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1 33 기획 : 남북한의통일정책과남북대화전략 북한대남정책연구의쟁점 34) 전미영 * Ⅰ. 문제제기 Ⅱ. 북한대남정책의개념규정에대한논의 Ⅲ. 대남정책변화에관한두가지관점 Ⅳ. 대남정책의결정요인및결정과정 Ⅴ. 탈냉전기북한대남정책의변화와한계 ABSTRACT The Issues of the Discussions on North Korea's South Korea Policy The purpose of this paper is to review the current trend of studies on North Korea's South Korea policy and to analyze related issues. There is a controversy about the South Korea policy of North Korea: did it change or did it not change? This paper concentrates not only on controversial opinions but on factors that lead North Korea's government to an appeasement policy towards South Korea. The main factors are the international environment, domestic economic deadlock and the rise in international competitiveness of South Korea. North Korean political leaders and administration expect that North Korea can recover from severe economic problems by financial support of South Korea. Moreover they no longer consider that the South Korea regime would be overthrown easily through revolution. Therefore North Korean traditional unification policy, ÔStrategy of South Korea Revolution,Õ has changed. As the situation turned out unfavorable for North Korea, South Korea policy of North Korea pursued more practical purpose. Key Words: North Korea, South Korea policy, unification policy, relation between South and North Korea, strategy of South Korea revolution. * 동국대학교북한학과강사

2 34 統一問題硏究 2005 년상반기호 ( 통권제 43 호 ) Ⅰ. 문제제기북한의대남정책은변화하고있는가. 아니, 좀더정확히말해서북한의대남정책은변화의스펙트럼, 그어느지점에위치하고있는가. 이논문은북한대남정책의변화를바라보는최근의논의들을중심으로하여북한대남정책의변화여부와그성격을살펴보고자한다. 북한의대남정책은대내외적정세에지속적인영향을받으면서전략및전술의변화를겪어왔다. 북한당국은분단이후남한을소위식민지반봉건사회로규정하였으며이러한대남인식하에북한에민주기지를건설한다음북한의혁명역량으로남한을해방시키고통일을달성한다는민주기지론에입각한대남정책을추진하였다. 무력통일이좌절된이후에는남조선자체의혁명역량강화를통한조국통일을완성한다는 남조선혁명론 에입각하여대남전략을변화시켰다. 이후에도북한은대내외적상황변화에적응하면서여러차례전략과전술에굴절을보여왔다. 북한당국은대내외적정세변화에따라각종무력도발을통해남조선혁명을지원하는한편평화적방법을표면에내세우면서남한사회의내부적동요를심화시키는등평화와도발이라는이중전술을구사해왔다. 또한 1990년대이후사회주의권의몰락, 북한경제의급속한침체, 남한과의경쟁력약화등의대내외적위기에직면하면서북한의대남정책도체제생존이라는국가목표를극대화하기위한차원으로전환되기에이르렀다. 이러한북한의대남정책의변화를바라보는우리학계의평가는상이한입장을보이고있다. 즉북한의대남정책과관련하여불변론과본질적변화론으로대립하고있는것이사실이다. 이논문은쟁점화되어있는북한의대남정책의변화여부에주목하고자한다. 또한여기서는불변론과본질적변화론으로단순화되고있는이분법적대립을넘어서대남정책의결정요인및결정과정을바라보는다양한입장들을검토해보고최근진행되고있는대남정책의분야별변화실태를살펴봄으로써북한대남정책변화의방향과한계를파악하고자한다. Ⅱ. 북한대남정책의개념규정에대한논의 북한의 대남정책 에대한개념규정이논의되는이유는우리학계에서한동

3 북한대남정책연구의쟁점 35 안대남정책에대한개념이정리되지못했기때문이기도하지만, 또한남북관계의특수성으로인하여북한의대남정책의성격은다양하게규정될소지를안고있다는사실에기인한다. 북한의대남정책은북한의대외정책중남한을대상으로한정책인동시에, 통일정책과밀접히연결되어있다. 따라서지금까지대부분북한연구에있어서 대남정책 과 통일정책 은동일한개념으로취급되어혼동되거나전자가후자의하위개념으로평가되는경우가적지않았다. 대남정책을통일정책과분리된개념으로접근해야한다는논의는정성장에의해본격적으로제기되었는데, 즉그에따르면, 대남정책의속성상통일정책이지향하는방향과매우유사하지만엄격한의미에서대외정책중남한에국한된정책으로서매우현실주의적인입장에서파악할수있다. 예를들자면, 통일정책의기본논리가 ' 전조선혁명론 ' 과주체사상에기초하여하나의조선을완수하는것이라고할때대남정책은매시기마다변화된국내외정세를모두고려하여주어진객관적조건을활용하여자국의국가이익을극대화시키는데그목적이있다. 정성장은이러한관점에서통일정책과대남정책이라는용어를분리하고있는데, 그는북한이남한과의관계에서장기적으로추구하는목표와현재적으로추구하는목표를명확하게구분하기위해서그리고특수목적을지향하는정책과특정대상에대한정책간의상관관계를명확하게파악하기위해서라도이두용어에대한정확한이해가필수적이라고지적하고있다. 그리고이러한입장에기초하여통일정책은 민족통일의실현을위해북한당국이내부적으로그리고외국및남한과의관계에서추구하는제반정책으로써통일과관련된조선로동당의노선, 대외정책그리고남한에제의한통일방안과대남공작사레등에서파악할수있는것 으로정의하고있다. 반면대남정책은 북한이한반도의적화통일뿐만아니라체제생존및내부결속강화를위해대남관계에서추구하는일련의정책으로서크게대남한당국정책과대남군사정책그리고대남경제정책으로구성되는것 이라고정의하고있다. 1) 1) 정성장, 북한의통일및대남정책목표의변화연구, 고황정치학회보, 제 2 집 (1999), pp. 161~162

4 36 統一問題硏究 2005 년상반기호 ( 통권제 43 호 ) 이런입장은최완규에의해긍정적으로받아들여지고있는데, 최완규는대남정책과통일정책의개념을분리인식함으로써북한이공식적으로표방해온통일정책목표가부분적인변화만을보여온것에반해남한과의관계에서실질적으로추구해온대남정책의목표에는시기에따라주목할만한변화가있었다고평가하고있다. 2) 이들의지적은지금까지통일정책과대남정책간의개념적차이를명확히해주고있다는데에큰의미를갖는다. 그러나이러한논의가시작된그배경은북한의대남정책을적화통일을위한남조선혁명전략과동일시해왔던냉전기우리사회의일반화된북한인식에대한문제제기에서시작된것이라고볼수있다. 즉탈냉전기, 실질적으로체제생존이라는국익을위해통일을매개하지않고전개되는북한의대남정책을설명하기위해서는과거, 통일정책의하위개념으로인식하던양식으로는북한의대남정책의변화여부를이해할수없다는문제의식에근거하고있다. 물론그개념적차이를인정한다고하여도대남정책과통일정책에는엄밀히분리될수없는교집합의지점이존재하는것이또한사실이다. 즉남한에있어서북한이라는존재가그러하듯, 북한에있어서남한이라는존재또한외국이아닌, 언젠가는통일해야할민족이기때문에대남정책수행에있어서통일이라는궁극적목적을분리시킬수없는것이다. 따라서북한의대남정책은통일정책이라는변수에밀접히영향을받을수밖에없다. 이러한관점에서보았을때, 북한의국가목표가남한의적화통일을통한전조선의혁명에주어졌던시절과북한의국가목표가즉각적통일보다는체제보존으로전환하게된현상황의대남정책의성격이달라질수밖에없는이유도여기에있는것이다. 2) 최완규, 김정일정권의대남정책변화요인과방향연구, 1994~1998: 북한국내정치와대남정책과의상관성을중심으로, 국방대학교안보문제연구소, 안보학술논집 (1998), pp. 164~170. 정봉화도이러한입장에서대남정책의개념정립의필요성을언급하고있는데, 그는대남정책과통일정책이그대상이남한이라는점때문에명확한구분없이이해되고혼용되어왔다는것을지적하며, 북한의대남정책의목표와전략, 전술등을이해하기위해서는이것에대한명확한정의가선행되어야함을강조하고있다. 정봉화, 대결에서공존으로 ( 서울 : 한울, 2000), p. 18.

