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민경 소봉
7 years ago
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1 5 기획 : 동북아안보전략의변화와북한핵문제 노무현정부의평화번영정책 : 구상과현실그리고과제 1) Ⅰ. 서론 Ⅱ. 평화번영정책의구상 Ⅲ. 평화번영정책의실제 : 김근식 * 북핵해법의딜레마 Ⅳ. 딜레마의해결과일관성의유지 Ⅴ. 결론에대신하여 ABSTRACT Peace and Prosperity Policy of Roh Moo-hyun Administration: Conception, Reality and Task Currently, it is the dominating appraisal that the Roh Moo-hyun administration's policy toward North Korea has been inconsistent in practice, albeit its grand conception of a Peace and Prosperity Policy. In particular, principles of denial of North Korea's nuclear possession and peaceful dissolution of the nuclear issue have come into conflict with each other, and the administration's North Korean policy was off balance between dialogue and pressure as well as between the maintainence of ROK-US mutual assistance and the ROK-DPRK relationship. To solve the predicament, it is critical that the administration carries out a more consistent policy, based on principles. By the same token, it is required, not to parallel the principle of Ôdenial of North Korea's nuclear possessionõ with that of Ôpeaceful dissolution of the nuclear issue,õ but to present a synthesized principle of ÔSolving the nuclear issue through peaceful means.õ And, in that sense, the step-by-step implementation strategy of the Peace and Prosperity Policy shall be modified to the side-by-side strategy of synchronization of them in execution. * 경남대학교극동문제연구소연구위원

2 6 統一問題硏究 2004 년상반기호 ( 통권제 41 호 ) Key Word: Peace and Prosperity Policy, Dilemma in Solving the North Korean Nuclear Issue, Modification of the Three Principles on Nuclear Issue, Policy Consistency toward North Korea. Ⅰ. 서론노무현정부출범과함께새정부대북정책으로이른바 평화번영정책 구상이제시되었다. 김대중정부이전에는각정부마다대북정책의명칭이따로정해져있지않았고다만각정권시기마다공식적통일방안을제시하는수준이었다. 1) 그러나김대중정부들어서과거냉전시대의역대정권이기반했던대북정책기조즉적대와대결대신에새로운대북정책의패러다임으로이른바 햇볕정책 을제시하고남북한간화해협력관계를진전시켰다. 김대중정부가햇볕정책이라는특정상품과거의동일시되었던탓에새로출범한노무현정부는비록이전정부의대북정책을계승발전시킨다는입장이지만햇볕정책과구별되는새로운명칭으로이른바 평화번영정책 을제시하게되었다. 2) 그러나 2002년 10월북핵문제가불거진이후한반도는이문제의해결없이평화도번영도이룰수없음을누구나인식하고있다. 다시말해북핵문제라는당장의현안이말끔히정리되지않는한노무현정부가내놓은평화번영정책이라는전략적구상역시출발부터난관에봉착할수밖에없는것이다. 북핵문제는그것이현재진행형으로남아있는한대북정책에원천적으로부정적영향을줄수밖에없다. 핵문제가한반도의안보현안으로존재하는한에서 1) 전두환정부의 민족화합민주통일방안 과노태우정부의 한민족공동체통일방안 그리고김영삼정부의 민족공동체통일방안 (3 단계통일방안 ) 이각각제시되었고김대중정부시기에는김대중대통령이야당지도자로있을때정립한 김대중의 3 단계통일방안 이있었으나집권후에단지대북정책을 햇볕정책, 대북포용정책 화해협력정책 등으로부르면서새로운접근을시도했고정부의공식적통일방안은여전히 민족공동체통일방안 이었다. 2) 각정권마다대북정책의명칭을새롭게바꿔야하는가에대한일각의비판이존재하는것도사실이지만노정부의평화번영정책은총론적으로는김대중정부의햇볕정책의계승성속에서새로운내용을첨가했다는의미를가지는것이므로명칭자체의차별성에과도하게의미를부여할필요는없을것이다.

3 노무현정부의평화번영정책 7 는남북관계의진전과발전을무작정장담할수없음은자명한이치이기도하다. 더구나핵문제의첨예한당사자가북한과미국으로구조화되어있는조건에서한국정부는과도한한미동맹에기우는것이어려운것처럼일방적인남북공조에힘을실어주기도현실적으로힘들다. 북핵문제가남북관계에치명적악영향을미친다는사실은이미김영삼정부시절충분히확인한바있다. 3) 그러나다른한편으로는북핵문제가한반도의긴장고조로확대되는것을방지하기위해서도보다전향적인대북정책이요구된다는논리또한존재하고있다. 핵문제로인한미국의대북강경정책을완화시키고비평화적방법에의한북핵문제해결을회피하기위해서는오히려남북관계의발전을통해한반도의평화와안정을확인시키고동시에한국정부의적극적역할을제고함으로써결과적으로평화적해결이가능하도록해야한다는주장역시설득력을갖고있다. 김대중정부에이어노무현정부도북핵문제와남북관계의병행론을주장하며이를통해평화적해결을도모하는것도바로이런이유에서이다. 이처럼노무현정부의평화번영정책은북핵문제라는당면한이슈로인해대북화해협력의진전이원천적으로제한된다는의미에서상호악영향의관계이면서동시에북핵문제의평화적해결을위해서는오히려전향적인대북정책이지속되어야하는긍정의상호관계를갖고있기도하다. 이를전제로본논문은현재진행형인북핵문제의해결과정에서노무현정부가표방한평화번영정책의 구상 과실제추진한대북정책의 현실 을나누어살펴보면서위에서언급한북핵문제와남북관계의상호길항성으로인해참여정부의대북정책이상대적으로일관성이부족할수밖에없었음을확인하고향후대북정책의과제로서노무현정부의일관성유지를제안하고자한다. 4) 그리고 3) 1993~1994 년의북핵협상에서김영삼정부는통미봉남이라는보수진영의비판에경도되어한국참가를강력하게주장하면서북미간협상을지연시키고방해했으며결과적으로는최악의남북관계를초래했다. 4) 물론노무현정부의일관성결여가소수정권의한계라는집권초기의외적조건과무관하지않은게사실이다. 따라서 2004 년총선에서의여당승리와탄핵기각이라는정치상황변화가향후노무현정부의대북정책이일관성유지를확보할수있는중요한정치적조건이되고있음은부인할수없다. 그러나대북정책이전적으로국내정치적상황에의해규정되는것이아님을감안하면다소우호적인정치환경의도래에도불구하고평화번영정책과북핵해법에서의딜레마가존재할가능성은여전하다

