델타시티조성 894 중소기업자금지원 189 일자리인프라구축 일광지구도시개발사업 212 기장오션 클릭 GC 조성 300 해운대수소연료전지발전시설구축 586 동남권방사선의과학산업단지조성 869 해양플랜트고급기술연구기반구축 출처 : 지역고용정보네트워크공시자료 2 일자리사업중지방비비중이높은인천시와낮은대구시 일자리사업예산중지방비비중은평균 50.1% 이다. 서울시가가장높은 84.7% 를차지한다. 인천시가그다음으로높은 72.6% 를차지했고, 대구가가장낮은 32.7% 를차지했다. 지방비비중이높은서울, 인천, 경남등이타지역에비해적극적으로일자리사업을펼치고있다고해석할수있다. 서울시는세부일자리사업에대해공시된자료가없어서지방비비중이왜높은지내용을확인할수없다. 따라서서울시다음으로지방비비중이높은인천시에대해살펴본다. 인천시의경우시비비중이높은이유는고용장려금사업과산업및국토, 환경분야일자리사업이시비중심으로구성되어있기때문이다. 고용장려금사업예산은 99.7% 가시비인데, 중소기업육성자금지원 (5000억원), 버스준공영제재정지원사업 (570억원) 등이시비로되어있다. 기타일자리사업으로계획되어있는성산가압장 마곡간도수관로정비공사 (390억원) 의경우는일자리목표가 12개로되어있어서일자리사업예산이라고보기는어려운경우라고하겠다

77 Ⅲ. 지역노동시장정책의현황과과제 < 표 3-7> 인천시 2016 년일자리사업중시비비중 ( 단위 : 백만원 ) 구분 국비 시비 (A) 소계 (B) 시비비중 (A/B) 직접일자리창출 123,772 64, , % 직업능력개발훈련 15, , % 고용서비스 1,390 1,175 2, % 고용장려금 1, , , % 창업지원 3,006 1,072 4, % 일자리인프라구축 1,646 3,444 5, % 산업 16, , , % 복지 % 기타 문화 2, , % 농림, 해양 % 국토, 환경 ,337 81, % 출처 : 지역고용정보네트워크공시자료 대구시의경우는일자리사업예산중시비비율이가장낮은데, SOC 확충사업 이대부분시비가아니라민자사업예산으로구성되어있다보니다른지자체에비 해전체일자리사업예산중시비가차지하는비중이낮아진경우라고하겠다. < 표 3-8> 대구시 2016 년일자리사업중시비비중 ( 단위 : 백만원 ) 구분국비시비 (A) 군 구비민자소계 (B) 시비비중 (A/B) 직접일자리창출 121,930 73,504 12,895 5, , % 직업능력개발훈련 10,998 3,267 1,373 15, % 고용서비스 2,202 1, , % 고용장려금 563 2,791 3, % 창업지원 22,167 10, ,452 52, % 일자리인프라구축 275 2,012 2, % SOC 확충 557, ,110 20, ,504 1,644, % 출처 : 지역고용정보네트워크공시자료

78 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 3 사업유형별예산비중 일자리사업예산중민자예산이포함된기타사업을제외하고 6개일자리사업유형별로예산이배정된현황을살펴보면, 전체지자체의일자리사업예산을평균할경우직접일자리창출예산이 65.2% 로가장많은비중을차지한다. 그다음으로일자리인프라구축예산이 13.1% 이고, 고용장려금예산이세번째인 10.1% 이다. 지역별로살펴보면전체지자체평균비중에비해현격한차이를보이는경우가있다. 예를들면, 직접일자리창출의경우전체평균이 65.2% 인것에비해인천시는 24.3%, 울산은 26.2% 에불과하다. 직업능력개발훈련의경우는전체평균이 5.8% 인데부산시의경우는 12.2% 로매우높은비중을보이고있다. 고용장려금의경우는전체평균이 10.1% 인데인천시는 72.1%, 경남은 48.4% 로매우높다. 창업지원은전체평균이 3.8% 인데대구시의경우 18.1% 로매우높다. 일자리인프라구축의경우전체평균이 13.1% 인데부산시는 37.3%, 울산시는 46.0%, 전북 49.1% 로높은편이다. 지역별산업및노동시장상황이다른것에따라서예산도다르게편성되었음을알수있다. < 표 3-9> 일자리사업유형별예산비중 사업구분서울부산대구인천광주대전울산경기세종 직접일자리 44.6% 44.0% 73.1% 24.3% 55.4% 84.4% 26.2% 70.7% 70.7% 직능개발 3.3% 12.2% 5.4% 2.1% 8.6% 6.3% 2.2% 5.6% 5.6% 고용서비스 1.3% 1.4% 1.5% 0.3% 4.8% 1.8% 3.1% 4.2% 4.2% 고용장려금 0.8% 0.0% 1.1% 72.1% 0.3% 0.3% 17.9% 1.7% 1.7% 창업지원 3.7% 5.0% 18.1% 0.5% 0.7% 7.2% 4.6% 6.0% 6.0% 일자리인프라 46.3%* 37.3% 0.8% 0.7% 30.1% 0.0% 46.0% 11.7% 11.7% 계 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 사업구분강원충북충남전북전남경북경남제주평균 직접일자리 91.4% 91.0% 70.4% 41.0% 91.6% 84.8% 39.7% 89.4% 64.3% 직능개발 7.9% 4.5% 9.0% 7.6% 4.3% 2.9% 6.7% 2.3% 5.7% 고용서비스 0.2% 4.2% 1.4% 0.2% 0.8% 2.5% 1.8% 1.6% 2.1% 고용장려금 0.1% 0.2% 0.1% 1.5% 0.5% 1.2% 48.4% 5.5% 9.0% 창업지원 0.3% 0.2% 3.0% 0.6% 2.8% 4.9% 3.4% 0.0% 3.9% 일자리인프라 0.1% 0.0% 16.1% 49.1% 0.0% 3.8% 0.0% 1.1% 15.0% 계 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 출처 : 지역고용정보네트워크공시자료, 서울시는별도제출자료. 서울시의 일자리인프라 사업비중은 민간지원 사업을의미함

79 Ⅲ. 지역노동시장정책의현황과과제 [ 그림 3-3] 일자리사업유형별예산비중 일자리사업유형별예산중타지자체에비해상대적으로높거나낮은비율을보인사례들에대해살펴보면다음과같다. 인천시의경우는타지자체에비해서직접일자리창출사업은비중은매우낮고고용장려금사업은비중이매우높은데, 결과적으로볼때고용장려금사업의예산이전체일자리예산에서차지하는비중이높다보니생긴현상이다. 앞서살펴봤듯이인천시는고용장려금사업이 5,595억원정도책정되어있는데, 중소기업육성자금지원 (5,000억원 ), 버스준공영제재정지원 (570억원 ) 이대부분을차지하고있다. 부산시는타지자체에비해직업능력개발훈련과일자리인프라구축사업예산의비중이매우높다. 직업능력개발훈련예산에 2,292억원이책정되어있는데주요세부사업으로는지역산업맞춤형인력양성사업 (146억원 ), 지역주력산업육성 (179억원 ) 등이있다. 일자리인프라구축사업비는 7,022억원인데앞서살펴봤듯이에코델타시티조성사업 (894억원), 동남권방사선의과학산업단지조성 (869억원), 자원순환특화단지조성운영 (833억원) 등이대표적이다. 대구시는창업지원이타지자체에비해높은비중을차지하고있다. 창업지원사

80 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 업예산이 528억원인데, 청년창업펀드조성운영 (162억원 ), 스마트벤처창업학교지원 (71억원 ), 대구패션창조거리조성 (54억원 ), 크리에이티브팩토리지원사업 (50억원 ) 등이주요사업이다. 울산시의경우는직접일자리사업예산은상대적으로비중이적고일자리인프라구축사업은비중이높은편인데, 일자리인프라구축사업비가상대적으로많아서생긴현상이다. 직접일자리사업예산이 337억원인데비해일자리인프라구축사업예산은 592억원인데, 조선해양기자재장수명기술지원센터구축 (139억원 ), 친환경전지융합실증화단지조성 (104억원 ), 석유화학공정기술교육센터구축 (93억원 ) 등이주요사업이다. 전북역시타지자체에비해일자리인프라사업비의비중이높은편인데, 총 1,709억원이책정되어있다. 주요사업을살펴보면, 바이오 /LED융합산업기반조성 (148억원 ), 국가식품클러스터정부지원시설구축 (125억원 ) 등이있다. 경남은고용장려금비중이전체평균의 5배에달한다. 2016년고용장려금예산이 4,906억원인데이중도비는 6억이고 4,900억원이기금에서지출되는데, 중소기업고용안정자금지원에 4,900억원이책정되어있다. 2) 지방정부자체사업현황 2015년지방정부자체일자리사업예산은 1조원규모이다. 2015년현재자치단체가자체적으로개발하여추진하고있는일자리사업은모두 2천여개에달하고, 그중직접일자리사업이 75.7% 로가장많은비중을차지했다. 직접일자리사업참여자도 50세이상고령자가대부분이고, 여성과청년이일할수있는환경과여건을개선하는데자치단체노력이사실상미흡하다고평가할수있다 ( 주무현, 2016: 21)

81 Ⅲ. 지역노동시장정책의현황과과제 < 표 3-10> 지방자치단체의자체일자리사업현황 ( 단위 : 개, 억원, %) 사업 연도 직접일자리 직능개발 고용서비스고용장려금 창업지원 합계 ,092 (65.4) (9.6) (14.5) (8.2) (2.4) (100.0) 개수 ,418 (67.6) (9.0) (13.5) (2.1) (7.7) (100.0) , ,099 (75.7) (8.8) (8.3) (2.7) (4.5) (100.0) , ,420 (69.1) (10.6) (6.0) (12.0) (2.5) (100.0) 예산 , ,367 8,781 (65.6) (8.4) (5.7) (4.7) (15.6) (100.0) , ,741 (70.0) (8.4) (5.7) (6.2) (9.6) (100.0) 출처 : 고용노동부내부자료, 주무현 (2016) 에서재인용 정보공개청구를통해서받은서울시자체일자리사업을 5개유형별로분류해보면전체지자체의예산분포와유사한형태를취하고있음을알수있다. 자체적인일자리사업 57개중 24개를직접일자리로분류할수있는데예산으로는 65.9% 를차지하고있다. 직능개발은 8개사업이고, 예산은 23.4% 를차지한다. 고용서비스가 20개사업, 예산은 8.2% 를차지한다. 고용장려금과창업지원은미미한수준이다. < 표 3-11> 서울시 2016 년자체일자리사업유형별분류 ( 단위 : 백만원 ) 사업유형사업내용예산 직접일자리 (24 개 ) 안심귀가스카우트, 국공립어린이집, 장애아보육도우미지원, 보육반장, 공공근로, 서울형뉴딜일자리, 시니어클럽운영, 보람일자리사업지원, 어르신취업지원사업, 노숙인일자리 ( 일자리갖기, 특별자활 ), 공영주차장관리운영사업, 어린이등하교교통안전지도사업, 장애인콜택시 ( 정규직 ), 장애인콜택시 ( 파트타임 ), 고령자교통질서계도요원채용, 학교보안관운영지원, 시공원유지관리및보수정비, 어린이대공원운영, 공원녹지및시설물유지관리, 서부공원녹지사업소산하공원유지관리, 아리수품질확인제, 녹지시설유지관리, 공무원신규채용 170,582 (65.9%)

82 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 사업유형사업내용예산 직능개발 (8 개 ) 고용서비스 (20 개 ) 고용장려금 (2 개 ) 창업지원 (3 개 ) 기술교육원, 서울인쇄센터지원, 외투기업에대한인센티브제공, 서울융합컨텐츠센터조성, 장애인직업재활시설운영, 시민대학운영, 평생학습운영지원, 민주시민교육운영지원 일자리플러스센터, 자치구취업정보센터운영, 리쿠르트투어, 협동조합활성화종합지원, 장애인일자리통합지원센터, 장애인취업박람회개최, 노숙인일자리, 서울특별시시청년허브, 상암 e 스타디움 - 서울 IT 공방, 상암 e 스타디움 - 통합보안관제센터, 서울시근로자복지관운영, 서울시강북근로자복지관운영, 노동복지센터설치운영및활성화지원, 노동존중문화확산, 노동권익보호및상담사업활성화, 서울노동권익센터운영, 서울지역노동단체지원, 서울시노사민정협의회운영, 시민명예노동옴부즈만제도운영, 공정일터노사상생지원및협력문화확산 중소기업청년채용지원사업, 민간위탁고용개선 여성공예창업지원, 아스피린센터운영, 영화창작공간작품개발지원 합계 60,464 (23.4%) 21,279 (8.2%) 3,050 (1.2%) 3,518 (1.4%) 258,893 (100.0%) 출처 : 서울시정보공개자료를토대로필자가분류함. 앞서살펴본바와같이지방자치단체자체일자리사업중직접일자리사업예산비중이 70% 내외이고, 서울시자체일자리사업중직접일자리사업비중도 65.9% 로비슷한수준이며, 중앙정부의지원을받거나매칭사업으로진행되는일자리사업중직접일자리사업예산의비중도 65% 수준이었다. 중앙정부지원사업이든지방자치단체자체사업이든일자리사업의대부분이직접일자리사업예산으로구성되어있다는점에서자체사업과지원사업간의차이가별로없음을알수있다. 공공근로, 노인일자리지원, 저소득층일자리지원등지방자치단체가자체적으로시행하는직접일자리사업은중앙정부지원사업으로하는직접일자리사업과지원대상이겹치는경우도있고, 대상을달리하더라도단기적인직접인건비지원사업이므로장기적으로고용여건을개선하는데에는한계가있을수밖에없다. 직접일자리사업을통해당장의일자리수요를충당할수는있지만장기적전망이반영된사업에대한대책이필요하다고하겠다

83 Ⅲ. 지역노동시장정책의현황과과제 3) 지방정부자체사업최근사례 이절에서는지방정부가자체적인예산을활용해서수행하는일자리사업중중앙정부지원에의한사업과는내용적으로차별화되는사업들에대해몇가지사례를살펴보고자한다. 굳이기존의일자리사업유형으로구분하면직접일자리사업에는비정규직대책, 생활임금제등의사례가해당될것이고, 고용서비스사업에는취약계층지원센터가해당될것이다. 하지만이러한지방정부자체사업은기존의중앙정부지원사업이나지방정부자체사업과는차별화되는사업특성을가지고있다. 일자리의양적공급을늘리거나, 숙련향상을통해일자리에대한수요-공급의원활한연결을추구하는기존의고용촉진사업과달리이절에서살펴볼자체일자리사업사례는일자리의질을개선하는것에초점을두고있다는점에서기존의일자리사업과차별화될수있다. 아직은사업규모가작고, 전국적으로보편화된사업이라고할수는없지만지자체가중앙정부의일자리사업과는달리지역의특성을반영해서차별화된일자리사업을할수있는새로운실험이라는점에서검토의의미가충분히있다고생각한다. ⑴ 비정규직대책 1 현황 자치단체가중앙정부와의연계없이자체적인사업으로진행한대표적인노동정책은비정규직대책에관한것이다. 비정규직문제해결에대한사회적인요청이강하게제기되고있는가운데상대적으로진보적인성향의단체장을중심으로지자체비정규직대책을수립 시행하게된것이다. 광역단체중에서는서울시, 광주광역시, 인천시등이비정규직대책에적극적이고, 기초단체중에서는광산구, 성북구, 노원구등이비정규직고용개선사업을적극적으로추진하고있다. 자치단체의비정규직대책은크게구분하면 1) 기간제의무기계약화및무기계약직의공무직제적용, 2) 간접고용의직접고용 ( 본청또는시설공단소속 ), 3) 기간제및간접고용노동자에대한처우개선등으로나눌수있다. 지자체차원의본격적인비정규직대책을최초로추진하고있는서울시는 2012 년에시행된 공공부문비정규직고용개선대책 을시작으로해서기간제의무기

84 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 계약화와간접고용의직접고용전환등 2017년까지단계적으로 7천여명의노동자를정규직화하는계획을진행중에있다. 기간제의고용지위전환과함께무기계약직에대한공무직제적용등처우개선조치도시행하고있다. 산하지방공기업을포함해서일관된정규직화정책을시행하고있다는점에서서울시의사례는지자체고용개선사업의전형적사례라할수있다. 서울시의간접고용비정규직직접고용화는타지자체에비해매우괄목할만하다. 2013년에서 2015년까지 2년사이에 17개광역단체의간접고용이 617명감소했는데서울시를제외하면오히려 155명이증가하게된다. 서울시의간접고용이대폭감소한것은본청, 사업소, 투자출연기관의간접고용 1,140명을 2013년에시에서직접고용하고 2015년까지순차적으로정규직화하겠다는계획이현실화된결과이다 ( 남우근, 2016: 17). 광주광역시도시청과산하지방공기업등에서일하고있는간접고용비정규직 899명에대해시청과지방공기업으로의직접고용을추진하고있으며, 기간제노동자들을공무직으로정규직화하는계획을진행하고있다. 내용은서울시와유사하다. < 표 3-12> 서울시좋은일자리만들기사례 사업개요 공공부문비정규직정규직화추진 5,927 명 ) 7,296 명 (1 차 1,369 명, 2 차 2012~ 고용안정과함께근로자의처우개선 - 정년보장 / 임금인상 ( 월 20 만원수준 ) / 교육기회확대 / 호칭개선 ( 상 근인력 공무직 ) 등 추진경과 서울시공공부문비정규직고용개선대책수립 : 서울시 2차공공부문비정규직고용개선대책 : 청소근로자 4,122명공무직전환 : 2015년

85 Ⅲ. 지역노동시장정책의현황과과제 추진실적 정규직전환인원 : 5,491 명완료 ( 15 년 12 월말기준, 75.3% 달성 ) 연도 '12 년 '13 년 '15 년 '16 년 '17 년 (1 월 ) 전환인원 ( 누계 ) 출처 : 서울시정보공개청구제출자료 1,133 1,369 5,491 7,043 7,296 < 표 3-13> 광주광역시좋은일자리만들기사례 개요 기본체계 : 직접고용또는별도시설관리공사공단설립방안검토 - 1 안 ) - 2 안 ) 추진방법 : 단계별 시기별추진, 4 년내정규직화 간접고용 ( 민간위탁 ) 을직접고용전환함으로써고용안정실현 ( 15. ~ 17.) 구분 대 상 직접고용 ( 기간제 ) 정규직 계 899명 10명 ( 본청행정지원과 74명소속 ) ~ 명 ( 본청회계과소속 ) ~ 명 김대중센터 ~ 차 ( 전환완료 ) 2 차 전환완료 추진중 276 명 광주도시철도공사 ~ 명 광주과학기술교류협력센터 ~ 명 ( 본청, 직속 사업소 ) ~ 명 ( 본청 ) ~ 명 ( 공사 공단, 출자 출연 ) 2016 년 2018 년 직접고용 ( 기간제 ) 을정규직화시점에공무직전환 ( 17. ~ 18.) 1차 - 743명 ( 행정지원과등 ) 2차 - 156명 ( 본청및공사등 ) 직접고용 ( ~ ) 직접고용 ( 16. ~ 17.) 정규직화 ( ~ 11) 정규직화 ( 18) 출처 : 광주광역시정보공개청구제출자료

86 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 2 의의와한계 일부지자체가시행하고있는공공부문비정규직정규직화는중앙정부차원의비정규직대책이나기간제법에의한무기계약화보다진일보한것이다. 중앙정부차원의공공비정규대책은기간제노동자의 2년경과후무기계약화가거의전부이다. 무기계약화후에처우개선이제대로이뤄지지않는한계가있다. 또한간접고용에대해서는고용지위개선에대한별다른대책이없다. 기간제법에서도기간제사용 2년이지난후에무기계약으로간주한다고만되어있을뿐무기계약직의처우에대해서는아무런규정이없다. 이에비해지자체의무기계약화는기간제법상의 2년이경과하지않더라도상시지속적업무에대해서는무기계약으로전환하고있고, 무기계약전환후에공무직화등일정한처우개선을추진하고있기도하다. 간접고용의직접고용화는중앙정부대책과뚜렷하게대비되는정책이다. 단순노무도급의경우간접고용으로인한불필요한비용이발생하는등노동자에게는용역계약해지로인한고용불안과저임금을강제하는고용형태인데직접고용을통해고용안정과함께일정한임금인상을이뤘다는점에서긍정적이라할수있다. 몇몇지자체가추진하고있는비정규직대책이정부정책과대비되어서정부정책의문제점을부각시키고있고, 보다바람직한비정규직해법에대해논의를풍부하게한다는점에서긍정적으로평가될수있다. 반면, 지자체차원의비정규직대책은많은한계도가지고있다. 우선, 몇몇지자체의개선노력에도불구하고간접고용이거의줄어들지않고있다. 2013년과 2015년을비교할때겨우 1.2% 줄었을뿐이다. 간접고용의증감은공공기관에따라서차이가컸다. 지자체와공사공단은감소했지만, 반대로교육청은증가했다. 또한지자체의간접고용감소는거의서울시의감소분이대부분을차지하고있다. 정부차원에서간접고용감소를위한근본대책이마련되어야한다 ( 남우근, 2016: 50). 무기계약직전환후에제대로처우개선이이뤄지지않고있는것도문제이다. 서울시등일부지자체가 공무직 이라는직제를만들어서처우개선을추진하고있지만근거법령이없어서개선수준이미약할뿐만아니라지역에따라서노동조건의편차가매우심하다. 기존의상용직을제외하면신규로무기계약직으로전환한노동자에대해서는제대로된임금체계도존재하지않는경우가대부분이다. 경력기간에대한보상이없고, 수당체계도지역마다천차만별이다. 중앙정부차원

87 Ⅲ. 지역노동시장정책의현황과과제 에서근거법률이마련되지않거나예산확보가되지않으면지자체차원의고용구 조개선은매우제한적일수밖에없다는것을알수있다. < 표 3-14> 기관유형별간접고용인원변화 ( 단위 : 명 ) 기관유형 2013년 2015년 증감 증감율 지자체 3,156 2,539 (617) -19.6% 교육청 4,299 4, % 지하철공사 8,975 9, % 도시공사 (31) -6.8% 기타공사공단 1,684 1,364 (320) -19.0% 계 18,572 18,344 (228) -1.2% 출처 : 남우근 (2016) ⑵ 생활임금제 1 현황 2013년성북구, 노원구를시작으로생활임금제가처음시행된이후 2016년현재 62개지자체에서생활임금조례를제정해서시행하고있다. 2000년대중반시민사회노동운동진영에서미국의생활임금제도를소개하면서논의가시작되었지만별다른추진력을갖지못하고있던가운데 2010년지방선거에서일부단체장후보들의공약을계기로구체적인시행의계기를맞게된다. 이후생활임금제를당론으로채택한민주당소속자치단체장을중심으로생활임금제가급속히확산되는추세에있다. 생활임금의출발은비현실적으로낮은최저임금이었다. 최저임금을견인하는것이생활임금의주요목표인것이다. 하지만생활임금결정방식과생활임금산입범위, 적용대상자등생활임금제도가지역마다매우다양하게시행되고있고, 이에따라실질적인임금인상효과를가져오는지역도있지만명분만있을뿐실질적인변화는미미한지역도있는것이현실이다

88 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 < 표 3-15> 생활임금제도시행현황 시행연도 2014 (7 개 ) 2015 (46 개 ) 2016 (15 개 ) 지자체 노원구, 성북구, 광주광산구, 세종특별자치시, 전주시, 중구, 이천시 부평구, 도봉구, 구로구, 계양구, 광주서구, 서대문구, 경기도, 은평구, 광주시, 인천남동구, 성동구, 김포시, 화성시, 광진구, 마포구, 성남시, 관악구, 동대문구, 용산구, 광주남구, 영등포구, 광주북구, 대전서구, 광명시, 시흥시, 금천구, 수원시, 천안시, 양천구, 의왕시, 강북구, 강원도, 인천시, 안산시, 구리시, 당진시, 송파구, 광주동구, 부천시, 강서구, 인천남구, 충남, 대전시, 종로구, 인천서구, 전남 안성시, 여주시, 가평군, 강동구, 목포시, 고양시, 전북, 유성구, 군포시, 양평군, 연천군, 아산시, 동작구, 안양시, 군산시 출처 : 자치법규정보시스템 ( 한국비정규노동센터 (2015) 에따르면, 2016년생활임금시급은기초단체의경우평균 7,145원 (2016년최저임금의 118%) 이고, 광역단체의경우평균 7,492원 (2016 년최저임금의 124%) 이다. 대부분의자치단체가 2016년최저임금시급인 6,030원대비 120% 내외의생활임금시급을적용하고있음을알수있다. 또한자치단체별로보면생활임금시급에큰편차가존재한다. 가장시급이낮은광주서구 (6,520 원 ) 와가장높은광주광산구 (8,190원) 는 1,670원의차이가난다. 광주서구는광주광산구대비 80% 에불과하다. 서울의기초단체만을비교할때, 시급이가장낮은강동구 (7,013원) 는가장높은성동구 (7,600원) 의 92% 수준이다. < 표 3-16> 생활임금시급및총예산 구분지자체명생활임금시급 ( 원 ) 최저임금대비 총소요예산 ( 천원 ) 적용대상자수 ( 명 ) 비고 기초종로구 7, % 215, 년기준 기초용산구 7, % 212, 년기준 기초성동구 7, % 년기준 기초동대문구 7, % 200, 년기준 기초성북구 7, % 440, 년기준 기초강북구 7, % 43, 년기준 기초도봉구 7, % 165, 년기준 기초노원구 7, % 359, 년기준

89 Ⅲ. 지역노동시장정책의현황과과제 구분지자체명생활임금시급 ( 원 ) 최저임금대비 총소요예산 ( 천원 ) 적용대상자수 ( 명 ) 비고 기초은평구 7, % 350, 년기준 기초마포구 7, % 300, 년기준 기초양천구 7, % 392, 년기준 기초강서구 7, % 368, 년기준 기초구로구 7, % 178, 년기준 기초금천구 7, % 50, 년기준 기초동작구 7, % 96, 년기준 기초강동구 7, % 212, 년기준 기초화성시 7, % 773, 년기준 기초김포시 6, % 년기준 기초성남시 7, % 1,310, 년기준 기초의왕시 - 77, 년기준 기초대전유성구 6, % 216, 년기준 기초대전서구 6, % 308, 년기준 기초광주광산구 8, % 95, 년기준 기초광주북구 7, % 41, 년기준 기초광주서구 6, % 411, 년기준 기초광주남구 6, % 년기준 기초전주시 7, % 1,400, 년기준 기초부천시 6, % 480, 년기준 평균 7, % 448, 광역서울시 7, % 1,764,000 1, 년기준 광역광주시 7, % 1,227, 년기준 평균 7, % 1,495, 출처 : 한국비정규노동센터 (2015) 생활임금제를시행하는데소요되는예산과적용대상자수도지자체마다격차가크다. 2016년생활임금총소요예산이가장적은광주북구는 4천 100만원이고, 가장많은전주시는 14억원이다. 광주북구예산은전주시예산의 2.9% 에불과한매우미미한수준이다. 기초단체중대상자규모가가장작은광주남구는 2016년적용대상자가 28명이고, 가장큰성남시는 791명이다. 서울의기초단체만을비교하더라도가장규모가작은강북구 (33명) 는가장큰노원구 (293명) 의 11.3% 에불과하다

90 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 생활임금적용대상자를어디까지로할것인가는제도의적용에있어서매우중요한요소이다. 생활임금적용범위가제도의실효성을결정하기때문이다. 통상조례를통해적용범위를정하거나심의위원회에서결정하도록규정하고있는데, 조례상으로는간접고용까지적용한다고되어있더라도실제로간접고용까지적용하는경우는거의없고성북구가유일하게간접고용일부에게적용하고있다고파악된다. 간접고용까지적용하는것과관련해서예산상의문제이외에도지방재정법등관련법령에저촉된다는행정자치부, 법제처의해석이있어생활임금확산에걸림돌이되고있기도하다. < 표 3-17> 생활임금적용대상현황 구분지자체수비율지자체명 협의의직접고용 ( 본청 ) 광의의직접고용 ( 본청 + 출자출연기관 ) 11 39% 16 57% 동대문구, 강북구, 도봉구, 김포시, 의왕시, 대전유성구, 대전서구, 광주광산구, 광주북구, 광주서구, 광주남구 종로구, 용산구, 성동구, 노원구, 은평구, 양천구, 강서구, 구로구, 금천구, 동작구, 강동구, 화성시, 성남시, 전주시, 서울시, 광주시 광의의직접고용 + 간접고용 1 4% 성북구 계 % 출처 : 한국비정규노동센터 (2015) 2 의의와한계 생활임금제도가도입된지 3년밖에안되었지만확산속도가매우빨라서조만간자치단체절반을넘어서말그대로대세가될것으로예상된다. 앞서도언급했지만생활임금은비현실적으로낮은최저임금때문에도입되기시작했다. 실제로생활임금제도가최저임금인상을견인하고있는지는차치하더라도공적영역에노동의가치를존중하는제도가도입되고있다는것만으로도큰의미가있다. 노동의가치에대해사회적인식을제고할수있는좋은계기가되고있다고판단된다. 노동이점차시민권을획득해가는과정이라고할수있다. 실제로생활임금을

91 Ⅲ. 지역노동시장정책의현황과과제 적용받는노동자의경우는일정한임금인상효과가나타나고있고, 공공부문의저임금문제가부각되는효과도있다. 하지만많은한계를갖고있기도하다. 제도가급속히확산되는과정에서명목만있고실질적효과는없는지자체도한둘이아니다. 생활임금수준이실질적인생활이가능한수준에는턱없이부족하고, 최저임금과의차이도크지않아서임금개선효과나최저임금견인효과가아직은낮은것이사실이다. 지자체별로생활임금산정기준도제각각이고적용범위와적용노동자수도천차만별이다. 단체장이개인의성과로삼기위해매우형식적으로운영되는경우가많고, 단체장이바뀔경우제도가지속될수있을것인가도우려되는지점이다. 지자체생활임금제담당자들이제도적인개선사항에대해가장많이언급한것은상위법개정이었다. 최저임금법상에생활임금시행에대한근거조항을만드는것이제도안정화에시급한과제라는것이다. 생활임금시행에있어서일정한가이드라인이필요함을얘기해준다. 결정방식, 적용대상등에있어서일관성있는가이드라인이정해지고이에따라제도가시행된다면불필요한문제를사전에방지할수있을것이다 ( 한국비정규노동센터, 2015: 38). 중앙정부의모습은이와같은바람과반대로가고있다. 부천시에서생활임금조례를제정하는과정에서조례안이지방자치법, 지방재정법, 지방자치단체계약법등상위법에저촉된다는의견을법제처에서제시했고, 이에따라조례안의내용을상당부분후퇴시켜야했다. 또한중앙정부와지자체가매칭사업으로인건비를지급하는노동자의경우중앙정부의비협조로인해생활임금을적용대상에서제외되고있다. 생활임금적용에따른임금인상분을중앙정부와지자체가공동으로부담해야하는데중앙정부가이에동의하지않고있기때문이다. 이와같은중앙정부의소극적태도는생활임금제도의발전을위해서반드시개선되어야한다. ⑶ 취약노동자지원사업 1 현황 지자체차원에서비정규직, 청소년, 알바노동자, 여성등취약계층노동자를보호하기위한지원센터를설립하는경우가빠르게확대되고있다. 2016년 6월현재설치조례를기준으로확인해보면전국적으로 61개의노동자지원센터가설립되어있고, 2012~2015년사이에 80% 가넘는 50개가설립되었다. 최근에급속히확대되

92 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 고있다는것을알수있다. [ 그림 3-4] 노동관련지원센터설치현황 ( 단위 : 개 ) 취업지원, 직업상담, 직업능력개발, 고용보험관리, 고용안정사업등을수행하는고용노동부산하고용센터와는달리지자체에서자체적으로운영하는취약노동자지원센터는취업지원기능보다는노동권보호, 고용의질개선사업을중심적으로수행하는경우가많다. 노동상담, 노동권캠페인, 노동인권교육, 노동실태조사및정책개발등일자리만들기보다는일자리개선사업을중심으로하고있다. 서울지역의직장맘노동복지서비스 ( 모성보호와일 가족양립, 돌봄등 ) 의원스톱종합지원및직장 사회환경조성으로일 가족양립이가능한, 모두가행복한사회를이루고자합니다. ( 서울시직장맘지원센터비전소개 ), 안산시비정규직노동자지원센터는노동자들의하소연을들어주는곳입니다. 일하다생긴문제를듣고해법을찾아가는곳입니다. ( 안산시비정규직노동자지원센터인사말 ) 등의표현에서볼수있듯이지원센터의첫번째역할은노동자의권리를지켜주는것이다. 이를위해노동자스스로의역량강화를추구하는프로그램들을갖추고있다. 대부분의지원센터는지자체가노동단체, 여성단체, 노동조합등에위탁해서운영하고있는데, 사업수행과정에서수탁단체의인적네트워크를활용해서프로그램참여자를조직하는등노동자들을능동적인참여자로만들기위해노력하는모습은지원센터가기존의고용서비스기관과차별화되는지점이라하겠다

93 Ⅲ. 지역노동시장정책의현황과과제 < 표 3-18> 지역비정규직지원센터사업예시 사업항목 무료노동상담 비정규직차별해소및권리찾기 실태조사및정책연구 청소년및비정규직교육 생활지원 내용 - 전화, 인터넷, 직접방문을통한상설상담 - 길거리이동상담 - 퇴근이늦은노동자를위한야간상담 - 최저임금캠페인 - 비정규문화제 - 최저임금준수협약, 비정규직줄이기협약추진 - 공공부문, 제조업, 서비스업등 - 각부문비정규직실태조사 - 토론회개최및정책대안제시 - 청소년노동인권교육 - 노동법률강좌및노사협의회위원교육 - 노동대학운영 - 병원할인 - 자녀학습지원 - 문화생활지원 출처 : 안산시비정규직노동자지원센터홈페이지 ( < 표 3-19> 노동관련지원센터설치현황 연도개수명칭 2016 년 2 보은군일자리종합지원센터, 나주시일자리지원센터 2015 년 년 13 인천광역시남구외국인근로자지원센터, 영양군영양빛깔찬일자리지원센터, 포항시비정규직근로자지원센터, 전라북도여성일자리센터, 충주시일자리종합지원센터, 아산시종합일자리지원센터, 안산시일자리센터, 광주시비정규직근로자지원센터, 광주시일자리센터, 거제시비정규직근로자지원센터, 함안군비정규직근로자지원센터, 양산시비정규직근로자지원센터, 보령시일자리지원센터, 경기도일자리센터설치, 고양시일자리센터, 논산시일자리지원센터, 삼척시광산근로자복지센터, 장성군희망일자리센터, 진안군여성일자리지원센터 여수시일자리종합지원센터, 김천시두레일자리지원센터, 청주시일자리종합지원센터, 천안시일자리종합지원센터, 부천시일자리센터, 청양군장애인재활근로센터, 경상남도비정규직근로자지원센터, 청주시일자리종합지원센터, 서울특별시용산구일자리센터, 대전광역시비정규직근로자지원센터, 오산시일자리센터, 대구광역시수성구일자리센터, 무안군황토랑일자리지원센터

94 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 연도개수명칭 2013 년 년 년 6 광주광역시광산구근로자ㆍ노인종합복지센터, 계룡시일자리안내센터, 화성시일자리센터, 안산시비정규직노동자지원센터, 울산광역시동구비정규직노동자지원센터, 수원시비정규직노동자복지센터, 사천시비정규직근로자지원센터, 순천시일자리지원센터, 하남시일자리센터, 인천광역시근로자문화센터, 익산시비정규직노동자지원센터 서울특별시관악구노동복지센터, 순천시근로복지문화센터, 서울특별시광진구노동복지센터, 여성근로자복지센터, 서울특별시은평구노동복지센터, 연천군일자리센터, 수원시일자리센터 서울특별시구로구근로자복지센터, 용인시일자리센터, 수원시여성근로자복지센터, 부천시비정규직근로자지원센터, 청주시일자리종합지원센터, 서울특별시서대문구근로자복지센터 2010 년 1 대구광역시일자리센터 2009 년 1 전주시비정규직노동자지원센터 2008 년 1 울산광역시북구비정규직노동자지원센터 출처 : 자치법규정보시스템 ( 2 의의와한계 취업지원중심의고용서비스를제공하는기관들과는달리지방자치단체가자체예산으로운영하는취약노동자지원센터는사업내용, 사업방식에있어서중앙정부의획일적사업방식으로는소화하기어려운영역을담당하고있다는점에서자치단체고유의노동정책이라는성격을뚜렷하게담고있다. 지역의노동시장특성에맞춰서다양한참여형사업아이디어를풀어내는지원센터의운영방식은행정서비스공급자와수혜자간의관계를새롭게정립하는사례가되고있다. 지역특성에적합한사업을시행하고민간의전문역량을활용한다는점에서노동단체등에위탁해서운영되는지원센터의운영방식은바람직하다고할것이다. 또한지원센터들간의경험과정책을공유하는등협력을통해보다높은지원서비스를제공하도록노력하는것도긍정적이라고할것이다. 대표적인사례가전국 30여개비정규직지원센터로구성되어있는한국비정규직노동단체네트워크이다. 연간수차례의워크숍을통해경험을교류하고공동으로정책개발을하는등협력사업을활발하게펼치고있다. 지원센터들이가지고있는노동시민사회진영과의연계망은사업수행에주요자산으로활용되고있다

95 Ⅲ. 지역노동시장정책의현황과과제 한계를살펴보면지원센터의수가아직은부족해서충분한서비스를제공하지못하는상황이다. 서울의경우노동지원센터가광역단체에 1개, 기초단체에 4개등 5개에불과하다. 지역밀착형서비스를제공하는데에는부족한숫자이다. 예산제약으로인한사업규모의영세성또한풀어야할과제이다. 기초단체차원의지원센터는연간예산 2~3억원수준에근무인원이 3~4명수준이대부분이다. 광역단체차원의지원센터도여기에서크게벗어나지못하고있다. 위탁으로운영되는경우는수탁단체의경험을기반으로사업을진행하더라도인력과예산의제약으로인해사업규모가작아지다보니사업취지를충분히구현하기어려운경우가많다. 지원센터들간의협력이장점이기도하지만반대의현상이나타나기도한다. 지원센터들간의폐쇄성으로인한사업의중복및협력부족도풀어가야할과제이다. 3. 노동시장성과지표비교 이장에서는지역별노동시장성과지표를비교해본다. 노동시장지표는다양한요인에의해영향을받는다. 따라서지역별노동시장성과가해당지자체의일자리사업에의해만들어진것인지는엄밀하게확인하기는어렵다. 부분적으로는영향을미쳤겠지만전적인요인이라고할수는없다. 일자리사업을활발하게펼치고있는지역은오히려노동시장지표가안좋기때문에일자리사업을적극적으로하는경우일수도있다. 마찬가지로일자리사업은상대적으로소극적인데노동시장지표가좋게나올수도있다. 지표가좋으니굳이사업을열심히할이유가없는것이다. 이렇듯원인과결과가한방향으로만형성되는것이아니라역방향으로도형성될수있는것이다. 따라서노동시장성과지표가직접적으로지자체별일자리사업수행의우열을보여주는것은아니라는점을감안해야한다. 1) 지역별취업자수및고용률변화 국가통계포털 ( 을통해서지역별취업자수및고용률의변화를살펴보면다음과같다. 2009년부터 2013년까지 5년간의변화를보면전국적으로취업자수는 6.6% 증가했다. 전국취업자수증가율보다높은증가율을보인지역은인천 (11.5%), 광주 (9.4%), 경기 (8.1%), 충북 (7.3%), 충남 (18.3%) 등이다. 충남이가

96 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 장높은취업자수증가율을보여준다. < 표 3-20> 지역별취업자수변화 ( 단위 : 천명 ) 지역 2009(A) (B) 차이 (B-A) 증가율 ((B-A)/A) 서울 4,835 4,936 5,012 5,036 5, % 부산 1,569 1,574 1,574 1,628 1, % 대구 1,148 1,169 1,169 1,204 1, % 인천 1,293 1,320 1,360 1,413 1, % 광주 % 대전 % 울산 % 경기 5,539 5,673 5,833 5,923 5, % 강원 % 충북 % 충남 ,001 1,056 1, % 전북 % 전남 % 경북 1,347 1,361 1,358 1,377 1, % 경남 1,520 1,533 1,581 1,588 1, % 제주 % 전국 23,506 23,829 24,244 24,681 25,066 1, % 취업자수증가는인구증가와함께봐야의미를정확히파악할수있다. 인구수와취업자수를함께보는개념이고용률이다. 고용률이란 15세이상의생산가능인구중취업자가차지하는비율이다. 구직단념자를실업자에서제외시키는실업률과는달리구직단념자도통계에포함하기때문에실제취업경기를확인할수있는지표이다. 5년간의고용률변화를살펴보면전국적으로고용률이 0.9%p 증가했다. 전국증가율보다높은증가율을보인지역은서울 (1.7%p), 부산 (1.7%p), 대구 (1.3%p), 인천

97 Ⅲ. 지역노동시장정책의현황과과제 (2.0%p), 경기 (1.1%p), 충남 (2.3%p) 등이다. 충남이가장높은고용률증가율을보이고있다. 인천, 경기, 충남은취업자수증가와고용률증가에서모두긍정적인결과를보여준다. 특히충남은두지표에서가장좋은결과를보여주고있다는것을확인할수있다. < 표 3-21> 지역별고용률변화 ( 단위 : %) 지역 2009(A) (B) 차이 (B-A) 서울 %p 부산 %p 대구 %p 인천 %p 광주 %p 대전 %p 울산 %p 경기 %p 강원 %p 충북 %p 충남 %p 전북 %p 전남 %p 경북 %p 경남 %p 제주 %p 전국 %p 2) 일자리사업참여자취업률현황 이규용외 (2015) 는재정지원일자리사업에참여한사람이교육종료후 6 개월시 점에서보여주는취업률을한국고용정보원의일모아 DB 와고용보험 DB 를결합하여 살펴보고있다. 일자리사업참여종료후일정시점에노동시장에취업해있는지

98 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 여부로일자리사업의성과를보여줄수있다고보는것이다 년과 2012 년지 역별일자리사업에참여한사람들의교육종료후 6 개월시점에서의취업률은 < 표 3-22> 와같다. < 표 3-22> 일자리사업프로그램종료후 6 개월시점의취업률 ( 단위 : %) 지역 전체일자리사업 중앙정부일자리사업 지방정부일자리사업 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 세종 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 지역별로 6개월후취업률을살펴보면, 강원도지역의취업률이약 16.2% 수준으로가장높은것으로나타났으며, 다음으로서울시 (13.6%), 경상남도 (13.5%) 순으로높은것을확인할수있다. 일자리사업참여종료 6개월후취업률이가장낮은지역은제주도로약 10.2% 정도의취업률을보이는것으로나타났다. 중앙정부의재정지원일자리사업참여자들에대한종료 6개월후취업률을살펴보면, 강원도지역의취업률이약 15.7% 수준으로가장높은것으로나타났으며, 다음으로서울시 (13.6%), 인천시 (12.7%), 전라북도 (12.7%) 순으로높은것을확인할수있다. 취업률이가장낮은지역은세종시로약 8.5% 정도의취업률을보이