5 북한대남정책연구의쟁점 37 Ⅲ. 대남정책변화에관한두가지관점 북한의대남정책의변화여부에대한우리학계의평가는크게대남정책변화론과불변론으로양분되어있다. 불변론을펴는측은북한은적화통일을목표로한대남혁명전략을포기하지않았고앞으로도포기하지않을것으로평가한다. 변화론을펴는측은김정일위원장의개혁 개방의지를확실한것으로평가하며이러한맥락에서대남정책이새롭게변화하고있다고본다. 각각의주장및논거를보면다음과같다. 1. 대남정책불변론북한의대남정책의불변론을주장하는입장은북한당국은아직까지적화통일과남조선혁명에대한목표를포기하지않았으며최근일련의유화적인대남제스처는단지체제와병력을유지하기위한충분한원조를얻어내기위한전술일뿐이라고본다. 즉불변론자들은몇가지의구체적인증후들, 북한의당규약, 법령의문구들, 또는계속되는북한의군사도발등을중요한불변의증후로들고, 그남북화해협력과정에서나타나는변화의태도를남조선혁명을위한전술적기만책으로치부하고있다. 이러한입장의주장과논거는다음과같다. 첫째, 불변론자들은남북정상회담에도불구하고북한의대남정책이근본적으로변하지않았다고평가한다. 즉 햇볕정책은북한정권으로하여금무력에의한체제보존, 통일전선전략에의한대남접근방식을포기하도록했어야했다. 하지만실상은핵에의한무력강화만이체계적으로이루어졌다 3) 고주장함으로써남한의햇볕정책이북한의대남정책의변화를유도했다는입장에반대한다. 두번째로는북한당국의법령, 당규약의불변을강조한다. 먼저불변론자들은북한의법령과당규약이변하지않고있으며, 남조선혁명론의공식적포기선언이없다는사실을지적한다. 4) 즉 50년전이나지금이나북에있어서남조선 3) 조선일보, 2003 년 7 월 10 일. 4) 불변론자들은 조선로동당규약 의 조선로동당의당면목적은공화국북반부에서사회주의의완전한승리를이룩하며전국적범위에서민족해방과인민민주주의혁명과업을완수하는데있으며최종목적은온사회의주체사상화와공산주의사회를건설하는데있다 는항목과 사회주의헌법 제 9 조의 공화국북반부에서인민정권

6 38 統一問題硏究 2005 년상반기호 ( 통권제 43 호 ) 해방론은그들의신앙이자국시요존재의근거, 존재의이유다 5) 라는것이다. 또한북한당국의공식담론에서불변의증후를설명한다. 즉 북한의신사고선언에는북한체제민주화나남반부혁명포기등은전혀들어있지않고오히려김정일독재와선군정치의강화등시대역행의구호만들어있다는점에주목해야한다 6) 고지적한다. 북한당국은남조선혁명을통한공산화통일을민족성업으로내세우면서전쟁, 사회주의건설, 부자세습체제의강화, 정치적억압과경제적궁핍까지도통일을위하여라는명분하에정당화해왔다. 즉인민을동원하고일체화시키는중요한정치이데올로기의역할을수행해왔다. 또한북한의남조선혁명론은주체사상과도밀접히연관되어있다. 따라서주체사상이북한체제내에서지고의위치를차지하는한최소한이데올로기차원에서라도남조선혁명을통한공산화통일은포기할수없는불변의과업이라고본다. 세번째로는북한의대남인식이변하지않았다고평가한다. 즉남한정권에대한북한의기본인식은 파쇼 로서이러한인식으로인해북한은기회가있을때마다파쇼타도와민주정권수립을주장한다. 파쇼론은남한최고지도자를인정하지않고제거해야할대상으로보도록한다. 김대중정부에대해서는전술적차원에서이러한성격을규정하고있지않지만기본적인식은변하지않은것같다고평가한다. 7) 네번째로북한의대남정책은구조적차원에서이중전략을지속해왔으며내용적차원에서는공세적입장에서공존적입장으로전환되어왔다고본다. 즉, 북한은 조국통일 을달성하기위한대남정책으로서무력해방, 남조선혁명, 남북대화등의방식을국내외적상황에따라융통성있게배합하여사용하였다. 즉선전적명목적차원의평화공세 ( 남북대화제시의및연방제통일방안제시 ) 정책 을강화하고자주, 평화통일, 민족대단결의원칙에서조국통일을실현하기위하여투쟁한다 는조항등을불변의근거로제시하고있다. 5) 조선일보, 1996 년 10 월 11 일. 6) 조선일보, 2001 년 10 월 4 일. 7) 전현준, 북한의대남정책의특징 ( 서울 : 통일연구원, 2002), p. 5. 제성호또한이와유사한입장에서있는데그에따르면북한의대남인식은남한정부의실체불인정 ( 미제식민지론 ) 에입각한남조선혁명론으로집약된다. 주간조선, 2000 년 6 월 30 일.

7 북한대남정책연구의쟁점 39 과전복적실제적차원의무력도발및통일전선전술 ( 지하당구축 ) 정책을병행추진하는이중전략을지속하였다는것이다. 즉, 조국통일 ( 한반도의공산화 ) 을달성하기위한대남정책으로서무력해방, 남조선혁명, 남북대화등의방식을국내외적상황변화에따라융통성있게배합했으며남조선혁명을위한남한체제전복정책으로부터북한체제의유지를위한남한체제약화정책으로점차이전시켜왔으나위장평화와전복의이중전략적대남정책을지속하고있는것으로분석하고있다. 8) 2. 대남정책변화론변화론의입장은과거와는달리북한이본질적으로변화하기시작했다는점에초점을맞춘다. 이러한시각은특히햇볕정책의의의를높이평가하고대북포용정책의성과를강조하는경향이짙다. 본질적변화에대한이들의주장및논거는다음과같다. 첫째, 모든국가의외교정책이그러하듯이북한의대남정책역시국익의변화에따라변화할수있고실제변화해왔다고주장한다. 많은전통적연구자들이적대적의존을남북관계의일반적특징으로규정하지만, 북한의내부사정은적대를지속할수없도록만들고있으며, 그변화의핵심은바로 탈냉전의적응 이라고규정하고있다. 9) 둘째로, 현재의상황에서 남조선혁명론 은북한사회주의의혁명적대의와명분이라는대내용수사학적의미이상의구체적인정책화는사실상불가능하다고평가한다. 10) 이러한입장은, 남조선혁명을통한조선혁명의완성이라는주관적의지가사회주의진영의붕괴와자원고갈이라는환경적요인에의해좌절될수밖에없었음을강조한다. 즉 사회주의권의붕괴, 외교적고립, 내부경제자원고갈등의환경변화가북한의대남전략에 근본적인 변화를초래 했으며 공식담화에서대남전략 ( 남조선혁명론 ) 의변화가드러나지는않으나실제정책상에서 8) 허문영, 북한통일정책, 북한연구, 21 집 (1995), p ) 김연철, 최근남북한환경변화에따른북한의대남정책변화, 통일경제, 1998 년 4 월호, p ) 이종석, 분단시대의통일학 ( 서울 : 한울, 1998), p. 108.