4 8 統一問題硏究 2004 년상반기호 ( 통권제 41 호 ) 평화번영정책의구체화를위한몇가지고려사항도지적하고자한다. Ⅱ. 평화번영정책의구상 1. 햇볕정책의계승과발전정부의설명에따르면평화번영정책은 한반도에평화를증진시키고남북공동번영을추구함으로써평화통일의기반조성과동북아경제중심국가로의발전토대를마련하고자하는노무현대통령의전략적구상 이다. 5) 이러한노무현정부의평화번영정책은기본적으로햇볕정책의성과를계승하고문제점을해결한다는의욕에서구상된것이다. 따라서평화번영정책의의미를한마디로축약한다면그것은바로햇볕정책의 계승과발전 이라고정리할수있을것이다. 여기서햇볕정책의계승은우선적으로대북관과대북정책의철학을계승하는것이어야한다. 즉북한을타도하거나제거해야할대상으로간주하는냉전적대북관과북한을붕괴시키거나흡수할목적의강경일변도의대북정책대신에북한을관계개선과화해협력이가능한대상으로 6) 간주하는탈냉전적대북관과상호체제인정과평화공존을거친사실상의통일을지향하는탈냉전적대북정책기조를총론적으로계승한다는것이다. 햇볕정책의계승은또한남북관계진전과민족화해의증진을일관되게추진하는것을의미한다. 평화통일은북한을붕괴시키거나북한을흡수함으로써가능한것이아니라남북간화해와협력의꾸준한증진을통해이른바 사실상의통일 을이루는 과정 에서비로소가능한것이다. 이에입각해서평화번영정책은일시적인우여곡절이나소강상태에도불구하고남북당국간대화를유지하고민간차원의교류협력을일관되게추진한다는원칙을갖고있다. 7) 평화번영정책의추진원칙중하나인 대화를통한문제 고볼수있다. 5) 참여정부의평화번영정책, 통일부, , p. 2. 6) 이것은물론북한이우리와군사적으로대치하고있는 적 임을완전히부인하는것은아니다. 다만 적성 만을강조했던과거냉전시대와달리 적 (enemy) 이자함께살아야할 동포 (weness) 라는이중적존재를인식한전제에서탈냉전시대에맞게적성을약화시키고동포애를강화시켜야할필요성을강조하는것이다. 7) 북핵사태에도불구하고남북관계를그대로유지한다는것은노무현대통령의일관된방침이었다. 특히후보시절북핵과남북관계의연계론을주장했던이회창후보와

5 노무현정부의평화번영정책 9 해결 은바로이같은맥락에서제기된것이기도하다. 평화번영정책의또하나의측면인햇볕정책의발전은우선김대중정부의햇볕정책이노정했던문제점을보완하는 소극적 (negative) 의미를포함하고있다. 여기에서소극적의미의발전은이른바 남남갈등 의문제와대북정책결정과정및추진과정의 투명성 문제 8) 그리고대북정책의 과잉정치화 (over-politicization) 문제등을발전적으로극복한다는것으로해석할수있다. 평화번영정책의추진원칙중하나인 국민과함께하는정책 역시이같은햇볕정책의문제점보완의측면에서제기된것이다. 햇볕정책의발전은또한그동안햇볕정책의성과를토대로남북관계를질적으로발전시킨다는 적극적 (positive) 의미를내포하고있다. 적극적의미의발전은김대중정부의대북정책이주로는 남북관계 의개선을통한 화해와협력 에초점이맞춰졌다면이제노무현신정부는이를넘어서서한반도 평화 의제도화를이루고남북뿐아니라 동북아전체의공동번영 을이루기위해노력하겠다는것으로해석할수있다. 결국평화번영정책의의미는화해적대북관의지속을바탕으로하여정책내용에서는 화해협력을넘어평화번영 을지향하고정책대상에서는 남북을넘어동북아 를고려하는것이라정리할수있다. 9) 2. 평화번영정책의문제의식햇볕정책의계승과발전으로서한반도평화증진과공동번영을내세운평화번영정책은나름의문제의식을갖고구상된것임을유의해야한다. 우선햇볕정책의주초점이었던화해협력의진전만으로한반도의공고한평화를달성하기힘든측면이존재한다는것이다. 특히최근북핵문제부각에서드러나듯이정상회담이후남북관계진전에도불구하고북미간핵문제등한반도안보현안이해결 달리노무현후보는북핵과남북관계병행론을강조하면서핵문제에도불구하고북한과의교류협력은지속되어야한다는입장을견지했다. 8) 지금이슈가되고있는대북송금논란역시결국은김대중정부의대북정책이내포하고있던이같은문제점을가장극명하게드러낸사례라할것이다. 9) 이와관련정부에서는평화번영정책의목표를 한반도평화증진 과 공동번영추구 로정리하고있다. 참여정부의평화번영정책, 통일부, , p. 6.