99 Ⅲ. 지역노동시장정책의현황과과제 는것으로나타났고, 다음으로충청남도 (10.1%) 및제주도 (10.2%) 에서취업률이낮은것으로나타났다. 지방자치단체에서독립적으로수행하고있는재정지원일자리사업참여자들에대한종료 6개월후취업률을보면중앙정부일자리사업참여자의 6개월후취업률수준에비해전반적으로높다는것을알수있다. 중앙정부의일자리사업과는달리, 세종시지역의취업률이무려 55.2% 수준으로가장높은것으로나타났으며, 다음으로부산시 (40.7%), 울산시 (34.3%) 순으로높은것을확인할수있다. 지방정부의일자리사업참여종료 6개월후취업률이가장낮은지역은전라남도지역으로약 10.3% 정도의취업률을보였고, 다음으로대전시 (10.6%) 에서취업률이낮은것으로나타났다 ( 이규용외, 2015: ). 이규용외 (2015) 에서는중앙정부일자리사업참여자와지방정부일자리사업참여자간의사업종료 6개월후취업률차이를발생시킨요인에대해별다른분석을하고있는지는않다. 일반적인관점에서보면지방정부일자리사업이지역적특성을보다잘반영한것이므로취업지원에있어서보다실질적인의미를갖고있고, 이것이취업률차이로나타났다고볼수있다. 3) 지방정부의비정규직인원및비율변화 지방정부가직간접적으로고용하고있는노동자들의비정규직비율은지역내노동시장의일자리질과직접적인연관성은없지만지방정부의일자리개선의지를엿볼수있는지표이다. 따라서지방정부가펼치는노동시장정책의기본관점이지방정부비정규직비율에투영되어있다고할수있다. 남우근 (2016) 은정보공개자료를토대로지자체의비정규직고용형태별인원변화를살펴보고있다. 2013년과 2016년사이에광역자치단체의비정규직인원변동을살펴보면, 전국을집계했을때기간제가 27.6% 감소, 간접고용이 29.1% 감소했다. 간접고용의감소는서울시의기여도가매우크다. 서울시는 2년사이에간접고용이 80.7% 감소했다. 전체적으로간접고용이 918명감소했는데그중서울시가 772명이감소했다. 광주시역시 270명 (83.1%) 감소해서전체간접고용감소에기여했다. 그다음은충남의간접고용이 46명 (29.3%) 감소했다. 서울, 광주, 충남을제외하면나머지지자체는간접고용규모가그대로이거나증가했다. 기간제는충남과대전에서크게감소했고, 전남과제주는크게증가했다. 충남은 222명 (50.9%) 이감소해서가장큰감소폭을보이고있다. 그다음으로대전은

100 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 명 (26.3%) 이감소했다. 반면, 전남은 207명 (195.3%) 이증가했고, 제주는 81명 (47.9%) 이증가했다. 서울은기간제가소폭감소했고광주는크게증가했는데, 이는간접고용을직접고용기간제로전환한영향때문이다. 그런면에서볼때충남은기간제와간접고용이동시에감소한것에서볼때고용개선차원에서바람직한경우라하겠다. < 표 3-23> 지자체소속비정규직인원변화 ( 단위 : 명 ) 자치단체 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 고용형태 2013년 2014년 2015년 2016년 증감율 기간제 1,544 1,308 1, % 미공개간접고용 % 기간제 % 간접고용 % 기간제 % 간접고용 % 기간제 % 간접고용 % 기간제 % 간접고용 % 기간제 % 간접고용 % 기간제 % 간접고용 미공개 기간제 % 간접고용 % 기간제 % 간접고용 % 기간제 % 간접고용 %

101 Ⅲ. 지역노동시장정책의현황과과제 자치단체 충남 전북 전남 경북 경남 제주 계 고용형태 2013년 2014년 2015년 2016년 증감율 기간제 미공개 -50.9% 간접고용 % 기간제 % 간접고용 % 기간제 % 간접고용 % 기간제 미공개 32.0% 간접고용 % 기간제 % 간접고용 % 기간제 % 간접고용 % 기간제 6,174 5,865 5,947 4, % 간접고용 3,156 2,594 2,539 2, % 지방정부직간접고용인원중정규직 ( 공무원 ) 대비비정규직 ( 기간제, 임시직, 간접고용 ) 비율의변화를살펴보면 16개광역시도전체적으로는 2013년과 2016년사이에비정규직비율이 18.1% 에서 12.5% 로 5.6%p 감소했다. 전체감소폭보다더높은감소폭을보인자치단체는두곳인데, 서울시가 8.2%p 감소했고, 충남이 12.3%p 감소했다. 결과적으로자치단체비정규직비율의감소와고용개선은서울시, 충청남도, 광주광역시등에서긍정적인결과를확인할수있었다. 이러한결과는자치단체비정규직대책을적극적으로펼친결과라고할것이다. < 표 3-24> 지방정부직간접고용인원중정규직 ( 공무원 ) 대비비정규직 ( 기간제, 임시직, 간접고용 ) 비율의변화 ( 단위 : %) 기관명 2013 년 (A) 2014 년 2015 년 2016 년 (B) 차이 (B-A) 서울시 24.6% 16.7% 16.4% % p 부산시 25.2% 27.6% 29.5% 24.7% -0.5% p

102 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 기관명 2013년 (A) 2014년 2015년 2016년 (B) 차이 (B-A) 대구시 14.4% 14.0% 15.8% 19.9% 5.5% p 인천시 9.4% 10.9% 11.2% - 1.8% p 광주시 10.3% 11.0% 11.3% 7.9% -2.4% p 대전시 32.5% 32.0% 30.7% 29.6% -3.0% p 울산시 5.9% 2.3% 3.0% 6.5% 0.6% p 경기도 18.3% 12.7% 13.8% 19.2% 0.9% p 강원도 16.7% 16.4% 16.2% 13.7% -3.0% p 충북 10.8% 10.9% 12.0% 10.8% -0.1% p 충남 15.1% 13.6% 8.1% 2.8% -12.3% p 전북 22.8% 19.4% 19.3% 22.1% -0.7% p 전남 8.6% 13.3% 11.1% 19.3% 10.6% p 경북 18.2% 25.2% 23.0% - 4.8% p 경남 9.9% 9.1% 9.5% 11.0% 1.1% p 제주 6.8% 2.0% 1.8% 9.6% 2.8% p 전체 18.1% 16.4% 16.2% 12.5% -5.6% p 4. 요약및개선과제 1) 요약 ⑴ 일자리사업예산현황 지방정부의노동시장정책은크게중앙정부의재정지원을받아서협력사업으로수행되는것과자체예산으로수행하는정책으로구분될수있다. 따라서일자리사업예산은중앙정부지원금인국비와지자체예산인지방비로구성된다. 지역고용정보네트워크공시자료에의하면, 2016년지자체총예산중일자리예산이차지하는비중은 16개광역시도평균 12.3% 이다. 총예산중일자리사업예산의비중이높은지역은부산시 (30.4%), 울산시 (27.0%), 대구시 (21.1%) 등이다. 반면일자리사업예산비중이낮은지역은제주도 (1.9%), 강원도 (4.8%), 경북 (5.4%) 등이다. 일자리예산중지방비가차지하는비중은 16개광역시도평균 50.1% 이다. 지방비비중이높은자치단체는서울시 (84.7%), 인천시 (72.6%), 경상남도 (66.9%) 등이고, 지

103 Ⅲ. 지역노동시장정책의현황과과제 방비비중이낮은곳은대구시 (32.7%), 울산시 (33.2%), 광주시 (39.2%) 등이다. 일자리사업예산을집계하는방식이자치단체마다균일하지않기때문에엄밀하게비교할수는없지만대체적인경향은파악할수있다. 총예산중일자리사업예산의비중이높거나일자리예산중지방비비중이높은지자체는일자리사업에적극적인것으로해석할수있다. ⑵ 사업유형별예산분포 일자리사업유형별로예산분포를살펴보면, 자치단체일자리사업예산중직접일자리창출사업예산이 65.2% 로가장많다. 그다음으로일자리인프라구축예산이 13.1% 이고, 고용장려금예산이세번째인 10.1% 이다. 지역별로살펴보면사업유형별예산비중이크게차이가난다. 예를들면직접일자리창출의경우전체평균이 65.2% 인것에비해인천시는 24.3%, 울산시는 26.2% 에불과하다. 반면강원은 91.4%, 충북은 91.0% 로매우높다. 지역별산업및노동시장상황이다른것에따라서예산도다르게편성되었음을알수있다. ⑶ 지방정부자체사업예산 지방정부자체일자리사업예산은 2015년에 1조원규모이다. 그중직접일자리사업의비중이 70% 에달하고있다. 중앙정부지원사업이든지방자치단체자체사업이든일자리사업의대부분이직접일자리사업예산으로구성되어있다는점에서자체사업과지원사업간의차이가별로없음을알수있다. 공공근로, 노인일자리지원, 저소득층일자리지원등지방자치단체가자체적으로시행하는직접일자리사업은중앙정부지원사업으로하는직접일자리사업과지원대상이겹치는경우도있고, 대상을달리하더라도단기적인직접인건비지원사업이므로장기적으로고용여건을개선하는데에는한계가있을수밖에없다. ⑷ 지방정부자체사업최근사례 최근 3~4 년사이에지방정부가자체적으로추진하고있는노동시장정책은중앙 정부지원사업이나기존의직접일자리창출사업중심의정책과는다른맥락이다

104 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 그사례로비정규직대책, 생활임금제, 취약노동자지원사업등이있다. 이러한지방정부자체사업은기존의중앙정부지원사업이나지방정부자체사업과는차별화되는사업특성을가지고있다. 일자리의양적공급을늘리거나, 숙련향상을통해일자리에대한수요-공급의원활한연결을추구하는기존의고용촉진사업과달리일자리의질을개선하는것에초점을두고있다는점에서기존의일자리사업과차별화될수있다. 하지만아직은사업규모가작고, 전국적으로보편화된사업이라할수는없으며중앙정부의지원이없이는실효성있는사업을펼치기에한계가존재하는것도사실이다. 지역의특성을반영한차별화된일자리사업을할수있는새로운실험이지만중앙정부와의유기적협력이요구되고있다. ⑸ 노동시장성과지표 2009년부터 2013년까지 5년간의변화를보면전국적으로취업자수는 6.6% 증가했다. 취업자수증가율이높은지역은충남 (18.3%), 인천 (11.5%), 광주 (9.4%), 경기 (8.1%), 충북 (7.3%) 등이다. 충남이가장높은취업자수증가율을보여준다. 고용률변화를살펴보면전국적으로고용률이 0.9%p 증가했다. 전국증가율보다높은증가율을보인지역은서울 (1.7%p), 부산 (1.7%p), 대구 (1.3%p), 인천 (2.0%p), 경기 (1.1%p), 충남 (2.3%p) 등이다. 역시충남이가장높은고용률증가율을보이고있다. 인천시, 경기도역시취업자수증가와고용률증가에서모두긍정적인결과를보여준다. 지방자치단체에서독립적으로수행하고있는재정지원일자리사업참여자들에대한종료 6개월후취업률을보면중앙정부일자리사업참여자의 6개월후취업률수준에비해전반적으로높다는것을알수있다. 세종시지역의취업률이무려 55.2% 수준으로가장높은것으로나타났으며, 다음으로부산시 (40.7%), 울산시 (34.3%) 순으로높은것을확인할수있다. 2013년과 2016년사이에광역자치단체의비정규직인원변동을살펴보면, 전국을집계했을때기간제가 27.6% 감소, 간접고용이 29.1% 감소했다. 간접고용이감소한지자체는서울시 (-80.7%), 광주시 (-83.1%), 충남 (-29.3%) 등이다. 서울시, 광주시, 충남을제외하면나머지지자체는간접고용규모가그대로이거나오히려증가했다. 기간제는충남과대전에서크게감소했다. 충남은 50.9% 가감소해서가장큰감소폭을보였고, 대전은 26.3% 가감소했다. 충남은기간제와간접고용이동시에감소한것에서볼때고용개선사업을적극적으로한결과라고볼수있다

105 Ⅲ. 지역노동시장정책의현황과과제 2) 향후과제 ⑴ 지방정부와중앙정부의유기적협력관계구축 지방정부노동정책은상당부분중앙정부의재정지원사업이거나자체사업이라하더라도중앙정부사업과유사한경우가대부분이다. 이에따라사업의중복으로인한예산집행의비효율성이나타날소지가클뿐만아니라지역의특성을반영한사업이중앙정부의획일적사업으로인해위축될수도있다. 따라서중앙정부와지방정부간의유기적역할분담및보완관계를갖추는것이중요하다. 중앙단위의표준화된일자리사업모델에대한보완요소로서지역단위의일자리정책이필요하며이를위해지역특성에부합하는일자리사업운영에대한지역의참여도를제고하고나아가지역이일정한재량권을갖고사업을수행하며이를위한지역단위의일자리사업전달체계가중앙단위사업의보완적기능으로이루어져야함을시사한다.( 이규홍외, 2015 : 145) 최근지방정부가자체적으로시행하고있는노동시장정책중에는중앙정부와의갈등으로인해사업내용에제약이발생하는경우가있다. 2장에서살펴봤듯이생활임금제를시행하거나기간제를무기계약직으로전환한후처우개선을하는데있어서중앙정부정책과의차이로인해사업내용이다분히형식화되는경향이있다. 지방정부의자율성을존중해주는것과함께지방정부의사업이원활하게추진될수있도록근거법령을만든다거나전국적으로통일적인기준을수립하는등중앙정부의지원이필요하다. ⑵ 지방정부와지방노동사무소의사업연계 중앙정부의노동정책은고용노동부를정점으로해서지방노동사무소가주요한사업추진기구의역할을담당하고있다. 따라서중앙정부사업과지방정부사업의중복성을방지하기위해지방정부와지방노동사무소간의사업연계가필요하다. 이는사업의중복성을회피하기위한필요성뿐만아니라지방노동사무소의전문성및법적권한 ( 근로감독권 ) 과지방정부의행정조직및거버넌스를상호활용할수있다는점에서시너지효과를충분히기대할수있다

106 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 사회적일자리, 지역맞춤형일자리등고용노동부사업은지자체가중앙정부로부터위임된사업을수행함에있어지방사무소의전문성을활용함으로써사업이지역특성에맞게집행될여지를제공하는 지자체-지방사무소네트워크형 전달체계를가진다. 특히, 지자체-지방사무소네트워크형 전달체계유형은지자체수준에서다양한일자리사업수행에있어서해당관련서비스제공에서높은전문성과풍부한인력을가지는고용노동부의지방사무소와연계협력함으로써사업운영의효율성과사업성과를제고할수있다는점에서향후전달체계모색에있어서중요하게고려해야할유형인것으로판단된다.( 윤윤규외, 2010 : 25) ⑶ 지방정부노동정책의지속가능성확보 비정규직대책, 생활임금제, 취약노동자지원센터등최근활발하게추진되고있는지방정부자체적인노동시장정책은기존의일자리사업과차별화되면서일자리질을개선하는유효한정책실험이라고할수있다. 아직사업규모도작고일부지방정부의사례로그치고있지만향후에확장가능성이높은사업으로판단된다. 다만이러한노동시장정책이단체장개인의실적쌓기용으로퇴색되지않고지속가능성을확보할수있는가가중요하다. 단체장개인성향에좌우되지않기위해서는지역노동시장정책의제도화가필요하다. 지방정부차원에서는조례제정을통해예산을확보할수있는근거를마련하고, 사업이지속될수있도록해야하나미약할수밖에없다. 이를테면생활임금제의민간으로의확대적용, 무기계약직의정규직제 ( 공무직 ) 화등에대한근거법률이없으면지방정부차원에서는접근할수있는수준에한계가존재한다. 따라서중앙정부의적극적인지원이요청된다고할것이다. 지방정부차원에서도노동시장정책에대한민관거버넌스를활성화해서민간의전문성과네트워크를적극활용해야한다. 지방선거결과에따라노동시장정책이부침을겪는것이아니라사업의일관성과지속성을위해서지역내다양한주체들과의협업이필요하다고하겠다

107 Ⅳ. 미국의일자리정책사례 : 지방정부의역할강화와정책개발사례 1. 서론 미국의일자리정책은다른나라에비하여지자체주도형일자리정책으로잘알려져있으며, 우리나라의인적자원개발위원회나지역산업맞춤형일자리창출사업등의벤치마킹대상이기도하다. 우리나라가주로벤치마킹한부분들은전체적프레임웍과중앙정부의사업평가등이었다고본다. 중앙정부에서정책을추진하기위해서는거버넌스와사업의구성틀, 그리고평가방식만준비되면추진이가능하기때문이다. 미국은지역고용정책에소요되는자금이연방정부나주정부로부터일정한룰에의해조달되며, 각지자체는제공자금의성격범위내에서일정정도자율성과재량권을가지고전달체계의역할을수행한다. 또한지자체사업의평가지표를개발하고평가결과를바탕으로인센티브나제재조치가부과되는방식이다 ( 윤윤규, 2014). 이처럼지금까지미국의일자리정책에대한벤치마킹은 OECD 보고서및사례개발등을통하여상당부분많이이루어져왔다. 그러나대부분의보고서및논문이중앙정부의입장에서어떻게지역과의관계를가져갈것인가혹은지역의사업을어떻게평가할것인가에초점이맞추어져왔다. 이미많이논의된미국사례를여기에서다시거론하고자하는것은, 미국과달리지자체주도적이지않은우리나라에서지자체주도적인미국의모델을지역관점에서다시보고자하는것이다. 즉, 지방정부차원에서사업을추진하기위해서는또다른시각으로미국의사례를검토할필요가있기때문이다. 미국에서는다음과같은세가지가어떻게되고있을까하는생각이이글을시작하게되는문제제기이다. 이미중앙정부에서는미국의사례를따라지역고용혁신추진단을만들고지역고용혁신프로젝트등다양한사업이시작되고있다. 이들사업을효과적으로지방정부가추진하고지방정부나름대로의일자리정책을세우는데기여가되었으면하는바람에서다음과같은세가지방향에서문제제기를하고사례를정리해보고자한다. 첫째, 지자체의지역일자리정책을어떻게설계할까? 지방정부의관점에서, 지

108 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 역의특성을반영한지속가능하며효과적인일자리사업을운영하기위하여지자체나름의어떤일자리정책을가져가야할까? 지자체의일자리환경이나지자체의정책의지를반영하여지자체나름의일자리정책이나노동정책, 정책의비전과사업실행을어떻게진행해야하는가를찾아보고자한다. 둘째, 지자체의일자리정책과지역현안등지역발전전략과어떻게연계하고있을까? 사업의성과가단기적일자리의수나질만이아닌지역의전체적발전전략, 즉복지나주택, 차별, 양극화등어떻게장기적지역발전의성과로연계하고있을까? 부처간칸막이가많은중앙정부와지방정부의특성상이는가장어려운과제일수도있다. 그러나부처간의의견조율기능을강화하고나아가장기적지역발전의한고리로서일자리정책이지역발전의성과에어떻게연계할것인지도검토해보고자하는대상이다. 셋째, 일자리정책추진과정에서지역주체의참여를어떻게반영하고있을까? 거버넌스및협치의문제로서회의체구성정도가아니라실질적으로정책추진과정에서지역민들의참여와의지를어떻게끌어내고있을까? 이는일자리정책의추진과정에서의협치문제이다. 정책추진과정에서지역민들의참여와의지를어떻게끌어내고있는지도사례검토에서주안점을보고바라보고자한다. 이러한문제제기에따라본고에서는첫째, 지자체의입장에서어떤일자리사업을개발하고어떻게지역의일자리정책을만들어갈것인가에초점을두고미국의사례를보고자한다. 둘째, 지역입장에서의일자리정책은일자리정책의파급효과및기타지역발전과연계되어야하므로, 일자리정책을통하여지역의양극화극복등과어떻게연계되는지를파악해보고자한다. 이를위하여미국의노동시장현황과연방정책, 연방정부와주정부의협업사례, 지자체의일자리사업의사례, 위스콘신주의양극화극복정책과일자리정책의연계를살펴보고자한다. 2. 미국의노동시장과연방정부의고용노동정책 1) 미국의노동시장현황 최근미국의노동시장에서가장큰두가지이슈는일자리가증가함에도불구하 고고용률이감소하는문제와사회전체적으로양극화가심화되는문제로요약할

109 Ⅳ. 미국의일자리정책사례 수있다. 따라서연방정부의정책도이러한두가지문제를해결하기위한일자리정책과노동정책이주를이루고있다. 첫째, 일자리증가에도고용률이감소하고있는현상이다. 2014년비농업부문의일자리는 2년만에최고치인 28만 8천개나늘어나고실업율도 2008년이후 5년만에기장낮은수준인 6.3% 이다. 일자리도늘고실업률도감소했는데일하고있는사람은오히려 7만 3000명이줄어고용률은 58.9% 로정체수준이고, 경제활동인구도 80만 6000명이급감한것으로나타났다. 경제활동참가율은 62.8% 로 2000년 67.3% 를기록한이래가장낮은수준이다. 특히경제활동인구의급감은일자리구하기가어려워지자아예구직을포기하는사람들이계속늘고있다는것과미국경제에새로공급되는노동력이계속둔화되는것을의미한다. 즉, 어떻게구직포기자를노동시장으로끌어들이고신규노동력을개발하느냐가정책과제가되고있다. 둘째, 양극화와소득격차가심화되는현상이다. 2014년고용통계에따르면, 경제적인이유 로인한시간제근로자들이 746만 5,000명으로금융위기이전의 450 만명에비하여크게증가하였다. 즉, 미국에도비정규직의문제가발생하고있는것이다. 여기에육아등비경제적이유로인한시간제근로자를포함할경우 2,635 만명이며, 전체실업자중 35% 가 6개월이상장기실업상태에있다. 즉, 미국근로자의 1/3이파트타임, 임시직, 프리랜서, 계약용역직, 성과급일자리등에종사하고있다고보아야할것이다. 개략적으로중간이상일자리는금융위기이전보다 100만개가줄어든데반해임시직일자리는 2010년이후 50% 이상증가하고있다. 2008년경기침체종료후창출된일자리의 20% 이상이임시직이라고도한다. 나아가인플레이션율을반영한연간가계실소득은 2007년 5만 5,627달러에서 2012 년 5만 1017달러로떨어졌다. 미국의노동시장상황은고용률의저하와좋지않은일자리의증가, 그리고비정규직이증가함에따라소득격차및양극화가심화된다는것이다. 2) 연방정부의고용노동정책방향 이러한노동시장의변화양상을반영하여연방정부는경제성장과일자리창출을통해소득불균형을해소하고중산층을부활시키는데국정의최우선을두겠다고천명한이래최저임금인상추진등고용 노동정책을잇달아발표하고있다. 일자리정책과관련해서는정책이라기보다는시스템이어서절을달리하여설명하고자한다. 다만고용률을제고하는일자리정책과양극회를해소하는노동정책이수레

110 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 의양바퀴처럼동시에유기적으로추진되고있다는점을눈여겨보아야할것이다. 후술하는바와같이일자리정책의핵심은연방정부지원사업인 WIRED(Workforce Innovation Regional Economic Development) 사업으로이는지역사회가산업계와의연계강화를통하여양질의일자리를지속적으로창출하고지역의경쟁력을강화하기위하여노동부가추진하는사업이다. 미국의일자리정책은 WIRED사업이외에도산업별협의회와같은지역별산업협의회가 WIRED사업과유기적으로연계되어지역내의세부사업들을진행하고있다. 여기에서는따로후술하는일자리정책과연계되어진행되는연방정부의정책으로서최저임금정책과취약계층의소득강화정책, 중소기업육성과사회적경제강화정책등의사례를검토해보고자한다. 즉, 일자리를늘리고훈련을강화하는정책과아울러최저임금을인상하며소비진작을위한소득제고, 중소기업육성과창업지원, 사회적경제강화등을동시에봐야한다는차원에서간략히이를검토하고자한다. ⑴ 최저임금인상을통한소득제고 미국연방정부의최저임금은 1938년제정된공정노동보장법 (Fair Labor Standard Act) 에서시작하였으며공정최저임금법 (Fair Minimum Wage Act) 에따라연방의회상하원의심의를통해확정된다. 최저임금심의위원회의권한도있겠지만연방의회에서최종확정되는구조이다. 연방정부의최저임금을기반으로하여주정부는별개로최저임금을정하게되는데, 별도의규율이없는한연방정부가정한최저임금보다높거나동일하게정하게된다. 실제로 23개주는연방정부가정한최저임금보다높게규정되고있다. 또한공공조달의차원에서연방정부는 2014년연방정부조달업체소속근로자의최저임금을시간당 7달러 25센트에서 10달러 10센트로상향하는행정명령을공표하여 2015년부터적용하고있다. 의회예산국에따르면최저임금인상은 2016년에약 4,500만명에달할것으로추정되는빈곤층중약 1,650만명의임금을증대시키고, 약 90만명을빈곤층에서벗어나게하지만, 노동비용증가로약 50만개의취약계층일자리를사라지게할것이라고분석하고있다. 그러나오바마행정부는최저임금인상은근로자의구매력증대와소매업체의매출확대로이어져일자리감소폭은크지않을것이라고주장하며최저임금의인상및공공조달의최저임금인상의조건을강행하였다. 연방정부와별개로최저임금인상추진이활발하게진행되는주들도있다. 워싱턴 DC

111 Ⅳ. 미국의일자리정책사례 등 34 개주가장기적으로최저임금을순차적으로인상하는법안등을통과시키거 나계류중에있다. ⑵ 취약계층의차별해소를통한소득제고 취약계층의문제는다양한정책수단이있겠지만여기서는여성과장기실업자, 그리고초과근로수당을받지못하는화이트칼라를주로살펴보고자한다. 첫째, 남녀차별임금의해소이다. 노동통계국의연례보고서에따르면풀타임으로일하는여성의평균주급은 691달러로서이는풀타임남성의평균주급 854달러의약 81% 에불과하다고한다. 한국정도는아니지만미국에도상당한성별임금격차가존재하고있다. Lilly Ledbetter Fair Pay Restoration Act에근거하여연방정부는 2009년임금차별시정청구기간을확대하고, 2010년관련부처합동으로동일임금태스크포스 (National Equal Pay Task Force) 를설치하여불합리한임금차별을단속하는등남녀간임금격차해소를위해다양한노력을전개하고있다. 특히 2014년에 남녀간임금격차해소 를목적으로연방정부의조달업체를대상으로소속근로자들이서로의임금수준정보를자유롭게교환하는것을금지하지못하도록하고, 기업내성별 인종별임금정보 를노동부에제출하도록의무화하였다. 또한민간기업에서남녀간부당한임금차별을하지못하도록임금차별금지법을강화하는개정작업을진행하고있다. 둘째, 장기실업자지원의확대이다. 미국의실업보험은주 ( 州 ) 정부차원에서 26 주간만지급되고, 실업률이특히높은경우최대 13주 ( 일부주는 20주 ) 간연장급여 (Unemployment Insurance Extended Benefits) 를지급한다. 연방정부는 26주이상의초과분에대하여지급하는방안을강구중이며연방정부가고용과정에서장기실업자를차별하지못하도록하는행정명령을발표하였다. 또한장기실업자의고용확대를위해직접기업과파트너십을체결하여약 300개이상의기업이참여하고있다. 셋째, 초과근로 (OT) 수당지급대상의확대이다. 현재관리직, 행정직또는전문직업무및컴퓨터업무에종사하는노동자로주당 455달러 ( 연봉 2만 4천달러 ) 이상을받는근로자는공정근로기준법 (Fair Labor Standard Act) 상초과근로수당의지급규정이적용제외 ( White collar Exemption ) 되고있다. 현재임금노동자의 80% 이상이초과근로수당지급대상에서제외되는것으로추정되고있다. 그러나 IT가진행되며과거생산업무가상당부분화이트칼라화되었으며그개념규정도불분

112 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 명하며 2 만 4 천달러이상이지만일자리나고용조건에서취역한근로자로볼수있 는근로자가증가하고있다. 이들의수요확대를위하여향후입법과정을거쳐그 지급대상을크게확대할계획이다. ⑶ 중소기업육성및창업지원을통한일자리확대 첫째, 중소기업육성이다. 미국은미래새로운양질의일자리창출기반이될수있는정보기술등새로운하이테크분야에서기술연구 개발을위한제조업허브조성 ( 연구개발센터 ) 에투자를확대하고있다. 이는장기적으로중소기업이기술개발과역량강화에기여할것으로보인다. 또한소기업혹은자영업을위하여세금감면및자본조달또는창업을쉽게할수있도록중소기업에대한지원을강화하고있다. 실제로미국기업의 99% 이상이소기업으로전체고용의 50% 를차지하고있다. 둘째, 민간투자에대한대응투자형태로 5년간 2억달러상당의창업자금을조성하고있다. 또한 2012년 신생기업지원법 (Jumpstart Our Business Startup Act: JOBS) 을제정하여소규모기업의창업촉진을위한제도적기반을마련하였다. JOBS법은소기업과신생벤처기업의투자자금유치및주식시장상장을용이하게하는것이핵심내용으로, 소기업에한해소액투자자를모을수있는크라우딩펀딩도허용하고있다 ⑷ 취약계층밀집지역의지원 연방정부는빈곤지역을대상으로지방정부와기업및지역공동체가서로협력하여지역차원의일자리창출과경제활력을도모하고, 교육훈련기회확대등지역사회문제를해결하고자지역개발모델인 Promise Zones 를도입하였다. 2014년부터필라델피아, LA 등 5개지역을 Promise Zones 로지정한바있고, 2017년까지총 20개지역을추가지정할계획이다. Promise Zone으로지정된지역에는연방예산과프로그램이우선적으로투입되고, 투자확대등을위한각종규제나절차가간소화될예정이다. 우리나라에서대량실업이발생하는지역에지정하는고용특구와유사하지만유사시가아닌취약계층밀집지역에투자한다는데에차이가있다

113 Ⅳ. 미국의일자리정책사례 ⑸ 사회적투자및사회적경제확대 2009년연방정부는민간영역의사회혁신투자를확대하기위하여백악관내에사회혁신및시민참여처 (Office of Social Innovation and Civic Participation: SICP) 를설치하였다. 미국의비영리섹터는미국경제에서차지하는비중 (1.5조달러, GDP의 5.5%, 13.5백만명고용 ) 이매우높음에도불구하고, 자원부족으로심각한어려움에직면해있었다. SICP는연방예산을활용하여비영리섹터의능력과효율성을높이고, 창의적 혁신적인아이디어를바탕으로사회문제해결및일자리창출을지원할민간분야의사회적투자확대를도모하였다. 특히사회적기업, 사회책임투자등시장지향적인새로운사회투자모델의발굴 확산을강조하였다. 미국의사회적경제추진전략은일방적정부지원이아닌시장경제를활용하여사회적경제를제고한다는전략이기본방침으로되어왔다. 따라서 SICP는 인적자원활용을극대화 하고, 금융자본의흐름을원활히하는것 을핵심전략으로설정하고, 다음과같은사회적경제정책을추진하고있다. 첫째, 연방사회서비스참여기회를확대하는것이다. 국가봉사조직인 Ameri- Corps의참여인원을확대 (75,000명 250,000명) 하고, 재해예방및구조활동을위한봉사조직 (FEMA Corps) 신설등이이에포함된다. 둘째, 지역사회와연계하여취약청소년 (16-24세) 대상고용기회확대및취업능력향상프로그램을실시하는것이다. 이프로그램에따라 2012년에만 300,000개이상의고용기회를제공하였고, 이중 3분의 1은유급으로제공한것이다. 셋째, 연방정부의비영리단체에대한조직미션, 프로그램, 금융조달방법등의정보를공개하여비영리단체의투명성과책임성을확보하여비영리단체의건전한육성을지향하였다. 넷째, 사회혁신기금 (Social Innovation Fund) 을조성하여일자리창출등비영리단체의사회적창의프로그램에투자하였다. 이러한정책에따라솔트레이크시, 뉴욕시, 필라델피아, 뉴욕주등많은주또는지방정부에서공공안전, 노숙자자립자활, 아동교육등분야에서 Pay for Success 방식의사업을시범적으로도입추진중이다. 법무부, 노동부등연방정부도주정부의이러한 Pay for Success 사업에연방예산을지원하였다. 2013년연방정부의노동부는재소자들이직업훈련을통해출소후고용률을높이는사업으로뉴욕주등 2개주정부에 2천 4백만달러를지원하고있다. 예컨대뉴욕주노동부는출소자의재범률을낮추기위해서고용률을높이는것

114 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 이무엇보다중요하다는인식하에재소자직업훈련을 Pay For Success 방식으로추진하였다. Pay For Success 방식이란출소자의고용률 4% 증가등목표를충족하지못할경우전혀보상을받을수없지만, 성과기준을초과시에는연방정부지원금을활용하여투자금을상회한보상을받는방식이다. 이방식을택한이유는뉴욕주의경우출소후정규직으로채용되면 23% 만이 2년내에재수감되는데반해출소후실업상태에있는자는 44% 가재수감된다는사실에근거하여사업이시작되었다. 즉, 일자리사업과지역사회의범죄율을연계한것이다. 미국연방정부의고용노동정책은설명한내용보다는훨씬광범위한범위에서진행되지만최근의변화를가지고간략히살펴보았다. 이에따르면미국연방정부의고용노동정책은첫째, 일자리정책과근로자를보호하고소득을제고하는노동정책이오바마정부의변화로볼때별개가아니라상호간의조율을통하여진행되고있다는것이다. 둘째, 취약계층과취약지역을분명히하여대상별지역별정책에초점을두고진행한다는것이다. 셋째, 지역사회의복지나행복등삶의질과연계하여일자리노동정책을펴나가고있다는것이다. 넷째, 민간의투자를확보하여사회적경제등을시장경제와연계하는노력을병행하며일자리를만들고있다는것이다. 즉, 오바마정부의고용 노동정책의핵심은 일자리의질 을높여소득불균형을해소하고, 규제완화 및 창의적 혁신적투자 를통해더많은양질의일자리를창출하자는것으로요약된다. 3. 연방정부와주정부라협업하는일자리정책과제도 본절에서는미국연방정부의일자리정책과이와협업하는지방정부의정책을중심으로살펴보고자한다. 앞서말한바와같이우리나라의일자리정책은미국의연방정부의사업과유사하게진행되고있다. 미국의일자리창출을위한연방정부지원사업인 WIRED(Workforce Innovation Regional Economic Development) 사업은지역사회가산업계와의연계강화를통하여양질의일자리를지속적으로창출하고지역의경쟁력을강화하기위하여연방정부의노동부가 2006년부터 3차에걸쳐서추진한시범사업이다. WIRED사업은미국노동시장의문제를구조적인문제로파악하여근본적대책을논의하는과정에서탄생하였다고볼수있다. 즉, 미국의국제경쟁력저하에대한위기감, 산업구조의변화에부응하지못하는인력시스템상의구조적문제, 행정구역중심의거버넌스에대한반성으로부터출발하

115 Ⅳ. 미국의일자리정책사례 여새로운지역개념에기초하여지역사회의산 학 관파트너십을통해고용및훈련문제를동시에해결하고자하는지역혁신전략이다. 대상지역은국제무역에영향을받았거나단일산업에의존하고있는지역, 혹은자연재해로부터회복중인지역등지역경제의전환필요성이강한지역부터공모를통해선별하여진행하였다. 이사업의목표는지역의교육및훈련기관, 산업계, 정부등의파트너십을통해서근로자의고용기회의증대와고숙련, 고임금일자리의창출을촉진하고지역의경제발전및경쟁력을제고하는것이다. 또한지역의지역인력투자위원회 (WIB) 를통해서지역의공공인력투자계획을지역의경제개발아젠다와일치하도록조율하는작업이중요한데, 예를들어 1단계에참여한지역들은구체적인산업을지역경제의성장엔진으로먼저선정하였으며, 대표적선정산업으로는고부가가치제조업, 바이오 / 연료, 생명과학 / 의료산업, IT/ 소프트웨어등이었다. 이렇게선정된산업의필요에부응하고지역경제의변환을위한해당지역의수요와자산을파악하고창업활동의지원및근로자의교육및훈련사업등을조율하게된다. WIRED사업은거버넌스구축, 지역노동시장분석, 각종인력개발사업등을사업의주요내용으로하며, 이를위하여 6단계의절차를거치게된다. - 1단계 : 행정상의지역구분을넘어서서유사한경제적특징을가진지역을중심으로지역경제구역을재구성 - 2단계 : 지역의주요자산을대표할수있는리더십팀구성 - 3단계 : 지역의자산지도작성을통해서해당지역의 SWOT 분석실시 - 4단계 : 분석을통하여지역정체성및경제적비전공유 - 5단계 : 경제적비전을성취하기위한전략및구체적인실행계획수립 - 6단계 : 지역자산활용및실행 지자체가 WIRED 제안서를제출하면노동부에서평가기준에맞는해당지역을선출하여지원한다. 신청서에는해당지역의경제적어려움및노동력과경제개발그리고교육을융합하는접근방법을제시해야하며선출기준은 1) 지역파트너십구축, 2) 사업의필요성, 3) 지역시스템변환전략이다. 예산과관련해서는노동부지침에따라주지사를사업신청자 ( 자금수령자 ) 로명시하고있으나, 집행은연방정부의기준에따라지역별사정에맞게유연하게사용할수있도록하고있다. 지역의운영위원회가최종의사결정, 기본방향설정, 지도감독등을총괄한다. 전담

116 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 직원을새로이채용하거나기존직원들을전담요원으로전환하여담당인력을설정한다. 노동부고용훈련청에서는간부별로 1개지역을전담하도록하고수시로진행상황을모니터링하고, 지원팀을구성하여기술적인지원과자문을하며, WIRED 아카데미를통해성공사례를공유한다. [ 그림 4-1] 오레곤주 WIRED 사업거버넌스및운영체계 출처 : 이재흥 (2010)

117 Ⅳ. 미국의일자리정책사례 연방정부의인적자원개발은인력투자법으로요약되며 2009년제정이후그간의산만했던각지역의일자리사업등을수요자인기업중심으로유기적으로연계하며지역에권한을위임하는형태로발전하여왔다. 본고에서는현재우리나라인적자원개발위원회의모태가되는이법안의실행이무엇이문제이고무엇을간과하였는지를살펴보고자한다. 미국의인력투자법 (Workforce Investment Act, 이하 WIA) 은 Job Training Partnership Act를대체하기위해만들어진법으로써, 2009년에발효되었다. 이전의미국인력개발시스템은기본적으로취약계층을위한사회서비스모델에기초하였기때문에, 인력개발의수요자인산업별고용주의참여는미비하였다. 1990년대후반에미국경제의호황으로인해, 기업의구인난과함께저숙련근로자에대한훈련의필요성이대두됨에따라인력시스템의개혁이추진되었다. 이법은다음의목적을가지는것으로되어있다. 1) 서비스전달체계의효율화, 2) 수요자중심의인적자원개발지원 ( 경영계가주도하는지역인력투자위원회, 훈련에서의개인의선택권강화등 ), 3) 고용서비스에대한전국민접근성의제고, 4) 성과에대한책임강화, 특히, 각지역에민간부분의구성원에의해운영되는단체인 WIB(Workforce Investment Board) 를설립함으로서산업의직접적인이슈를반영할수있어야한다. 미국 WIA를근간으로한미국의공공인력개발시스템의특징은연방정부, 주정부, 지방정부간의파트너십을강조한다는점이다. 즉, 연방정부에서기본계획을설정하고, 실제사업의운영은주로주와지방에서이루어진다. 예산또한연방정부에서주정부로, 다시지역인력투자위원회 (Local Workforce Investment Board) 를거쳐전달된다. 또한주차원에서는주정부소속의고용 훈련기관외에주지사자문위원회 (State Workforce Investment Board) 를두어경영계의의견을듣고, 주정부의고용훈련정책의목표를달성하도록돕는다. 지역인력투자위원회 (LWIB) 는 WIA법에의해구성과운영이보장되며, 위원회의 50% 이상이지역의경영계대표로이뤄지도록규정함으로서산업계주도라는측면을강조한다. 이들은주로원스톱커리어센터에대한계획을승인하고감독하며, 원스톱센터의운영자와훈련공급자를지정하며, 지역의노동력시스템을모니터링한다. 또한주지사및주위원

118 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 회와성과평가방법에대해협의한다. 결국, 미국의인력투자위원회 (WIB) 는지역의직업능력훈련을총괄하는거버넌스의역할을수행한다고할수있다. PAWIB는펜실베이니아주전반에걸쳐모든이해관계자의요구를수용하고, 적절하게정책에반영되도록하기위해, 다양한위원회를두고있다. 각위원회는그전문성에따라구성되며, 위원회의종류와구성은연방정부차원에서관여하지않고, 주정부차원에서자체적으로운영하기때문에타주정부의 WIB 조직구성과는상이하다. 펜실베이니아의경우, 위원장을필두로 Executive committee가존재하며, 크게 5개의 sub-committee가존재한다. 각각의 sub-committee는구성된목적에따라관련된사안을조사하고의사결정하며, PAWIB차원에서결정되어야하는내용들을정리하여회의에상정한다. Executive committee는기본적으로지역에서논의할필요성이있는사항을결정한다. 주로 PAWIB 운영팀의 executive director, workforce development의사무차장이논의사항들의우선순위들을설정한다. Communication committee는 PAWIB의노력이궁극적으로고용주와노동자, 실업자들에게어떻게공헌하고있는가를이해관계자와시민들에게어떻게더잘알릴수있을지의차원에서모든전략적의사소통을주관한다. Economic Competitiveness and Substantiality Committee의경우, 공식위원회와네트워크는경쟁전략을확실하게실행하기위해관련기능적지역 (functional area) 과단체 (agency) 를아우르며협력한다. 해당위원회는주정부차원에서인력육성프로그램과정책을검토하고, 현재의육성메커니즘이인적자원과관련한노력을보다활성화시키기위해서부가적으로조정이나노력이필요한곳은없는가를고민한다. 위원회는관련한전략을수립하고, 지역의지속가능성을높이기위해주정부간 (intergovernmental) 조정을주도한다. Labor and Industry advisory council on advanced manufacturing은펜실베이니아의산업적특성을반영한 WIB 산하의위원회이다. 역사적으로제조업에크게의존하던펜실베이니아는최근 10년간전세계적인경제불황과함께제조업에큰위기이후장기적으로펜실베이니아의제조업과관련일자리들의감소를막을수있는방안을개발하는것을미션으로하고있다. 특히, 제조업파트너십의성공적사례를펜실베이니아주전체로확산시키는역할을수행함으로써펜실베이니아교육시스템이궁극적으로지역경제성장노력에기여하도록유도하는것이해당위원회의목적이다. High performance standards review committee는펜실베이니아주의 22개의

119 Ⅳ. 미국의일자리정책사례 Local WIB가펜실베이니아의높은성과평가기준을달성하도록만들어졌다. Workforce development 사무국장에의해구성된위원회는 22개의 LWIB의정보를받고, PAWIB의위원회구성원과 PA Department of Labor & Industry의 2명의스탶과함께지역의 LWIB를모니터링하는역할을수행한다. PALWIB와하루를보내면서스탶, 위원회멤버, 지역고용주, 교육자와경제개발공무원 (Economic Development Officials) 을면담한다. 평가결과에따라, 펜실베이니아주정부가제시하는기준을달성한경우는재정적인센티브를받으며, 사업을지속하며, 기준을달성하지못한경우는기준을만족시켰다는증거를보여줄때까지재평가된다. 해당위원회는평균에미달하는 LWIB를지속적으로모니터링하면서 performance management committee가수행하는역할을담당한다. 해당위원회는모든연방정부재원프로그램의성과를관리하고평가하며, 특히산업계와의파트너십을중점적으로평가한다. The pennsylvania center for healthe careers는펜실베이니아의지역적특성을반영한위원회로지역의간호, 의약, 질병, 사회복지등에대한인력부족문제를해결하기위해 2004년구성되었다. 해당위원회의주된책임영역은우선펜실베이니아의간호사교육시스템의역량을높이고, 헬스케어전문가영역에헬스케어인력을유지하고, 사회복지인력의요구와헬스케어전문영역의요구사항을부합시키며펜실베이니아의전반적헬스케어의수준을높이는것이다. 이를위해위원회는헬스케어전문가, 주정부공무원, 산업계종사자, 헬스케어노조, 교육기관담당자와관련전문가로구성되었다. 주로헬스케어영역의노동수요와공급을조사하고필요인력규모를산정하며, 이에따라펜실베이니아의간호사교육시스템의역량을증대시키는작업을수행한다. Council for the workforce tomorrow는펜실베이니아의미래의경쟁력을위한이슈와청년들의경력을지원하기위해설립된위원회로일중심의학습기회를제공함으로서궁극적으로펜실베니아의청년층이대학이나사회에서필요한기술을습득하도록지원한다. State Energypartnership grant(sespg) 는그린에너지와관련한인력육성을위해향후그린에너지시대를준비할필요성이높게대두됨에따라펜실베이니아의미래산업과인력육성을위해설립되었다. 펜실베이니아는현재 67개의 county로나뉘어져있으며, 해당 county는지역과산업별로구분되어 22개의 Local work investment board(lwib) 가관할하고있다. LWIB는평균적으로 3~4개의카운티를담당하며 WIA와관련한사업들을수행하

