이슈페이퍼 날짜 : 2018 년 05 월 21 일 전화 : ~2 홈페이지 : 버스준공영제운영실태와공공성강화방향 ( 담당 : 이영수연구위원 / ) < 요약과목차 > 본페이퍼는울산을제외한광역 특별시에서시행

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1 ISSUE PAPER 이슈페이퍼 호 버스준공영제운영실태와공공성강화방향 이영수연구위원 사회공공연구원이발행한보고서는홈페이지 ( 에서다운로드하실수있습니다. 발행처 : 사회공공연구원 발행일 : 2018 년 05 월 21 일 문의 : ~2

2 이슈페이퍼 날짜 : 2018 년 05 월 21 일 전화 : ~2 홈페이지 : 버스준공영제운영실태와공공성강화방향 ( 담당 : 이영수연구위원 / ) < 요약과목차 > 본페이퍼는울산을제외한광역 특별시에서시행되고있는수입금공동관리버스준공영제 ( 이하버스준공영제 ) 의운영실태를표준운송원가와운영 관리거버넌스부문으로나눠서분석하고공공성강화방향을제시하기위해진행되었음. 우선표준운송원가관련한분석결과는다음과같음. 1) 지역별로표준운송원가산정기준과방식이집행의용이성측면에서많이고려되고있음. 2) 표준단가항목에서전용이가능하면서표준운송원가산정의적절성과합리성을상쇄시키고있음. 3) 성과이윤과차량보험료등에서과도하게집행된다는논란이있고기타비용에서의중복지급문제도지적됨. 지역별로표준운송원가과대계상논란이끊이지않은데이러한요인들이영향을끼쳤기때문이라고볼수있음. 일부라고해도도덕적해이와위법행위를자행하는버스업체들의행태와이에대해서제대로된관리감독을하지않은버스행정에대한불신도한몫하고있음. 버스준공영제운영 관리거버넌스는버스준공영제관련한조례와협약서, 버스정책위원회, 수입금공동관리위원회등을통해서분석했음. 지역마다버스준공영제운영조례라고명시된조례는거의없고있다고해도내용면에서미흡했음. 버스준공영제의추진근거는버스조합과체결한협약서임에도대부분의지역에서버스준공영제도입당시맺었던내용그대로라서부실했음. 버스정책위원회는버스준공영제최상의거버넌스로서제역할을못하고있다고봐야하며, 수입금공동관리위원회도여러지역에서버스사업조합내에있으면서독립성문제뿐만아니라운영실태논란도있음. 전반적으로버스준공영제운영 관리거버넌스가파편화, 비전문화, 형해화, 불투명화되었다고평가할수있음. 버스준공영제공공성강화방향은다음과같음. 첫번째, 버스준공영제운영 관리거버넌스의새로운재편이필요함. 이를위해서버스준공영제의운영및관리를통합화 전문화 공영화할수있는공적운영기구 ( 공법인 ) 설립을제안함. 버스준공영제를제대로규제할수있는운영관리조례입법도시급함. 두번째, 표준운송원가산정기

3 준과방식이개선되어야함. 표준운송원가항목별전용이금지되어야하며객관적이고투명한원가자료에근거한합리적이고타당한표준경영모델도필요함. 원가검증을비롯한버스운영에대해서사회적신뢰가높아질수있는효과적인관리감독도이뤄져야함. 세번째, 교통수요관리와대중교통중심교통체계확대를통한버스활성화정책을펼쳐야함. 올 7 월부터민선 7 기지방정부임기가시작되는데지역마다수백원에서수천억 원이소요되는버스준공영제의공공성이강화되는방향으로운영되도록해야함. 버스준공영제운영실태와공성성강화방향 1. 들어가며 이영수 ( 사회공공연구원연구위원 ) 2. 버스준공영제운영현황 1) 버스운영체계분류와버스준공영제의개념 2) 지역별버스준공영제시행현황 3) 지역별재정지원과버스운영비용변화 3. 지역별표준운송원가산정의내용과쟁점사항 1) 표준운송원가산정의내용과시사점 2) 표준단가 ( 정산 ) 방식의한계와문제점 3) 기타항목별관련한논란 4. 버스준공영제운영 관리거버넌스분석 1) 버스준공영제운영관련조례와협약서 2) 버스정책위원회 3) 수입금공동관리위원회 5. 결론 : 버스준공영제의공공성강화방향 1) 요약결론과시사점 2) 공공성강화방향

4 이슈페이퍼 버스준공영제운영실태와공공성강화방향 이영수 ( 사회공공연구원연구위원 ) 1. 들어가며 2004년서울시를필두로현재버스준공영제는울산을제외한광역 특별시와제주도 ( 작년 8 월부터도입 ) 등에서운영되고있다. 2016년기준으로버스준공영제에포함되는버스종사자들은 41,245 명으로전체대비 42.2% 를차지했다. 버스준공영제에서운행되는버스 ( 보유 ) 대수도전체대비 34.7% 를차지했다. 각지역마다차이는있지만수백억원에서수천억원에이르는재정보조금이투자되고있기도하다. 버스준공영제는운영규모를보면버스운영에있어서중요한제도로자리매김하고있다. 대중교통의한축인버스는시민들의생활에서필수불가결한공공서비스이므로버스준공영제의위상은더욱크다. 그런데버스준공영제는대부분의지역에서시행된지 10년이넘었지만계속해서사회적논란이벌어지고있다. 재정지원금의과대지원논란부터표준운송원가산정의객관성과합리성미비, 제도운영의불투명성과밀실행정등의지적들이지역사회에서계속해서제기되고있는것이다. 물론이렇게제기되는내용들중에서과도하거나타당하지도않은부문도있을것이다. 하지만버스준공영제가시행된지 10년이넘었음에도각지역에서공공의이익이확대되는사회적규제가충분히이뤄지고있는지는의문이다. 실제로버스준공영제의핵심요소인표준운송원가산정에한계가있으며시와버스운송사업조합 ( 이하버스조합 ) 과간의협약이제도실시의중요한근거가되면서법률적으로도취약한건사실이다. 각지역마다버스준공영제실시로일정정도성과를얻었지만도입이후에공공성강화를위한제도적인발전은아주더디게진행되고있다. 특히이번페이퍼에서는다루지는않았지만경기도광역버스준공영제실시관련해서도지사후보들간에첨예한논쟁이일어나면서이슈가되기도했다. 그러므로본페이퍼에서는 6.13 지방선거를앞두고버스준공영제의핵심인표준운송원가와운영 관리거버넌스부문을중심으로운영실태를분석하고공공성강화를위한개선방향을제시해볼것이다

5 2. 버스준공영제운영현황 1) 버스운영체계분류와버스준공영제의개념 여객자동차운수사업법 ( 이하법 ) 제4조에의하면버스운송사업면허는일반적으로면허기간의정함이없는일반면허로운영이된다. 업무의범위와기간을한정한한정면허는특수한경우에만적용이된다. 1) 이러한일반면허체계는노선의사유화문제를야기하고있다. 공공부문의일반적인민영제 ( 프랜차이즈나민간위탁등 ) 는 ( 지방 ) 정부가특정민간업자들에게사업운영권을불하하되, 일정기간이지나면운영권을갱신하는것이일반적이다. 반면버스운송사업은일반면허체계로인해서사업면허가특허권으로인식되고민간버스업체들이노선을독점하면서노선의사유화문제가야기되었다. 2) 물론현재관할관청은사업계획변경에대한규제를통해서노선의운영에개입할수있고, 개선명령을통해노선의연장및단축, 변경을명령할수도있다. 그럼에도면허를통해결정된노선에서사업을경영하게된사업자에게는해당노선에대해서상대적독점적지위가인정된다.( 김정임. 2012) 그러므로한국의버스운영체제의핵심적인특징은반영구적인면허와노선의사유화로요약할수있다. 버스사업은대중교통으로서공적영역이지만현실에서는사적영역의특성이강하게나타나고있는것이다. 노선입찰제와민간위탁제등을채택하고있는해외여러도시들도노선은정부가소유하되특정노선에대한운영계약에기간을두고민간버스업체들에게위탁하는형태이다. 민간이같이버스운영을담당하고있지만외국과우리나라는근본적으로차이가있는것이다. 노선소유권문제는한국버스운영체제를분석하는데에아주중요한특징이므로노선소유권, 버스운영등의지표를공공 / 민간유무에따라서 < 표 1> 과같이분류했다. 노선의사유화문제가해소되지않는한국의독특한특성을반영한다면버스민영제와공영제는노선의소유와버스운영의담당주체에따라서구분하는것이타당하다. 1) 한정면허는법시행규칙제 17 조에의해서 1) 여객의특수성또는수요의불규칙성등으로인하여노선운송사업자가노선버스를운행하기어려운경우, 2) 수익성이없기때문에노선운송사업자가운행을기피하는노선으로써관할관정이법에의해보조금을지급하려는경우, 3) 버스전용차로의설치및운행계통의신설등버스교통체계개선을위하여시 도조례로정한경우, 4) 신규노선에대하여운행형태가광역급행형인시내버스운송사업을경영하려는자의경우등에만발급이될수있음. 2) 시내버스는기한규정이없는일반면허제로운영이되며이는노선사유화근거의일부로볼수있음.( 박준환, 2014), 면허 ( 특허 ) 를취득한시내버스운송사업자는도로라는공물을독점적으로사용하는특권을누리게되며, 이러한공물사용권은공권설과사권설모두재산권으로인정하고있음.( 김정임, 2012) 3) 운영형태는세종시 (2013) 의내용을참고함

6 분류지표 유형 < 표 1> 노선소유권과운영주체를기준으로버스운영체제의분류준공영제민영제공영제노선관리형위탁관리형수입금관리형재정지원형순수민영 노선소유권공공공공공공민간민간민간 버스운영담당공공민간민간민간민간민간 운영형태 3) 정부나지자체가직접운영 ( 행정조직 ) 하거나공사, 공단등의법인형태등으로운영하기도함. 버스노선의면허및운영권을정부, 지자체가소유하되입찰경쟁을통해서일정기간만버스운송사업자에게운영권위임함. 정부가민간버스운송사업자들에게재정적지원과함께운영을위탁함. 민 관이수입금을공동관리하되, 지자체가표준운송원가에근거하여운영비용을버스업체의운영실적 ( 버스대당 운행거리 ) 에따라모두지원함. 정부및지자체가적자노선을운영하는민간사업자에게재정보조금지원 정부의재정지원없이민간사업자가독립채산방식으로운영 이렇게분류를해본버스민영제는민간기업이노선을소유하면서운영을담당하는형태이다. 버스민영제는민간기업이노선을독점적인사유재산처럼소유하면서버스운영을담당하는형태로정의할수있다. 정부가버스운영에필요한재정을지원해주느냐에따라서재정지원형민영제냐독립채산형인순수민영제로나눌수있다. 2000년이전까지는대체적으로민간버스기업들이독립채산방식으로운영했던순수민영이대세를이루었다. 하지만이후, 버스업의경영환경이나빠지면서대부분의지역에서 ( 지방 ) 정부가일정정도의보조금을지원해주는재정지원형민영제로전환했다. 버스공영제의개념은정부나지방자치단체가노선을소유하고공공부문에서직접버스운영을담당하는것을말한다. 버스공영제는운영주체에따라정부가직영하는형태와독립된운영기구를설립하여운영하는형태로구분할수있다.( 세종시, 2013) 직영형태는관할관청의산하조직에서버스를직접운영하는것을말하는데행정조직의형태이다. 4) 독립된운영기구는일반적으로공사나공단의형태로운영되는것을말한다. 5) 버스준공영제는일반적으로노선관리형, 위탁관리형, 수입금관리형등으로나누고있다. 노선관리형은버스노선의면허및운영권을정부또는지자체가소유하되, 입찰경쟁통해서버스운송사업자는일정기간만운영권을위임받아버스노선을운영하는형태이디. 정부가노선을소유하고있는형태이며운영만민간에게위탁하는형태이다. 위탁관리형도정부가노선을소유하고있으면서민간버스업체들에게재정적지원과함께운영을위탁하는형태이다. 노선관리형과위탁관리형모두정부가노선을소유하면서버스운영만민간에게위임하는형태이다. 4) 직영형태로운영하는대표적인지역은신안군임. 신안군의행정조직이버스운영을관장하고있으며버스등의자산도신안군이소유하고있음. 공영버스운영에따른적자도신안군일반회계에서지원하고있음. 5) 공사형태의버스공영제는인천교통공사가소수의공영버스를운영하는사례를들수있음

7 2004년이후서울시를필두로 5개광역시 ( 부산 대전 대구 광주 인천 ) 에서수입금관리형준공영제가도입되었다. 하지만한국에서대부분운영하고있는수입금관리형버스준공영제는노선관리형, 위탁관리형과달리민간이노선을소유하고있는형태이다. 6) 다만민간버스업체들의노선소유권을인정하되, 정부가운영비용을모두보존하는대가로민간버스업체들로부터배차권과노선의조정권등을확보하게된다. 7) 공공부문이차량배차와노선을주도적으로조정하면서버스민영제에서야기되었던굴곡노선만연, 수익노선집중, 불규칙한배차간격등의문제점을일정정도해소할수있는발판을마련했다. 수입금관리형버스준공영제라고부르는이유는버스운송수입에서버스운영비용 ( 운행실적에따른 ) 을차감한적자분을민간버스업체들에게보존해주기위해서운송수입금을지방정부와민간이공동으로관리하기때문이다. 버스업체들에게합리적이고객관적인버스운영비용을지급하는데기준이되는표준운송원가산정도중요하다. 그러므로버스준공영제의기본골격은노선체계의공적개편 + 수입금공동관리 + 표준운송원가산정과재정보조금지급등으로구성된다. 관련해서각주체별역할은 < 그림 1> 처럼정리할수있다. 기본적으로버스업체는노무관리와버스운행을담당한다. 지자체는버스업체들 8) 에게재정보조금을지급하고노선체계의공적개편을수행한다. 시와버스조합은수입금공동관리기구를통해서운송수입금을관리한다. < 그림 1> 준공영제에서의관계기관의역할 출처 : 김원철 (2016) 6) 수입금관리형은노선소유권과운영이버스민영제처럼모두민간이가지고있으므로노선관리형, 위탁관리형과같은버스준공영제로분류하는것이타당한지의문이듬. 본페이퍼는버스준공영제의표준운송원가와운영거버넌스를분석하는연구이므로이부문에집중하지는않겠지만논의가필요한주제임은밝힌다. 7) 현행일부시도에서시행되고있는시내버스준공영제 ( 수입금공동관리제 ) 는노선권과사업권은사업자의재산권으로인정하고, 국가가운송수입금을보상하는대가로국가가노선권이용을위탁받은 ( 계약 ) 형태 ( 김정임, 2012) 8) 실제로는시는수입금공동관리기구에게만보조금을지급하고여기에서각버스업체별로배분한다