6 10 統一問題硏究 2004 년상반기호 ( 통권제 41 호 ) 되지않은이상화해협력뿐아니라한반도평화는불안정한것일수밖에없다. 즉화해협력을넘어평화정착에로나아가야하는현실적배경을인식하게된것이다. 또한한반도평화와향후통일과정은남북만의문제로해결될것이아니라결국은동북아지역의문제로인식되어야하며그틀에서종합적인진전을이루어야한다는문제의식에서출발한것이다. 평화와통일문제는이미민족문제이면서동시에국제적이슈로자리매김되었음을부인할수없다. 심지어남북관계의진전도한반도를둘러싼유관국가들과의협력관계가전제되지않고는불안정한측면을갖고있는것이다. 10) 또공고한평화는평화체제구축자체에그치지않고결국남북공동번영과나아가동북아공동번영이라는 경제적상호이익 을충족시켜야만가능하다는문제의식이자리잡고있다. 관련국가들이경제적호혜관계와통합과정을거치면그것이야말로진정으로 가장잘작동하는평화체제 (A Working Peace System) 11) 가되는것임을평화번영정책은전제하고있는셈이다. 남북이경제공동체를이루고나아가동북아가경제공동체로발전하게될경우가장안정적인평화보장체제의토대를마련하게된다는것이다. 이같은문제의식속에서지금시기노무현정부가평화번영정책을내세우게된배경역시몇가지가존재한다. 우선남북정상회담이후이루어진남북관계의일정한진전을바탕으로이제한반도평화체제구축이새로운과제로제기되고있는상황이다. 화해협력없이평화구축이불가능한것과마찬가지로평화구축의진전없이화해협력은불충분한것이라는시대상황을맞고있는것이다. 당장의현안인북핵문제가포괄적인한반도평화체제구축방향과연관지어그해법을모색해야함도바로여기에서연유한다. 즉북한의핵포기라는단순과제 10) 2000 년남북정상회담이후남북관계가진전되고민족화해시대가개막되었음에도불구하고 2001 년부시행정부의출범및 2002 년북핵문제대두와북미관계악화등주변정세변화는결국남북관계에도영향을미쳐최근의정체국면과소강상태를결과하고있는것이현실이다. 11) 유명한기능주의통합론자인미트라니는전쟁을예방하고평화를달성하기위한가장훌륭한방식으로국가들간경제통합을강조하였다. David Mitrany, A Working Peace System (Chicago: Quadrangle Books, 1966) 참조.

7 노무현정부의평화번영정책 11 를넘어북미관계개선과한반도평화체제구축이라는중장기과제를감안해야한다는것이다. 또한남한의경제도약과북한의경제회복그리고동북아경제권의활성화는지금한반도유관국가모두의최대관심사로부상하고있다. 지식정보화시대한국의경제도약을이루기위해이제는남북관계개선을넘어동북아경제번영의청사진을구상해야할국면이다. 개혁개방의과제를안고있는북한역시남북관계개선과북미관계개선을통해궁극적으로는북한경제회생과발전의청사진을모색하고있는것으로평가된다. 12) 유럽지역과태평양지역을연결하는동북아경제권이야말로향후 21세기가장활발한경제권역으로부상할것이며그과정에서동북아국가들모두경제적이해관계충족에최대의관심을가지고있는상황이다. 따라서지금시기대북정책은한국과북한그리고동북아국가들의경제적이해관계충족이라는보다실질적인문제와연관지어구상될수밖에없는것이다. 3. 평화번영정책의특징 : 평화와번영의상호보완관계 남북간화해협력을넘어동북아평화번영을추구하는과정에서평화와번영은 서로를필요조건으로하는상호연관성을맺고있다. 그리고바로이점에서평화 번영정책의특징이도출된다. 평화즉안보적측면과번영즉경제적측면은서 로분리되어있는것이아니라상호연관되면서서로를보완하고강화시켜주는 관계라는것이다. 13) 김대중정부시기대북교류협력과대북지원은한반도평화를유지하기위한 비용으로설명되었고이는이른바 경제와평화의교환 으로간주되었던것이 사실이다. 14) 그러나평화번영정책은단순히북한에대한지원으로평화를보장 12) 김정일로의권력승계이후북한은신사고와단번도약, IT 집중육성및신의주특구조치등종합적인경제발전전략을모색하고있으며남북관계, 북미, 북일관계등우호적대외환경마련을통해결국북한이구상하고있는새로운발전전략을추진할것으로보인다. 13) 참여정부의평화번영정책, 통일부, , p ) 중동지역에서이스라엘과팔레스타인문제를해결하기위한방식으로거론된이른바 영토와평화의교환 처럼교류협력과대북지원으로북한에게경제적이익을제공하고이를통해한반도의평화를유지하는것으로서 경제와평화의교환 이라는

8 12 統一問題硏究 2004 년상반기호 ( 통권제 41 호 ) 받는것을넘어남북경제공동체혹은남북공동번영이라는보다적극적인경제적호혜관계를이룸으로써보다공고한평화체제를구축하려는구상으로해석된다. 따라서평화번영정책은 경제와평화의교환방식 을넘어 경제와평화의상호보완 이라는특징을담게된것이다. 즉가장확실한평화보장토대로서남북간공동번영과동북아공동번영을목표로하며동시에남북간경제공동체와동북아경제협력체를이루기위해무엇보다도한반도평화체제를필요로하는관계를상정한것이다. 공동번영 ( 경제적측면 ) 이결국한반도평화의토대가되면서동시에평화증진 ( 안보적측면 ) 이남북및동북아공동번영의바탕이되는상호보완적관계가바로평화번영정책의개념이함축하고있는특징이라고할수있다. Ⅲ. 평화번영정책의실제 : 북핵해법의딜레마 노무현정부의평화번영정책이애초의원대한구상대로성과를내기위해서는무엇보다도최대현안인북핵문제가원만히해결되어야함을필수조건으로한다. 남북의화해협력을넘어동북아의평화번영을거론하면서북한의핵문제가여전히미해결의사안으로남아있다면이는공염불에불과할것이고따라서북핵문제는평화번영정책의성공적시작을가늠하는시금석이자첫단추가된다. 그리고노무현정부가채택하는북핵해법에따라평화번영정책이실제로햇볕정책을계승하는것인지의여부도판가름나게된다. 그러나임기초반지금까지드러난노무현정부의실제평화번영정책은햇볕정책의계승이라는측면에서적잖은혼선을보였고이같은일관성의결여는특히핵문제의해결과관련하여두드러지게나타났다. 잘알려진대로노무현정부가제시한북핵 3원칙은북핵불용, 대화를통한평화적해결, 한국정부의적극적역할등이다. 그러나실제에서북핵 3원칙은북핵불용이일차적이고선차적인원칙으로간주되기도하면서동시에북미관계개선까지를고려한평화적해결이일차적이고선차적인원칙으로간주되기도함으로써북핵불용과평화적해결이순기능적으로결합하기보다는상호딜레마에 설명이가능했다.