120 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 기위한예산을 PAWIB로부터분배받아사업을수행하고, 그성과를평가받게된다. 각 LWIB는위에서제시한 PAWIB과유사한조직체계와역할및책임을가진다. 펜실베이니아의경우, 위원회구성에있어연방정부에서제시한 50% 규정을제외하고세부적인규정을각 LWIB에제시하고있지는않다. 하지만각 LWIB는위원회구성원을모집할때대략적인 job description과 desired qualification을제공하고있으며, 새로운구성원이모집된경우오리엔테이션을통해교육을제공하기도한다. 위원회구성원의경력이나출신의적절성은각위원회에서평가하여판단하므로기준은 LWIB별로상이하다. 위에서살펴본바와같이사업구조와구성은우리나라의일자리사업구도와유사하지만내용면에서여러차이가있음을알수있다. 여기서는시사점위주로몇가지차이점과시사점을도출해보고자한다. 첫째, 지역에대한상세한정보를반영하여사업의인프라를강화하고있다. 즉, 그지역에적합한특화산업의선정과그것을수행할수있는지방정부의인프라에초점을두고있다. 예컨대진행절차에서지역경제및노동시장중심의지역구분과사업단위는부처간지자체간칸막이가있는현실에서이루어지기어려운사업이다. 단순한훈련수요조사만이아닌지역의자산파악과지도구성, 그리고지역의리더십파악등은지역이과연이사업을수행할역량을있는지인프라를강화하고자하는것이다. 또한지역정체성및비전에대한공유등실질적실효성제고차원에서운영의다른측면이인지되고있다. 따라서유사한구조를가지고있다하더라도지방정부간의협력구도를포함하여지역의역량을모아내어지역의비전을새우고실현할수있는사업을지향하고있다. 둘째, 사업을수행하는데있어서권한의문제이다. 위에서예로든오레곤주의 WIB(Workforce Investment Board) 는우리나라의인적자원개발위원회, 일자리위원회, 노사민정협의회등을섞어놓은듯한형태를보이고있지만, 우리나라의경우유명무실한경우가많은데오레곤주의 WIB가작동하는이유는지자체에권한이위임되었기때문이다. 즉, 세부사업의선정에서부터방향에대하여지방정부가책임을가지고주도하고있으며, 사업의유연성이보장되기때문이다. 형식적운영이아닌실질적운영이되기위해서는중앙정부는커다란틀과평가를통해서만개입하고실질적사업의주도권은지방정부에게위임하는방식이타당할것으로보인다. 셋째, 의견수렴과참여를담보하는협치및거버넌스구조의문제이다. 펜실베이니아사례의경우소통과참여를위한위원회가가장우선적으로선정되어있으며

121 Ⅳ. 미국의일자리정책사례 최고의사결정단위부터하부위원회가중층적으로설계되어운영되고있다. 또그하부위원회의내용도다양한단위가결합되도록수평적으로상당히범위를넓히며지역의산업과지역특성을반영하고자하는노력이하부위원회에서보이고있다. 또한하부위원회에서노조등지역근로자의참여가반영되는것으로보인다. 즉, 큰틀에서는경영계중심의수요지향성을강조하지만하부단위에서는노조와지역민의의견이반영되는채널을가지고있는것이다. 4. 미국지자체의일자리사업사례 : 지역맞춤형섹터전략 지역맞춤형섹터전략은산업별협의체인섹터카운슬 (Sector Council) 에대한지원에서비롯되었다. 섹터카운슬은지역별조직을가지며지자체에서이를활용하여다양한사업을전개하며한편으로 WIB와연계하여그틀내에서사업을진행하고있다. 이사업은인력개발 (workforce development) 에초점을두고진행되어왔다. 여기서논의되는 workforce development란사업자체보다는사람에초점을맞춤으로써지역의경제안정과번영을도모하기위한미국에서의경제발전접근방식을일컫는용어로활용된다. 이것은사람에초점을맞춘다는점에서기본적으로인적자원개발전략중하나이다. 이개념은저숙련노동자또는특정산업에서일정한도움이요구되는근로자문제와같이문제중심의접근 (problem-focused approach) 으로부터발전해왔다. 또한그문제가발생한지역의다양한참여자들이문제의원인과지역의전반적인요구들을고려하는 WIB와같은통합적인접근 (holistic approach) 을시도한다. 그러한점에서이개념은최근에와서사회적불평등문제를해소하는해법으로여겨지기도한다. 그런데인력개발의접근방식중지난 10여년간주목을받아온개념중하나가바로섹터특화적접근 (sector-specific approaches) 이다. 이것은특정지역내특정산업의인력개발을주요목적으로하면서, 지역경제의발전과도연계시키는전략이다. 이방법은처음에는자선단체의기부에주로의존하였지만, 최근에는 WIB 등을통하여기초단체, 주정부및연방정부의재정지원이이루어지고있다. 이접근은지역공동체, 종교단체, 기업이나산업단체, 노동조합, 지역대학, 지역별인력투자위원회, 노사파트너십등목적을공유하고있는다양한기관과집단들의협력을통해설계되고운영되는것이보통이다. 따라서섹터 (sector) 는인력개발

122 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 의대상이되는지역노동시장의환경적범주를의미한다. 이러한접근의출발은결국노동시장의환경변화에기인한다. 과학기술및조직내에서혁신이가속화되면서과거에비하여고숙련근로자에대한수요가증가하였다. 하지만현실적으로는고숙련근로자들의공급은원활치않아, 이른바 기술격차 (skills gaps) 가확대되어왔다. 또한과거수십년간근로자들간소득격차도확대되어, 고소득자와저소득자의 임금격차 (wage gap) 도중요한사회적문제로부각되었다. 이러한상황에서섹터전략은근로자와사용자의요구에대한적합성을향상시킬수있는방법으로받아들여져왔다. 즉, 사용자들의수요자측면뿐만아니라근로자들의공급측면의이슈들을모두고려한다. 이것은좋은일자리는성공적인기업활동에의존한다는생각을반영하고있다. 이자료에서는 섹터전략 의개념을다음과같은구성요소를통해서구체적으로정의하고있다. 첫째, 특성산업또는특정직종을목표사업대상으로한다. 이것은해당범위에포함되는기업의경쟁력과인력들의요구의상호관계를깊게이해하는것을돕는다. 둘째, 신뢰할수있는조직또는조직들간의연합체를통한개입이이루어진다. 이것은해당산업또는지역에적합한인력개발솔루션을도출할수있도록해준다. 셋째, 근로자들의고용을촉진할수있는기술향상을지원한다. 이것을통해근로자들이더욱높은수준의근로기회를확보할수있는노동시장에서의경쟁력을향상시킬수있다. 넷째, 사용자들의요구를반영한다. 이를통하여상품시장에서의경쟁력을향상시키는데기여할수있다. 다섯째, 근로자들과사용자들에게모두이익이되는노동시장시스템에서의지속적인변화를창출한다. 이해를돕기위하여섹터전략의사례들을세가지만소개하면다음과같다. 첫번째사례로서예컨대한도시의주요공항에서, 대부분의좋은일자리들은지원자들에게안전관련자격을증명하기위하여컴퓨터를이용한시험을통과할것을요구한다. 하지만영어를모국어로구사하지않는사람들은지원을하고싶어도시험을통과할수없어포기해야만했다. 이문제를해결하기위한섹터해법은다음과같다. 이민근로자들을위해일하는지역공동체조직 (community-based organization : CBO) 은이문제를해결하기위하여공항관리당국과학술전문가들과함께시험을검토하여, 지원자들에게시험을통과할수있도록언어와시험문제해결능력을개발할수있는과정을설계하여운영하였다. 처음에는한사람도시험에통과하지못했지만, 이과정에참가한지원자들은점진적으로합격자가늘어 98% 의합격률을기록하였다. 두번째사례로지역대학관계자가지자체와함께시설및도로관리와환경미화

123 Ⅳ. 미국의일자리정책사례 담당자들의직업훈련과경력개발을통해관리자로승진할수있도록돕고자했다. 그런데이를위해훈련프로그램을설계하기위해법률을검토하면서, 프로그램리더는시의규정에근로자가시의학비보조를받기위해서는고등학교졸업이상의학력을보유하고있어야한다는것을확인하였다. 섹터해법에따르면지자체의관리자는지역대학프로그램담당자가시장을만나는자리에함께참가하여문제를설명하였다. 시장은시의근로자들이다양한초급단계에서도수강료환급을받을수있도록정책을변경하는데동의하였다. 지역대학의프로그램담당자에의하면, 이변경과정에큰어려움은없었으며, 과거에는이러한것을해결할수있는문제로인식하지못했을뿐이라고설명한다. 세번째사례로지역에서중요하게성장하고있는핵심섹터로보건의료인력부문을선정한한인력개발위원회 (WIB) 는이분야의저임금근로자들이공식적인전문자격증에대한요구사항과취득의어려움때문에, 전일제근무를하면서더욱좋은일자리를확보하지못하고있음을인식하였다. 섹터해법에따르면인력개발위원회는이러한문제를해결하여근로자들의경력개발을위한노력을주도하였다. 지역내대규모병원들로구성된산업컨소시엄, 보건의료노동조합, 지역대학과함께인력개발위원회는보건의료에특화된원스톱센터를설립하였다. 이프로젝트초기에더욱지속적인성공을촉진하기위하여센터의운영책임이경영자단체에서지역노동조합으로이전되었다. 지역대학은병원시스템에서가능한다양한경력개발및승진을위한과정을개발하였다. WIB는이와같은과정에서다양한지역내참여주체들이지속적인문제해결노력을보여준데대하여큰의미를부여하고있다. 1) 교육훈련프로그램운영 몇몇섹터프로그램들은지역대학내의혁신자들에의해주도되기도하며, 어떤경우에는공식적인교육기관과다른서비스제공자들과의협력을통해시작되기도한다. 로스엔젤리스의료인력개발프로그램 (LAHWDP) 은전미서비스노조 (SEIU) 지부 660과로스엔젤리스지역의료서비스부서 (DHS) 가참여한노사파트너십이며, 지역대학과함께 DHS 의료체계에포괄되는저임금근로자들을위해교육기회를향상시키고자하였다. DHS는미국에서두번째로큰공공의료체계를운영하고있는데, 로스엔젤리스카운티에서는 300만명의안정망을제공하고있다. 인력개발프로그

124 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 램은저임금근로자들이더나은일을할수있도록지원한다. LAHWDP는시작할때부터근로자들이훈련을위해대학의학점을이수할수있기를희망했기때문에, 지역대학과의협력을원했다. 동시에대학수준의학습을할준비가되지않은사람들을위해서는스스로학습하는컴퓨터기반학습에참여하도록장려하였다. 하지만 LAHWDP는이접근방법이참여자들에게통하지않는다는것을깨달았다. 학생들이지속적으로입학자격확보에실패했기때문이다. 기초적인학습능력이부족한참여자들을위하여새로운접근방식이요구되었다. LAHWDP는대학과새로운방식에대하여논의한후대학이주말에일하는학생들을위한강의실기반의기초과정을개설할것을요구하였다. 이과정에는목표로하고있는몇가지분야에서필요한수학, 읽기, 쓰기등의내용을포함한다. 프로그램참여자들은그룹을결성하여학습을하고, 각그룹마다한명의코치와한명의튜터가학습을지원한다. 참여자의개인적인문제도반영하여지원하는시스템을갖추도록하였다. LAHWDP는효과적으로대학과협력하는데영향을미친몇가지성공요인이있다고믿었다. 하나는섹터이니셔티브가많은양의공공자금을보유하고있었기때문이다. 이것이파트너들에게매력적인것이되었을것이다. 하지만더욱중요한것은지역대학사무총장의지원과리더십이었다. 이사무총장은지역의도시빈민들을위해대학이더많은역할을해야한다는개인적인관심을강하게표출하였다. 따라서 LAHWDP는지역대학과함께시범사업을실시한후결과를평가하여프로그램을제도화하도록결정한것이다. 최근 LAHWDP는인력투자법기금으로부터주요한자금을지원받고있으며, 로스엔젤리스 DHS에포함되는약 2만명의근로자들에게다양한교육지원이가능한규모이다. 중앙페드몬트지역대학의지역발전부서는 1998년에고용으로가는길 (pathways) 프로그램을시작하였다. 공공수당을받는이프로그램의학생들은기초교육과대학의학점을이수하는통합과정을통해새로운기술과고용을위한지식을학습하였다. 2004년에는이프로그램을기반으로공공수당수급자격이없고영어가유창하지않은사람들을대상으로새로운프로그램을개설하기도하였다. 대학은 Pathways 노동시장연구와지역사용자들과의인터뷰를통해사업대상섹터를선정하였다. 프로그램의목표직종은병원의사무직, 보상업무직 (reimbursement specialists), 간호보조사 (CNAs), 그리고전기기사보조였다. 프로그램의직원들은지역사용자들및지역의고용센터등과협력하여프로그램을졸업한학생들이고용할수있도록노력하였다. 프로그램에참여한기업들은학생들을위하여현장방문,

125 Ⅳ. 미국의일자리정책사례 병원업무경험, 직업체험프로그램등의기회를제공하였다. 대학은학생들의학력이나지위와관계없이프로그램에지원할수있도록하였다. 예를들어, 학위를원하지않는학생들에게는대학배치시험을요구하지않았다. 프로그램을성공적으로이수하여능력을증명한학생들이전문학사학위를원하는경우에는배치시험을면제시켜주기도하였다. 고등학교졸업장이나검정고시에합격하지못한학생들은자신이 6개월이내에검정고시에합격하는것을기준으로, 이프로그램에등록할수있도록해주었다. 또한이프로그램은다양한기초학습능력과기술적훈련을유연하게적용하였다. 예들들어, 기초기술을가르치는강사는기술적인내용을사전에학습하여수업에서기술적인내용을적용하여읽기, 수학, 의사소통등의기초능력을강의하였다. 대학과졸업생들을고용한기업들은이프로그램에매우만족하였다. 1998년에한가지과정으로시작하였지만 5년이지나면서 8가지과정으로확대되었다. 또한처음에는대학의지역발전부서에서담당하였지만, 이제는적어도 4개의학위과정부서와함께진행한다. 전체프로그램을기준으로졸업생의 72% 가졸업후 6개월이내에자신이희망하는분야에취직을하였다. 최근의보고서에의하면, 343명의졸업생중 81% 가 6월이내에, 77% 가 1년이내에고용되었다. 75% 의졸업생은더이상공공수당을받지않으며, 그들의평균임금은시간당 10.50달러였다. 이프로그램은지역의업체들에게잘훈련받은직원들을공급하는원천이되었다. 예를들어, 현재에와서는지역의료업체사무직의 60~70% 수준이 Pathways 참여자들이다. 2) 기업맞춤형네트워크구축 기업과의협력에서주요내용은 섹터이니셔티브는기업과의관계발전을촉진시키기위하여어떻게하였는가? 섹터이니셔티브가그들의섹터를선정하는데사용한접근과논리는무엇인가? 섹터이니셔티브가해당섹터에대한상호작용과이해의수준을깊게할수있었던방법은? 기업체들에게가치높은서비스를제공한프로그램들의사례, 그리고 기업의전문성을통하여근로자들에게혜택을주었던프로그램 들의사례이다. 인력개발분야에서는사용자들의참여의중요성과기업을위하여자격을갖춘인력을개발시키는것에대한좋은평판을키우는것의필요성에대하여합의가이루어져있다. 기업의성공이지역공동체의좋은일자리들을유지하고성장시키

126 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 는데필수적이기때문이다. 기업체와의협력이왜중요한지는잘이해하고있지만, 실제로어떻게할것인지에대한것은쉽지않은문제이다. 상당수의인력개발프로그램들은그들이사용자들과효과적으로협력하기위해서많은노력을했다는것을보고하고있다. 여기서는섹터이니셔티브들이자신들이선정한산업의사용자들과어떤식으로협력을모색하였고, 그들과의관계를발전시키기위하여활용한전략들에대하여살펴보도록한다. 또한사용자들의협력이저임금근로자들의기회를향상시키는데어떻게기여하는지도보여줄것이다. 효과적으로사용자들의협력을이끌어낼수있는섹터프로그램의능력은두가지중요한요소를포함하고있다. - 목표산업선정 (Targeting) : 특정한산업섹터를선정함. - 관계유지 (sustaining) : 장기적으로목표산업과의협력관계를유지함. 목표산업을선정하게되는섹터이니셔티브의관계자들은이산업의특수한상황에대하여집중적으로학습할수있는장점이있다. 여기에는찾기어려운기술및이직이문제가되는지, 어떤인력개발의기회가존재하는지등산업특수적인인적자원의요구에대한것을포괄한다. 또한프로그램이매우산업특수적인부분들을반영할수있으면, 개별업체들과노동자들에게도큰도움을줄수있다. 섹터이니셔티브의직원을포함하여관계자들이목표산업에대한전문적인지식을보유하게되면, 산업내에서변화하는인적자원의요구에대하여신속하게반응할수있다. 예를들면, 산업에서해외경쟁이강화되어새로운생산라인을추가해야하는요구가있거나, 증가하는에너지비용에대응해야하는필요성이발생한경우와같이경영의의사결정범위에속하는문제에있어서도관련된인력이슈들을함께논의할수있는것이다. 이렇게산업의경쟁적환경에대한깊은이해가있게되면, 숙련된인력이얼마나적절하게경영해법의중요요소가될수있는지에대한창의적인아이디어들을제시할수있다. 다시정리하면, 특정한목표산업에집중한다는것은프로그램리더들이사용자들이처한상황에대한깊은이해를할수있다는것을의미하고, 이것은그들이업무적인관계를발전시키고가치를만들어내는데반드시필요한학습을위한전제조건이된다. 섹터이니셔티브들의사업에대한이해와산업내에형성되어있는네트워크들은몇주또는몇개월동안에구축되지않고오랜동안형성된다. 실제로섹터프로그램들에서직원들에게산업특수적인지식을발전시키도록투자하는것은장

127 Ⅳ. 미국의일자리정책사례 기간의관계를유지할때만의미가있는것이다. 오랜동안산업에대하여학습하고함께협력하면서, 섹터이니셔티브는사용자와함께신용을발전시킬수있으며, 이것은지속적인관계를향상시키는기반이된다. 실제로사용자들은섹터이니셔티브에대한장기적인신뢰가자신들의구체적인요구에대한정보를공유하고, 프로그램에대하여시간과자원을투여하며, 그들의고용과훈련의요구에부합하는프로그램이되도록하는것과같은자신들의의사결정에섹터조직과얼마나긴밀하게협력할것인지를결정하는데중요한요인이되었다고한다. 위에서는특정한섹터를선정하는것이프로그램의성공에얼마나중요한지에대하여살펴보았다. 그렇다면어떻게다양한산업섹터중에서프로그램의목표섹터를선정하는가? 실제로조직들은다양한선정기준을보유하고있었다. 어떤조직들은이미한섹터와함께일하고있었고, 더추가적인자신들의미션을수행하기위하여자신들의활동에인력개발의영역을추가한경우도있다. 또한다른조직들은노동자들의고용에많은기여를할수있는산업을선정한경우도있다. 어떤조직들의경우에는기존활동으로부터선정하지않고, 지역노동시장에대한연구와지역산업의기회를탐색하는과정에서목표섹터를선정하기도하였다. 이러한사례들이있지만, 조직들은매우다양한기준을적용하였다. 예를들어, 고임금, 훈련기간, 지역경제발전에서차지하는비중등이그것이다. 아래서는이에대한구체적인사례에대하여살펴보자. South Bronx Per Scholas는 digital divide 라는구호아래, 기업으로부터중고컴퓨터를구해서, 이를수리하여지역의저소득거주민들과비영리조직에공급하는사업을위해설립되었다. 따라서이단체는인력훈련분야로활동영역을넓히기로결정을했을때, 컴퓨터와관련한직종을선택하는것이매우자연스러운것이었다. 따라서이프로그램은실무중심적이며응용적인훈련과정을개설할수있었다. 그리고졸업생들에게일자리를연결시켜주는데도기존에직원들이보유하고있던업체들과의관계가도움이되었다. 펜실베이니아랑케스터에있는인력투자위원회는질좋은일자리를많이제공해줄것으로기대되는우선순위산업을규명하기위하여체계적으로섹터연구를실시하였다. 노동시장과산업클러스터자료들을활용하여, 인력투자위원회는경제적강점과일자리의질을바탕으로 7개의산업 ( 농업및식품제조, 자동차, 바이오기술, 통신, 건설, 의료, 금속산업 ) 을우선적으로선정하였다. 산업은우선순위에들기위해서는생활임금을보장하여야한다. 인력투자위원회는다양한공공및민간이해관계자들이공통의비전을개발하고인력과경제개발에공공자금을재분배하

128 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 는과정에서이분석방법을활용하였다. 의료산업부터점진적으로전략이개발되어실행되었다. 인력투자위원회는또한각산업에서발견되는인력의요구를충족시켜주기위하여많은노력을한다. 예를들면, 지역의원스탑센터, 고등교육기관, 그리고사용자들이충분한네트워크를유지할수있도록촉진하여인력개발연결통로가유지될수있도록한다. 목표산업섹터의자원재할당을지지하면서, 인력투자위원회는이해관계자들에게지역경제를잘고려하여의사결정을할것을요구한다. 가족농장과전통마을인아미쉬공통체로잘알려져있는랑케스터는주요여행지이며규모가큰접객산업을보유하고있다. 산업의규모와지역경제에서의중요성에도불구하고, 인력투자위원회는이산업이저임금, 전일제일자리의부족, 발전가능성부족등의좋지않은일자리의수준을제공하고있다고밝혔다. 따라서접객및관광산업은이지역의인력투자위원회의우선순위에서제외되었다. 랑케스터는모든산업의사용자들이노동자들을구하기위해경쟁하는타이트한노동시장을보유하고있었기때문에, 인력투자위원회는노동자들에게더많은기회를제공할수있는성장산업에초점을맞추어왔다. 3) 지역맞춤형숙련형성전략 앞에서언급한것처럼, 섹터이니셔티브는특정한산업영역을선정하고이와장기적인관계를구축한다. 시간이지나면서이니셔티브의구성원들은해당산업과관련한지식과관계를발전시키고심화시킬수있다. 프로그램이장기간진행되면서이런유형의역량은산업의요구와기회, 그리고추구하는구체적인전략과관계에따라다르게형성된다. 섹터프로그램들은자신들이프로그램을운영하는과정에서산업에대한이해를증진하는다양한방법을발견해냈고, 이러한지식을자신들의조직을위한자산으로형성하였다. 이러한노력은종종조직내에해당산업의전문가를키워내는것으로이어졌다. 예를들면, 구성원들은정기적으로산업전문지를읽고, 산업관련주요행사에관심을기울였다. 이니셔티브들은목표산업으로부터직원을선발하여, 이를통해산업특수적경험과네트워크를활용하였다. 몇몇조직들은지역산업의동향을연구하고출간하면서전문성을축적하였는데, 이것은지역사용자들에게자신들을알리고신뢰를얻는기회를제공했다. 또다른조직들은시장개발, 기술지원등지역내에서훈련서비스와함께다른서비스를제공하기도하였다. 몇몇프로그램은회원제시스템을구축하여기업체인

129 Ⅳ. 미국의일자리정책사례 사들과정기적으로상호작용을유지하였다. 어떤섹터조직은자신들의목표산업에서자신들만의사업을직접운용하는경우도있었다. 이러한방식으로그들은산업의실질적인구성원이되었고, 실질적인전문성과신뢰를얻어냈다. 또한산업내업체들의리더들과동료관계를형성할수있었다. 목표산업과다변화된서비스와전략들을유지하는것은섹터리더들에게지속적으로사용자들과상호작용하면서훈련프로그램에대한피드백수준을향상시킬수있는좋은방법이다. 섹터조직들은기술서비스, 산업연구, 인적자원서비스, 회의나네트워킹등산업내에서업체들에게도움이될수있는비훈련서비스들을제공하고있다. 피츠버그의 NCC(New Century Career) 는펜실베이니아북서부의제조업지역에집중하였으며, 좋은일자리, 생활임금및경력개발을주도하여기술개발을통한개인의삶을향상시킬수있도록노력하였다. NCC는동시에제조업체들이숙련된근로자들을유지할수있도록지원하였다. 조직에대한유인책은 1990년대후반지역의제조업체들이경험했었던기술부족을해결한것이었다. 이를반영하여, NCC의첫번째서비스는사용자들이자격을갖춘인력을찾을수있도록고용전훈련을제공하는것이었다. 그이후조직은직원들이사용자들의요구를잘따라가고있는지확인하려고노력했다. 이노력의일환으로, NCC는교육과훈련에대한사용자설문조사를실시하였다. 이러한노력은사용자들의교육훈련수요를정확히파악하는데도움을주었을뿐만아니라, NCC가지식센터로서의명성을얻는데도일조하였다. 지역모든사용자들에대한정보를확보하는것은개별사용자들이얻을수없는전문성을 NCC에게주었다. 이설문조사와네트워킹으로통하여, NCC는다른지역의훈련기관에대해서도학습하였고, 사용자들이자신들의서비스에대해얼마나만족하는지에대해서도확인할수있었다. 이를통해조직은기존에이루어지고있던서비스를제외하고고유한서비스를개발할수있었으며, 동시에사용자들의요구를더욱충족시킬수있는훈련서비스를제공할수있었다. 예를들어, 선진제조업일자리창출을위한협력 (Advanced Manufacturing Career Collaborative) 의일환으로, NCC는지역제조업부문에서 career pathway 가얼마나확장되고, 훈련이제공되어야할제조기술유형에대한지역내공공및민간훈련기관들의구체적인정보들을활용해얼마나통합적인데이터베이스를구축할수있는지에대하여시도해보았다. 이데이터베이스는 NCC를통해쉽게접속할수있었으며조직과개인들에게빠른일자리정보를제공하였다

130 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 NCC는또한제조업체들에서인력개발의핵심차원들로규명한 15개핵심모듈에기초하여잘갖추어진재직노동자훈련서비스를창설하였다. 사용자들은기준에따라이재직노동자훈련서비스과정에소요되는비용의전부또는일부를지급한다. 최근보조금이지급되는재직노동자프로그램은지역경제에공헌을하고훈련이전체적인경쟁력을향상시킬수있는지를기준으로마련된목표산업에대해서훈련비용을지급한다. 이러한훈련과관련하여 NCC는기업들의경쟁적지위와요구들에대한지식을더욱향상시키게된다. Hamill Manufacturing과함께한 NCC의활동은 NCC가사용자들의요구를기반으로구축한복합적서비스와상호작용방법을잘설명해주는사례이다. 인사담당자인필리스밀러는 NCC와협력한여섯가지노력에대하여보고하였다. 두개는훈련서비스인데, 하나는 NCC프로그램을마친졸업생에대한신규채용이며, 또다른하나는재직노동자훈련프로그램을실시한것이다. 특히재직노동자훈련에서회사가많은도움을받았는데, 이를통하여린생산프로세스를실행하는기업의역량이많이향상되었다. 이러한과정들은기업의이익과경쟁력을증진시키는것이라고보고하고있다. 그녀 ( 밀러 ) 의설명에의하면, 여러서비스중에는중요한비훈련활동들도포함되어있다. 예를들면, 기존에는시간기준의견습프로그램을진행하였으나 NCC 의역할로인하여학점이수방식의시스템으로변경할수있었다. 이러한노력중에 NCC 직원들은 13명의지역업체사용자들과개별적으로만나이들이금속기술국가기관에참여할수있도록유도하였으며, 견습훈련시스템을역량기반으로변경하도록촉진하였다. 그녀에의하면, 이러한활동들은 Hamill Manufacturing에큰도움이되었다. 게다가이시스템은노동자들이보유하고있는기술집합을더욱명확하고이동가능하도록해주기때문에, 지역노동시장전체가큰발전을이루었다고볼수있다. 그녀는자신의회사가 NCC와협력한두가지사례에대하여추가로언급하였는데, 그것은제조업경력을가진두종류의학생들을채용하고자하는노력이었다. 이노력중한사례는농아학교를포함한 19개학교로보급되었다. NCC는피츠버그의국가공작기계협회의견습프로그램도운영하였는데, 밀러에의하면이프로그램이자신의회사에가장큰도움이되었다고한다. 프로그램의운영이슈를관리하고품질을점검유지하는 NCC의역량은이프로그램의가치를유지하는데매우핵심적인것이었다. 이와같은모든노력을통해서, NCC는행정적지원, 품질관리, 관계개발, 이벤트조정을포함한전문적인서비스를제공해주었고, 이러한서비스들은회사스스로는감당할수없는것이었다

131 Ⅳ. 미국의일자리정책사례 고객으로서사용자들에대한 NCC의철학은사용자들이서비스에무엇인가를공헌해야한다는것이다. 사용자들은고용해서 90일간수습기간을유지한인력을기준으로비용을지급하고 NCC의고용전훈련프로그램에공헌하였다. 사용자들은또한재직노동자자훈련에소요되는전체또는일부비용을부담하였다. 사용자들이지급하는자금은 NCC의비용을충당하기에는충분한것이아니었지만, 이러한것들은지역사용자들의관심을유지하도록하였고, 단순한지역활동을벗어난전문적인관계를유지할수있도록해주었다. 적절한훈련비용을유지하는것은 NCC가광범위한사용자기반을구축하고유지하는데도움을주었으며, 이러한기업들은 NCC가안정적으로서비스를제공하고, 운영과기업의요구에대한것들을학습할수있는기회를부여토록해주었다. 요약하면지역에서구체적인사업들로이루어지는것에는어떤것들이있는지사업을파악하기위하여섹터특화적접근을살펴보고자하였다. 이접근은지역공동체, 종교단체, 기업이나산업단체, 노동조합, 지역대학, 지역별인력투자위원회, 노사파트너십등목적을공유하고있는다양한기관과집단들의협력을통해설계되고운영된다. 즉, 앞서설명한 WIB가구조적인프레임이라면섹터접근의사업은구체적으로사업이작동되는내용이라고볼수있다. 섹터전략은첫째, 특성산업또는특정직종을목표사업대상으로하여, 해당범위에포함되는기업의경쟁력과인력들의요구의상호관계를깊게이해할수있도록하는문제해결형접근을지향한다. 둘째, 신뢰할수있는조직또는조직들간의연합체를통하여해당산업또는지역에적합한인력개발솔루션을도출할수있다. 여기에서가장중요한부분은지역내의사회적자본인신뢰의형성과이의유지이다. 셋째, 노동자들의고용을촉진할수있는기술향상을지원하여노동시장에서의경쟁력을향상시킬수있도록한다. 넷째, 사용자들의요구를반영하여상품시장에서의경쟁력을향상시키는데기여한다. 다섯째, 노동자들과사용자들에게모두이익이되는노동시장시스템에서의지속적인변화를창출한다. 이접근은지역현안등문제해결을위하여민간의주체들이모여서부처간장벽등을넘어서협력하여해법을도출하고문제를풀어나간다는것이다. 예컨대, 지역에서중요하게성장하고있는핵심섹터로보건의료인력부문을선정한한인력개발위원회 (WIB) 는이분야의저임금근로자들이공식적인전문자격증에대한요구사항과취득의어려움때문에, 전일제근무를하면서더욱좋은일자리를확보하지못하고있음을인식하였다. 섹터해법은인력개발위원회가노동자들의경력개발을위한노력을주도하고, 지역내대규모병원들로구성된산업컨소시엄,

132 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 보건의료노동조합, 지역대학과함께인력개발위원회는보건의료에특화된원스톱센터를설립하였다. 프로젝트초기에더욱지속적인성공을촉진하기위하여센터의운영책임이경영자단체에서지역노동조합으로이전되었다. 지역대학은병원시스템에서가능한다양한경력개발및승진을위한과정을개발하였다. WIB는이와같은과정에서다양한지역내참여주체들이지속적인문제해결노력을보여준데대하여큰의미와성과달성을부여하였다. 즉, 지역내의유기적시스템이형성되어문제해결을하도록하는시스템의설계가핵심이었다. 나아가섹터전략은 WIB의지원과사업및정책을실현가능하도록지역에서문제를해결하는역할을하며물꼬를트는방향으로사업을전개한다. 이에따라섹터전략의전망과비전은일자리에만한정하지않고복지나사회적문제등보다폭을넓혀서정책수단등을강구하고사업의영향및파급을고민하는경향이있다. 5. 결론및시사점 미국의일자리정책은중앙정부와지방정부가협력하며지자체주도형일자리정책을만들어나가는괴정으로평가할수있다. 알려진바와같이우리나라의일자리사업은이를벤치마킹한것이었다. 그러나우리나라의지역일자리정책이사업초기이긴하지만형식적인측면으로흐르는부분이많으며기존의지역기득권을뛰어넘지못하고있는측면이강하다. 본고는미국을다시한번벤치마킹하여지방정부가어떤측면을부각하여지역일자리정책을도입하고개선할지에대한고민으로부터시작하였다. 서론에서밝힌바와같이본고는세가지문제의식에서출발하였다. 첫째, 지자체의지역일자리정책을어떻게설계할까에대한논의이다. 지자체가지역일자리정책을세우기위해서는무엇보다도중앙정부의재정배분방식이변경되어야한다. 미국의 WIB 사례처럼큰틀과평가만중앙정부가담당하고사업의주도권과재정집행권은지자체가가져야한다. 지자체가할수있는권한과책임이있어야비로소지역의정책이세워질수있다. 지역에권한과책임이주어지면그다음에할일은 WIB의진행절차와같이지역경제권역을유형화하고재구분하는것이다. 지역특성에따라일자리사업이진행되어야효과적이기때문이다. 그리고지역의자산지도를그리고그자산의리더십을확인해야한다. 이와같은절

133 Ⅳ. 미국의일자리정책사례 차가진행되어야비로소강점과약점, 기회와위협등에대한 SWOT분석이가능하고지역의정책과비전이도출될수있다. 우리나라의지역일자리사업벤치마킹은중앙정부가해야할일인큰틀을만드는작업에만주력했고지역이감당해야할진행절차에대해서는소홀히하였기때문에지역일자리정책이제대로수립되지못하고있는것으로평가된다. 둘째, 지자체의일자리정책과지역현안등지역발전전략과어떻게연계해나가야할까? 미국의문제해결지향적섹터접근법을통하여볼때중앙정부의사업은연방노동부로부터진행된다고해도지역에필요한사업을수행하기위하여유기적으로연계되는사업운영방식을보이고있다. 지역현안등문제해결을위하여민관의주체들이모여서부처간장벽등을넘어서협력하여해법을도출하고문제를풀어나간다는것이다. 즉, 문제해결을위하여다양한정책과제도, 운영단위들이결합하여보다효과적사업을찾아나가고있다. 미국의연방정부도큰틀에서보면일자리및훈련사업과양극화해소를위한취약계층소득제고사업이병행하여조율되며진행되고있는것으로보아야한다. 지방정부의정책이바로서고지역의문제해결을위해유기적연계가되면지역의발전이슈나취역계층의문제, 기타지역의사회적이슈등다양한내용과자동적으로연계되어질것으로보인다. 셋째, 일자리정책추진과정에서지역주체의참여를어떻게반영하고있을까? WIB 등에서볼때소통과참여를위한위원회가가장우선적으로선정되어활동하고있으며, 최고의사결정단위부터하부위원회가중층적으로설계되며, 인적중복이나 TF 등의공유등을통하여소통과참여를보장하고있다. 하부위원회도수평적으로상당히범위가넓을뿐만아니라지역의현안이슈에대해서는다양한위원회를설립하여운영할수있도록되어있다. 협치의문제를제대로파악하지않고서는미국의일자리사업을제대로파악하기어려울것으로보이며, 중앙정부의평가역시이부분에많은노력을집중하고있다

134

135 Ⅴ. 독일의지역노동시장및고용정책 : 베를린의 BerlinArbeit 사례를중심으로 1. 들어가며 지역의고용창출은물론, 전국적수준에서고용성과를높이기위해서지역차원의일자리전략이지닌중요성이더욱강조되고있다. 지역경제의고용능력 (employability) 이국가경제의지속적인발전과사회통합의필수요소로자리잡아가면서지역차원의노동시장및고용정책에대한관심이높아지고있지만, 지역일자리정책의조건미비와역량의한계로인해제대로된효과를발휘하지못하고있다. 이러한미비한효과는다양한원인에의해서초래되었지만, 가장중요한요인은중앙정부의과도한주도성과적정한정책수단의부실이라고할수있다. 그동안우리나라의경우고용정책대부분이중앙정부에의해서설계되고집행되었다 ( 전병유외, 2011). 지역에다양한정책수요가존재하지만, 기존의지역고용정책들은이러한요구에충분히대응하지못하고있다. 또한기존의지역고용정책은지방정부에의해주도적으로추진되기보다중앙정부에서만들어진정책을지역차원에서단순히집행하거나, 보완조치등을통해정책의효과성을높이는방향으로주로활용되었다. 최근들어지역차원의고용문제가중요하고일자리창출의원천이지역에존재한다는인식이확산되면서지역고용의활성화를위해다양한정책수단들이개발되고있다. 특히고용노동부뿐만아니라, 여성가족부, 교육부, 산업통상부등지역고용을활성화하기위한정책들을적극적으로개발하고, 지방자치단체들도일자리문제를지자체의중요한정책과제로설정하고지역일자리사업들을자체적으로만들어내고있다. 그러나이러한정책과사업들이전국적인차원에서제대로연계되지못하고조정되지도못하고있다. 고용정책의추진이중앙부처간, 중앙정부와지방정부간에개별적으로이루어지고, 일자리사업이각기관및부처간협력적관계에의해추진되지못하고있는문제들이발생하고있다. 또한지역일자리정책의구조적문제는중앙정부는물론, 지방정부모두가가지고있는낡은인식, 즉경제발전과성장의결과물로서일자리를바라보는기존사

136 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 회경제패러다임자체에서발생하고있다. 지역간고용격차가발생하고지역별특성을반영하는노동시장의성과가나타나고있음에도불구하고지역일자리정책은지방정부의정책순위에있어서여전히하위순위에머물러있다. 그래서지역일자리문제는대부분기업과산업계의몫으로치부되고있다. 지방정부의역할은단기일자리를제공하거나취약계층지원일자리사업을담당하는정도로사실상주변화되고있다. 일자리중심의지역정책을통해서고용이단지경제적성과의결과물이아니라, 지역경제의발전과경쟁력의원천으로서그역할을제대로할수있어야한다. 이러한측면에서볼때고용친화적지역노동시장정책의모색은더이상미룰수없는시대적과제이기도하다. 이러한문제의식에따라본연구는지역노동시장정책에있어오랜역사와경험을지닌독일의베를린지역을분석대상으로삼고자한다. 베를린주 (Land) 는서울특별시와비슷하게거대도시 (metropolis) 인동시에, 연방수도 (Hauptstadt) 이기도하다. 이를위해먼저 90년대독일통일이후노동시장의변화를베를린과독일전체의지표를비교하면서간략히살펴볼것이다. 이과정에서독일노동개혁의대표적사례로일컬어지는하르츠개혁이베를린의지역노동시장에어떤영향을미쳤는가를자세히살펴보고자한다. 이어 2011년이후베를린주차원에서추진된지역노동시장정책이라고할수있는 베를린노동 (BerlinArbeit) 의사례를고용정책, 노동정책, 직업훈련및인력양성정책, 사회적대화정책등 4가지분야로나누어살펴보고자한다. 이어이러한 베를린노동 이 2015년현재지역노동시장에어떤영향을미치고있는지를고용지표위주로평가할것이다. 마지막으로이러한독일베를린의사례연구를통해얻게된지역노동시장정책의함의와시사점을간략히정리하고자한다. 2. 베를린노동시장의실태와문제점 1) 실업문제의실태와하르츠개혁의시행 ⑴ 2000 년대전후노동시장상황 2000 년대에들어서면서독일의노동시장은다시어려운상황에봉착하게된다

137 Ⅴ. 독일의지역노동시장및고용정책 독일의경우실업자의수는완전고용상태를보이던 1970년을거치고난후지난 30여년간증가하였다. 석유파동등몇차례경제위기로인한실업률의급격한상승추세가일정기간정체현상을보이기도했지만, 1990년동서독의통일이후실업률은다시증가추세를보이다가 1997년을기점으로하락하였다. 하지만 2000년대에들어서면서실업률은다시증가추세로돌아서면서 2003년현재실업자가약 440만명에이르고, 실업률은 11.5% 를기록하게된다. 아래의 [ 그림 5-1] 은지난 30년간독일의실업자와실업률의변동추이를보여주고있다. [ 그림 5-1] 독일의실업자와실업률변동추이 천명 5,000 4,000 3,000 2,000 1, % 실업자수 (1000) 실업률 (%) 출처 : BA( 각년도 ), 정원호 (2004) 참고. 주 : 90 년과 91 년사이의단절은독일통일에기인함. 이러한상황은독일베를린 10) 도마찬가지였다 년에 26 만 4819 명이던실업자 의수가 2005 년 31 만 9177 명으로증가하였다. 아래의 [ 그림 5-2] 에서알수있듯 이베를린의실업률은 2000 년 15.8% 에서매년증가하여 2005 년에는 19.0% 에이 른다. 이러한수치는독일전체실업률과비교할때상대적으로아주높은수치이 다. 이러한실업률의증가는상당부분외국인, 장기실업자, 청년등노동시장취약 계층의취업이어려워지면서나타난현상이다. 독일노총베를린 - 브란덴부르크지역 10) 독일은연방 (Bund) 국가로서총 16 개주 (Land) 로구성되어있다. 이러한 16 개주에속하는베를린은수도 (Hauptstadt) 이면서도시가주인곳이다

138 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 본부의연구보고서에따르면, 2000년에비해 2006년의실업률증가폭이외국인은 37%, 장기실업자는 32%, 25세미만청년은 28% 가증가하였다. 특히실업자중에서 1년이상일자리를구하지못하는장기실업자의비중이 2000년 36.2% 에서 2005년 39.4% 로줄어들지않고있다. 또한평균실업기간도 2000년의경우 429일에서 2004년 480일로오히려더늘어나고있다. [ 그림 5-2] 베를린과독일전체의실업률 출처 : AWB Potsdam(2006) 이러한상황에서당시의노동시장전망도그리밝지않았다. 독일노동시장직업연구소 (IAB) 는 2000년대중후반에도경기가호전되지않으면베를린을포함한구동독지역에서필요노동력의수요가늘어나기힘들기때문에고용전망을비관적으로할수밖에없다고밝히고있다 (Fuchs, Schnur & Zika, 2005: 3). 이와같이 2000년대초반독일경제와노동시장은개혁조치를미룰수없을상황에봉착하고있었다. 경제성장률이빠른속도로하락하면서일시적으로안정세를보이던실업률도다시급증하고있었다. 1990년대초반통일후유증으로인해독일경제는 1994년과 2000년을제외하면 2% 미만의성장률을보이다가 2002년에거의 0% 를기록하였다