8 40 統一問題硏究 2005 년상반기호 ( 통권제 43 호 ) 는변화 11) 하고있다고설명한다. 즉북한이여전히남조선혁명을추구하고있다고보는입장은심각한식량난으로허덕이고있는북한을지나치게과대평가하는것이라고인식한다. 따라서본질적변화론의입장에서있는연구자들은북한의대남정책을주로대남경제정책을중심으로고찰하는경향이있으며, 남북한의경제적역학관계의변화가북한의통일및대남정책을변화시켜왔다고주장한다. 두번째, 북한의대남인식도변하고있다고평가한다. 즉북측이김대중정부의햇볕정책을신뢰하게되었고이러한신뢰감에기초하여자신의체제안전과경제재건을위해남측과의실질적대화와협력이필요하다고판단했기때문에정상회담은가능한것이었다고본다. 정상회담은남과북의최고지도자인김대중대통령과김정일국방위원장이직접만나합의하고서명함으로써 선언 이라는높은수준의형식으로발표되었는데무엇보다도김대중정부가출범한이래꾸준히일관되게추진해온대북포용정책인햇볕정책의성과였다는점에서그이전의남북합의와는그성격이질적으로구분된다고평가한다. 12) 세번째로는불변론자들이불변의증거로자주거론하는군사적도발도현재에와서는생존을위한협상전략적차원으로그의미가변화했으며사후해결과정도과거와는크게달라졌음을 1996년잠수함침투사건의공식사과등을논리적근거로내세우고있다. 또한북한의대남정책의변화에회의를가지게하는이러한북한의모순된대남정책을 남북관계의속도조절, 북한의권력이기능적으로통합되지못함 13) 등으로해명한다. 또한북한당국의공식담론의불변요소에대해서는 교조주의와실용주의의착종, 냉전에서탈냉전으로의전환의과도기적성격 등으로설명한다. 북한의대남전략의변화에대한논쟁은기본적으로각논자들의냉전해체와북한변화를바라보는인식론적인차이에서출발하고있다. 즉대남적화통일에대한북한당국의 의지 와그것을실현시킬수있는 능력 중어느측면을더강 11) 이종석, 북한의권력구조재편과대남전략, 국가전략, 5 권 1 호 (1999). 12) 김근식외, 남북정상회담 : 이해의길라잡이 ( 아태평화재단, 2000), p ) 백학순, 최근북한과관련된일련의사태를어떻게보아야하며우리는과연햇빛정책을지속해야하는가, 정세와정책, 1999 년 7 월호.

9 북한대남정책연구의쟁점 41 조하는가에대한입장차이에기인한다. 그리고그논거로서양측은현실에서확인할수있는 변화의증후 와 불변의증후 들중어느것을강조하고어느것을부차화시키느냐의입장차이를수반한다. 좀더구체적으로보면, 불변론자들은현실적상황요인보다도북한당국의적화통일에대한의지를보다강조한다. 그리고북한당국의적화통일에대한의지가변하지않았다는증거로몇가지의구체적인증후들, 북한의당규약, 법령의문구들, 또는계속되는북한의군사도발등을중요한불변의증후로들고, 그남북화해협력과정에서나타나는변화의태도를남조선혁명을위한전술적기만책으로치부하고있다. 반면변화론자들은북한당국의의지보다는그의지를실현시킬수있는가용능력이없다는점을강조한다. 또한부인할수없는불변의증후들에대해서는, 실제로는변화했지만표면상으로는그럴수없는상황설명에더비중을두고있는반면, 불변의요소들에대한구체적인논의는유보되어있다. 즉북한대남정책의변화를보는대립적입장들은, 양측모두자신의주장에부합되는사실만을강조하고있다는것을알수있다. 즉부분적인진실만을대변해주고있다는것이다. 북한의대남전략, 남조선혁명노선의변화에대한연구는변하지않았느냐, 변했느냐의이분법적논쟁을떠나변화에있어서본질적인것이무엇이며부차적인것이무엇인가, 그리고변화의폭과내용, 그리고그한계는무엇인가에대한실증적접근이뒤따라야할것이다. Ⅳ. 대남정책의결정요인및결정과정 전통적북한연구들은대체로대남정책의결정요인으로써지도자의의지에주목해왔다. 실제로북한체제의특성상대남정책의결정과정에서지도자의의지가절대적인영향력을행사하는것이사실이다. 그러나또한간과하지말아야할것은북한지도자의정책의지는고정적인것이아니라여러상황변수에의한구조적제약을받는다는사실이다. 최근몇몇연구들은이러한북한대남정책결정요인과결정과정을통해대남정책의변화여부를설명하고있다. 여기서는북한의대남정책방향에영향을미치는각각의변수들에의해북한의대남정책

10 42 統一問題硏究 2005 년상반기호 ( 통권제 43 호 ) 이어떻게전개, 변화되어갔는지를관련논의들을중심으로살펴보기로한다. 1. 대남정책결정요인 1) 국가목적과통일관먼저북한의국가목적과전조선혁명론에기초한통일관은대남정책의기조와노선을결정짓는중요한요인이된다. 북한의사회주의헌법에따르면국가목적은사회주의체제유지및한반도공산화통일이라는당면목적과전세계공산화라는최종목적으로구성된다. 그리고당면목적은최소목표인사회주의체제유지와최대목표인한반도공산화통일로구분된다. 북한당국은 1945~50년대는민주기지론에입각한사회주의체제의확대, 즉한반도의무력통일을시도하였으며 1960년대에는과도적연방제를제시하는한편남조선혁명론에입각하여남한에서통일혁명당을건설하고게릴라를침투시키는등대남강경노선을견지하였다. 1970년대에는남북대화를추진하는한편내부적으로는남조선혁명의성격을 민족해방인민민주주의혁명 으로규정하고반미자주화와반파쇼민주화투쟁을지속하였다. 1980년대접어들면서북한은공산화통일의희망을포기하지않은상태에서점차통일정책의현실주의적수정, 즉혁명전략에서점차연방전략으로노선을수정하였으나버마랭군사건이나 KAL 기폭파사건등테러를통한남한사회의혼란을꾀하기도하였다. 14) 1980년대후반에들어와서북한의통일전략기조는 선남조선혁명후합작통일 에서 선남북공존후연방통일 로전환되었으며이에따라북한당국은체제수호차원에서남북공존을수시로강조하고있다. 15) 북한당국은 1990년대들어와최소목표인체제유지에주력하게되고대외정책및대남정책도이러한목적에입각하여변화시켜나갔다. 북한의국가목적이최대목적에서최소목적으로전환하고그에따라통일관도적화통일에서연방제에의한공존전략으로전화하고있다는점에대해서는대 14) 고유환, 북한의대내정치와대남정책의상관성분석, 통일경제, 1997 년 1 월호, p ) 허문영, 통일정책, 김영수외, 김정일시대의북한 ( 서울 : 삼성경제연구소, 1998), p. 496.