9 노무현정부의평화번영정책 13 처하게되었다. 물론핵불용과평화적해결은민족의운명과직결된핵문제의성격상어느하나도포기할수없는원칙임이분명하다. 그러나상충가능성을안고있는이들두원칙이병행적으로나열되어있음으로해서구체적인상황에서는정책의딜레마를노정하고있는것도사실이다. 북핵 3원칙의구상에따르면북핵불용이선차적위치를갖는원칙이었음에도불구하고취임초기노무현정부의실제북핵해법은한반도에긴장이고조되고전쟁위기가증대되는상황을우려하여평화적해결원칙에더많은강조점이두어졌다. 특히노무현대통령의후보시절과 15) 당선자시절에는 16) 한미동맹을위협할정도로핵문제의평화적해결을강조했고취임이후에도북미간긴장이고조될때마다평화적해결원칙을앞세워긴장완화에적극나선것이사실이었다. 그러나북미간대결이격화되고한미동맹이흔들리면서노무현대통령은 2003년 5월한미정상회담을기점으로평화적해결보다북핵불용에더초점을맞추는행보를보였고이과정에서미국의대북압박가시화와북한의초강경대응불사등으로한반도의긴장은더욱고조되기도했었다. 결국북핵 3원칙중핵불용은북핵저지를최우선의목표로두는것인반면평화적해결은그자체로이미핵문제해결이후북미관계정상화와한반도평화체제구축과연관되는연결고리였는바, 이 두마리토끼 를잡으려는탓에노무현정부의실제북핵해법은혼선을빚을수밖에없었던것이다. 따라서핵불용을염두에두고정책을펼칠경우그것은북핵해법에서 대화보다는압박 남북관계보다는한미공조 에더힘을실을수밖에없었고 17) 마찬가 15) 대선을하루앞둔 2002 년 12 월 18 일노무현후보는명동유세에서 미국과북한이싸우면우리가말린다 고발언했고이는당일정몽준후보의지지철회선언의명목상이유가되기도했다. 연합뉴스, 2002 년 12 월 18 일. 16) 노무현당선자는 2003 년 2 월 13 일한국노총과의간담회에서한미간입장차이는있을수밖에없으며한국입장에선전쟁은막아야한다고강조하면서 미국이이래저래말하면어렵겠지만한국민이확고한의지를가져야한다. 다죽는것보다는어려운게낫다. 한국경제에어려운일이있더라도굳은결심을해야한다 고말하기도했다. 연합뉴스, 2003 년 2 월 13 일. 17) 북핵해법에서한미공조가대북압박과친화성을갖는것은 9.11 테러이후부시행정부의대외안보전략과연관되어있다. 세계적인차원의반테러전선을가장중요한대외전략으로간주하고테러방지를위해선제공격 (preemptive actions) 까지도정당화하는부시행정부로서는북핵문제를본토안보의관점으로사고하면서당연히북핵불

10 14 統一問題硏究 2004 년상반기호 ( 통권제 41 호 ) 지로평화적해결에초점을맞추고정책을필경우그것은북핵해법에서 압박보다는대화 한미공조보다는남북관계유지 에더힘을실을수밖에없었다. 북핵 3원칙에서핵불용과평화적해결이상황에따라서로상충되는딜레마를내재하고있음으로인해노무현정부출범이후지금까지북핵해법은적잖은혼선을보였고때로는일관성의결여를노정했던것이다. 1. 대화와압박의사이에서노무현정부의북핵 3원칙에는 대화에의한평화적해결 이포함되어있다. 이미후보시절과당선자시절은말할것도없고정부출범이후에도북핵문제의평화적해결이라는원칙은한번도변함이없었다. 물론지금까지도공식적으로이원칙의변경을확인한적은없다. 이에따라 2002년 10월북핵문제가불거진이후노무현대통령은후보시절부터줄곧평화적방법에의한문제해결을강조하고대북압박보다는대화를더중요시했다. 2002년 12월미국언론에서제기된이른바대북 맞춤형봉쇄 (tailored containment) 전략에대해당시노무현당선자는바람직하지않다는입장을표명했다. 18) 노무현정부출범을전후해북한의지대함미사일발사와북한전투기의미국정찰기근접비행이라는급박한긴장상황에서도노무현대통 용을위해군사적방식까지도충분히검토할수있기때문이다. 매번언급되는 모든선택이테이블위에놓여있다 는부시행정부의입장은이를반증한다 테러이후변화된부시행정부의대외전략에대해서는 Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report, September 30, 2001; Department of Defense, Nuclear Posture Review, March 2002; Department of Defense, Annual Report to the President and the Congress, August 2002; The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002; 최진욱, 9.11 테러이후미국의대북정책과북미관계전망, 통일연구원, 2002; 조성권, 9.11 테러이후미국대테러정책의변화에대한분석과전망, 국제정치논총, 43 집 2 호 (2003); 박선원, 9.11 테러이후미일의안보전략변화, 국제문제연구, 2002 년 2 호 ( 통권제 6 호 ) 등을참조. 18) 노무현당선자는 2002 년 12 월 31 일대통령직인수위원과의간담회에서 미국의맞춤형봉쇄정책이북한을제어하거나또는굴복시키는데효과가있는수단인지에관해회의적으로생각한다 고밝히고 이문제도미국이일방적으로발표하고한국이일방적으로수용하는절차가아니라사전에함께검토돼야한다 면서 미국이발표하고한국정부가수용하는식은진정한한미공조가아니며문제를풀어가는방법도아니다 고강조했다. 연합뉴스, 2002 년 12 월 31 일.