139 Ⅴ. 독일의지역노동시장및고용정책 ⑵ 적록연정의하르츠개혁에의한적극화노동시장정책 이러한위기상황에서기민당콜정부의 18년집권을종식시키고연방선거에서승리한사민당과녹색당에게부여된최대의국정과제는바로고실업문제를해소하는것이었다. 이를위해슈레더정부는초기에노동시장의제도개혁안을노사정대표가참가하는사회적협의기구를통해서만들고여기에서사회적합의방식으로논의하고자했다. 하지만노사가 고용을위한동맹 (Bündnis für Arbeit) 에서자신의입장만을고집함으로써중요한합의점을찾지못하게된다. 결국사회적협의기구는좌초하고 2000년대에들어서면서악화된노동시장의상황은슈레더정부로하여금노동시장의탈규제화조치를전면적으로추진하도록만들었다 (Eichhorst eds., 2010; 이승협, 2008). 슈레더정부는먼저콜정부당시에입법화된 고용촉진법 의 사회법전 3 으로의대체를최종적으로수용하고이에대한추가적인보완조치를 일자리-활성화법 (Job-AQTIV) 11) 으로입법화한다. 적록연정 1기노동시장정책의핵심적내용을담고있는이법은명칭에서알수있듯이개인의고용능력을높이기위해구직활동을적극화하고, 숙련교육및직업훈련과인적투자를강화하고, 직업소개제도를개혁하는것을목표로하였다 ( 정원호, 2004: 255). 이법의도입은 고용촉진법 의 사회법전 3 으로의대체과정에서엄청난논란을불러일으켰던독일노동시장정책의전환을상징적으로보여주는것이다. 노동시장의균형과안정을목표로하는 사회법전 3 의입법화는정부의고용촉진조치에있어커다란변화를불러일으켰다. 이법은고용촉진조치에대한사용자와노동자의특별한책임과의무를강조하고있는데, 특히노동자로하여금일자리의 적정성 (Zumutbarkeit) 을수용할수밖에없도록강제하는규정이포함되어있다. 실업자는실업수당과실업부조에대한수급권을가지기위해서는노동청이소개하는 적정한 일자리나직업훈련기회를수용해야하며, 이를거부하는경우실업급여지급중단및수급권이거부당하는불이익을감수하도록만들었다. 즉, 이러한적정성규정은노동자에게구직활동의의무를부여한다는점에서독일노동시장정책의방향전환을의미한다 ( 정원호, 2004: 258). 한편, 고용촉진을위한구직의무의강제화로특징지어질수있는 적극화노동시장정책 의도입으로인해노동자는가능한빨리아무일자리나구할수밖에없 11) 이법의명칭인 AQTIV 는적극화 (Aktivieren), 숙련화 (Qualifizieren), 훈련 (Training), 투자 (Investieren), 직업소개 (Vermitteln) 의약자에서유래한것이다

140 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 는처지에내몰리게된다. 촉진과요구 (Fördern und Fordern) 라는명제로요약할수있는 적극화노동시장정책 은기존적극적노동시장정책의예방적성격을벗어나고용에대한자기책임을강화하는결과로나타났다. 이러한고용정책의변화는 2기적록연정이들어서면서독일노동시장제도의전면적인개편을제안한 하르츠개혁 12) 으로현실화되었다 (Hartz Kommmission, 2002). 슈레더정부는 2002년 2월폭스바겐전노무이사인하르츠를위원장으로하는노동시장의현대적서비스위원회 (Kommission für Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt) 를구성하고노동시장정책의효율화, 구직자의책임강화를통한취업활동촉진, 노동시장의유연성과경쟁력제고를통한고용창출등을목표로하는노동시장의탈규제화조치들을적극적으로추진한다. 시차를두고단계별로진행된하르츠위원회의개혁조치는실업보험제도, 직업중개제도, 취약노동자및창업지원제도, 경미고용 (Mini-Job) 창출, 고령자의취업지원, 중소기업의채용지원등다양한영역에서법제도적변화를초래하였다. 이에대한주요내용과정책목표는 < 표 5-1> 에잘나타나고있다. < 표 5-1> 하르츠개혁의노동시장정책수단과정책목표 정책수단주요내용정책목표 실업보험제도 취업중개제도 취약노동자지원제도 - 실업급여 (1) 의기간과수준축소 - 실업부조와사회부조의통합을통한실업급여 2 도입 - 직업센터를통한구직자원스톱고용지원서비스제공 - 인력공급대행사 (PSA) 를통한시간제근로자취업소개 - 맞춤형직업훈련과직업훈련증서제도도입 - 생계보조금지원및채용기업의사회보험분담금감면 실업자및구직자의취업촉진 구직활동및취업중개효과적극화 구직능력이떨어지는취약계층의취업촉진 12) 2003 년부터 2005 년까지 3 단계에걸쳐서입법화된 하르츠법 은크게노동시장의정책수단과관련한하르츠 1 과 2, 연방노동청의개편안과관련된하르츠 3, 실업보험제도의개선안과관련된하르츠 4 로구성된다

141 Ⅴ. 독일의지역노동시장및고용정책 정책수단주요내용정책목표 창업지원제도 단기일자리 (Mini-Job) 지원제도 고령자취업지원제도 - 1 인기업및가족기업에게 3 년치실업수당을창업보조금으로지원 - 정상적고용관계로인정하고세금및사회보험분담금감면 - 실업자인고령자채용시기업에게인센티브제공 - 고령자가취업을거부하는경우패널티부가 실업자의자영업진출촉진 무등록임시저임금및불법노동의축소 실업에대한노사의책임강화 중소기업채용지원제도 출처 : Oschmiansky and Ebach(2009: 5-6) - 중소기업이견습생을계속고용하는경우금융지원 견습생의정규직전환촉진 이러한하르츠개혁의법제화를통해독일의고용정책은기존의실업자보호및공공주도의일자리제공을중심에둔정책에서실업문제에대한개인의책임을강화하는방향으로변화하였다. 적극화노동시장정책 의법제도적규범이라고할수있는 하르츠법 은노동자로하여금정부의실업대책에대한적극적참여를강제하는한편, 이러한조치에책임감있게참여하지않는경우벌칙조치를통해실업자를실질적으로압박하였다. 이를통해실업자의취업가능성을높이고노동시장의기능과효율성을개선하고자하였다. 특히구직활동을적극화하고취업중개기능을강화함으로써, 실업자의도덕적해이를차단하거나취업활동을저해하는지원제도의문제점을해결하고자하였다 ( 황기돈, 2014). 이와같이 2000년대들어본격화된노동시장정책의탈규제화는지난수십년간유지되어왔던독일의노동시장제도를전면적으로재편하는 노동시장정책의패러다임전환 이라고할수있다. 하르츠법과연이어추진된 어젠다 ) 은그동안독일의노동시장정책에서터부시되던비정형적고용관계와단기저임금일자리를사회적으로공식화하고이중노동시장을정당화하는제도적기반을제공하였다. 13) 2003 년 3 월적록연정 2 기가발표한 어젠다 2010 은노동시장정책의추가적개혁프로그램의성격을지닌다. 경제적동학의강화, 일자리창출, 임금부대비용의절감및지속가능한복지체계등을목표로하는개혁안은노동시장의유연화를촉진시키기위해해고방지법의개혁, 실업수당의합리적관리, 실업보험과사회부조의통합운영, 연방노동청의운영조직개편, 동독지역의고용창출을위한공적지원제도의적극화등을제시하고있다 ( 이승현, 2013 참고 )

142 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 2) 적극화노동시장정책의베를린지역에대한효과 14) 위에서살펴본바와같이하르츠개혁은노동시장정책의혜택및지원조치축소, 정책수단의재편및전환, 노동청의구조및사업재편, 고용및직업훈련관련법제의개편, 불안정고용및자영업확대등노동시장에대한효과를발휘하였다. 이런가운데적극화노동시장의대표적인몇가지정책조치는상당히부정적인평가를받을수밖에없었다. ⑴ 재건은행 (Kredit für Wiedervereinigung: KfW) 의 일자리창출자본 (Kapital für Arbeit: KfA) 프로그램 2002년 11월구동독지역의기업으로하여금새로운일자리를만드는조건으로재건은행을통해정부가보조금을지급하는것을주내용으로하는 일자리창출자본 프로그램은기존의계획과는비교가되지못할정도의미미한성과로인해 2005년이후사실상폐지된다. 2002년 8월하르츠위원회 (Hartz Kommission) 가 일자리창출자본 프로그램을제안할때이로인한고용효과를약 10만명정도로추산했지만, 연방노동부가그당시자체적으로추산한고용효과는 5만명, 제도가시행된 2003년에집계된실제고용효과는 1만 3천명에그쳤다. 베를린의경우그수혜자가 350명에불과하였다. 이러한결과는 일자리창출자본 프로그램자체에내재된문제가있었기때문에발생한일이다. 먼저, 기존공적은행과일반은행이제공할수있는저금리, 대출기준완화등과같은금융지원조치는일자리창출을목적으로하는기업지원프로그램의장점을살리기가상당히힘들었다. 둘째, 독일기업이오랫동안지켜왔던주거래은행원칙과이프로그램의지원정책이충돌하면서자기자본능력이부족한중소기업들은사실상 일자리창출자본 프로그램을신청할수없게되었다. ⑵ 인력서비스센터 (Personal Service Agency: PSA) 초기하르츠개혁이실시될당시에가장대표적인상품으로홍보되었던인력서비 14) 이부분은독일노총베를린 - 브란덴부르크지역본부의위탁으로지역고용정책을평가한 AWB Postdam(2006) 이발간한자료를주로참고하였다

143 Ⅴ. 독일의지역노동시장및고용정책 스센터의도입방안은기존에존재했던모든연방노동청지부산하에별도의일자리소개및지원을전담하는센터를설치하는내용이었다. 매년 50만명의구직자들에게 35만개의일자리를소개하고연계시키겠다는엄청난목표를설정하고출발하였다. 그러나이러한전망이환상에불과하였다는사실을확인하는데그리오래걸리지않았다. 연방노동사회부의자료 (BMAS, 2005: 6) 에따르면, 2005년말현재연방차원에서 4만개일자리, 베를린지역의경우 3,000명이인력서비스센터를통해서새로운일자리를구했다. 그러나이정도의일자리를만드는데소요된예산은 10억유로 (1조 4천억 ) 이다. 베를린의경우이러한인력서비스센터와관련해서투입된예산이 2003년부터 2005년까지총 9,150만유로에이른다. 새로운일자리를하나만드는데들어간국민의세금이매년 2만 4,700 유로라는것을의미한다. 또한인력서비스센터를통해 1차노동시장에재진입한노동자와다른고용서비스방식으로새로운일자리를얻게된취업자간에성과차이가특별히발견되지않았다. 이상과같은부정적인평가가이루어지면서인력서비스센터의도입이지닌고용효과성에대한회의가늘어나면서결국전면도입방안은폐기되고, 2005년 6 월이후인력서비스센터의도입여부는지역차원노사정의자체판단에맡기게된다. ⑶ 일자리창출사업 (Arbeitsbeschaffungsmassnahme: ABM) 기존의구조적응사업 (SAM) 이일자리창출사업으로 2004년 1월 1일부로통합되면서제도운영에서도큰변화를겪게된다. 연방노동청 (BA) 의새로운사업모델과고용센터 (Job Center) 의엄격한허가절차등으로인해단기공공지원일자리사업의예산이상당히줄어들고일자리창출사업의주변적인정책으로치부된다. 한편기업과신규취업자에대한고용보조금은인건비지원을핵심적내용으로하는데, 단기공공지원일자리사업과비교할때그혜택의폭과범위가상대적으로넓다. 베를린의경우고용보조금은직업훈련, 사회역량함양, 생활비등에소요되는비용처리방식으로이루어지는데, 지원액수가평균적으로볼때 2005년현재 1인당매달 258유로정도이다. 한편연방경제부의보고서 (COMPASS, 2005) 에따르면, 동독지역의재건에기여한일자리창출사업 (ABM) 의효과는고용능력, 구조전환, 노동시장의통합등 3가지측면에서모두긍정적이다. 이와달리전체독일을분석대상으로하는경우 2000년부터지난 4년동안모두단기공공지원일자리사업이목표로한노동시장

144 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 취약계층의고용증가가나타났다. 이와달리주정부간재정분담비율의변화가발생한 2004년이후일자리창출사업이목표로한동독지역의구조전환효과는별로확인되지않는다. 또한노동시장의통합효과는상당히애매하게나타났다. 다만일자리창출사업 (ABM) 이라는정부의정책조치가취약집단으로대표되는목표그룹에더욱더집중되고지원대상의범위가줄어들때효과가더큰것으로나타났다. 이러한일자리창출사업 (ABM) 의효과는지역적으로도차이가나타났다. 공공지원일자리사업이라는특수한정책적목표에맞게베를린을포함한동독지역의경우노동시장의통합효과가상당히높게나타나지만, 서독지역과서베를린도심지지자체의경우오히려지원과보호가요구되는노동시장의취약계층을선별시키는역효과도나타났다. 그래서일자리창출사업의통합효과는베를린의경우 2002년 24.7%, 2004년에도 24.6% 에머물러있다. ⑷ 직업재교육의지원 (Förderung beruflicher Weiterbildung: FbW) 기존취업자의직업능력을높이고재교육을지원하는정책수단인 직업재교육의지원 프로그램이하르츠개혁에의해서어떤영향을받았는가를보여주는분석보고서 (Schuldt, 2004) 에따르면, 교육목표, 교육과정및자격인증등에있어교육대상자의동기부여를연방노동청 (BA) 의재정수단과연동시킴으로써나타난가장큰문제는수혜자가상당히줄어들었다는사실이다. 베를린의경우 2002년 4월 4만 5,400명에이르던연방노동청지원직업재교육대상자가 2006년 4월에는 1만 3,300 명으로줄었다. 이러한수혜자의감소로인해베를린은전문인력의부족이라는심각한문제를안게되었다. 둘째, 이러한개혁조치로인해직업훈련교육서비스에종사하던이들의일자리가약 2천 5백개내지 3천개정도가감소한것으로보이며, 이와연관된일자리들도고용불안정이가중되었다. 또한직업교육과정의이수가더욱엄격하게관리되고일자리로연계되는직업훈련기회가줄어들면서공공의적극적인지원이필요한취약계층이직업교육제도로부터배제되는경우가많이발생하였다. 셋째, 민간교육기관에게지불되는연방노동청 (BA) 발급교육바우처의실질가격의수준이실제교육비용과비슷해지면서이들기관이제공하는직업교육의질과내용이어느정도수준을확보될수있을지에대한의문이계속제기된다. 이러한문제들로인해베를린의경우 2003년직업재교육의이수율이 31.8% 에서 2004년 33.5% 로별다른개선의기미가보이지않았다

145 Ⅴ. 독일의지역노동시장및고용정책 ⑸ 창업보조금 (Ich AG) 소위 1인회사 (Ich AG) 라고불리는창업보조금제도는다른개혁조치와달리, 하르츠개혁을통해완전히새롭게도입된제도이다. 창업보조금이라는정책수단이지닌제도적효과는일반적으로 3년정도의지원기간을거치고난후창업기업들이얼마나생존하고있는가를통해서확인한다. 그래서창업보조금의노동시장효과는일단자영업으로시작한창업이자신을비롯한가족의생활을보장하는소득수준까지획득할수있을만큼번창하고, 더나아가중장기적으로피고용인들을고용할수있는중소기업으로발전할수있는가가중요하다. 이러한측면에서보면 1인회사 제도는시행된지얼마되지않았기때문에객관적인평가를내리기쉽지않다. 그러나연방노동사회부의보고서 (BMAS, 2006: 5) 에따르면, 1인회사 제도를통한창업보조금은기존에자영업을창업하기가쉽지않았던이들에게집중적으로지원됨으로써, 저숙련실직자들에게일정하게취업기회를확대하는데효과를발휘하였다. 이와비슷한창업보조금의일종인연계수당 (Eingliederungsgeld) 과취업효과를비교해본결과에따르면, 1인회사 제도는여성및장기실업자들에게더큰고용효과를발휘한것으로평가된다. 그러나창업과정에서연방노동청 (BA) 등자금지원기관이좀더적극적인창업자문및지원조치를수행하지않음으로써시너지효과를내지못한점이지적된다. 또한다른방식으로이미창업을지원하고자문활동을수행했던다른기관 ( 상공회의소, 기업가단체, 지자체소관부서등 ) 과기능과역할이중복되는문제가발생하기도했다. 또한연방노동청 (BA) 의감독소홀과책임방기로인해창업보조금의전제조건이었던신규채용자의의무고용이제대로지켜지지않는문제들도지적되었다. ⑹ 과소고용 (Mini- und Midi-Jobs) 사회보험지원과세제혜택을통해서저임금 단기일자리가지닌문제점을극복하면서새로운일자리도만들어내고자도입된 과소고용 제도는일자리의절대적증가에는상당한효과를발휘했다. 베를린의경우 2000년 6월 17만 3,300명에불과하던과소고용일자리는 2005년 6월에 29만 7,900개로늘어났다. 이러한일자리의증가효과와달리, 과소고용으로인한노동시장및소득정책적효과를둘러싸고상당한이견이존재한다. 실제로 2000년대중반을거치면서정규직일자리는

146 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 줄어드는반면, 과소고용일자리의증가가계속되고있다. 이러한미니잡과미디잡의증가는사회보험의무가입일자리의증가자체를대체하는요인으로작용한다는평가도존재한다. 이러한효과로인해베를린의경우 2005년현재소위무기계약직전일제근무를하는정규직노동자의비중이전체취업자의약 65% 에불과하고, 이비율도점점더줄어들것이라고예측되고있다. 연방노동시장직업연구소 (IAB) 의고용패널조사에따르면, 현재정규직의비중이 5년전과비교하여약 70% 수준으로줄었다. 이와달리기간제, 시간제, 파견근로, 미니잡등비정규직의비중은점점더늘어나고있다. 베를린의경우전체임노동자중에서기간제가 10%, 시간제와미니잡의비중도 10% 를넘어서고있다. 비정규직문제는소득정책적측면에서도큰문제를발생시키고있다. 과소고용에해당하는저임금 시간제노동자의약 19% 가사실상생계비보다더적은임금소득을받기때문에추가적으로생활비보조명목으로실업급여 2( 과거실업부조 ) 를받아야한다. 15) 베를린지역내에서과소고용노동자중실업수당 2를받고있는이들의비중은 19.2% 인반면, 사회보험의무가입노동자중에서실업급여 2를받는이들의비중은 2.9% 에불과하다 (IAB, 2005). 베를린지역의취업자중에서근로소득으로생계비를충당하지못해서실업급여 2 의혜택을받는이들이약 6만 5천명에이른다. 이러한결과는과소고용을중심으로한일자리창출이노동시장정책에있어오히려더큰부담으로작용하고있다고평가할수있다. ⑺ 하르츠개혁이후지역노동시장 하르츠의개혁조치가본격화되는시기인 2004 년을전후로하여독일노동시장은 큰변화를겪게된다. 고질적인독일병으로간주되었던고실업추세가전환되기 시작한다 년 9.6% 에서 2004 년 10.5%, 2005 년 11.7% 를기록하고난후실업 률은확실히감소추세로돌아선다 년 10.8%, 2007 년 9.0%, 2008 년 7.8% 로 떨어진다. 이러한감소추세는베를린지역에서도마찬가지로나타났다 년 15) 하르츠개혁의네번째개정법안인사회법전 (SGB) 2 의핵심적인내용이바로과거의실업부조 (Arbeitslosenhilfe) 를실업급여 2 로바꾼것이다. 과거의실업부조는특별한사정이없는한무기한생활비를보조했지만, 실업급여 2 는실업급여 1 이종료된후 6 개월간지급되며, 특별한사유가있는한 1 년까지연장가능하다. 혼자사는성인의경우매당 404 유로가최저지급액이다

147 Ⅴ. 독일의지역노동시장및고용정책 19.0% 라는최고치를보이던실업률이그이후계속감소하여 2006년 17.5%, 2007 년 15.5%, 2008년 13.8% 까지떨어진다. 베를린의실업자수도 2005년약 32만명을기록하고난후계속떨어져서 2008년약 23만명까지줄어들었다 (SAIFB, 2012: 6). 이와같이경기활성화와노동개혁조치의시너지효과로인해실업률이줄어들고취업자가늘어난것은베를린을포함하여독일전체노동시장의보편적인현상이었다. 그러나이러한긍정적인효과의이면에존재하는구조적문제는제대로해결되지못하고있었다. 베를린의총고용량 ( 취업자의수 ) 은일정하게증가추세를보이고있었지만, 이러한고용증대효과는대부분비정규직의취업에기인한것이다. 오히려사회보험의무가입노동자를의미하는정규직일자리의수는동일기간동안약 10% 가줄어들었다. 정규직일자리의감소량에있어상당부분은과소고용과같은비정규직일자리창출로메워진결과라고평가할수있다. 그러나더큰문제는 2009년미국발금융위기를겪고난후실업률의감소와취업자의증가추세가정체현상을보이고있으며, 베를린지역의고질적인실업문제라고할수있는장기실업자및청년실업등에서큰변화가보이지않는다는사실에있다. 2011년현재실업자중에서약 49.4% 가사실상직업교육을이수하지못한미숙련자이고, 25세미만청년의실업률은독일평균의두배에가까운 14.0% 이다. 또한실업자의 81.1% 가생활비의부족으로인해실업급여외에, 구직자의기본보장 (Grundsicherung) 혜택에의존하고있는실정이다 (SAIFB, 2012: 4). 이와같이하르츠개혁으로인해발생한노동시장정책의혜택축소는가처분소득과구매력을줄이는효과를발휘하고, 결과적으로빈곤확대와내수침체를초래하고있다. 베를린의경우 2011년 7월현재취업자중에서생활비지원성격의기본보장혜택을받고있는이들의수가 12만 6천명에이르고, 이중에서약 21% 에해당하는 3만여명은전일제근무를하는노동자들이다. 이와같이개혁조치로인한긴축재정으로기존에지급되던실업급여, 기본보장, 각종보조금및직업훈련지원조치들이상당부분줄어들었다. 이러한혜택축소로인해상대적빈곤은물론, 독일사회에서흔하지않던절대적빈곤문제가새로운사회문제로떠오르고있다

148 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 3. 베를린의지역노동시장정책사례 : 베를린노동 (BerlinArbeit) 16) 이러한상황에서 2012년베를린주정부는지역노동시장과실업문제를해결하기위해주요이해관계자및유관기관들과의협의를거쳐서 베를린노동 이라는포괄적이고종합적인정책패키지를마련한다. 베를린노동 의정책목표는크게 4가지로나눌수있는데, 고실업의축소, 좋은일자리원칙의관철, 전문직일자리의산업입지화, 정책수단의효과최대화를위한이해관계자의협력등이다. 이러한정책목표를달성하기위해주정부는주요사업영역으로연방노동청지역본부와의협력프로그램, 전문인력의확보와양성, 산하기초지자체와의공조, 이민자와난민의통합, 노동관련법제도의확립과준수, 사회적협의활성화등을설정한다. 아래에서이에대한내용을좀더자세히살펴보고자한다. 1) 지역노동시장및고용정책 : 실업축소와취업확대 ⑴ 일자리코칭 (Job Coaching) 장기실업자의취업을위한지도및동반모델이라고할수있는 잡코칭 프로그램은이미오래전에베를린이선도적으로실시하였다. 이프로그램의대상자는공공지원일자리및민간기업에취업을희망하는장기실업자들이다. 먼저, 공공지원일자리사업에서이루어지는일자리코칭은 6개월이상실업상태에있는이들을 1차노동시장으로재진입시키는것, 즉정규노동시간이 30시간이상인일자리에취업할수있도록만드는것이목표이다. 이를위해프로그램참가자들에게적합한일자리를소개하고, 이에필요한적정직업능력의이수및습득에필요한사항을전문가들이자문하고지도한다. 이때참가자들에대한전문가의코칭은일정한절차와내용에따라진행된다. 지자체단위로존재하는고용센터 (Job Center) 와합의하에노동시장통합프로그램의참가를위한 1차코칭, 개인프로필및활동계획의작성지도, 활동계획에서합의한교육과정의실행및동행지도, 사후자문과일자리중개서비스등으로진행된다. 이때전문가코치는참가자에게필요한추가적직무능력및직업교육을 16) 이부분은베를린주정부산하노동통합여성부의홈페이지 ( 와 q 발간자료 (SAIFB, 2012; 2016), 그리고연방노동청베를린 - 브란덴부르크지역본부보고서 (RDBB, 2015), 베를린 - 리히텐베르크고용센터자료 (Job Center, 2015) 를주로참고하였다

149 Ⅴ. 독일의지역노동시장및고용정책 안내하고주정부, 혹은연방정부가제공하는직업교육프로그램의지원가능여부를확인한다. 베를린의 잡코칭 사업은 2012년이후주정부산하노동통합여성부가위탁한전문기관이실무를총괄하고있으며, 이들은프로그램참가자는물론, 다양한직업교육및직업훈련기회를제공하는기업에대한자문도병행한다. 일반적으로잡코치 1인이담당하는프로그램참가자는약 40명이다. 실제코칭프로그램은 1단계프로필작성부터취업에이르기까지높은수준의자문과지도가이루어진다. 코치가수행하는직업능력향상교육을통해참가자가실무에서부딪히게되는여러가지문제들을미리인식하고이를제대로해결할수있도록돕는다. 이과정에서확인된성과지표를통해코칭의최적화와전문적자문을동시에달성한다. 2015년말현재베를린에 200명의코치가현장에서지도하고자문하고있다. 지금까지약 1만 1천명이베를린의 잡코칭 프로그램에참가하였다. 이러한높은참가율은장기실업자의동기부여가높다는것을보여주며, 1차노동시장으로의진입에실질적효과를발휘한다는것을증명한다. 실제로다양한방식으로코칭의질을높여서참가자의노동시장통합력을높이고있다. 이중 9천 449명이공공지원일자리사업형태로잡코칭에참가하고있는데, 이들의참가기간은참가자의조건과능력에따라상당한차이가발생한다. 이프로그램의또하나의효과는장기실업자의취업과함께사회적활동및참여가이루어진다는것이다. 코칭과정에참가한장기실업자의약 25% 가취업에성공하여코칭과정에참가하지않은장기실업자보다훨씬높은재취업률을보이고있다. 이과정의참가자중 49% 가여성이고이민자의비중은 33% 에이른다. 한편일반기업이감당하기힘든일자리지도및자문을 잡코칭 프로그램을통해서해결하고있다. 베를린 잡코칭 프로그램은신규채용자에대해 6개월동안민간기업을대신해서이들을지도하거나자문한다. 민간기업대상자에게제공되는서비스는고용센터 (Job Center) 나주정부의지원하에이루어진일자리계약에대한자문, 이에필요한서류준비, 신규채용자의개인고충상담, 실습및직업교육기간동안해당기업에대한자문, 월 1,440 유로이하일자리에취업한신규채용자의현장직무교육에대한지원등이해당된다. 기업에대한코칭의중점목표는고용의지속가능성을높이는데있다. 민간기업에대한 잡코칭 은 2012년 10월에처음시작했는데, 코칭을받은약 400명의신규입사자들은대부분재취업하는데성공하였고, 중간에그만둔일부이직자들은대부분기존직장보다더나은임금과노동조건을제공하는기업으로전직한경우

150 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 에해당한다. 민간기업에대한코칭에들어가는비용은연방예산이아니라, 주예산 과유럽사회기금 (ESF) 을통해제공받는다. ⑵ 취업전후직업훈련및숙련교육 취업전직업훈련 (QvB) 이라는프로그램은상업, 사회복지및교육, 안전분야등전문직에취업하고자하는실업자들이취업전에 6개월동안해당분야에필요한직무교육과훈련과정등을이수하는프로그램이다. 이프로그램의목표집단은노동시장의취약계층에속하는이민자, 청년, 경력단절자, 학업중단자, 한부모등에속하는실업자들이다. 이프로그램은공식적인직업훈련과정을약 3/2 이상이수한이들중에서필요한경우직업능력과고용가능성을더욱높이기위해서유럽사회기금의재원으로추가적으로지원하는프로그램이라고볼수있다. 2015년한해동안 17개 취업전직업훈련 프로그램들을통해수많은참가자들이직업능력을향상시키고있다. 한달에평균약 150개교육과정에약 2,500명이참여하고있다. 참가자의절반정도가실직 6개월이상인장기실업자이고, 이들중 75% 가이민자출신에해당한다. 2011년말부터 2015년말까지지난 5년동안총참가자는 10,646명에이르는데, 이프로그램의참가자들중약 25% 가정규직으로취업하는데성공한다. 한편 취업을위한직업훈련 (QfB) 는고용센터 (Job Center) 가제공하는공식적인장기실직자대상특화직업훈련프로그램이다. 이프로그램도 1차노동시장의재진입, 즉정규직취업을목표로하고있다. 매달약 10개정도직업교육과정이제공되는데, 지난 5년동안베를린의직업훈련기관에서제공된교육과정은총 152개에이른다. ⑶ 중소기업에대한주정부보조금 2013년전면적으로개편된중소기업에대한주정부보조금은산하노동통합여성부의예산으로실업급여 2 수급자를포함하는실업자들은물론, 저임금노동자 ( 시간제및미니잡등 ) 중에서생활임금수준에미치지못하는노동자를고용하는기업에게인건비를보조하는제도이다. 이를통해기업이공정한임금을지급하고고용의지속가능성을높이는것이정책목표이다

151 Ⅴ. 독일의지역노동시장및고용정책 보조금은고용계약기간과임금수준에따라단계별로차등화되는데, 최대지급액수는연간 1만 2천유로이다. 이보조금제도는 최소보장 원칙하에만들어진기존의임금보조금이나통합보조금과달리, 좋은일자리 원칙을준수한다. 그래서새로운보조금은지급조건으로 고용유지 를명확하게설정하고있지는않다. 주정부는보조금의지급을통해 1차노동시장에서좋은일자리의확산, 베를린경제의핵심축이기도한중소기업의인건비지원이라는두가지목표를추구한다. 보조금의수급조건은기업의소재지가베를린이어야하고, 1년이상의고용계약을맺어야하며, 최소주간 35시간이상근무전일제, 총액월 1,300 유로 ( 시급 8.5 유로 ) 이상일자리에기존에실업자이거나, 혹은직업교육등사회법전 (SGB) 2 관련지원대상노동자가해당된다. 이러한보조금에대한홍보효과로인해 2011년에 36개에불과하던보조금지급기업이 2015년에 202개로증가한다. 500개기업이신청하였지만, 심사를거쳐서약 200개기업이혜택을받았다. 2011년말부터 2015년말까지지난 5년동안총 351명이주정부보조금을받았는데, 이중에 227명이장기실업자였고, 51명이사회보험료지원을받는비정규노동자였고, 35명이미니잡등저임금 단기노동자였다. ⑷ 공공지원일자리사업 한편공공지원일자리사업은크게두가지로나눌수있다. 먼저 고용관계지원 (Förderung von Arbeitsverhältnissen: FAV) 이라고불리는보조금제도는 55세이상중고령자에게공공근로일자리를제공하는사업이다. 사회법전 (SGB) 2의 16조e에규정되어있는이제도는중고령자의취업에대해임금비용을보조하는방식을취하고있는데, 보조금지원대상은기업과직업훈련기관이다. 고용관계지원 제도를통해만들어진일자리는 1차노동시장에바로재진입하기힘든중고령자를대상으로하기때문에, 앞에서소개한베를린 잡코칭 프로그램과공조하여정규노동시장에서일자리를찾을수있도록지원하는정책수단의하나이다. 한편이프로그램은공공선과필요를지향하는공공일자리사업이기도하다. 먼저베를린지역내사회복지및문화시설에서만들어지는공공성이강한일자리를주로지원한다. 둘째, 프로젝트의지원대상자들은대부분실업자이며, 이들이다시노동시장에진입하고일자리를찾는것을주로지원하고있다. 특히베를린의장기실업자중에서중고령자들을대상으로하는 집사보조, 공공교통서비스 등직

152 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 업교육프로그램은정규직일자리를얻을수있는 1차노동시장으로진입하기위해필요한과도기일자리경험프로그램이다. 이러한과도기일자리경험프로그램은고용센터의직업알선및소개서비스와연계되면노동시장의통합력은더욱높아진다. 이들일자리는 2014년베를린주가최저임금법을도입하면서사회보험가입을의무화하고시급 8.5 유로이상을보장함으로써일정한공정성을담보하고있다. 이들일자리에대한주정부의보조금액수는총액임금의최대 50% 까지이며, 이에대한재원은연방노동청 (BA) 과주정부의고용센터가공동출연하고있다. 2014년말 고용관계지원 프로그램에참여한이들이선택한일자리가속하는직종은문화 (5%), 아동및청소년 (8%), 수로안내인 (8%), 장애보조인 (11%), 사회서비스 (13%), 단순노무지원 (19%), 그외 (37%) 등이다. 이프로그램에참여한이는 2012년 46명에불과했는데, 1,791명 (2013년), 2,250명 (2015년) 으로계속늘어나고있다. 다른한편 시민근로 (Bürgerarbeit) 라는프로그램이존재한다. 시민근로 는 2011 년부터시행된연방정부의공익일자리지원정책이다. 지원대상인사회보험의무가입정규직일자리는추가적으로공공이익에복무하여야한다는전제조건을지니고있다. 그래서사실상 시민근로 일자리의인정여부에대한베를린지역노사정의동의가중요하다. 시민근로 일자리로선정되면인건비의 25%, 시설과설비에대한보조금일부, 직업훈련지원및동반자문등을주정부가제공한다. 시민근로 의지원대상자는 2011년 1,117명에서 2012년 3,545명, 2013년 4,532명, 2014년 4,821명으로매년늘어나고있다. ⑸ 일자리전시관 (JOB POINTS) JOB POINTS 는 2000년덴마크의 잡뷰띠크 를벤치마킹해서만들어진일종의 일자리전시관 이다. 유럽연합 (EU) 과주정부의예산으로 2002년베를린노이쾰른 (Neukölln) 에 일자리전시관 이최초로설치되고, 이어 2013년베를린미테 (Mitte), 샤로텐부르크-빌머스도르프 (Charottenburg-Willmersdorf) 에도설치된다. 2015년이후 일자리전시관 의재정은주정부가발행하는바우처를통해서조달하고있다. 이곳을통해일자리지원서비스와관련된유관기관과인력들을서로연계시키는것이목표이다. 일자리관련정보서비스를제공하는 일자리전시관 은정해진개설시간내에단순노무직에서부터전문직까지약 4천개기업으로부터확보한구인리스트를실시

153 Ⅴ. 독일의지역노동시장및고용정책 간으로구비하여구직자들이직접이를확인할수있게하고, 적합한예비일자리를찾으면이에대해상담하고해당기업과의면접을주선한다. 또한 일자리전시관 에서직접현장상담을하기도하고, 온라인을통해일자리매칭서비스를제공하기도한다. 실제로매달 1,000개이상의일자리가온라인을통해서주인을찾고있다. 그리고이곳에서는구직자와의상담과정을통해확인된내용을기반으로상담자가추가적으로필요한직업훈련이나숙련교육프로그램을소개하기도한다. 한편기업은이러한 일자리전시관 을통해보다자유롭고창의적인분위기에서일자리를찾고있는인재를추가비용없이접촉하고곧바로채용할수있는기회를얻기도한다. 2002년 일자리전시관 이처음개설되고난후베를린의세군데 일자리전시관 을직접방문한이들은 2015년에약 8만 5천명에이르고 일자리전시관 에직접구직리스트를제출한기업들은 1만 3,394개에이른다. 최종적으로이곳을통해채용이이루어진사례는 2013년 3,444개, 2014년 4,150개, 2015년 5,968개에이른다. 2) 노동정책 : 좋은일자리 (Gute Arbeit) 원칙 ⑴ 정규직전환지원정책 (Job Option) 잡옵션 은미니잡일자리에근무하는이들이정규직으로전환될수있도록지원하는제도이다. 이를위해미니잡노동자에대한정보공유와자문, 기존지원서비스의확장및강화, 기업인사담당자와의협력강화등을강조한다. 잡옵션 프로그램은일반적인노동법적자문은물론, 정규직일자리를얻기위해단계별로필요한사항및조건등에대한정보도제공한다. 이프로젝트가실시된 2013년이후 2015년까지 잡옵션 으로부터도움을받아정규직으로전환된미니잡노동자는 400명이넘고, 베를린의각지역고용센터에서 38개그룹미팅, 27개현장미팅등이이루어졌다. 한편베를린주차원의지원서비스네트워크외에도, 산하 6개지자체가정보공유및협력망을구축하고적극적으로활동하고있다. 예를들어, 베를린의지자체중의하나인샤로텐부르크-빌메스도르프와라이니켄도르프의경제노동위원회는 왜미니잡이냐? 이를극복하기위해더많은노력을! 이라는캠페인을공동으로

154 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 벌이고있다. 이들지자체들과마차가지로다른지자체들도미니잡일자리를정규 직일자리로전환하기위해필요한지원조치를협의하기위한공동위원회구성을 모색중이다. ⑵ 단협의일반적효력확장제도강화와주최저임금법제정 베를린지역노동시장에서 좋은일자리 원칙을실현하기위해서주정부는일반적효력이요구되는단체협약이지역전체로확장될수있도록노력하고있다. 실제로단체협약의적용은공정한임금과인간적인노동조건등을보편적으로보장하기위해필요한가장효과적인수단이다. 그러나지난십수년동안노조조직률이떨어지고단체협약적용률은점차줄어들었다. 2014년현재베를린지역의해당기업들의 16%, 해당노동자들의 48% 만이단체협약의적용을받고있다. 2014년단체협약강화법 (GSTV) 의개정을통해서단체협약의일반적효력은공공이해를반영하고지역노사정의협약위원회 (Tarifausschuss) 가승인하면지역내해당노동자들에게모두적용될수있게되었다. 예를들어, 감시안전업에종사하는베를린지역노동자들은 2015년시급 8.6유로, 2016년시급 9.0유로를보장받는임금협약을 2014년 3월에체결하고주정부는일반적효력확장을선언한다. 이를통해베를린지역에서감시안전업에종사하는약 1만 3천명의노동자는노조가입및단체협약적용유무에상관없이해당단체협약의적용을받게되었다. 이렇게베를린에서일반적효력확장이적용된직종과업종은 2015년현재감시안전업외에, 전기수공업, 지상교통서비스등에종사하는총 2만 8천명에이른다. 이러한일반적효력확장제도는기존에단체협약의적용을받기힘든저임금단기노동자들에게도큰혜택을주지만, 단체협약을적용받고있던일반노동자들도자신의노동조건을위협하고 덤핑임금 을지불하는 블랙기업 의공격을막을수있다. 한편, 수년간의논쟁과협의과정을거치고난후베를린주는 2013년 12월 29일최저임금법을제정하고발효시킨다. 이로써베를린지역에존재하는모든기업들은 2015년부터최저시급 8.5유로이상을지불해야한다. 이러한베를린주의결정은연방수도로서의존재적상징성으로인해다른주들의최저임금법제정및연방차원의법제화를가속화시키는정치적효과를발휘한다. 17) 17) 또한법정최저임금의준수를넘어서동일업종, 동일직무를수행하는기업의임금정보를공유함으로써, 자신에게지급되는임금수준이적정하고공정한지를확인할수있도록고

155 Ⅴ. 독일의지역노동시장및고용정책 ⑶ 탈법노동과불법고용의근절 탈법노동과불법고용이기업, 노동시장과공공재정에미치는악영향은이미널리알려져있다. 연방수도이고거대도시인베를린의경우유동인구가많고동서유럽의교통요충지이기때문에, 불법이민자와난민들이많이유입되고이들에의한탈법노동과불법고용이빈번하게발생하고있다. 2014년시리아내전이후이러한문제는더욱심화되고있다. 이러한탈법노동이건설업은물론, 다른업종과직종으로점점더확산되고있다는사실도큰문제이다. 이러한탈법노동과불법노동을줄이기위해서는지역주민들의의식과인식이바뀌어야하고, 정부의보다적극적인홍보와감시활동이필요하다. 이를위해베를린주정부는 탈법노동과불법고용을폐지하기위한정보센터 를만들고, 최저임금위반및불공정임금의신고등을포함하는다양한활동을전개하고있다. 18) 또한주정부는 탈법노동의추적및징벌 이라는프로젝트를운영하고있다. 탈법노동근절법 (GgSAIA) 에따라도입된불법적행위에대한추적과징벌을실행하기위해서베를린주정부는 2012년 10월부터행정개혁프로그램 서비스도시베를린 2016 의일환으로 베를린지역탈법노동의추적과징벌 프로젝트를추진하고있다. 이과정에서탈법노동과불법고용을제대로단속하기위해서는수공업및도소매영업관련신고및허가의무를위반하는불법행위를지자체가중점적으로단속해야한다는사실을확인한다. 실제로이와관련된단속및시정권은지자체가가지고있기때문에주정부의탈법노동과불법고용에대한대책에서지자체의협조와공조가무엇보다도중요하였다. 이러한경험에의거하여탈법노동과불법고용에대한감시감독도지자체에게이관하는사업을 1개지자체 (Pankow) 에서시범실시하고난후, 이에대한실행계획을산하모든지자체와합의함으로써, 이후에는탈법노동과불법고용에대한추적 용센터 (Job Center), 연방노동청 (BA) 의지역본부, 주정부등이온라인서비스망을공동으로구축하고이를가동중에있다. 18) 다른노조의단체협약임금을무력화시키는행위를일삼는 유사노조 문제가발생하고있다. 파견노동및인력서비스업기독교단체협약조직 (CGZP), 산업영업서비스노동자연합 (BIGD), 직종노조 (DHV) 등이이에해당한다. 이들은단체협약의체결능력을가지고있지않으면서노사교섭에서자신의역할과영향력을확대하려고한다. 전반적으로단체협약의적용률이낮아지고있는추세에서이러한유사노조의활동에대한적정한규제가필요하다는사회적합의가독일에서이루어지고있다

156 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 과징벌이보다효과적으로이루어질것으로기대된다. 한편주정부는 탈법노동근절을위한위원회 를만들어관련단체및공공기관담당자들을참가시키는조정회의를정기적으로운영하고이들의활동및사업계획을심의하고평가한다. 관할부서인노동통합여성부의주도하에만들어진이위원회는담당부서와이익단체를초월하여탈법노동과불법고용의근절을위한공조를이끌어내기위한민관파트너십기구라고할수있다. 또한건설업에일반화된탈법노동과불법고용, 임금덤핑등을근절하기위해서는공정하고성실한사업주를선별하는데도움이될수있는 사회기금백서 를발간하고있다. 베를린건설업의사회기금에서정한 좋은일자리 를제공하는기업의기준은최저임금법과탈법노동근절법을준수하면서법정노동시간의 75% 수준에서실질적으로일하고고숙련 전문직노동자의비율이 50% 이상이되는기업이다. 여기에피고용인의산업안전과건강보호에대한증명도추가된다. 그리고 유사자영업 과 유사영업 에대한규제도강화하고있다. 동유럽국가들이유럽연합에가입하고난후이민자들의유입이늘어나면서실업급여 2를수령하면서자영업에종사하는 유사자영업자 들이상당히늘어난다. 또한실질적으로는사회보험료를납부해야하는피고용인을고용하면서도도급및용역계약방식을통해법적, 제도적의무를회피하는 유사영업 사례도많아지고있다. 건설, 청소, 파견업등에서자주발생하는이러한탈법적사례로인해법정최저임금이지켜지지않거나, 단체협약이준수되지않는다. 이러한문제를해결하기위해베를린주정부는유사자영업과같은탈법행위를줄이기위한홍보활동을적극적으로벌이고, 이들에대한법률자문및정보제공을펼치고있다. 독일의경우탈법노동의단속활동은관세청의소관업무이다. 실제로탈법노동과불법고용에대한단속은연방관세청이주로담당하고있다. 전국적으로 113개관세청지부에서약 6,700명의단속요원들이이러한불법행위를추적하고벌칙을내리고있다. 이과정에서관세청은각지역의주무관서인검찰, 경찰, 산업안전처등과함께공조하고있다. 이러한상황에서 2015년 1월부터발효된법정최저임금에대한단속권도관세청에게부여된다. 법정최저임금에대한단속을제대로하기위해서는최대 8,147명의요원이추가적으로필요하다. 베를린의경우만하더라도 2014년현재 77곳에불과한관세청지소를 315개로늘려야할형편이다. 19) 19) 2014 년베를린관세청지부의활동성과는다음과같다. 범죄행위에대한조사는 4,427 건, 완료된범죄행위조사는 4,655 건이며, 판결, 벌칙및과태료등에의한벌금은 510 만유로에이른다