11 북한대남정책연구의쟁점 43 개의논자들이같은입장을취하고있으나그적화통일의포기냐유보냐에대해 서는다소다른견해를보인다. 즉, 국가목표의변화를전략적변화로보는입장은탈냉전기북한은국가목표 순위를최대목표인 한반도공산화 보다최소목표인 체제유지 에보다비중을 두었다고평가하며그러나이것을 단기공존, 장기적화통일 을목표로하는 공존통일 을모색하고있는것으로평가함으로써장기적으로는적화통일에대 한가능성을열어놓고있다. 16) 이와다른견해로는대남정책의실제적목적이 적화통일이아니라체제생존을위한남북타협과남한의대북영향력약화를위 한남한사회의균열확대에있었던것으로평가함으로써현실적으로적화통일이 아닌체제생존으로국가목적이전환되었음을지적한다. 17) 즉북한의국가목적이 탈냉전기북한이당면한대내외적상황요인에따라변화할수밖에없는상황에 서대남정책도과거와는다른목표와방향을설정하기에이르렀다고보여진다. 2) 국내적요인 북한의대남정책의전략과전술을선택하는데결정적인영향을미치는국내 구조의객관적환경은정치적, 경제적요인을포함한북한의역량이라고할수 있다. 먼저정권의안정되었느냐, 그러지못하느냐의상황조건이대남정책의추진 방향에영향을미친다. 이에관해이기종은, 한국전쟁이후 1950 년대말까지북 한당국이대남정책을적극적, 공세적으로취할수없었던이유를전쟁실패이 후정권투쟁으로북한정권이안정되지못하였다는이유로설명하고있으며 1960 년대에진입하면서김일성정권이안정되고전후복구사업의상당한성과를 기반으로대내적역량을구축할수있었기때문에 60 년연방제통일방안을남한 적화의전략으로제안할수있었다고설명하고있다. 18) 실제로북한당국은전후 16) 허문영, 위의글, p ) 최완규, 앞의글, p 고유환역시이러한입장에서있는데, 그는북한은전통적으로외교정책의목표를북한자체보존과경제발전, 그리고국력신장에두면서궁극적으로는한반도적화통일에그최종목표를두어왔으나탈냉전시대에들어와서북한지도부는새로운세계질서와환경아래서어떻게자체정권의존속을확고히할수있을지가그들의최대정책목표가되었다고평가하고있다. 고유환, 앞의글, p ) 허문영, 통일정책, 김영수외, 김정일시대의북한 ( 서울 : 삼성경제연구소, 1998), p. 182.

12 44 統一問題硏究 2005 년상반기호 ( 통권제 43 호 ) 북한이처한전반적인역량약화로인해 선건설, 후통일 의자세를취할수밖에없었으며, 이로인해평화통일론을전면에내세우면서북한내부체제정비에주력할수밖에없었다. 그러나정치가안정되고경제가회복됨으로써남한에대해국력의우위를확신함에따라대남정책은보다공세적인성격을찾게되었다. 두번째로는북한의국내정치적목적을위해대남정책의방향이영향을받는다는점이다. 즉통일문제를체제정당성확보와인민대중의동원및일체감조성, 그리고경제적궁핍을감내하도록하는중요한상징기제로활용하였다고보고있다. 특히이러한입장은왜곡된대남인식을통해북한체제를정당화는수단으로대남정책을구사해왔다고평가한다. 19) 실제로 1990년대후반, 북한의이른바 통미봉남 ( 通美封南 ) 정책을북한체제의위기와정치적불안정성에서그원인을찾고있다. 즉북한의탈냉전과함께나타난체제적위기를해결하기위해대내적으로 우리식사회주의론 을제시함으로써이념적동요를막고, 남한을주적으로한남한당국배제정책과무력시위를통한긴장조성을체제결속에활용해온점을지적할수있다. 20) 최근들어경제적요인이북한대남정책의변화를가져온주요한요인으로거론된다. 실제로최근북한의경제력은오늘날체제생존의결정적변수로작용할수있을만큼침체되었다. 이것은경제력의회생에초점을맞춘대남정책이펼쳐지는조건이된다. 심각한경제난과경제분야에서의대남경쟁력상실은북한당국으로하여금대남정책에대한전환을불가피하게했다고볼수있다. 21) 이러한논의들을종합해보면, 북한의대내요인중, 정치적요인이북한의적 19) 최완규, 정일정권의대남정책변화요인과방향연구, 1994~1998: 북한국내정치와대남정책과의상관성을중심으로, 국방대학교안보문제연구소, 안보학술논집 (1998), p ) 고유환, 앞의글, p ) 김연철은경제개혁을통한체제강화를노리는북한당국이남북관계에서가지는두가지의미를설명하고있는데, 그하나는평화적관계설정을통한개혁의환경조성이며다른하나는남북경협을통한재원조달이다. 김연철, 북한의경제개혁과대남경협정책, 경성대사회과학연구소, 경성통일논총 (1998), p. 46. 박형중도북한의대남정책의변화요인으로서북한의경제를주목하고있는데, 그에따르면북한의개혁과개방을위해서는한반도의긴장완화가필수적조건이며이를위해서는남북간긴장완화를위한대화가필수적이었다고본다. 박형중, 정상회담이후남북관계의안정과지속을위한전략구상 ( 통일연구원, 2000), p. 32.

13 북한대남정책연구의쟁점 45 대적대남정책을추진하게한요인으로작용했던반면, 경제적요인은대남유화정책을취하게하는요인이었다고할수있다. 실제로북한당국은국력이우세할때는공세적인대남전략을취하고한반도의공산화통일을꾀하고, 국력이열세일때는수세적방어전략을구사해왔다. 또한북한의경제난과그대응으로시도되고있는북한의경제개혁의노력이최근유화적인대남정책을취하게했다고할수있다. 그러나북한의경제회생전략의대남의존성의증대가북한대내정치적불안정의요인으로등장한다면, 북한당국은이러한위험성에대한억제의수단으로남측에대해군사적위협등갈등양상을유발할소지를또한내포하고있다. 즉, 북한의대남적화노선은지금까지대내정치적체제유지의이데올로기로활용되어왔으며, 앞으로도북한당국이국내정치적논리로활용해나갈것으로보인다. 북한당국의공식담론이쉽게변하지못하는것도바로이러한내부통제의논리로서활용해나가고있기때문이라고할수있다. 3) 국제적요인북한이일반적인약소국과는달리주체사상과자주노선을추구하고있다는점에서김일성, 김정일이라는최고통치자로서의개인변수가상대적으로강하게투영되는측면이있다고하더라고북한이대남정책을결정함에있어서당시의국제환경에상당한영향을받게됨은불가피하다고할수있다. 북한의대남정책의전개과정에서중요한전환점들에는늘국제환경의변화라는대외적변수가자리하고있었다. 1950년 1월중국과소련이중소동맹을체결한반면, 미국은애치슨선언으로한국방위에소극적선언이있게된당시의국제환경은김일성이대남침략을결정하는데한요인으로작용하였다 22). 또한 1970년대북한이남북대화에임하게된계기와 1990년대남북기본합의서에합의하게된배경에도국제적요인이작용한바있다. 즉 1970년대초반의미 중화해등데땅뜨분위기의국제환경속에서 7 4 남북공동성명이나오게되었으며 23) 1990년대초에남북고위급회담의시작과남북기본합의서채택등도탈냉 22) 이기종, 앞의글, p ) 1970 년에서 1971 년사이북한은적극적인평화공세로미국과중국의긴장완화에적응하면서통일문제에주도권을잡고이를궁극적으로주한미군을완전철수시키는