11 노무현정부의평화번영정책 15 령은대화를통한문제해결을강조했다. 미국의이라크전파병요구에대해노무현대통령이국내시민단체의반대를무릅쓰고파병을결정한것도 핵문제의평화적해결 을위한전략적고려였다. 19) 그러나대화를통한평화적해결은 2003년 5월한미정상회담을기점으로조금씩흔들리는모습을보였다. 특히한미정상간공동합의를통해 상황악화시추가적조치 (further steps) 검토 에합의함으로써미국이주도하는대북압박프로그램에동조하는가능성을열어놓았고그뒤진행된일련의대북압박가시화과정에서도 20) 노정부는암묵적동의를했다는비판적평가를받기도했다. 한미정상회담의합의가북핵해법에서의미국입장수용으로확대될경우향후북핵문제의악화국면에서군사적대응이라는추가적조치여부를놓고결국은한국이미국손을들어줄수밖에없을것이라는비관적전망이나오기도했다. 일각에서는노무현대통령이한미정상회담이후한미공조라는명분하에평화적해결이라는일관된원칙을포기한것아니냐는우려마저제기되기도했다. 그러나중국의적극적인중재로 6자회담이합의되고북핵문제해결이대화의방향으로물꼬를틀면서노무현정부는대북압박이아니라북한과의대화분위기에다시힘을실었다. 다자회담이논의되는과정에서한국정부는한미일고위정책협의를통해한국이준비한구체적대북로드맵을제시하고미국에게협상진전을위한대북제안마련을지속적으로요구했다. 7월중순국가정보원이북한의고폭실험사실을공개했음에도불구하고정부는확대다자회담을통한핵문제의평화적해결이가능할것임을기대하기도했다. 베이징에서의 6자회담이개최되기직전에발생했던북한의대구 U대회불참시사와한국정부의인공기훼손에대한사과요구에대해서도노무현정부는대화의모멘텀유지를위 19) 노무현대통령은이라크전파병과관련 우리의제 1 순위국익인북핵문제의평화적해결을위해어떤전략적선택이바람직한것인지가판단의기준이되어야한다 고강조했다. 연합뉴스, 2003 년 3 월 25 일. 20) 한미일연쇄정상회담이후부시대통령의대량살상무기확산방지구상 (PSI) 과이를구체화하기위한마드리드국제회의가개최되었고만경봉호입항거부, 북한화물선출항금지, 총련계기관면세혜택중단조치등일본의대북압박조치가가시화된데이어한국이참여한 6 월의티콕회의에서북한의마약및위폐활동에대한국제적제재조치협의등이공동보도문에포함되었으며심지어경수로건설중단거론과유엔안보리의장성명채택시도등이이루어지기도했다.

12 16 統一問題硏究 2004 년상반기호 ( 통권제 41 호 ) 해국내의일부비판에도불구하고신속하게대북유감을표명하기도했다. 특히이라크상황의악화로미국이한국정부에추가파병을요구하게되면서노무현정부는이의수용을전제로미국행정부의대북입장의변화를비공식적, 간접적으로꾸준히요구했고그결과로 2003년 10월의한미정상회담에서는부시대통령이공식적으로북한에대한다자서면안전보장의수용을밝히기도했다. 그러나여전히다른한편에서는압박을통한북핵문제해결방식도완전히포기되지는않았는바, 미국주도에의해 12월부터대북경수로사업의중단이공식화되었고 2차 6자회담의개최를앞두고한국정부는고농축우라늄문제에대해존재자체를부인하는북한측을압박하면서미국측입장을전면수용하기도했다. 우여곡절끝에 2004년 2월 2차 6자회담이개최되고곧이어 5월에실무회담이열렸지만여전히북핵문제는대화와압박의사이에서표류하고있다. 2. 한미공조와남북공조사이에서노무현대통령은후보시절줄곧북핵문제와남북경협의병행론을주장하면서북한과의화해협력이지속되어야한다고강조했다. 당선자시절에도북핵정세의악화에도불구하고한반도의긴장고조를막기위해북한과의교류협력은여전히중요하다는입장을견지했다. 21) 이같은교류협력강조와남북관계유지에대해일각에서는한미공조가흔들린다는비판을할정도였다. 북미간긴장고조에도불구하고예정된남북대화는지속되었고대북쌀지원도조건없이추진되었다. 남북경협역시한반도의정치군사적상황과상관없이자율적으로진행되었고이산가족상봉과사회문화적교류도평소와다름없이활발하게이루어졌다. 그러나대북화해협력에대한일관된원칙역시 2003년 5월한미정상회담이후조금씩약화되었다는비판에직면했다. 한미정상간합의에서 북핵과남북교류의연계가능성 을시사한이후노정부의대북입장은과거의화해협력의일관 21) 2003 년 2 월 13 일한국노총과의간담회에서노무현당선자는 퍼주기가아니다. 더이상퍼주더라도투자를해야한다. 미래동북아시대는남북문제해결없이는안된다. 살자고하는것이고미래와희망을만들자는것이다 면서대북지원과남북관계유지가중요함을역설하기도했다. 연합뉴스, 2003 년 2 월 13 일.

13 노무현정부의평화번영정책 17 성과비교할때적지않은온도차이를느끼게했다. 한미정상회담직후개최된 5차경추위에서북한대표의 재난 발언을이유로회담결렬을불사하면서까지북한에대해강경한 원칙적 입장을표명했던모습은사소한부분을이유로남북대화자체마저단절할수있다는남측의치기어린 당당함 이었다고지적되었다. 22) 더욱이북측과어렵게합의한경의선, 동해선철도연결행사에장관급이아닌실국장급을보내격을내린점이나 6.15 선언기념일에도정부차원의성명서없이지나친점등을놓고노무현정부의대북화해협력원칙이퇴색한게아니냐는의혹이쏟아지기도했다. 노무현대통령이북한과의화해협력에서후퇴한것은이미한미정상회담이전에대북송금관련특검법을수용한데서시작되었다는일부주장도존재한다. 한나라당이통과시킨특검법에대해당시일각에서는 6.15 공동선언정신을훼손하고화해협력원칙을손상시킨다는점을들어대통령이거부권을행사하도록주장했으나당시노무현대통령은국내정치적고려에의해특검을수용하는결정을내렸고특검수사결과대북불법송금이확인되면서남북정상회담과 6.15 공동선언은당연히퇴색될수밖에없었다. 특검수사결과와한미정상회담이후한미공조경도분위기로일시난항을보였던남북관계는 7월들어다시정상화되었다. 7차이산가족상봉이이루어졌고예정된각급당국간대화가진행되었으며 11차장관급회담에서는다자회담을통한핵문제해결의가능성을남북이공감하기도했다. 23) 남북관계에악영향을미쳤던특검의수사기간연장을내용으로한한나라당의새특검법통과에대해노무현대통령은거부권을행사함으로써남북관계유지에힘을실어줬다. 6월말의개성공단착공식에이어우여곡절끝에남북경협 4대합의서가발효되었고정몽준회장사망사건이후일시중단되었던금강산관광역시육로관광이재개되 22) 6 월에서해상의 NLL 월선사태를놓고한국정부가비무장한북한어선에대해경고사격을가한것은이같은과도한당당함의극치에해당하는것으로비판받았다. 23) 7 월 9 일부터 12 일까지열린 11 차장관급회담에서남북은공동보도문을통해 한반도의평화와안전을유지하기위해함께노력하는것이필요하다는데인식을같이하면서핵문제를적절한대화의방법을통해평화적으로해결해나가기로했다 고밝혔다. 과거와달리 적절한대화 라는표현을씀으로써논란이되었던다자회담의수용가능성을열어놓은셈이다. 연합뉴스, 2003 년 7 월 12 일.

