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3 전환기남북관계발전전략 (1/3 년차 ) KINU 연구총서 전환기남북관계영향요인및향후정책방향 신종호 김석진 성기영 김상기 안희창 홍순직 김영희 전재성 정은미

4 전환기남북관계영향요인및향후정책방향 ( 전환기남북관계발전전략 (1/3 년차 )) KINU 연구총서 인발 쇄행 2016 년 12 월 2016 년 12 월 발행처발행인편집인등록주소 전 화 홈페이지 통일연구원최진욱통일정책연구실제 호 ( ) (06578) 서울시서초구반포대로 217 통일연구원 ( 대표 ) ( 팩시밀리 ) 기획 디자인인쇄처 세일포커스 ( ) 한디자인코퍼레이션 ( ) ISBN 남북관계 ( 南北關係 ), 대북정책 ( 對北政策 ) KDC6 / DDC23 CIP 가격 16,500 원 c 통일연구원, 2016 통일연구원에서발간한간행물은전국대형서점에서구입하실수있습니다. ( 구입문의 ) 정부간행물판매센터 : 매장 ( ), 사무실 ( )

5 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

6 목차 요약 ⅸ Ⅰ. 서론 신종호 1 Ⅱ. 전환기남북관계의의미와특징 신종호 9 1. 현단계남북관계의 전환기 적의미 전환기남북관계의특징및영향요인 : SWOT 분석 13 Ⅲ. 남북한상호인식차이와남북관계에대한영향 안희창 남북한상호인식의변천 남북한상호인식의특징 남북한상호인식변화요인 남북상호인식전망과개선방안 67 Ⅳ. 북핵문제와남북관계에대한영향 김상기 남북관계변수로서북핵문제 핵비대칭과남북관계 남북한의핵인식과전략그리고남북관계 핵비대칭시대남북관계의전망과과제 99

7 전환기남북관계영향요인및향후정책방향 Ⅴ. 남북경협에대한남북한의상호인식과정책 김석진 남북경협에대한남측의인식과정책 남북경협에대한북측의인식과정책 향후전망과접점의모색 132 Ⅵ. 남북한경제 사회변화와남북관계에대한영향 김영희 정은미 북한의경제 사회변화의특징 북한주민들의대남인식에대한영향 한국의경제 사회변화양상과특징 한국국민들의대북 통일인식에대한영향 향후전망과고려사항 190 Ⅶ. 국제환경변화와남북관계에대한영향 전재성 남북관계변화개관및이론적틀 미소냉전체제와남북관계 탈냉전기미국단극체제와남북관계 탈탈냉전시기미중전략경쟁과남북관계 향후전망과국제정세활용방안 231

8 목차 Ⅷ. 종합평가와시사점및정책방향 신종호 성기영 종합평가및시사점 전환기남북관계발전의기본방향및추진전략 245 참고문헌 259 [ 부록 ] 전환기남북관계전문가설문조사 홍순직 신종호 275 최근발간자료안내 411

9 표 그림 글상자목차전환기남북관계영향요인및향후정책방향 표 Ⅱ-1 대북 통일정책추진환경 SWOT 분석 22 표 Ⅲ-1 남북한상호인식변화요인비교 67 표 Ⅳ-1 북한의정전협정주요위반사례 83 표 Ⅴ-1 남북교류협력의유형별분류 110 표 Ⅵ-1 시장화와남한화의관계 142 표 Ⅵ-2 북한국영기업의시장활용비중및개인참여비중 148 표 Ⅵ-3 각지역별남한문화 ( 드라마, 영화, 라디오등 ) 경험정도 152 그림 Ⅴ-1 북중, 남북, 북일교역총액추이 130 그림 Ⅵ-1 평성-혜산간자금지불방법 145 그림 Ⅵ-2 사회주의기업책임관리제도입전후기업경영권 146 그림 Ⅵ-3 북한주민대남인식변화와대내외요인의관계 155 그림 Ⅵ-4 북한의경제 사회변화와남한화관계 157 그림 Ⅵ-5 북한주민의대남인식 (2008~2014) 161 글상자 Ⅲ-1 향후남북한인식차이해소에대한전문가의견 72 글상자 Ⅴ-1 기존남북경협정책에대한전문가의견 120 글상자 Ⅴ-2 향후남북경협방향에대한전문가의견 135 글상자 Ⅵ-1 남한경제 사회적변화가대북 통일인식에미치는영향에대한전문가의견 188 글상자 Ⅵ-2 북한의경제 사회변화와주민들의대남인식에대한전문가의견 192

10 표 그림 글상자목차 글상자 Ⅵ-3 향후대북 통일인식제고를위한정책에대한 전문가의견 197 글상자 Ⅶ-1 북한의비핵화가능성에대한전문가의견 230

11 요약 역대한국정부의대북 통일정책은억제와유화를반복했고, 정부가바뀔때마다대북정책을둘러싼남남갈등도심화되었다. 북한은오랜경제난과외교적고립상태에서도 핵 경제병진 노선을고수하고있고우리의대북 통일정책에대해진정성없는대화공세로일관하고있다. 박근혜정부는출범이후한반도신뢰프로세스를대북정책의기조로표방하고남북관계의발전과한반도평화정착및통일기반구축이라는 3가지목표를제시하였다. 하지만북한김정은정권은잇따른핵실험과미사일도발로응수했고, 우리정부역시개성공단사업전면중단과사드배치결정및대북제재를위한국제공조와북한인권문제에대한압박등으로대응했다. 최근남북관계는 강대강 대결국면을지속하고있다는점에서과거와다른 전환기 적특징을보인다. 개성공단을포함한모든경협사업이중단되었고최소한의인도적지원사업도끊겼다. 4차북핵실험이후남북한간최소한의접촉채널도가동되지않았고, 6자회담과같은북핵문제해결을위한국제다자대화기제역시전면중단되었다. 반면, 북한핵 미사일기술은고도화되고북핵해결비용도갈수록늘어나고있다. 국제사회의대북제재가갈수록강력해지고북한인권문제를이용한압박도강화되고있으나, 대북제재의효과성논란은여전히해소되지않고있다. 최근남북관계의경색이더욱심화되고대북 통일정책추진환경이갈수록악화되고있는이유는매우다양하고복합적이다. 즉, 남북한상호불신, 북한의지속적인핵 미사일도발, 남북한정치 안보문제의경제문제에대한부정적영향, 미중전략경쟁과같은국제환경의변화, 우리사회내부의대북정책을둘러싼남남갈등등이상호작용하여남북관계의발전을제약하거나영향을주고있다. 하지만남북한간모든 ix

12 대화채널이막히고교류 협력은전면중단되었지만남북관계경색국면을타개하기위한노력은계속되어야한다. 그렇지않으면향후한반도평화통일기반구축과정에서남북관계의정체국면이심화되는 통일준비의역설 현상이나타날수있기때문이다. 본연구는이러한문제의식을바탕으로북한비핵화를위한우리와국제사회의대내외적노력을지속하는가운데, 그동안우리의대북 통일정책에영향을주었거나남북관계의발전을제약해왔다고판단되는내부 외부환경에대한분석및평가를통해향후남북관계발전을위한기본방향및추진전략을제시하고자하였다. 본연구는총 3개년 (2016~2018년) 연구로진행되는 전환기남북관계발전전략 사업의 1차년도연구로서, 다음과같은내용으로구성된다. 서론에이어 Ⅱ장은현단계남북관계의 전환기 적의미를국내적 국제적 북한내부차원으로구분하여제시하고, 그동안우리의대북 통일정책추진에영향을주었던내부 외부환경에대한 SWOT 분석을진행했다. 이를토대로그동안남북관계에영향을주었던 5가지내부 외부환경요인 - 즉, 남북한체제에대한상호인식차이, 북핵문제, 남북경협, 남북한경제 사회변화, 국제환경의변화등 - 을선정했다. Ⅲ~Ⅶ장에서는이들영향요인이남북관계에어떤영향을미쳤는지를분석했다. Ⅲ장은남북한의상호인식차이가남북관계에미친영향을분석한다. 적대, 공존, 포용 이라는세가지개념을통해역대남북한정부와지도자들이상대방을어떻게인식했고, 그특징은무엇이며, 이것이남북관계에어떠한영향을미쳤는지를고찰한다. 그리고현재와같은남북관계경색국면을타개하기위해남북한간상호인식의접점가능 x

13 성을탐색한다. Ⅳ장은북핵문제의남북관계에대한영향을분석한다. 북핵문제에대한남북한간상호인식의격차와그에따른전략적갈등이남북관계의경색을촉진하고있다는점을밝히고, 한반도의핵비대칭상황에서도남북관계를개선할수있는방안에대해검토한다. 이를위해냉전종결이후북한의국제관계에대한인식과북한의핵전략을검토하고, 한국과국제사회의북핵문제에대한인식과대응및그에따른문제점등을종합적으로평가한후, 북한비핵화를통한남북관계발전가능성및한반도평화체제수립의가능성을검토하고향후정책방향을제시한다. Ⅴ장은남북경협의남북관계에대한영향을분석한다. 남북한의경제협력에대한상호인식과정책을재검토하여기존에추진되었던남북경협의실패원인과문제점을진단하고, 향후바람직한남북경협추진방안을수립하기위한교훈과시사점을제시한다. Ⅵ장은남북한의경제 사회적변화가남북관계에어떤영향을미쳤는지를분석한다. 북한의경제 사회변화가북한주민들의대남인식에어떤영향을주는지분석하기위해 4가지사례 - 즉, 시장화, 양극화 ( 중산층형성 ), 남한화 ( 한류 ), 개인의유 무선전화사용확대 등 - 를선정하고, 이러한변화가북한주민들의대남인식변화에어떤영향을주는지분석한다. 또한 2000년대이후남한경제 사회변화가남한주민의대북 통일인식에어떤영향을주는지분석하기위해 3가지사례 - 즉, 경제양극화, 저출산 고령화, 다문화化 - 를선정하고, 이변화가국민들의대북 통일인식에어떤영향을미쳤는지분석한다. 이와같은남북한사례분석을통해경제 사회변화를남북관계발전에 xi

14 활용할수있는방안을모색한다. Ⅶ장은국제환경의변화가남북관계에어떠한영향을미쳤는지를분석한다. 이를위해각시기별 - 즉, 미소냉전체제와탈냉전기미국단일체제, 탈-탈냉전기미중전략경쟁시대등 - 국제환경의변화양상과특징및남북관계에대한영향을분석한다. 이를통해국제환경의변화를활용한남북관계발전전략을탐색한다. Ⅷ장은전환기남북관계발전의영향요인에대한종합적평가를통해시사점을도출하고, 향후남북관계발전을위한기본방향및추진전략을제시한다. 본연구는전환기남북관계에영향을미치는다양한내부 외부환경요인들에대한분석결과 6가지의시사점을도출하였다. 첫째, 남북한상호인식의차이를극복하기위해서는상호신뢰회복이라는기본에서출발해야한다는점이다. 둘째, 핵비대칭이라는구조적요인의존재에도불구하고북핵문제가남북관계에미치는부정적인영향을최소화하기위해서는향후남북관계개선과교류 협력중심의대북관여정책을추진할필요성이있다는점이다. 셋째, 대북제재와압박국면에서개성공단과같은남북경협사업의재개는신중해야하지만, 현재와같은 전환기 에처한남북관계경색국면에서도정치적리스크가크지않은 구호지원 사업이나 민생지원 사업등인도적지원사업은실행할수있다는점이다. 넷째, 최근북한에서이루어지고있는시장화 정보화등과같은경제 사회적변화를기회로활용하여북한주민의대남인식변화로연결시킬필요가있다는점이다. 다섯째, 한국사회의양극화 저출산 노인빈곤 청년실업 다문화 이주민등과같은경제 사회문제를해결하는과정과대북 통일정책을수립 재정립하는과정 xii

15 에대한교차적접근이절실하다는점이다. 여섯째, 미중전략경쟁과같은국제정세의변화를기회로활용할필요성이있고우리의주도권을확보하는것이중요하다는점이다. 본연구는전환기에처한남북관계에영향을미치는요인에대한종합평가및시사점도출을통해 남북한신뢰회복을통한북한의변화추동 을향후남북관계발전의기본방향으로설정했고, 이를달성하기위한 3대추진전략으로남북관계타개전략, 북한변화전략, 통일기반구축전략을제시했다. 남북관계타개전략으로는북한 북핵문제에서한국의주도적역할강화, 대북압박및관여정책의병행, 상호의존적경제협력의재개모색및제도화등을제시했다. 북한체제변화전략으로는북한내시장주의적관행의확산, 정보화확산을통해엘리트층을포함한북한정권및주민들의인식변화등을제시했다. 통일기반구축전략으로는대내적차원에서는대북 통일정책관련부서들간상호유기적인연계, 남북한주민들간의상호적대인식해소노력, 내부적 (inbound) 차원에서북한이탈주민지원정책중시등을제시했다. 대외적인차원의통일기반구축을위해서는한국주도로미중에대한균형외교와복합외교동시추진, 통일외교및통일공공외교강화, 북한인권문제를남북관계발전과통일문제에대한국제공감대확산과연계, 국제사회에한반도통일의편익제시등을강조하였다. 본연구에서제시한전환기남북관계발전을위한기본방향과추진전략은향후 2~3 차년도후속연구를선도하는역할을하게될것이다. 주제어 : 전환기, 남북관계, 신뢰회복, 북한체제변화, 정경분리, 통일역량강화, 국제정세활용 xiii

16 Abstract Factors influencing inter-korean relations in periods of transition and directions for future policies Shin, Jong-ho et al. The objective of this study is to establish a new paradigm of inter-korean relations currently facing a period of transition through analysis of various factors that have affected inter- Korean relations, and to present directions and implementation strategies to promote future policies on North Korea and unification. This study perceives the current times to be a period of transition in inter-korean relations and analyzes how five factors which have limited developments in inter-korean relations mutual perception, North Korea s nuclear problem, inter-korean economic cooperation, changes in international environment, and economic and social changes in North and South Korea have influenced inter-korean relations. Based on this, the study sets driving changes in North Korea through restoring inter-korean trust as an objective in order to develop inter-korean relations in this period of transition. Engagement policy towards North Korea is set as a means, and proposes policy measures such as separation of policies from economy, utilization of changing in international trends, utilization of North Korea s economic and social changes, and strengthening unification capacity in South Korea. Keywords: Periods of transition, inter-korean relations, restoration of trust, changes in North Korea s system, separation of xiv

17 politics from economy, strengthening unification capacity, utilization of international trends xv

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19 Ⅰ. 서론 신종호 ( 통일연구원 )