157 Ⅴ. 독일의지역노동시장및고용정책 ⑷ 노동자에대한노동조합의상담과자문, 그리고캠페인 노동자에대한상담과자문의대표적사례는독일노총 (DGB) 중앙사무소가운영하는이민자컨설팅센터이다. 베를린은예전부터이민자와난민들이많았기때문에이들의노동권및일자리등에대한상담과지원활동을노동조합차원에서오래전부터해왔다. 이미 1970년에독일노총베를린-브란덴부르크지역본부에 외국인상담센터 를만들어서이민자의체류인증및노동허가, 주거및보육상담, 일자리및직업훈련등과관련된권리분쟁및정책요구등을협의하였다. 이곳에서는이민자의언어능력등을고려하여 9개언어로상담이가능할수있도록전문인력을배치하고, 다양한주제에대한토론회와간담회등도개최하고있다. 실제로상담건수는 2011년 6,107건, 2015년에도 6,023건으로매년 5~6천건에이른다. 최근에들어시리아난민들이늘어나고체류허가가엄격해지면서임대료인상및주거지상실에따른문제를상담하고자하는이민자들의신청이늘고있다. 한편연방노동사회부가주관하는프로그램인 기업가치로서의인간 은미래지향적이고노동친화적인인력정책을추진하는중소기업을지원하는제도이다. 인사정책을보다혁신적이고인간중심적인방향으로전환하려고하는중소기업과의상담과자문을담당하는전문가의인건비와자문료등을기업규모에따라차등을두어 50~80% 까지연방정부의예산이나유럽사회기금으로지원한다. 베를린의경우 직업교육연구소 (f-bb) 에상담센터를개설하고독일노총의출자회사인 노동과삶 (Arbeit & Leben) 과의협력하에중소기업에대한초기상담을진행하고있다. 이러한상담은각기업에대한기초분석, 전문가진단순으로이루어지는데, 이에소요되는비용은연방정부의예산에주정부가보완적으로지원하는방식으로이루어진다. 또한독일노총은해외에서파견나온노동자에대한상담도진행하고있다. 독일노총산하 노동과삶 은중단기간베를린지역에파견된외국노동자들의고충에대한상담활동을벌이고있다. 상담주제는앞에서소개한탈법노동, 불법고용, 유사자영업및공정임금등다양한분야를망라하고있지만, 베를린을비롯한독일현지사정에밝지않은외국인노동자들에게관련정보를제공하고법제도적자문과조언을하는것이주요활동이다. 이러한활동을통해 2011년 444명에불과하던상담건수가 2015년에는 1,816건으로늘어났다. 마지막으로독일노총이주도하여서비스중심거대도시로서베를린의모범적역

158 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 할을강조하는캠페인을적극적으로전개하고있다. 베를린과같은거대도시 (metropolis) 는서비스부문의부가가치역량이상당히높다. 베를린의경우총부가가치의약 84% 가서비스부문에서발생하고있는실정이다. 이러한상황을고려하여독일노총은 2014년부터서비스부문에서 좋은일자리 를만들어내기위한노사협약을체결하기위해서베를린에서대대적인캠페인을벌이고있다. 베를린을시범도시로하는이러한독일노총의노력은 혁신적서비스정책 을통해서비스의질과고용의질을동시에향상시키는모범사례들을만들어내고, 이를관련기업과사업장에확산시키는것을목표로한다. 이를위해상업부문은노동시간, 약사업은심리적부담, 대인서비스업은정보공유등을주요의제로삼아시범사업을벌리고있다. 20) ⑸ 좋은일자리확대를위한지원 베를린주정부는몇년전부터 좋은일자리 사업을서비스부문에서적극적으로벌이고있는데, 그가운데가장모범적인업종이바로노인요양업이다. 이분야에서서비스의질을높이기위해서는해당노동자의근무조건과일자리가좋은조건을갖추어야한다. 이러한조건하에서양질의전문능력을갖춘요양업종사자들이유입될수있기때문이다. 베를린의유입인구는청년층이다수인데반해, 기존거주자의고령화추세도상당히심각하다. 요양업종의필요인력이 2013년현재 11만 2,500명이던것이 2030 년에는약 17만명으로증가할것으로예상된다. 전반적으로요양업종사자가 1/3 이상늘어나야하고, 이중에전문인력은향후 15년내에약 50% 이상증가해야한다. 그래서노동시장의분단구조가심한요양업의경우, 보다적극적인인력양성및업종내 외부의인력조정이필요하다. 이를위해요양업전문인력의직업교육기회를확대하기위해 요양보조인 교육과정을신설하기도했다. 또한양질의요양종사자들을확보하기위해서는공정임금과좋은노동조건을보장하는일자리가제공되어야한다. 이를위해서는베를린의노인요양업전체에대해포괄적인단체협약이필요하다. 가톨릭과기독교등종교단체가운영하는재단 (Caritas & Diakonie) 의요양보호시설에는종사자에적용되는단체협약이대부분존재하지만, 민간부문에속하는중소요양시설은단체협약의적용이쉽지않다. 이러한상황에서요양업전체에적용되는단체협약을체결하기위해서주정부는 20)

159 Ⅴ. 독일의지역노동시장및고용정책 2013년이후구성된 노인요양을위한베를린연대 에속해있는주요이해관계자 ( 노조, 사용자, 공공기관등 ) 들과의협의를통해이에대한공감대를확산시켰다. 이러한사회적동반자관계에기반을둔노사정협상을통해요양업의현실과노동자의요구에걸맞은공정임금과보편적인노동조건이합의될수있었다. 특히요양업에서일자리를구하고자하는견습생과예비취업자들을위한 직업훈련생 단체협약은주요이해관계자의비공식적인 원탁회의 (Rundtisch) 를통해주요내용이조율되고합의되었다. 노조에속하지않는직업훈련생까지단체협약의적용을받게되는데에주정부의중재자와조정자로서의역할이상당히중요하게작용하였다. 3) 지역인력양성정책 : 전문직의최고입지로서베를린 베를린이역량있는전문인력이존재하는최고의산업입지로발전하기위해서는높은수준의특화된직업훈련및숙련교육이개발되어야한다. 또한전문직직업준비과정이개선되고교과과정의직업지향성이향상되어야하며, 임금등노동조건이다른지역에비해높은수준을유지해야한다. 특히직업교육분야에서베를린은상당히많은정책적실험을수행했지만, 효과와성과측면에서부정적인평가가많다. 이러한문제의식에따라베를린주정부는기존인력양성정책과직업교육프로그램을재정비하고직업훈련체계를새로운틀로재구축하고있다. ⑴ 직업지향성을높이기위한교과과정개편 주정부는학생들의직업선택역량을향상시키고일반학교를졸업하고난후보다구체적인직업세계로연계시키기위해서직업지향성을높이기위한정책들을실행하고있다. 일종의 직업체험 이라고할수있는 Komm auf Tour 라는프로그램은중고등학교 7학년이자신의직업지향성등을직접체험할수있게만드는데목적이있다. 베를린주정부는건강계몽협회 (BZgA) 가처음개발한이프로그램을수정, 보완하여시범적으로실시하고있다. 이프로그램의재원은연방노동청 (BA) 이 49% 를감당하고, 주정부산하노동통합여성부가 51% 를감당한다. 약 1주일동안진행

160 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 되는이프로그램은취업을준비하는학생들에게워크숍, 직장생활및직업훈련관련특강, 직업체험및동반여행등을제공한다. 이러한체험을통해서해당학생은직업세계에서자신의장점과약점을스스로인식하고향후삶의목표와직업전망등을구상하고계획하는시간을가지게된다. 2010년부터실시된이프로그램에매년평균 7천여명이참가하였고, 2014년에는 10,167명이참가하였다. 이러한직업체험교육을마친학생들의경우일종의심화과정이라고할수있는 직업지향성베를린의심화과정 (BVBO) 프로그램에참여한다. 이프로그램은중고등학교 7학년부터직업교육과정을단계별로이수할수있도록총 5가지교육모듈을제공하고있다. 직업및교육지향성 (BSO) 에대한주정부의사업계획이 4단계로새롭게재편되면서교육모듈은보다체계화되고있다. 1단계인 7학년에서현장교육을받을기업과면접을하고, 2단계인 8학년에서기본직업교육을받고, 3단계인 9학년에서본격적인현장직업훈련을받고, 4단계인 10학년에심화직업훈련을실습기업에서받게되면서취업가능성을높인다. 이와같이취업을원하는학생들의직업지향성과학업지향성이서로성공적으로결합하기위해서는적합한직업교육과정이제공되어야한다. 그래서이프로그램에의해각단계별로제공되는교육모듈은총 5가지로구성되어있다. 모듈 1은직업영역의소개및직장체험, 모듈 2는학교직업교육의이수, 모듈 3은기업현장교육의이수, 모듈 4는심화직업훈련의준비, 모듈 5는심화직업훈련의이수로구성된다. 베를린지역에서실시된이프로그램은 2010년 72개학교, 15,242명이참여하였고, 2015년에 107개학교, 26,277명이참가하였다. 2015년부터 직업지향성베를린의심화과정 2.0이실시되면서프로그램의내용은좀더실습위주의기업현장교육을중심으로재구성되었다. ⑵ 직업교육의효과성을높이기위한정책 베를린에서는또한직업교육의실질적인성과를포함한효과성을높이기위한정책들이추진되었다. 특히직업교육이수율이낮은노동시장취약계층을대상으로하는프로그램들을주목할필요가있다. 먼저이민자가족출신의청소년이겪게되는직업준비과정의어려움을해소하기위해만들어진베를린의 3개역량센터 (Kompetenz Center) 에서제공되는일종의교육프로그램이바로 전망을지닌직업훈련 (AiS) 이다

161 Ⅴ. 독일의지역노동시장및고용정책 2015년에총 2,519명이참가한이프로그램에대한청년들의호응도는상당히높다. 2013년에서 2015년까지이프로그램에참여한이들중에서중도에서이탈한교육참가자의비율은 6% 에불과하다. 참가자들은먼저자신이가진직업역량과능력이어느정도인지를확인하고나서직업교육프로그램에참여할수있다. 기업에서교육받는실습과정을통해자신이원하는직업이자신의적성에맞는지를알수있게되고, 원서접수및면접을위한상담및자문을받을수도있다. 그리고졸업예정자의경우해당학생의학습능력에조응하는직업훈련과정을제공한다. 특히이민자출신이라는특수한조건을고려하여어학능력의향상, 모국의학업인정등에필요한제반사항에대한교육을받을수도있다. 한편베를린주는직업교육의지원에대한지침 (Richtlinie) 을가지고있다. 직업교육의지원지침을통해기업이제공하는현장실습일자리를늘리고직업교육의질을높이는것이목적이다. 이러한지침은지금까지실습일자리를제공하지않던기업들에게인센티브를제공하여더많은실습일자리계약을체결하도록유도한다. 이러한지원을통해전문인력을양성하고청년들이자신에게적합한직업교육기회를가지도록만든다. 제대로된직업훈련일자리를늘리는것은미래의직업전망을더욱밝게만들고사회생활에대한참여를촉진시킨다. 이러한지원지침은해당기업이가지지못한교육내용과질을다른기업들로부터전수받거나공유하는데도활용되기도한다. 특히학업수준이미진하거나부진한학생들을대상으로한직업교육특별과정을개설하여이들의노동시장통합력을높이고있다. 이지침을통해 2015년에만여성을대상으로한 123개직업훈련일자리계약이체결되었고, 두개이상의기업이공동으로직업훈련을실시하는훈련계약도 877 개가이루어졌다. 2016년에는약 400개기업에서 1,589명이직업훈련기회를가지게될것으로보인다. 이러한지원지침에따라직업훈련지도자의사례비, 그리고직업훈련생들의참가비등을주정부의예산으로지원할수있게된다. 또한베를린주정부는학교에서직장으로이동하는시기, 혹은직업교육과정에서필요한 멘토링 사업을전개해서청년들의직업훈련이수율을높이고자노력하고있다. 예전부터베를린지역의직업훈련일자리계약의파기율은다른주들과비교해보면상당히높다. 직업훈련일자리계약의약절반이완전히마무리되지못하고중도에해지되고있는실정이다. 이러한중도파기율을줄이기위해서베를린주정부는 멘토링 제도를 2013년에처음시범적으로도입하고, 2015년부터본격적으로운영하고있다. 멘토들은무보수로직업훈련참가자의파트너로서상담을하고자문활동을벌이고있다. 이들은직업훈련생들이기업의요구를충족시키는

162 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 데필요한능력을배양하도록도와주고, 핵심적인숙련및직업훈련에대한조언은물론, 자문도수행한다. 이러한멘토들은주정부로부터임명받기전에 20시간의교양과정 ( 멘토의역할, 강의법, 직업훈련생의권리와의무, 청년생활, 다문화적역량등 ) 을이수하여청년취업준비생들과멘토링과정에서발생할수있는문제를사전적으로예방하고있다. 멘토들은정기적으로분야별모임을가지고자신들의경험과계획들을공유한다. 이러한 멘토링 프로그램은직업훈련일자리계약의파기율이높은업종, 즉호텔, 여행, 건설, 안전, 건강, 서비스업종등에집중적으로배치되고있다. 직업훈련의성과를보장하기위해서는파기율을낮추어야한다 는모토하에이루어진이프로그램을통해 2013년 411명이혜택을받았고, 2014년에는 530명이멘토링프로그램에참가하였다. 마지막으로 베를린직업교육일자리프로그램 (BAPP) 은 1990년에시작된베를린의직업훈련일자리프로그램 (APP) 이업그레이된지원정책인데, 주로구동독지역의청년들이새로운일자리를찾을수있도록직업교육의기회를제공하기위해서연방정부의예산이투입되는제도이다. 2011년연방예산이줄어들면서프로그램이재구성되고이에따라부족한예산에대해주정부가매칭을해서지원하고있지만, 프로그램의주요내용은큰변화가없다. 구동독지역의경우직업훈련일자리가절대적으로부족한현실에서이러한프로그램의지원을받아기업이직업훈련실습일자리를제공하도록만드는것이중요하다. 특히베를린지역의경우전문인력과취약계층을위한실습일자리를제공하는데집중적인지원이이루어지고있다. 이러한목적을달성하기위해 베를린직업교육일자리프로그램 (BAPP) 은지역상공회의소, 지역직업협회, 노사정등다양한이해관계자들과공동직업훈련 (Verbundsausbildung) 프로그램을제공하기도한다. 공동직업훈련프로그램은교육대상자와기업및단체등의계약에의해실습기업, 직업교육기관과학교에서동시에이루어지고, 교육내용에따라 2년, 3년내지 3년 6개월이소요된다. 이에소요되는비용은직업훈련실습일자리를제공하는기업이부분적으로분담하고연방정부와유럽연합의지원금에의해서운영된다. 이프로그램을통해 2011년이후지난 4년동안 3,085명의실습일자리를제공하였다. 특히이프로그램은자체실습일자리를제공하기힘든중소기업들이공동으로직업훈련프로그램을운영하면서양질의인력을양성하여채용한다는점에서큰의미를지닌다

163 Ⅴ. 독일의지역노동시장및고용정책 ⑶ 직업교육과향상교육에대한자문 베를린에서직업교육에대한자문은 25세이상성인에게제공되는평생교육프로그램의일환으로이루어진다. 즉, 직업교육과정을선택하기전에자문기관을통해자신에게적합한직업훈련과정, 필요직업능력, 기타준비사항등을상담하고자문을받는다. 베를린주정부는교육청년과학부산하에자문기관을설치하고이들의온라인및오프라인네트워크를통해서자문서비스를제공하고있다. 이러한직업교육자문서비스의질을높이기위해전문가위원회를만들어내용적으로지원하고있을뿐만아니라, 산하자문기관들의이견과이해갈등을조정하기위한위원회도별도로구성하고있다. 베를린직업교육자문서비스의운영원칙에따르면, 서비스수혜자에게비용부담이있어서는안되며, 신청자의기회균등원칙에입각하여자문기회가제공되어야하고, 자문서비스의내용은수혜자중심으로구성되어야한다. 2011년에처음시작된자문서비스에 1만 8,876명이참가하였고, 지난 5년동안총 10만 2,619명이참가하였다. 한편직업교육과숙련향상을위한자문서비스의대상은노동자로한정되어있지않다. 주정부산하노동통합여성부의지원하에중소기업의경쟁력강화에도움이되는숙련향상을위한자문서비스도수행되고있다. 2011년부터시작된기업자문서비스는 1차자문, 그리고 2차자문, 더나아가연관직업훈련에대한자문등으로단계적으로이루어진다. 특히이민자출신직업훈련생의교육이수, 졸업과취업, 취업자의역량강화, 직업훈련일자리제공기업에대한자문등이동시에이루어지는경우가많다. 2011년부터 2015년까지총 1,380번의자문, 44회취업자의역량강화교육, 203번의전문가분석등이이루어졌다. 4) 사회적대화정책 : 주요이해관계자의협력강화 지역노동시장정책의실행과정에있어서프로그램의실효성을높이기위해서는주요이해관계자의협력적관계형성이매우중요하다. 베를린의경우이러한협력적동반자관계는 2013년주정부와연방고용청지역본부 (RDBB) 간에체결된 노동시장프로그램공동협정 과주정부, 독일노총 (DGB) 베를린지역본부, 그리고베를린기업연합 (UVB) 이발표한 베를린사회동반자관계의강화를위한공동선언 등으로외화되었다. 베를린에서주요이해관계자의사회동반자관계에기반한중앙차원

164 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 의노사정합의와일자리협약등은오랜전통을가지고있지만, 지역차원의고용협정등은 90년대후반이후비로소일반화되었다. 베를린도 1999년처음으로모든지자체들이 경제와노동을위한연합 (Bezirkliche Bündnisse für Wirtschaft und Arbeit) 이라는지역노사정협의체를만들어운영하였다. 이협의체는여러차례변화를겪으면서현재의 BerlinArbeit 로발전하였고, 이에대한소요재정은주정부, 유럽연합등이부담하고있다. ⑴ 직업교육상황과전문인력확보를위한특별위원회 (Soko) 의베를린합의 ( ) 베를린주지사는직업교육과전문인력확보를위한정책조치를사회적합의방식 으로추진하기위해 직업교육상황과전문인력확보를위한특별위원회 (Soko) 를구 성한다. 주정부노동통합여성부의주관하에매년한번씩열리는위원회는학생 들이학교생활에서직업세계로이행하는데필요한지원조치들을종합적으로논의 하는자리이다 년주정부, 경제단체및노사대표, 그리고연방노동청지역본 부등은 베를린합의 을통해청년들의직업훈련환경을개선하기위 해공동의조치들을합의한다. 이합의의목적은학교생활에서직업생활로이행하 는과정에서있는학생들이필요한조치들을자문하고지원하는것은물론, 직업 훈련일자리를늘려서산업입지로서베를린의경쟁력을높이는데있다. 이러한합의내용을보다구체적으로살펴보면다음과같다. 먼저정규교과과정 을이수하지못하는학생들의비율을 7% 미만으로줄인다. 둘째, 경제단체는실습 일자리를충분한숫자만큼제공한다. 셋째, 학생들이학교에서직장으로이행하는 과정을보다투명하게만들고교과과정에서직업지향성을보다강화한다. 21) 넷째, 2020 년직업훈련일자리의수를 2015 년대비 1 천개를더늘린다. 다섯째, 학생들이 직업교육을받기시작하는연령을현재보다더낮춘다. 여섯째, 직업훈련계약의파 기율을 30% 미만으로만든다. 일곱째, 대학진학과직업교육과정의상호연계성을 강화시킨다. 21) 이러한목적을달성하기위해베를린은 청년직업센터 를설립한다. 청년직업센터 는학교에서직장으로이행과정에있는청년학생들을지원하기위한장소이다 년까지총 12 개지자체가직업훈련과일자리를찾고있는청년들을상담하고자문하기위해청년직업센터를모두설립할예정이다. 이러한청년직업센터는실효성있는직업훈련기회를제공하고일자리의지속가능성을보장할수있도록청년취업예정자들이성공적인직업훈련교과과정을이수하도록돕는게목적이다. 이를위해연방노동청지역본부, 고용센터, 주정부청년지원부서, 직업교육기관등이각영역을담당하면서 청년직업센터 를공동으로운영하게된다

165 Ⅴ. 독일의지역노동시장및고용정책 ⑵ 주정부와연방노동청지역본부의 노동시장프로그램공동협정 고용서비스의지원및노동시장의개혁을위해사용되는정책수단의실효성을높이기위해서는주요이해관계자와행위주체들의협력이필수적으로요구된다. 특히베를린지역의직업훈련및일자리창출을위한재정투입에있어연방노동청과주정부의긴밀한협력과합의가중요하다. 바로이러한이유로 2013년부터주정부와연방노동청지역본부는 노동시장프로그램공동협정 을체결하고목표달성을위한정책수단과공동사업을논의하고합의하고있다. 이공동협정의목적은 1차노동시장에대한지원수단을더강화하고정책수단의활용에있어투명성을확보하고협력활동을강화하는데있다. 특히실업자에대한코칭, 직업훈련등과같이통합지향적공조활동을통해실업자들이더좋은일자리를가지도록만드는것이가장중요한활동목표이다. 그다음으로청년들의직업훈련기회를제공하는실습일자리를더많이만들어내고공공지원일자리를지원하는조치들을원활하게수행하는것이다. 마지막으로이민자출신, 장애인, 여성등미숙련노동자들이대부분인노동시장취약계층에대한특화된지원프로그램을운영하는것이다. 22) 이와같이 노동시장프로그램공동협정 에대한합의는주요행위주체들의협력을보다용이하게만들고공동목표의달성을위한정책수단의집중도를높이는계기가되었다. 이렇게됨으로써합의된노동시장프로그램을통해장기실업자들이정규노동시장에통합되고, 이민자와난민등노동시장의취약계층에게보다많은직업훈련의기회와일자리를제공할수있는길이열리게될것이다. ⑶ 베를린의사회적동반자관계강화를위한공동선언 22) 시리아내전이격화되고난민의유입이급격히늘어나면서 2015 년 8 월주정부는 망명자및난민의보호와통합 이라는새로운노동이슈에대한기본입장을발표한다. 이미 4 월에난민들의어학능력강화등직업능력향상및숙련교육에대한추가적인지원조치를결정하고이들에대한상담및자문활동도강화하였다 년 8 월에주정부산하노동통합여성부가관할하는관련위원회가만들어지고, 이후에건강사회부와교육청년과학부의담당부서도함께참여하는 난민의노동시장통합을위한조정위원회 로확대 개편된다. 여기에노동시장의주요행위주체인연방노동청지역본부 (RD BB), 상공회의소 (IHK), 수공업자협회 (HWK), 독일노총 (DGB) 지역본부, 지역기업가단체 (UVB), 자유복지요양협회 (LIGA) 등의대표자들도참가한다. 이조정위원회는난민들의다양한문제들에대한종합적지원및활동들을효율적으로조정하기위한기구라고볼수있다

166 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 베를린의노사정대표자들은 2013년 5월 22일사회적협의와단체교섭의강화를위한합의서를체결하고정기적으로노동시장및직업교육정책에대한현안문제들을협의하기로약속한다. 특히이번노사정의공동선언은단체협약의자율주의와단체협약체계의강화에대한주요이해관계자의합의인동시에, 좋은일자리 를만들어내기위해사회적동반자관계가필요하다는인식의공유를보여준다. 이러한공동선언은기존에노사정간신뢰관계가구축되어있었기때문에가능하였을뿐만아니라, 이번합의를통해이러한동반자적관계는더욱강화될것으로보인다. 실제로노사정의공동선언이후세차례에걸쳐실질적의제에대한협의와합의가이루어졌다. 2013년 11월 22일 직업훈련, 향상교육, 숙련교육 : 성공적인단체협약과사회동반자적형성가능성, 2014년 9월 17일 베를린수공업자의사회동반자적관계에대한도전, 2015년 3월 4일 좋은노동조건의관철과통제 : 공공부문의외주화과정에서나타나는탈법노동과불법고용의근절을위해서 라는중요한노사정합의가가능하였다. 한편 2015년 6월베를린지역의노사정이공동으로 베를린의단체협약자율주의와사회적동반자관계의강화 : 유럽연합 25주년기념분석및전망 이라는공동심포지움을개최하고노사정이직면하고있는새로운도전과해법에대한이견을상호논의하는자리를가지기도했다. 이러한노사정의사회적대화분위기는 2016 년 2월 10일에개최된 노동 4.0: 베를린의서비스부문과노동생활의디지털화과정에서노사정의도전과형성가능성 이라는국제심포지움에서도확인된다. 디지털화되고자동화되고있는노동세계의변화에능동적으로대응하기위해필요한노사관계와노동시장정책이무엇인지를논의하는이자리에서기술혁신은사회혁신과공정한노동조건의보장과병행되어야한다는점이확인되었다. 특히베를린의경우거대도시 ( 메트로폴리스 ) 로서자신의입지특성에걸맞은노동생활과서비스의혁신, 자동화와디지털화에조응하는전문인력의양성등새로운노동시장및일자리이슈들을자신의문제로받아들어야한다는노사정의공감대가폭넓게형성되었다. ⑷ 경제와노동을위한지자체연합 (BBWA) 더많은좋은일자리를만들기위한지자체차원노사정의전략적연합을의미하

167 Ⅴ. 독일의지역노동시장및고용정책 는 경제와노동을위한지자체연합 은현장문제를잘아는노사정의지자체조직이함께할때가장좋은성과를낼수있다는경험에서출발한다. 이에필요한재원은주정부, 연방정부는물론, 유럽연합에서도조달한다. 특히유럽사회기금 (ESF) 의재원으로추진되는지역고용협약은지자체차원의노동시장및사회경제적문제에대한전략적실행계획을담고있다. 베를린의경우지역차원의주요행위자의전략적공동대응과네트워킹을기본으로하는지자체연합프로그램은크게세가지가존재한다. 먼저 지역사회적자본 (LSK) 프로그램은지역의고용친화적잠재력을높이기위한목적을지니고있다. 사회적응집력을높이고노동시장의진입과재진출을지원하는이프로그램은 2007년부터 2015년까지총 961개프로젝트를지원했고이재원은전부유럽사회기금 (ESF) 에서조달되었다. 둘째, 파트너십- 발전-고용 (PEB) 이라는프로그램은지역차원에서고용잠재력을사회동반자적방식으로강화하는것을지원하기위해만들어졌다. 이를 73개단체가제안한참여적, 통합적, 지속가능한지역모델을지향하는프로젝트 110개를지원하였다. 셋째, 경제유효화조치 (WDM) 는 경제와노동을위한지자체연합 의체계하에지역경제력의강화와인프라 ( 네트워크, 협력기구, 컨설팅기관, 전략단위등 ) 의확장을지원하는목적으로만들어진프로그램이다. 4. 베를린노동 의노동시장효과 베를린의지역노동시장정책을대표하는프로젝트인 베를린노동 (BerlinArbeit) 이시행된 2011년부터 2015년말현재까지노동시장의성과를간략히정리하면다음과같다 (SAIFB, 2016). 먼저가장대표적인노동시장지표인실업률을살펴보면, 2011년말약 21만 3천명에이르던실업자의수는 2015년말현재 18만 4천명으로약 2만 8천명이줄어들었다. 이러한긍정적인효과는실업률의감소에서도확인되는데, 2011년 12.3% 로독일연방내에서가장높은실업률을보이던베를린주의실업률은 10.1% 로줄어들었다. 이러한실업률은독일전체실업률보다는여전히높은수준이지만, 동일기간실업률의감소폭은독일전체감소폭 0.5%p 보다훨씬더많은 2.2%p 를기록하고있다

168 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 < 표 5-2> 실업률변동 ( 단위 : 명, %) 베를린절대치 베를린실업률 독일실업률 년변동치 213, , , , ,267-28, 출처 : Statistik der Bundesagentur für Arbeit. 한편독일노동시장문제의가장고질적인병으로간주되는청년실업문제를좀더살펴보면다음과같이정리할수있다. 베를린이연방수도이며, 국제적거대도시 (metropolis) 라는지역적특성을고려하면다른주들에비해청년실업률이높을수밖에없다. 그래서 2011년말현재독일전체청년실업률은 5.1% 인데반해, 베를린청년실업률은 12.4% 를기록하고있다. 거의 2배가더높은실정이다. 2000년중반을거치면서베를린도다른주들과마찬가지로전반적으로실업률이낮아지고있는추세를보이고있음에도불구하고, 유독청년실업률은여전히아주높은수준을보이고있다. 그래서베를린주정부는 베를린노동 의 4대중점사업중에하나로 청년실업의축소 로잡고이문제를해결하기위한다양한정책조치들을집중적으로실행한다. 특히 2011년 9월현재 14.1% 에이르던청년실업률을줄이기위해 2016년말 베를린노동 이종료되는시점인 2016년말까지청년실업률을 10% 이하로감소시키는것을핵심목표로설정한다. 아래의 [ 그림 5-3] 에서확인할수있듯이청년실업의축소를위한주정부와주요이해관계자들의협력과공조에의해 2014년 12월에처음으로청년실업률을 9.3% 까지줄이는데성공하고, 2015년 9 월이후현재까지청년실업률을 10% 미만선으로유지하고있다. 한편이러한노력에의해 2011년부터 2015년까지최근 5년간베를린의청년실업률은 12.4% 에서 9.5% 로 2.9%p를줄인다. 이수치는동일기간독일전체청년실업률의감소폭 0.4%p 보다훨씬높은수치이다

169 Ⅴ. 독일의지역노동시장및고용정책 [ 그림 5-3] 연방과베를린주의청년실업률변동 주 : 위의수치는베를린, 아래의수치는독일전체청년실업률출처 : Statistik der Bundesagentur für Arbeit. 한편지역노동시장정책에있어가장큰난제중의하나가바로실업기간이 6개월이상인장기실업자를노동시장에다시진입시키는일이다. 실업기간이길어지면길어질수록취업가능성이더욱낮아지기때문에, 장기실업자를줄이기위한정책이효과를발휘하기가쉽지않은게현실이다. 이러한난점으로인해베를린도 2011년말현재전체실업자중에서장기실업자의수는 7만 3,364명에이르고실업자중에서장기실업자의비중이 34.5% 에이른다. 그러나이러한장기실업자도 베를린노동 이본격적으로추진되면서취업기회가많아지고실질적인고용효과가발휘되면서최근 5년사이장기실업자의비중이약 2.1%p가줄어든다. 이러한감소치가미미하게보일지모르지만, 동일기간독일전체실업자중에서장기실업자의비중이 37.0% 에서 37.7% 로오히려 0.7%p가더늘어난것과비교하면상대적인성과를확인할수있다

170 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 < 표 5-3> 연방과베를린의장기실업자변동 베를린장기실업자 ( 명 ) 베를린장기실업자비중 (%) 독일장기실업자비중 (%) 년변동치 73,364 69,500 67,840 62,427 59,672-13, 출처 : Statistik der Bundesagentur für Arbeit. 다른한편, 베를린노동 의지역노동시장에대한효과는취업자의변동에서도확인된다. 베를린의경우 2011년말사회보험의무가입피고용인의수는 118만 3,502 명에서 2015년말 134만 2,000명으로 15만 8,498명이증가하였는데, 지난 5년간증가율은 13.4% 에이른다. 이수치는독일전체취업자의증가률인 7.3% 와비교하면, 약두배에해당하는수치이다. < 표 5-4> 취업자수변동 사회보험의무가입피고용인 년변동치 베를린 1,183,502 1,221,073 1,250,442 1,288,000 1,342, , % 독일 29,046,131 29,527,929 29,884,370 30,397,759 31,178,000 +2,131, % 출처 : Statistik der Bundesagentur für Arbeit. 독일평균치에비해취업자수의증가가베를린주에서월등하게높다는것은그만큼노동시장의상황이개선되고있다는것을의미한다. 이는취업률과고용률에서도확인된다. 2010년 71.0% 이던독일의취업률이 2014년 73.6% 로 2.6%p가증가한것에비해베를린의경우동일기간취업률이 68.3% 에서 72.7% 로 4.4%p가증가하였다

171 Ⅴ. 독일의지역노동시장및고용정책 이렇게베를린이취업자증가에있어상대적으로큰성과를보이고있다는사실은다른주들과의비교를통해서도확인된다. 아래의 [ 그림 5-4] 에서알수있듯이, 2015년말현재베를린의취업자증가율은전년대비 2.0%p가증가하였는데, 이는전체 16개주들중에서가장높은수치이다. 동일기간독일전체취업자증가율은 0.8%p를기록하고있으며, 두번째로좋은성과를보이고있는바이에른주도 1.2%p 증가한것에불과하다. [ 그림 5-4] 전년대비취업자의증가율비교 ( 기준년도 : 2015) 출처 : Statistik der Bundesagentur für Arbeit. 한편베를린주정부의 베를린노동 에서두번째주요목표로내세운 좋은일자리 (Gute Arbeit) 의관점에서보면베를린지역고용의질은지난 10년동안은물론, 최근에들어서면서더욱개선되고있다고평가할수있다. 아래 [ 그림 5-5] 에서알수있듯이, 독일의다른지역과마찬가지로베를린의경우도전체피고용인중에서비정규직에해당하는기간제, 시간제, 과소고용, 파견노동은지난십수년간증가추세를보이고있다. 다만주목되는특징은시간제일자리를제외하고, 다른비정규직고용형태들은 2011년을전후로하여증가세가

172 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 감소세로돌아서거나, 정체현상을보이고있다는사실이다. 기간제고용은 2011 년 13% 에서 2014 년 10% 로줄었고, 과소고용도 2012 년 9.5% 에서 2014 년현재 8% 대 로감소하고있으며, 파견노동은동일기간동안 1.2~1.4% 선에머물러있다. [ 그림 5-5] 베를린지역의비정규고용비중변화 주 : 변동선은위로부터시간제, 기간제, 과소고용, 파견노동을나타냄. 출처 : IAB- 기업패널. 5. 마무리하며 위에서살펴본바와같이 2000년대중후반까지독일연방의다른주와비교할때열악한노동시장의상황을보이던베를린주가 베를린노동 (BerlinArbeit) 이라는지역노동시장프로젝트를통해서놀라운변화를겪고있다. 실제로그이전까지이지역의고용상황의악화는동서독지역의통합도시, 유동인구가많은거대도시, 약한산업입지역량등사회경제적문제와정책적한계로인해불가피한측면이있었다. 실제로 2000년대초중반하르츠개혁등연방차원에서노동시장정책의격변이일어났지만, 이로인한지역노동시장의효과는그다지오래가지못했다

173 Ⅴ. 독일의지역노동시장및고용정책 이러한상황에서베를린지역노동시장의성과를획기적으로전환시키기위해서는고용정책은물론, 교육, 재정및조세, 경제및산업정책등에서지역차원의독자적이고능동적인패러다임전환이필요하다는공감대가폭넓게확산된다. 특히이러한정책변화에있어서추동력은역시고용친화적인지역노동시장정책의구상과실행이었다. 이는기존지역노동시장정책이중앙정부의일자리정책과별다른차별성이없었다는성찰을반영하는동시에, 일자리창출의동력을친기업적인경제정책으로환원시키는오류를더이상반복하지않겠다는인식전환이기도했다. 바로이러한문제의식에따라추진된프로젝트가바로 베를린노동 이다. 이프로젝트는베를린이봉착하고있는고실업등노동시장의구조적문제를해결하기위한포괄적이고종합적인정책패키지라고할수있다. 그래서이프로젝트가달성하고자하는정책목표또한고용정책적측면에서실업자의축소, 노동정책의기본원칙으로서좋은일자리관철, 직업훈련및인력양성정책적측면에서양질의전문직인적자원이유입되는산업입지, 사회적대화의활성화를통해정책수단의실효성의극대화등크게네가지영역으로나눌수있다. 물론이러한각사업과프로그램의적용과정에서지방노동청은물론, 노동시장과고용거버넌스의주요이해관계자들과의협의와협력은필수요소라고볼수있다. 이러한새로운실험과노력에힘입어 2015년베를린의노동시장은 10% 미만청년실업률, 상대적으로높은취업률과낮은장기실업률등적지않은성과를거두고있다. 그러나이러한긍정적평가와달리, 베를린의지역노동시장정책이해결해야할문제들은산적하게남아있는것도현실이다. 한편이글에서살펴본베를린의지역노동시장정책에대한사례분석을통해우리가얻을수있는교훈과시사점을정리하면다음과같다. 먼저, 지역노동시장정책은중앙정부의고용정책, 그리고산하지자체의일자리지원서비스와상보적관계를형성하면서추진되어야한다. 베를린의경우이러한모범사례를직업교육에서확인할수있다. 취업을준비하는학생들이직업훈련및숙련교육에참가하여직업능력을향상시키고이들의취업가능성을높이기위해서베를린주정부는특화직업훈련에대한추가적재정지원을실행하고있다. 물론이러한추가지원은산하지자체가관할하는고용센터 (Job Center) 와연방노동청지역본부가관할하는지역노동청 (Arbeitsagentur) 이합의하고있는배정원칙, 그리고지역노동시장에서요구하고있는필요직종과숙련도를정기적으로파악하고있는상공회의소의판단기준에따라이루어진다. 둘째, 지역노동시장정책이보다더실질적인성과를얻기위해서는노사정등

174 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 주요이해관계자들의협의와합의가병행되어야한다. 베를린주정부는노사는물론, 주요유관단체대표자와함께, 노동시장및직업훈련관련현안및정책에대한정기적협의를진행하고사회동반자적관계에기반한사회적합의를추진하고있다. 그대표적인사례가바로주정부와연방노동청지역본부의 노동시장프로그램공동협정, 베를린의사회적동반자관계강화를위한공동선언, 경제와노동을위한지자체연합 (BBWA) 등이다. 이와같이노동시장의통합력을높이기위해베를린주정부는정책의구상과실행에있어협력과조정원칙을준수하고있다. 이를통해주정부가추진하는지역노동시장정책에대한이견을조정하고이해관계자의협력구조를발전시키고지자체간응집력을강화시킨다. 셋째, 지역노동시장정책은지역적특성은물론, 계층적특성을반영하고노동시장취약계층등사각지대에대한특화정책을구사해야한다. 베를린의경우이러한문제인식이반영된정책이바로이민자고용정책일것이다. 베를린주정부는이들에대한노동시장의배제를줄이고취업가능성을높이기위해직업교육은물론구직과정에서가장큰어려움으로인식되는언어문제의해결을위해추가적인재정을투입하고있을뿐만아니라, 다중언어능력을소유하고있는이들의다문화적장점을극대화할수있는방안을지원하고있다. 또한자국에서취득한직업능력을독일에서정당하게인정받을수있도록자문하는데특별예산을배정하고있다. 실제로이주민이직업교육을마치고취업하게되는과정을지원하는학교, 기업, 교육기관, 이주민단체등다양한기관들의연계망과협력관계가중요하다. 이를위해베를린주정부는산하지자체의고용센터와함께, 이주민을위한특별교육과정과상담코너를개설하고이들에대한고용지원서비스를강화하고있다. 넷째, 지역노동시장정책에서동원되는정책수단의효과성을극대화시키기위해서다른정책조치들의보완적역할을강화해야한다. 이러한대표적사례가바로 베를린의직업지향성심화과정 (BVBO) 프로그램이다. 중고등학교과정 7학년을대상으로하는이프로그램을통해매년약 1만명의베를린지역학생들이혜택을보면서이원적직업교육의탈락률이획기적으로줄어들었다. 기존에약 27% 에달하던직업교육계약파기율이 2015년말현재 23% 로감소하는데여러가지요인이작용했겠지만, 무엇보다 1백만유로의추가예산투입이큰역할을했다. 이예산으로사업체교육장을늘리고직업교육의이수여건이좋지않은학생들에게특별지원이가능했다. 또한고용센터의특별지원조치를통해직업교육과정의탈락자들을위한 2차보충교육등을제공할수있었다. 마지막으로베를린의지역노동시장정책에대한사례분석을통해우리가확인할

175 Ⅴ. 독일의지역노동시장및고용정책 수있었던것은바로 베를린노동 이라는프로젝트가추진되는과정에서확인되는지방정부의주도적역할, 즉 리더십 이다. 베를린노동 이정책목표를설정하거나, 사업과프로젝트를수행할때 민관파트너십 (PPP) 방식을적극적으로활용하고있지만, 주요행위주체들의의지를모으고자원을동원하는데있어지방정부의역할이결정적이다. 지방정부의정책방향이단순히고용문제에만맞춰진것이아니라, 일자리문제의해결을위해필요한정책수립, 집행및평가를포함하는전체과정에서지방정부의개입과결정권을강화하는것이무엇보다중요하다. 바로이러한측면에서볼때이제한국도지역노동시장정책은물론, 제도와재정등노동시장에영향을미치는각영역별로지방정부의책임과권한을강화시킬수있는 분권형 노동시장정책패러다임에대한논의를본격화해야할것이다

176

177 Ⅵ. 사회적경제에의한일자리창출해외사례 1. 서론 본장에서는사회적경제가고용에미치는영향을해외사례를통해알아보고자한다. 2절에서는 OECD 주요국가의사회적경제에의한고용현황을살펴보고, 3 절에서는구체적인사례를살펴보며, 4절에서는본장을간략히요약한다. 사회적경제, 좁게는사회적기업에대한관심이국내외에서꾸준히늘어나고있다. 반복되는경제위기로실업자가늘어나고구직을포기한취약계층이확대되면서이들을위한대안적경제체제로서의사회적경제가주목받고있는것이다. 우리나라에서사회적기업에대한관심은 2000년대중반부터가시화되기시작하였다. 구체적으로 2006년 12월 [ 사회적기업육성지원법 ] 이제정되면서사회적기업에대한정부차원의지원이결정되고, 사회적기업에대한사후관리도이루어지고있다. 특히정부의주된관심사는사회적기업이취약계층에있는사람들에대한일자리창출에얼마나기여했는지에있었다. 2014년인증된우리나라의사회적기업의보고서에따르면, 사회적기업의고용성과는꾸준히늘어난것으로나타난다. 우리나라에서인증된사회적기업은 2007 년 42개를시작하여 2015년현재 1,475개소로늘어났으며, 인증된사회적기업에고용된인원은총 28,201명 ( 기업당평균 23명 ) 이며이중취약계층은 60.3% 인 17,009 명으로확인되었다 ( 길현종외, 2015). 아래의 < 표 6-1> 은우리나라인증된사회적기업의고용규모, 임금및근로시간을나타낸것이다. < 표 6-1> 우리나라사회적기업의현황 취약계층 일반인 전체 유급노동자수 ( 명 ) 17,009 11,192 28,201 기업당평균유급노동자수 ( 명 ) 월평균임금 ( 천원 ) 1,170 1,647 1,362 주당평균근로시간 ( 시간 ) 출처 : 길현종외 (2015)