14 18 統一問題硏究 2004 년상반기호 ( 통권제 41 호 ) 면서활기를찾게되었다 민족대회등남북한간사회문화교류가활성화되었고북한측의대구 U대회참가로남북관계는다시화해분위기로반전되었다. 특히 8월에 6자회담이개최된이후북핵문제의펑화적해결을위한대화가능성이제기되면서노무현정부는남북관계의지속에더욱박차를가하게되었다. 예정대로당국간대화는나름의합의를도출하며진행되었고가을에는민간차원의교류협력이그어느때보다도활발하게진행되었다. 그러나다른한편으로노무현정부는북핵문제가해결되지않는한보다진전된남북관계는현실적으로어렵다는입장을유지하고있었고이런자세로인해 12차장관급회담은합의문없이끝나기도했고 13차장관급회담에서는북측이나서서한국정부의소극적인경협정책을비판하기도했다. 24) 2004년 5월에열린 14차장관급회담에서북한이주장한한미군사훈련중지가논란이되어결국합의내용없는공동보도문을발표했다가곧바로북측이장성급회담을수용하는수정보도문을내놓았던해프닝이야말로지금남북관계가한미공조와남북공조의딜레마를완전히해결하지못하고있음을드러낸것이라할수있다. Ⅳ. 딜레마의해결과일관성의유지 1. 북핵 3 원칙의수정과평화번영정책의단계별접근수정 평화번영정책의구상에도불구하고노무현정부가추진한실제대북정책은 일정정도일관성의결여라는문제점을노정했다는평가가지배적이다. 즉햇볕 정책의계승과발전이라는총론적방향을천명했음에도불구하고실제보여진 대북정책은그것과상충되는측면을적잖이보여줬다는것이다. 특히북핵 3 원 칙중핵불용과평화적해결의원칙이상충하면서실제의북핵해법은대화와압 박사이에서, 한미공조와남북관계유지사이에서일관성을유지하지못한채 헷갈리는모습을드러냈다. 물론북핵불용이라는대원칙에도불구하고전쟁반대 와평화적해결이라는노무현정부의또다른원칙을포기하기힘들었던것도 24) 13 차장관급회담이진행되는동안북한은아태평화위대변인담화를통해금강산관광중단을시사하기도했고북측김영성대표는회담과정에서지지부진한남북경협에대해불만을표시하면서 지난 1 년간개성공단에 7,000 여명이다녀갔으나투자는전혀없었고벽돌한차, 세멘트한톤, 강재한톤들어온것이없다 고지적했다.

15 노무현정부의평화번영정책 19 사실이고마찬가지로북미간긴장고조를막을만한현실적인힘이부족한데다가한미관계의불안정성과이로인한경제상황악화등이겹치면서한미공조에기울수밖에없었음도이해못할바아니다. 그러나 상황논리 만으로현실의북핵정책이흔들리는모습을설명하기에는무언가부족해보인다. 어렵고복잡한상황일수록대통령과대북정책담당자는일관된원칙을관철하고자하는확고한신념이전제되어야한다. 과거김대중정부시절부시대통령의대북비난발언을막지는못했지만한미정상간합의에서한국정부의대북화해협력정책이나핵문제의평화적해결방침과어긋나는내용에합의해준적은없었다. 25) 결국노무현정부가북핵문제를원만하게풀고나아가평화번영정책의긍정성을보다발전시키기위해서는무엇보다도원칙의선후를분명히하고이에바탕해서북핵정책의일관성을확고히함과동시에어떤상황과조건에서도이를관철시키고자하는확신과신념이보다강고하게자리잡아야할것이다. 그리고지금의시기에서북핵정책의일관성유지는기존북핵 3원칙의수정필요성을제기하고있다. 북핵 3원칙이서로상충될수있는정책목표를내재하고있으므로향후한국정부의북핵정책이일관성을유지하고이를통해적극적역할을도모할수있기위해서는기존의 3원칙을일부수정할필요가있다. 즉핵불용과평화적해결의상충성을해결하기위해예컨대 평화적방식을통한북핵포기 를내세우고한국정부의적극적역할은사실상핵문제해법의원칙이라고하기에는부차적인내용이므로이를삭제하는대신에북핵문제의본질을 26) 감안하여 북미관계정상화의계기마련 을새롭게제시할필요가있을것이다. 마찬가지로지금참여정부가표방하고있는평화번영정책의단계별접근방법역시보다유연하게수정되어야할필요가있다. 즉 1단계에북핵문제의해결을설정하고이후단계에서한반도평화체제구축과동북아경제중심국가건설을 25) 부시행정부출범이후 4 번정상회담을한김대중대통령의경우한번도부시의강경입장에동조하는합의를해준적이없었다. 26) 사실상북핵문제의본질은핵확산과비확산이라는미시적차원의문제가아니라탈냉전이후북미관계의재정립이라는보다거시적인차원에서접근해야함을전제로하고있다.

16 20 統一問題硏究 2004 년상반기호 ( 통권제 41 호 ) 상정한다면당연히북핵문제해결없이남북관계의진전이나한반도평화체제구축은불가능할수밖에없는연역적구조를갖게된다. 27) 따라서지금평화번영정책이표방하고있는단계별추진전략을전단계가해결되어야만다음단계로나아갈수있는선후의문제로접근하기보다는북핵문제해결과한반도평화체제구축그리고동북아경제중심국가건설등의복수의과제가동시에추진되는병행전략으로명확히해야할필요가있다. 28) 이럴경우에만북핵문제에도불구하고한국정부가남북관계의지속적발전을일관되게추진할수있으며이를통해북핵의근본원칙이라할수있는평화적해결을가능하게할수있다. 2. 대북정책의일관성유지실제북핵해법에서의딜레마를해결하기위해기존북핵 3원칙을수정하고평화번영정책의단계별접근을개선해나가는것과함께보다중요하게는평화번영정책이일관성을유지하기위해대북정책의철학과기조를명확히견지하는것이필요하다. 즉노무현정부의평화번영정책이햇볕정책의계승이라면대북정책의측면에서화해협력의일관성유지라는확신과신념이보다강고하게자리잡아야할것이다. 그리고지금의시기에서대북정책의일관성유지는다음과같은과제를제기하고있다. 첫째, 노무현정부는어떤경우에도북핵문제의평화적해결원칙을고수할것임을명확히해야한다. 평화적방식을통한북핵포기라는원칙은북핵불용과평화적해결을동시에이루려는것이지만기대와달리북핵문제가북미간극단적인대결의방향으로치달을경우우리정부로서는북핵저지와평화적해결의원칙중하나를선택해야하는상황이올지도모른다. 이경우핵불용과평화적 27) 이에대해서는고유환, 평화번영정책의구체화방안, 민주평통정치외교분과전체회의발표논문 ( ) 참조. 28) 이에대해노무현대통령도 2003 년 11 월 28 일민주평통상임위, 운영위원다과회에서 북핵문제의해결이전제되어야만남북관계진전이가능하다는논리로오해될소지가있음 을인정하고사실은그렇지않다고설명하면서 북핵문제가걷잡을수없는상황으로악화될경우남북관계진전이어려울수도있음을강조하기위한것으로서북핵문제의심각성을표현한것 이라고해명했다.