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21 분단 70여년동안남북관계는협력과갈등이일상화 (rutinization) 된구조였다. 역대정부의대북 통일정책은대화와교류 협력에기반한유화정책과압박과억제를통한강경정책이반복되었고, 정부가바뀔때마다대북정책을둘러싼남남갈등도심화되었다. 북한역시오랜경제난과외교적고립상태에서도 핵 경제병진 노선을고수하고핵개발과미사일발사를통해한반도를포함한동북아평화와안정을위협하고있으며남한의대북 통일정책에대해서도진정성없는대화공세로일관하고있다. 2013년출범한박근혜정부는그동안남북관계의근본적인문제가 신뢰 의부족에있다고인식하고, 한반도신뢰프로세스를대북정책기조로표방하고남북관계의발전과한반도평화정착및통일기반구축이라는 3가지목표를설정하였다. 하지만북한은 2013 년 2월 3차핵실험을진행하고, 2016년 1월 4차핵실험과 2월장거리미사일발사로대응했다. 북한의핵 미사일도발에대해한국정부는남북경협의상징이었던개성공단사업의전면중단을전격적으로발표했고, 미국과협의를통해고고도방어미사일 (Terminal High Altitude Area Defence: THAAD) 체제의한반도배치를결정했으며, 국제사회와의공조를통해대북제재결의안 2270호의철저한이행을강조해왔다. 북한은이에아랑곳하지않고 5월노동당 7차당대회에서핵보유국지위를선언하고, 9월 9일 5차핵실험을강행함으로써남북관계는 강대강 대결국면을지속하고있다. 남북관계는과거에도수없이많은부침을경험했으나최근에는정치 경제 사회 문화등모든영역에서관계가완전히단절되었다는점에서이전과는또다른의미의전환기적특징을보이고있다. 과거에는남북한의정치 안보적갈등이있어도남북경협사업이나인도적지원사업은기본적으로유지되었으나, 현재의남북관계는개성공단을포함 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ I. 서론 3

22 한모든경협사업이중단되었으며최소한의인도적지원사업도끊긴상황이다. 4차핵실험이후남북한간최소한의접촉채널도가동되지않고있고, 6자회담과같은북핵문제해결을위한국제다자대화기제도전면중단되었다. 이러는사이에북한핵 미사일기술은더욱고도화되었고북핵문제해결비용도갈수록늘어나고있다. 국제사회의대북제재가갈수록강력해지고있고, 북한인권문제를이용한압박도강화되고있으나, 관련국들의전략적이익에대한고려로인해대북제재의효과성에대한논란은여전히해소되지않고있다. 이처럼최근들어남북관계의경색이더욱심화되고대북 통일정책추진환경이갈수록악화되고있는이유는매우다양하고복합적이다. 남북한간상호불신, 북한의지속적인핵 미사일도발, 남북한정치 안보문제의경제문제에대한부정적영향, 미중전략경쟁과같은국제환경의변화, 우리사회내부의대북정책을둘러싼남남갈등등이상호작용하여남북관계의발전에영향을주고있는것이다. 하지만현재와같이남북한간모든대화채널이막히고교류 협력이전면중단되었다고해서남북관계개선및발전을위한노력을멈출수는없다. 향후한반도평화통일기반구축과정에서남북관계의정체국면이심화되는 통일준비의역설 현상이나타날수있기때문이다. 따라서현재한반도에나타난위기국면을극복하고 새로운한반도 로나아가기위해서는기존의통일전략과대북정책에대한평가를통해남북관계현안에대한 전술적대응 과함께중장기적으로 실질적통일준비 를병행추진하는것이필요하다. 이를위해서는북한의비핵화를위한우리와국제사회의대내외적노력을지속하는가운데, 전환기에처한남북관계의장기경색국면타개를위한구체적인전략이마련되어야한다. 즉, 그동안진행되어온대북억제와유화의이분법적접근을뛰어넘어북한의진정성있는태도변화를이끌어낼수있는 4 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

23 전략적선택과정책옵션을발굴하려는노력이필요하다. 본연구는총 3개년 (2016~2018년) 연구로진행되는 전환기남북관계발전전략 사업의 1차년도연구이다. 1차년도 (2016년) 인본연구의목적은 전환기남북관계영향요인및향후정책방향 을대주제로하여, 그동안우리정부의통일전략과대북정책에영향을주었거나남북관계발전을제약하고있는다양한요인들을발굴하여, 각요인들마다남북한상호인식과정책측면에서어떤특징이있는지를평가하고분석함으로써, 향후남북관계의발전을위한기본방향및추진전략을제시 하고자한다. 1) 1차년도연구는다음과같은내용으로구성된다. 2) 서론에이어제Ⅱ 장은현단계남북관계의 전환기 적의미를국내적 국제적 북한내부차원으로구분하여제시하고, 그동안우리의대북 통일정책추진에영향을주었던내부 외부환경에대한 SWOT 분석을진행한다. 이를기반으로 Ⅲ~Ⅶ장은그동안남북관계에영향을주었던대표적인내부 외부환경요인-즉, 남북한체제에대한상호인식차이, 북핵문제, 국제 환경의변화, 남북경협, 남북한경제 사회변화등 - 에대한분석을진행 한다. 이과정에서본연구는남북관계영향요인들에대한전문가 1) 2차년도 (2017년 ) 에는 1차년도의연구결과를바탕으로전환기남북관계의새로운패러다임구축을위한 3대전략-즉, 남북관계타개전략, 북한변화전략, 통일기반구축전략-을제시하고이를실천하기위한구체적인정책방안 (action plan) 을제시하고자한다. 3차년도 (2018년 ) 에는 1 2차년도연구결과를바탕으로중장기통일 통합전략수립방안을제시함으로써남북관계발전이통일 통합준비에기여할수있는선순환적연계방안을마련하고자한다. 2) 본연구는통일연구원과학계의남북관계 북한문제 국제정치전문가들의공동연구로진행되었으며, 각장별대표집필자는다음과같다. 서론과 Ⅱ장 : 신종호연구위원 ( 연구책임자 ), Ⅲ장 : 안희창객원연구위원, Ⅳ장 : 김상기부연구위원, Ⅴ장 : 김석진연구위원, Ⅵ장 : 김영희 ( 한국산업은행 )+ 정은미 ( 서울대기초교육원 ), Ⅶ장 : 전재성 ( 서울대 ), Ⅷ장 : 신종호연구위원 + 성기영부연구위원, 부록 ( 전문가설문조사 ): 홍순직객원연구위원 + 신종호연구위원. 아울러김인숙연구원과문소희연구원은전문가설문조사와 SWOT 분석등을포함한연구지원을담당하였다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ I. 서론 5

24 설문조사 ( 이하 전문가설문조사 ) 를실시함으로써, 기존의통일전략과대북정책에대한성과와특징및향후전망등에대한연구의객관성및중립성을확보하고자노력하였다 ( 전문가설문조사 결과는 [ 부록 ] 참조 ). Ⅲ장은남북한의상호인식차이가남북관계에미친영향을분석한다. 적대, 공존, 포용 이라는세가지개념을통해역대남북한정부와지도자들이상대방을어떻게인식했고, 그특징은무엇이며, 이것이남북관계에어떠한영향을미쳤는지를고찰한다. 그리고현재와같은남북관계경색국면을타개하기위해남북한간상호인식의접점가능성을탐색한다. Ⅳ장은북핵문제의남북관계에대한영향을분석한다. 북핵문제에대한남북한간상호인식의격차와그에따른전략적갈등이남북관계의경색을촉진하고있다는점을밝히고, 한반도의핵비대칭상황에서도남북관계를개선할수있는방안에대해검토한다. 이를위해냉전종결이후북한의국제관계에대한인식 ( 국제관 ) 과북한의핵전략을검토하고, 한국과국제사회의북핵문제에대한인식과대응및그에따른문제점등을종합적으로평가한후, 북한비핵화를통한남북관계발전가능성및한반도평화체제수립의가능성을검토하고향후정책방향을제시한다. Ⅴ장은남북경협의남북관계에대한영향을분석한다. 남북한의경제협력에대한상호인식과정책을재검토하여기존에추진되었던남북경협의실패원인과문제점을진단하고, 향후바람직한남북경협추진방안을수립하기위한교훈과시사점을제시한다. Ⅵ장은국제환경의변화가남북관계에어떠한영향을미쳤는지를분석한다. 이를위해각시기별-즉, 미소냉전체제와탈냉전기미국단일체제, 탈-탈냉전기미중전략경쟁시대등-국제환경의변화양상과 6 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

25 특징및남북관계에대한영향을분석한다. 이를통해국제환경의변화를활용한남북관계발전전략을탐색한다. Ⅶ장은남북한의경제 사회적변화가남북관계에어떤영향을미쳤는지를분석한다. 북한의경제 사회변화가북한주민들의대남인식에어떤영향을주는지분석하기위해 4가지사례-즉, 시장화, 양극화 ( 중산층형성 ), 남한화 ( 한류 ), 개인의유 무선전화사용확대 등-을선정하고, 이 4가지변화양상과특징을기술한후, 이러한변화가북한주민들의대남인식변화에어떤영향을주는지분석한다. 2000년대이후남한경제 사회변화가남한주민의대북 통일인식에어떤영향을주는지분석하기위해 3가지사례-즉, 경제양극화, 저출산 고령화, 다문화化 -를선정하고, 이러한변화의양상과특징을기술한후, 이변화가국민들의대북 통일인식에어떤영향을미쳤는지분석한다. 이와같은남북한사례분석을통해경제 사회변화를남북관계발전에활용할수있는방안을모색한다. Ⅷ장결론은전환기남북관계발전의영향요인에대한종합적평가를통해시사점을도출하고, 향후남북관계발전을위한기본방향및추진전략을제시한다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ I. 서론 7

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27 Ⅱ. 전환기남북관계의의미와특징 신종호 ( 통일연구원 )

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29 1. 현단계남북관계의 전환기 적의미 최근남북관계는 강대강 대결을지속하고있다는점에서이전과다른전환기적특징을보인다. 남북한간정치경제관계는물론사회문화적교류역시단절되었으며, 국제사회의대북제재는갈수록강화되고있지만북한은핵포기의사가전혀없어보이고, 남북한간최소한의접촉채널마저단절되었다. 이처럼현재의남북관계를 전환기 로규정하는것은크게세가지-국내적, 국제적, 북한내부적-차원의의미를갖는다. 첫째, 국내적으로보면냉전종식이후남북관계에도새로운지평이열리면서교류 협력의시대가열렸음에도불구하고이러한교류 협력의성과가한반도평화의공고화와통일기반구축으로이어지지못한원인에대한성찰과진단을필요로하는상황에직면해있다. 특히최근몇년동안 통일대박론 제기와통일준비위원회출범등으로인해국내적으로통일의필요성에대한공감대가과거보다더확산되었으나, 정부가추진하는대북 통일정책의적시성과타당성및실효성에대한논란은여전히해소되지않고있다. 게다가북한의잇따른핵 미사일도발로인해북한 북핵문제해결이장기화됨에따라국내적으로일종의혐북 ( 嫌北 ) 정서를야기하는상황이발생했고, 이는곧점진적통일을지향하는남북관계에부정적인영향을미치고있다. 이러한고민은과거대북정책에서보여져온압박이냐포용이냐의이분법을넘어새로운패러다임의대북정책수립을요구하는목소리로이어지고있다. 박근혜정부의대북정책인한반도신뢰프로세스는이러한문제인식의기반위에서설계되었다. 그러나본연구과정에서진행한 전문가설문조사 결과에서도나타나듯이한반도신뢰프로세스의구체적인성과에있어서는긍정적평가 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ Ⅱ. 전환기남북관계의의미와특징 11

30 를받지못하고있는것이현실이다. 가장중요한이유는박근혜정부출범이후 통일준비 과정에서통일 이후 에대한논의는확산된반면, 통일 이전 에남북관계를타개할수있는실천전략과정책발굴노력은상대적으로부족했기때문이다. 이는곧한반도신뢰프로세스가포괄적틀에서는작동을했으나구체적인정책으로진화시키려는노력은미흡했다는점을의미하기도한다. 둘째, 남북관계를전환기로규정하는또다른의미는김정은체제가들어선이후목격되고있는북한내부의변화와관련되어있다. 김정은체제는한편으로는사회경제적부문에서자생적시장화와정보유통의자유등을일정부분용인하면서도내부정치적으로는숙청과처형위주의공포통치를강화하고있다. 특히북핵문제는남북관계의경색을더욱심화시키는핵심요인이다. 김정은정권은체제의불안정성속에서도핵 경제병진노선을포기하지않고있으며, 잇따른핵실험과미사일도발에따른국제사회의대북제재강화로인해경제난과대외적고립은더욱심화되는추세에있다. 그중에서도 5차례에걸친핵실험을거치면서북한핵무기의실질적공격능력이강화되고있다는사실은남북관계와관련한인식의근본적재고가필요하다는주장의근거가되고있다. 이러한주장이단적으로드러난형태가정치권일부에서제기되고있는핵무장을통한 공포의균형론 이라고할수있다. 셋째, 한반도주변정세를둘러싼국제정치의역학역시남북관계의전환기적상황을조성하는강력한외부변수로작용하고있다. 최근동아시아에서미중양국의전략경쟁과일본의보통국가화및러시아의공세외교가진행됨에따라 지정학의귀환 (The Return of Geopolitics) 3) 3) Walter Russell Mead, The Return of Geopolitics: The Revenge of the 12 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

31 현상이심화되고있다. 특히중국의부상에따른미중간패권갈등의주요무대가동아시아지역에집중되어있는데다지난 20여년간북핵문제가해결의실마리를찾지못한채북중간경제적상호의존도가급격하게증가해온상황은북핵문제해결의열쇠를중국이쥐고있다는인식을국내외적으로확산시켰다. 남북관계의재구성에영향을미치는국제적변수의영향력이냉전종식이후최대치까지증대하고있는것이다. 또한최근남북관계의장기경색국면을타개하기위해서는국제사회의대북제재이행 (post-resolution phase) 과정에서북한의진정성있는태도변화를이끌어내고이를통해북한비핵화를달성하는것이중요하다. 하지만북한이제재국면을탈피하기위해적극적인대화공세와함께핵 미사일도발을지속하고, 대북제재의목표와수단을둘러싼관련국 ( 한, 미, 일, 중, 러등 ) 간근본적인식차이도여전하다는점에서향후남북관계타개를위한정책조정및수립과정에서주변국의협력 지지확보가쉽지않을수도있다. Ⅰ 2. 전환기남북관계의특징및영향요인 : SWOT 분석 전환기 적상황에처해있는남북관계의특징을파악하기위해서는그동안남북관계의발전에영향을미친다양한요인들을분석할필요가있다. 아래에서는 SWOT 분석을통해, 4) 우리의대북 통일정책추진에영향을주는내부환경요인 ( 강점, 약점 ) 과외부환경요인 ( 기회, Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Revisionist Powers, Foreign Affairs, May/June ) 본 SWOT 분석은 2016 년 10월 1일부터 14일까지본과제공동연구자와통일연구원박사급연구자및외교 국방 통일분야전문가등총 40명을대상으로진행되었다. Ⅷ Ⅱ. 전환기남북관계의의미와특징 13