8 2) 지역별버스준공영제시행현황 < 표 3> 은지자체별로버스준공영제도입당시의내용을요약정리한것이다. 준공영제실시목적은대체적으로유사한데노선체계개편과안정된버스서비스제공이라고제시할수있다. 노선체계개편과더불어버스업체지원확대도중요한목적이었다. 이는 2000년대이후로광역시에서진행되었던버스민영제의문제점과연결되어있다. 버스민영제에서는버스회사들은이윤을고려해야하기때문에승객수요가감소하게되면버스공급도연동해서더욱불안정해질수있다. 9) 실제로 2000년이후자가용은물론지하철과광역철도등대체교통수단의확장으로버스수요가줄어들게되면서버스서비스공급도줄어들게되었다. 버스공급이줄어들면다시버스수요도감소시키는악순환이반복되는데결과적으로업체들의경영이더욱악화될수있다. 이러한상황에서재정지원형민영제가확산되었고모든버스운영비용을시가보장해주는버스준공영제도민간버스업체들에게안정적인경영을담보해주는핵심적인역할을하게된다. 버스준공영제는민간버스업체들의경영을개선하고버스서비스를안정화시키는발판을마련하게되었다. 10) 운영체제는앞에서언급한대로실시지역모두수입금공동관리형이며서울시만이총비용노선입찰제를실시했다. 하지만명목상의제도이며지금은사실상폐기되었다. 요금제는수도권인서울시와인천은통합거리비례제, 대전 광주시는무료 ( 할인 ) 환승제, 대구시는무료환승제, 부산시는환승정액추가요금제이다. 부산시는타교통수단간최초환승시 200원을부과하면서다른도시보다수익자비례원칙을확대적용했다. 수입금공동관리기구는서울, 대구, 광주등이버스조합내에있으며인천광역시는별도의사단법인으로설립했다. 각지자체별모두시내버스에대한경영및서비스평가를실시하고있으며 BMS(Bus Management System) 등을구축했다. 인천을제외하고는버스준공영제도입하면서신교통카드를도입했다. 인천은이미교통카드를사용하고있어서별도의시스템을도입하지않았다. 중앙버스전용차로제는버스준공영제도입할때서울시만실시했는데이후에부산에서 2017년부터운영하고있다. 9) 민간버스업체입장에서는 ( 단기적으로 ) 차량 1 대운영에따른고정비용은정해져있으므로한번운행시최대한의요금수입을올리는경향을가지게된다. 그래서배차간격이늘어지고승객혼잡도가높은상황에서많은정류장을돌아서운행하는운행패턴을보이게된다. 출퇴근시간이아니거나승객이계속줄어들면이러한운행패턴은더욱심화되는데버스서비스가불안정하게되는것이다. 10) 사실상재정지원규모와형태만보면버스공영제와다를바가없다는생각도든다. 버스공영제운영비용도버스준공영제처럼모든운영비용을공공부문이책임지는것이기때문이다. 관련해서서울시의발주로연구가진행된딜로이트 (2014) 에서는버스준공영제의운영비용인 1 조 4,460 억원인데버스완전공영제로전환되면운영비용이 1 조 3,977 억원으로오히려 49 억원이절감되는것으로조사되었다

9 운영체제 구분 서울특별시 대전광역시 대구광역시 광주광역시 부산광역시 인천광역시 목적 -노선의공공성강화 -안정적공급 -노선공공성강화 -버스노선체계개편 -안정적공급 -노선의공공성강화 -안정적서비스제공 -서비스제공 -효율성극대화 -안정적노선운행 -버스노선체계개편 -안정적서비스제공 수입금공동관리제 총비용노선입찰제 시행일시 04년 7월 1일 05년 7월 4일 06년 2월19일 06년 12월 21일 07년 5월 15일 09년 2월 25일 요금제유형통합거리비례제무료 ( 할인 ) 환승제무료환승제무료 ( 할인 ) 환승제환승정액추가요금제 통합거리비례제 환승시높은운 할인없음 할인없음 할인없음 1시간 1회한하여시내버스간 1회임을기준으로무료한하여차액을부담하 는차액요금제 준공영제도입전환승할인요금제실시유무 < 표 3> 지자체별버스준공영제시행상황요약 수입금공동관리협의정산팀을시에서수입금공동관리업수입금공동관리위원수입금공동수입금관리기구수입금공동회 ( 버스운송사업조합운영 ( 운영업체에체협의회 ( 버스운송회 ( 버스운송사업조관리위원회 ( 수입금공동관리제시행시 ) 관리위원회내위치 ) 관리직원파견 ) 사업조합내위치 ) 합내위치 ) ( 별도사단법인 ) 독립적인버스관리기구 운행 경영 ( 운행성과 ) 평가 업체평가 서비스 ( 만족도 ) 평가 노선 노선조정 개편 유형구분 요금체계 준공영제중앙버스전용차로 개편제도신교통카드 BMS 구축 환승편의시설 출처 : 모창환 (2008) 참고하여재구성 주 : 준공영제전환이후금액이며부산은 07년 5월 15일이후금액임. 2016년기준으로지역별버스업체현황을보면서울은업체수가 65개에운영대수가 6,951 대로제일많았다. 부산은업체수가 33개에운영대수가 2,380대이며인천은각각 32개에 1, 861대, 대구는각각 26개에 1,521대, 대전은각각 13개에 914대, 광주는각각 10개에 998 대이었다. 전체업체수는 179개이며노선수는 952개, 운영대수는 14,625대, 보유대수는 15,7 04대등이었다. 전체지역의보유대수가 45,277대이므로버스준공영제보유대수는 34.7% 이고종업원수는서울이 19,384 명이고전체적으로는 41,245 명이었다. 전체지역의버스종업원수가 97,649 명이므로버스준공영제는 42.2% 를차지하고있다. < 표 4> 2016 년기준버스준공영제지역별버스업체수, 운영대수, 종사자수 구분업체수노선수보유대수운영대수종업원수 서울 ,421 6,951 19,384 부산 ,511 2,380 6,400 인천 ,288 1,861 6,181 대구 ,521 1,521 4,080 대전 ,511 광주 ,689 합계 ,704 14,625 41,

10 출처 : 각지자체별정보공개자료 3) 지역별재정지원과버스운영비용변화 버스준공영제도입후지방자치단체별로재정지원현황추이를살펴보면 < 표 5> 와같다. 이중에서버스준공영제도입첫해에지출된재정지원금과 2016년에지출한재정지원금의증가율을보자. 지자체별로버스준공영제를시작한날짜는다르지만해당년도를기준으로했으며광주는 12월에시작해서그다음해를기준으로했다. 서울은 2004년에 819억원인데 2016년에는 2,880억원을지출했으므로 251%(3.5배 ) 가증가했다. 부산은 327% 로 4.3배가늘어났고대구는 125% 로 2.3배, 인천은 34.3% 로 1.3배, 광주는 171% 로 2.7배, 대전은 2 93% 로 3.9배등으로증가했다. 전체적으로보면버스준공영제가도입되고현재까지지역마다적게는 1.3배에서많게는 4. 3배정도의재정지원금액이늘어났다. 이렇게지역별로버스준공영제재정지원금증가규모가다른이유는보조금을지급받는버스대수, 버스운송수입규모, 표준운송원가수준과인상율, 제도도입의시점등여러요인이복합적으로영향을주기때문이라고볼수있다. < 표 5> 버스준공영제도입후지방자치단체별재정지원현황 ( 단위 : 억원 ) 지역년도서울 ( ) 부산 ( ) 대구 ( ) 인천 ( ) 광주 ( ) 대전 ( ) 2004년 년 2, 년 1, 년 1, 년 1, 년 2, 년 1, 년 2, 년 2, 년 2,343 1, 년 2,538 1, 년 2,628 1,265 1, 년 2,880 1,337 1, 증가율 251% 327% 125% 34.3% 171% 293% 출처 : 김원철 (2016), 지자체별정보공개자료 < 표 6> 은버스준공영제지역의시내버스운영비용변화추이를나타낸것이다. 재정지원금 의근거가되는대당표준운송원가자료를제시해야하지만지역별로버스유형에따라표준 - 7 -

11 운송원가금액이다양하고지자체별자료공개수준도다르기때문에중장기적인변화를지 역별로비교하기가쉽지않았다. 그래서지역별로통일된기준에서중장기적인변화를파악 할수있는통계청의운수업조사중에서버스운영비용자료를사용했다. 버스준공영제가도 입된시점부터버스운영비용의변화를파악할수있고대당버스운영비용을산출하면지역별 로도비교할수있는장점도있다. 11) 지역별로버스준공영제도입시작부터 2016 년까지버스운영비용의증가율을보면다음과 같다. 서울이 48.6% 로제일많이증가한반면대구는중간에증가하다가다시줄어들면서 0.6% 밖에증가하지않았다. 평균적으로보면 34.5% 정도증가한것으로나타났다. < 표 6> 버스준공영제지역의시내버스영업비용변화추이 ( 단위 : 백만원 ) 2004 년 1,201,939 서울 ( ) 부산 ( ) 대구 ( ) 인천 ( ) 광주 ( ) 대전 ( ) 2005 년 1,291, , 년 1,287, , , 년 1,307, , , , , 년 1,524, , , , , 년 1,509, , , , , , 년 1,613, , , , , , 년 1,282, , , , , , 년 1,582, , , , , , 년 1,618, , , , , , 년 1,922, , , , , , 년 1,786, , , , , ,110 증가율 48.6% 38.2% 0.6% 37.7% 43.7% 38.3% 출처 : 각년도운수업조사통계 ( 국가통계포털 ) 아래표에 2016년도기준으로대당버스운영비용을보면서울이 240.7백만원으로제일높았고부산이그다음이며대구가 163.6백만원으로제일낮았다. 준공영제도입년도대비대당운영비용의증가율을보면서울이 59.6% 로제일높았고대전이 38.3% 로그뒤를이었다. 대구는 3.2% 로전체비용증가율에서처럼제일낮은대당운영비용증가율을기록했다. 지역별로대당버스운영비용의수준과증가율을비교해보면지역별로차이가있음을확인했다. 물론이자료를가지고는지역별로표준운송원가의변화를확정적으로볼수는없겠지만대략변화의의미를추정할수는있다. 11) 물론운영대수가더좋은지표이지만지역마다버스운영대수자료를구하기어려워서전국버스운송사업연합회자료에서제시한지역별버스보유대수로기준을정했다. 버스준공영제에서는운영비용뿐만아니라보유대수에대해서도비용을산정해주고있다

12 < 표 7> 지역별준공영제도입년도 /2016년도대당운영비용변화 ( 단위 : 백만원 ) 준공영제도입년도대당운영비용 2016년도대당운영비용 대당운영비용증가율 서울 150.8(2004 년 ) % 부산 183.8(2007 년 ) % 대구 158.5(2006 년 ) % 인천 152.1(2009 년 ) % 광주 148.6(2007 년 ) % 대전 130.4(2005 년 ) % < 표 8> 를보면대전은버스대수의변화가거의없음에도버스운영비용과대당버스운영비용이꾸준하게증가했다. 광주도 2010년까지는보유대수변화가없었는데대전과비슷하게대당버스운영비용의증가가계속이루어졌다. 대구는 2011년까지는전체버스운영비용이상승했지만버스운영비용과대당운영비용모두타지역보다증가율이낮았다. < 표 8> 을보면대구는버스보유대수도줄고있다. 인천은대당운영비용증가율은 25.1% 인데전체버스운영비용증가는 37.7% 로비교적큰차이를보이고있다. 이는 < 표 8> 을보면보유대수가증가했기때문인데대당운영비용보다는버스대수의증가가버스운영비용을견인했다고볼수있다. 인천은대구다음으로낮은대당운영비용증가율을보이는데버스운영비용의증가는대수의증가요인이컸다. 서울은전체버스운영비용증가보다대당운영비용증가가 10% 이상높았다. 소폭이지만계속해서보유대수도줄어들고있어서버스대수보다는대당운영비용상승이전체버스운영비용증가에더크게영향을미쳤다. 다만 2015년을제외하면전체버스운영비용이다소감소하고있어서서울시가일정정도대당운영비용을통제하는것으로보인다. 부산은대당운영비용증가율이전체지역증가율보다높았고보유대수도감소추세에있어서대당운영비용상승이전체버스운영비용증가에보다영향을미쳤다고볼수도있다. 년도 < 표 8> 6대도시의시내버스차량보유대수 ( 년 )( 단위 : 대 ) 지역서울부산대구인천광주대전합계 ,967 2,600 1,719 1, , ,548 2,532 1,561 2, , ,525 2,511 1,561 2, , ,522 2,511 1,561 2, , ,485 2,511 1,561 2, , ,468 2,511 1,561 2, , ,482 2,511 1,521 2, , ,421 2,511 1,521 2, ,366 출처 : 전국버스운송사업조합연합회, 버스통계편람 각년도