14 46 統一問題硏究 2005 년상반기호 ( 통권제 43 호 ) 전의국제환경이라는대외적요인이결정적으로작용된것이라고할수있다. 특히동북아지역체계의구조변화역시북한의대남정책에지대한영향을미친다. 즉구소련의해체, 중국의시장사회주의노선의채택, 남한과중 소의외교관계수립등은북한의정책결정에중요한변수로작용하게되었다. 사회주의권이붕괴한후북한은체제유지와생존을위해미국, 일본등의선진국들과의관계개선을모색해야했다. 북한은 1993년 3월18일핵확산금지조약 (NPT) 탈퇴를계기로미국과고위급직접협상을꾀하였다. 그동안제국주의를반대하면서미국과적대관계를유지하던북한이탈냉전과함께가장우선적으로미국과직접협상을추진한데에는사회주의의전반적위기속에서그들의체제유지와생존을보장받기위한것이었다. 24) 이후북한은소위 통미봉남 정책을펴오면서남한과는대화하지않으면서미국과의관계개선을통해대외정책의 1차적목표인체제안정을보장받고자했다. 그러나북한이원하는것처럼북미관계가진전되지않자북한당국은 2000년 6월 통미봉남 전략을근본적으로수정하여남북정상회담에응함으로써서방과의대타협노선을다시본격화하게되었다. 25) 이상의논의를종합해보면, 국제적요인또한북한의대남정책결정에중요한변수로작용하였으며특히탈냉전기의동북아지역체계의구조변화가북한의대남정책결정에중요한변수로작용하였다. 그러나만약외부환경이적대적으로변하면, 북한은도다시강경노선으로회귀할가능성을배제할수없다. 4) 남한요인북한의대남정책에영향을미치는남한요인은남한의정치, 경제, 사회등남 계기로활용하고자했던것이다. 박건영 박선원 우승지, 제 3 공화국시기국제정치와남북관계 : 7.4 공동성명과미국의역할을중심으로, 국가전략, 9 권 4 호 (2003), pp. 67~68. 24) 고유환, 앞의글, p ) 북미관계의냉각과남북관계의개선이라는최근의상황변화에대해정성장은대외관계개선이진전될때남북대화의속도조절을꾀한사례를지적하고있는데, 그는북한의경우권력이김정일총비서에게고도로집중되어있어대외관계와대남관계개선을동시적으로추진하기어려운정책결정구조를가지고있기때문으로보고있다. 정성장, 남북당국간대화의복원 : 전망과과제, 정세와정책, 2002 년 9 월호, p. 14.

15 북한대남정책연구의쟁점 47 한의객관적상황과남한에대한북한당국의주관적인식이라는두가지차원에서작용된다. 스나이더 (Richard C. Snyder) 가외교정책의결정과정을논의하면서한국가의행위를결정하는것은있는그대로의외부상황이아니라정책결정자들이그상황을어떻게보느냐에달려있다고지적한바있듯이 26) 북한당국의대남정책역시있는그대로의객관적인남한상황뿐만아니라북한당국이그상황들을어떻게인식하느냐, 즉주관적대남인식이어떤가가정책결정에있어서중요한작용을하게된다는것이다. 먼저북한의대남정책은항상남한의정치상황에의해조건지어져왔다. 남한의정치상황이불안해지거나정통성이허약한권위주의적정권이들어서면북한은예외없이공격적이고혁명적인정책을추진해왔다. 그러나역으로남한의정치, 사회상황이안정되고정통성이확고한정권이들어서면비공격적내지수동적정책을견지해왔다. 최완규는대남정책결정과정에서북한당국의대남인식에주목하고있는데, 그에따르면, 지금까지북한당국은남한자체내에혁명주의적요소가잠재해있고, 그들의통일논리에동조할수있는세력이존재한다고믿고있다. 그들은남한사회가급속한경제성장과민주화의진통과정에서겪었던이념논쟁, 노사간의분규및갈등, 상대적박탈감에의한계층간의갈등, 반미감정, 그리고비정부차원에서의전향적통일논의와주사파의등장등을남조선해방의유리한조건이조성된것으로파악하고싶어한다고평가했다. 27) 실제로김일성이 1950년한국전쟁을결정하게된한주관적판단요인이남한사회내의남로당을비롯한북한의동조세력에대한확신이었다. 즉김일성은전쟁이발발하면남한인민들이적극적으로봉기하여자신들을지지할것으로믿었던것이다. 28) 1960년대북한당국이적극적으로남조선혁명을추진하고통일 26) Richard C. Snyder, H. W. Bruck, and Burton Spain, Decision-Making as an Approach to the Study of International Politics, Foreign Policy Analysis Project Series, No. 3 (Princeton, N.J., 1954). 27) 최완규, 앞의글, p ) 후루시쵸프는 드디어예정시각이다가옴에따라전쟁은시작되었다. 그러나처음몇발의총성만울리면남한내에서민중이궐기해서이승만을타도할것이라고입버릇처럼장담한김일성의예언은실현되지않았다 고진술했다. Khruschev Remembers (1970), 박명림, 학국전쟁의발발과기원 1 ( 서울 : 나남, 2003), p. 318.

16 48 統一問題硏究 2005 년상반기호 ( 통권제 43 호 ) 혁명당을결성하는등공세적대남정책을펼쳤던것도역시 4.19로인해촉발된남한민중들의저항과이후의개발독재의경제성장에서소외된노동자들의저항을혁명의동력으로인식하였기때문이었다. 29) 따라서 1980년대중반이후부터남한의국력신장과더불어 1990년대들어와남한사회의민주화와남한정부의정통성획득등의상황변화는남조선혁명론에집착했던기존의대남정책을재조정하도록하는요인으로작용하였다. 또한남한정부의일관성있는대북포용정책이북한의대남정책변화에일정한영향을미쳤다고할수있다. 지금까지대부분의논자들은북한의대남인식에별다른변화의조짐이없는것으로평가해왔다. 30) 그러면실제로북한의대남인식은고정적인것인가. 북한의대남인식또한남한사회의객관적조건이변화해감에따라변하고있다. 특히정상회담이후북한당국의대남인식의변화는가시적으로감지된다. 물론여전히적대적인언사들이완전히사라지지는않았으나그것은북한체제내부통제를위한수단으로서의역할에국한된것으로보인다. 남한당국에대한비판의경우도그강도와빈도면에서과거와는현저히변하고있음을확인할수있다. 31) 물론북한당국은여전히남한사회의분열을기대하고있으며, 남한사회의갈등적상황들을확대해석하고자한다. 그러나북한당국은경제성장을이룩하고, 민주화를통해정통성을획득한남한사회를더이상남조선해방의유리한조건으로인식하고있지않다는것이다. 29) 1961 년 4 월 21 일로동신문사설은 오늘남조선에는반파쇼민주화를위한투쟁을각계각층인민들의대중적인공동투쟁으로발전시킬수있는객관적조건이조성되어있다 고평가했다. 특히 60 년대중반부터남한사회에서급격히증가하기시작하는시위가주로노동자를중심으로전개되면서북한당국은남한의노동계급을남조선혁명의기본동력으로인식하기시작했다. 전미영, 1960 년대북한의대남인식과대남정책, 국제정치논총, 제 44 집 3 호 (2004), pp. 272~273 참조. 30) 최왼규는북한의대남인식은김정일정권이들어선이후에도별다른변화의조짐이없다고보며, 사실김정일의남한관은김일성생전에이미형성된것이기때문에김일성이사망했다고해서갑자기그의대남인식이변했다고할수없다고설명한다. 최완규, 앞의글, pp. 196~197 참조. 31) 정상회담이후북한로동신문의대남기사에대한분석결과북한당국의대남인식이남한정치와남한사회에대한북한당국의인식이남한의민주화와경제성장의성과라는현실적상황변화에영향을받고변화하고있음을확인할수있다. 전미영, 정상회담이후북한대남인식의변화, 신진연구논문집 2 ( 통일부, 2004) 참조.