32 위협 ) 을파악하고, 이를통해향후남북관계발전을위한기본방향과 추진전략수립에기여하고자한다. 가. 대북 통일정책추진환경의강점 (strength) 우리의대북 통일정책추진환경의강점은매우다양하다. 첫째, 정부의적극적인통일의지를들수있다. 역대정부마다적극적인통일정책을추진해왔고, 2013년박근혜정부집권이후에는 통일 을국가정책의목표로설정하고남북한주민모두가행복한통일을강조했다. 통일준비위원회 가출범했고, 2014년 3월에는 한반도평화통일을위한구상 ( 일명 드레스덴선언 ) 을통해인도적문제해결, 민생인프라구축, 민족동질성회복등을제안했으며이를기반으로소위 통일대박론 을제시했다. 둘째, 박근혜정부출범이후국민들의통일에대한관심증대역시대북 통일정책추진의강점으로작용하고있다. 통일대박론 제시와함께국민들의통일에대한관심이증대되고있고, 대외적으로도한국주도통일에대한공감대가이전보다더확산되었다. 셋째, 박근혜정부의단호한대북정책은대북 통일정책추진환경의강점으로작용한다. 박근혜정부출범이후한반도신뢰프로세스에기반한대화와협력의대북정책기조에도불구하고북한은핵 미사일도발을지속하고당대회를통해핵보유의지를천명하고있다. 이에대해정부는그동안남북경협의상징이었던개성공단가동중단이라는선제적조치를취했고, 국제사회와의협력을통한대북제재와압박을강조하고있으며, 북한의 진정성없는대화공세 에는응하지않겠다는점을단호하게밝혔다. 이는곧북한의도발에대한철저한응징이필요하다는국민적공감대형성에도기여할수있다. 아울러정부는 14 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

33 북한정권과주민의분리접근을포함한실질적인북한체제변화방안을모색하려는강력한의지를천명했다. 특히북핵불용에대한정부의일관된입장표명 (signalling) 은국제사회와국내적입장을일치시키는데긍정적으로작용하고있다. 넷째, 한국이보유한 종합국력 (Comprehensive national power) 의대북우위역시대북 통일정책추진의긍정적요인으로작용할수있다. 한국은이미세계 10위권의경제강국으로남북한경제력격차는갈수록심화되고있고, 국제연합 (UN) 등국제무대에서압도적인외교력을보유하고있으며, 인권과민주주의및한류와스포츠등과같은소프트파워를보유하고있다. 북한인권법 제정을통해북한정권에대한압박수단을강화하고있으며, 강력한한미동맹을통해대북확장억지력도강화하고있다. 나. 대북 통일정책추진환경의약점 (weakness) 우리의대북 통일정책추진환경의약점역시다양하다. 첫째, 남북한간신뢰관계가회복하기어려운수준이라는점이다. 박근혜정부출범이후기존의남북관계에서나타난대결과불신의악순환을탈피하기위해한반도신뢰프로세스를대북정책기조로내세웠으나, 북한의핵 미사일도발과진정성없는대화공세등으로인해남북관계는더욱악화되고있다. 북한의대남비난언술이갈수록정도가심해지고있고, 남한에서도북한체제의변화와관련된다양한주장들이쏟아져나오고있다. 둘째, 남북한의교류 협력이전면중단되었다는점이다. 과거에도남북관계가오랫동안경색된적이있었지만현재처럼교류 협력이완전히 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ Ⅱ. 전환기남북관계의의미와특징 15

34 단절되지는않았고, 개성공단과같은남북경협의상징적인사업들과인도적지원등은유지되었다. 하지만, 북한의 4차핵실험을기점으로개성공단사업이전면중단되었고, 남북한간교류 협력은완전히끊겼다. 셋째, 남북한체제에대한상호인식차이가갈수록심화되고있다. 역대남한정부들의대북인식은 적대 와 공존 및 포용 등이다양하게나타나고있으나보수 진보정권별로차이가나타났다. 북한의대남인식은 적대 적인식이우세한가운데 공존 의측면도일부나타나고있다. 남한의경우대통령의북한관이대북인식에가장많은영향을미쳤고, 국제정세의변화도남북한상호체제에대한인식변화에중요한요인으로작용했으며, 북한의잇따른대남도발역시중요한요인으로작용했다. 반면, 북한의경우이데올로기가대남인식에가장큰영향을미쳤고, 국제정세의급변과남북한의경제력차이역시대남인식변화의중요한요인이었다. 이러한상호인식의차이는우리의대북 통일정책추진에영향을주는약점으로작용하고있다. 넷째, 역대정부의대북 통일정책의일관성이부족하다는점은우리의대북 통일정책추진에약점으로작용하고있다. 그동안정부가바뀔때마다대화중심의협력국면과압박중심의갈등국면이반복적으로나타나고있다. 박근혜정부역시출범초기에는한반도신뢰프로세스를통한대북정책과통일대박론을제시했으나, 북한의잇따른핵 미사일도발이후에는북한체제변화유도를위한대북압박정책을추진하기시작했다. 물론북한핵이근본적인이유이지만국민들입장에서는일관성없는대북정책으로인식될개연성이있다. 이처럼정부마다대북 통일정책의일관성이유지되지못하는주된이유로는대통령단임제에따라장기적이고일관적인대북정책수립이어렵다는점, 국내정치 사회적으로대북정책을둘러싼좌 우이념대립 ( 양극화 ) 이심각하다는점, 전임정부의대북정책효과에대한합의 16 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

35 된평가가부재하다는점등을들수있다. 북한비핵화를위한대북제재와대화 협상을둘러싼일관된전략틀을유지하기힘든상황역시대북 통일정책추진에부정적요인으로작용하고있다. 다섯째, 국민들의통일에대한관심이여전히높지않고세대간인식차이가크다는점도대북 통일정책추진의약점으로작용할수있다. 주된이유로는청소년세대의통일에대한무관심, 통일비용에대한우려는여전히해결되지않고있고통일편익에대해서도여전히불확실하다는점, 통일과정에서북한주민의유입에대한우려등을들수있다. 여섯째, 남북한정치적사안이비정치적 ( 경제, 사회등 ) 문제에부정적인영향을주고있다는점도역시대북 통일정책추진의약점으로작용하고있다. 남북한간긴장고조는국민들의대북인식에부정적인영향을주었고, 남북경협의상징이었던개성공단의중단으로이어짐으로써남북관계개선의모멘텀을상실한것으로인식되었다. 일곱째, 대북 통일정책의유연성이부족하여정책선택의폭을제한하는결과를초래하고있다. 제재와압박이라는대북정책기조를유지하면서도국면을전환하거나이를유도하기위한당근과채찍을동시에활용할필요가있음에도불구하고이를원천적으로봉쇄함으로써우리의전략적선택을제한하는결과를초래했다. 주된이유로는대북 통일정책의컨트롤타워가대부분안보관련인원으로구성되었다는점, 통일부와통일준비위원회의역할이모호하다는점, 통일정책과안보정책을동일시했다는점, 대북제재와압박이후에대한출구전략이부재했다는점, 북한체제붕괴를공식화했다는점등을들수있다. 여덟째, 북한비핵화를위한독자적수단의부재역시우리의대북 통일정책추진환경의약점이라할수있다. 북한의핵 미사일수준은갈수록고도화되고있으나우리의독자적대북억지력은여전히미비하고, 북한비핵화를추동할수있는대북제재와유인책역시한국의 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ Ⅱ. 전환기남북관계의의미와특징 17

36 독자적인정책수단은근본적인한계를갖고있다. 이로인해한국정부는북한비핵화를해결하기위해주변국의도움을절실하게요구하게되었고이는곧한미동맹의관리비용증가및중러와의외교부담으로작용하게되었다. 다. 대북 통일정책추진환경의기회 (opportunity) 요인 우리의대북 통일정책추진을위한외부환경으로서기회요인은다음과같다. 첫째, 강력한한미동맹을들수있다. 미국은한국의오랜우방국으로서한국방위의지를천명해왔고, 역대정부의대북포용정책및대북강경정책에대해서도지지 지원해왔다. 최근북한의잇따른핵 미사일도발은한미동맹의중요성을다시한번인식하게했다. 한미양국은북한비핵화에대한공동의전략적이해를기반으로국제사회의대북제재를주도하고있고, 북한인권개선을위한국제사회의공조에도노력하고있다. 특히북한핵 미사일수준의미국본토타격능력향상으로인해미국내에서북핵문제의심각성에대한인식이제고되고있다. 또한 2016년 11월미국대선결과새로운트럼프행정부가출범하게됨에따라기존의 전략적인내 로대표되는대북정책이압박을통한적극적관여정책으로전환될가능성이높아졌다는점에서우리의대북정책에기회로작용할수있다. 둘째, 북한비핵화에대한국제사회의합의및일관된대북제재공조의유지는우리주도의대북 통일정책을추진할수있는기회를제공할수있다. 북한이 핵 경제병진노선 을포기하지않고있고핵 미사일도발을지속하고있는상황에서국제사회의대북제재공조망은더욱 18 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

37 확대될것이다. 미국은대북제재를위한독자 다자제재에적극적이고, 중국도북한비핵화목표에대해서는한국과미국등국제사회와인식을공유하고있다. 특히올해 9월 5차북핵실험이후유럽은물론북한과전통적우호관계를맺고있는아프리카및중남미국가들이북한과의외교 경제관계를축소하거나단절하는추세가이어지고있다. 우리정부역시현재와같은대북제재와압박기조를유지함으로써북한에대해일관된메시지를전달할가능성이높다. 대북제재의효과와관련하여논란의여지는있지만, 북한의국제사회에서의고립이증가하고주요엘리트들과해외노동자들의탈북도늘어나고있다는점은우리주도로대북 통일정책을수립할수있는기회이다. 셋째, 북한내부의경제 사회적변화추세는우리대북 통일정책의기회로작용하고있다. 북한에서진행되는있는시장화및정보화를주목할필요가있다. 북한의시장화진전에따라주민과당국의시장의존율이증가하고있고, 돈주 ( 錢主 ) 와중간계층과같은지불능력이있는사람들이수요를발생시킴으로써남한물건에대한욕구가발생하고있다. 휴대폰사용증가로대표되는정보화에따라외래사조의유입도늘어나고있고, 북한이취한각종개혁조치들 (6 28 조치, 12 1 조치, 5 30 개혁조치, 경제개발구확대등 ) 역시북한의대남인식에긍정적으로작용할수있다. 라. 대북 통일정책추진환경의위협 (threat) 요인우리의대북 통일정책추진에위협이되는외부환경적요인은다음과같다. 첫째, 북한의계속되는핵 미사일위협으로인해우리의대북 통일정책추진환경은악화되었고, 남북관계의장기경색국면역시 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ Ⅱ. 전환기남북관계의의미와특징 19

38 지속되고있다. 북한은김정은체제출범이후세차례 (2013년 2월, 2016년 1월과 9월 ) 의핵실험과수십차례중 단거리미사일발사를통해군사적위협을고조시키고있다. 북한의핵 미사일도발및 SLBM 등과같은추가적인핵투발수단의개발지속은동아시아지역의현상변경을초래하고한반도주변정세의불안정성을고조시킴으로써우리의대북 통일정책추진에부정적인위협요인으로작용하고있다. 둘째, 미국과중국의동아시아전략경쟁과갈등은우리의대북 통일정책추진의위협요인으로작용하고있다. 미중관계는이미전략적협력과경쟁이일상화된 뉴노멀 (new normal) 시대에진입했다. 미중관계가협력보다는경쟁과갈등요인이심화되는근본적인이유는바로부상하는중국을위협으로인식하는미국과, 미국은점차쇠퇴하고있다고보는중국의인식이상호 전략적불신 (strategic distrust) 5) 을가중시키고있기때문이다. 글로벌차원의미중전략경쟁의심화는한반도가속한동아시아에새로운지정학적위기를초래하고있다. 6) 문제는바로그동안미중관계가갈등적일때한중관계와북중관계및중일관계전반에부정적인영향을미쳤고, 정치 군사는미국에, 경제 통상은중국에대한의존도가높은한국의전략적선택을제한해왔다는점이다. 특히미중갈등은북한으로하여금핵 미사일도발지속이라는전략적오판을할수있는환경을조성함으로써남북한관계에도부정적인영향을미쳤다. 반면, 5) 중국의저명한미국전문가인왕지쓰 ( 王緝思 ) 북경대교수는 2012년 미중경쟁은제로섬게임이며, 중국지도부는미국이더이상놀라운국가가아니며신뢰할만한나라도아니다 라고주장한바있다. Kenneth Lieberthal and Wang Jisi, Addressing U.S.-China Strategic Distrust, John L. Thornton China Center Monograph Series Number 4 (Washington, DC: Brookings Institution, March 2012). 6) 미드 (Walter R. Mead) 의 지정학의귀환 (The Return of Geopolitics) 주장역시새로운 미중양강 (G2) 체제 의중요한변화를반영하고있다. Mead, The Return of Geopolitics: The Revenge of the Revisionist Powers. 20 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

39 동아시아국가관계가갈등보다협력추세가강할때한국의전략적선택의폭이비교적넓었고, 특히미중관계가협력적일때한미동맹과한중관계가공존할가능성이높다. 셋째, 중국의한반도정책의딜레마역시우리의대북 통일정책추진의위협요인으로작용하고있다. 중국은 한반도의평화와안정유지 와 한반도의비핵화실현 을한반도정책의양대목표로설정하고이를실현하기위한수단으로 대화와협상을통한문제해결 을강조한다. 이러한중국의한반도정책의궁극적목표는 한반도에대한영향력유지및확대 라고할수있다. 한반도를자국의영향력확대를위한 전략적요충지 로인식하는중국의입장에서는북한과전통적우호협력관계를유지하면서한국과도전략적협력동반자관계를강화하려는것이다. 중국은한반도문제를미중관계의하부구조로인식하고있다. 중국의입장에서는한반도가자국의 평화적발전 과 핵심이익수호 를위해 평화와안정 을유지해야하는대상이자, 미국과역내영향력확대경쟁을위한전초기지인것이다. 한반도는물론동북아의안정과평화를해치는북핵에중국은반대한다. 북핵저지를위한국제사회의대북제재에도중국은동참한다. 그러나북한체제의안정을위협하는수준의제재에는거부의사를밝히고있다. 한미주도로이뤄지는대북압박으로인해북한정권이붕괴할경우미국과의역내영향력확대경쟁에서불리한입장에설수있다고판단하기때문이다. 중국의한반도정책의궁극적목적은한반도에대한영향력유지및확대이며미국과의동아시아전략경쟁에대비하여미국의역내영향력을축소하는것이라는점에서중국은한중관계와북중관계를모두중시할필요성이있다. 시진핑지도부가북중관계조정및한중관계발전을동시에강조하는이유가여기에있다. 이를통해중국은북한의추가적인핵실험에 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ Ⅱ. 전환기남북관계의의미와특징 21