13 지역별재정지원과 ( 대당 ) 버스운영비용및보유대수변화를파악하면서다음과같은시사점을얻을수있다. 전체버스운영비용의상승을크게보유 ( 운영 ) 대수의변화와대당버스운영비용의증가로나눠본다면지역마다주도적으로영향을준요인이달랐다. 인천은대당비용보다는버스대수의변화가전체버스운영비용상승에큰영향을준반면서울, 광주, 대전, 부산등은대당버스운영비용의증가가전체버스운영비용증가를견인하고있다. 다만서울시는최근에들어오면서대당운영비용을억제하려는흐름이보이고있기는하다. 3. 지역별표준운송원가산정의내용과쟁점사항 1) 표준운송원가산정의내용과시사점 표준운송원가에의해서지급되는보조금은크게실비정산이되는항목과표준단가방식 ( 표준단가방식은일정액을지급하고과 부족액발생시, 회사의손익에귀속되는방식 ) 으로정산되는항목으로구성된다. 지역마다다소차이는있지만대체적으로실비정산이되는항목은연료비와운전자인건비이며표준단가방식은그외비용항목으로구성이되고있다. < 표 9> 은지역별로표준운송원가를산정하는근거를항목별로요약한것이다. < 표 9> 현재적용중인각지자체별표준운송원가산정근거 (2016년기준 ) 서울 대구 대전 광주 부산 인천 대형 : 2016년임단 대당 2.77명한도내 대당 2.56명한도내협결과에따른인건운전직 표준대당한도내노사간임금협정및노사간임금협정및비 표준인원 임단협 대당인원 (2.45명) 인건비실인건비 + 퇴직금자단체협약서에따라단체협약서에따라 중형 : 근로계약서임률인당급여 ( 급여 ) 연증가분 681원임금계산임금계산에의한인건비 연료비 실제사용금액지급 ( 사용량 단가 ) 노선별표준지급후실비정산 표준연비제 (6~9월탄력적표준연비 ) 표준과실발생차액의 50% 인센티브지급및차액의 10% 한도내지급 손실보전금 CNG 실사용량 해양도시가스 CNG 단가 경유 : 실제연료사용량 표준단가 표준연비 한도 내 CNG: 실제연료사용실비정산 량 표준단가 임원 ( 급여 ) 대당인원 (0.020 명 ) 임률 대당인원 (0.03 명 ) 임률 ( 운전직 125%) 전년도지급단가 + 시급인상률 3.45% 임원인건비최소가이드라인 88백만 표준인원 ( 대당 대당인원 (0.021명) 원을적용하며, 업체 명 ) 표준임률 인당급여규모별가중치적용 관리직 ( 급여 ) 대당인원 (0.230 명 ) 임률 대당인원 (0.12 명 ) 임률 ( 정비직의 90%) 전년도지급단가 + 임금인상률 4.86% 반영 표준인건비미만지 전년도급여, 대당근무인원의전체평균에운전원급여인상율 (3.65%) 적용 표준인원 ( 중위80% 인원 ) 표준임률 대당인원 (0.162명) ( 중위80% 임률 ) 인당급여

14 정비직 ( 급여 ) 정비비 타이어비 대당인원 ( 명 ) 임률 운행거리당표준가액적용 ( 원 / km ) 저상 광역 30% 할증 ( 원 / km ) 운행거리당표준가액적용 ( 일반 원 / km, 저상 원 / km, 광역 원 / km ) 표준인원 ( 대당 명 ) 15 년도운전직 4 호봉의 90% 급여 소비자물가지수적용 1 일대당정비비상위 80% 해당업체의평균소비자물가지수적용 저상버스할증 30%( 17~ 20 년 ) 출액환수 전년도지급단가 + 임금인상률 4.86% 반영 표준인건비미만지출액환수 전체업체평균단가 + 원가절감액 50%+ 물가상승률 1.31% 정산검사를통해인건비미사용액환수 ( 인건비인상한도를운전원인상률의 150% 이내로설정 ) 항목없음항목없음항목없음 업체별개별 ( 평균 ) 차량가액 (*) 을내용취득가액 9년정액감가연수 (9년) 로나누어감가상각, 폐차처분 9년정액상각상각비산출수입잔존가액 2.5% 선차감 차고지비 보유차량에대하여회사별표준가액에따라지급 차량 보유차량에대하여보험료표준가액적용 적정이윤 당해년도확정된총운송수입의 3.61% 적용하여총이윤규모산출 미지급 15 년기준항목별할인 (Min{ 확정요율, 100%}) 후공제요율상위 80% 해당업체의평균 1일대당평균상위기타 보유차량에표준가 80% 해당업체의평차량액적용균 + 소비자물가지수유지비적용 1일대당관리비상기타 보유차량에표준가위 80% 해당업체의관리비액적용평균 + 소비자물가지 ( 비용 ) 수적용 지급수수료 기타원가 항목없음항목없음 항목없음항목없음 표준인원 ( 중위80% 인원 ) 표준임률 대당인원 (0.101명) ( 중위80% 임률 ) 인당급여 업체별대당차량정비비의중위 50% 평균가액 + 광주지역소비자물가상승률 업계중위 80% 평균 (0.7%) + 물가상승률반영 저상 / 대형 / 중형 / 예비차량구분하여가중치적용 업체전체평균 운행대수 타이어비 ( 중위 60%): 운행거리당표준원가적용 유지보수비 ( 중위 60%): 운행대당표준원가적용 유종별 차량형태별평균취득가액에서 차량연식별취득가차량구매현금할인액기준 9년정액법 (2%) 및대폐차수입 사업자별개별평균으로산정하여 9년금 (3%) 를차감한순값적용간동일원가적용취득가액을내용연수 9년의정액법을적용하여산정. 공영차고지 : 실발 차고지 : 여객자동생임차료차운수사업법상면허 민간임차 : 공영차최저기준의최대차고고지최고단가한도지면적적용내실비 회차지 : 실제면적 자가 : 공영차고지적용평균단가 ( 일일대당 개별공시지가기준 2,060원 ) 1,000분의 15 적용 한도내실비, 한도는전체업체평균요율 (108.56%/156.80%/89. 36%) 보험요율표준한도 90% 에버스공제조합광주지부공제분담금적용 표준한도내실비정산방식적용 ( 한도초과액은업체부담 ) 항목없음 기본분담금 표준요율 ( 직전연도업체평균요율 ) 보유대당표준원가적용 : 면적당 ( m3 ) 차고지비 대당면적 보유대당표준원가적용 : 기본분담금 보험료율 ( 중위 60%) 국토부지침 국토부지침 국토부지침 국토부지침 국토부지침 항목없음 항목없음 항목없음항목없음 기종점지임대료, 화장실청소비등실발생비용 전체업체평균단가적용 + 물가상승률 1.31% 반영 업체전체평균 물가상승률반영 업계중위 80% 평균 물가상승률반영 항목없음 운행대당표준원가적용 ( 중위 60%) 항목없음항목없음항목없음 업체별대당기타원가의평균가액 + 광주지역소비자물가상승률 (0.7%) 반영 항목없음 항목없음

15 출처 : 각지역별표준운송원가자료재구성 각지역마다연료비와운전직인건비 ( 급여 ) 등은대체적으로실비정산을하고그외비용은표준단가방식으로지급하고있지만구체적으로살펴보면지역별로다소차이가있다. 우선실비정산항목인운전직인건비 ( 급여 ) 는대당인원한도내에서노사가합의한임금협상결과를반영하고있다. 연료비는서울, 대구, 광주, 부산은실제사용량을반영해주는반면인천과대전은표준연비를기준으로사용량을반영하고있다. 12) 대전은표준연비내에표준과실제연료비발생차액의 50% 는인센티브로별도지급하고있다. 표준단가방식으로산정되는항목도지역별로보면다소차이가있다. 우선임원인건비는서울, 대구, 인천, 부산등은지역별로인원과임률에서차이는있지만대당표준인원 정해진임률로산정하고있다. 대전과광주는대당표준인원이제시되지않고임률만제시되어있다. 13) 대전은전년도지급단가에서시급인상율을반영해서산정하고있으며광주도임원인건비에대해서업체별로가중치를감안한최소가이드라인을적용하고있다. 대전과광주는대당인원에대한기준이없고모두인정해준다고추정할수있다. 정비직과관리직인건비는각각서울, 인천, 부산, 대구는지역마다기준인원과임률이다르지만대당표준인원 임률을, 대전은전년도지급단가에서임금인상율을, 광주는근무인원의전체평균 전년도급여 운전원급여인상율을각각반영해서산정하고있다. 정비비는서울시에서만운행거리당표준가액을적용해서지급하고있고대구, 대전, 광주, 부산등은적용비율은제각각다르지만관내업체들이지출한정비비의중위평균에물가지수를적용해서산정하고있다. 타이어비는서울은정비비와동일하게운행거리당표준가액을적용했고부산은업체전체평균 운행대수로산정했다. 인천은타이어비와유지보수비에서중위 60% 기준으로운행거리와운행대당표준원가를적용했다. 감가상각비도지역별로유사하지만대구는대폐차수입금잔존가액에서선차감했고부산은차량현금할인과대폐차수입금을반영한취득가액반영했다. 인천은사업자별개평평균값을적용했다. 차고지비는대구는미지급이며부산은항목이없었다. 서울과인천은보유차량기준으로표준원가 ( 가액 ) 를적용하고있고대전은공영차고지는실발생임차료, 민간임차는공영차고지최고단가한도내실비, 자가는공영차고지평균단가를적용했다. 광주는차고지는여객자동차운수사업법상면허최저기준의최대차고지면적을, 회차지는실제면적을 12) 광주는 2017 년부터노선별표준연비도입 13) 표준인원에대해서내부지침은있을수있으나공개된자료에는표시되지않음

16 적용했다. 개별공시지가기준 1,000분의 15를적용했다. 이윤은서울시만총운송수입의 3.61% 를반영하고있고나머지지역은국토부지침 14) 을기준으로산정하고있다. 기타차량유지비와기타관리비 ( 비용 ) 는서울시는표준가액을적용하고있고대구는해당정비비사용평균상위 80% 업체의평균비용에소비자물가지수를적용해서산정하고있다. 대전은지급수수료는실비정산을하고기타원가에대해서전체업체평균단가에물가상승률을적용했다. 광주는기타원가는업체별기타원가의평균가액에광주지역소비자물가상승률을반영했다. 각지역별로표준운송원가를비교해서살펴보면표준단가방식의항목들에서산정방식이다소차이가난다는사실을알수있다. 예를들면대체적으로서울, 대구, 부산, 인천등은정비직, 관리직, 임원등의인건비등은대당 ( 표준 ) 인원 ( 표준 ) 임률방식으로산정했다. 반면대전은전년도지급단가에서물가상승율을반영하는방식이었고광주는관리직과정비직인건비를전년도급여와근무인원의전체평균에서운전직급여인상율을반영해주면서산정했다. 또한서울시는정비비, 타이어비, 기타차량유지비, 기타관리비항목에서운행거리나보유차량에대한표준가액을산정해서반영했다. 그러나대전, 대구, 광주, 부산등은지역마다적용비율은다르지만비용을지출한상위몇 % 의평균을기준점을해서산정하고있었다. 이러한내용들을정리하면표준단가방식을 1) 운행거리나보유차량등을기준으로표준가액을산정 2) 대당 ( 표준 ) 인원에서 ( 표준 ) 임률을적용 3) 전년도지급단가에서일정기준의상승율반영 4) 해당항목비용을지출한상위몇 % 의평균가액기준반영등으로크게분류할수있다. 지역적으로보면서울시가대체적으로 1) 의방식을많이사용하고있고타지역에서는 2) 와 4) 의방식을많이사용하고있다. 3) 의방식은대전이주로많이사용하고있다. 그런데이러한표준단가방식을보면작년지출기준에서일정정도의상승율을반영해서산정하는방식이제일간단하다. 이미산정된기준에서추가적인계산없이이어갈수있기때문에산정비용이많이들지않는다. 해당항목비용을지출한상위몇 % 의평균가액을기준으로산정하는방식도몇 % 를기준으로할건지결정만하면산정방식이간단할수있다. 대당 ( 표준 ) 인원에서 ( 표준 ) 임률을적용하는방식은표준인원과표준임률을구하는절차가다소복잡할수있다. 하지만한번정해놓으면산정비용이많이들지않을수있다. 대신중위몇 % 의일률적인적용과전년도단가에서일정정도상승률을반영하는방식은산정의 14) 표준운송원가중적정이윤은 [ 시내버스요금산정기준 ] 에규정된적정투자보수 ( 요금기저 적정투자보수율 ) 방식으로산정