178 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 우리나라사회적기업의고용이꾸준히늘었음에도불구하고사회적기업에의한전체고용규모는그리높지않다. 우리나라전체고용규모와비교하면, 사회적기업에의한고용규모는매우낮은수준에머물러있기때문이다. 사회적기업이 2007년이후지속적으로늘어났음에도불구하고사회적기업에고용된전체노동자의총수는 3만명이채되지않는상황이다. 또 < 표 6-1> 에서확인했듯이, 노동조건또한일반기업과비교하여열악한편이라고할수있는데, 인증된사회적기업에고용된노동자의평균임금은 2014년기준 136만원가량으로최저임금수준임을확인할수있었다. 이러한우리나라사회적기업의한계적특징은사회적기업과정부지원간의관계에서찾아볼수있는데우리나라사회적기업은정부지원에대한의존도가높은편에속하며이로인해기업으로서의자생적인지속가능성및기업성과를토대로한양질의고용창출은여전히과제로남아있는상황이다. 이에본장에서는주요선진국의사회적기업에의한고용현황및실제사례들을통해사회적경제의긍정적인잠재성을확인하고, 나아가사회적기업을통한고용창출의시사점을살펴보고자한다. 2. 사회적경제의개념과활동 사회적경제에대해합의된정의는없다. 따라서사회적경제란용어를사용하고있는나라들간에도개념및활용에있어차이가존재한다. 그럼에도사회적경제가비교적활발하게활용되는유럽내에서의사회적경제란협력, 연대, 커뮤니티를강조한개념으로받아들여져왔다. 역사적으로사회적경제에대한구상은 1960년대부터이루어져왔지만, 사회적경제란용어가공식적으로언급된것은 1970년프랑스로알려져있다. 국제노동기구 (International Labour Organization, 이하 ILO) 는사회적경제를 사회적연대를실현하기위한상품, 서비스, 지식을생산하는경제체제 로정의하고있다 (Fonteneau et al., 2011: 6). 유럽연합역시사회적경제를협력적이고상호적인사회를위한비영리조직및재단으로정의하며사회적경제의대표적인유형이사회적기업이라고개념화하였다. 본장의이후서술에서는사회적경제를미시적측면에서사회적기업으로통칭하도록한다. 사회적기업의활동은유럽국가들에서쉽게발견된다. 아래의 [ 그림 6-1] 에서처럼, 영국과독일에서협동조합형태의사회적기업활동이두드러짐을확인할수

179 Ⅵ. 사회적경제에의한일자리창출해외사례 있다. 영국의경우사회적기업의수가 875,555 개로압도적으로많으며그다음이 독일 (513,727 개 ) 이었다. [ 그림 6-1] 유럽국가별사회적기업수 출처 : OECD elaboration on CIRIEC(2012), The Social Economy in EU 사회적기업은최근몇십년동안많은주목을받아왔는데, 그중에서도사회적기업의가장큰기여로고용, 이른바일자리창출이꼽힌다. 이와관련, Evance and Syrett(2007) 는유럽전체적으로사회적기업의고용효과가뚜렷하다고주장한다. 실제여러학자들은실업의대안으로서의사회적기업의잠재적인역할에대해연구해왔다. 예를들어 Monzon and Chavez(2012) 는실증연구를통해사회적경제에의한고용창출이유럽전체적으로 6.5% 에이른다고보고한바있다. 이에앞서 2002~2003년도데이터를가지고실증연구를진행한 Monzon and Chavez(2008) 는유럽전역에서사회적경제에의한고용규모가 1,100만명에이르고있으며이는전체유럽임금노동자의 6.7% 수준이라고밝혔다. 이들은후속연구에서 2010년데이터를가지고동일한분석을진행했는데, 이때유럽전체적으로사회적기업

180 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 에의한고용규모가무려 1,400만명이이름을확인하고사회적기업에의한고용창출이적지않다고주장하였다. OECD 자료에따르면, 2012년유럽평균 ( 약 6.5%) 보다사회적기업에의한고용규모가큰나라는스웨덴, 벨기에, 네덜란드, 이태리, 프랑스, 룩셈부르크, 덴마크, 스페인, 에스토니아등이었다 ([ 그림 6-2] 참조 ). [ 그림 6-2] 유럽국가별사회적경제에의한고용규모 ( ) 출처 : OECD elaboration on CIRIEC(2012), The Social Economy in EU 한편, 사회적경제가고용에미치는효용성은비단일자리규모를늘리는것에만국한되지는않는데, 그동안의연구를보면사회적경제는장기간실업상태에있는취약계층의사람들에게 노동의기회, 즉 일할수있는기회 를제공하거나최소한일을할수있도록교육훈련등을적극적으로지원하는것으로알려져있다. 이러한맥락에서 Aiken(2007) 은사회적기업이장기실업자, 여성, 청년등취약계층 (Disadvantaged Groups) 에특히유용하다고설명하며이는사회적기업의조직비전이경제적으로이윤추구만을고려하는일반적인기업과처음부터다르기때문이라고설명하였다. 다만, 사회적기업이고용에미치는효과성및취약계층에대한지원등은해당기업이운영되고있는국가에서의경제적, 정치적맥락을고려하지않고서는이해하기가어렵다는주장도동시에존재한다 (Lavaille et al., 2007: 180). 이와관련, Biet and Spear(2003) 는유럽노동시장에서사회적기업의역할을조사하기위해 12 개국가를대상으로연구를진행한바있는데, 이들역시나라마다사회적기업이취약계층에제공하는근로조건 ( 예를들면, 임금, 교육훈련등 ) 이서로다름을확인

181 Ⅵ. 사회적경제에의한일자리창출해외사례 하였다. 요약하면, 사회적기업은유럽국가들내에서고용에긍정적인효과를가지 며특히취약계층에취업의기회를제공하는등사회적으로바람직한역할을수행 하는것으로나타난다. 3. OECD 주요국가사회적경제의고용효과 23) OECD는 2011년 8개국가, 14개도시, 655개의사회적기업을대상으로한조사를바탕으로사회적기업의고용의양과질등에초점을둔보고서를발간했는데, 본절에서이를소개하고자한다. OECD 보고서를본절에서소개하려는목적은첫째, 주요선진국에서운영중인 650개이상의사회적기업에대한광범위한조사로포괄적으로사회적기업의고용수준을확인할수있는측면에서의미를갖는다. 둘째, 각국가별사회적기업의고용수준을확인할수있는장점이있다. 아래의 < 표 6-2> 는 OECD 분석에포함된국가, 지역및통계에포함된사회적기업의수를의미한다. < 표 6-2> 연구표본의기초자료 : 국가, 지역별로조사된사회적기업의수국가지역기업수 1 타스마니아 (Tasmania) 16 오스트레일리아 2 웨스턴시드니 (Western Sydney) 15 3 벨기에플란더스 (Flanders) 53 4 브리티시컬럼비아 (British Columbia) 39 캐나다 5 퀘백 (Quebec) 84 6 버건디 (Burgundy) 75 프랑스 7 브리타니 (Brittany) 롬바디 (Lomnardy) 45 이탈리아 9 푸글리아 (Puglia) 룩셈부르크룩셈부르크 (Luxembourg) 40 23) 2014 년 OECD 에서발간한 Job Creation Through Social Economy and Social Entrepreneurship 의보고서 ( 총 165 페이지 ) 중고용관련내용만을골라축약한것임을밝히며모든표와그림의출처또한동일한보고서에서발췌한것이다

182 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 국가지역기업수 11 레지니에센트럴 (Regiunea Centru) 26 루마니아 12 레지니에서던이스트 (Regiunea Sud East) 외스테르예틀란드 (Östergötland) 16 스웨덴 14 베스트라예탈란드 (Västra Götaland) 52 합계 655 1) 사회적기업의산업적분포 연구대상인사회적기업들이가장많이분포되어있는산업은사회지원서비스산업 ( 예 : 아동지원및장애우지원등 ) 인것으로나타났으며 (26.0%), 그다음으로많이분포되어있는산업은교육및훈련서비스 (21.1%), 노동통합사회적기업 (19.6%), 문화및오락 (16.2%) 산업이었다. 이러한결과를해석해보면, 해외의사회적기업들도우리나라와크게다르지않게사회지원서비스산업및취약계층을위한노동통합형산업에 45% 가량이분포되어있음을확인할수있다. 다만, 교육훈련서비스산업및문화오락관련산업이 37.3% 로낮지않았다. 이에비해재활용품수거등환경서비스산업은 11.8% 로그렇게높지는않았다. [ 그림 6-3] 사회적기업의산업분포

183 Ⅵ. 사회적경제에의한일자리창출해외사례 2) 사회적기업에의한정규직노동자고용규모 ( 지역별 ) 653개의사회적기업총고용규모는 47,267명이었으며 1개기업당평균정규직고용규모는 72.4명으로나타났다. 즉, 유럽을중심으로한사회적기업 1개당 72명을고용할수있음을보여준다. 다만, 지역별고용규모는상당한차이를가지고있었다. 사회적기업의고용규모가가장큰지역은벨기에의버건디지역으로사회적기업당평균 150.3명이었다. 반대로, 가장고용규모가작은루마니아의레지니에지역은기업별평균고용인원이불과 6.9명수준에머물러있었다. 따라서사회적기업의고용규모는지역별편차가상당한것으로나타났다. 이러한결과는사회적기업의고용규모가사회적기업이위치한지역의경제적상황에달라질수있음을보여주는것이기도하다 (< 표 6-3> 참조 ). < 표 6-3> 사회적기업의고용규모 지역 N 정규직노동자수 기업당평균정규직노동자수 타스마니아 (Tasmania) 웨스턴시드니 (Western Sydney) 15 1, 플란더스 (Flanders) 53 7, 브리티시컬럼비아 (British Columbia) 퀘백 (Quebec) 83 1, 버건디 (Burgundy) 75 11, 브리타니 (Brittany) , 롬바디 (Lomnardy) 45 2, 푸글리아 (Puglia) 룩셈부르크 (Luxembourg) 39 3, 레지니에센트럴 (Regiunea Centru) 레지니에서던이스트 (Regiunea Sud East) 외스테르예틀란드 (Östergötland) 베스트라예탈란드 (Västra Götaland) 합계 ,

184 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 조사대상지역의 2011년한해동안사라진고용과새로만들어진고용을비교해보았을때도사회적기업의고용효과는뚜렷했는데, 예를들어전년도 (2010년) 에비해고용이늘어난지역이많았기때문이다. 전체적으로 14개지역, 654개의사회적기업에서고용은 2.6%p 상승한것으로나타났다. 구체적으로 14개지역중 2개지역 ( 타스마니아, 버건디 ) 만고용이줄어든것으로나타났으나그비율은미미했다. 예를들어, 타스마니아지역은 1.1%p가줄었으며, 버건디지역은 0.1%p가줄어든데그쳤다. 이에비해나머지 12개지역은사회적기업의고용이모두늘어난것으로나타났다. 가장많이늘어난곳은스웨덴의외스테르예틀란드지역으로 32.2%p가늘어난것으로나타났다. 루마니아의레지니에서던이스트지역도고용이 27.2%p가늘어난것으로확인되었다. 아래의 [ 그림 6-4] 에서보는바와같이대부분의지역에서사회적경제에의한고용이늘어났음을확인할수있다. [ 그림 6-4] 조사대상지역에서의고용의변화 사회적기업들에서고용이늘어난이유가무엇때문인지를확인할필요가있다

185 Ⅵ. 사회적경제에의한일자리창출해외사례 이와관련, 64개사회적기업의응답을살펴보면가장큰두가지이유를확인할수있다. 첫번째이유는당연하게도새로운직원들에대한수요가늘었기때문이며 (63.1%), 두번째이유는사회적기업의상품과서비스에대한수요가증가했기때문이다 (52.2%). 아래의 [ 그림 6-5] 는고용증가의원인들을나타낸것이다. 이러한결과는사회적기업이고용을유지하거나늘리는데있어서일차적으로기업의상품과서비스가중요한역할을하고있으며보완적으로공공부문의지원도적지않은긍정적기여를하고있음을보여준다. 결과적으로 189개의사회적기업중고용기회가늘어난기업은 80개 (42.3%) 였으며유지된기업은 97개 (51.3%) 였고고용기회가줄어든경우는 12개기업 (6.3%) 에불과하였다. [ 그림 6-5] 사회적기업의고용증가의원인 한편, 298개사회적기업들의응답을살펴보면 직원들을더늘릴필요성이없다 고응답한기업은 153개 (51.3%) 였으며 직원들이더필요하지만늘릴수없다 는응답은 119개 (39.9%) 였다. 이와는달리 직원들을더줄여야하지만그렇게하지못한다 는응답은 26개 (8.7%) 에불과하였다. 이러한결과는사회적기업이고용수요가적지않음을보여준다. 3) 취약계층에대한고용 사회적기업의가장큰특징중하나는조직의미션으로취약계층에대한직접

186 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 적인고용과간접적인지원을목표로한다는점이다. 이러한점에서오랫동안실직상태에있거나신체적, 정신적장애인들의고용에대한사회적기여가적지않다고평가할수있다. 조사대상인사회적기업들역시취약계층에대한고용에적극적인것으로나타났다. 예를들어 624개의사회적기업중 130개기업 (20.8%) 은취약계층에대한고용을중요한조직적과제로받아들이고직접고용을하는것으로나타났다. 나머지기업중 166개기업 (26.6%) 은취약계층을지원하는역할을하는것으로나타났다. 이와는달리조사에참여한사회적기업중취약계층을고용하지않는다는응답은 26.0% 로나타나사회적기업의 3/4은취약계층의고용에직, 간접적으로개입하고있었다. 이러한여러가지증거들을종합적으로살펴보았을때, 유럽내 OECD 국가들에서사회적경제혹은사회적기업은고용자체에미치는영향이적지않으며무엇보다도취약계층노동자의고용에있어많은역할을하고있음을보여준다. 사회적기업들은일자리규모만이아니라일자리의질에대해서도아주높은편은아니지만전반적으로높은수준의노동조건을제공하려고노력하고있었다. 이는거듭된이야기이지만사회적기업의조직적미션, 조직적과제와관련되어있기때문이었다. 그럼에도불구하고높은급여및좋은근로조건을유지하는것은쉬운일이아니며많은사회적기업들이장기고용및적절한근로조건을제공하는데어려움을가지고있는것도사실이었다. 이러한원인은크게두가지로해석되었는데, 하나는정부등공공기관과의거래 ( 계약 ) 가단기적일때가많으며상품수요도안정적이지않기때문이었다. 4. 사회적기업의고용창출사례 24) 본절은사회적기업의고용창출사례를유럽국가별개별기업들을통해확인 해보고자한다. 24) 아래의 1)~4) 번까지의사례는 2014 년 OECD 에서발간한 Job Creation and Local Economic Development 중 8 장의사례를서술한것이며, 5) 의사례는 2015 년한국노동연구원에서발행한사회적기업과협동조합고용영향평가연구중 7 장몬드라곤기업사례가운데고용관련부분을요약한것이며. 마지막 6) 의사례는오스트레일리아사회적기업에관한보고서의일부를요약한것임을밝힌다

187 Ⅵ. 사회적경제에의한일자리창출해외사례 1) 북아일랜드 : Ashton Community Trust 북아일랜드의아쉬튼지역공동체 (ACT) 는아일랜드노스벨패스트 (North Belfast) 에위치한사회적기업이다. 그런데이지역 (North Belfast) 은북아일랜드에서도유독취약계층이많이거주하는지역으로분류되어왔다. 예를들어, New Lodge는북아일랜드에서도주민들의상대적인박탈감이가장높은상위 3개지역가운데하나이다. 따라서이지역은갈등수준이높으며 North Belfast에서발생하는사상사고의 20% 가일어나는등문제지역이기도했다. 20여년전설립된아쉬튼지역공동체 (ACT) 는이지역에서고용서비스, 교육훈련, 지역발전등을포함한다양한측면에서의자선활동을해왔다. 그결과다양한지역활동의성과를쌓아왔으며 2013년에는북아일랜드사회적기업상을수상하기도하였다. 아쉬튼지역공동체 (ACT) 는연간 4백만파운드의매출을올리고있으며 160명이라는적지않은직원을고용하고있다. 직원들의대부분은이지역출신자들이다. 아래의 [ 그림 6-6] 은연도별 ACT의고용규모를나타낸것으로매년고용이조금씩늘었음을확인할수있다. [ 그림 6-6] 을보면고용규모가 9년전에비해고용이 2배가량늘었음을확인할수있다. [ 그림 6-6] 아쉬튼지역공동체의연도별고용규모

188 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 한편, 아쉬튼지역공동체 (ACT) 는고용창출만이아니라고용관련이지역재활성화에있어서중요한역할을하고있었다. 예를들어, 지난 20년동안아쉬튼공동체는광범위한직업훈련및고용촉진에매진해왔는데, 주로사회적으로소외되어있거나장기간실업상태에있는취약계층이대상이었다. 아쉬튼지역공동체 (ACT) 는 19개의봉사활동센터를통해 2,145명의수강생을배출하였으며, 1,385명의주민들에게자격증을취득할수있도록도와주었고, 2013년부터 2014년 1년동안 403 명의주민들에게지속가능한일자리를제공하였다. 또아쉬튼맥스웨니센터는보육시설, 보조적인물리치료, 인생상담코치, 필수적기술, 역사프로그램, 좋은인간관계등에대한프로그램을제공하고있다. 마지막으로아쉬튼지역공동체는 Derry에있는너브센터 (Nerve Centre) 및 MIT 와함께소규모의제조실험실을 2012년부터운영하고있다. 벨패스트의소규모제조실험실은전세계적으로산재한 150여개의소규모제조공장중하나로이들은 3D 프린터, 다양한선반기계, 전자장치등의기술과관련되어있는실험실이다. 새로운창업자, 예술가, 학생등이기술개발과새로운제품을만들기위해이와같은실험실을이용하고있다. 2012과 2013년, 소규모실험에는 1,000명이넘는사람들이참여하고있다. 아쉬튼지역공동체 (ACT) 의사례는소외지역이었던노스벨패스트 (North Belfast) 지역에서어떻게고용을창출했으며사회적기업이중심이되어지역의재활성화에도기여했는지를잘보여준다. 즉, 아쉬튼지역공동체는직접고용및사람과지역을기반으로한지역재활성화접근을통해양질의일자리창출및사회적자본을창출관련다양한시사점을제공한다. 2) 이탈리아 : Vesti Solidale Vesti Solidale은 1998년이탈리아밀라노인근에설립된협동조합으로, 이조합의설립목적은자연을보호하는한편, 취약계층에대한일자리를창출하는것이었다. Vesti Solidale의조직운영원리는환경보호와더불어상호주의, 연대, 민주주의및인간에대한존중을기초로한다. Vesti Solidale의주된활동은옷가지나기타제품 ( 예 : 신발, 가방, 잉크젯카트리지, 레이져토너, 전자제품및핸드폰등환경적으로지속하가능한소비패턴의상품등 ) 을수집하고재활용하는것이다. 비영리조직인 Vesti Solidale는적극적으로정부기관및지역사업체와관계를맺고사업을유지하고있었는데, 2012년활동을살펴보면다음과같다

189 Ⅵ. 사회적경제에의한일자리창출해외사례 - 9명의직원들이 192,000개의토너와카트리지를 1,941개민간기업및 25개공공기관에서수집 - 20명의직원들이 74개공공기관및 685개의덤프스터를통해 3,967톤의옷, 신발, 가방등을수집 - 6명의직원들이 261개의민간기업에서 190톤의전자제품을수집 - 800개의수집소에서 8,300개의중고핸드폰을수집 Vesti Solidale는설립목적에따라취약계층을차별하지않는것을원칙으로하였고, 오히려취약계층에게일자리를제공하기로결정하였다. 여기서취약계층은다양한인종및신체적, 정신적장애인을포함한다. Vesti Solidale는 1998년부터 2011년동안 250명의직원들을고용해왔으며이중 65% 는최하위계층에속한사람들이었다. Vesti Solidale이 2012년창출한생산가치는 4,400만유로였으며당기순이익은세금공제전전체생산가치의 4.9% 였다. 3) 오스트레일리아 : Clean Force Property Service 오스트레일리아의일자리연계형사회적기업들인 Clean Force Property Service, Equity Labour Services, Incito Maintenance, 그리고 GBE Electrical 등 4개기업은 2001년오스트레일리아멜버른에서설립된기업들로매년 1,000명의구직자들에게적절한청소일자리를제공하는것으로유명하다. 이중 Clean Force Property Service는 2001년호주에서처음으로설립된사회적기업으로정신적장애를가진사람들을고용하는데초점을두고있다. 이회사는주로민간기업과지역공동체와의계약을통해청소업무를담당하고있으며정신적장애를가진직원들을고려하여유연근무시간제, 개인들에게최적화된일, 팀단위일등을설계하여일자리를제공하고있으며전체 84명의직원을고용하고있다. 이중정신적장애를가진사람은 74명이다. Clean Force Property Service는사업체로문을열면서장애를가진직원들에게청소일을최적화하는방식을통해 660만호주달러를벌어들였으며수익금으로장애를가진지역주민들을지원하고있다. 지금까지 200명의노동자들이독립적으로생활할수있도록지원했다. Clean Force Property Service의이익중 86% 이상은이윤을목적으로한판매를통해축적되고있으며 42개월이상흑자를낸바있

190 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 다. 또오스트레일리아장애인기업의자격으로정부로부터일정수준의재정적지원을받은바있다. 사회적기업의투자대비사회적이익에관한연구에따르면, Clean Force Property Service는가장높은수준의사회적이익을실현하고있는기업으로분류된다. 예를들어, 호주 1달러투자대비 6.1달러의사회적경제적가치가내부이해관계자들, 가족, 지원을받고있는노동자들을위해창출되고있는것이다. 투자대비경제적이익이든사회적이익이든, 많은증거들은노동자들의삶의질에대해긍정적임을보여준다. 예를들어, 2011년실시된조사에따르면, 사회적기업에고용되어 6개월이지난사람들의 71% 는일자리에만족한다고응답했다. 이러한결과를통해확인할수있듯이, Clean Force Property Service의사례는사회적기업이단지일자리를창출하는것을넘어전통적으로노동시장에서배제되어있었던취약계층노동자들에게일할기회를부여하고공동체의일원으로살아갈수있는기회를제공한다는점에서적지않은의미를가지고있다. 4) 프랑스 : Group VITAMINE T 1978년에설립된그룹비타민티 ( 이하비타민T) 는현재프랑스에서활동하는선도적인일자리통합형기업이다. 비타민T그룹은서비스산업, 재활용품산업등의다양한분야에서 13개기업을운영중이다. 비타민T그룹은 2012년현재 2,717명의직원을고용하고있으며연간매출액은대략 4,000만유로수준이다. 비타민T그룹의미션은직무불안정성및실업을최소화시키는것이다. 비록비타민T그룹은다른민간기업과마찬가지로운영되고있지만, 회사는취약계층노동자들을노동시장에편입시키기위해다양한활동을전개하고있다. 회사는민간기업과마찬가지로자신들의상품을서비스를판매하는것으로부터이익을내고있으며가격, 품질, 시간적제약등에영향을받고있다. 비타민T그룹은회사가비용측면에서자립을위해분투하고있으며정부기관에의해지원의대부분은교육훈련을위한지출로사용한다. 2012년정부보조금은약 580만유로였으며이는비타민T그룹의총이익의 12.7% 에해당하는금액이다. 그런데이러한정부원조는그룹의활동에매우핵심적인역할을한다. 또비타민T그룹은정부보조금중 245만유로를사회에다시환원하고있다. 한편, 비타민T그룹의내부교육훈련을받은사람들가운데, 54% 는창업을하거나정규직및계약직으로일자리를얻거나아니면또다른훈련프로그램을

191 Ⅵ. 사회적경제에의한일자리창출해외사례 이수하는등긍정적인영향이있는것으로나타났다. 5) 스페인 : 몬드라곤그룹 한국에도많이소개된몬드라곤그룹은스페인의바스크자치지방주에설립된주로협동조합형태의기업으로 260여개의기업가운데 103개기업이협동조합형태의기업으로알려져있다. 그런데몬드라곤그룹협동조합의규모는매우다양한데적게는 13명으로구성된협동조합도있고, 많게는 4,000명에이르는협동조합도있는것으로알려져있다. 현재몬드라곤그룹은스페인만이아니라중국, 태국, 인도, 싱가포르등아시아지역에생산공장을가지고있다. 몬드라곤그룹의주된사업영역은금융, 산업, 유통, 지식등 4개산업이다. 몬드라곤그룹의전체적인고용규모는 2014년현재 74,117명으로전체고용노동자중 42.9% 는바스크지방에서고용된인원이며, 41.7% 는바스크이외의스페인지역에서고용되었고, 나머지 15.4% 는해외에서고용된노동자들이다. 이러한결과를보았을때, 몬드라곤그룹은바스크지방은물론스페인전체적으로고용에적지않은기여를하고있는그룹임을알수있다. 다만, 몬드라곤그룹이이전의사례들과달리, 그룹의규모가확장되면서정규직만이아니라조직의효율성을위해임시직을활용하고있다는점이다. 또해외사업장이늘어나면서임금, 기업복지등근로조건이상이해지고있으며이는부분적으로협동조합이가지는평등, 공정등의가치에위반된다는지적이있기도하다. 같은맥락에서몬드라곤그룹에속한기업중일부는경영위기에처했을때직원들을해고하기도하며, 이때는협동조합의조합원보다비조합원들을먼저해고하는것으로확인되었다. 이러한사례는협동조합혹은사회적기업이라고할지라도기업이해외진출및사업영역의확장으로인해기업의규모가커지게될경우, 사회적경제의주체로서추구하는미션 ( 예 : 취약계층에대한보호, 양질의일자리창출등 ) 과시장에서의경쟁압력등으로인한효율성위주의인력관리 ( 예 : 비정규직활용, 인력구조조정등 ) 가서로충돌할수있음을보여준다는점에서의미가있다. 6) 오스트레일리아 : 사회적기업을통한청년실업극복 오스트레일리아의사회적경제를통한청년실업해소사례는여러가지측면에

192 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 서우리나라에유익한시사점을제공할수있다. 무엇보다청년실업의상황이우리와비슷하다. 최근들어청년실업률이높아지고있으며이러한현상은시드니, 멜버른대도시에서주로발생하고있다. 한편, 우리나라와마찬가지로오스트레일리아정부역시자국의청년실업이비단경제불황때문으로해석하지않고있다. 이는오스트레일리아의노동시장상황이그리나쁘지않기때문이다. 즉, 경제가호황일때도청년실업률은떨어지지않고있다. 현재오스트레일리아의 15~24세까지의청년실업률은 14.5% 로우리나라청년의공식실업률보다도약간높은편이다. 이러한상황을극복하기위해오스트레일리아는청년들의기업가정신 (entrepreneurship) 을강조하며창업 (Startup) 을위한다양한지원정책을펼치고있다. 일반적으로기업가정신이란새로운아이디어, 이른바혁신을기업조직에적용하는것을의미한다. 비록혁신적인기업조직은위험수준이높지만새로운것을창출하는힘을가진다. 따라서이전세대보다새로운지식으로무장한, 가능성이풍부한청년들에게적절한사업방식이라할수있다. 최근연구에따르면, G20 국가에서새로운일자리의 67% 는기업가정신을가진기업에서창출되고있다는분석이다 (Pinelli and Atalla, 2014). ILO 역시기업가정신을가진새로운기업조직은열정과에너지를가진청년들에게매우적합한시스템이며새로운일자리를창출하는데기여해왔다고강조한다. 실제오스트레일리아의청년창업은 G20 국가중에서도선도적인위치를차지하고있다. 구체적으로청년창업자금지원 (5위), 기업가정신문화 (5위), 교육훈련 (2위) 등이좋은점수를받고있다. 이러한배경에서오스트레일리아의청년세대 (15~24 세 ) 의창업비율은 2007년전체기업중 3% 였으나 2011년에는 6% 로 2배가늘어났고, 현재에도계속확대되고이는추세이다. StartupAUS 25) 에따르면, 오스트레일리아청년들의창업기업은 2033년까지 540,000개의일자리를새롭게만들것으로추정되고있다. 따라서오스트레일리아에서청년창업은주요한일자리창출을위한미래전략중하나로받아들여지고있다. 청년창업중에서도관심을받고있는것이사회적기업이다. 2014년오스트레일리아에서사회적기업은대략 20,000여개로존재한다. 그런데이러한규모는 5년전에비해약 37% 나늘어난숫자이다. 사회적기업의지속률을보면, 73% 는적어도 5년이상운영되고있으며, 62% 는 10년이상운영되고있는기업들이다. 또사회적기업은우리나라와달리오스트레일리아내부시장만이아니라국제적인네트 25)

193 Ⅵ. 사회적경제에의한일자리창출해외사례 워크를갖고운영되기도한다. 2014년현재오스트레일리아에서사회적기업의경제적규모는전체 GDP의 3% 가량이지만앞으로는더욱늘어날전망이다 (Social Traders, 2014) 자료 (Social Traders, 2014) 에의하면, 사회적기업의 49.1% 는청년세대에유익한점들을제공하는것으로나타난다. 다른연구에서도청년들에대한사회적기업의유익은주로직접적인고용과교육훈련이다. 예를들어, 직접적인고용이 18.1% 였으며일자리알선이 8% 였다. 교육은 2가지로나누어지는데, 청년층에대한교육훈련이 21.2%, 새로운일자리를갖기위한교육이 13.5% 였다 (Barraket et al, 2010). 사회적기업을통한청년실업감소를실증적으로연구해온학자들은청년들에게일자리를제공하거나일자리를얻기위해교육훈련을제공하는사회적기업들이늘어날수록청년세대의실업이줄어들것으로확신하고있다. 다만, 사회적기업이단순히정부의재정지원으로는유지할수없기때문에사회적기업들이새롭게시장을창출하고더나은서비스를제공함으로써청년세대를위한일자리를만들어야한다고조언한다. 이러한조언들은새로운이야기가아닌데, 유럽의경우에도장기적으로생존하고있는사회적기업의대부분은정부지원에대한의존보다더혁신적인제품을만들고, 더나은서비스를제공하는것에서이익을창출하고있으며창출된이익을통해고용을늘려가고있다. 오스트레일리아를포함하여외국의사례를살펴보면, 사회적기업의창업에대한정부의역할이비단재정적인지원으로국한되지않는다. 많은경우자금지원외에사회적기업의설립, 운영, 상품에대한아이디어등전반적인지원을하고있다. 사회적기업의창업에대한프로세스도매우명확한편이다. 아래의 [ 그림 6-7] 은오스트레일리아의사회적기업지원에대한체계를도식화한것이다. [ 그림 6-7] 을보면, 사회적기업의창업을지원하기위한정부의노력이체계적으로이루어짐을알수있다. 먼저, 어떤산업에서어떤기술력이사회적기업에유리한지중앙정부차원에서분석이이루어지고, 이를바탕으로사회적기업을지원하기위한법, 제도적환경을정비한다. 이후예비창업가들을대상으로다양한교육이이루어지며일정한수준을도달한창업가들에게실질적인지원금이단계별로조성되고창업이후사후관리가이루어지고있다. 한편청년세대를위한창업교육은매우어린학생들을대상으로이루어지기도한다. 예를들어퀸즐랜드의젊은창업가를위한아카데미 (Academy for Young Entrepreneurs, AYE) 의교육대상은 10~12세의청소년들이다. 이프로그램에서는성공적인사업을위해서는어떻게아이디어를모아야하는지를교육한다. 프로그램의구체적인교육주제는소규모

194 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 창업의개발과정, 필요한기술및재정자립방법, 글로벌시민의식, 사회적기업의 지속가능성을위한창의성및혁신등매우구체적이다. [ 그림 6-7] 오스트레일리아의사회적기업창업에대한지원 오스트레일리아만이아니라유럽전체적으로사회적기업에대한교육이매우활성화되어있다. 다른예로, 2008년부터스코틀랜드는모든학교에서사회적기업에대한교육을국가적인수준에서진행하고있다. 대상학교는 600여개의학교이다. 교육내용은앞서오스트레일리아와유사하게어떻게사회적기업을창업할것인지와사회적기업의조직적비전이사회에얼마나유익한지를주로다룬다. 마지막으로선진국의사회적기업지원활동은사회적기업에대한창업지원활동이비단정부에의해서만이루어지는것이아니라다양한민간네트워크가동원된다는점이다. 예를들어영국의 Raspberry Pi는젊은청년들의 IT관련사회적기업을지원하는다양한프로그램을운영중이다

195 Ⅵ. 사회적경제에의한일자리창출해외사례 5. 소결 : 한국에의함의 1) 취약계층고용창출을위한사회적기업의비전명확화 해외주요선진국의사례를보면규모가크건작건, 사회적기업의비전과미션을분명히할때투자대비사회적기여가크다는것을확인할수있었다. 사회적경제가추구하는상호 ( 호혜 ) 성, 민주주의적운영원리, 사회적약자를위한일자리창출등이사회적기업에올바로투영될때, 사회적기업이사회구성원들로부터인정받고나아가지속가능성도높아질수있다. 반대로, 몬드라곤그룹의사례에서알수있듯이사회적기업혹은협동조합형태의기업이라고할지라도기업규모가과도하게커지고사업의영역이확장될때, 기업의운영원리가올바로서있지않을경우시장의논리에의한기업운영이불가피함을확인할수있었다. 선진국의사례를보면사회적기업은고용창출자체에도사회적기여를하고있지만더욱중요한역할은취약계층을위한기업활동이활발한것이었다. 우리나라의사회적기업들도약 60% 가량이취약계층을우선적으로고용하는것으로나타나사회적기업의고용패턴이선진국과비교하여크게다르지않음을확인할수있었다. 다만, 우리나라의사회적기업들은 생존 과 운영 에버거워사업을영위하고취약계층을고용하는데머물러있는것이사실이기도하다. 이에비해선진국의사회적기업사례를살펴보면, 수익금을일부혹은상당부분을사업체가설립되어활동하고있는지역의재활성화및취약계층의재취업을위한교육훈련등에활용하는것으로나타났으며그효과도적지않았다. 이러한지역공동체를위한활동은기부이상을넘어서사회적기업의존재이유를지역공동체주민들과공유할수있다는점에서인상적이다. 따라서사회적기업들이점차늘어나는상황에서우리나라의사회적기업들역시사회적기업의비전을명확하게돌아보고정부지원에의한생존그자체에머무를것이아니라사회적기여를어떻게창출할것인가에대해더많은고민을해야할것이다. 즉, 우리나라의사회적기업역시취약계층의고용에만국한된활동을넘어서지역공동체를위한활동으로그영역을넓혀야할것이다. 이러한가치관정립을위한정부차원의교육도필요할것으로보인다

196 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 2) 사회적기업에대한국민적공감대형성 사회적기업에관한선행연구들은사회적기업의질적성과는해당국가의경제규모만이아니라정치, 문화적인측면에의해서도달라질수있다고주장한다. 즉, 사회적기업의성공은사회전반적인가치관과밀접하게관련되어있다고할수있다. 사회적기업이안정적으로운영되고이를통해고용창출의효과를확대하기위해서는사회구성원들로부터도일정정도 사회적기업에대한보호프리미엄 을받는것이중요하기때문이다. 실제사례기업들의대부분은정부및공공기관과의계약이기업의이익창출에있어서중요한부분을차지하고있었다. 따라서우리나라에서도사회적기업의지속적인생존과성장을위해서는사회적기업그자체에대한협소한논의를벗어나사회시스템측면에서의사회적경제의의의와사회적기업의필요성에대해대중적공감대를형성하는것이중요한과제가될수있다. 지금처럼정부로부터직접적인인건비지원을받는방식의사회적기업은지원금이끊어졌을때운영자체가어려울수있다. 오히려장기적으로정부지원보다중요한것은사회적정당성을확보하는일이다. 다행스러운것은 Social Media의확산과더불어이른바 착한기업 에대한대중적인호의가늘어나고있으며이러한현상은 social media에상대적으로친숙하고참여도가높은젊은세대에게확산되고있다는점이다. 3) 장기적인생존을위한기업가정신함양및자생력확보및지원 선행연구에따르면, 우리나라사회적기업에고용된노동자들은대부분저임금을받고있는구조임을알수있었다 ( 황덕순외, 2015). 이러한결과에대해저자들은전반적으로경영능력의취약함등내부적요인과정부지원의축소등환경적요인을지적하고있다. 이러한연구결과는아직까지우리나라사회적기업의운영이기업가정신을반영하고있지못하며정부지원에대한의존도가높음을시사한다. 이에비해선진국의성공사례를살펴보면, 대부분의사회적기업들이기업으로서의창의성을갖기위해부단한노력을하고있음을확인할수있었다. 예를들어, 다수의사례에서기업의일차적인수익원천은정부지원금이아닌상품및서비스판매에따른수입이었다. 물론이들사회적기업에대한정부및공공기관의

197 Ⅵ. 사회적경제에의한일자리창출해외사례 직 간접적인지원과시장에서의배려가없다고할수는없지만생존을위해더나은, 차별적인상품및서비스생산을위해노력하고있었다. 따라서우리나라의사회적기업들도정부의직접적인재정지원에대한의존도를줄이고대신상품의다양화및서비스의질적개선을통해독자적인생존시스템을모색하고, 이를통해사회적기여를확대하는전략을갖는것이바람직하며이를위해정부는산업분석및경영컨설팅등의지원을고민해볼필요가있다

198

199 Ⅶ. 녹색경제와녹색일자리촉진을위한 지역노동정책사례연구 1. 도입 경제활동을지속하면서도환경에미치는부담을줄이기위해생산과소비과정을 녹색화 (greening) 해야한다는요청이세계적으로증대하고있다. 경제의 녹색전환 혹은 녹색성장 은노동자가종사하는산업이나작업장을전환하는어려운도전과함께, 경제적다변화와혁신의기회들도창출한다. 온실가스배출감축과에너지원의변화는생활과노동방식에변화를요구하며, 지역수준의행위자들은이전환을추동하는중요한역할을할수있다. 녹색경제가특히초기단계에서특정한지방과지역에집중되는경향에따라교육과훈련시스템의지역역량역시중요하게대두된다. 이장에서는지역노동정책이녹색경제및녹색일자리의촉진에가질수있는역할과개선과제를해외의주요사례들을통해탐색해본다. 이를위해우선기후변화와노동시장의일반적인관계, 그리고녹색일자리의개념과논점을먼저일별하고, 지역노동정책이이와관련하여갖는특징을검토한다. 이어서환경정책과녹색경제정책을결합한주요대도시의제도와정책, 그리고지역의일자리창출과경제성장요구를일련의녹색일자리와녹색경제프로그램으로화답하고있는지역수준의정책과실천의사례들을검토한다. 결론에서는이를유형화하고종합하여지역노동정책이가져야할방향을제시한다. 2. 녹색경제와지역노동정책의관계 1) 기후변화와노동시장의관계 환경적압력과변화중최근경제에도큰영향을미치는것이기후변화다. 기후 변화에적응하고기후변화의진전을완화하려는여러정책은일자리에도다양한

200 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 방식으로영향을미친다. 먼저기후변화자체가상품의생산조건을변화시키거나생산성을변화시키는경우가있다. 예를농림어업은날씨변동으로수확량이줄때큰영향을받게되며연료등원자재가격이오를때에도산업환경의변화를겪게된다. 이처럼기후변화가노동시장에직접영향을미치는경우가있는가하면, 기후변화에관한대중의인식이달라지고관련마케팅이성장하면서 소비자행동 이변화하는흐름도길게보면상품생산과노동시장에영향을미친다. 녹색상품과친환경상품, 또는에너지절약형차량생산과소비가유도되는현상인데, 이렇게 녹색제품 시장이만들어지고성숙하면기업들도녹색시장에뛰어들게된다 ( 에너지기후정책연구소, 2016). 이러한녹색사회의식은기후변화와에너지수급관련정책및규제가만들어지거나강화되는데영향을주고, 이것이다시노동시장의수요와공급에간접적으로영향을미치게되기도한다. 기존의노동시장은이러한요인들의영향속에서정부, 기업, 노동자, 관련시민사회조직등행위자들의전략과행동에따라구체적인변화양상을보이게된다. 아래 [ 그림 7-1] 은이러한관계를잘보여준다. [ 그림 7-1] 기후변화가노동시장에미치는영향 출처 : Martinez-Fernandez, Hinojosa, and Miranda(2010), 에너지기후정책연구소 (2016) 에서재인용. 국제수준의기후변화협약과관련하여도입되는규제들은포괄적인영향을미 치게된다. 여기에는전통적인규제정책 ( 의무적기준부과, 대중교육등 ) 뿐아니 라탄소가격부여 ( 탄소세, 배출권거래제 ), 혁신정책 ( 지식경영, 조정지원 ) 등도포함

201 Ⅶ. 녹색경제와녹색일자리촉진을위한지역노동정책사례연구 된다. 1997년시작된교토의정서체계에서도선진국은온실가스배출수준감축의무가적용되었고배출권거래제등관련제도가도입됐다. 유럽등초국적지역수준에서기준을둘러싼협정이맺어지거나세제등이도입되기때문에기후변화규제가산업과노동시장에미치는영향은이미어느정도드러난셈이다. 또한후진국을대상으로하는기후변화관련기술이전, 재생에너지보급지원을위한 발전차액지원제도 (Feed-in-tariffs) 와각종금융제공등비제조업영역의노동시장에미치는영향도점차확대되고있다. [ 그림 7-2] 기후변화규제의분류체계 의무기준부과 규제정책 전통적규제탄소가격책정혁신정책 AND 대중교육탄소세 OR 주 : 지역마다다를수있음출처 : DeAM analysis, 배출권거래제 지식경영 AND 조정지원 - 기술이전 - 공공기금연구, 개발, 시연및배치 - 산업연구콘소시엄 출처 : Martinez-Fernandez, Hinojosa, and Miranda(2010) 에서재인용 - 직접보조 - 차액지원 (Feed-in tariffs) - 세액공제 - 특혜융자 (concessio nary financing) 프랑스의환경경제위원회 (Commission des comptes et de l économie de l environnement) 가제시한환경경책과고용정책간의접목관계는녹색경제가가질수있는정책영역과아이템을잘보여준다. 이에따르면환경정책이고용을확대시키거나축소시킬가능성도있을뿐아니라, 단기적이고장기적인영향도복잡하게얽혀있음을알수있다 ( 손영우, 2008). 환경보호활동의창안 : 환경통계체계에명시된오염에대한예방과그처리와관련된행위를확대한다. 환경관련수요가나타남에따라서비스와상품의다양화와질적개선 : 환경의식고양은경제주체의행위를변화시킨다. 이것은친환경제품처럼소

202 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 비분야와여가분야뿐만아니라주식시장에서도반영된다. 이러한변화는동시에자연공원, 녹색여행, 도시생활등다양한환경관련서비스의증가를동반한다. 이러한사회적증가는성장과고용에중요한영향을미친다. 환경추구에따른소비와생산비용의증대 : 하지만환경정책이동시에고용에부정적인영향을가져올수있다. 비록단기간의현상일지라도생산과정의변경, 오염절감을위한생산비용의증가는가격에영향을미쳐수요의감소로이어질수있으며, 이는생산절감과고용삭감으로이어질수있다. 손해비용의절감 : 환경보호활동에따른비용증가는단지고용확대와같은생산비용의상승만을연관지어해석될수없다. 가령, 수질오염대비활동을위해투자를하면이후식수처리비용이줄어들듯이, 이러한초기비용증가가나중에생겨날수있는손해비용을절감시킬수있는간접효과도무시되어서는안된다. 생산력혁신과증대고취 : 환경정책의확대로기업은이후형성될환경규제를예견하게되며, 이러한환경관련혁신이시장에서차지하는비중은점점높아질것이다. 더불어기업이에너지나원료사용에있어서도환경문제를고려하게된다. 또한어떤산업분야는이러한기후변화의영향과규제정책들로인해고용에부정적인영향을받지만다른산업분야는긍정적인영향도받기때문에, 기후변화가노동시장에미치는영향은한방향으로만이야기하기어렵다. 그렇다하더라도기후변화의영향이산업에따라차별적으로나타나게될것은분명하다고할수있는데, 간단히말하여석유와석탄같은화석에너지에의존하는산업영역은위축되는반면재생에너지산업분야는확대될것으로전망할수있다. 녹색일자리 는녹색경제로의전환속에서고용의양과일자리의성격변화모두를설명하는개념으로활용되고있다. 2) 녹색일자리의개념과유형 녹색경제에서중심이되는일자리인 녹색일자리 는녹색 (green) 과일자리 (job), 두용어가결합된조어다. 기존의화이트칼라와블루칼라와대비하여그린칼라 (green collar) 라는표현도사용되지만, 그린칼라중에서도화이트칼라와블루칼라는여전히존재한다. 녹색일자리에대한여러정의가존재하지만, 대표적으로유엔환경계