40 는강력하게반대하는한편한반도비핵화를위한역할강화를통해 역내에서의영향력강화의계기로삼을가능성이높다. 표 Ⅱ-1 대부 통일정책추진환경 SWOT 분석 내부환경요인 강점 (Strengths) 정부의적극적인통일의지 - 역대정부마다적극적인통일정책추진 - 박근혜정부는 통일 을국가정책목표로설정, 통일준비위원회 출범, 드레스덴선언 등 국민들의통일에대한관심증대 - 박근혜정부의 통일대박론 제시 - 한국주도통일에대한대외공감대확산 북한핵 미사일도발에단호한반대 - 한반도신뢰프로세스에기반한대화와협력의대북정책기조에도불구, 북한은핵 미사일도발지속및당대회를통한핵보유의지천명 - 정부는남북경협의상징개성공단가동전면중단, 국제사회와협력을통한대북제재와압박강조, 북한의 진정성없는대화공세 에불응 - 북한의도발에대한철저한응징이필요하다는국민적공감대형성에기여 - 북한정권과주민의분리접근을포함한실질적인북한체제변화방안모색의지천명 - 북핵불용에대한정부의일관된입장표명은국제사회와국내적입장일치에긍정적으로작용 한국 종합국력 의대북우위 약점 (Weaknesses) 남북한체제인식차이등상호불신여전 - 남한의대북인식은적대 - 공존 - 포용등보수 / 진보정권별로차이, 북한의대남인식은 적대 우세 - 대북포용정책에대해핵 미사일로대응 - 대남비난언술 vs 북한체제변화주장 - 개성공단가동중단등남북교류 협력완전단절 통일에대한세대간인식차이 - 청소년세대의통일에대한무관심 - 통일비용에대한우려와편익에대한의구심 - 통일과정에서북한주민의유입에대한우려 대북 통일정책의일관성부족 - 정부교체시마다대북유화정책과억제정책반복 - 한반도신뢰프로세스 대북압박정책전환 - 남남갈등, 대통령단임제, 전임정부대북정책부정, 북한비핵화위한일관된전략틀부재등 정치적문제의경제적문제에대한부정적영향 - 남북긴장고조는국민들의대북인식에부정적 - 개성공단중단으로남북관계개선의모멘텀상실 대북 통일정책의유연성부족 - 안보론자중심의대북 통일정책컨트롤타워 - 통일부와통준위역할모호 22 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

41 외부환경요인 - 한국은이미세계 10 위권의경제강국 - 남북한경제력격차는갈수록심화 - UN 등국제무대에서압도적인외교력보유 - 인권과민주주의및한류등소프트파워보유 - 북한인권법 제정등대북압박수단강화 - 강력한한미동맹을통해대북확장억지력강화 기회 (Opportunities) 강력한한미동맹관계 - 미국은우방국한국의방위의지천명 - 역대정부의대북포용 강경책모두지지 지원 - 북한핵 미사일도발은한미동맹의중요성확인 - 북한비핵화에대한공동의전략적이해를기반으로국제사회의대북제재주도 - 북한인권개선을위한국제사회의공조에노력 - 11 월미국대선이후기존의 전략적인내 정책이압박을통한적극적관여정책으로전환가능성 북한비핵화를위한국제공조망확대 - 미국은대북독자 다자제재에적극적 - 중국도북핵불용목표를한미등과인식을공유 - 북한과우호적인국가들의외교 경제관계축소 - 대북제재와압박기조관련일관된메시지전달 - 대북제재로인한북한의국제 - 통일정책과안보정책동일시 - 대북제재와압박이후출구전략부재 북한비핵화를위한독자적수단의부재 - 북핵고도화에대응한독자적대북억지력미비 - 북한비핵화를위한독자적대북제재수단제약 - 대북제재국제공조과정에서주변국의존도상승 위협 (Threats) 북한핵 미사일위협지속 - 5 차에걸친핵실험과수백회의중 단거리미사일발사등군사적위협고조 - 핵 미사일고도화및 SLBM 등과같은추가적인핵투발수단의개발지속가능성 미중의동아시아전략경쟁과갈등 - 미중경쟁과갈등의근원은상호전략적불신 - 미중갈등시한국의전략적선택제한, 북한의전략적오판야기가능성 - 미중협력시한국의전략적선택의폭확대, 한미동맹과한중관계공존가능성증대 중국의한반도정책의딜레마 - 중국의한반도정책궁극적목표는 한반도에대한영향력유지및확대 - 중국은한반도를자국영향력확장을위한 전략적요충지 로인식 - 북한과는전통적우호협력관계유지, 한국과도전략적협력관계강화노력 - 중국은한반도를미중관계의하부구조로인식, 자국의 평화발전 과 핵심이익수호 를위해 평화와안정 을유지해야할대상이자, 미국과의역내영향력확대경쟁을위한전초기 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ Ⅱ. 전환기남북관계의의미와특징 23

42 적고립증대및엘리트들과해외노동자들의탈북증대추세 북한내부의경제 사회적변화추세 - 북한에서진행중인시장화및정보화추세주목 - 시장화진전으로주민 당국의시장의존율증가, 돈주 ( 錢主 ) 와중간계층의소비수요발생, 남한화 - 휴대폰사용등정보화에따른외래사조유입 - 북한의각종개혁조치들 (6.28, 12.1, 5.30) 과경제개발구확대등제한적개혁개방가능성 지로인식 - 중국은북핵에반대하고대북제재에도동참, 하지만북한체제안정을위협하는제재에는반대 이상과같은 SWOT 분석결과를참고하여, 다음 Ⅲ~Ⅶ장에서는그동안우리의대북 통일정책및남북관계에영향을준내부환경요인 ( 남북한상호인식차이, 남북경협, 남한의경제 사회변화 ) 과외부환경요인 ( 북핵문제, 국제환경의변화, 북한의경제 사회변화 ) 을식별하고, 이러한영향요인의현황과특징분석및향후전망을시도한다. 24 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

43 Ⅲ. 남북한상호인식차이와남북관계에대한영향 안희창 ( 통일연구원 )

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45 한반도가 대한민국 과 조선민주주의인민공화국 으로분단된후 70 여년동안남북양측은상대방에대해강경및유화정책을돌아가며추진해왔다. 북한의강경정책으로는 6 25 전쟁도발을비롯해무장게릴라침투, 테러등이, 남한의강경정책으로는각종대북제재등이포함된다. 남북한간유화정책으로는개성공단 금강산관광 올림픽단일팀등을들수있다. 남북한통일방안도강경과유화를오가면서수정돼왔다. 이같은남북한의대북 대남정책들은상대방체제에대한인식에근거한다고볼수있다. 즉상대방에대한인식이 적이냐동반자이냐 에따라구체적인정책이추진되어온것이다. 예를들면남측에서는 대북포용정책, 한반도신뢰프로세스 등이, 북측에서는, 남조선혁명, 아웅산테러 등을거론할수있다. 지금까지남북한의대북 대남정책의내용, 특징, 평가에대해서는많은분석이있었기때문에이장에서는남북한정부들의 상호인식 에초점을맞추었다. 이에대해서는여러형태의분류방식이제시되어왔지만, 이장에서는 적대 공존 포용 이라는잣대로남북한의역대정권들이상대방체제를어떻게인식했고, 그특징은무엇이며이것이남북관계에어떤영향을미쳤는지를정리했다. 이어남북한이그런인식을하게된요인을남한측요인과북한측요인으로구분해서분석했다. 이들요인에는지도자의세계관을비롯해국제정세의변화, 경제력우열여부, 국내정치적수요등이포함됐다. 2016년 10월현재, 남북관계는대결과불신이극도로심화되고있다. 북한은 2016 년들어 4차 5차핵실험을잇따라강행하고, SLBM 을비롯한각종미사일을수십차례발사하는등도발의강도를최고조로높여왔다. 남한도개성공단가동중지및사드요격미사일배치, 유엔을비롯한국제사회와함께하는강력한대북제재로맞서고있다. 특히상호인식의측면에서의현남북관계는최고지도자들에대한험담이 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ Ⅲ. 남북한상호인식차이와남북관계에대한영향 27

46 오간다는점에서최악이라고볼수있다. 이같은남북관계의대치국면이앞으로어떻게귀결될지는예측하기어렵다. 다만지난 60여년의남북관계를보면 적대 와 공존 으로만일관된것이아니라이두가지가교차했다. 남북간무력충돌과남한대통령에대한북한의암살시도등으로남북관계가초긴장대결상태에들어갔다가도새로운지도자의등장, 국제정세의급변등으로대화국면으로바뀐경우가있었던것이다. 이런점에서남북한상호인식분석은 남북관계과거 에대한정리와함께 남북관계미래 의단초를모색하기위한기초연구라고볼수있다. 1. 남북한상호인식의변천 가. 남북한상호인식의기준 남북한의상호인식분류방식은다양하다. 한연구자는 1 적대적대결, 2 적대적협력, 3 화해협력, 4 평화공존, 5 남북연합, 6 통일로분류했다. 7) 이분류방식에서 남북연합 의이전단계를보면, 남북간에가장강한대결국면을 적대적대결 로, 가장관계가좋은국면을 평화공존 으로설정한후그사이에 적대적협력 과 화해협력 을순차적으로넣은것이다. 다른연구자는 국가우선주의적패러다임 과 민족우선주의적패러다임 이라는개념으로대북인식을분석했다. 이에따르면전자 ( 前者 ) 는남과북을각각 하나의국가 로간주하고승공통일, 반공, 안보, 한미동맹등국가이익을우선시하는패러다임을의 7) 이우영, 통일준비로서의사회문화교류, 통일준비, 어디까지왔나 ( 교육복지연구원주최세미나, ), p 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

47 미하며, 후자 ( 後者 ) 는남과북이같은정체성을가진하나의민족으로서서로교류하고화해하는데방점을두었다. 8) 또다른연구자는남한정부의대북인식을 적대적대결관계 와 화해적협력관계 로분류한후김대중정부의출범으로적대적대결관계가화해적협력관계로전환하기시작했다고분석했다. 9) 즉, 김대중정부이전에도여러차례 대화국면 이있기는했으나, 남북관계가실천적으로화해협력관계로넘어간것은김대중정부때가처음이라는것이다. 남북한의특정정부가상대방체제를어떻게인식했는지를명확하게규정하는것은불가능할것이다. 특히 인식 에는이중성이개재될소지가많아더욱그렇다. 즉실제로는 대결적인식 을갖고있으나, 국익을위해겉으로는전략적으로 협력적인식 을보일수있는것이다. 또분류방식자체에서도일관성을유지하기어려울경우가있다. 한예로위에서언급한 적대적대결-평화공존 분류법에서김대중정부의대북인식은 화해협력 과 평화공존 에모두적용되는애매모호함이있다. 이런점을감안하여이장에서는몇가지기준을설정하고자한다. 첫째, 남과북의어떤정책이나제안을평가할때그것이내건명칭이나명분보다는 속내 가무엇인지에방점을두었다. 즉, 상대방을이해하는것처럼보이는제의지만, 실제로는상대방을혼란에빠뜨리려는의도가있을경우에는후자 ( 後者 ) 에비중을둔다는것이다. 둘째, 남북한간에대화가개최되었다해도이것이실질적인결과로이어질경우에만의미를부여했다. 이런측면을감안하여본장에서는남북한정부들의상대방에대한 8) 최완규, 통일담론의두가지패러다임, 북한연구학회기획 박순성편저, 통일논쟁 ( 서울 : 한울아카데미, 2015), pp. 27~32. 9) 김근식, 남북관계와통일, 장달중편, 현대북한학강의 ( 서울 : 사회평론, 2014), pp. 287~288. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ Ⅲ. 남북한상호인식차이와남북관계에대한영향 29

48 인식유형을 1 적대, 2 공존, 3 포용 으로분류했다. 적대는 상대방의실체를인정하지않고, 대화제의를거부하며상대방을타도및흡수통일의대상으로인식하는것 을의미한다. 공존은 상대방의실체를인정하고대화를하면서도경쟁이나대결의대상으로인식하는것 을의미한다. 포용은 상호체제인정은물론보다적극적인교류 협력과대상으로인식하는것 을의미한다. 나. 남한정부들의대북인식변화 초대이승만정부부터박근혜정부에이르기까지역대남한정부들의대북인식은 적대 와 포용 사이에서다양하게존재해왔다. 어떤정부에서는임기내내일관성이있었고, 다른정부는냉 온탕을오가기도했다. 공산주의에대한이승만대통령의인식은 악 그자체였다. 그는 1948년 이세상은공산과민주양진영이공존할수는없는것이며미국친구들도말하기를둘중에하나는죽어야만세계가평화롭게될것이라고하고있다 고말했다. 10) 따라서공산주의자김일성은타도의대상이될수밖에없었다. 북한과대화나협상을통해통일을해야한다 는주장은이승만에게는어불성설 ( 語不成說 ) 이었다. 이는이승만정부가평화통일을주장했던조봉암등진보당인사들을간첩죄등으로처형한데서드러났다. 이런점에서이승만정부의대북인식은 적대 로분류할수있으며, 본연구과정에서수행한전환기남북관계 전문가설문조사 에서도 98.6% 가이에동의했다 ([ 부록 ] 참조 ). 박정희대통령은 1966년유성기자회견에서 김일성은 6 25 도발 10) 이승만, 국회제1회정기회의개회식치사, 대통령이승만박사담화집 ( 서울 : 공보처, 1953), p 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

49 전범이므로이집단과회의한다는것은언어도단 이라며 이전범들이물러나고새민족세력이등장할때는그들과이야기할수있을것 이라고말했다. 11) 다만박정희정부는 1970 년대초반 8 15 평화통일구상 을천명하고, 북한과 7 4 공동성명 을채택하는등전향적인대북정책을추진하기는했다. 그러나 8 15 구상 은북한을 정치적실체 로만인정한다는것이었고, 7 4 성명 도 대화없는대결 에서 대화있는대결 로옮겨간것이본질이었다. 1973년 8월 28일북한이김대중납치사건 (1973년 8월 8일 ) 을이유로남북대화중단을선언하자박정희정부는대북강경책으로돌아섰다. 북한이 1974년육영수여사살해, 1976 년판문점도끼만행등의대남도발을자행했던것도그배경중의하나였다. 이런측면에서박정희정부의대북인식은 적대 였다고볼수있다. 전문가설문조사 에서는 적대 가 74.3% 나왔다. 12) 전두환정부는김일성을 조선민주주의인민공화국주석 이라고공식호칭하면서정상회담을제의하고, 이를위해특사교환도추진했다. 1983년아웅산사태이후에도 평화의소중함 을강조하면서북한에대한물리적공격을주장했던군부강경파에제동을걸었다. 13) 1984년남한이수해를입자북한이남한을떠보기위해제의했던수재물자제공제의를전격적으로수용해경제회담 적십자회담등각종남북대화를가능하게했다. 그러나전두환정부는 반공 을강조하고북한의무장간첩침투로정상회담추진을전격적으로중단하는등대북강경책도구사했다. 전문가설문조사 에서는 적대 가 62.9%, 공존 이 37.1% 로나타났다. 14) 11) 양영식, 통일정책론 ( 서울 : 박영사, 1997), p ) 박정희정부의대북인식에서 공존 이 25.7% 나온것은제1기남북대화가설문자들에게영향을미쳤기때문인것으로보인다. 13) 백학순, 박정희정부와전두환정부의통일 대북정책비교 ( 성남 : 세종연구소, 2014), p Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ Ⅲ. 남북한상호인식차이와남북관계에대한영향 31