17 용이성은있지만표준원가를기본적으로상승시킨다고봐야한다. 반면항목별로표준가액을적용하는방식은산정하는방식에따라달라질수는있겠지만버스운행거리나운영환경등을고려해서실제로표준금액을찾아야하기때문에상대적으로위의방식보다는산정절차가복잡하고비용이많이들수있다. 물론시정부가지향하는표준경영모델을정립하는데에는필요한방식이다. 이러한분석결과에대해서여러가지요인을추정해볼수있겠지만행정력과전문성이뒷받침이되면산정비용이많이들고복잡하더라도표준가액방식을적용할수있지만상대적으로행정력과전문성등이취약하면산정비용과절차가비교적쉬운방법으로선택된다는점을유추해볼수있다. 정리하면대부분의지역에서버스준공영제를도입한지 10년이넘었음에도표준운송원가가말그대로 표준 15) 을찾아가기보다는버스운영비용을손쉽게산정하고집행하는데에집중되어있다고지적할수있다. 16) 그리고이는지역마다매년수백억원에서수천억원이상이투자되는사업임에도시정부가지향하는표준경영모델이부재하거나제대로관철이되지않기때문이라고유추해볼수있다. 2) 표준단가 ( 정산 ) 방식의한계와문제점 표준단가방식은자체적으로도한계와문제점이많이지적되어왔는데서울시를중심으로살펴보면다음과같다. 앞에서언급한대로표준운송원가에근거해서지급되는보조금은크게실비정산항목과표준단가방식 ( 표준단가방식은일정액을지급하고과 부족액발생시, 회사의손익에귀속되는방식이다.) 으로정산되는항목으로구성된다. 그런데실비정산하는운전직인건비와연료비이외에표준단가항목은업체의포괄적인사용이보장되므로버스업체들이용도외사용을하고있는실정이다. 물론이러한문제점에대해서지방정부나감사원은이미알고있었다. 인천시 (2017) 에서는표준정산방식은표준원가항목간에전용제한이없어실제원가절감효과가상쇄된다고언급했다. 예를들어일부항목에서비용을절감하더라도절감된비용이버스준공영제도입취지인서비스수준향상과무관한임원인건비등으로전용이가능하다는점을지적했다. < 그 15) 표준은정상적이고능률적인경영조건에서노동자의근로조건을보장하면서목표서비스수준을달성하는것을가능하게하는최소의운송서비스공급비용이라고정의할수있다.( 윤영삼, 2018) 16) 표준운송원가산정이외부회계법인에의존하고있으며버스사업조합과의협상을거쳐야한다는측면에서표준운송원가산정기준과방식보다는버스조합과의협상이라는정치적인과정이더중요해진결과라고도볼수있다

18 림 2> 처럼항목간전용이가능하므로표준가격산정을통한원가가절감되더라도시의재 정지원감소효과로이어지지않고있다. < 그림 2> 정산비용의전용사례 출처 : 인천시 (2017) 감사원 (2015) 에서도다음과같은이유로표준단가방식의문제점을지적하기도했다. 첫째, 표준원가항목간에전용제한이없어버스업체에서항목별표준원가대비실제지출액과의차액을버스준공영제도입취지인서비스수준향상과무관한임원인건비등의인상재원으로사용하는등도덕적해이의원인이될수있고, 둘째, 항목별표준원가를정상적이고능률적인경영조건에서의운송서비스공급비용이아니라관내버스업체평균비용을고려하여산정함에따라업체간운수사업영위의효율성차이등으로표준원가가일반적으로높게설정되며, 셋째, 항목별표준원가대비실제지출액과의차액이외부요인에의해발생할수있는데도버스업체의일상업무방법개선에따른결과인지등에대한구체적인검증없이모두버스업체의이득으로귀속되는불리한점이있다. 실제로서울시사례를보면표준단가방식으로정산되는정비직인건비와임원인건비의전용문제가계속거론되었다. 2014년서울시국감에서 2013년기준으로서울시전체버스업체중 44개업체에서정비직인건비를덜지급하여총 44.1억원이업체수익으로전용된사실이지적된것이다. 그리고이과정에서저임금하위 5개업체가서울시로받은정비직인건비를전용한금액이 운수의경우최대 1인당 3천 4백만원까지된다는점도확인했다. 더욱이서울시가 2014년국감에서제출한정비직인원은세차나청소인원도포함되었으므로실제버스업체들이유용한금액은이보다더많을수있었다. 타지역도서울시의방식을그대로따라가고있으므로서울시이외에도부산과대구등에서도이러한문제가비슷하게발생했음을쉽게추정할수있다. 17)

19 < 표 10> 2013년도정비직인건비로표준운송원가보다미지급한업체현황 표준운송원가보다미지급한업체 표준운송원가보다추가로더지출한업체 업체수 44개 (550명 ) 22개업체 44개업체가인건비로미지급한총금액 ( 업체수익전용 ) 44.1억원 출처 : 오병윤의원실보도자료 ( ) < 표 11> 2013 년저임금하위 5 개업체 1 인당평균연봉지급현황비교 ( 단위 : 천원 ) 정비직수 1 인당실지급액 (1 인연봉기준 ) 표준운송원가인건비지급액 (1 인연봉기준 ) 미지급액 (1 인연봉기준 ) 2013 년미지급총액 운수 6 29,714 51,296 21, ,495 버스 6 31,983 43,826 11,842 79,556 운수 4 34,358 69,263 34, ,620 운수 8 34,996 49,239 14, ,947 운수 18 36,520 41,540 5,020 90,358 출처 : 오병윤의원실보도자료 ( ) 정비직인건비와달리임원인건비는버스업체들이서울시가지급한거보다더많이지출하고있었다. 서울시는 2013년에표준운송원가산정기준에따라임원인건비로 86억원을지급하고있지만업체들은총 262억원을지급했다. 서울시가지급한거보다 2배인 176억원정도를유용해서지급한것이다. 언론에서도억대가넘는연봉을받는사장 ( 대표 ) 들이 48 곳이넘는다는지적이있었고 18) 심지어한명의임원이여러업체에중복으로등록되어있다는지적도있었다. 인천시 (2017) 에서도동일한임원이여러업체에등록되어서중복으로임금을지급받고있다고지적했다. 19) 법적인쟁점도있는데버스준공영제하에서버스업체가지급받는버스운송비용은보조금이므로보조금법에따라처리를해야한다. 용도외로사용하거나유용했을경우, 보조금을환수하는게타당하다. 그러므로버스준공영제를통해서분명히보조금을지급하고있으므로 17) 부산은 2013 년현재정비직고용기준이 명이고차량대수가 2,511 대라서정비직이 349 명고용이되어야하지만 2013 년현재 305 명만고용되어있다. 44 명이과소고용되어있는것이다. 대구도인터뷰에따르면대당 명이고차량대수가 1,561 대라서 208 명이고용되어야하지만 57 명이과소고용되어있다. 18) 파이낸셜뉴스가입수한서울시내버스임원 ( 대표 ) 인건비지급현황을보면 2010 년상반기에만총 47 억 6829 만원이이들사장의월급으로나갔다. 연봉으로환산하면 95 억 3658 만원에이른다. 서울시내버스회사에선매년수천억원의적자가나고있지만이들임원은 100 억원대에이르는인건비는물론인센티브와정비및관리직인건비까지챙기고있다. 서울버스회사 66 곳중임원인건비로 2 억원이넘는돈을받은회사는 10 곳, 1 억원이상받은버스회사는 38 개사였다. 이중가장많은인건비를받은곳은 S 운수대표로약 3 억 6,000 만원에달했다. 서울시의입장에서봤을때한해 3,000 억원이넘는적자를내는사업에억대연봉을줘야하는임원을 48 명이나거느리고있는셈이다.( 서울버스 3,000 억적자에억대연봉임원은 48 명, 파이낸셜뉴스, ) 19) 물론여러개의업체를소유하는경우에는중복으로임원이선임될수도있다. 하지만사실상버스준공영제이후의경영자의역할이대폭축소되고재정보조금을지원받고있기때문에이러한부문에서는시정이되어야할것이다

20 서울시도보조금관리조례에의거하여환수해야한다. < 서울특별시보조금관리조례 > 제 18 조 ( 용도외사용금지 ) 보조사업자는법령및보조금의교부결정의내용에따라성실히보조사업을수행하 여야하며보조금을다른용도로사용해서는안된다. 하지만이러한지적에대해서서울시는실비정산하는운전직인건비이외에표준단가기준으로정산되는항목은업체의포괄적인사용이보장되므로업체들이유용한다고해도문제가없으므로환수조치를할필요가없다고입장을 < 표 13> 처럼밝혔다. 부산도표준운송원가에는관리직의복지향상비와교육훈련비가산정되어있지만실제로는지급되지않는다는주장이제기되고있다. 20) 정비직과소고용문제를포함해서다른지역에서도이러한표준단가방식에서의전용문제가있다. < 표 13> 서울시의버스준공영제보조금지급및관리감독관련시민감사청구사항감사결과 (2013년 6월 ) 버스준공영제의재정보조금지급을위한표준원가산정을위해항목별로표준원가를산정하고있지만표준원가는이항목에따른사용을지정한것이아니라버스운영에드는총원가를산출하기위한계산상의항목에불과해각항목에맞춰버스회사가지출하지않았다하더라도이를전용이라고볼사유가없다. 버스준공영제의보조금은버스회사경영에포괄적으로사용토록한점에비추어버스회사가보조금을항목별표준원가와다르게사용하거나회사의적정이윤을넘어서이윤을책정하고배당금을지급하더라도용도외사용이라고볼수없다. 3) 기타항목별관련한논란 감사원 (2015) 은버스업체들에게보장해주는이윤이과도하다고지적했다. 버스준공영제시행에따른적정이윤을시내버스요금산정기준에규정된적정투자보수 ( 요금기저 적정투자보수율 ) 산정방식으로하지않고 < 표 14> 처럼지방자치단체들이임의적으로규정해온것이다. 그결과, 서울시는 2013년기준으로적정이윤보다 201억원, 부산시는 44억원, 인천시는 77억원, 대구시는 58억원, 광주시는 40억원을추가적으로지급했다고감사원은주장했다. 이러한감사원의지적에따라 2013년이후서울시를제외하고나머지지역은이윤산정근거를적정투자보수 ( 요금기저 적정투자보수율 ) 산정방식으로변경했다. 20) 전진영 버스준공영제파행막을조례만들어야, 뉴시스,

21 < 표 14> 지방자치단체별적정이윤산정방식및지급내용 (2013년기준 ) 구분적정이윤산정방식지급내용서울당해연도총운송수입의 3.86% 운행차량, 예비차량모두동일한적정이윤지급부산사업용고정자산 적정투자보수율 (9.36%) 인천순운송원가 물가상승률 ( 복리 ) 운행차량에만적정이윤지급대구다른지자체참조하여수입금공동관리위원회에서결정운행차량에는적정이윤 ( 기본이윤, 성과이윤 ) 지급, 광주 다른지자체참조하여노조와합의하여결정 예비차량에는적정이윤중기본이윤만지급 출처 : 감사원 (2015) 하지만윤영삼 (2018) 은부산은감사원지적으로이윤산정방식을수정했으나부채비율과자본비율을반영하지않았고자본잠식업체에게도높은이윤을보장해주었다고지적했다. 한종학 (2017) 도이렇게적정투자보수산정방식으로산출된이윤이너무높아서버스준공영제에는적절하지않다는근본적인문제점을지적하고있다. 시내버스운영사업은버스준공영제시행으로운영적자를전액재정지원을해주고있어서투자위험요인이낮다. 일반적으로경영위험요인이큰투자사업에적절한이윤산정방식인 자산 을기준으로적정투자보수를따지는건합당하지않다는것이다. 한종학 (2017) 은버스준공영제시내버스적정이윤산정은최초투자액인자기자본을기준으로이윤을산정하는것이합리적이라고언급하고있다. 그다음은차량보험료이다. 감사원 (2015) 은버스업체의교통사고건수감소는각종제도와재정지원, 교통환경개선등외부적요인에의해크게좌우되는점등을고려할때, 차량보험료항목의표준원가대비실제납부액과의차액발생이버스업체의교통사고감소노력에따른것인지에대한신뢰할만한검증없이해당차액을매년버스업체의이득으로인정해주는것은불합리하다고지적했다. 그럼에도차량보험료가버스업체에귀속되면서 2013년서울특별시에서 60억원등 5개지자체에서총 95억원이과다하게지출되었다고언급했다. < 표 15> 차량보험료표준원가대비실제납부액현황 ( 단위 : 개, 억원 ) 구분업체수차액발생업체수표준원가실제납부액정산차액 서울 인천 부산 대구 광주 합계 주 : 차량보험료실제납부액이표준원가를초과하는버스업체는제외출처 : 감사원 (2015)

22 이는감사원이지적한표준단가방식의세번째문제점과연결이되는데버스사고감소로시가산정한차량보험료와실제발생된보험료차액이버스업체에게모두귀속되는건부당하다는것이다. 물론버스운영의주체인버스업체가버스사고감소에기여는했겠지만차량사고감소에는버스노동자들의노동조건, 버스운행환경, 차량성능등여러요인이작용할수있다. 무엇보다도버스교통사고와밀접하게관계가있는노동조건이정부의버스재정보조금투입으로개선되었다는측면에서차량보험료개선에따른이익을모두업체가가져가는건불합리하다. 물론버스업체들은차량보험료귀속분은사고감소노력에따른인센티브성격이므로크게문제가아니라고주장하고있다. 이밖에도표준운송원가의중복지급논란도있다. 윤영삼 (2018) 은부산에서는연료비지급시, 유가보조금을차감하지않고중복으로지급했다고주장했다. 인천시 (2017) 도자가차고지업체는차고지비항목으로지급하고있으므로적정이윤산정시, 토지를포함하는건중복지급이라고주장하고있다. 4. 버스준공영제운영 관리거버넌스분석 1) 버스준공영제운영관련조례와협약서 버스준공영제는여객자동차운수사업법제 50 조에근거하여위임된권한을바탕으로지자체 가버스조합과체결한협약을바탕으로시행된다. 버스준공영제사업추진근거는지자체와 버스조합이맺은협약인것이다. 제50조 ( 재정지원 ) 2 시ㆍ도는다음각호의어느하나에해당하는사유가있으면여객자동차운수사업자에게필요한자금의일부를보조하거나융자할수있다. 이경우보조또는융자의대상및방법과보조금또는융자금의상환등에관하여필요한사항은해당시ㆍ도의조례로정한다. 3. 대중교통을활성화하기위하여버스교통체계를개선하는경우 이밖에도버스준공영제는버스재정지원관련한조례, 규정, 지침등을통해서운영되고 있다. 그런데직접적으로버스준공영제라고명명된조례는대구에서입법한 대구광역시시 내버스준공영제운영에관한조례 가유일하다. 부산은지난 3 월 28 일에부산시장이공포한