17 노무현정부의평화번영정책 21 해결중어느것을선택할것인가는국가의운명과국가이익의차원에서사려깊게판단해야한다. 즉미국의대북압박이가시화되고북한이한계선을넘어핵무장을선언할경우미국의선제공격을지지할것인가? 아니면핵불용의원칙을후퇴하더라도한반도에서의전쟁을반대할것인가? 라는선택상황에서우리정부의합리적이고전략적인판단이요구되는것이다. 상상하기싫지만그경우우리의선택은단하나의기준즉 원상복구 의가능성을염두에두고이루어져야한다. 북한의핵보유는또다시험난한과정을통해원상태로복구시킬수있는일말의가능성이있다. 예컨대남아공의핵무기해체의사례처럼북한의핵개발이나핵무장의상황은그자체로엄청난일이긴하지만다시원상으로복구시킬수있는가능성은열려있다. 그러나한반도에서의전쟁은그것이비록 1% 의가능성만존재한다하더라도실제로현실화될경우다시전쟁이전의상태로복구하는것은불가능하며따라서그것은돌이킬수없는최악의재난이된다. 이는또한미국이의도하는이른바북한의정권교체 (regime change) 전략에우리한국이동조해야하는가에대해국가이익입장에서신중히검토해야함을의미하는것이기도하다. 부시행정부에게북핵문제는단순한 비확산 의차원에서만다뤄지는것이아니라이를통해북한정권의근본적변화까지추구할가능성도배제하기힘들다. 물론미국의입장에서는가능하다면북한정권의실질적교체와붕괴를도모할수도있겠지만그것이과연한국의입장에서민족의장래와통일의전망에이익이되는가는별개의문제인것이다. 압박과제재를통해북한의완전굴복과정권교체가과연가능하느냐의문제부터북한붕괴상황이현실화된다하더라도그것이과연민족통일과한반도평화에바람직하느냐의문제는여전히의문으로남아있기때문이다. 이를감안한다면북핵문제가희망적인방향으로진행되기를바라고또그를위해노력해야하지만북한과미국의극한적인대결의경우우리정부는한반도의전쟁까지를불사하는 추가적조치 에합의하거나북한정권의교체를기도하는미국의전략에동의하기보다는평화적해결원칙의고수라는한국판 벼랑끝 전술을만들어배수진을쳐서라도이를막아야한다. 29)

18 22 統一問題硏究 2004 년상반기호 ( 통권제 41 호 ) 둘째, 한국정부는아무리어렵고힘든일이라할지라도한미공조와남북관계 유지의동시병행원칙을확고하게고수해야한다. 핵문제의원만한해결을위해 서는미국이대북강경정책을완화해야하고동시에북한은핵포기의명확한의 지를가져야한다. 이는북핵포기가북한스스로핵개발능력과의지를철회하 는것을필요로하는것이지만다른한편으로는미국의대북체제보장과적대정 책포기를동시에요구하는것임을의미한다. 북미간상호양보가아니라미국 의압박과대북정권교체프로그램에의한북핵문제해결은그것이설사북한 의핵포기를결과한다하더라도북미간신뢰구축과관계정상화를불가능하게 하기때문이다. 따라서한국정부는미국과북한이이같은방향으로변화할수있도록한미공 조와남북관계유지의동시병행을통해끊임없이노력해야한다. 한미공조없이 미국의태도변화를이끌어내기힘들듯이역으로남북관계진전없이북한의 입장변화는매우힘든일이될것이다. 셋째, 한국정부는북핵해법의원칙들을일관성있게견지하면서도조건과현 실에따라유연하고실용적인외교력을발휘함으로써한반도문제에대한나름 의발언권을행사해야한다. 30) 노무현정부가실제북핵해법에서혼선을빚는 이유도미국과의견을달리하는한국정부의원칙을지나치게선언적으로강조 하다가정작한미공조과정에서는미국의주도에끌려들어간측면이크다. 세 련되지못한외교력으로인해불필요하게한미공조를불안케하고결국은이를 만회하기위해미국정부의대북강경입장에뒤늦게휩쓸리게될경우한국정 부는미국에대해서도북한에대해서도자신의발언권을확보하기힘들것이다. 물론북핵문제의평화적해결원칙, 한미공조와남북관계병행원칙, 한반도 문제에대한주도권확보원칙등의일관성을유지하는것은중요하다. 다만원 29) 이와비슷한맥락에서박선원은극단적으로위기가고조될경우를대비한한국주도의과감한상황관리프로그램을준비해야한다고주장한바있다. 박선원, 북핵위기해결을위한신정부의전략 : 다각적 중층적해법의추진, 국가전략, 9 권 1 호 (2003 년봄 ), p ) 2002 년 1 월부시대통령의악의축발언이후 2 월에열린한미정상회담에서김대중정부는부시대통령으로부터 북한을침공하지않겠다 는발언을이끌어냈고, 북핵문제가다시부각된직후인 2002 년 10 월의한미일정상회담에서도공동성명에는 북핵문제의평화적해결과남북대화의유용성 이포함되어있었다.