50 노태우대통령은 1988년 5월 30일 13대국회개원식연설에서 북한은이제더이상우리와대결하여서로헐뜯는상대가아니라동포애적차원에서함께번영을누려야할민족공동체라는입장에서우리의통일정책을추진해나갈때 라고밝혔다. 15) 북한은협력해야할동반자임을분명하게천명한것이다. 노태우정부는남북관계를 국가대국가 의관계로규정하면 동반자 라는개념을도입하기어렵다는판단하에 민족공동체 라는개념을도입했다. 이에대해당시이홍구통일부장관은고구려, 백제, 신라등의정치체제가있었지만모두 우리나라 라는인식이있었는데, 이는우리가같은핏줄, 같은역사, 같은문화전통을가진 하나의민족공동체 이었기때문이라면서, 국토의재결합 이아닌 민족공동체의복원 이통일정책에서관건이라고강조했다. 16) 그러나노태우정부가북한을 선의의동반자 라고천명했으나, 대결적인식 이전혀없었던것은아니었다. 북한은범민족대회, 남북정치협상회의등당국을배제한통일논의를촉구하면서문익환목사와임수경전대협대표등의불법방북을조종했고, 남한은이를위법조치하는등강력대응했다. 그래도노태우정부의대북인식은 공존 이 적대 보다우세한것으로분석된다. 전문가설문조사 에서도 공존 이 74.3% 로 적대 11.4% 보다훨씬높은것으로나왔다. 이는냉전종식과 7 7 선언등으로노태우정부때부터북한과의 협력 이분명하게가시화됐다는인식이설문대상자에게있었기때문인것으로분석된다. 14) 전문가설문조사 에서 공존 이 적대 보다적게나온것은의외의결과로판단된다. 이유로는 1 전두환정부가 군부정권 이며, 박정희반공정권의연장이라는이미지, 2 남한대통령암살시도라는아웅산사태가준충격이설문대상자들에게영향을준것같다는의견이제시되었다. 홍양호전통일부차관 김용현동국대교수자문회의, ) 통일원, 노태우대통령통일 대화분야연설집 ( 서울 : 통일원남북대화사무국, 1991), p ) 양영식, 통일정책론, p 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

51 김영삼정부의대북인식은일관성이결여됐다고볼수있다. 김대통령은취임사에서 어느동맹국도민족보다더나을수없으며, 어떤이념이나어떤사상도민족보다더큰행복을가져다주지못한다 고강조했다. 특히비전향장기수이인모를아무런조건없이북한으로돌려보냈다. 북한과본격적으로 협력 할의지가있음을표명한것이다. 그러나북한이핵확산금지조약 (NPT) 을탈퇴해북핵문제가심화되자, 김영삼정부의대북정책은 대결 로돌아섰다. 특히 1994년김일성의사망에따라김영삼정부가전군과경찰에비상경계령을내린것을놓고북한이격렬히반발했고, 이에김영삼정부는김일성이 6 25 전쟁의전범 이라고천명하는강수로맞섰다. 무엇보다북한에서식량난으로인한아사자규모가급증하고탈북자들이속출하자김영삼정부는북한붕괴론 에빠졌다. 17) 북한붕괴론 은대북인식에서 공존 보다는 적대 에방점이찍혀있다고볼수있다. 그러나 전문가설문조사 에서는 공존 이 68.6% 로, 적대 30% 보다높게나왔다. 18) 김대중정부는출범초 1 북한의무력도발을불용하되, 2 북한을 해치거나흡수하지않으며 3 남북간화해와협력을가능한분야부터 적극적으로추진해가겠다는 포용정책의 3 대기조 를천명했다. 또남북 간정치적상황에관계없이경제교류와협력을시행하겠다는의지가담긴 정경분리원칙을내세웠다. 특히김대중대통령은북한이미국 일본과 수교하면서북한핵문제가해결되는한반도냉전구조의해체를궁극적 17) 김영삼대통령은 1995년 12월 북한은김일성사후 1년 6개월이나됐는데아직후계자도없는등고장난비행기가떠다니는것같다 며 고장난비행기가물에떨어지면좋겠지만서울등에불시착하면밑에있는사람들이죽는다 고말했다. 경향신문, ) 김영삼정부의대북인식에서 공존 이높이나온것역시의외의결과로판단된다. 이유로는김영삼정부가 1 문민정부라는점 2 명실상부하게 공존 을강조했던노태우정부의연장선상에있었다는점등이설문대상자들에게영향을미친것같다는의견이제시되었다. 홍양호전통일부차관 김용현동국대교수자문회의, Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ Ⅲ. 남북한상호인식차이와남북관계에대한영향 33

52 인대외정책의목표로삼았다. 김대중정부가북한및김정일국방위원장을어떻게인식하고있는지는 2000년 6월남북정상회담당시김대중대통령의발언에잘드러났다. 국제냉전은종식되었고, 세계가산업사회에서지식정보사회로전환함에따라무한경쟁시대가전개되고있다. 우리도민족의생존과번영을위해화해하고냉전을끝내야할때이다. 더이상미룰수없다. 이제우리가서로화해하고협력하여공동의발전과번영을이끌어나가는것이중요하다. 김위원장과내가솔선수범하도록하자. 19) 김대통령의이같은발언은김대중정부의대북인식이노태우정부의그것보다훨씬 협력 에방점을둔 공존 임을보여주었다고평가된다. 특히김대중정부는공존정책을추진하는과정에서나타난장애물을과감하게돌파하려고했다는점에서노태우정부와차별성을보였다. 예를들어서해 NLL 근해에서두차례양측해군간에교전이벌어졌으나, 이것이김대중정부의공존정책에아무런영향을미치지못했던것이다. 이런점에서김대중정부의대북인식은 포용 에해당한다고볼수있다. 전문가설문조사 에서도 포용 이 88.6% 나왔다. 노무현정부는집권초 2000년김대중-김정일정상회담과관련된현대의대북송금특검을수용했다. 그러나이것이북한을 적대 하는차원에서나온것은아니었다. 특검과병행해남북간에는각종인적 물적교류와경제협력사업이활발히벌어졌기때문이다. 비록북한핵문제해결을위한 6자회담이나북 미회담은전진과후퇴를거듭했으나, 남북간에는장관급회담을비롯해, 군사분야회담과경제분야 19) 임동원, 피스메이커 ( 서울 : 중앙 books, 2008), p 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

53 회담및 3대경협사업 ( 열차시험운행 개성공단 금강산관광 ) 이속도를내고있었다. 노무현정부후반기의대북정책은더욱전향적이었다. 노대통령은 2007년제2차남북정상회담첫날회담을마친후남측수행원들과가진오찬자리에서 북한체제를존중하는역지사지의자세가필요하다 면서 개성공단의성과를얘기할때북측체제를존중하는용의주도한배려가있어야한다 고말했다. 그는또미국이 2005 년 9월마카오소재방코델타아시아 (BDA) 은행에대해 돈세탁우려대상 이라고지정한것과관련, 이문제는미국이잘못한것인데, 북측을보고손가락질하고, 북측보고풀어라하는것은부당하다 는취지로말했다. 물론이같은노대통령의발언은김정일을설득하기위한하나의방편으로이해할수있다. 그렇더라도이를포함해 북한핵은방어용이며일리가있다 는언급등그가재임중북한문제와관련해한발언들을감안하면노무현정부의대북인식은 포용 으로분류된다. 전문가설문조사 에서도 포용 이 90% 였다. 이명박정부의대북정책은이중적이었다고볼수있다. 대외적으로는 남북상생과공영 등을내세우면서, 북한과정상회담을위한실무회담을추진하는등 협력 의의지가없지는않았다. 그러나내부적으로는북한의비핵개방을전제조건화하는강력한대북압박정책을추진했다. 20) 특히김정일이 2008년 8월뇌졸중으로쓰러지자, 이명박정부는 기다리는것도때로는전략 이라며 북한붕괴론 에경도됐다. 2010년에는 천안함사건 과연평도포격사건이발생해남북관계는최악으로치달았다. 이대통령은 2010 년 8 15 경축사를통해 통일세 를제안했고, 그해말에는 통일이가까이오고있다 고말했다. 전문 20) 백학순, 이명박정부의대북정책 2008~2012 ( 성남 : 세종연구소, 2013), pp. 5~11. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ Ⅲ. 남북한상호인식차이와남북관계에대한영향 35

54 가설문조사 에서는 적대 54.3%, 공존 42.9% 로나왔다. 유사한대북정책을폈던김영삼정부와비교할때 적대 는 24.3% 포인트높고, 공존 은 25.7% 포인트낮았다. 박근혜정부는취임이후 유연할때유연하고, 단호할때는더욱단호하게대한다 는한반도신뢰프로세스를토대로대북정책을추진했다. 북한의도발에는강력한억지력을토대로단호히대응하되, 인도적지원을포함한대화와협력의창도열어두겠다는것이다. 즉박근혜정부의대북인식은 공존 이라고볼수있다. 그러나북한이 2016 년 1월제4차핵실험을하고이어장거리미사일을발사하자박근혜정부는개성공단가동을중지하면서, 유엔과미국을비롯한국제사회가북한을경제적으로, 외교적으로압박하도록모든수단을강구했다. 박대통령은김정은의실명을거론하면서북한을비판하는가하면, 북한정권의자멸 등발언수위가높아졌다. 2016년 7월자유총연맹회장단오찬에서박대통령은 역사가우리에게분명하게알려주는사실은북한정권의인식과태도에근본적변화가없는한어떤만남과합의도일시적인이벤트에그칠수있다는것 이라고말했다. 박근혜정부의대북인식이북한과대화의가능성을일축하는 적대 로바뀐것이다. 전문가설문조사 에서 박근혜정부가개성공단가동을중지하고북한의대화제의를거부한것은북한에대한적대의식을드러낸것 이라는항목에 62.9% 가동의했다. 21) 21) 박근혜정부에대한 전문가설문조사 에서특이점은보수층과진보층사이의간격이크다는점이다. 보수층은 70% 가박근혜정부의대북인식을 공존 으로간주했는데, 진보층은 72.7% 가 적대 라고보았다. 그이유에대해서는보수층은남북경색의원인이전적으로핵 미사일을고도화하는북한에게있기때문에박근혜정부의대북인식을 공존 으로본반면, 진보층은박근혜정부가대북인도적지원까지거의중단할정도로대북강경책을추진했다는점에서박근혜정부의대북인식을 적대 로간주한것이라는분석이제기됐다. 홍양호전통일부차관 김용현동국대교수자문회의, 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

55 다. 북한정권들의대남인식변화 40여년에걸쳐북한을통치했던김일성의대남정책은 1980년대말냉전이끝난이후인집권말기몇년을제외하고는호전적이었다 전쟁도발을비롯해북한특수부대의청와대습격과울진 삼척침투 (1968년), KAL 858기폭파 (1987년) 등다양한형태의무장도발을저질렀다. 1962년이른바 4대군사노선 을채택한이후, 군사력강화에매진했다. 1967년한해동안북한이비무장지대에서자행한도발건수는그전해보다 10배에달했다. 22) 김일성은이와함께통일전선전술에따라통일혁명당결성 (1964년) 등간첩망을구축해남한사회를교란했다. 비록 1970년대초반남한과대화에나서기는했으나, 이는주한미군철수를겨냥한대화제스처에불과했다. 하지만 1989 년 12월미소간냉전종식의여파로동유럽사회주의국가들이붕괴하고, 동독이서독에흡수되는식으로통일이이루어지자, 김일성은체제위기에직면하게됐다. 김일성은여기서벗어나기위해서는무엇보다도미국 일본등자본주의국가들과의관계개선이요구됐고, 이는남한에대한인식에서도기존의 적대 에서벗어나남한당국과의기본합의서체결등 공존 으로바꾸는것으로연결됐다. 하지만 전문가설문조사 에서는 적대 가 92.9%, 공존 이 5.7% 나왔다. 1994년 7월김일성의사망으로권력을이어받은김정일의대남인식은김일성집권말기의그것과변함이없었다. 냉전종식에따른북한의체제위기가김정일시대에도지속됐기때문이다. 즉김정일의대남인식은남한을 협력의대상 으로인정하면서도, 다른한편으로는 대결의대상 으로간주하는 공존의인식 이었다. 다만그비율은남한 22) 김형기, 남북관계변천사 ( 서울 : 연세대학교출판부, 2010), p. 53. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ Ⅲ. 남북한상호인식차이와남북관계에대한영향 37

56 정부의대응에따라결정됐다. 먼저김영삼정부에대한김정일의인식은 협력 보다는 대결 의비중이훨씬컸다. 쌀지원을받기위해남한당국과비공개로접촉한것은 협력 의측면이다. 그러나김일성사망과관련, 김영삼정부가비상경계령을내리고, 러시아비밀문서를공개해김일성이 6 25 전쟁의전범이라고밝히자김정일은 대결 로맞섰다. 김영삼정부가임기말 북한붕괴론 에빠지자김정일의 대결인식 은더욱강화됐다. 반면김대중정부와노무현정부에대한김정일의인식은 대결 보다는 협력 의비중이훨씬컸다. 김정일은김대중 노무현대통령과각각정상회담을가졌고, 남북당국간에는다양한형태의교류및협력이활발하게이루어졌기때문이다. 하지만이명박정부가취임초 비핵개방 3000 정책을내걸며북한에비핵화를압박하자김정일은이를북한에대한압박과대결로간주했다. 노동신문은 비핵개방 3000 을 대결과전쟁을추구하며북남관계를파국으로몰아넣는반통일선언 이라고규정했다. 23) 그러나 협력 의측면도없지않았다. 싱가포르와베이징에서수차례에걸쳐남북정상회담을위한실무접촉을벌인것이그런사례중의하나였다. 전문가설문조사 에서김정일정권의종합적인대남인식은 적대 35.7%, 공존 61.4%, 포용 2.9% 로나왔다. 김일성시절 (5.7%) 에비해 공존 이 10배이상늘어난것은김정일이남측김대중 노무현정부들과정상회담을갖는가하면, 금강산관광 개성공단 열차시험운행등남한과의교류를활성화시킨것이반영된것으로분석된다. 그럼에도 적대 가 35.7% 나온것은김정일시절에있었던핵개발을비롯해잠수함침투, 천안함사건등군사적도발이영향을미친것으로보인다. 24) 23) 로동신문, 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