23 부산광역시시내버스준공영제운영에관한조례 가 2019 년 1 월 1 일부터시행할예정에있 다. 대구를제외한지역은 < 표 16> 과같이버스운영과재정지원관련한조례등으로버스준 공영제관련내용을규정하고있다. 지역조례명세부내용표준운송원가정의 산정 정산 / 외부회계감사 / 경영서울특별시시내버스재정지원및안전운행및서비스평가 / 재정지원금의정산보고 / 양벌규정 / 기준에관한조례서울보고 / 책무 / 안전운행방안서울특별시여객자동차운수사업의재정지원표준운송원가정의 / 재정지원및한정면허등에관한조례 부산 인천 대구 광주 대전 < 표 16> 지역별시내버스및버스준공영제운영과재정지원관련조례현황 부산광역시대중교통기본조례 부산광역시여객자동차운수사업의재정지원등에관한조례 인천광역시여객자동차운수사업등에관한조례 대구광역시시내버스준공영제운영에관한조례 대구광역시여객자동차운수사업지원조례 광주광역시대중교통지원및한정면허등에관한조례대전광역시여객자동차운수사업자재정보조등조례 대중교통발전을위한시의책무 대중교통운영자의의무선언적제시 / 대중교통운영자에대한경영및서비스평가 재정지원 여객자동차운수사업의재정지원및심야할증운임 / 시내버스정류소의설치및평균운행거리 / 버스정책위원회설치및운영 준공영제운영위원회구성과운영 / 수입금공동관리관한내용 재정지원 / 지도 감독 재정지원 대중교통지원 / 버스정책심의위원회설치및운영 / 재정지원 / 재정지원 / 버스노선운영 여객운수사업자에대한재정보조 / 한정면허 일부조례에서는사업자에대한제재나처벌규정등이제시되기는했지만조례이름에서나타나듯이전반적으로재정지원중심의조례라고볼수있다. 버스준공영제를도입했음에도기존여객자동차운수사업관련조례에버스준공영제내용을일정정도삽입하는방식으로운영하고있는것이다. 버스준공영제는기존버스운영체계와는완전히다르기때문에별도의운영조례를만들어서포괄해야함에도그러지못하고있다. 조례가아니더라도운송수입금관리및운송비용정산지침이나관련한내부규정은있지만절차적과정을명확하기위한수단이며구속력은없다. 이러한지침이나규정을위반한다고해도무리없이진행될수있으며외부에서알기도쉽지않다. 실제로부산에서는부산광역시가스스로시내버스준공영제운영지침을위반했다는주장이제기도했다. 21) 21) 안부본부장은 " 부산시는준공영제운영지침제 26 조와제 28 조에의해버스회사로부터카드수입금을매일

24 버스준공영제운영조례를입법한대구는제2장준공영제운영위원회구성과제4장지도 감독부문에서는나름의미있다. 하지만최근에부결이되었지만 < 표 17> 과같이 인천시버스준공영제운영및지원에관한조례 ( 안 ) 과비교해보면사업자규제관련해서미흡한부문이있다. < 표 17> 사업자규제관련대구시조례에는없는인천시버스준공영제운영및지원에관한조례 ( 안 ) 내용제1조 ( 목적 ) 이조례는인천광역시버스운송사업의투명성을확보하고시민들에게보다편리하고안정적대중교통서비스제공을위하여버스준공영제운영및지원에관한사항을정함을목적으로한다. 제4조 ( 운영및지원 ) 2 시장은운송사업자에대해서는제8조에따른투명한재정지원을위하여해당운송사업자의자산, 부채, 자본등과관련한재무건전성을파악해야한다. 4 시장은제2항의지원을받은운송사업자를대상으로해마다한차례이상민ㆍ관합동으로지도ㆍ점검을실시해야한다. 제6조 ( 표준운송원가산정 ) 3 시장은운송사업자에게제1항에따른표준운송원가의산정기준을효과적으로결정하기위하여필요한재무제표, 경영실태, 표준운송원가항목의지출내역등에관한자료의제출을요청할수있다. 제10조 ( 서류제출요구등 ) 3 제1항및제2항에따른시장의요구등에따르지않은운송사업자등에대해서는해당재정지원금을감액하여지급할수있다. 제15조 ( 경영및서비스평가 ) 4 시장은운송사업자의재무상태ㆍ임원인건비등의경영정보및서비스평가결과를시인터넷홈페이지등을통하여시민에게공표해야한다. 그런데이창 장지은 (2015) 은지방정부가제정한조례보다는버스조합과맺은협약이더우 선한다는내용을제시했는데그내용을발췌하면다음과같다. 서울시버스준공영제를안정적으로운영하기위해, 조례에준공영제의구체적인내용을포함해야한다는주장이있다. 그러나앞에서언급했듯이, 기본적인운영원리를조례화하는것이외의제도화하는바람직하지않을뿐만아니라법체계상에서도현실화되기어렵다. 현재여객자동차운수사업법은국가가서울시를비롯한지자체에광범위하게버스운영의권한을위임하도록하였다. 서울시는위임받은권한을바탕으로버스조합과협약을체결하였고, 그협약을근거로준공영제를운영하고있다. 따라서준공영제를개혁하기위해필요한정책을조례로제정하거나기존조례에명시하여개정한다고하더라도협약은유효하다. 상위법에서지자체가국가로부터위임받은권한에의해체결한협약이기때문이다. 물론협약에포함되지않은내용은서울시조례를따른다. 그러나요금, 면허, 교통사고등버스운영에필요한사항과준공영제의핵심적인내용이이미협약에포함되어있고, 협약에서정하는사항과겹치거나충돌하는사항들은조례로규율할수없다. 따라서준공영제를개선하고향후에도안정적으로운 통보받고현금수입금을 ' 수입금통합정산시스템 ' 과 ' 수입금공동관리계정 ' 을통해확인해야하지만하지않고있다 " 고주장했다.( 연합뉴스, 부산참여연대, " 부산시버스준공영제운영지침안지켜 ",

25 영하기위해서는버스조합과협상을통하여협약을개정하는것이가장실현가능하고바람직한방향이 라고볼수있다. 연구내용을요약하면지방정부가중앙정부로부터권한을위임받았기때문에버스조합과맺은협약서는계약으로서유효하며조례가제정된다고해도이미체결한협약서의내용을침해할수없다고정리할수있다. 만약이러한지적이완전한사실이라면민간하고의계약이공공부문의조례보다우선하는건데버스준공영제가민자사업이라고불릴수도있다. 민자사업이기때문에계약당사자들간신의성실로체결한협약이우선하므로공공의규제가제한적이라고설명할수있기때문이다. 하지만버스준공영제는국토부의권한을위임을받아지방정부가수행하는사업이기때문에민자사업은아니라고봐야한다. 다만지역별로수백억원에서수천억원에이르는재정지원금이소요되는버스준공영제가버스조합과의계약이기본토대라는점은확실하다. 이는지역마다버스준공영제운영조례가기본적으로입법화되지않았기때문이다. 위계상으로도협약 ( 계약 ) 보다는조례가상위에있으므로대규모재정이들어가는버스준공영제운영조례가지역별로의무적으로입법화되어야한다. 물론지역별운영조례입법을보다활성화하기위해서는상위법인여객자동차운수사업법에버스준공영제관련한기본적이고원칙적인내용이추가될필요는있다. 현재버스준공영제추진의근거는협약이므로각지역의협약도살펴볼필요가있다. 22) 우선서울은 2004년 2월 4일에협약을체결했는데내용이너무부실하고유명무실해진주간선노선축입찰제시행조항을제외하면버스업체들의이해를보장하는내용들로구성되어있다. 버스준공영제를통해서막대한버스재정지원금을받는버스업체들에게경영투명화를비롯한운영에있어서의구체적인책임과의무등이전혀반영되지않았다. 오히려버스업체들의경영권과적정이윤보장이핵심적으로제시되었고규제기관으로서서울시의역할도불분명하다. 더욱이제도의발전과공공성강화를위해서논의할수있는운영체계가전혀언급이되지않고있다. 무엇보다도협약서갱신에대한내용도없어서협약서체결이후 14년이지났지만한번도갱신이되지않고있다. 부산도버스준공영제도입전 2006년 5월 10일에협약서를체결한후한번도갱신을하지않았다. 서울시와비교해보면부채처리관련내용이포함되고표준경영모델도입등이추 22) 각지역의협약서는연구페이퍼부록에서확인

26 가된건의미가있는내용이다. 하지만대부분조항들이강제가아닌임의적인서술이많고서울시협약서와동일한문제점을지니고있다. 대전은 2005년 6월 28일에협약을체결했는데여전히갱신하지못하고있다. 하지만대전은타시도와달리노동조합이협약서에참여하면서시와버스조합과함께노동조합이협약당사자로서역할을하도록했다. 그결과내용이여타시도보다는풍부하고구체적으로제시되었다. 대구는 2004년 6월 2일에협약을체결했는데갱신이되지않고있으며아주선언적인수준에불과하다. 대부분의지역에서버스준공영제도입시맺은협약서가시간이지나도갱신이되지않을뿐더러내용면에서도부실하다고평가할수있다. 다만노동조합도참여한대전의경우는타지역보다는내용면에서다소풍부하고구체적으로제시되었다. 인천은인천시와버스조합이 2009년 7월체결했던 수입금공동관리준공영제운영지침 을 2 016년 11월에 인천광역시버스준공영제이행협약서 로변경및개정하여체결하였다. 이협약서에는공동운수협정, 수입금공동관리, 표준운송원가, 지도감독및기타사항등전체 26개조항이규정되고있다. 운영지침이전환된만큼타지역에비해서협약내용이많지만대부분운영관련한절차나과정을설명하고있다. 몇몇조항에서는합리적이지못한내용등도발견되고있다. 예를들면제14조표준운송원가의결정항목에서는표준운송원가결정이이뤄지지않으면전년도표준운송원가에서물가상승률을반영하기로되어있다. 이는시가표준운송원가의개편을시도하려고할때버스조합에서고의로지연하거나거부할수있는근거로악용될소지가다분하다.( 물론사업조합이반대로생각할수는있다.) 중위 60% 적용하거나임원인건비도합의가되지않을경우전년도수준으로한다는조항도시의표준운송원가개편에있어서제약요소가될수있다. 제21조 ( 외부감사의시행등 ) 도회계법인선정에공개입찰을하고인천시의관리감독을받는다고해도기본적으로버스사업주관하에외부회계감사를실시하기때문에객관성과효과성에서논란이있을수있다. < 표 18> 인천광역시버스준공영제이행협약서제14조와제21조제14조 ( 표준운송원가의결정 ) 1표준운송원가는인천시와인천광역시버스운송사업조합 ( 이하 버스조합 이라한다 ) 이각각전문기관을선정하여매년정하되전국물가지수변동분을반영하여결정하고이를익년도에운용함을원칙으로한다. 단, 결정이이루어지지않을경우에는전년도표준운송원가에전국물가지수변동분을반영하여산정한것을적용한다. 2표준운송원가산정기준은다음과같다. 1. 운송업체에서인천광역시버스준공영제회계처리기준에의거집행한운송원가

27 2. 중위 60% 적용 ( 임원인건비, 이윤항목은별도기준적용 ) 3. 임원인건비는인천시와버스조합이합리적인방안으로합의하여정하되, 합의가되지않을경우에는전년도수준으로한다. 3사업자는회계자료의제출등전문회계기관의용역수행에적극협조하여야한다. 제 21 조 ( 외부감사의시행등 ) 각사업자동의에의거버스조합주관으로외부회계감사를실시하고그결과를 시에제출하며, 회계법인선정에있어서는국가계약법및지방계약법에의한공개입찰로선정하고인천시의 관리감독을받는다. 2) 버스정책위원회 버스준공영제가도입되면서각지역별로노사민정등이함께하는위원회를운영하고있 다. < 표 19> 은각지역별버스정책위원회의기능과역할을정리한것이다. 구분 서울 ( 버스정책시민위원회 ) 부산 ( 대중교통개선위원회 ) 대구 ( 준공영제운영위원회 ) 대전 ( 시내버스발전위원회 ) 광주 ( 버스정책심의위원회 ) 인천 ( 버스정책위원회 ) < 표 19> 국내대도시버스정책위원회명칭과심의및자문내용심의및의결내용 시내버스노선및요금조정에관한사항 보조금등의지원기준과방법에관한사항 시내버스운영체계의조정사항 시내버스서비스평가제및감시체계에관한사항 시내버스와관련한주요민원사항 기타시내버스정책수립및집행과관련되는주요사항 시내버스 마을버스 택시및도시철도의운영정책수립에관한사항 시내버스의노선조정에관한사항 시내버스 택시및도시철도의요금조정에관한사항 환승손실 운송적자에따른재정지원기준방법등환승요금할인제에관한사항 시내버스준공영제및시내버스경영및서비스평가에관한사항 대중교통의육성및이용촉진에관한사항 교통약자의이동지원에관한사항 그밖에부산광역시장이심의또는자문이필요하다고판단하여회의에부치는사항 부산광역시대중교통경영 서비스평가위원회가심의내용대행 준공영제운영관련조례등검토에관한사항 분과위원회에서위원회에심의를요청하는사항 제24조및제25조의준공영제중지 제외에관한사항 시장또는위원장이요청하는사항 표준운송원가산정결과에대한심의확정 시내버스준공영제이행협약서내용의이견조정및결정 버스주요정책수립 대중교통지원사업 버스서비스및경영개선 버스노선등운영체계의조정 버스요금조정 버스재정지원과방법 그밖에시장이필요하다고인정한사항 버스준공영제정책사항심의및자문 ( 비정기적 )