17 북한대남정책연구의쟁점 49 또한남북교역의증대와북한의대북지원호소등에따라북한의대남한및대서방의존도는꾸준히높아져왔으며, 이러한대남의존상황이북한의대남정책결정방향에중대한영향을미칠수밖에없었다고보여진다. 그리고이러한인식의전환이남북정상회담성사및북한의대남경협자세를변화시켰다고볼수있다. 2. 대남정책결정과정대남정책결정과정에관한논의는주로대남정책결정과정에서의군부의역할에관한문제와당지도부와군부의갈등설에관한내용이그중심을이루고있다. 북한의대남정책을수행하는중심조직은바로로동당의대남사업담당비서인데, 그휘하에통일전선부, 대외연락부, 335호실 ( 구대외정부조사부 ), 작전부, 인민무력부정찰국 5개조직이있다. 통일전선부의핵심외곽단체가조국평화통일위원회 ( 조평통 ) 이며, 그산하단체들은한국민족민주전선, 민족화해협의회, 조국통일민주주의전선등이다. 그런데이들단체들은숫자는많지만그핵심요원들은여러단체에중복된직책을가지고있어서대남대화시필요와경우에따라소속단체의직함을바꾸어가면서다른명함을들고나서는대남대화의전문가들로구성되어있다. 32) 전북한외교관이었던고영환은남북대화에관한정책수립과정을통해대남정책결정과정을설명하고있는데, 그에따르면, 대남접촉및대화의주관부서인당통일전선사업부는당사회문화부, 작전부, 대외정보조사부와함께대남공작을집행하는부서의하나로서김용순대남비서가대남공작의총책을맡고있는것처럼되어있다. 그러나김용순은주로당통일전선부사업만맡아보고있으며나머지부서는종적으로연결되어있지않고횡적으로연결되어따로따로정책을작성하여김정일에게직접보고하여재가를얻어집행한다. 남북회담의주 32) 예를들자면, 김용순은통전부의부장이면서조평통부워원장, 조선아태위위원장이다. 또한전금진은역시통전부부부장, 조평통부위원장, 조선아태위부위원장이다. 정현수, 북한의대남공세적군사정책유지이유와변화전망, 해양전략, 2002 년 12 월호, pp. 101~102.

18 50 統一問題硏究 2005 년상반기호 ( 통권제 43 호 ) 관역시통일전선부인데대화전략작성시외무성이나인민무력부가개입할사안이생기면통일전선부장이나제1부부장들이외무성부부장, 인민무력부부부장이나담당자들을불러협의체를구성하여협의를진행한다. 이렇게하여주관부서인통일전선부가최종판단하여김정일에게문건을보고하며그의재가를얻은후이를집행한다고한다. 33) 즉고영환에따르면대남정책관련정책결정과정은김일성부자, 당, 정부기관, 군등이관여하며, 이중에서수령은최종적인정책결정을담당하며당과정부기관, 그리고군은이러한수령의의도를관철하는것을목적으로정책집행을한다는것이다. 따라서정책결정참여자라고는하나정책결정에결정적영향을미친다거나수령의의사와반하는정책목표를제시하는것은사실상불가능하다는것이다. 최근남북관계개선에방해요인으로거론되는군부와의갈등설은이러한관점에서보았을때타당성이적다고할수있다. 오히려남북관계가개선되어가는시점에서북한당국이군부강경론을일종의협상지렛대로적절히활용해왔다고보아야할것이다. 즉군부가실질적으로대남정책의결정권한은없지만무장력을지닌조직이기때문에언제든체제수호를위해움직일수있다는것을과시함으로써대남정책이보다유효하게진행할수있도록한다는것이다. 34) 박형중은 2000년대남직접협상노선으로의전환이 1999년말북한내부에서보수-개방파간의논쟁을거치면서확정된것으로평가한다. 그에따르면이논쟁의결론으로서 남조선을활용해경제난을해결하는한편, 내부단속은더욱철저히강화한다 는방침으로결정되었다고평가하고있다. 35) 대남정책결정과정에서의군부의역할을강조하는논의에따르면, 대남정책결정자들의대부분이군사적투쟁경력을보유한자들이고대남적화전략을수행하는중심조직의주요직위들에중복보직되어있으며이들이가장자신있게사용할수있는수단은정규, 비정규전의군사력이란점을고려할때북한의대남정책이공세적경향에서크게벗어날수없는증거로제시된다. 36) 즉이러한 33) 고영환, 북한의정책결정과정에관한소고, 북한조사연구, 제 1 권 1 호 (1997), p ) 정봉화, 앞의책, p ) 박형중, 앞의책, p. 24.

19 북한대남정책연구의쟁점 51 관점에서보았을때, 북한당국의대남정책이당분간강온양면정책을구사하면 서경제적실리와국내정치체제단속을병행할것으로보인다. Ⅴ. 탈냉전기북한대남정책의변화와한계 1. 탈냉전기대남정책의분야별변화실태북한의대남정책은대내외적상황요인에영향을받으면서변화해왔다. 그러나그변화의속도와변화의폭에있어서는각정책분야별로각각차이를보이고있다. 이장에서는탈냉전기북한의대남정책의변화양상을대남당국정책, 대남군사정책, 대남경제정책의세영역으로구분하여살펴보기로한다. 1) 대남당국정책과거남북관계를특징짓는개념중하나가 적대적의존관계 에입각한것이었다. 즉남북간이서로상대방과의적당한긴장과대결국면조성을통해서이를대내적단결과통합, 혹은정권안정화에이용하는관계를말하는것으로실제로남북모두적대적의존관계를이용하여온것이사실이다. 특히북한당국은남한과의긴장조성과적대의식의고취를대내통합의수단으로활용해왔다. 그러나현재이러한적대적의존의남북관계가질적인변화를보이고있는것이사실이며남북정상회담을전후하여남북관계에부여되는의미가북한당국에게있어서도크게변화하고있다는것을확인할수있다. 정권수립후북한당국은공식적으로남한당국을 괴뢰도당 등으로규정하며협상의대상에서제외시켰다. 1970년대초반, 남북당국간의대화가진행되었으나, 이는국제환경변화에적응하기위한전술적차원의협상이었으며따라서대남당국간관계는곧냉각되었다. 노태우정부시기에들어와북한당국은남한정 36) 정현수, 앞의글, p 이기종역시이러한입장에서군부의영향력을설명하고있는데, 군부가개방과관련하여정치적영향력을행사한대표적사례로서 1996 년 1 월북한의외교부대변인이돌연외국의식량원조를거부한다는의사를밝히며, 외국의식량원조가개혁개방을부추기려는적대세력에이용되는것을우려한군부가이를반대하고있다 는이유를내세웠던사례를제시하며, 김정일정권이군부에의존하는한, 북한군부의속성상강경한대남정책이불가피하다고평가하고있다. 이기종, 앞의글, p. 195.