57 2011 년 12 월김정일의사망으로권력을이어받은김정은의대남 인식은이중적이라고볼수있다. 한편으로는신년사등을통해남한에 대한비난을중지하고, 남북공동선언을남한당국이이행할의지가있 다면당국간대화를할의향이있음을적극적으로시사했다. 다만 북한의실제행동은유례없는격렬한어조로군사적위협을가하는것 으로나타났다. 그러나이것도얼마후에는중지됐다 년비무장 지대목함지뢰도발을 8 25 합의 로넘어간것이대표적사례다. 그러나다른한편으로김정은정권은핵과장거리미사일의고도화에 전력을기울이면서수시로대남무력위협을가해왔다. 세차례의핵실 험과수십차례의미사일발사를감행했다. 남한정부가개성공단가동 을중지하면서국제공조를통한대북제재에나서자북한은노동신문을 통해박근혜대통령을 치마에장도칼을찬현대판돈끼호테 라고묘사 하는등입에담을수없는욕을퍼부었다. 북한의 SLBM 시험발사에 대해유엔안보리가이를비판하는언론성명을내자북한은외무성성 명을통해 핵탄두폭발시험 을할수도있다는점을시사한후실제로 9 월 9 일이를실행에옮겼다. 종합적으로김정은정권의대남인식은 적대 로볼수있다. 전문가설문조사 에서도 적대 가 64.3%, 공존 이 35.7% 로나왔다. 24) 김정일정권의대남인식에서특이점은남한의보수와진보간에인식차이가크다는점이다. 전문가설문조사 에서는김정일정권의대남인식이 공존 이라는데보수는 35% 가동의했으나, 진보는 68.2% 로나타났다. 그이유로는김정일정권시절남북회담과교류가만개한점, 정상회담을통해김정일의이미지가긍정적으로바뀐점등을진보층은보수층보다훨씬더높게평가했기때문이라는분석이제기되었다. 홍양호전통일부차관 김용현동국대교수자문회의, Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ Ⅲ. 남북한상호인식차이와남북관계에대한영향 39

58 2. 남북한상호인식의특징가. 냉전시기 (1) 공통점 : 적대 의대상 냉전시기남북한의상호인식에서공통점은상대방을 타도의대상 으로간주했다는점이다. 통일방식도, 그것이무력이든대화이든 내방식대로의통일 을추구했지, 상대방의견해는고려될여지가전혀없었다. 남북한은모두 자기체제중심적흡수통일 에주력했다. 상대방을제거해야내가살수있다 는강박관념에사로잡혀있었던것이다. 남측의이승만 박정희정부는김일성정권을공산주의국가의맹주인소련의괴뢰정권으로규정했다. 두정부는 대한민국 은유엔의결의에의해국가로인정받은정통성이있는국가이나, 조선민주주의인민공화국 은국가가아닌한반도이북을불법으로점령한괴뢰집단으로간주했다. 공산주의자라면이를갈았던이승만과반공을국시로내걸고정권을장악한박정희로서는 전쟁을일으켜수많은동족을살상한공산주의자김일성을타도해야남한이존재할수있다 는의식에서벗어나지못했다. 따라서군사력과경제력을키워 김일성괴뢰집단 을몰아내고실지 ( 失地 ) 를회복해야한다는것이이승만과박정희의대북인식이었다. 북한도마찬가지였다. 북한은남한을미국제국주의가강제로점령한식민지이며, 남한정부는미제의괴뢰이자 지주, 매판자본가들과반동관료배들의리익을대변하는반인민적반동정권 으로간주했다. 25) 따라서모든수단을동원해미제의식민지지배로고통을받고 25) 허종호, 주체사상에기초한남조선혁명과조국통일리론 ( 평양 : 사회과학원출판사, 1975), p 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

59 있는남조선과남조선인민을구원해야한다는것이김일성의대남인식의기조였다. 즉김일성은이승만 박정희정부를무너뜨리고한반도전체를공산화하는적화통일을해야한다는적대의식에사로잡혀있었다. 이를위해김일성이내세운대표적인노선이 민주기지론 과 남조선혁명론 이었다. 민주기지론은 미군이점령하고있는남한에는혁명의근거지를만들기가어려우니소련군이진주하고있는북한지역부터정치 경제 군사적인혁명역량을강화한후이를기지로해남한에서도공산화혁명을추진하자 는노선이다. 1945년 10월 10일조선공산당북조선분국창립대회때김일성이제안한이노선은 남조선은미제의식민지이며남조선인민은미제의예속상태에서구원해야할대상 이라는대남인식에기초를두고있다. 남조선혁명론 은김일성이 1964 년 2월 27일노동당회의에서혁명의기본원칙으로천명한 3대혁명역량강화 중의하나이다. 이것의핵심은남한의노동자 농민 학생등혁명세력이남한정부를타도하고정권을장악하게되면이들과북한정권이합작해통일을실현한다는전략이다. 26) 결국냉전시기남북한은상대방의존재이유를철저히부정하고, 상대방의제의는그것이자신들에게유리한것일지라도거부하는 적대적인식 을가졌던것이다. (2) 차이점 ( 가 ) 북한 : 공세적적대 1948 년 9월집권한김일성은 1980년대말냉전종식이전까지남한체제에대해자신감을갖고있었다. 김일성은건국과정에서의정통성, 26) 강인덕 송종환, 남북회담 : 7.4에서 6.15까지 ( 서울 : 극동문제연구소, 2004), p. 66. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ Ⅲ. 남북한상호인식차이와남북관계에대한영향 41

60 경제력, 자유진영과공산진영간의역학관계등어느측면을보더라도북한이남한보다우월한체제라고판단하고있었다. 특히김일성은국가수립과정에서친일파를배척했다는점에서북한은남한과비교할수없는정통성을갖고있다고생각했다. 국제관계를보아도북한은당시사회주의라는이념을공유하고있는강대국소련및중국의지원을받고있었다. 사상교양을통한내부단결력도남한보다높았다 년대초까지는경제력에서도남한보다앞섰다. 그결과김일성의적대적대남인식은공세적양상을띠었다. 김일성의대남공세적적대인식은두가지점에서찾아볼수있다. 첫번째는그가 1960년 8월 14일 8 15 경축대회에서한보고중에제시된 남북연방제 이다. 남북연방제와관련한김일성의연설중핵심적인내용을인용하면다음과같다. 27) 조국의평화적통일은반드시자주적으로, 어떠한외국의간섭도없이민주주의적기초위에서자유로운남북총선거를실시하는방법으로해결되어야합니다. 만일그래도남조선당국이남조선이다공산주의화될까두려워서아직은자유로운남북총선거를받아들일수없다라고하면, 먼저민족적으로긴급하게나서는문제부터해결하기위하여과도기적인대책이라고세워야할것입니다. 우리는이러한대책으로서남북조선의련방제를실시할것을제의합니다. 련방제는당분간남북조선의현재정치제도를그대로두고조선민주주의인민공화국정부와 대한민국 정부의독자적인활동을보존하면서동시에두정부의대표들로구성되는최고민족위원회를조직하여주로남북조선의경제문화발전을통일적으로조절하는방법으로실시하자는것입니다. 만일남조선당국이우리가내놓은련방제까지도받아들일수없다고하면, 남북조선의실업계대표들로구성되는순전한경제위원회라도조직하여서로 27) 김일성, 조선인민의민족적명절 8.15 해방 15 돐경축대회에서한보고, 김일성저작집 14 ( 평양 : 조선로동당출판사, 1981), pp. 238~ 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

61 협조하고원조하도록할것을우리는다시제의합니다. 김일성은이연설에서북한이남한에비해강자 ( 强者 ) 라는인식을드러냈다. 남북총선거 를남측이수용하지못하겠다면 연방제 라도받고, 연방제도수용하기어려우면 경제위원회 라도받으라고한것이바로그런측면이었다. 김일성은이당시남한국민들중에는생활고등으로북한을지지하는세력이상당수있을것이라고간주하고자신에게불리한 ( 인구비례에의한 ) 남북총선거 를주장할정도였다. 남북의현정치제도를그대로둔다는 내용도국력이북한보다약한남한정부를안심시키려는의도가담겨져있었다. 그러나남북연방제는일단남측정치제도를유지시키지만궁극적으로는남북한의평화공존이아니라북측의압도적국력을바탕으로남측을흡수하려는의도가내재되어있었다. 28) 두번째는북한이대남노선을민주기지론에서남조선혁명론으로변경한점이다. 민주기지론은앞에서설명한것처럼소련군의진주로혁명여건이유리한북한지역의혁명과건설역량을강화한다는노선이었다. 그런데남한에서 4 19 혁명으로이승만정부가무너졌으나, 5 16 쿠데타로박정희군부가정권을잡는정치적격변이발생했다. 북한은박정희가정권을잡게된사태가발생한것은남한민중의혁명적역량은높아졌으나이를지도할 전위당 이없었기때문이라고진단하고, 마르크스-레닌주의에토대를둔전위당을창설한후이를주축으로혁명을추진한다는결정을내렸다. 이것이바로남한내노동자와농민을혁명의주력군으로한 남조선혁명론 이었다. 즉민주기지론에는없었던 남한민중의역량에초점을둔대남전략 이남조선혁명론에등장한것이다. 29) 민주기지론은활동범위가일단북한에국한됐으나, 28) 김계동, 남북한체제통합론 ( 서울 : 명인문화사, 2006), p Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ Ⅲ. 남북한상호인식차이와남북관계에대한영향 43

62 남조선혁명론은남한정세가자신들에게유리해졌다는판단하에적대지역인남한내에지하당을만들고이를북한이지원한다는것이다. 이같은 지원 의한형태가 1960년대말부터 1970년대중반까지벌어진게릴라침투와육영수여사저격살해사건등각종테러였다. 이런점에서볼때남조선혁명론은북한의적대적대남인식이보다공세적으로전환된사례라고볼수있다. ( 나 ) 남한 : 수세적적대냉전시기남한의대북적대인식에는수세적성격이깔려있었다. 북한이남한을적대하듯이남한도북한을적대시했으나, 무력도발 통일전선전술 위장대화를통한북한의통일공세의예봉을저지하는데급급했던것이다. 이같은수세적적대의식은몇가지대북정책이나노선에서찾아볼수있다. 첫번째는장면정부때제시되었다가박정희정부시절힘을얻은 선건설후통일 노선이었다. 박정희대통령은 1971년 4월 13일칠백의총보수 정화준공식치사를통해 국토를통일할수있는길은단한가지, 즉국력을기르는일이다. 혼란없는안정속에자립경제와자주국방건설을중단없이추진함으로써부국강병을이룩하는것만이우리가살수있는길이고발전할수있는길 이라고말해선 ( 先 ) 국력배양, 후 ( 後 ) 통일을명백히했다. 30) 선건설후통일 노선에따라박정희정부는이당시북한이시도한각종대남제의를거의묵살했다. 북한은 1961년부터 1969년까지 북남불가침조약체결 및 북남경제위원회설치, 동경올림픽참가및북남혼성팀 29) 방인혁, 김일성시대북한의대남인식변화연구, 김정은체제와한반도정세 ( 북한연구학회춘계학술회의, 2012), p ) 백학순, 박정희정부와전두환정부의통일 대북정책비교 ( 성남 : 세종연구소, 2014), p 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

63 조직을위한판문점회담 등각종대남제의를해왔으나, 성사된회담은동경올림픽관련체육회담 ( 로잔회담과홍콩회담 ) 하나뿐이고, 이마저흐지부지됐던것이다. 31) 즉북한의각종제의에는대남적화를위한전략이숨겨져있거나선전공세에불과하다고보고이를정면에서맞받아치거나역제의를하지못하고상징적이고소극적인대응으로일관했던것이다. 두번째는이승만정부와박정희정부에공통됐던것으로, 유엔감시하의인구비례에의한총선거 라는통일정책이었다. 이는실현가능성이전혀없다는점에서, 당시남한이자신을유일합법정부로인정해준 유엔 에안주하려는수세적입장을드러낸것으로볼수있다. 즉북한은 하나의조선 이라는기치하에남북연방제나남조선혁명론으로적화통일의공세에나선반면, 남한은 선건설후통일 이라는기치하에유엔감시총선거나평화공존을강조하는수세적입장에처했던것이다. 32) 나. 탈냉전시기 (1) 공통점 : 공존 의대상남북한은 1980 년대말미국과소련간의냉전종식이라는국제정치상의거대한변혁이일어나글로벌차원에서화해분위기가조성되자상대방에대한기존의인식을재조정할수밖에없었다. 냉전종식에따른동유럽사회주의국가들의붕괴와동 서독통일, 한 중및한 소수교 31) 양영식, 통일정책론, p ) 김근식, 남북관계와통일, 장달중편, 현대북한학강의 ( 서울 : 사회평론, 2014), p Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ Ⅲ. 남북한상호인식차이와남북관계에대한영향 45

64 등은북한으로하여금남조선혁명같은기존의적대적대남정책을지속할수없게만들었다. 오히려북한에게는 김일성수령체제 를어떻게하면유지할수있을지가초미의관심사로다가왔다. 이를위해서는 남한에의한체제붕괴 라는위험요인을제거하는것이급선무라고판단한북한은대남인식에서남한과의 협력적측면 을모색하기시작했다. 남한도냉전종식에따라북한보다훨씬유리해진주변환경과체제경쟁이사실상종언될정도로북한에비해압도적으로우월해진경제력을바탕으로북한과의 적대적측면 에서벗어나 협력적측면 으로돌아섰다. 즉남한은냉전시대때와는반대로 통일을상정하면서도그에앞서북한이남한의체제를인정하는것이필요하다고판단했고, 이를위해선남한이먼저그런여건을마련하는것이바람직하다고보았던것 이다. 33) 즉북한은체제유지를위해, 남한은북한을 통일 로끌어들이기위한기반조성용으로체제인정과불가침등에서 협력 의접점을찾은것이다. 이같은남북한의상호인식변화는두가지정책으로구체화되었다. 첫번째는남북한이당국간회담을갖는데동의한것이다. 1990년총리급으로시작된당국간공식고위급회담은수십차례의본회담 실무회담을거쳐 1992년 2월남북기본합의서를발효시켰다. 더나아가남북한은 2000년과 2007년두차례에걸쳐정상회담까지하는상황으로당국회담을발전시켰다. 2000년김대중-김정일회담에서는 6 15 공동선언 을발표, 남북한이서로체제인정에동의하면서남북문제를 당사자간의대화 를통해서해결해나가기로합의했다 년노무현-김정일회담에서는 6 15 공동선언 을 40여개협력사업으로구체 33) 김형기, 남북관계변천사 ( 서울 : 연세대학교출판부, 2010), p 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