28 출처 : 한종학 (2017) 일부인용재작성. 역할을보면대구가운영하고있는준공영제운영위원회를제외하고는시내버스운영과관련한포괄적인내용을심의및자문하고있음을알수있다. 물론이러한위원회활동에대한지역별로평가자료도거의없고위원회에서활동하지않은이상은외부에서객관적으로평가하고판단하는건쉽지않다. 이러한조건에서버스준공영제를처음도입한서울시의대표적인사례를통해서이러한위원회가제대로효과적으로운영되는지판단해볼것이다. 서울시의버스정책시민위원회는크게버스정책분과위원회, 노선조정분과위원회, 경영합리화분과위원회, 시설개선분과위원회, 서비스기능에시민참여사항을포함시킨시민혁신분과위원회등으로나뉜다. 23) 참여하는위원구성은시의원, 교통전문가및교수, 언론 법조 회계등직능대표, 시민단체대표, 관련공무원, 버스사업자와종사자대표등 50명내외로구성된다. 그런데참여위원중에서사업주및서울시와관련이높을수있는업계 ( 회계법인등 ) 나교수, 연구원등의비율이전체 1/3에서 1/4에달할정도로비중이높다. 노사간의위원분포도불균형이매우심한데버스사업주대표는 5~6명내외이지만노동자대표는민주노총은배제되고한국노총소속 1명밖에되지않는다. 관련회의록이나자료도충분히시민들에게공개가되지않고공개된자료에서도발언내용만있고발언자는삭제되는등운영이불투명하다. 분과위원회가제대로개최되지않고있기도하다. 24) 사실상서울시와사업자간의협상을조정하는정도의기능만가지고있을뿐, 이용자시민의편익을대변하거나혹은서울시대중교통정책에대한방향성을두고논의되는기구가아니라는지적도있다. 그리고대구를제외하고각지역의위원회는버스준공영제를넘어서대중교통전반관련한내용을심의하는역할을하고있다. 심의와의결범위가너무포괄적이므로볼수있는데대구처럼대중교통전반과분리되어서버스준공영제운영에만선택적으로집중할수있는위원회가설치되는게필요하다. 3) 수입금공동관리위원회 23) 2012 년에서비스 시설분과위의서비스기능을분리하고시민참여사항을포함시켜 시민혁신분과위 를만들어서운영하고있다. 24) 서울시가버스정책을짤때시민을참여시키기위한 ' 버스정책시민위원회 ' 를만들어놓고지난해부터단한차례도버스노선조정때버스정책시민위원회내 ' 노선조정분과위원회 ' 심의를거치지않은사실도드러났다.(" 서울시, 명확한기준없이수도권버스노선증차 유착여지 ", 연합뉴스, )

29 운송수입금을시와버스조합이공동으로관리하는수입금공동관리위원회 ( 이하수공위 ) 는버스준공영제운영에서필수적이다. 그런데서울, 대구, 광주등은이러한수공위가버스조합내소속된부서로서운영되고있다. 버스조합은직접적으로지방정부로부터재정보조금을지원받기때문에버스준공영제에서가장중요한이해당사자이다. 이러한상황에서버스재정지원금산정규모를결정하는데에핵심적인역할을하는수공위가버스조합내부에있는건크나큰이해상충이다. 물론수공위가버스조합내에서운영된다고곧바로문제가발생하는건아니지만이해상충문제가있으므로별도로독립적으로운영되어야한다. 타지역과다르게인천은수공위를별도의사단법인을운영하고있다. 인천수공위구성을보면버스사업자 4명과노조 1명, 시민단체 2명, 시의원 회계사 변호사 인천시담당과장각각 1명등총 11명으로구성되어있다. 별도사단법인으로운영하지만인천수공위관련여러가지의혹도제기되기도했다. 25) 감사원에서도 2014년에인천시가폐차매각대금 휴차료 사고처리비등의수입금을누락하면서재정지원금이늘어났다고지적하고있다. 감사원의지적에따르면운송수입금을관리하는인천수공위가제역할을못한것이다. 수입금공동관리위원회가버스조합과분리되어야하며보다별도의법인으로설립한다고해도실제적으로시 ( 의회 ) 나시민단체들에의한공적통제가효과적으로관철될수있도록해야한다. 5. 결론 : 버스준공영제의공공성강화방향 1) 요약결론과시사점 우선표준운송원가분석결과를요약하면다음과같다. 지역별로표준운송원가산정기준을살펴보니다소달랐다. 서울시는산정방법이상대적으로복잡한표준가액방식을많이사용했던반면다른지역들은산정이용이한방식을선택하고있었다. 대부분의지역에서버스준공영제가도입된지 10년이넘었지만표준운송원가산정기준과방식이표준을찾아가기보다는현재버스운영비용의산정용이성측면에서많이고려되었다고볼수있다. 표준단가방식은기본적으로버스업체들이항목간전용이가능하므로표준운송원가산정의합리성과 25) 인천시, ' 특혜의혹 ' 시내버스수입금공동관리위현장점검, 경인일보, [ 인천시산하위원회 vs 업계주축법인 ] 인천버스준공영제운영자갈등, 경인일보,

30 적절성을상쇄시키고있다. 성과이윤뿐만아니라차량보험료등에서과도하게집행한다는논란이있고기타비용에서도중복지급문제가지적되고있다. 물론이문범 정흥준 (2017) 은버스운영에있어서비용절감이사실상불가능함에도과도하게지적한다는주장을하고있다. 그동안버스준공영제이전부터버스경영은어려우면서비용절감이되어왔으며더욱이인건비와유류비를제외한나머지고정비용에서필수비용인기타재료비, 임차료, 세금과공과금, 감가상각비, 보험료등필요경비를제외하면실제로줄일수있는비용은거의없다는것이다. 실제로실비정산방식인연료비와운전직인건비는대부분의지역에서전체표준운송원가에서 80% 수준에달하고있다. 오히려이러한재정낭비논란으로지방정부가버스대수를줄이는방식으로대응하게되면버스준공영제의효과가반감된다는주장을하고있다. 일정정도타당한지적이며무조건버스운영비용이과대되었다고주장하는건신중할필요가있다. 하지만앞에서언급한대로버스준공영제하에서표준운송원가산정기준과방식에문제점이있는건사실이다. 지금의표준운송원가산정기준과방식은비용을과대계상할수있으며전용이허용되면서재정절감효과또한상쇄시킬수있다. 비용을줄일수없다는논리와비용의산정방식과기준의문제점은다르게봐야한다. 그리고회사단위로보면적은금액이지만광역단위로보면규모가크며매년누적된다는점도감안해야한다. 그동안국민권익위나감사원등의정부기관에서도버스준공영제의표준운송원가관련해서문제점을지적해왔다. 무엇보다도버스준공영제에서도일부라고해도버스업체들의도덕적해이와위법행위가반복된다는점도 26) 버스운영비용에대한사회적불신을야기하고있다. 표준운송원가관련한내용은전문영역이라일반시민들이접근하기어렵고그만큼쉽게평가내리기도쉽지않다. 그럼에도대부분의지역에서제도가시행된지 10년이넘었지만표준운송원가관련한논란은계속되고있다. 27) 외부에서얻을수있는자료가한정적이기때문에옳고그름을떠나서정보의비대칭문제도있을것이다. 그러나제도적미비뿐만아니라버스업체들이사용하는운영비용과버스행정에대한불신도한몫하고있다는점도감안해야한다. 그러므로표준운송원가의산정기준과방식논란은기술적인문제뿐만아니라사회제 26) 부산모시내버스업체대표수십억횡령혐의수사, 부산 CBS, 대구시내버스회사불법비자금조성공금횡령... 퇴직자고발, 연합뉴스, ( 서울시내버스 ) 버스비리 ' 접대 청탁문자 ' 200 여건 후원계좌문자도, JTBC, ) 대구시내버스준공영제 10 년, 이대로는안된다., 평화뉴스, 부산버스준공영제 10 년, 개선요구봇물, 연합뉴스, 광주시내버스준공영제 10 년간혈세 4182 억투입... 관리감독은엉망, 데일리저널,

31 도적으로어떻게이문제를해소할수있을지도같이고민해야한다. 그다음버스준공영제운영 관리거버넌스를분석한결과는다음과같은데지역마다버스준공영제운영조례가거의없고있어도미흡했다. 버스준공영제는사실상추진근거가버스조합과맺은협약서임에도대부분의지역에서버스준공영제도입당시맺었던내용그대로이며부실했다. 버스정책위원회는버스준공영제를운영 관리하는거버넌스로서제역할을못하고있다고판단할수있다. 수입금공동관리위원회는버스조합내에있으면서독립성문제뿐만아니라일부지역에서는운영실태에대한논란도있다. 전반적으로살펴보면버스준공영제운영 관리거버넌스가파편화, 비전문화, 형해화, 불투명화되어있다고평가할수있다. 버스준공영제는지역마다수백억원에서수천억원이매년소요되는중요한사업임에도버스준공영제의법률적기반을비롯한운영 관리거버넌스가취약하다. 지역의시민단체중심으로계속제기되고있는버스재정보조금관련논란도지역마다이러한버스준공영제운영 관리거버넌스가취약하다는점을반증하는것이다. 2) 공공성강화방향 버스준공영제의공공성강화방향은크게다음의세가지로제시한다. 28) 첫번째, 버스준공영제운영 관리거버넌스의새로운재편이필요하다. 우선핵심적으로버스준공영제운영 관리를통합화, 전문화, 공영화할수있는공적운영기구 ( 공법인 ) 29) 설립을제안한다. 지역마다버스준공영제의핵심적인기능이라고할수있는운송수입금공동관리 / 점검, 표준운송원가산정 / 점검등의기능이분산화되어있고불투명하기도하다. 전문성에서도의문이제기되고있다. 표준운송원가나제반사항을논의하고심의하는버스정책위원회도취약하다. 그러므로이러한기능을통합하고전문화하고공영화할수있는버스준공영제공적운영관리기구가필요하다. 30) < 표 20> 처럼상근전문인력이근무하는운송수입금공동관리 / 점검팀, 표준운송원가산정 / 점검팀 ( 표준경영모델개발 ), 제도 / 운영개선팀을두고그위에버스준공영제운영관리위원회가핵심적으로이부서들을관장하면서버스준공영제운영관리관련한모든내용을심의하고 28) 두번째개선방향은첫번째개선방향에포함되기도한다. 29) 공적운영기구설립형태대해서는여러가지로고민할수있는데서울시에서다산콜센터를직영화하면서출범한시산하재단법인으로도고민해볼수있다. 30) 본연구에서제시한위상과역할이다르기는하지만버스준공영제관련한별도관리운영기구가필요하다는주장은이창 장지은 (2015) 등에서도제시되었다

32 의결하도록하는것이다. 버스준공영제운영관리위원회는공무원, 전문가, 노사대표, 시민단체등의이해관계자들이모여서구성하되, 정책결정과추진에있어서실질적인권한을갖도록한다. 물론이러한권한행사가정당하고합리적으로진행될수있도록모든논의내용이투명하게공개되어야하며시의회등의정기적인행정사무감사도받도록해야한다. 공무원들은운영관리위원회에참여하되시의교통부서에서는큰틀의정책방향을구상하고공적운영기구에서심의결정하고실행하는방식이타당하다. < 표 20> 버스준공영제공적운영기구의대략의조직도 버스준공영제운영관리위원회 ( 실무행정지원 ) 사무국 운송수입금공동관리 / 점검팀 표준운송원가산정 / 점검팀 ( 표준경영모델개발 ) 제도 / 운영개선팀 < 표 20> 과같은버스준공영제공적운영기구설립되려면각지역마다버스준공영제운영관리조례가입법화되어야한다. 이러한공적운영기가아니더라도버스준공영제의법률적근거를명확히하고시의회의정기적이고일상적인행정사무감사권보장, 버스업체운영비용자료완전투명공개및검증등사회적규제가제대로이뤄지기위해서라도운영관리조례는필수적으로제정되어야한다. 그리고이러한공적운영기구운영이안정화되면신설노선, 면허가취소되거나면허를자진반납한버스업체의노선, 교통소외지역노선등을직접운영하면서부분적으로버스공영제도실시할수있다. 아울러시와버스조합간의협약서도개정되어야한다. 협약의주기적갱신보장, 버스조합과시의책임과의무명확화, 표준운송원가산정기준과방식관련내용등이구체적이고도명확하게명시되어야한다. 협약서와조례는서로상호보완적으로진행되는게타당한데운영관리조례는보다거시적이고기본적인틀을제시하고협약서는미시적이고세부적인내용을담는방식으로진행되면좋을것이다. 이러한버스준공영제운영 관리조례의입법화를가속화시키기위해서는버스준공영제관련기본적인원칙과내용을여객자동차운수사업법에명시할필요도있다. 두번째는표준운송원가산정방식과기준이개선되어야한다. 표준운송원가는버스준공영제운영관리기구가만들어지면그기구내에서논의되겠지만기본적인원칙만언급하면