19 노무현정부의평화번영정책 23 칙의견지가단순히발언과주장만으로미국, 일본등을자극하는것이어서는안되며한미간신뢰와공조라는실용적외교력을발휘하면서우리정부의원칙이관철될수있도록해야한다. 강경한주장만으로한미신뢰를불안케하고그결과급기야는한미공조회복을위해남북관계유지의원칙마저양보하는좌충우돌의오류를범해서는안될것이다. Ⅴ. 결론에대신하여 북핵문제해결이평화번영정책의본격적인출발을가능케하는지점임은주지의사실이다. 노무현정부의평화번영정책을평가하면서북핵문제해결을위한실제해법을분석하고여기에서의딜레마와일관성결여를앞서지적했던것도바로그이유에서비롯된것이다. 그러나평화번영정책이장기적인관점에서추구해야할국가전략이라고한다면그출발을위한북핵문제해결외에도향후정책자체의실제적성공을위한보다세련된구체화작업이동시에요구된다. 그리고여기에는몇가지고려해야할지점이존재한다. 우선평화번영의근본전제이자바탕으로서남북한간화해협력의중요성은아무리강조해도지나치지않음을간과해서는안된다. 노무현정부의평화번영정책이추구하는목표가옳은것이지만현실에서그것이가능하기위해서는무엇보다도탄탄한민족화해가뒷받침되어야한다는것이다. 남북한간관계개선과민족화해의진전이있지않고서는화해협력을넘은평화번영도현실적으로가능하지않기때문이다. 이와관련해노무현정부는평화번영정책을제시하기에앞서햇볕정책에대한공과를국민과함께정확히평가하는작업이선행되어야했으며동시에햇볕정책의계승발전이라는측면에서도구체적으로무엇을, 어느수준으로계승발전시킬것인지에대해국민적동의를바탕으로확고한입장표명이있었어야했다는아쉬움이남는다. 또한평화번영정책이외교안보통일정책의종합체계라는점도해결해야할문제를안고있다. 즉과거의햇볕정책이 대북정책 이었던반면평화번영정책은외교와안보, 통일전반을포괄하는기본구상인탓에각영역의특수성이때로상충하게됨을충분히감안해서종합적그림을그려야하는문제가제기되는것

20 24 統一問題硏究 2004 년상반기호 ( 통권제 41 호 ) 이다. 외교는한미동맹, 안보는북핵불용, 통일은남북관계개선을각부처의정책목표로간주할수밖에없는상황인데다가평화번영정책이동북아공동번영이라는경제적비전까지포함하고있기때문에평화번영정책은햇볕정책보다훨씬더복잡하고어려운과제를풀어야한다. 특히노무현정부의안보정책구상에서밝히고있는 협력적자주국방 이라는전략기조가 31) 한미동맹중시와국방비증액등군사적고려만으로발전될경우, 평화번영정책이표방하고있는한반도평화와동북아공동번영이라는목표와상충될가능성에대한우려역시존재하고있음을염두에둬야할것이다. 또한동북아경제중심국가라는목표가지나치게과도한기대라는평가도존재하는것이사실이다. 한반도평화체제구축을위해서는무엇보다도한반도유관국가들의협조와동의를얻어야하는바, 한국이동북아중심으로비쳐지는듯한전략을구사할경우자칫주변국이평화번영정책을경원시할수있다는위험성때문이다. 특히향후통일과정에서드러날통일한국의국력과위상을감안할때주변국의우려와질시를유발하는개념은조심스럽게사용해야할것이다. 따라서동북아경제중심국가는향후동북아의패권국가나중심국가가아니라경제적허브 (hub) 이자연육교로서의역할에한정하는것이보다효율적일것으로보인다. 이와관련하여동북아경제중심국가보다 동북아지역국가, 동북아교량국가, 반도강국, 동북아간사국가 등다양한개념을사용하는것을신중하게검토할필요가있다. 평화번영정책의목표가지나치게포괄적이고장기적인과제를포함하고있다는지적도존재하고있다. 아직남북관계개선과화해협력도안정적으로정착되지않았고북핵문제등안보현안역시미해결의상황이며대북정책에관한남남갈등역시존재하고있음을감안한다면화해협력을넘어평화번영을, 한반도를넘어동북아를지향하는평화번영정책이임기 5년내에달성하기에는지나치게과도한목표설정이라는지적도주의깊게귀기울여야한다. 따라서평화번영정책의목표를하향조정함과동시에임기내에실현가능한추진전략을설정하고유동적인상황을고려하면서보다구체적인일정표를작성하는것이필요할것이다. 31) 평화번영과국가안보, 국가안전보장회의, , pp. 39~45.

21 노무현정부의평화번영정책 25 < 참고문헌 > 최진욱, 9.11 테러이후미국의대북정책과북미관계전망, 통일연구원, 조성권, 9.11 테러이후미국대테러정책의변화에대한분석과전망, 국제정치논총, 43집 2호, 박선원, 9.11 테러이후미일의안보전략변화, 국제문제연구, 통권제6호, 2002년 2호. 박선원, 북핵위기해결을위한신정부의전략 : 다각적. 중층적해법의추진, 국가전략, 9권 1호, 2003년봄. 국가안전보장회의, 평화번영과국가안보, 국가안전보장회의, 통일부, 참여정부의평화번영정책, 통일부, 고유환, 평화번영정책의구체화방안, 민주평통정치외교분과전체회의발표논문, 연합뉴스, 2002년 12월 18일 ; 2002년 12월 31일 ; 2003년 2월 13일 ; 2003년 3월 25일 ; 2003년 7월 12일. Mittrany, David, A Working Peace System, Chicago: Quadrangle Books, Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report, September 30, Department of Defense, Nuclear Posture Review, March Department of Defense, Annual Report to the President and the Congress, August The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September ) * 투고일 : 2004 년 4 월 16 일 / 심사완료일 : 2004 년 5 월 14 일

09 남북관계전문가 설문조사

09 남북관계전문가 설문조사 남북관계전문가전문가설문조사설문조사 북한 7 차당대회와남북관계전망 현대경제연구원통일연구센터 남북관계전문가설문조사결과현대경제연구원은북한의 7차당대회와향후남북관계전망을알아보기위해 4월 14일부터 22일까지 9일간통일 외교 안보분야의전문가 100명을대상으로설문조사를실시하였다. ( 김정은체제안정성 ) 김정은체제의북한이불안정하다는의견이전년도조사에비해증가했다. 2015