65 화하면서남북간평화번영을 서해평화협력지대 라는경제적관점에서해결하려는데양측이동의했다. 두번째는남북한이통일방안에서공통점을모색했다는점이다. 이전까지남북한의통일방안은명칭이어떻든간에사실상의내용은 흡수 이거나, 현실적인타당성이없는 남북총선거 정도였다. 그러나냉전종식이후남북한은통일과정에서 중간단계 를설정하는방향에서의통일방안을제시했다. 남한은 민족공동체통일방안 을통해 화해협력 과 남북연합 이라는중간단계를제시했다. 즉기존남북간의불신과적대를줄이기위해교류와협력을분야별로활성화해나가고, 이를토대로남북이공동으로구성하는기구를통해통일헌법등정치적통일을위한과제들을논의한다는것이다. 북한은 1991 년김일성의신년사를통해, 궁극적으로흡수통일을목표로했던 고려민주연방제 를수정한 느슨한연방제 를제시했다. 이는고려민주연방제에서 지역정부 로돼있던남북한정부에보다많은권한을부여함으로써일단형식적으로는남북간통일방안의차이를줄여나가겠다는것이다. 이처럼남북한은 협력 의인식을보였으나, 그렇다고 대결적인식 이사라진것은아니었다. 남측정부들은대화와교류를통해중간단계를거치나, 실제로는자유민주주의식으로통일한다는생각은변함이없었다. 북한도체제유지상불가피하게남한과 협력 의모습은보여주겠으나, 북한식사회주의체제나수령체제에대한훼손은용인할수없다는입장은불변이었다. 두차례에걸친연평해전, 남한인사들의밀입북과범민족대회개최를둘러싼갈등, 간첩단사건의적발등이벌어진것은이런배경에서였다. 결국냉전종식이후남북한은한편으로는 협력 을, 다른한편으로는 대결 을추구하는 공존의시대 에들어선것이다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ Ⅲ. 남북한상호인식차이와남북관계에대한영향 47

66 (2) 차이점 ( 가 ) 남한 : 공세적공존냉전종식이후형성된남한의대북 공존 인식에는유리해진국제정세와북한에비해압도적으로우월해진경제력등으로인해공세적인성격을띠었다. 이는다양한형태로나타났다. 첫번째는북한을동반자로여긴다고천명한 7 7 선언의후속조치다. 이후속조치는냉전시기에는상상조차못했던조치로, 남한의양보를전제로북한을공존으로끌어들이기위한것이그목적이었다고분석된다. 구체적인내용은대북비난방송중지를비롯해 1 남한의우방들이자국의법령과정책에따라북한과비군사적물자를교역하는데반대하지않는다. 2 북한및조총련등반국가단체가선전목적으로발행한자료등명백히국헌에위배되는자료를제외한일반공산권자료는모두공개한다. 3 납 월북작가또는재북작가의해방전문학작품에대해상업출판을허용한다는것등이었다. 두번째는 1990년에남북교류협력에관한법을제정한것이다. 이법 3조는 남북교류와협력을목적으로하는행위에관하여는정당하다고인정되는범위내에서다른법률에우선하여이법을적용한다 고규정돼있다. 즉 정당한범위 내에서의남북교류와협력은국가보안법의적용을받지않는다고규정한것이다. 이는남한정부수립이후처음으로북한에대한지원을법적으로보장한것으로, 북한에대한획기적인인식전환으로평가됐다. 이법의제정은김대중, 노무현정부당시의막대한대북지원으로연결됐다. 두정부는이같은대북지원에대해북한에먼저주고후에북한으로부터얻는다는 선공후득 ( 先供後得 ) 이라는논리를제시했는데, 바로이것이공세적공존의식이라고볼수있다. 48 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

67 세번째는정치군사에관한사안도남북협상의의제로삼을수있다고한점이다. 냉전시기남한정부는정치군사문제를논의하자는북한의요구를회피했다 전쟁에따른후유증으로잘못논의될경우국력의열세로인해심각한안보상의위험이올것이라는일종의피해의식에사로잡혀서교류와협력을우선적으로실시하자는기능주의적대북정책에서벗어나지못했었다. 그러나북한보다우월해진국력을바탕으로 1988년당시노태우대통령이유엔총회연설을통해군비축소등군사문제를남북간에논의할수있다고천명해정치군사문제논의가능으로돌아섰고, 이는결과적으로총리급남북고위급회담을가능케한요인으로작용했다. 34) ( 나 ) 북한 : 수세적공존냉전종식이후북한은남한과의공존을모색했으나, 그실상을보면수세적이었다고평가된다. 하고싶어서가아니라, 불가피하게공존을선택할수밖에없는처지에빠졌다는의미다. 이는세가지차원에서살펴볼수있다. 첫째는북한이남북당국간회담에응한점이다. 냉전시절, 북한은남한정부를미제의괴뢰정부로간주하고타도의대상으로삼았다. 따라서남한정부와 1대1 대좌는원천적으로불가능했고, 남한정부는기껏해야정당이나사회단체등과함께하는 정치협상회의 나 대민족연석회의 의일원에불과했다. 그러나냉전종식이후북한은남한정부를대화의상대로여기지않을수없었다. 오히려체제유지를위해남한정부와의불가침선언채택이요구됐고, 이를위해서는남한정부를인정할수밖에없었던것이다 년 9월부터 1992년 9월까지 8차례에걸친총리급남북고위회담에서남북기본합 34) 위의책, p Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ Ⅲ. 남북한상호인식차이와남북관계에대한영향 49

68 의서가채택 발효되는과정을보면, 북한은처음에는남한의요구를거부했다가막판에수용하는모습을되풀이했다. 정전협정의평화협정전환에서의당사자문제를비롯해 대한민국 과 조선민주주의인민공화국 이라는국호를쓰는문제등에서그러했다. 특히남북기본합의서가채택됐던제5차회담당시한만찬자리에서당시연형묵총리가 이번에합의서타결을하지못하면수령님에게혼이날것 35) 이라고언급한것은북한이얼마나수세적인입장인가를단적으로보여주었다. 두번째는남북한이유엔에동시가입하는것을북한이수용한점이다. 냉전시절북한은남북한이각각유엔에가입하는것은 하나의조선 에위배된다는이유로결사반대했다. 그이유는남북한유엔동시가입은남한지역으로하여금미제국주의의군사기지로계속남게만들어나라의분열이고착된다는것이었다. 김일성은남북한이실제로유엔에가입한해인 1991 년신년사에서도 하나의의석으로가입해야한다 고강조했다. 그는 우리는유엔에들어가는문제도련방제통일이실현된다음단일한국호를가지고가입하는것이가장좋다고인정하지만하나의의석으로가입하는조건에서라면그전에라도북과남이유엔에들어가는것을반대하지않을것 이라고밝혔다. 그러나김일성은 9개월여만에 2개의의석으로유엔에가입하는것을인정할수밖에없었다. 남북한동시유엔가입은한반도에는두개의국가가존재한다는점을북한이인정한것으로, 남조선혁명론을근원적으로부정하는조치다. 이만큼북한은당시냉전종식에따른수세적입장에몰렸던것이다. 세번째는북한이연방제통일방안을수정했다는점이다. 냉전시기인 1980년에북한이천명한 고려민주연방제 는 1 남한의현정부 35) 통일부전고위당국자 S 인터뷰, 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

69 청산, 2 주한미군철수등의선결조건을제시했다. 또고려민주연방제가남북한정부의존재를인정하면서완성된형태의통일방안이라고하나, 남북한정부를아무런실권이없는 지역정부 로규정했다. 이런측면에서고려민주연방제는 대남공존 을고려한통일방안이라고보기어렵다. 그러나김일성은 1991년신년사를통해 남북한지역정부에보다많은권한을부여할수있다 는내용의 느슨한연방제 를제안했다. 느슨한연방제 는 2000년남북정상회담에서는남북의정부가외교권및군사권을각각보유하는내용의 낮은단계의연방제 로발전했다. 이는북한이수세적인입장에서고려민주연방제를수정한것으로볼수있다. 냉전종식이후북한의경제력이남한보다열세에놓이게되자북한은 1980년의고려민주연방제는자신에게 독 이될수있다고판단한것으로보인다. 3. 남북한상호인식변화요인 가. 남한차원 (1) 대통령의북한관 철학관 남한정치체제는역대로대통령중심제였기때문에정책결정과정에 서대통령의권한이막강했다. 대북정책도대통령이북한에대해어떤 인식과철학을갖고있느냐에좌우된경우가많았다. 36) 특히국제정세 의동향, 남북문제와국제정치와의연관성등에대해지도자가어떤 생각을갖고있었는지도대북정책에상당한영향을미쳤다. 남한의 36) 박인휘, 대북인식및정책의새로운패러다임모색, 한반도위기구조와통일 평화담론의재구성 ( 북한연구학회춘계학술회의, 2016), p. 80. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ Ⅲ. 남북한상호인식차이와남북관계에대한영향 51

70 역대정부들의대북인식이나정책이분절적인양상을보인것은바로역대대통령들의대북철학이나세계관이달랐기때문이었다. 김영삼정부의대북인식은공존적으로출발했다가적대적으로끝났고, 그사이에서 대결 과 협력 의냉온탕을오갔다. 임기중남북관계에서이룩해야할목표를설정하고이를위해전략적으로어떤정책을구사한다는설계도가없이, 북한과일본등주변국가들의반응, 국내여론등에따라즉응적으로대처했다는것이다. 37) 동맹보다민족이우선 이라고하다가북핵문제가터지자 핵가진자와는악수할수없다 고급선회한것, 제네바합의를놓고미국과갈등을빚은것, 일본이북한에쌀을지원하려고하자일본보다앞서야한다면서대북지원을서두른것등이그런사례에속한다. 그결과전임노태우정부에서만개했던북한에대한 동반자인식 도지속될수없었던것이다. 김대중대통령의북한에대한인식도김대중정부의대북정책을결정짓는핵심요인이었다. 김대통령은임동원전통일부장관의언급대로 1960년대부터북한을적이라기보다는평화와통일의동반자 로인식했다. 38) 김대통령은 1998년집권하자이런인식을과감하게실천에옮겼다. 한반도냉전구조의해체, 즉한국은중소와, 북한은미일과각각수교하고, 남북간에는교류 협력을통한화해협력을이룩하는것이그의신념이었다. 그결과김대중정부는 1 북한을먼저지원한후에북한으로부터협력을받으며 2 정치군사적으로돌발사태가벌어져도포용정책을중단하지않는일관성있는정책을펼쳤다. 1999년, 2002년서해에서남북해군간에무력충돌이벌어졌어도포용정책이유지될수있었던것은김대통령의이런대북철학관에기인한것이었다. 37) 통일부전고위당국자 K 인터뷰, ) 임동원, 김대중의통일철학과햇볕정책, 한반도평화포럼지음, 통일은과정이다 ( 서울 : 서해문집, 2015), p 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

71 이명박대통령의대북관도독특했다. 그는남북관계를크게두가지차원에서바라보았다. 하나는 사업 (business) 적 인관점이다. 남한이북한에무엇인가주면, 북한도남한에게무엇인가보답이있어야한다는것이다. 서로이익이나는관계가되어야한다는것이다. 이것이그가취임사에서던진 실용주의 의본질적의미였다. 다른하나는북한체제의본질적성격에대한탐구없이국제정치의관점에서북한을바라본점이다. 한국이미국과중국등강대국들과관계를잘맺고있으면북한은신경을쓰지않아도무방하다 는시각을갖고있었다. 즉북한문제를외교문제로간주했던것이다. 나중에거두어들였지만취임초통일부를폐지하고외교부의한부서로하려고했던정책이이런측면을단적으로보여주었다. 이명박대통령이 2011년외교부 통일부업무보고석상에서남북관계전망에대해서는외교부에대해질문하고, 통일부에대해서는 중장기통일방안연구를잘하라 고지시한것도같은맥락에서볼수있다. 39) 이명박대통령의이런대북철학관은북한핵문제와남북관계를연계시켰고, 그결과김대중 노무현정부 10년동안추진됐던포용적대북인식은더이상지속될수없게된것이다. (2) 국제정세의급변한국은지정학적으로소련 중국및미국 일본등주변 4강국이빚어내는국제정치상의역학관계에서벗어날수없다. 이는남북간의상호체제인식을규정하거나변경하는데서도하나의요인으로작용했다. 첫번째사례는미국 중국간데탕트로 1970 년대초반가능해진남북 39) 통일부고위당국자 C 인터뷰, Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ Ⅲ. 남북한상호인식차이와남북관계에대한영향 53

72 대화다 전쟁으로 20년가까이적대관계에있던양국이전격적으로데탕트관계에들어선것은한반도에평화무드를요구했다. 미국이중국과의화해를결정한배경은소련과분쟁상태에있는중국을미국의편으로끌어들임으로써소련과의냉전에서유리한고지를차지하려는전략에서다. 동시에미국으로서는당시골칫거리였던베트남전의수렁에서벗어나고미국의경제불황을타개하기위해선아시아주둔미군감축이필요했고, 이는중국과의화해정책을요구했다. 미국이중국과화해하려면아시아지역, 특히한반도에서의긴장완화와전쟁위협감소는불가피했다. 강대국미국과중국이연출한이런국제정치상의상황변화는박정희정부에게북한과의대화압력으로작용했다. 이에박대통령은기존의 선건설후통일 전략에 선평화후통일 전략을추가하고이를병행추진하는전략을선택했다. 40) 즉박정희정부는강대국간의데탕트라는새로운변화의흐름에따라기존의 대북적대인식 을어느정도교정할수밖에없는상황에처하게된것이다. 두번째는 1980년대말미국과소련간의냉전종식이다. 1988년출범한노태우정부이후남한정부들은기본적으로북한에대한공존인식을보여주었는데, 여기에는냉전종식이결정적요인으로작용했다. 냉전종식이전까지남한은북한에대해경제적으로는앞섰으나, 정치군사적으로는수세적이었다. 북한은판문점도끼만행사건 (1976 년 ), 아웅산테러 (1983년), 비무장지대등에서총격사건등각종무장도발을저질렀다. 이는남한체제에대한김일성의 자신감 의발로라고도볼수있다. 남한으로부터의강력한군사적보복을의식했다면이런도발을자행할수없었을것이기때문이다. 40) 백학순, 박정희정부와전두환정부의통일 대북정책비교 ( 성남 : 세종연구소, 2014), p 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

73 그러나미소간냉전종식이라는국제정세의격변은남한의이런대북열세를일순간에역전시켰다. 물론남한의경제력우세, 서울올핌픽개최등경제 사회적자본의우세등의요인도있었으나, 결정적요인은냉전종식이라고볼수있다. 사회주의종주국소련이붕괴하고소련과중국이한국과수교한것은남한에게결정적인증원군이었던셈이다. 이는남한대통령들이아무리북한을동반자로간주하려해도탈냉전이없었으면불가능했다는의미다. 특히탈냉전은남한대통령들에게 북한과의체제경쟁은끝났다 는인식을심어주었다. 한예로노태우대통령은 1988년 4월 15일민주평화통일자문회의자문위원들에게보내는친서에서자신의임기인 앞으로 4~5년이통일의문을여는데있어서결정적인시기가될것이라는확신을갖고있다 고낙관적견해를피력한바있다. 41) 이처럼국제정세의격변은남북상호체제인식의형성과변화에큰영향을미쳤다. (3) 북한의도발 북한의도발도남한정부의대북인식을규정하거나변화시키는데하나의요인으로작용했다고볼수있다. 북한은휴전이후 2014년 11월말까지 1072건의국지도발을저질렀는데, 1960년대가 329건으로가장많고, 그다음이 2000 년대 276건이다. 42) 북한의도발은무력공격 테러 게릴라전 납치납북등다양하며, 이는당연히남한의대북인식에부정적영향을미쳤다. 기존 적대인식 은더욱심화됐으며, 기존의 공존 의분위기를 적대 로돌아서게만들었다. 북한의군사적도발과관련한전자 ( 前者 ) 의한사례로판문점미군장교살해 (1976) 를 41) 양영식, 통일정책론, p Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ 42) 대한민국국방부, 2014 국방백서 ( 서울 : 대한민국국방부, 2015), p. 25. Ⅲ. 남북한상호인식차이와남북관계에대한영향 55