33 다음과같다. 우선적으로표준운송원가항목별전용이금지되어야하며객관적이고투명한원가자료에근거한합리적이고타당한표준경영모델도필요함. 표준경영모델은한종학 (2017) 의제안처럼기본적으로규모에따라절감이가능하거나규모에따라늘어나는비용항목으로구분할수도있다. 31) 원가를비롯해서버스운영에대한사회적신뢰가높아질수있도록버스업체들에대한관리감독도제대로이뤄져야한다. 정비직인원과인건비등의안전관련표준단가항목은상향제시버스준공영제참여버스업체에대한수익률도조정되어야한다. 마지막으로는교통수요관리와대중교통중심교통체계확대를통한버스를활성화는정책을펼쳐야한다. 본페이퍼에서는지원금증가율과대당과전체운영비용증가율이일치하지않는다는점을확인했다. 이는버스준공영제에서소요되는재정지원금이총운송수입금 - 표준운송원가의부족분에근거해서지급되기때문이라고추정할수있다. 특히대구지역은버스운영비용증가율은제일낮은데재정지원금증가율은제일낮지가않아서이러한특성을잘대변해주고있다. 버스준공영제하에서재정지원금문제를언급할때에는표준운송원가뿐만아니라운송수입의확대등도동일하게고려해야하는것이다. 2015년기준으로우리나라의전체대중교통수송분담률은 41.3% 이며버스의분담률은 26. 2% 이다. 서울과부산등의지역을제외하면대중교통수송분담률은더욱떨어진다는점을감안한다면결코높다고볼수없다. 특히미세먼지가국가적인재난으로확대되고있으므로승용차를적극적으로억제하고대중교통전용지구와버스중앙차로제등을확대해서버스등의대중교통을활성화는정책을펼쳐야한다. 재정지원도늘릴필요가있다. 버스준공영제가지역마다도입되었지만버스등의대중교통활성화정책이제대로펼쳐지지못하고있다. 물론요금을인상하면서운송수입을확대할수있지만요금수준에대한논란 32) 이있을뿐만아니라교통요금이저소득계층에게더욱부담이될수있다는측면에서요금인상은신중해야한다. 버스준공영제는재정적으로도지방정부에서큰사업규모를차지할뿐만아니라시민들의발이라는측면에서도중요한제도이다. 그럼에도대부분의지역에서제도가시행된지 10년 31) 표준운송원가정산기준을다음의 3 가지의형태로분류. 1) 차량비용은업체규모와운행거리에정비례하는원가정산 2) 운행비용은운행거리 ( 대 km) 에정비례하는원가정산 3) 운영비용은경영및서비스개선을유도하기위한원가정산 32) 우리나라대중교통요금이외국에비해서비싸지않다는지적도있지만요금수준관련해서는다양한변수를고려해야한다. 예를들면국가별구매력과환율, 할인을감안한 1 회비용이아닌월간내지년간부담, 최저임금대비부담등을고려해야한다

34 이넘었지만버스준공영제는여전히베일에쌓인제도라고평가하고싶다. 이제는버스준 공영제가그장막을걷고버스공공성강화를위한제도로서거듭나기를기대한다. < 표 21> 버스준공영제의공공성강화방향 버스준공영제운영 관리거버넌스재편 표준운송원가개선 버스교통활성화 표준단가항목의전용금지 통합화, 전문화, 공영화할수있는 버스사업이윤재조정및중복 교통수요관리강화공적운영기구 ( 공법인 ) 설립지급항목정리 대중교통전용지구확대 버스준공영제운영관리조례제정 정비직등안전관련표준단가 버스중앙차로등버스우선체계 버스조합간의협약서대대적개선항목의기준상향확대및정기적개정 표준경영모델개발 재정지원확대 상위법에버스준공영제내용입법화 원가를비롯한버스운영에대한 검증관리감독강화 < 참고문헌 > 감사원 (2015), 교통관련보조금집행실태감사결과보고서김원철 (2016), 버스준공영제특성분석및효율적도입방안연구, 충남연구원. 김정임 (2012), 여객자동차운송사업에대한공법적연구 : 진입규제와운송요금규제를중심으로. 한국교통연구원세미나발표자료. 모창환외 (2008), 버스준공영제의평가와개선방안연구, 한국교통연구원. 세종시 (2013), 세종시광역권지방대중교통계획 윤영삼 (2018), 부산광역시버스준공영제의표준운송원가산정에대한평가와대안, 부산시내버스준공영제 10년평가토론회발제문. 이문범 정흥준 (2017), 지속가능한버스준공영제개선방안에관한연구, 전국자동차노동조합연맹. 이영수 (2016), 버스공영제도입기반마련을위한법적개선방향, 사회공공연구원워킹페이퍼. 이영수 (2017), 평창군민간버스운영의문제점과버스공영제추진방향, 사회공공연구원이슈페이퍼. 이창 장지은 (2015), 서울시버스준공영제정착위한제도화타당성, 서울연구원. 인천시 (2017), 2017년준공영제시내버스업체표준운송원가산정개선방안. 한종학 (2017), 시내버스준공영제운영개선방안, 인천발전연구원

35 < 부록 > 각지역별버스준공영제협약서 < 표 22> 서울특별시버스준공영제시행협약서서울특별시가 2004년하반기부터시행예정인버스노선및운영체계개편계획과관련하여버스개혁시민위원회에서논의결과를토대로작성된본협약서에대해서울특별시버스운송사업조합의조합원 57개버스운송사업체는 04년 1월 16일임시총회에서만장일치로동의하고, 서울특별시와의협약서작성권한을서울특별시버스운송사업이사장에위임하였는바, 이에서울특별시장과서울특별시버스운송사업조합이사장은아래조항을성실히이행하기로협약한다. 이협약이원만히성립되었음을입증하기위하여서울특별시버스운송사업조합의 04 년 1 월 16 일임시총회의사록사본및참여업체서명을첨부한다. 아래 개주간선노선축입찰제시행 10 개주간선축에대하여는노선입찰제를시행한다. 간선버스회사입찰선정시서울업체에가점을부여하는등서울버스업체에우선권을부여한다. 서비스수준과입찰금액 ( 총비용 ) 을동시에고려한적정가입찰방식 ( 협약 ) 을도입하여저가입찰의폐단을방지한다. 노선입찰에의한면허는한정면허로하되특별한하자가없으면연장한다. 2. 적정사업이윤의제도적보장 운수사업법시행규칙에재정지원등근거규정을신설하고간ㆍ지선버스운영및재정지원에관한내용을서울시조례로규정한다. 사업적정이윤 ( 재경부회계예규 ) 을포함한적정운송원가및노선별대 km 의산정은객관성과공정성확보를위해전문기관용역을통해추진하며버스개혁시민위원회의검증을거쳐확정하되버스업계와충분한사전협의를진행한다. 합의된운송비용및사업적정이윤은총비용대비총수입금이적자인경우에도보장하며조레에그근거를규정한다. 인건비인상등원가및계약사항의변동요인발생의경우버스업체의신청을받아원가등을조정할수있는제도적장치를마련한다. 3. 잉여차량발생시적정보상 잉여차량이발생치않도록노선체계를개편하되부득이발생되는잉여차량에대해서는적정액을보상한다. 4. 부채처리대책 버스업체의기존부채에대해서는해당업체가자산재평가, 출자, 차고지매각, 노선부분양수도등부채해결에적극노력한다. 버스개편에필요하고버스업체가매각을희망하는차고지를행정재산 ( 토지 ) 의매수절차에준하여향후 5 년이내에우선매입을추진한다. 버스체계개편에동참하는업체에대해서울시저리융자지원책을강구하여시내버스담보융자에대해서도금융기관과적극협의하여추진한다 개업체기존사업면허는사업내용만변경하고보장 57 개사시내버스업체의기존운송사업면허및경영권을보장하기위해버스체계개편은사업계획변경방식으로추진한다. 6. 기타 본합의내용을이행하는데필요한사항은서울시와서울특별시버스운송사업조합간협의를통하여추진한다. 단, 합의가곤란한경우는버스개혁시민위원회의중재에의한다

36 < 표 23> 부산광역시버스준공영제시행협약서부산광역시 ( 이하 부산시 라한다 ) 가 2007년도시내버스준공영제를도입함에있어부산시와부산시내전버스운송사업체로부터준공영제시행에관한일체의권한을위임받은부산광역시버스운송사업조합 ( 이하 버스조합 이라한다 ) 은시내버스준공영제가시민들의교통편의와대중교통이용활성화에크게기여한다는사실을인식하고시내버스준공영제시행정착을위해다음각호의조항을성실히이행하기로협약한다. 1. 부산시는도심교통난해소를위해기면허한시내버스운송사업체의노선과운행계통을대중교통수단간환승체계를고려하여도심교통흐름에맞는합리적방안으로개편한다. 2. 시내버스운송사업체와근로자는시내버스의정시성확보, 안전운행등제규정을준수하여시민서비스향상을위해최선의노력을경주한다. 3. 부산시와버스조합은수입금관리의투명성확보를위해수입금공동관리체계를구축한다. 4. 운송사업체의수입금이총운송원가보다적을경우재정지원금으로보전하되, 결행등비정상운행업체에대하여는운송원가를삭감한다. 5. 재정지원방안으로는표준운송원가제도를기본으로하되, 필요시다른제도와방법으로지원할수있다. 6. 표준운송원가등은전문기관또는객관성이확보될수있는기관 단체의용역을통해산출하고, 그산정및적용방안등에관하여는버스조합과협의를거쳐 ( 가칭 ) 대중교통개선위원회의심의를통해확정한다. 7. 전문기관등의용역을통하여고안된표준경영모델제도를도입하여운송사업체의규모별표준정원등을정하고, 운송사업체는이를이행하여건전한경영환경을조성한다. 8. 버스운송사업체에대한경영및서비스평가제를도입하여평가를실시하고, 그평가결과는재정지원금의지급기준에반영한다. 9. 버스조합은노무관리에관한기본원칙을정하고, 근로자의복리후생등근로조건개선을위하여노력한다. 10. 운송사업체의기존부채에대해서는 5 년이내에당해업체가자산재평가, 출자등의해결방안을강구하여준공영제시행에지장이없도록적극노력한다. 11. 부산시내버스운송사업체의기존운송사업면허및경영권을보장하기위하여시내버스체계개편은사업계획변경방식으로추진한다. 12. 부산시는본협약내용달성을위해기준과절차등에관한운영지침을버스조합과협의를거쳐대중교통개선위원회의심의를통해제정하고협약당사자는이를준수하여야한다. 13. 본협약서에명시한용어의정의는붙임자료와같으며, 명시되지아니한사항이나운영지침등의해석상이견이있는부문은상호협의하여결정하는것을원칙으로하고, 협의가이루어지지않을경우대중교통개선위원회의결정에따른다. 14. 본협약이원만히성립되었음을입증하고협약내용을성실히이행하기위하여버스조합과맺은운송사업체의대표가서명한협약동의서를첨부한다. 부칙 본협약의효력은협약체결일로부터발생하고시기미도래사항은준공영제시행일로부터발생하며, 협약내용을명백히하기위하여협약서 2 부를작성하여협약당사자가각각 1 부씩보관한다

37 < 표 24> 대전광역시시내버스준공영제이행협약서대전광역시와대전광역시버스운송사업조합, 전국자동차노동조합연맹대전광역시지역버스노동조합, 전국민주버스노동조합대전충청지역본부는 시내버스준공영제 의성공적인도입을통한시민교통편의를증진시키기위하여다음과같이협약한다 1. 대전광역시와시내버스운송사업자및근로자는시내버스서비스를획기적으로개선하여시내버스만족도를높일수있도록최선의노력을경주한다. 2. 노선운영방법을공동배차제에서운송사업자별운행노선담당제로전환하고운송사업자는담당노선을공공성 책임성있게운영한다. 3. 운행계통을평일과토요일, 공휴일, 방학기간등으로구분하여새롭게설정하고운송사업자는이에따른운행계통으로담당노선을운영한다. 4. 표준운송원가제도를도입하여전문기관용역을통해표준운송원가를산정하고시내버스발전위원회의심의를거쳐확정한다. 5 표준경영모델제도를도입하여운송사업체규모별표준정원등을정하여이행하고운송사업체의경영환경을건전하게조성한다. 6. 시내버스서비스평가제도를도입하여평가결과에따라상벌체계를적용하고평가결과를시민들에게공표한다. 7. 운수종사자의노무관리에관한기본원칙을정하여이행하고근로조건개선을위하여노력한다. 8. 시내버스노사간단체협상 ( 임금협상또는단체협약 ) 은준공영제의안정적인운영을위하여시장이준공영제의운영성과와재정부담을감안하여제시한권고의견을고려하여성실히교섭 합의하여야한다. 9. 시내버스노사는시내버스배차간격의준수등정시성을확보하고운수종사자의친절도향상을위하여노력한다. 10. 운송사업자에게지급하는운송원가는운행실적을토대로정산기준에의거산출하고, 운송수입금이운송원가보다적을경우재정지원금으로보전하여주되, 결행등비정상운행시에는운송원가를삭감한다. 11. 대전광역시는협약내용을달성하기위한기준과절차등을규정한준공영제운영지침을시내버스노사와협의하여제정하고협약당사자는이를성실히준수한다. 12. 본협약의해석상이견이있거나본협약서에명시되지않은사항은상호협의하여결정하는것을원칙으로하되, 협의가이루어지지않을경우에는시내버스발전위원회의심의를거쳐결정한다. 13. 본협약이원만히성립되었음을입증하고협약내용을성실히이행하기위하여대전광역시버스운송사업조합의조합원인 13 개버스운송사업체의대표가서명한협약동의서를첨부한다. 부칙 본협약의효력은준공영제시행일로부터발생하며, 협약체결을명백히하기위하여협약서 4 부를작성하여협약당사자가각각 1 부씩보관한다