203 Ⅶ. 녹색경제와녹색일자리촉진을위한지역노동정책사례연구 획 (UNEP) 의경우녹색일자리를환경의질을보전하거나회복하는데실제로기여하는농업, 제조업, 연구및개발 (R&D), 행정, 서비스활동들에서의일로정의하며, 특히, 생태계와종다양성보호, 고효율전략을통한에너지, 물질, 물의소비저감, 경제의탈탄소화, 그리고모든형태의폐기물과오염의발생을최소화하거나발생시키지않는데도움을주는일자리들을포함하는것으로폭넓게정의한다 ( 에너지기후정책연구소, 2015). 녹색일자리개념은맥락에따라세가지측면에서구분하여보는것도유용하다. 예를들어녹색일자리를범위, 시간, 이념의세측면에서보면이들은각각고유한영역을갖더라도, 서로교차하면서특수한의미를갖는다 ( 에너지기후정책연구소, 2015). < 표 7-1> 녹색일자리의세측면 구분함의 범위 시간 이념 협의적개념 : 특정직업군으로유형화에수월 광의적개념 : 포괄적의미지향 정태적개념 : 특정시기의일자리지칭 동태적개념 : 사회전환과정에서의일자리전환강조 보수적개념 : 환경개선및 Light Green 지향 진보적개념 : 사회변혁및 Deep Green 지향 여전히녹색일자리에대한가장일반적인설명은협의의개념으로특정직업군을유형화하는정태적접근이다. 이러한측면에서녹색일자리는 보다친환경적으로업그레이드된 일자리이며, 이에해당하는다양한특정 ( 녹색의 ) 직업군으로유형화할수있다. 한국을포함하여많은나라의정부가활용하는녹색일자리집계방식도대부분은이렇게특정한기준으로분야와직종을선별하는것이다. 아래의 < 표 7-2> 는산업분야를기준으로녹색일자리로분류될수있는직종을제시한사례다. < 표 7-2> 녹색일자리의유형 분야 재생가능에너지 태양력 직종 전기공학기사, 전기기술자, 기계기술자, 용접공, 금속조립인, 전기장비조립사, 설치조무사, 건설관리인

204 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 분야 재생가능에너지 풍력 농업 먹거리 건물 ( 개보수 ) 대중교통 재활용 폐기물관리 직종 환경공학기사, 철강근로자, 터빈설계사, 판금속기사, 기계기사, 전기장비조립사, 건설장비운전사, 공업용트럭운전사, 생산관리인 화학공학기사, 화학자, 화학장비운전사, 화학기술자, 혼합기계사, 친환경 바이오연료농부, 공업용트럭운전사, 농업관리자, 농산물감독관 전기기사, 난방 / 냉방기설치사, 목수, 건설장비운전사, 지붕관리사, 단열기사, 건물점검인 토목기사, 선로설치사, 전기기사, 용접공, 버스운전사, 철도운전사, 교통감독관 폐기물처리기사, 폐기물수집인, 트럭운전사, 유해물질제거기사, 보수및수선기사, 환경공학기사, 중장비기사 출처 : Pollin et al. (2008); 에너지기후정책연구소 (2015) 에서재인용. 하지만직업군만을기준으로유형화하는이러한접근은여러가지문제가있음이지적되어왔는데, 무엇보다도해당분야나직종이녹색경제로의전환이라는동태적과정에대하여어떻게기여하는지를제대로평가하기어렵게만든다는점이다. 게다가한사람의노동자를놓고보더라도, 그가수행하는직무는시간에따라다른성격을가질수있다. 예를들어, 한트럭운전사가하루는풍력터빈을운반하고그다음날은석유시추장비를운반하는경우, 이트럭운전사의일을단순하게녹색일자리로분류하기어렵기때문이다. 이러한맥락에서 CFE/LEED(2010) 는산업의녹색지표를부문의특성 / 생산물, 생산방법, 녹색인지도, 가치사슬, 직종, 숙련과기술, 일자리의질, 노동부하등 8가지로구분하여각각의지표가모두녹색일자리의견지에서중요한의미를갖는다고제시한다. 녹색일자리가대표해야할것을정의하면서이러한기준들을적절히조합하여, 지역의정책가들은 녹색균형상황판 (green equilibrium dashboard) 을참고할수있다. 여기서 녹색균형 은노동시장내의녹색일자리가이기준들을모두충족하는상태를가리킨다. 노동시장이단기간에이녹색균형에도달하는것은실제로불가능하지만, 녹색균형시나리오는녹색노동시장을발전시키는데에좋은참조점이된다. 때문에최근에는녹색일자리직종의숫자나일자리의개수만을따지기보다는, 기존일자리를포함한경제와일자리의 녹색화 (greening) 또는 더녹색인 (greener) 일자리 ' 와같은표현의접근이더많아지고있다. 이러한접근은특히중앙정부와

205 Ⅶ. 녹색경제와녹색일자리촉진을위한지역노동정책사례연구 지방정부에게녹색일자리정책의의미를더설득력있게만들며, 보다전향적인 접근을위한동기를부여할수있다는장점이있다. [ 그림 7-3] 녹색균형상황판의지표들 출처 : CFE/LEED (2010: 24) 한편, 녹색일자리의기준과정의가다양하듯, 그에따라녹색일자리를둘러싸고여러쟁점이드러나고있다. 먼저일자리의질에관련된측면인데, 전통적으로환경보호에기여하는것으로간주되는협의의녹색일자리들이 괜찮은일자리 (decent job) 가아닌경우가많다는점이지적되곤한다. 실제로미국이나독일같은선진국의녹색일자리직종에서도질이낮은일자리가많이나타나고있다는보고가나오고있다. Good Jobs First에서대표적인녹색산업분야인풍력과태양광설비제조업, 녹색건축업, 재활용산업에서만들어진일자리실태를조사한결과를보면, 오히려녹색일자리의조건이열악한경우가많은것으로나타났다. 재활용산업에서발견되는일자리중에서는미국의최저임금수준 (poverty wage) 에미치지못하는경우가다수있었고, 녹색건축산업에서미조직노동자들의임금은조직노동자들보다크게낮았으며, 일부녹색산업의경영자들은노조에적대적인경우도조사되었다. 녹색기업으로알려진곳들중일부는노조배제와불법이주노동자착취에의존하기도하는것으로보고되었다. 따라서 Good Jobs First는 녹색일자리가자동적으로좋은일자리는아니며, 때문에우리는그렇게되도록만들어야한다 고결론을내린다. 그렇다면문제는 녹색 과 괜찮은, 이두키워드의관계인데. 아래의 < 표

206 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 7-3> 은녹색이지만괜찮지않은일자리가있는반면, 괜찮지만녹색이아닌일자리도있음을보여준다. ( 에너지기후정책연구소, 2015) 따라서지역수준의녹색일자리창출과촉진정책을강구함에있어서도, 일자리의숫자뿐아니라질적인측면들에좀더많은관심이요구되고있다. < 표 7-3> 녹색일자리의범주 녹색이지만괜찮지않은일자리 적절한직업안전성이없는전자제품재활용노동자들 저임금태양판넬설치자들 착취당하는바이오연료플랜테이션일용노동자들 녹색도괜찮지도않은일자리 적절한안정성이없는석탄광업노동자들 아프리카와라틴아메리카의화훼산업여성노동자들 돼지도살장노동자들 녹색이면서괜찮은일자리 조직화된풍력과태양력일자리들 녹색건축가들 충분한임금을받는대중교통노동자들 괜찮지만녹색이아닌일자리 조직된자동차산업노동자들 화학엔지니어들 항공파일럿들 출처 : 에너지기후정책연구소 (2015) 3) 지역수준이녹색경제와일자리정책에서갖는의미 지역수준의경제및노동시장정책에서 녹색 의의미가갖는중요성은무엇보다, 외부환경과내부의요청으로인해새로이떠오르는대표적인영역이라는점에있다. 기후변화와환경오염에관한각종국제협약과에너지상황의유동성은국가뿐아니라지역수준의대응도시급하게만들고있다. 이러한요구는이미새로운산업과고용을자생적으로창출하고있으며, 그것이지방정부와기업의경쟁력의바탕이될수있는한편, 이에부응하지못하는지역경제와제도는병목현상을드러내며뒤처지게된다. 도시와지역의입장에서도더욱쾌적하고매력적인도시와경제로전환할수있는계기로삼을수도있고, 그반대일수도있다. 둘째, 지방정부와도시공간이갖는행정력과제도, 집적된구조의수준이환경이슈에대한대응그리고일자리의창출이나변화를촉진하는데중요한역할을할수있다. 뒤에서살펴볼전환이론으로보면지역과도시는레짐과니치가상호작

207 Ⅶ. 녹색경제와녹색일자리촉진을위한지역노동정책사례연구 용하는열린 전환장 으로기능할수있다. OECD 의보고서를정리한바에따르 면, 도시와녹색성장정책에는네가지핵심요소가제시될수있다 ( 한동민, 2010). < 표 7-4> 도시와녹색성장정책의 4 개핵심요소 핵심요소내용 1. 공공서비스및공공부문조달의녹색화 2. 산업활동의녹색화지원 녹색상품과서비스를공공부문에서우선구매하여시장의수요를촉진하고일자리를창출 건물, 교통및정보통신기술, 재생에너지, 재활용등이주요한분야 - 낙후된기존건물의에너지효율을높이고관리비용을낮추기위한대규모건물보수는신축건물에대해건축표준을적용하는것보다노동집약적인일자리창출에기여 - 도심교통정책에정보통신기술을활용하여통근량을줄이고서비스수준을개선함으로써대규모투자보다비용효과적인성과를창출가능 - 재생에너지분야는화석연료에너지분야에비해노동집약적 ( 제조및건설분야 ) 인바, 일자리창출에크게기여 - 재활용분야는환경을보호하면서일자리를창출할수있는분야로서정부는재활용품의공공구매, 재활용자재수집, 공장시설지원등을통해민간기업성장및일자리창출에기여 녹색기술을적용하여자원을절약하고에너지효율성을높이는산업활동을지원하여녹색산업시장을확충, 이를통해녹색일자리를창출 재생에너지, 재활용등녹색산업으로의전환을위해서는교육훈련, 인력양성등을지원하여지역단위노동시장수요를충족시킬필요 3. 녹색상품, 녹색기술이용촉진 : 녹색상품가치및소비자인식제고 4. 연구개발지원및녹색기술의혁신적인활용 출처 : 한동민 (2010) 에서요약 녹색상품과서비스의시장진입을위해서는소비패턴의조직적인변화가필요하므로소비자교육프로그램, 환경표준과환경라벨링 (eco-labelling) 등을시행하고, 환경친화적소비에대해가격인센티브를제공 에너지절감을위해캠페인을추진하고, 정보통신기술을활용한스마트미터기술을적용하여가구의에너지이용효율을개선 저탄소친환경기술의혁신을촉진하기위한연구개발을지원하고, 산업, 대학, 연구소간의환경이노베이션클러스터형성을촉진

208 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 이러한전환의촉진에는지역리더십이요구되며, 지방정부와지역정책의역할도크다. 우선지방정부등지역의공적행위자들은녹색전환과확산에서 앵커기관 (anchor institutions) 으로서노동관행, 행정력, 공공조달등을통해중요한역할을할수있다. 이는기술과적용이초기단계에있기때문에 실행에의한학습 (learning by doing) 이작동하는청정기술같은신흥산업에특히그렇다. 예를들어, 덴마크노르윌란은 1980년대에전력생산의지역분산화맥락에서열병합발전 (CHP) 을추진했는데, 지자체들이주요소비자가되어이를통해에너지수급의다변화와재생에너지확충에기여했다. 다른한편도시인구가절대다수가됨에따라도시와도시지역의지도자들은탄소발자국을줄이고대중교통을활용하도록함으로써녹색성장촉진에특별한책임성을갖게되기도한다 (OECD, 2014). 셋째, 지역에서환경친화적프로그램을통한녹색일자리는취약집단 ( 여성, 청년, 이주민등 ) 의사회통합촉진과함께생활환경을개선하는등의시너지효과를거둘수있다는점이중요하다. 녹색일자리의상당부분은지역의열악한환경조건을개선하는데서창출될수있으며, 취약집단이흔히갖고있는낮은숙련으로도소화할수있는일자리다. 또한대표적인녹색일자리프로그램인에너지효율개선사업과소규모재생에너지설치사업은저소득층의에너지비용부담을줄여주고생활과건강향상에도도움이되기때문에지방정부는동기를부여받고지역사회는높은수용성을가질수있게된다. 그래서여러사례에서지역의녹색일자리정책은사회적경제정책과긴밀히연결되고, 실제로사회적경제조직들이녹색일자리사업을담당하는경우가많다. 물론이러한일자리가 괜찮은일자리 가되도록하는것은더많은노력과제도적보완을필요로한다. 어쨌든이러한측면들은녹색일자리정책이단지지방정부가수립하는하향적개별프로그램뿐아니라지역사회의역량참여와성장까지전제하는고용및복지거버넌스방식의변화와도연결된다는점을알려준다. 3. 주요도시의녹색경제와녹색일자리정책사례 1) 도시의녹색경제정책의배경 세계인구의절반이도시에거주하고있으며, 도시는전세계에너지의 60~80%

209 Ⅶ. 녹색경제와녹색일자리촉진을위한지역노동정책사례연구 를소비하고이산화탄소배출량의절반가까이를배출하고있다. 도시화가온실가스배출의주요원인중하나로지적되고있는만큼도시의기후변화대응과녹색경제로의전환은시급한과제이다. 특히문제의근원은도시자체가아니라도시형태와생활방식그리고에너지원이다. 이런점에서도시와지역차원에서기후변화에대응하고녹색경제로전환하려는시도가점차활발해지고있다. 도시가기후변화의핫스팟 (hot spot) 이면서동시에도시정책을통해전지구적기후의제에대응하는해결자의구실을할수도있기때문이다. 또한중앙과지역간의일방적인형태보다상향식방식과하향식방식이결합된하이브리드형태가기후대응에가장적합하기때문이기도하다. 최근에는이런흐름에맞춰국제기구와지역사회에서주목할만한연구와조사가진행되고있다. 선도적인몇몇지방정부들이각종실행사업을적극적으로추진하면서일정한성과를보이고있으며, C40와 ICLEI와같은도시간네트워크를통해서도관련정보와노하우가다른도시와지역들로공유 확산되고있다. OECD는 지역경제와고용개발 (LEED) 의일환으로 기후변화, 고용과지역개발 프로젝트를진행해왔다. 또한 OECD는지역개발프로젝트중하나로 녹색도시 (Green Cities) 를지향하는 도시녹색성장 (urban green growth) 이라는개념적틀로도시와녹색성장에관한연구와조사를수행하고있다. 2012년리우 +20 회의를앞두고지역과도시수준에서의녹색경제로의전환을위해녹색일자리와빈곤퇴치, 재정과녹색투자, 거버넌스와제도의측면에서 녹색도시경제 가제안되기도했다. 구체적인사례로미국의아폴로동맹 (Apollo Alliance) 과같이녹색거버넌스를통한지역단위녹색노동시장에대한아래로부터의실천적접근이나벨기에플랑드르지역의녹색전환프로그램처럼유럽수준정책이지방정부의경제및일자리정책으로연결되는다차원적이고시스템적인접근도찾아볼수있다. 그런데저탄소경제로의전환과정에서국가전반에걸쳐, 특히지역수준에서극심한물리적변화나정책간의갈등상황을경험하게된다는점에도유의할필요가있다. 도시계획, 교통, 환경및기후변화, 지역경제와재정, 노동시장, 복지와보건등거의모든영역이기후변화와밀접하게관련되어있기때문에, 종합적이고포괄적인접근이필요하고상호보완적정책을패키지로묶는기후정책이효과적이다. 이러한기후정책통합 (climate policy integration) 은기후변화완화및적응의목표를환경정책뿐만아니라비환경정책까지포함하는모든단계의의사결정에결합시키고, 기후변화완화와적응을위해서예상되는결과를정책의전반적인평가와연결시키며, 기후정책과다른정책사이의갈등을최소화하려는노력으로

210 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 볼수있다 ( 에너지기후정책연구소, 2012). 여기에서는런던, 파리, 베를린같은주요대도시의녹색경제정책을통해관련정책의기획과집행구조, 주요내용, 녹색일자리의현황과시사점을넓게살펴본다. 26) 2) 런던 ⑴ 기후변화정책과집행기구 2000년대에들어런던의시장들은 런던플랜 (London Plan) 이라는종합적인공간발전계획을바탕으로, 탄소배출을줄이고저탄소경제와관련한새로운고용기회를창출시키는많은정책과프로그램들을발전시켜왔다. 특히탈집중화된에너지시스템, 가정과건축물의에너지효율제고, 녹색작업장과저탄소교통확대에중점을두었는데, 현재런던에는 5,500개의기업에서 10만명이저탄소경제분야에근무할정도로저탄소경제의기반을넓히고있다. 저탄소경제는런던경제의 4% 를차지하는것으로추정된다. 켄리빙스턴시장이재임중이던 2007년 2월에런던시는기후변화행동계획 (Climate Change Action Plan) 을수립했는데, 온실가스배출을 2025년까지 1990년대비 60% 감축하는목표를세우고 400억파운드투자해 225,000개의녹색일자리를창출한다는내용을발표했다. 이는 2004년에수립했던온실가스감축목표치보다강화된것으로 2007년 IPCC 4차보고서가더욱강력하고시급한감축노력을제안한데서기인한것이다. 2008년이후부터집권하고있는보리스존슨시장도전반적으로이러한정책방향을계승했다. 7,000호의가정과 250개상업및공공시설에태양광을설치하고풍력발전소를확대하고, 가정부문은에너지효율향상과지역에너지시스템을통해가구당평균 300파운드의연료비를줄이고, 상업 공공부문은 300만톤, 운송부문은 290만톤을감축해 2025년까지총 770만톤을감축한다는계획을세웠다. 켄리빙스턴이 2004년시장선거공약으로제시했던런던기후변화기구 (London Climate Change Agency; LCCA) 가 2005년에설립되었는데, 이기구는시장이에너지전략을수립하고행동계획을실천하는것을지원하는실질적인사업수행기 26) 이절은주로에너지기후정책연구소 (2012) 의내용을요약및보완한것이다

211 Ⅶ. 녹색경제와녹색일자리촉진을위한지역노동정책사례연구 관으로에너지, 교통, 폐기물, 물과관련된프로젝트를수행한다. 당시에는 2010년까지 1990년대기준으로 20% 배출감축을목표로하고, 2050년까지 2000년의 60% 감축을장기목표로설정했다. 대표사업으로시청청사에태양광발전기를설치하였고, 런던교통박물관등에태양광발전기를설치하는프로젝트도진행하고있다. 그리고 2006년에는런던기후변화파트너십 (London Climate Change Partnership) 도구성되어세부목표를수립하고실행하고있는데, 이파트너십의주요목표는 1 기후변화가런던에미치는영향, 대응행동, 위탁연구에대한정보를모아배포하고, 2 런던의정책입안자들이기후변화의영향을인식하고, 적응방안을개발하도록지원하고, 3 런던기후변화적응전략, 런던플랜, 기타전략과정책을개발지원하고, 4 미디어와연계해기후변화의영향과적응방안을런던시민에게홍보하도록추진하고, 5 유사한목적을가진다른도시와기구와정보와경험을교류하고, 6 런던의기후변화에준비상태를평가하고모니터링하는것이다. 런던기후변화기구는 2009년에런던개발기구 (London Development Agency: LDA) 로통합되어런던개발기구소속의지역공사로남게되었고, 런던개발기구를중심으로런던의기후변화정책과녹색경제 일자리정책이총괄 집행되는형태로바뀌었고, 2012년 3월에런던개발기구가폐지되면서런던시청 (Greater London Authority) 자체조직으로그기능이이관되었다. ⑵ 저탄소녹색경제와노동시장 런던시는녹색투자와다른지원계획들과의연계속에서도시의정책우선순위를반영하면서, 저탄소일자리 (low-carbon jobs) 에대한포괄적인정의를개발하는구체적인분석을수행했다. 2007년부터켄리빙스턴시장과런던개발기구는런던에서녹색경제로의전환이노동시장에어떤영향을미칠지체계적으로파악하고자했다. 이에따라런던개발기구는도시의저탄소분야에대한저탄소일자리의수, 형태와기술도등을파악하는데필요한노동시장데이터를수집, 분석, 업데이트하는조사를실시했다. 녹색경제로의전환을용이하게하고수요를예측하고부정적인영향을줄이기위해서는이런데이터수집, 분석, 모니터링이필수적이라는인식에서출발한것으로기존노동시장데이터를충분히갖추고있지못한상황에서새롭게저탄소녹색경제를중심으로관련자료시스템을구축했다. 런던의녹색경제의노동시장분석을처음실시한 2007년에는에너지효율화와재생가능에너지분야를다뤘는데, 해당분야의기술과고용자원과노동수요와공

212 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 급의차이, 기업내존재하는교육과훈련등을조사하고 10개의정책권고사항을제안했다. 이후에는런던내의녹색경제와녹색일자리에대한포괄적인작업을지속적으로추진했다. 주요내용을살펴보면, 2008/2009년에는 10만명이저탄소분야에고용되었는데, 2012/2013년에는약 18,000명의신규일자리가창출될것으로예상하고, 이중 2,200개의신규일자리는실업자나저숙련노동자에게할당될것으로전망했다. [ 그림 7-4] 런던의저탄소경제분야고용증가전망 출처 : London Development Agency (2010), 에너지기후정책연구소 (2012) 에서재인용. 런던개발기구는이런데이터와전망을바탕으로 Retrofit Employer Accord Pilot (REAP) 과같은녹색일자리중개프로그램을개발하여시행하고있다. 구체적인사업으로는주택에너지효율화사업 (RE:NEW) 과공공건물에너지효율화사업 (RE:FIT) 을실행하고있으며, 저탄소고용과기술프로그램 (Low Carbon Employment and Skills Programme) 과같은정책을실행하고있는데, 여기에는실업자들에게고용기회를제공하기위한활동도포함된다. 한편런던의작업장의숙련도는대체로높은편인데, 기후변화와관련한대부분의신규일자리의숙련도를더높일필요가있다. 또한고숙련노동자들에게새로운기회가되는상황뿐만아니라에너지진단, 폐기물, 재활용과같은저숙련노동자들에게고용혜택이확산될수있도록할과제를안고있다 ( 에너지기후정책연구소, 2012)

213 Ⅶ. 녹색경제와녹색일자리촉진을위한지역노동정책사례연구 [ 그림 7-5] Retrofit Employer Accord Pilot 의전달모델 출처 : Miranda, G. et. al.,(2011a). 에너지기후정책연구소 (2012) 에서재인용. 3) 파리 ⑴ 기후변화 - 녹색경제정책과거버넌스 파리와일드프랑스 (Paris-IDF) 지역은녹색기술혁신을추동하는측면에서높은도시경쟁력을확보하고있으며대략 112,000명이녹색일자리에종사하고있는것으로추정된다. 그만큼파리는생태지역으로발돋움하기위해서다양한녹색성장전략을추진하고있다고볼수있다. 파리는프랑스중앙정부의국가비전과정책방향의변화와함께기후변화-녹색경제 일자리분야에관심이더커졌다고볼수있다. 프랑스정부가비록녹색경제나녹색성장을명시적으로제출하지는않았더라도, 2000년대초반부터경제와환경을동시에고려한전략적사고를했다는점을발견할수있다. 그러나초기전략적접근에는녹색경제개념에서핵심인에너지-환경의정책목표와일자리-부가가치창출이라는경제정책목표간의상호작용은부재하거나단지부분적으로만나타났다. 그러다가 2003년에지속가능한발전국가전략 (SNDD) 이수립되고, 특히 2007년에정부, 지자체, 기업, 노조, NGO가참여하고생태적연대협약을핵심개념으로삼는 환경그르넬 (Grenelle de l'environnement) 이구

214 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 성되면서과거와질적인차이를보이게되었다 ( 에너지기후정책연구소, 2012). 파리는중앙정부의방향전환에한발앞서자체적인활동을시작하는데, 2008년에경제와환경목표를담은도시계획에대한청사진 (SDRIF) 을발표했다. 경제발전과혁신을위한지역전략 (SRDEI) 은이를발전시켜 2011~2014년에 9억 600만유로를투자할것을계획했다. 그런데 2007년대선에서사르코지대통령후보의공약으로제안된지역발전계약 (CDTs), 즉 사회적으로헌신하고일자리를창출하는지속가능한발전 을촉진하고자수도파리의미래를그린파리광역계획 (Greater Paris Scheme) 과갈등하는상황이벌어졌다. 이는 OECD의많은대도시, 특히수도에서자주발생하는현상으로중앙과지역의집권여당이달라서로의계획을둘러싸고생기는것이다. 이렇듯파리는나름대로지속가능한발전에대해관심을나타내면서몇몇계획을수립하여집행하고있다. 그런데일관성있는녹색경제전략을실행하기위해서는다양한이해관계자들간에협력과협동의틀이마련되어야한다. 그러나아직까지공통된비전과강력한리더십을발견하기힘들다는지적에대해서전적으로부인하기어렵다. 대도시에서특히수도에서이해관계자들이파편화되어있고이들간에경쟁적인관계가지속된다면, 녹색경제-일자리정책을추진하는데장애가발생할것이다. ⑵ 녹색일자리정책과전망 그런데프랑스의초기녹색일자리정책의특징은중앙정부가직접녹색일자리정책을집행하기보다는, 지방정부가주도하는사업에대해중앙정부가간접적으로지원및대출 (credits) 등의물적지원을했던것이다. 하지만중앙정부와지방정부와의결합방식은단지재정지원에국한된것은아니었다. 중앙정부가장기실업자를위해제시한고용정책이지방정부의친환경정책과결합되었던것이또다른특징이라할수있다. 이당시정부에서는연대고용계약 (CES) 이라는새로운형태의고용계약을제시하였는데, 이계약은장기실업자와비숙련청년들을대상으로한정부지원계약의한형태로전체녹색일자리의 75% 가이계약이차지할만큼매우중요한역할을하였다. 더불어전국적으로진행되는직업훈련제도와긴밀히연관을맺기도하였다. 가령, 지방정부에서환경관련사업을진행할때, 이사업에필요한인력을충원하기위해중앙정부차원에서진행하는직업훈련제도를이용함으로써, 지방정부차원에

215 Ⅶ. 녹색경제와녹색일자리촉진을위한지역노동정책사례연구 서는장기실업자에대한직업훈련을실시할뿐만아니라그에드는비용을절감할수있었다. 실제, 지역의회산하에지역환경위원회 (DIREN) 가특화되어환경관련사업단체의고용창출을지원함으로써 1994년한해동안전국적으로환경산업에서 1만 4,000여개의새로운고용을창출하는성과를낳았다. 이렇듯프랑스초기녹색일자리정책은재정문제에있어서중앙정부에의해그초기자금이제공되었는데, 이것은지방의재정현황에따라이정책이개별적으로추진되는것이아니라전국적으로추진할수있도록하기위해서이다. 하지만이고용정책을지속하고확산하는것은지방정부의몫으로맡겨졌다. 즉, 정부의지원은정책도입시초기자금으로사용되었고그것의확대나지속은지역정부와단체의노력에따라달라질수있었다. 이후 1997년 10월비상업분야에서 26세미만청년고용에대해 5년간정부가지원하는 새로운청년고용계획 (NSEJ) 이진행되면서, 녹색일자리는지방정부에의해진행되는하나의분야로특화되어자신의성격을뚜렷이하게된다. 그결과 1997~2005년간환경분야에 2만 5,000개의일자리에 4만명의청년이고용되었다. 초기의녹색일자리는실업자혹은비숙련자들에대한사회통합차원에서정부지원근로계약을통해활성화되는특징을지녔지만녹색일자리가점차경제적경쟁력을갖기시작하면서그성격이변하기시작한다. 또한초기에공공부문에주로높게분포하였던녹색일자리가점차민간부문으로확대되어가며, 초기에는홍수및수해방지작업등주로지방에서많은성과를거두었으나, 이후화훼, 청소등도시에서도확대되기에이른다 ( 손영우, 2008). 파리에서는 1990~1997년사이에 26만개의일자리가사라졌고, 2000~2007년에도 10만개가사라졌다. 이때문에파리는일자리감소추세를바꾸기위해서지역경제활성화에중심을두고있다. 이런상황에서파리의굵직한비전과계획에서기대하는녹색일자리의양적증가는사회적통합과응집에도기여할것으로기대된다. 영역으로보면주로건축과교통부문에서성장이두드러지고일자리창출이증가하고있는반면, 재생에너지, 폐기물에너지화, 유기농, 물부문에서는녹색일자리창출잠재력에비해낮은성과를보이고있다. 아래 < 표 7-5> 는녹색분야의고용관련연구 조사들을취합해정리한데이터로, 향후해당분야의대략적전망을보여준다

216 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 < 표 7-5> 파리의녹색분야의고용 : 현황과전망 분야고용현황 2010~2020 년전망 건축 에너지효율 25,000 명 (2005~2009 년에 13.8% 증가 ) 직접고용 10,700~42,200 명, 간접고용 15,679~61,959 명 1 백만유로당직접고용 10.9 명창출효과 태양 2,700~5,000 명 직접고용 331 명, 간접고용 66~265 명 1 백만유로당직접고용 11 명창출효과 풍력 지역데이터없음 ( 프랑스전체에서 11,000 명, 2007~2009 년에 57% 증가 ) 직접고용 183~731 명, 간접고용 262~1,046 명 1MW 당 15.5 명창출효과 재생에너지 지열 532 명 - 1 백만유로당직접고용 14.1 명창출효과 ( 심부지열의경우 42 명 ) - 바이오 1,183 명 1 백만유로당직접고용 16.1 명창출효과 페기물 342 명 직접고용 23 명, 간접고용 65 명 교통 제조, 관리 1,060,646 명 직접고용 12,452~19,398 명, 간접고용 20,862~38,676 명 농업 유기농 430 명 ( 관행농 2000~2010 년에 29% 감소, 유기농은 2009~2010 년에 43% 증가 ) - 폐기물 재활용 2,965 명 (2000~2009 년에 15% 증가 ) 고용 2,845 명 수자원 관리 재처리 7,636 명 (2005~2009 년에 14.1% 증가 ) 2,472 명 (2005~2009 년에 9.1% 증가 ) - - 출처 : Kamal-Chaoui Plouin (2012). 에너지기후정책연구소 (2012) 에서재인용

217 Ⅶ. 녹색경제와녹색일자리촉진을위한지역노동정책사례연구 4) 베를린 ⑴ 기후변화 - 녹색경제정책과지원시스템 베를린의인구는약 350만명으로서울, 런던, 파리에비해작은규모이지만, 재생에너지를비롯한녹색산업강국인독일의수도로서기후변화대응과녹색경제로의전환에주목할성과를쌓아가고있다. 국내에도자전거도로, 환경구역과배출표시스티커, Tempo-30 속도규정표지판, 환경구역포털사이트구축및운영, 태양광발전건물과에너지절약파트너십등으로소개되기도했다. 그런데베를린은기후변화가중요한의제로부각되기전부터환경오염감소와기업경쟁력제고그리고일자리창출을통합적으로접근해온역사를갖고있다. 1989년에베를린도시개발환경보호부의주도로중소기업을위한환경개선프로그램을시작했던것이다. 유럽환경청에따르면이프로젝트는도시의오염수준을낮추기위해환경보호를위한혁신적인수단을실행하고새로운환경기준과기술을도입하는것과동시에지역의중소기업들의환경관리를돕고지역환경일자리교육을지원해일자리를창출하는등새로운녹색경제의기반을조성하고자함이었다. 이렇게일찍이베를린에서는폐기물감축, 수자원, 에너지절감등의환경개선을위한정책을지역경제와일자리정책과연계하는관점을견지해왔다. 베를린은독일내에서도선도적으로에너지와기후보호정책을추진했는데, 이미 1990년에베를린에너지절약조례를제정해기존건축물의난방시스템개선과재생가능에너지이용확대를추진했다. 1992년에는베를린에너지청을설립해제도적기반을다졌다. 베를린에너지청은시청이지분을일부소유했지만독립적으로운영되는에너지자문회사 (consultancy) 로에너지절감 효율화계획을수립 집행하고각종정보를홍보하는캠페인을진행한다. 그리고베를린시청은 1994년부터구체적인에너지프로그램을주기적으로발표하고있다. 이런바탕에서기후보호정책도마련되었는데, 이에따르면 1990년대비온실가스배출량을 2020년까지 40%, 2030년까지 50%, 2050년까지 85% 감축할계획을세웠다. 이런 베를린기후정책 2050 비전 에는 2050년까지모든전력을재생가능에너지로충당한다는야심찬목표도포함된다. 2008년부터베를린시정은기후보호를우선적인정책분야로설정했다. 나아가시의모든부서는기후보호를고려해정책을추진하기로결정해기후정책프로그램은구체적인정책목표를갖고서다

218 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 른행정조직과의협력을한다. 베를린은이와같은정책목표를실행하는지원시스템에강점을갖는다. 베를린에너지청의역할이외에도연방정부와독일부흥은행 (KfW) 에서시행하는저금리융자등지원프로그램에더해시의재정은행인베를린투자은행 (IBB) 이에너지-기후대응사업을위한금리우대인센티브를제공하는프로젝트는 1991년부터건축물개선사업을대상으로진행되고있다. 이를통해 40억유로이상이대출되었는데베를린주택의 1/3이수리되었고에너지소비는 50% 가절감될수있었다. ⑵ 녹색경제의파급효과 베를린기후변화정책에서핵심적인역할을담당하는환경프로그램이본격적으로시행된 2000년부터 2006년까지의 1단계에서 1억, 2,700만유로의지원금중 59% 가기후변화와에너지효율화프로젝트에사용되었다. 현재집행되고있는 2 기 (2007~2013년) 의 1억 5,100억유로전체예산에서에너지효율화사업의비중이점차증가하는추세이다 ( 염광희, 2012). 베를린은이미 2010년까지 1992년대비 25% 이산화탄소감축을목표로설정한바있는데, 건물개보수공사가대표적인감축수단이었다. 건물개보수로 10년간 100만톤의이산화탄소배출을감축하기로결정했는데, 실제이목표는 2010년이전에달성하였다. 비단민간영역에만국한된것은아니라공공부문의선도적인기후변화대응역할이크다. 연방정부와지방정부건물등에태양광발전시설도입과같은재생가능에너지이용을장려했는데, 태양정부청사구역 프로젝트의경우처럼, 신축정부청사건물에는모든건축물에적용되는열방출량한계보다 30~40% 낮게열을방출해야하고, 전기소비는제곱미터당연간최대 25~50kWh로낮춰야하는기준이마련되었다. 그리고전체소비에너지의 15% 를재생가능에너지원으로충당해야했다. 현재는 2050년까지모든전력을재생가능에너지로충당하기위해서다양한정책이추진되고있는데, 우선지역난방과열병합발전이눈에띈다. 이미총 1,500km 길이의지역난방배관망과 5,200MW 규모의시설로서유럽도시중가장규모의큰지역난방시스템을갖췄다. 베를린에서소비되는약 42% 의전기가바로열병합발전에서만들어지고있다. 그리고재생가능에너지를확대하기위해공공건축물의지붕을민간에개방했는데, 태양광에너지시설데이터베이스홈페이지를활용해누구나지붕을임대해민간발전소를건설할수있다. 이런정책사업들은

219 Ⅶ. 녹색경제와녹색일자리촉진을위한지역노동정책사례연구 베를린기후동맹 과 베를린기후보호협력 등과같이행정기관, 에너지와주택회사, 민간단체들의파트너십위에서논의되고추진되고있다. 이외에도베를린환경부의자문기구인 기후보호자문회의, 그리고실제추진되고있는여러사업들의과정과결과에대한정보를일반시민들에게제공하는 베를린임펄스 등다층적인파트너십이형성되어있다. 주택에너지효율화사업의경우에는베를린주택의 40% 이상을소유하고있는베를린-브란덴부르크주택조합협회가 2007년에단열, 지역난방, 재생가능에너지이용으로 2010년까지 1990년대비 30% 의온실가스를감축하겠다고베를린시와협약한것이주요하여, 3년간의노력만으로목표를달성할수있었다 ( 염광희, 2012). 지난 20여년간의베를린의결실은지역녹색경제의잠재력이얼마나큰지를보여준다고할수있다. 여러분야에서녹색일자리도지속적으로확대되고있다. 대략 42,000명이약 500개의녹색기업에서직접고용되어근무하고있으며, 이중 29,000명이약 350개의에너지기업에서종사하고있다. 이중재생가능에너지특히태양광산업의성장이두드러지는데직접고용은 5,000개, 간접고용은 30,000개로추정된다. 또한유수의대학과연구소, 기업체가위치한장점을활용해 22억유로를투자해조성한 태양광클러스터 인아들러스호프과학기술단지가재생가능에너지기술의메카로자리매김하고있다 ( 염광희, 2012). 4. 지역수준의녹색경제와녹색일자리정책사례 1) 벨기에플랑드르지역의지역녹색경제와일자리창출 ⑴ 전환관리정책의발전 저탄소, 자원효율적인녹색경제로의전환은적절한숙련, 지식과경쟁력을발전시킴으로써만가능하다. 에너지와탄소배출이많은활동에의존하는나라들에서, 녹색경제로의전환은경제적으로나사회적으로큰비용을수반할수있다. 녹색경제로의변화에요구되는구조적인경제변화들은지역수준에서의주의깊은계획과효과적실행을필요로하게될것이다. 그런데전환정책은장기간에걸친사회-기술혁신활동을통해사회시스템의근

220 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 본적인변화를만들고지속가능한사회로나아가는데목적을두며, 그러한전환과정을효과적이고전략적으로이루기위한정책으로전환관리 (transition management) 가부상했다. 특히플랑드르는환경분야에서시작된전환관리가정책전반으로확대되고있어서주목된다. 플랑드르에서는 2004년에 지속가능한건축물을위한플랑드르전환네트워크 (DuWoBo), 2006년에 지속가능한물질관리전환네트워크 (Plan C) 를통해처음전환정책이시도되었다. 이두실험은일정한성과를거두어서, 특히공무원과정책결정자들에게전환에대한학습기회를제공했고, 전환정책의선구자와지도급인사들이성장하는계기가되었다. 이후환경장관크리스페터스 (Kris Peeters) 가이끄는정부가 2009년 2기집권하면서전환정책을폭넓게도입할것을선언했고, 이결과로 2011년에기존의 Flanders in Action (ViA) 에전환관리를통합했다. 이에따라 2014년현재 13개의전환관리프로그램이추진중이다 ( 이은경, 2014). 전환이론가들에따르면, 전환은사회의구조적특성또는복잡한하위시스템이 근본적 으로바뀌는 점진적 이고지속적인과정이다. 따라서시스템전환은기술혁신을위한연구개발외에도기존시스템의관성과저항을극복하고새로운시도의불확실성을낮추고다양한관련당사자들의참여를이끌어내는과정이며, 20~50 년에이르는장기간에걸쳐추진될수밖에없다. 또한전환이론에서는거시환경 (landscape), 레짐 (regime), 니치 (niche) 의세수준에서일어나는변화와상호작용을통해시스템전환이가능한것으로파악한다. 화석연료고갈, 기후문제의부상, 온실가스배출감축을위한국제협약등이거시환경의변화라면, 레짐은에너지기술과관련법제도, 요금체계등상대적으로안정적인성격을갖는수준에해당한다. 니치는기존레짐에서통용되지않는새로운기술혁신이나변화가나타나는미시수준이다. 세수준에서일어나는변화는서로영향을주고받으면서진행되는데, 전환이론은특히거시환경과니치의자극과압력이레짐의변화를추동하는과정에주목한다. 그리고전환관리는전환실험이가능한공간, 즉전환장 (transition arena) 을필요로하며, 전환장에참여하는이해관련자들의학습을통해공통의지식기반을형성하게된다 ( 이은경, 2014). 플랑드르의이러한전환정책의거시환경을이루는것중하나가유럽연합의정책과동향이다. 유럽연합은성장과일자리를위한새로운유럽전략인 Europe 2020 을 2010년에발표했는데, 여기서지속가능한성장은스마트한성장, 포괄적인성장과함께세기둥을형성한다. 또한지속가능성의목표들은 2008년의에너지및기후패키지에기반하여명시적인목표를정하는전략과관련되었다. 즉,

221 Ⅶ. 녹색경제와녹색일자리촉진을위한지역노동정책사례연구 2020년까지온실가스배출을 1990년대비 20% 감축하고, 에너지효율을 20% 향상하며, 최종에너지소비에서재생에너지비율을 20% 로늘린다는것이다. 앞의두목표는생산물과생산과정에서적용되어야할것인반면, 세번째목표는새로운산업적니치의발전을요구한다. 스마트한, 지속가능하고포괄적인경제로의전환은잘작동하는노동시장없이는실패할수밖에없다. 최근의유럽고용전략은 Europe 2020 의틀거리내에서회원국들을여러분명한목표들을설정함으로써그들노동시장의현대화하는궤도에올려놓고자한다. 이러한도전들에대해유럽위원회는회원국들에게 2010년 11 월에나온 새로운일자리를위한새로운숙련 이라는선구적기획속에서다양한권고들을제시하고있다. 이러한유럽수준의정책및권고들에부응하여, 플랑드르는노동시장의현대화와노동자참여증진, 그리고적극적노동력에대한직업훈련지속에투자를계속해갈계획이다 (WSE, 2011). 이러한배경에서플랑드르는숙련과일자리의녹색화 (greening skills and jobs) 의중요성을인식하고녹색혁신을고취하고있다. 27) 플랑드르정부는경제성장을환경적영향으로부터탈동기화시키기위해노력해왔으며, 경제의녹색화는다수의경제전략문서에서높은순위의의제로설정되어있다. 2009년의연립합의 (Coalition Agreement) 는 2020년까지지속가능한경제수립을포함했다. 이는 Pact 2020 과 Flanders in Action (ViA) 이라는두문서를통해구체적이고정량화된목표를갖게되었다. ⑵ ViA 와경제의녹색화 앞서전환이론에서살펴보았듯이, 플랑드르정부는 ViA 의목표들에도달하기위 해전환방법론을활용하기로했다. 전환은모든사회적파트너들이장기적 (2050 년 ) 으로요구되는행동들에대해함께생각함을의미한다. 이아이디어는현재의 시스템을대체하는새로운시스템을사고하는것으로, 함께결합될때거대한진 27) 플랑드르는녹색일자리의개념에대하여포괄적정의를지지하는데, 이러한유형의적용이노동시장정책의조망에보다잘들어맞기때문이다. 플랑드르에서고용훈련서비스를전담하는 VDAB 역시이러한개념에입각하여, 지속가능성원칙에기반하여녹색일자리에대한실용적정의를발전시켰다. 즉녹색활동이노동의양중대략 1/3 을구성하면 녹색일자리 라는용어를적용한다는것이다. 하지만이러한일자리정의는일정한뉘앙스를필요로하는데, 모든일자리에서녹색의일반적 (generic) 숙련의필요성과발전을기대하게될것이기때문이다. 장기적으로는모든일자리가녹색이될것이며, 단기적으로만훈련프로그램영역에서녹색의구조화의필요가존재할것이기때문이다 (WSE, 2011)