74 들수있다. 당시남북관계상황은 1973년 8월북한이남북대화중단을일방적으로선언했으나, 이를정상화하기위한남북조절위원회부위원장회의는열리고있었다. 그러나북한은 1975년월남이공산화되자부위원장회의를중단시켰고, 이어 1976년 8월에는 판문점사태 를일으켰다. 그러자박정희대통령은 8월 20일육군제3사관학교졸업식에서 우리가참는데도한계가있습니다. 미친개한테는몽둥이가필요합니다 라고말했다. 북한의군사적도발에대한적대인식이훨씬강화된것이다. 후자 ( 後者 ) 의사례로는이명박정부시절 천안함사건 및박근혜정부시절 4차핵실험과장거리미사일발사를들수있다. 2010년 3월천안함이북한의어뢰공격을받기전남북관계분위기는긍정적이었다. 이대통령은연두시정연설에서 남북관계의새로운전기를만들자 는목표를제시했다. 1월말에는영국 BBC 방송과의회견에서 조만간이라고단정지어말할수는없지만아마연내에 ( 김정일국방위원장을 ) 만날수있을것같다고본다 고말했다. 북한도신년사를통해 북남관계개선의길을열어나가야한다. 민족의화해와협력을적극실현해야한다 고강조했다. 남북의이같은움직임은 2009 년 10월부터싱가포르에서열렸던남북정상회담을위한비밀협상에기인한것이었다. 이협상에서는정상회담개최와관련해상당한수준의합의가이루어졌으나, 정부내불협화음으로최종합의에는이르지못했다. 이런상황에서 2010년 3월 26일 천안함사건 이벌어지자이명박정부의대북인식은 적대 로돌아섰고, 북한과의경제교류와협력을중단하는 5 24 선언등강경정책을추진했던것이다. 박근혜정부후반부에도이와비슷한사례가재현됐다. 2016년 1월 6일북한이제4차핵실험을하기전남북관계는최소한적대적은아니었다. 전년도인 2015 년 8월북한군이 DMZ 내에몰래설치한목함지뢰 56 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

75 사건으로남북간긴장이최고조로올랐다가 8 25 합의 로남북차관급회담이열려금강산관광재개등현안을논의중이었다. 통일부고위당국자도같은해 12월 내년에는전당대회가열리기때문에 ( 북한으로서는 ) 아무래도긴장이나적대적인관계보다는좀더부드러운주변환경이도움이된다고판단할것 이라고전망했다. 43) 북한도 2016년신년사에서비록박근혜정부를비난하기는했으나, 남북관계개선을위해적극노력하겠다 는의사도표명했다. 특히핵위협에대한직접적인위협이없었다. 그러나북한은 2016년이시작된지 6일만에전격적으로핵실험을하고, 2월 7일에는장거리미사일을발사하는군사적도발을저질렀다. 이에박근혜정부는 2월 10일개성공단을폐쇄하는것을시발로해전면적이고포괄적인대북제재에나섰다. 박대통령의발언도 북한의붕괴와자멸 에포커스를맞추는 적대인식 을분명하게나타냈다. 2016년 2월국회국정연설통해처음으로 북한체제붕괴 라는용어를쓰면서북한이 협상의대상 이아니라 변화의대상 임을밝혔다. 44) 이해광복절경축사에서는 북한당국의간부들을포함한모든북한주민들 을향해 ( 통일은 ) 어떤차별과불이익없이동등하게대우받고역량을마음껏펼치며행복을추구할수있는새기회를제공할것 이라고말했다. 김정은을포함한최고지도부와나머지계층을분리하겠다는의지의표명으로, 박근혜정부의대북적대인식이더욱강화되고있음을보여주는발언이라고볼수있다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ 43) 문화일보, Ⅷ 44) 중앙일보, Ⅲ. 남북한상호인식차이와남북관계에대한영향 57

76 (4) 대통령의국내정치적수요역대남한정부의대북인식을규정한요인중의하나로, 해당정부들의국내정치적수요를들수있다. 통일을비롯한남북문제는전국민의삶을규정하는기본속성상국내정치와연관을맺지않을수없다. 그래서인지다양한형태로역대정부의대북인식에영향을미쳤다. 첫번째는이승만정부의 북진통일론 이다. 이것은표면상으로는무력으로통일을하자는주장이었지만, 내막적으로는다른목적이있었다. 그것은 1 한반도가남북대결상태라는점을미국에주지시켜미국으로부터군사원조를더많이받아내며 전쟁으로공산주의에대한국민적적개심이충만한상황을활용, 무력통일이라는국가적노선을제시함으로써친일파중용등으로야기된정통성시비에서벗어나는것이었다. 45) 이같은북진통일론은결과적으로북한에대한인식을적대적으로규정하는데기여했다. 두번째는 1971년부터박정희정부가추진했던남북적십자회담 남북조절위원회등남북대화였다. 물론이들남북대화들이가능했던것은미국과중국간의전격적인데탕트, 닉슨독트린에따른아시아지역에서의미군철수등국제정세의급변이결정적요인이었다고볼수있다. 그런데여기에는박정희정부가고려했던국내정치적수요도또하나의요인으로작용했다. 그것은박정희정부가 1971년 12월의국가비상사태선포, 1972 년 10월의유신체제선포등박대통령 1인의권력을강화하기위한조치들을취하면서그배경으로통일과남북대화를삼았던점이다. 박대통령은유신선포담화에서 현체제는남북대화같은것은전연예상치도못했던냉전시절에제정된것이기때문에새로전개되는남북대화국면에대처하기어렵다 는식의이유를 45) 양영식, 통일정책론, pp. 24~ 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

77 제시하며유신을단행했던것이다. 46) 세번째는전두환정부의전향적인대북인식이다. 전두환정부는정통성에서치명적약점을갖고출범했다. 이와함께 1988 년서울에서올림픽이개최된다는것이 1981 년 9월결정됐다. 전두환정부는출범초부터남북한당국최고책임자상호방문을제의하는등대북대화공세를폈다. 특히남한이거부할것으로예상하고북한이던진수재물자제공제의를전격적으로수용해남북대화를가능하게했다. 이같은전향적인대북정책들은 1986년아시안게임과 1988년올림픽의안전한개최를위한북한관리와정통성결여를남북관계업적으로보완하려는정치적수요차원에기인했던것으로분석된다. 네번째는노무현정부의대북송금특검이다. 노무현정부는출범당시김대중정부못지않게북한에대한 포용적인식 을갖고대북정책을추진할것으로예상됐었다. 그러나 2005 년 6월정동영통일부장관이김정일국방위원장을만나기전까지당국간회담이개최되지않는등그렇지못했다. 여기에는 퍼주기 나 북한에끌려다녔다 는등김대중정부시절에빚어졌던논란에대해선을그을게있다면긋겠다는입장을노무현정부가가진것이한요인이었다. 국내정치적수요가대북정책에반영된것이다. 그결과현대의대북송금문제에대해김대중전대통령이그불가피성을공개적으로표명했고, 북한의조국평화통일위원회도남한에서특검제가도입될경우남북관계가동결될것이라고경고했으나, 노무현정부는이에개의치않고특검을강행했던것이다. 46) 백학순, 박정희정부와전두환정부의통일 대북정책비교, p Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ Ⅲ. 남북한상호인식차이와남북관계에대한영향 59

78 나. 북한차원 (1) 이념과체제북한의대남인식을결정짓는요인중의하나는북한특유의이념과체제이다. 이념은마르크스 레닌주의 주체사상 김일성 김정일주의로, 체제는 일종의집단지도체제 에서 수령체제 로각각변천해왔다. 이같은북한의이념과체제는자유민주주의와의회주의를토대로하는남한의그것들과는상극이다. 따라서북한이이를남한에이식하려고할경우북한의대남인식은 적대적 인속성을띨수밖에없게된다. 그런데냉전종식이후북한은자신들의이념및체제를남한에이식하기는커녕거꾸로이식당할수도있는체제위기에직면했다. 이에북한은 수령 당 대중이일심단결된우리식사회주의체제 라는새로운 체제논리 를내세우면서체제위기를돌파하려고했다. 한예로김정일은 국제공산주의운동의력사적경험은탁월한수령의령도를받을때인민대중의혁명위업은그어떤어렵고복잡한조건에서도승리적으로전진하게되지만그렇지못할때에는우여곡절을겪게된다 고주장했다. 47) 이같은상황은북한의대남인식에서이중성을야기했다. 북한은체제위기를벗어나기위해서는남한을비롯한외부세계와우호적인관계를맺는것이필요하다고판단했다. 그래야경제적지원도받고안보상의우려도해소할수있기때문이었다. 북한이 2절나항에서설명한것처럼, 수세적입장에서남한과의 공존 ( 대결과협력의병행 ) 을추구한것은이런배경에서였다. 그러나북한이 100% 그렇게한 47) 김정일, 사회주의건설의력사적교훈과우리당의총로선, 김정일선집 12 ( 평양 : 조선로동당출판사, 1997), p 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

79 것은아니었다. 즉경제적지원을받기위한실리차원에서는남한당국을 협력 의대상으로간주했으나, 북한식사회주의 나 수령체제 를훼손하는사안이발생하면 대결 로돌아선것이다. 48) 탈북자단체등에서김정일이나김정은의권위를훼손하는내용의전단을보낼때나, 남측의대통령이 북한의핵 경제병진노선은성공하지못한다 고북한체제를비판했을때이를격렬하게비난한것이그런사례다. 이런북한의행태에대해김형기전통일부차관은 북한은변화를선택해야할불가피한상황에처해있더라도체제를지탱해온기존이념과논리를철회하거나그근본적오류를시인하려하지않는다 면서수령의권위에연관된사안은양보와타협의대상이될수가없다고설명했다. 49) (2) 국제정세급변 북한의대남인식을변화시킨요인중의하나는북한을둘러싼국제 정세의변화다. 북한도남한과마찬가지로, 역사적으로나지정학적으로구소련 중국 미국등주변강대국의영향력에서벗어날수없다. 따라서 1970년대초반미중데탕트, 1980년대말미소간냉전종식등국제정세의급변은대남관계를포함한북한의대외정책에영향을미쳤다. 특히냉전종식은미국과소련간의합의가아닌, 공산주의국가인소련의붕괴과정에서야기된만큼소련의동맹국인북한이대남관계에서갖게되는부정적입장에서의충격은다른어떤사안보다클수밖에없었다. 50) 48) 방인혁, 김일성시대북한의대남인식변화연구, p ) 김형기, 남북관계변천사 p Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ 50) 김계동, 남북한외교정책비교 : 의존적동맹외교와교차적평화외교, 체제통합연 Ⅲ. 남북한상호인식차이와남북관계에대한영향 61

80 북한은미중화해움직임에처음에는특별한의미를두지않았다. 김일성은 1971 년일본언론들과의회견에서 우리는아직닉슨의중국방문과관련하여우리의대외정책을크게변동시켜야되겠다고는생각하지않고있다 면서 우리나라의대외정책은자주적인대외정책이며우리는우리대로자기의외교정책을가지고있으므로닉슨이중국에오든, 중국에서어떤립장을취하든그것은우리에게큰파문을일으키지않는다 고밝혔다. 51) 김일성은대남관계에서도기존에취했던적대적인인식을그대로유지하겠다고당전원회의에서천명했다. 52) 그러나김일성의이같은입장은오래가지못했다. 미국과중국이라는강대국이힘을갖고데탕트를추구하겠다는국제정치상의흐름을거역할수없었던것이다. 김일성은 1971 년말남한의고위급남북당국접촉제의를수용하고, 결국 1972년남한과 7 4 공동성명 에합의했다. 즉김일성은남한을적대적으로계속밀어붙이고싶었으나, 미-중화해라는국제정치상의요인이-비록형식적이지만 -북한을 대남대화 국면으로이끌어간것이다. 이과정에서김일성은남북대화를주한미군의철수분위기를조성하려는한수단으로활용하려고했다. 북한은 1970년제5차당대회에서 사회주의의완전승리 를당면과업으로천명했다. 향후어느시점인지지정은하지않았지만, 사회주의의물질기술적토대를튼튼히쌓고도시와농촌의차이, 노동계급과농민의계급적차이가없어진단계 인 사회주의의완전승리 를향해나아가자고북한주민들에게촉구한것이다. 53) 이는북한체제에대한 구회편, 남북한비교론 ( 서울 : 명인문화사, 2006), p ) 김일성, 조선로동당과공화국정부의대내외정책의몇가지문제에대하여, 김일성저작집 26 ( 평양 : 조선로동당출판사, 1984), p ) 서대숙지음 서주석옮김, 북한의지도자김일성 ( 서울 : 청계연구소, 1989), p ) 김일성, 사회주의의완전한승리를위하여, 김일성저작집 40 ( 평양 : 조선로동당출판사, 1986), pp. 213~ 전환기남북관계영향요인및향후정책방향

81 김일성의자신감의표출로볼수있다. 그러나 20여년만에북한에들이닥친냉전종식이라는국제정세의급변은이런김일성의자신감을상실케했다. 즉북한은 1972 년남북대화당시대남인식을일시적으로 공존 으로바꾼것과는질적으로다른차원에서 공존 으로돌아선것이다. 즉 공존 을구성하는 대결 과 협력 에서 협력 의비중을대폭높인것이다. 한예가남북대화의성격변화다. 북한에게 1972년당시의남북대화는 혁명과업수행을위한전술적수단 이었으나, 1990년대초반의남북대화는 이기기위해서가아니라얻기위한대화 로변질된것이다. 54) (3) 대남경제력우열남한에대한북한의인식을규정하거나변경한요인중의하나는대남경제력이다. 김일성과김정일은경제력이남북관계에미치는영향에대해다양하게언급했다. 김일성은 1964 년 우리가가지고있는 강력한경제력은조국통일의중요한밑천으로된다 면서 우리의경제력이강화되면될수록그것은남조선인민들에게더욱더커다란혁명적영향을줄것 이라고말했다. 55) 김정일도 1984년 조국통일위업을하루빨리실현하며나라의대외적권위와위신을더욱높이기위하여서도인민생활을획기적으로높여야한다 면서 우리인민들의생활을획기적으로높여물질문화생활분야에서북과남사이를하늘과땅차이로만들어놓으면남조선인민들이공화국북반부를희망의등대로바라보면서사회의민주화와조국통일을위한투쟁에더욱힘차게떨쳐나 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ 54) 김형기, 남북관계변천사, p ) 김일성, 조국통일위업을실현하기위하여혁명력량을백방으로강화하자, 김일성저작집 18 ( 평양 : 조선로동당출판사, 1982), p Ⅷ Ⅲ. 남북한상호인식차이와남북관계에대한영향 63