38 < 표 25> 대구광역시시내버스준공영제이행협약서 1. 우리시는시내버스의준공영제를 일부터전면시행한다. 2. 우리시실정에맞는준공영제모델개발을위하여시내버스노선체계개편및수입금공동관리제를포함한느운영체계개선연구용역을 2004 년 6 월착수하여시행전까지완료한다. 3. 준공영제를효율적으로시행코자대구시, 대구시의회, 전국자동차노동조합연맹대구버스지부, 대구버스운송사업조합, 시민단체, 학계, 전문가등이참여하는가칭버스개혁시민위원회를 2004 년 6 월중구성한다. 본위원회는 2 항의연구용역에적극참여한다. 단버스개혁시민위원회위원은 9 명으로하며, 노 사 정 시의회는당연직으로하고, 기타위원은노 사 정 시의회는당연직으로하고, 기타위원은노 사 정 시의회가 1 명씩추전하며나머지 1 명은노사가합의추천한다. 4. 용역결과를바탕으로버스개혁시민위원회에서서비스개선과기사처우개선등을포함한준공영제의도입과관련한종합적인계획을수립, 추진한다. 5 노사준공영제시행의기반조성을위해적극협조노력하며우리시는적자노선의손실보전을통한경영개선에적극노력한다. 6. 노사정은지역경제발전의중요한기반이되는시내버스업계의산업평화를달성하기위해적극협조하고노력한다. < 표 26> 인천광역시버스준공영제이행협약서인천광역시와인천광역시버스운송사업조합은 체결한준공영제이행을위한합의서에의거수입금공동관리준공영제운영지침을준공영제이행협약서로변경개정하여다음과같이협약서를체결한다. 제 1 장총칙제 1 조 ( 목적 ) 본인천광역시버스준공영제이행협약서 ( 이하 협약서 라한다 ) 는여객의원활한수송과버스교통서비스개선을위해인천광역시와인천시시내버스운송사업자가공동으로수행하는수입금공동관리준공영제의운영에필요한사항을규정하고인천광역시 ( 이하 인천시 라한다 ) 와인천시시내버스운송사업자 ( 이하 사업자 라한다 ) 가이를성실히이행함으로써안정적인버스준공영제운영과시내버스교통체계를구축함을목적으로한다. 제 2 조 ( 정의 ) 1 본협약서에서사용하는용어의정의는다음과같다. 1. 수입금공동관리준공영제 라함은각사업자의운송수입금을공동으로관리하고그운행실적에표준운송원가를적용한각사업자의운행비용및이윤을기준으로수입금을배분하는제도를말한다. 2. 운송수입금 이란수입금공동관리의대상이되는모든준공영제참여업체의버스운행으로인하여발생하는운송수입금으로써버스운송수입 ( 요금수입 ) 과광고수입, 유가보조금, 천연가스연료보조금, 국가유공자버스할인이용계약금등기타수입을말한다. 3. 공동운수협정 이라함은사업자들이수입금공동관리준공영제에참여하고자작성하여인천시에제출한문서를말한다. 4. 인천광역시시내버스수입금공동관리위원회 ( 이하 위원회 라한다 ) 라함은인천광역시사업자의공동운수협정서에의거시행되는준공영제의주업무인운송수입및기타수입의공동관리, 운행실적에따른배분 정산과이와관련한부대업무를수행하는사단법인을말한다. 5. 표준운송원가 라함은시내버스를운행노선에따라운행하는데필요한고정비용과변동비용의합에이윤을더하여산출되는버스운행의최적비용으로서노선입찰과운송원가정산의기준이되는금액을말한다. 6. 적정이윤 이라함은시내버스운송사업의유지를위하여지급하는이윤을말한다. 7. 성과이윤 이라함은시내버스운송사업의경영개선과서비스개선에따라차등지급하는이윤을말한다

39 8. 재정지원 이라함은사업자의운행실적에표준운송원가를적용한총운송원가에따른수입금배분결과발생하는부족분에대하여인천시에서재원을지원하는것을말한다. 9. 성과평가 라함은시내버스의서비스를개선하기위하여버스운송사업체에대해경영상태의건전성과승객에게제공되는서비스의품질과버스운행관련제반사항을평가하는제도를말한다. 2 제 1 항에서정의되지않은용어는여객자동차운수사업법 ( 이하 법 이라한다 ) 같은법시행령, 같은법시행규칙등을준용한다. 제 3 조 ( 적용 ) 이협약서는인천시와공동운수협정에동의서를제출한사업자및위원회등을적용한다. 제 2 장공동운수협정제 4 조 ( 참여대상 ) 인천시는시내버스의운행형태및노선등의기준에의하여수입금공동관리준공영제 ( 이하 준공영제 라한다 ) 참여대상사업자를제한하거나적용방식을차별하여적용한다. 제 5 조 ( 공동운수협정체계 ) 1 사업자는인천시가시행하는준공영제에참여하기위하여인천시가시행하는일련의버스선진화시책에능동적으로참여하여수입금을공동관리하는데동의하는내용의공동운수협정을체결하고이를인천시에제출하여야한다. 2 공동운수협정에포함되어야할사항은다음과같다. 1. 운송수입금의공동관리및운행실적에따른수입금의배분에관한사항 2. 공동관리대상수입금의범위에관한사항 3. 노선조정및운행계통합리화추진을위한노선의공공재화인정 4. 준공영제수입금관리기구구성에관한사항 5. 주요의사결정의권한위임및부정행위에대한책임에관한사항 6. 인천시의권리나의무를부여하는경우에는인천시와협의를하여한다. 7. 기타그운영에관한사항 제 3 장수입금공동관리제 6 조 ( 위원회의구성 ) 1 준공영제수입금공동관리업무를위하여위원회를구성운영한다. 2 위원회는사단법인으로한다. 제 7 조 ( 권한및책임의위임 ) 공동운수협정에의하여수입금공동관리와관련한사업자의권한은위원회에위임된다. 제 8 조 ( 위원회의권한과책임 ) 1 위원회는준공영제운송수입금의관리, 배분및준공영제운송수입부족분충당을위한재정지원금을신청한다. 2 위원회는재정지원금및운송수입금등을공정하고투명하게처리하여야하며, 재정지원금및운송수입금배분, 정산과관련하여위법사항이발생시에는책임을지며, 행정처분에대하여이의를제기하지않는다. 제 9 조 ( 위원회운영 ) 위원회의수입금공동관리운영에관한사항은정관에따른다. 제 10 조 ( 수입금의공동관리 ) 1 위원회는준공영제에참여한사업자들의운송수입금을공동관리한다. 2 위원회는운송수입금을운행실적에표준운송원가를적용하여각사업자에배분한다. 2 위원회는운송수입금으공동관리하기위한공동계정을설치하고관리한다. 제 11 조 ( 수입금공동관리에소요되는비용 ) 위원회는수입금공동관리를위한외부회계감사에관한비용등제반비용 ( 이자등 ) 을사용하고자하는경우에는위원회의심의, 의결을거처공동계정에서사용한다. 제 12 조 ( 수입금부족분의재정지원 ) 1 위원회는수입금을공동관리하고표준운송원가에의하여그운행실적에따라수입금을배분후그부족분이발생할경우에는인천시에재정지원을신청한다. 2 사업자의귀책사유로인하여결행, 비정상운행에대하여는패널티적용차감하여지급한다. 제 13 조 ( 운송원가의정산 ) 1 위원회는당해연도운송수입금정산배분및사용등에관해서는주식회사외부감사에관한법률에서정한기준을준용하여기업회계기준에맞게회계처리를했는지, 부당한처리는하지않았는지, 세법에맞게처리는하였는지등투명성확보를위하여회계법인의감사를받아익년 3 월 31 일까지인천시에제출하여야한다. 2 인천시는시내버스표준운송원가에따른운송비용정산지침은따로정한다. 제 4 장표준운송원가 제 14 조 ( 표준운송원가의결정 ) 1 표준운송원가는인천시와인천광역시버스운송사업조합 ( 이하 버스조합 이라

40 한다 ) 이각각전문기관을선정하여매년정하되전국물가지수변동분을반영하여결정하고이를익년도에운용함을원칙으로한다. 단, 결정이이루어지지않을경우에는전년도표준운송원가에전국물가지수변동분을반영하여산정한것을적용한다. 2 표준운송원가산정기준은다음과같다. 1. 운송업체에서인천광역시버스준공영제회계처리기준에의거집행한운송원가 2. 중위 60% 적용 ( 임원인건비, 이윤항목은별도기준적용 ) 3. 임원인건비는인천시와버스조합이합리적인방안으로합의하여정하되, 합의가되지않을경우에는전년도수준으로한다. 3 사업자는회계자료의제출등전문회계기관의용역수행에적극협조하여야한다. 제 15 조 ( 노선및차량의구분 ) 1 준공영제대상시내버스는그노선의길이및운행구역등에따라간선, 좌적, 지선버스로구분하며, 차량의종류와크기및사용연료등에따라, 대형 중형, 경유 CNG, 저상버스등으로구분한다. 2 버스의종류 크기및사용연료, 노선의특수성에따라표준운송원가의산정및적용에차이를들수있다. 제 16 조 ( 운송원가구성항목의선정 ) 표준운송원가의항목은인건비, 복리후생비, 연료비, 차량정비비, 감가상각비, 보험료, 차고지임차료, 위원회비, 기타비용, 적정이윤, 성과이윤등으로한다. 제 17 조 ( 적정이윤및성과이윤 ) 1 적정이윤의산정방식과수준은시내버스요금산정기준 ( 국토부지침 ) 에의거산정한다. 2 성과이윤은인천시와버스조합이협의를통하여전년도총이윤금액의동일수준에서제 1 항에서산정된적정이윤을제외하고결정하되, 지급방식은 60% 는적정이윤지급시동일시기에지급하고 40% 는매월적립하여성과평가결과에따라익년도에차등지급한다. 제 18 조 ( 성과평가 ) 1 성과평가는용역에의해버스교통서비스의개선및품질확보를위하여각사업자별운행실ㄹ적및서비스결과에대한성과평가를시행한다. 2 성과평가의기준과방법, 성과이윤차등지급에관하여는따로정한다. 제 5 장지도감독및기타사항 제 19 조 ( 퇴직금적립의무 ) 1 사업자는근로자의의사에따라표준퇴직급여를근로자퇴직급여보장법에정해진대로적립하여야한다. 2 사업자는제 1 항의규정에의한적립자료를매월인천시에제출하여야한다. 3 인천시는사업자의퇴직금적립실태를수시로확인하고필요한조치를취해야한다. 제 20 조 ( 조사 검사 ) 1 인천시는및위원회는준공영제의원활한시행을위하여필요한경우각사업자등에필요한자료의제출을요구하거나수시로확인, 현장조사할수있으며이경우각사업자는적극협조하여야한다. 2 인천시는위원회의운영상황에따라정관의변경및해산명령권을행사할수있으며그업무상황에대한포괄적인감독권을갖는다. 3 점검 확인결과공동운수협정, 또는각종지시사항과본협약서등의불이행사항에대하여는위약금을부과 징수할수있으며업체불이행사항에대하여는위약금을부과 징수할수있으며업체위법사항에대하여는관련법에의거조치하고위반사항에대하여는사정, 변상또는관련법에의거면허취소등행정처분을할수있다. 4 시장은소속공무원으로하여금사업자및위원회에대하여준공영제재정지원전반에관한조사또는검사하게할수있으며, 인천광역시버스운송사업조합과위원회는이에따라야한다. 제 21 조 ( 외부감사의시행등 ) 각사업자동의에의거버스조합주관으로외부회계감사를실시하고그결과를시에제출하며, 회계법인선정에있어서는국가계약법및지방계약법에의한공개입찰로선정하고인천시의관리감독을받는다. 제 22 조 ( 표준회계처리기준 ) 인천시와버스조합은투명한회계처리를위하여계정과목분류등의회계처리기준또는표준화된회계프로그램을개발하여시행한다. 제 23 조 ( 준수사항 ) 1 사업자는버스관리시스템 (Bus Management System, 이하 "BMS") 의차량용단말기와교통카드단말기등의관리책임자를직정하여야하며매일이상유무를확인하여이상이있는경우즉시인천시 (BMS 센터 ) 에보고하여야하고, 이상유무미확인으로인하여발생되느불이익에대하여는이의를제기하지않으며, 패널티를적용받는다

41 2 위원회와사업자는운송수입금및표준운송원가정산과관련된사무의처리와시내버스운송관리지원시스템을운영하는관리담당자를지정하여야한다. 3 인천시가대중교통발전을위하대중교통체계개편의홍보, 노후경유차량의대체, 현금계수기설치, 통합요금제도입등에대하여필요한사항을요청하거나시정을권고하는경우위원회및사업자는이에응해야한다. 4 위원회는현금수입금관리실태, 부정승차실태, 공동운수협정이행실태등사업자에대한지도점검을수시로실시하고그결과를인천시에보고하여야한다. 5 사업자는인천광역시경유자동차저공해촉진및지원에관한조례제 3 조에의거신규버스구매시시민의환경과삶의질향상을위하여천연가스자동차등환경친화적버스를구매하여야한다. 제 24 조 ( 부정행위등에대한책임 ) 1 사업자의부정행위발생시부정행위금액에해당하는금액의 2 배를다듬재정지원금지급시차감하여지급한다. 2 위원회사무국의고의 과실로관리대상수입금또는재정지원금에손실이발생하고그회복이불가능할경우그책임을위원회에서진다. 제 25 조 ( 준공영제중지 ) 1 인천시장및버스조합대표는인천시나버스업체의재정에심각한영향을미치거나관련법령의개정, 천재지변등준공영제를운영할수없는불가피한사항이발생할경우준공영제중지에대하여상호합의가되면준공영제를중지할수있다. 2 인천시장및버스조합대표는준공영제시행을중지하고자할경우중지예정일 1 년이전에상호에게통보하여야하며, 중지일로부터 1 년이내에재정지원금정산을완료한다. 제 26 조 ( 이행협약서변경 ) 본협약서를변경할필요가있을경우에는인천시와버스조합이합의를통하여변경한다. 부칙 1. 본협약의효력은협약체결일로부터발생하여, 협약내용을명백히하기위하여협약서 2 부를작성협약당사자가각각 1 부씩보관한다. 2. 종전수입금공동관리준공영제운영지침은효력을상실한다. 3. 협약서체결후 14 일이내에공동운수협정서및위원회정관에서본협약서와상충되는내용은개정하기로한다