20 52 統一問題硏究 2005 년상반기호 ( 통권제 43 호 ) 부를대화의상대로인정하며 남북기본합의서 를체결하는등실용주의적입장을취하기시작했다. 그러나이당시북한당국의정책은국내의일부학자들이지적하듯이 공존 지향적이었다기보다는 현상유지 지향적이었다고할수있다. 37) 즉북한은남한인들가운데서도교류와협력을하면서도흡수통일에대한걱정을하지않아도좋을개인이나단체에더많은관심을기울였으며남한정부당국은배제하기위해노력했던것이다. 북한의대남한당국정책은 2000년남북정상회담의개최를계기로큰변화를보이기시작했다. 북한당국이남북관계를개선하고자하는태도를보이는데는햇볕정책으로표현되고있는남한정부의전향적대북정책에대한반응이라고도할수있다. 즉김대중정부출범이후북한당국의대남정책은남북대화재개에응하고정상회담을개최하는등전향적인변화의움직임을보이기시작했다. 남한의대북포용정책이흡수통일포기, 정경분리, 남북경협및대북지원활성화, 북한의국제사회진출협조등을통해꾸준히긍정적인신호를보낸데대한반응이었다고할수있다. 2004년상반기동안만도남북대화가 25회나개최되는등남북당국간의관계가순조롭게지속되었으나, 2004년 7월부터북한당국은조문문제, 탈북자국내이송문제등을이유로해서제15차남북장관급회담을무산시키고, 제10차남북경제협력추진위원회도연기하는등남한당국과의관계를경색시키고있다. 어느정도시간이지나탈북자입국후유증이걷히면재개될것이라는우리정부의예측과는달리북한당국은보안법철폐를대화재개의조건으로삼겠다는의지를담은민화협명의의성명을발표하는등강경노선을취하고있다. 북한당국의이러한태도는그동안급진전한남북관계를숨고르기하는한편체제단속을하고자하는의도라고보여진다. 2) 대남경제정책 1990년대들어북한의경제위기가심각해지면서대외의존도는급속히상승했다. 1997년북한무역액은 21억 8천달러를기록했다. 이가운데수출은 9억 460 만불, 수입은 12억 7225만불이다. 38) 또한 1990년대들어북한의식량난이심각해 37) 정성장, 앞의글 (1999), p ) 대한무역투자진흥공사, 1997 년도북한의대외무역동향 (1998).

21 북한대남정책연구의쟁점 53 지면서북한은자체적인식량수급능력을상실했다. 이러한경제적어려움을극복하고자북한은 2002년 7월부터본격적인신경제전략을모색하고있다. 2002년 7 1경제관리개선조치를시행한데이어, 신의주의경제특구를지정하는등, 비록제한적이기는하나개방과대외관계개선의지를적극적으로표명하기시작했다. 이러한조치는국내적으로심화된경제난을극복하고국제경제체제에적극적으로참여하겠다는의지를표명한것으로보인다. 북한이경제개혁을선택하는과정에서남북관계는이중적의미를갖는다. 그하나는평화적남북관계설정을통한개혁의환경조성이고, 다른하나는남북경협을통한재원의조달이다. 북한으로서는경제회생을위한개방을원활하게추진하기위해서남북관계의안정적발전이필수적이다. 긴장된남북관계를보면서북한에투자하거나경제지원을할서방국가는없기때문이다. 뿐만아니라북한에게남북경협의성공은그자체로큰이익이된다. 따라서북한당국에게있어서남북관계개선은보다중요할수밖에없는것이다. 1989년 1,872만달러로시작된남북교역은 2001년 4억불, 2002년 6,4억불, 2003 년 7.2억불, 2004년 6.9억불로성장하여현재중국에이어두번째교역상대국이되었다. 또한개성공단건설사업은남한의기술자본과북한의토지인력을결합하여상호이익을도모하는경협사업으로서북한당국의적극적인참여속에추진되고있다. 2005년 3월부터남측으로부터의전력공급이시작되면서개성공단협력사업은보다활기를띠고있다. 2005년 4월현재 15개시범단지입주업체중 2개기업이제품을생산중이며 2,300여명의남북근로자들이함께근무하고있다. 39) 또한경의선, 동해선철도도로연결사업은지난 2000년 9월 18일공사착수이후, 도로공사는완료되어 2004년 11월부터도로를통한인적, 물적왕래가이루어지고있다. 2004년 5월 28일남북해운합의서및동부속합의서가채택되어남북간각기7개항로개설, 해사당국간협의기구및유선통신망구성운영, 해양사고시상호협력방안등에합의했다. 북한당국은적극적인대남경제정책을추진해왔으며남북경제교류와협력은더욱확대되어왔다. 특히 2004년 7월이후남북당국간관계가중단된이후에도 39) 통일부, 남북관계추진현황 ( ).

22 54 統一問題硏究 2005 년상반기호 ( 통권제 43 호 ) 대남경제정책은큰영향을받지않고지속되어오고있다는사실은남북경협에대한북한당국의기대를짐작케하고있다. 무엇보다도북한은남한과의경협과교류로부터생기는실리에큰관심을갖고있는데, 남북경협과교류가북한에게경제적이익을창출하고있기때문에북한당국은대남경제교류를더욱확대시키고심화시키려고할것이다. 3) 대남군사정책남북관계의진전에걸림돌로작용이될만큼북한의대남군사정책은최근까지만해도대결적구도를크게벗어나지못하였다. 남한의김대중정부의대북포용정책에도불구하고북한당국은군사적긴장완화에무관심한태도를보여왔다. 북한당국은 1998년 6월현대정주영회장이소 500마리를이끌고판문점을넘던얼마후인 6월22일, 동해안에잠수정을침투시켰으며, 7월12일에는동해시에무장간첩을침투시켰다. 1999년에들어서 6월7일부터 6월15일까지북한경비정다수가선해연평도서방 NLL을수차례침범하고 6.15일에는북측함정의기습사격으로연평해전발발을기도하는등크고작은군사도발을지속하였다. 2000년정상회담으로북한의군사적도발행위는한동안중지되었다. 또한 2000년 9월25일부터이틀간남북국방장관회담이제주도에서열리고, 2000년 11 월부터 2001년 2월까지남북군사실무회담이다섯차례개최되는등군사분야에서의전향적인대남정책을추진하였다. 그러나남북특사방문이이루어지고이산가족상봉이개최되는등남북당국자간관계가순조롭게진행되고있던 2002 년 6월29일, 북한경비정 2척이서해연평도서방 NLL을침범하여기습사격하는서해교전을도발함으로써북한대남정책의변화에대한근본적인회의를불러일으키게했다. 남북관계의진전속에서발생하는북한의군사적도발행위는여러차원에서접근해볼수있다. 먼저, 현재국력이상대적으로열세인북한이약자의생존전략으로무력우위와공세적태세견지에집착하게된다는평가가가능하다. 40) 또한군사적위협등을통해남측에대한대항력유지수단, 필요에따라서는속도조절수단으로활용할가능성이많다. 그러나이경우, 이러한위협수단은관계를파탄시키기위한목적이아니라자신의존재를남측에인지시키기위한목적또 40) 정현수, 앞의글, p. 105.