222 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 전을나타내게될많은작은변화들을통해이루어진다. 여기에는반드시실험을 위한여지가있어야하며, 여기서파트너들은그들의비전을조정하고새로운해 법들을제안할수있게된다. < 표 7-6> ViA 13 개전환과제의주요내용 신산업정책 (New Industrial Policy) 비전 특징 경쟁력을유지하면서혁신이주도하는 미래산업 이부와다양한고용창출. ViA 의모든파트너들은혁신적, 녹색, 사회적으로강력한경제가함께엮일수있는경제구조추구 원탁회의운영, 원탁회의에참여하는정부자문기구, 사회경제위원회 (SERV) 를통해이분야에대한자문과혁신정책통합. 지속가능한녹색산업등장과성장중심 비전 특징 비전 특징 비전 특징 비전 특징 중견기업도약 (Gazelle Leap) 성장하는중견기업이성장할수있는환경을조성하여일자리창출과경제발전달성 가젤기업이처한특수한문제에대해맞춤형정책을제공할필요성충족. 이를위해잠재성높은기업가들에집중적이고깊이있는자문, 코치제공. 정부파트너로투자, 교역, 기업관련정부기관, 연구기관들자문참여 목적지향적혁신정책의능률화 (Steamlining of Targeted Innovation Policy) 지식경제에서의혁신이사회발전과경제발전에강력한지렛대역할을한다. 이를위해여러정책영역을가로지르는연결고리형성 플랑드르의과학기술의강점과사회, 경제문제들을연결함으로써다학제적혁신허브, 혁신코디네이션집단 을세부분야별로형성. 이를통해녹색에너지, 녹색교통과운송, 생태적혁신등의문제에서변혁추구. 사회적기업, 폭넓게지지되는사회혁신이최근의주요관심사 모두의능동적참여 (Everyone Participates, Everyone is Active) 노동시장의수요에맞도록능력을배양하여노동력부족의문제를극복하고여성, 이민, 장애인, 50대이상의고용증가 노동시장, 정부, 교육훈련기관등의파트너관계형성을통해문제접근, 교육, 산업의대표자로구성된조종그룹 (steering group) 이파트너관계강화를위한활동 아동빈곤 (Child Poverty) 2020 년까지빈곤상태로출생하는아동수 50% 감소, 일반빈곤위험 30% 감소 빈곤은복합적인문제이므로정부, 서비스제공기관, 시민사회조직, 빈곤자모임등의통합적활동지향. 단기계획으로플랑드르빈곤축소실행계획을추진중. 지방조직들에게플랑드르정부에서자문제공

223 Ⅶ. 녹색경제와녹색일자리촉진을위한지역노동정책사례연구 플랑드르의보살핌 (Flanders Care) 비전특징비전특징비전특징비전특징비전특징비전특징 질높은보살핌서비스제공과가시적이고보살핌경제 (care economy) 에대한기업의사회적책임을촉진하여모든종류의보살핌에서혁신실현 보살핌혁신플랫폼이보살핌시설, 보살핌제공자와사용자, 연구기관과산업에자문제공. 특히보살핌분야에서 ICT 에기반한정보공유에중점, 플랑드르정부의씨앗자금, 플랑드르보살핌투자 편성 신재생에너지 & 스마트그리드 (Renewable Energy and Smart Grids) 2050 년까지플랑드르의에너지수요를 100% 신재생에너지로충족, 스마트그리드개발. 최대한많은에너지를플랑드르내에서생산하기위해보다많은소비자의전기생산, 촉진, 이를스마트그리드로뒷받침 분산적에너지생산, 신재생에너지생산을위한혁신전략개발및실행계획추진중, 이를위해플랑드르에너지국 (Flemish Energy Agency) 은이해관계자들에자문제공 지속가능한생활과건축물 (Sustainable Living and Building) 생활과일을동시에지원하는건축과빌딩시스템을구축하여생활과일의조화 DuWoBo 의논의계승 지속가능한물질관리 (Sustainable Materials Management) 2020년까지 1차원료, 에너지, 물질, 공간을최소로사용하는녹색순환경제 (green circular economy) 의기반구축, 물질관리와물질기술분야선도자 비전, 전략, 전환경로등에대한연구, 정보제공등은 Plan C 를통해추진. OVAM 은전환실험중및자문역할 실행계획수립과추진중. 지속가능한물질관리로의전환정도를측정할수있는지표개발중 내일을위한공간 (Space for Tomorrow) 공간을다목적, 효율적으로활용하여녹지보존및토지이용효율제고, 이를통해플랑드르환경과생물다양성보존, 거주민들이사회문화적관계를맺기용이한환경제공, 식량 원료물질 동식물을위한녹지와공공용지확보 정부파트너와각계가참여한플랑드르공간비전을담은녹서 (Green Paper) 에서문제점제시, 그에대한다양한참여자들의토론과의견을백서에포함할예정 스마트이동성 (Smart Mobility) 이용가능한모든교통, 운송수단의효율성극대화를통해자유롭고편안한이동보장 다양한교통수단과교통정보시스템을활용. 신이동성계획 수립을위해다양한자문조직과사회단체, 개인들로부터의견수렴. 여러교통수단을혼합하여최대의편의성을발휘하도록하는접근

224 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 비전 특징 투자프로젝트가속화 (Accelerating Investment Projects) 투자자들이적정한기간내에사업진행할수있도록필요한행정제도구비와투자환경구축 투자자에필요한의사결정과정보제공을맞춤형으로제공할수있는방법론, Route Planner 운영. 신속한인허가를위해행정의위계별참여와협동을통한능률화, 절차의투명화, 디지털정보제공과신속한업데이트 지속가능하고창조적인도시를향해 (Towards a Sustainable and Creative City) 비전 특징 지속가능한미래를위해강한도시를선택하고투자하여쾌적한도시환경조성 ViA 원탁회의를통해참가자들이원하는미래도시의상을도출, 지역기반, 근린공동체기반의접근법채택 출처 : 이은경 (2014: 19) ViA 전략은 13개의횡단적사회도전에대한시스템적접근에적용되었다. 13 개의횡단적사회도전들에대한개선된정책조정을뒷받침했고, 주제중다수가신산업정책, 재생에너지와스마트그리드, 지속가능한생활과건물, 지속가능한물질관리, 내일을위한공간, 스마트교통, 지속가능하고창조적인도시등경제의녹색화와관련된것이었다. ViA의일환으로플랑드르는신산업정책 (NIP) 을발전시키면서, 미래의산업은경쟁력있으면서도지속가능할필요가있다는점을명시했다. 즉, 산업정책은임기응변적개입이나승자 선택 과패자 구원 이아니라, 녹색경제와같은크고장기적인목표를향해국가가조력하는스마트하고개선된규율이되어야한다는것이다. 이는 미래의산업 이보다녹색이며보다사회적인, 창조적이고혁신적인것이어야하며, 상품과서비스가다른방식으로만들어져야함을의미한다. 지체된부문들이보다빨리재구조화될수있도록도우면서, 중소기업의성장과세계화를지원할것으로기대되었다. 신산업정책 (NIP) 은 ViA의 13개의횡단적주제중하나로, 2020년까지혁신적인, 녹색의그리고사회적으로강력한산업구조를창출 하고, 기존의산업을혁신하고새로운산업활동의발전에요구되는변화를추동하기위함이었다. 이를위해 2011년에네가지정책기둥 ( 경제적기둥, 현신기둥, 사회적기둥, 인프라스트럭처기둥 ) 과 50개의행동이제시되었다. 또한 VDAB( 플랑드르공공고용서비스 ), Syntra Flanders( 플랑드르기업훈련기

225 Ⅶ. 녹색경제와녹색일자리촉진을위한지역노동정책사례연구 관 ), AHOVOKS( 플랑드르고등교육, 성인교육, 자격증기관 ) 등교육및훈련기관들이각각의활동속에서녹색의요소들을통합했다. 새플랑드르혁신정책 (new Flanders Innovation policy) 은스마트전문화 (smart specialisation) 과비즈니스클러스터에대한초점을강화할전망이다 (Cliquot, 2016). ViA 전략은숙련된사람들이산업으로인입되고노동자숙련이유지및향상되도록경쟁력과노동조직의발전의중요성도강조했다. 플랑드르시너지 (Flanders' Synergy) 라불리는공공-민간파트너십은시장수요에기민하게대응할수있도록작업장재구조화, 작업장학습과혁신을통해산업발전을도울것으로기대되었다. 이를위해플랑드르시너지는연구조사를수행하고네트워킹, 훈련, 새로운비즈니스모델과도구를통해실용적사례들과성공스토리를확산시키는데기여한다. ViA 전략과새산업정책은새로운정책기획과수단들도발전하는중이다. 새플랑드르혁신정책의틀거리는스마트전문화및비즈니스클러스터정책과보다잘연결된다. 스마트전문화와비즈니스클러스터는상호연관된회사들과관련된연구, 교육및훈련기관들및지원기관들의지리적집적으로서, 가치창출의동일한또는연관된영역에서움직일수있다. 이러한특수한생태계속에서 인접성 으로인한시너지가창출될수있다. 클러스터정책에서경제의녹색화와연결되는몇가지분야가있는데, 예를들어바이오기반경제, 지속가능한물질관리, 재생에너지기술, ICT, 식품및교통등이다. ⑶ 노동시장의녹색화와적극적노동시장정책 상위수준의전략적경제정책의위임속에서플랑드르의노동시장정책은녹색전환을위해재고되고있다. 적극적노동시장정책들은플랑드르에서지역적 (regional and communal) 강점을갖는다. 많은수의다양한행위자들이다양한수준의거버넌스에참여하지만, 공공고용서비스는 VDAB라는단일한플랑드르조직에의해운영된다. VDAB는고용서비스, 경력서비스, 직업훈련및경쟁력평가등을제공하며, 플랑드르노동시장활성화조치의대부분을관리한다. 서비스는고용자와실업자모두에게제공되며, 다른행위자들과파트너십을만들고접근을조정하는협력강화의책임도갖는다. 최근의개혁은지역수준에서 VDAB 사무소에더큰유연성을부여하여, 예를들어예산의일부를특정한지역수요를위한지역프로젝트를지원하는데쓸수있게되었다. 최근들어플랑드르는녹색숙련을향상하기위한여러기획들도시행해왔다

226 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 플랑드르사회및경제평의회 (SERV) 는일자리프로파일을보다잘관리하기위해 사회적파트너들과함께 Competent 라는이름의새로운경쟁력관리시스템을만 들었다 (Cliquot, 2016). < 플랑드르의에너지스캐너프로젝트 > 2007년에시작된 Energiesnoeiers(energy scanners) 프로젝트는다양한에너지절약활동들에서저숙련장기고용을위한훈련으로구성된다. 이를통해이들은 에너지스캐너 가되어, 저비용급수및에너지절약장치무료설치와에너지절약조언을제공한다. 이프로젝트로제공되는서비스는점점확대되어단열작업 ( 지붕, 벽체와바닥 ) 과재활용을포괄하게되었다. 이렇게확대될수있도록, VDAB의조정으로수행되는훈련코스도다변화되고있다. 현재 30개이상의사회적경제조직들이플랑드르의코뮨중 75% 가량에서프로젝트에참여한다. 2011년에는이프로젝트에서조언을받은 34,000 가구가에너지요금을줄이고지붕의단열을시행할수있었다. 더욱이이프로젝트는 4,000명가량을일자리로돌아가게했다. 이러한노동자들은사회적경제회사들에고용되며이회사들은외부파트너들과협력하여활동한다. 특히건물과건설부문에서는플랑드르정부뿐아니라코뮨들그리고주택협동조합인공공사회복지센터 (CPAS) 와협력하고있다. 이프로젝트는유럽위원회가재정을제공하는 CE-CLIC( 저소득가구를위한에너지체크 ) 프로젝트의일부다. 그런데 녹색일자리 의실제정의와관련된어려움과별개로, 벨기에서행위자가매우여럿이라는것역시이이슈에대한포괄적인조망을어렵게한다. 연방정부가유럽연합과환경정책을조율할책임을갖기는하지만, 환경및자연보전을책임지는것은지역들이다. 교육, 직업훈련및고용에대한책임은연방정부, 지역 (regional) 및지역사회사이에나누어진다. 에너지부문의책임들역시정부의다양한수준들사이에나누어진다. 연방수준은핵에너지, 가격책정, 에너지세제, 해상풍력발전등의책임을갖고, 반면에지역들은에너지의합리적이용과재생에너지개발에관한정책에책임을갖는다. 교통부문도동일하게, 연방정부가연료세제와회사차량 ( 회사에서경비를대고제공해주는차 ), 자동차산업의생산규제, SNCB 같은대규모공공회사의운영등을책임진다면, 지역들은건물과도로및수로, 항만, 비행장의유지정비, 공공및통학운송등을다룬다. 고용과환경을연결시키는전략들은지역수준에보다적절한듯이보인다. 왈룬지역은 2009년에 Marshall Plan 2. Green 을시작했고, 브뤼셀의정부는지속

227 Ⅶ. 녹색경제와녹색일자리촉진을위한지역노동정책사례연구 가능한도시성장협정 (PCUD) 의중요한부분으로고용- 환경연합 (Employment-Environment Alliance) 기획을출범시켰다. 플랑드르의경우녹색목표는플랑드르정부의전략에서잘볼수있는데, 특히플랑드르기후변화계획 (VKP), 플랑드르에너지효율화행동계획및신산업정책 (NIB) 등이있다. 또한경제의녹색화는숙련조합의변화를요구하게될것이고, 녹색숙련을제공할수있는훈련코스가중요해질것이다. 이는특히새로운기술적수요를위해광범한숙련이요구될건축부문에서그러하다. 사내훈련에더하여, 공적고용서비스기관이중요한역할을하며, 녹색일자리관련훈련을다변화하고기존훈련코스에 녹색모듈 을포함하고있다. 연방수준에서, 2011년 12월의정부합의는생태적전환과녹색일자리창출목표를언급하고있지만, 디루포 (Di Rupo) 재건계획 (2012년 7월 ) 에는이런측면의행동이포함되지않았다. 연방정부와지역당국사이의시너지를촉진하기위해, 연방고용장관은지역장관 (regional minister) 들과협의를조직했고, 녹색고용훈련을조직화기위해노동조합들과도만났다. 사회적파트너관련해서, 전임고용장관은전문가 (inter-professional) 협의에녹색의차원을포함할것을제안했다. 환경적이슈들을노조의실천에통합하고환경에기여하는부문들에일자리를창출하기위한관심에서, 1990년대후반이래세지역에서는환경과기후이슈에관한인식을제고하고훈련을제공하기위한노동조합들간의네트워크가존재해왔다. 이는왈룬지역의 RISE, 브뤼셀의 BRISE, 그리고플랑드르지역의 Arbeid en Milieu( 노동과환경 ) 이라는플랫폼이되었다. (Plasman, 2013) 한편, 최근의한연구는녹색경제로의이행은새로운커리큘럼의개발보다는기존숙련의업그레이드와적용의필요성이더크다는것을보여주었다. 녹색직무와기존직무사이의차이는미리구별될수없으며결국큰의미가있지않다는것이다. 녹색경제의발전을위해서는일반적인 녹색 숙련과 녹색화된 숙련사이의균형, 업데이트된기술적숙련이전문화된 녹색 숙련보다더중요하게나타난다. [ 그림 7-6] 에서보듯녹색경제에서갖는중요도는기존숙련들에서다양하게걸쳐있지만, 노동력비중은전문화된녹색숙련에비해훨씬크고, 일반적숙련에서녹색숙련으로상향할수있는여지가많은것으로이해된다 (WSE, 2011)

228 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 [ 그림 7-6] 녹색숙련의유형별위치 출처 : WSE (2011) 따라서플랑드르의고용훈련정책은기존노동시장메커니즘에녹색의강조점 (accents) 을도입하는데주력하고있다. 이러한활동과사업에는녹색경력인증 (green experience certificates), 부문에특화된고용훈련, 노동경험프로그램 (WEP+) 과사회적경제에서의녹색활동등이포함된다. 이와연장선상에서 VDAB와플랑드르기업훈련기구 (SYNTRA) 의훈련프로그램도가동중이다 (WSE, 2011). 2) LA 아폴로동맹, 지역협업을통한에너지전환과일자리창출 ⑴ 아래로부터만들어진아폴로동맹 아폴로동맹 (Apollo Alliance) 은미국의노, 사, 시민사회, 지방정부가함께참여하고있는 더나은에너지와더나은일자리 를위한기구로, 수십개의유관기업과 30개이상의노동조합, 환경단체등이참여하여 2004년에출범했다. 달착륙이라는야심찬목표를위해전사회가협력한케네디대통령당시의아폴로우주개발계획처럼, 녹색경제로전환하기위해전사회가협력해야한다는의미를명칭에서담고있다. 아폴로동맹은기업, 노동조합, 환경단체등이참여하는전국적연대기구일뿐만아니라, 여러도시차원에서도조직되고있다. 그중하나인 LA

229 Ⅶ. 녹색경제와녹색일자리촉진을위한지역노동정책사례연구 의아폴로동맹은 2008년부터시장과시의회의후원과공무원들의지원을받아, 공공건물의물공급과에너지사용을효율화하는사업의일자리에저소득계층이참여하는프로젝트를진행하여주목받았다. 이프로젝트는민간주도로상향식으로시작되어도시정부가결합했다는점과함께, 지역적범위와부문에특화된녹색일자리정책이라는특징을갖는다. 그런데미국내에서의녹색일자리에대한논의와실천은이미 2000년대초반부터시작되었고, 노동조합, 환경단체, 지역사회, 지역정부, 기업등이파트너십을맺고녹색일자리를창출하는활동도활성화되어있다. 구체적으로아폴로동맹은 2004 년에 미국의미래를위한캠페인 이라는싱크탱크의주도로결성되었으며, 현재미국노동총연맹 (AFL-CIO) 와같은노동조합, 시에라클럽과같은환경단체, Ceres라는녹색투자자집단, PG&E와같은기업의지도자들이이사회를구성하여동맹을운영하고있다. 청정에너지와녹색일자리를함께연결시키는것을목표로하고있는아폴로동맹은 2004년에이어 2008년에대선을앞두고새로운구상인 뉴아폴로프로그램 : 청정에너지와좋은일자리 를제안했다. 이프로그램은 21세기미국의새로운녹색경제를건설하기위한포괄적인경제전략이라는성격을갖는데, 이러한계획들은오바마가대통령으로당선되면서민주당을중심으로국가정책으로선택적으로수용되고있다. 아폴로동맹은창립과함께 2015년까지에너지자립의원동력이될전략적기획과투자를포함하는 10단계의국가의제를발표했다. 이프로젝트는새로운경제적활동을통해 300만개의신규일자리와 1조달러이상의경제적이익을거두어프로젝트비용을상쇄할수있는공공수입을발생시킬수있을것으로기대되었다. 또한이러한목적을둘러싸고노조지도자와경영자, 환경과인권단체, 도시와지방유권자들및정치지도자들을포함하는광범한연합을형성했다. 아폴로동맹의활동은특히지역사회와공동체에뿌리를내리면서성공적인평가를받고있다. 특히도시재생과도시빈민의생계를보장하는문제를결합시킨 LA 아폴로동맹의활동이두드러진다. ⑵ LA 아폴로동맹과녹색경력사다리프로그램 LA 지역은지역공동체수당합의, 생활임금조례, 지역고용정책등평등주의적 제도들을만들어낸노동과지역사회간파트너십의전통을가지고있다. 또한

230 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 LA는발전한산업과풍부한노동력으로노동조합원들이중간계급이될수있다는희망의상징이되어왔다. 그러나다른미국도시들과마찬가지로불황과함께서비스산업으로전환이일어나면서공장이문을닫고도심은공동화되기시작했으며, 이러한배경속에서일어난 1992년로스앤젤레스인종폭동은지역인사들에게큰충격으로다가왔다. 이는이지역에서진보적정치의재조직화와재형성을고민하게만들었다. 이렇게결집하게된지역노동자들과지역사회조직들은기존의회색경제가더이상지속가능하지않다고보았다. 더욱이 2007년시작된경제대침체는노동자와지구행성으로부터이윤을짜내는방식이장기적성장을보장할수없음을증명하는것으로이해되었다. 에너지위기와기후변화에따른환경영향에대한인식이높아지고있었다. 또한인종과성별불평등이높은곳역시성장에는유리하지않다는연구들이발표되었다. 이러한요인들이결합되어 2005년에조직화와정책교육전략모임 (Strategic Concepts in Organizing and Policy Education; SCOPE) 이창립하게되며 LA 아폴로동맹의주축을이루게된다. SCOPE는 LA 지역의주거실태와개선수요를조사하고녹색건축이이도시의미래성장에중요한수단이될수있을것이라고보며연구작업을진행했다. 예를들어, 조직의간부와회원들은시간을투자해서친환경건축 (LEED) 기준을배우고, 지역사회지도자들과워크숍을열었다. 이러한작업들을바탕으로, LA 아폴로동맹은시장과시의회의후원과시공무원의지원을받아, 시정부가공공건물의물공급과에너지사용의효율화하기위해서진행하는사업의일자리에저소득계층이참여하도록하였다. 그리고그일자리에필요한기술과숙련습득은 녹색경력사다리훈련 (Green Career Ladder Training) 프로그램을설치하여저소득계층에게교육훈련을제공했다. SCOPE의연구자들은 1 저임금, 비숙련의유색인종이나싱글맘들을민간부문의견습프로그램에참여시키는경로, 2 현직또는불안정고용상태의시노동자들과신규노동자들을에너지효율화작업과시소유건물과공원및공공공간에유지보수직무에참여시키는경로, 3 이러한기능도어려운집단에대한집중적인사례관리등의경로를제시하여, 다양한녹색경력사다리를마련하도록했다 ( 에너지기후정책연구소, 2016b). 이는녹색경력사다리훈련프로그램은숫자만을기준으로한녹색일자리창출보다지역에근거하고노동자들의상황에적합한다변화된일자리가더정책적가치가있다는것과함께, 경력의끊임없는상향이가능하도록기회를제공하는것의

231 Ⅶ. 녹색경제와녹색일자리촉진을위한지역노동정책사례연구 중요성을알려준다. [ 그림 7-7] SCOPE 가제시한민간및공공부문의녹색건축에서경력사다리 출처 : Liu, Yvonne Yen (2009). 에너지기후정책연구소 (2016b) 에서재인용. ⑶ 친환경건물개선조례제정으로일자리창출 SCOPE 는다른지역아폴로동맹들의교훈을검토한후 2006 년 2 월전기노조, 서비스노조등노동조합조직, 환경정의조직, 지역사회기반조직등과함께아폴 로동맹 LA 지부를창립했다. 이후이들은 2 년의준비끝에노동조합과지역사회

232 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 지도자들, 지방의원들과함께녹색건축을더욱활성화하기위해녹색건물개선과노동력조례 (Green Retrofit and Workforce Ordinance) 운동을벌였고, 친환경정책의지를강하게갖고있던시장안토니오비아라이고사및시의원들의우호적반응을끌어내며조례를통과시켰다. 이렇게제정된녹색건물개선과노동력프로그램조례 (Ordinance ) 는일련의프로그램작성과함께, 부서의장벽을뛰어넘는녹색건물개선태스크포스설치와녹색건물개선자문위원회설치를명시하고있다. 조례는프로그램의개발과이행을담당할책임자를시장이지명하면, 책임자는시의회와시장에게 7,500 평방피트를넘거나 1978년이전에이어진시소유모든건물을친환경건축기준을충족하도록개보수할계획을제출해야한다고명시하고있다. 개선대상건물선정의우선순위는건물이건강과안전문제를갖고있는지, 건물의위치가시에서상대적으로빈곤과실업이많은지역에있는지, 문화센터나도서관처럼시민에게직접서비스를제공하는기능을갖는지하는측면들을고려하게된다. 예를들어, 사업의첫 5년간은사업대상건물중 50% 가빈곤과실업이많은지역에서선정되도록하고, 이사업의공사는지역주민들에의해진행되도록계약이요구되었다. 또한관련부서간통합적거버넌스를실현하도록하기위해, 태스크포스에는시의주요책임자와관련부서들이상시또는비상시적으로참여하도록했다. 예를들어, 9명으로구성되는자문위원회에는두명의노동자대표 ( 한명은시장이, 다른한명은시의회의장이지명 ), 에너지및환경위원회의장이지명하는 LEED 전문가, 환경단체대표, 노동력훈련전문가, 지역공동체대표, 자선조직대표, 학자등이포함되었다. 2010년에시장은 SEIU( 서비스부문노동조합 ) 의조직가테레사산체스를영입하여시의녹색일자리활동을이끌도록했고, 2011년 11월에는미국부흥과재투자법의재정지원을받아 LA 녹색건물개선훈련프로그램에서 40명의수료자가처음배출되어 22채의시소유건물리모델링을돕게하는성과를거두었다 ( 에너지기후정책연구소, 2016b). 3) 벨파스트의조선업업종전환 ⑴ 정의로운전환개념과발전

233 Ⅶ. 녹색경제와녹색일자리촉진을위한지역노동정책사례연구 산업의전환과녹색일자리창출은개별노동자나지역에게불리한결과를초래하거나큰타격을입힐수도있다. 때문에이러한전환의원칙또는전략으로제시된개념이북미노동조합에의해서 1980~90년대에개발된 정의로운전환 (Just transition) 이다. 정의로운전환이라는아이디어는 작업장의레이첼카슨 이라고불렸던미국의원로노동운동가인토니마조치 (Tony Mazzochi) 에힘입은바크다. 마조치는레이첼카슨의 침묵의봄 을읽은후자신이몸담고있던화장품회사의환경과생산제품의안전성에의문을던지게되었고, 노동보건운동에본격적으로뛰어들었다. 그는 독성경제 에의존하는노동자들이비독성경제에서생계를이어갈방법을고민했고, 환경친화적산업에서새로운일자리를찾아서옮길수있는방안으로 2차대전직후미국연방정부가실시한제대군인원호법 (G.I. Bill) 을모델로하여 노동자를위한슈퍼펀드 를제안하게된다. 1990년대캐나다의노동조합은이를발전시켜명료하게하여 정의로운전환 이라고명명하고체계화했다 ( 김현우, 2014). 정의로운전환전략은현재의생산체계가환경적으로지속가능하지않다는점을지적하면서지속가능한체계로전환해야한다는것을명확히하며시작한다. 그러나이와동시에그러한전환과정에서일자리를잃거나하는손실을입게된노동자들에게형평성있게보상해줘야한다는것이다. 예를들어서다른산업에서일자리를제공해줘야하며, 고용전환에필요한교육훈련프로그램을제공하며그시기동안에수입을보전해줘야한다는것이다. 한편새로운산업은녹색일자리를만들어내는산업이되는것이필요하기때문에, 이를위한국가적차원의연구개발, 새로운녹색산업을성장시키기위해서지역사회에대한지원, 이를위한공공투자자금의조성등을요구하고있다. 이러한정의로운전환전략은국제노동계에의해서폭넓게수용되고있다 년덴마크코펜하겐에서개최된기후변화국제회의협상문서초안에정의로운전환전략이반영되었고, 주요선진국들에서도기후변화와관련된법률안에정의로운전환원칙을반영한조항을담기시작했다. 이원칙은녹색경제로의전환속에서일자리가생길뿐아니라사라지기도한다는점, 그리고일자리와산업이전환하기위해서는사회적비용과연대가뒷받침되어야한다는점을보여준다. 그리고특정지역에서위기에처한사양산업이나작업장의대응사례에서도정의로운전환이유력한대안또는원칙으로언급되고있다

234 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 < 표 7-7> 캐나다노총 (CLC) 의 정의로운전환 프로그램의요소 1. 일자리를잃은노동자들을위한대안적인고용제공 2. 실업보험과공공임대주택등을통한수입의보전 3. 공공부문 / 서비스부문의일자리를창출과새로운산업육성을통해공동체지원 4. 일자리를잃은노동자를우선적으로고용 5. 일자리를잃은노동자에게교육및재훈련의기회제공 6. 지속가능한생산방식을위한연구개발 7. 지속가능한산업과서비스를위한공공투자자금조성 ⑵ 조선업의풍력산업전환 조선업이많은에너지를필요로하는 20세기의노동집약산업을대표한다면, 풍력산업은지역분산형에너지를생산하는 21세기의재생에너지산업을대표한다. 이두산업이지역을배경으로전환을경험하는사례속에서정의로운전환의원칙이구체적현실로드러나고있다 ( 에너지기후정책연구소. 2010). 최근조선업에서풍력산업으로의전환은다음과같은몇가지요인에의해서발생하고있다. 첫째, 조선업의경쟁패러다임변화로, 후발주자의경쟁우위속에서조선선발주자들이풍력으로업종변경을모색하고있다. 둘째, 조선업은국제경기, 교역량변동, 국제원자재가격및수요변동에민감하기때문에이러한위기속에서활로를찾기위한방안을풍력에서찾고있다. 셋째, 조선업과풍력산업의연관성이크기때문이다. 조선업과풍력산업은제작공정과설치방식에서유사성이많으며, 해상풍력은더욱많은호환성을갖는다. 넷째, 전세계적인기후변화대응흐름속에서녹색산업및녹색일자리의성장추세와함께풍력산업시장이각광을받으며급격히확대되고있다. 독일의경우도쇠퇴하는조선업이풍력발전에서활로를찾은사례다. 독일조선업도 2008년의금융위기이래 5-6개의대형조선소가법정관리나청산의위기를맞았고, 많은조선소가재정조달의어려움을겪었다. 사양길에접어든독일조선업은이제같은조선소에서선박대신풍력발전용날개를제조하고있다. 풍력제조업체인지악-샤프 ((Siag-Schaaf) 가튀센크룹 (ThyssenKrupp) 이운영하던북해엠덴 (Emden) 의조선소를인수하면서고용도함께넘겨받기로한것이대표적이다. 이

235 Ⅶ. 녹색경제와녹색일자리촉진을위한지역노동정책사례연구 를통해지악은독일내최대인 55 만m2규모의해상풍력제작설비를확보하게되 었다. < 표 7-8> 풍력산업전환및사업영역확대의유형 유형주요사례특징 신규진출 산업전환 산업확대 인도의 Suzlon, 중국 Goldwind 등 덴마크의베스타스 미국의 US Steel 독일튀센크룹의조선업 미국의 GE, 독일의 Enercin, Siemens, 일본의 Mitsubishi 등다수대기업 신규기업의풍력시장진입 70 년대석유파동과덴마크조선업의하락세로선도적인전환결정 ( 초기성공모델로각광 ) 오덴세조선등현재도풍력산업으로전환시도중 미국 US Steel 의경영악화상태에서스페인가메사가인수함 풍력제조사인지악 - 샤프가조선업인수 ( 고용승계보장 ) 등 산업영역확장주로금속, 에너지기업들 자료 : 에너지기후정책연구소 (2010). 물론이러한전환과정이쉬운것은결코아니었다. 이과정에서금속노조 (IG Metall) 소속의기존노동자들의일자리보장과임금보전, 필요한재숙련의제공등이문제가되었다. 이를해결하기위해튀센과지악-샤프는협의를벌였고, 기존인원중 700명은지악-샤프로옮겨서풍력발전산업에종사하고나머지 700명은잠수함등튀센의다른다양한분야에서일자리를제공하기로했다. 또한튀센크룹이매각될때지악-샤프가해상풍력을크게확장하려는상황이었지만, 거기서충분한일자리가생겨나지않아서해고가초래될경우튀센이이를대체하는작업분량을제공하기로하는협의내용이포함되었다. 결국이과정에서정리해고는발생하지않았으며, 정의로운전환유력한사례로평가된다 ( 에너지기후정책연구소, 2010). ⑶ 벨파스트의타이타닉지구

236 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 북아일랜드벨파스트는더욱인상적인지역과업종의전환사례다. 벨파스트는영국본토와북아일랜드사이의종교분쟁으로황폐화하면서, 재건과발전의필요성을어느곳보다크게느끼고있었다. 영국은벨파스트를가톨릭세력이지배하는섬에 17세기에스코틀랜드의장로교파정착민들을끌어들여프로테스탄트의강력한근거지로만들었고, 벨파스트는버터, 소고기, 섬유, 린넨산업으로유명해졌고, 경제적호황을누렸다. 특히산업혁명시기에는벨파스트는영국의가장큰조선업지대가되었다. 20세기초반벨파스트의하란드앤울프 (Harland and Wolff) 건조장에서만들어진타이타닉호는범접할수없는기술의놀라운사례가되었다. 타이타닉호가첫출항에서침몰하고수천명의승객이익사한일조차벨파스트에게는불명예보다는명성을가져다주었다. 벨파스트는 1970년대까지도주요한조선소였다. 벨파스트의산업역량은주도적프로테스탄트노동력에게고임금의숙련된일자리를제공했다. 조선소와다른산업들이 1960년대와 70년대에문을닫게되자, 프로테스탄트기반의노동자들도구매력을상실했다. 가톨릭계의전투적공화주의자들과주로프로테스탄트인연방주의자들사이의폭력적충돌이 30년동안이어졌다. 이러한갈등은산업, 일자리, 주택, 학교, 지방정부, 도시계획모든것에깊은영향을끼쳤고, 벨파스트의인구도급감했다. 1998년의평화조약이후북아일랜드와벨파스트로돌아오는인구가다시늘어났다. 동유럽등지의이민자들이벨파스트로몰려들었고이것이새로운긴장을낳기도했지만, 도시에활력을더하고핵심일자리를채우는기능이더컸다. 벨파스트는드라마틱한과거를배경으로새로운미래를건설했다. 2012년에는타이타닉진수와유일한항해 100주년을축하하는행사가열렸다. 타이타닉지구 (Titanic Quarter) 도새로만들어지고있다. 하란드앤울프의거대한드라이도크가활용되어, 2007~2008년에는세계최초의상업해양터빈이만들어졌다. 타이타닉의교훈은헛되지않았고과거의조선장에지금은새로운사이언스파크가들어서고, 풍력터빈을제조한다. 새로들어선항구의설비는영국의가장큰해상풍력단지중하나를건설하도록쓰이고있다. 거의무한한바람과북아일랜드의대서양해안에서얻어지는해양에너지는아일랜드를 100% 화석에너지수입국에서신재생에너지수출국을변화시킬수있게된다. 타이타닉지구는현재벨파스트의직업교육학교를유치하여, 특히벨파스트노동계급대다수의기본숙련의간극을좁히고자한다. 기업창설과일자리양성은재건과정의핵심부분이다. 벨파스트의두주요대학인퀸즈대학과얼스터대학은

237 Ⅶ. 녹색경제와녹색일자리촉진을위한지역노동정책사례연구 새기업들이요구하는높은기술수준의많은부분을담당하며, 도심확장에서도핵심역할을갖는다 (Power, 2016). 하란드앤울프가최근수행중인프로젝트에는스코틀랜드남부로빈리그 (Robin Rigg) 에설치될 60기의베스타스사풍력터빈의기반철골구조공사가포함되어있다. 그들은또한풍력발전관련공사와더불어조력을이용한발전시설공사도수행중이다. 단일기업의사례는아니지만, 영국북동부의전통적인석탄및조선공업도시뉴캐슬 (Newcastle Upon Tyne) 도연근해기반재생에너지사업에참여하기시작했다. 이지역에설치될재생에너지단지 (Renewable Energy Park) 사업이그것이다. 타인강하구의버려진넵튠 (Neptune) 조선소와 AMEC사의구조물을이용해설치될이단지에서는약 500개의신규일자리가풍력터빈제조에서창출될것으로예상된다. 사업을발주한셰퍼드 (Shepherd) 사는이공사의성공이향후북해에건설예정인 20기풍력터빈프로젝트로이어져서, 뉴캐슬지역에서만약 6,000개의신규일자리가생길것으로예상한다. 벨파스트의사례는녹색일자리가새로운산업부문이나직종뿐아니라전통적인회색산업또는탄소집약적산업에서생겨나거나전환될여지가많다는점을보여준다. 또한사라지는일자리나쇠퇴하는지역산업에대한대응측면에서재생에너지분야와같은녹색경제부문이유력한돌파구가될수있음을알려준다. 기존의도크와크레인같은시설과자원, 북해의해양에너지자원, 대학등연구역량과숙련된노동력을결합시킨해법은영국정부의전향적인산업정책과벨파스트지역수준의정책적노력이모두모아진결과다. 5. 결론 1) 유형화와종합 앞에서살펴본해외의사례들의유형과특징은각각, 우선경제부흥과기후변화대응및환경개선을위해도시정책수준에서녹색경제와녹색일자리발전을추진한유럽의대도시들, 둘째, 광역범위에서장기적경제사회시스템전환을위한포괄적계획속에경제의녹색화를추진한플랑드르의경우, 셋째, 지역범위에

238 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 서에너지부문에특화하여녹색일자리창출과취약계층사회통합이라는구체적인목표를함께추구한 LA 아폴로동맹의경우, 넷째, 특정지역과산업에닥친위기를기존의자원을활용한생산전환전략으로극복하고있는벨파스트등의경우로간단히정리할수있다. 이사례들은녹색경제와지역고용정책의결합이매우지역특수적이고맥락적이며, 지리적범위의크기, 정부가동원할수있는경제적자원과활용할수있는제도, 지역역량의존재정도에따라여러수준에서나타날수있음을알려준다. 먼저공통적으로유럽의대도시들은온실가스감축과적응이라는유럽수준의목표와국가목표를도시차원의구체적인정책목표와전략수립으로연결시켰고, 제도와기구를신설하거나통합하여구체적인사업기획과실행을책임지게했다. 또한지방정부부문이조달이나예산사업 ( 자체또는중앙정부와매칭 ) 을통해녹색일자리를직접창출하거나지역의녹색산업기업들의사업기회를늘리게하여간접적으로창출하도록했다. 물론이러한녹색일자리들이통계적숫자로성과가확인된다고보기는어렵고, 일자리의질과지속성문제는남아있다. 이러한기획과사업과정에서부서간정책통합과사회적파트너간거버넌스구조가형성되었다는점이확인된다. 또한처음에는중앙정부의녹색경제사업을일부분담하거나지원위주의녹색일자리사업으로시작되었던것이, 시간이흐름에따라녹색일자리자체의자생력과경쟁력이확보되고있다는것도시사적이다. 부문으로보면건축, 교통, 분산형재생에너지, 폐기물처리등이대도시에가시적으로창출될수있고지방정부의사업도용이한녹색일자리영역으로나타난다. 개별사업을원활히하기위한금융패키지마련등재정수단도효과를발휘했다. 다만, 대도시수준에서이러한사업이지속되기위해서는녹색경제와녹색일자리의분명한기준을마련하고이기준위에서조사연구를통한현황을파악하는것이중요하다. 그렇지않으면성과가자의적으로측정, 포장되어실효성있는계획을추진하기어렵게될수있으며, 지방정부의리더십교체나수장의의지에따라사업이부침을겪을수있기때문이다. 플랑드르지역의전환프로그램은거시환경, 레짐, 니치사이에서전환장이어떻게구성되고움직이는지를입체적으로보여주며, 여기서지역고용정책이가질수있는의미와가능성이잘드러난다. 지역의노, 사, 정모두가지역혁신과일자리창출및숙련향상을위해역할을나눠맡는다는점, 지역의대학과연구역량이활용되는지역클러스터의기능, VDAB가이가운데서고용서비스의허브역할을하는것도시사적이다. 또한녹색숙련이전문화되고고립된영역이아니라기존

239 Ⅶ. 녹색경제와녹색일자리촉진을위한지역노동정책사례연구 일반적숙련과인접해있고상향이가능하다는발견도중요하다. 아폴로동맹의활동은지역사회에서뿌리를내리면서성공적인평가를받았으며, 특히도시재생과도시빈민의생계를보장하는문제를녹색일자리와지역에너지전환으로연결하고있다는점이긍정적이다. LA 아폴로동맹의녹색경력사다리와녹색건물조례제정의사례는지방정부와지역정치인들의협력과지원이결합되지않으면성공하기어려움을확인시켜준다. 또한지역의다양한기업들의노동력및시장수요와일자리및사업기획을매칭할적극적인기획이필요하다. 도시의경제위기극복과친환경도시로의전환을결합시키는방식은향후다른도시에서도적용될가능성이매우높다. 한편아폴로동맹이노동조합조직들의소극성을극복하고조직을확대하고노동자의지속가능한일자리창출을위해적극적으로나선것은노동조합의노선과전략에도큰의미가있다. 향후녹색일자리의지속적창출과일자리의질보장까지나아가야할과제도안고있다. 위기에처한조선업지역이풍력등재생에너지설비생산으로전환한벨파스트의사례는녹색일자리가사라지는일자리나쇠락하는지역에유력한대안이될수있음을보여준다. 여기서언급된 정의로운전환 의원칙과전략은조선업과풍력산업의구체적인특징과지역의역량파악, 노동조합의교섭력, 중앙정부와지방정부의적극적협력이뒷받침될때실현될수있었음도확인할수있다. 2) 정책과제 지역수준에서녹색일자리정책이효과를발휘하기위해서국제기구와여기서수행한연구들은이미여러권고와제언들을내놓고있다. OECD(2014) 의핵심권고는다음과같다. 첫째, 직업훈련시스템에서지역적유연성이보장되어야한다. 교육및훈련기관들은지역노동시장수준에서생산과소비과정의녹색화로부터오는훈련수요에커리큘럼을적응시킬충분한유연성을가질필요가있기때문이다. 또한상향 (top up) 훈련은모듈기반으로제공되고, 기존노동자들이접근가능하며, 특정한산업들의수요에적용될수있어야한다. 경영진에대한훈련역시특히중소기업들에게그들회사의녹색화의최적수단으로중요하다. 둘째, 탄소집약적산업으로부터의전환가능한숙련을통해전환을지원해야한다. 직무의경로들 (career pathways) 이탄소집약적산업들로부터그렇지않은형태의지역고용들로만들어질필요가있으며, 전환적인숙련의파악과구축이강조되어야한다. 셋째,

240 해외사례를통해본지역고용노동정책발전방안 회사와연구기관들사이의지식공유를지원하여생태혁신을촉진해야한다. 지식공유네트워크가새로운형태의생태적혁신을지원하고, 보다전통적인탄소집약적산업들에서부터보다녹색의 (greener) 경제활동성장을고무할필요가있다. 넷째, 전환을가속화하기위해지역리더십이요구된다. 예를들어공공부문이그들의작업장과공공조달을녹색화하는데주도적역할을해야하며, 민간및비영리부분에유사한발전을자극해야한다. 또한전환의성과 ( 탄소발자국, 천연자원이용, 오염수준의변화들뿐아니라지역기관들이그들의생산과소비과정을어느정도녹색화하는지등 ) 를보다제대로측정함으로써지역환경전략과목표수립은더욱견고해질수있다. UNDP(2013) 는 1 녹색일자리지표의적절한설정, 2 훈련및숙련발전프로그램의개발, 3 사회보호와노동시장정책및녹색경제기회의결합, 4 재정적여력과메커니즘의조직화, 5 혁신적파트너십의창출과발전, 6 녹색기술혁신과이전촉진을권고하고있다. 아울러 7 지역의이니셔티브를스케일링업 (scaling up) 함으로써국가수준정책및파트너십과의시너지창출필요성을강조한다. 이와유사하게, IPPR(2010) 은지역수준에서좋은녹색일자리창출을위한핵심원칙으로, 1 지역범위및지식의특징을분명히할것 (Keep it local), 2 주체간의협력, 3 일자리를넘어서는관심 ( 빈곤대처, 사회통합등 ), 4 훈련-일자리의 파이프라인 구축등을제시하고있다. 이러한제언들과앞의사례들에서드러난시사점을바탕으로본연구는지역수준의녹색일자리촉진과지역고용정책의발전을위해다음과같이과제를제시한다. 첫째, 기후-에너지-일자리-도시재생-사회통합등여러정책목표들의결합이필요하며, 해당지역에특화된장기적전환전략수립이개별정책들의전체바탕이되어야한다. 둘째, 녹색일자리와녹색경제의정책기준을분명하게수립하고, 지역의현황파악을통하여정책방향이설정되어야한다. 셋째, 녹색일자리의종류와숫자측면의성과에국한되지않는지속성, 장소성, 일자리의질, 사회통합적효과들을복합적으로고려해야한다. 넷째, 지자체의권한과행정력을통해지역수준에서큰효과를볼수있는아이템선정과프로그램개발이필요하며, 이를뒷받침할관련제도와조직신설및조정이요구된다. 다섯째, 녹색일자리의유형별특징과대상에적절한특화된교육프로그램이개

241 Ⅶ. 녹색경제와녹색일자리촉진을위한지역노동정책사례연구 발및제공되어야한다. 여섯째, 이전후과정에서환경-일자리의거버넌스가구축되고, 상향식동력을유도하고양성하여활용할수있어야한다. 기업과노조조직에구체적인동기를부여함으로써혁신의전환장으로기능하도록할수있다. 이러한거버넌스의발전방향은아래의 [ 그림 7-8] 과같이간단히제시될수있다. [ 그림 7-8] 에너지기후정책 - 녹색경제 - 녹색일자리의거버넌스구조발전방향 출처 : 에너지기후정책연구소 (2012)