23 북한대남정책연구의쟁점 55 는협상력강화를위해사용할것이라는평가가가능해진다. 41) 2002년북한당국은철도, 도로연결, 개성공단, 금강산관광등의순조로운진행을위해군사분야의협력이필요성을인식하고 2002년 9월 24일군사직통전화개설, 2002년 12월, 장전항, 개성의개방과지뢰제거작업시행등회기적인조치를취했다. 또한 2004년 5월 26일과 6월 3-4일, 분단이후최초로남북장성급군사회담을개최하여서해상에서의우발적충돌방지와군사분계선지역에서의선전활동중지및선전수단제거에관한합의서를채택하는등군사분야에서의긴장완화를위한노력을구체화하였다. 북한당국의대남정책중대남군사정책은변화의폭과정도면에서가장지체되어있다. 정치적, 경제적화해분위기가진행되는동안에도북한당국은군사적도발을야기하는등화해분위기에제동을거는행위를일삼아왔다. 그러나최근들어경협의효율성을높이기위한실용적인차원에서북한당국은대남군사정책에서도남북간긴장해소를위한방향으로변화를시도해나가고있다. 물론여전히북한의대남군사정책은대남정책의속도를조절하기위한지렛대의역할을해나갈소지가있다. 42) 북한은대남의존성증대가자신이생각하기에과도한양보를강요당하게되는상황으로발전하며경제및사회문화교류확대가내부교란용수단으로활용되는것에대해경계할것이다. 북한은이러한위험성에대한예방적수단으로남측에대한북한의군사적정치적위협능력을지속적으로유지하고자시도할수있다. 2. 대남정책변화의전망과한계북한당국은최근들어과거와는달리남한에대해적극적인화해협력의제스처를취하는등변화의증후를드러내고있다. 그러나앞서살펴보았듯이정책분야별로변화의속도와폭에있어서큰차이를보이고있다. 즉북한경제회 41) 박형중, 앞의책, pp. 75~76. 42) 최근북한당국은 9 월 19 일에열기로합의된장성급군사회담실무대표회담에일방적으로불응하고나섰다. 우리군당국은이것을지난 14 일서해북방한계선월선북측경비정에대한경고용함포사격에대한북측의항의표시일것으로관측하고있으나, 북측의이런일련의행동은군사분야에서속도를조절하려는의도로평가된다. 조선일보, 2004 년 9 월 9 일.

24 56 統一問題硏究 2005 년상반기호 ( 통권제 43 호 ) 생을위한필요성을충족시킬수있는경제분야나민간분야에대한교류와협력은빠르고적극적으로진행시키는반면, 남북관계의본질적인변화를이끌수있는당국자간회담이나군사회담등은보다제한적이고느리게진행되어왔다. 이러한분야별변화속도의차이는경제회생을위한 변화 의필요성과정권차원의체제보존을위한 지속 의불가피성이라는북한당국이처한딜레마에기인한다고볼수있다. 그러나현재북한이처한대내외적환경조건은체제생존을위해서라도변화를모색할수밖에없는상황으로전개되어가고있는것이현실이다. 현재북한당국은대내적으로는경제적어려움을, 대외적으로는북핵문제로인한북미간의갈등상황을겪고있다. 북한이겪는이러한어려움은북한당국으로하여금남북교류를더욱필요로할것으로보인다. 그이유는북한이경제회생을하는데가장큰도움을줄대상은바로남한이기때문이다. 남북경제교류가북한에게경제적이익을창출하고있는현실은북한으로하여금남북관계개선의지속을원하게할것이다. 또한미국의대북강경정책에대응하기위해더욱민족공조론을내세울것으로보인다북한의대남정책의목표가궁극적으로북한국익의극대화를위한것이라면현시점에서남한과의갈등유발과적대의식고취를통해얻을수있는것보다남북관계개선을통해얻을수있는이익이더클수밖에없는현실적선택이기도하다고보여진다. 물론남북관계가이러한핑크빛희망만으로점철된것은아니다. 북핵문제를둘러싼남북간의갈등이잠재되어있으며, 최근들어서는조문문제와탈북자국내이송문제로인해남북당국간대화가일시중단되는사태를맞고있기도하다. 따라서혹자는이러한북한의대남정책의불안정성을가리켜갈등과화해, 위협과협상의불협화음의연주로비유하고있기도하다. 또한북한의주된관심은남한으로부터의경제적실리를취하는데있을뿐북한의대남정책의기조는여전히남북관계를악화시킬변수로작용할것이라고예측하기도한다. 실제로경제, 실리적인분야에서의변화와정치, 체제부분에서의불변의요소가북한대남정책의전망을불투명하게하는것또한사실이다. 정상회담이후에도북한당국은몇차례에걸친긴장국면을조성해왔던것이사실이며유사한

25 북한대남정책연구의쟁점 57 사건들의재발의가능성또한상존해있다. 그리고이러한불안전성은바로북한체제변화여부와도직결되어있다는점에서단순하게취급될수없는것이기도하다. 그러나장기적으로보았을때, 이러한긴장국면을해결해나가는과정에서도북한당국은과거와는다른모습을보인것또한사실이다. 그것은북한당국이현재절실히남북관계개선을원하고있다는것이며, 다시말해이미북한의경제회생과체제유지를위해서라도북한당국이남한과의화해협력의분위기를거스를수없는단계에접어들었다는것을의미하는것이기도하다. 그리고그러한변화를가져온것은탈냉전의국제정세, 북한의경제난, 남한사회의경쟁력강화등객관적요인과함께경제개혁을통해체제안정을꾀하고자하는북한지도부의정책의지와대남인식변화라는주관적요인의영향력이라고할수있다. < 참고문헌 > 고영환, 북한의정책결정과정에관한소고, 북한조사연구, 1997년제1권 1호. 고유환, 북한의대내정치와대남정책의상관성분석, 통일경제, 1997년 1월호. 고유환, 북한의대남통일정책의전개과정, 이상민외, 21세기의남북한정치, 서울 : 한울, 김근식외, 남북정상회담 : 이해의길라잡이, 아태평화재단, 김연철, 최근남북한환경변화에따른북한의대남정책변화, 통일경제, 1998년 4월호. 김연철, 북한의경제개혁과대남경협정책, 경성통일논총, 경성대사회과학연구소, 박건영 박선원 우승지, 제3공화국시기국제정치와남북관계 : 7.4공동성명과미국의역할을중심으로, 국가전략, 2003년 9권 4호. 박명림, 한국전쟁의발발과기원 1, 서울 : 나남, 박형중, 정상회담이후남북관계의안정과지속을위한전략구상, 통일연구원, 백학순, 최근북한과관련된일련의사태를어떻게보아야하며우리는과연햇

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