★1.이송호-경찰학연구제48호.hwp

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1 검경수사권갈등조정의특징과원인에관한연구 A Study on Coordination of Investigation Power Conflict between the Police and the Prosecution 1) 이송호 * Ⅰ. 머리말 Ⅱ. 분석의틀 Ⅲ. 검경간수사권을둘러싼갈등과조정 Ⅳ. 갈등조정의특징과원인탐색 Ⅴ. 맺는밀 국문요약 이글은검경수사권갈등이왜극한갈등으로비화했고어떻게조정되었는지를분석했다. 극한갈등으로비화한이유는권력기관간권한갈등인데다가가치관과자존심및감정까지얽혔기때문이었다. 검경이입장차이를좁히지못해정치권이기본원칙을정하고청와대와국무조정실이타협안을설득함으로써갈등을잠정해결했다. 조정매카니즘상특징을보면, 당사자간협의조정이결렬되자다양한제3의조정기구들이나서서중립조정과집권조정등온갖조정방식을총동원했고, 검경은점증합의절차를채택했으나제3 조정자들은원칙합의절차를따랐다. 입장관철전략을보면, 검경은공통적으로일부수용, 이슈연계, 다수동원, 신뢰동원, 내부결집, 상대흠집내기, 제3 조정자압박등의전략을구사했고, 검찰은추가로되치기전략과지연전략을구사했으나경찰은희석화전략을했다. 검찰은자신의입장을강경-완화 -강경으로변경시켰으나경찰은완화-강경 -완화-강경으로변경시켰는데, 검찰의입장변화에영향을준요인은대통령의공약과의중, 검찰의최소양보전략, 정치권의압박과여론의비판등이었고, 경찰의입장변화에영향을준요인은정치권과여론의지원, 경찰의양보유도전략등이었다. 수사권조정이지연되었던원인은갈등이슈의성격 (zero-sum 이슈, 낮은우선순위 ), 권력기관간권한다툼, 대통령의집권조정회피, 쟁점관리실패, 조정기구들의동시가동등이었다. 경찰이우려곡절끝에나름대로성과를거두었던이유는효과적인전략과정치권의지원이있었기때문이고, 검찰이최소양보 경찰대학행정학과교수

2 10 경찰학연구제 16 권제 4 호 ( 통권제 48 호 ) 로성공적인방어를할수있었던원인은적절한전략과제도권내검찰우호적네트워크였다. 주제어 : 검경수사권, 갈등조정, 조정기구, 조정방식, 조정절차, 조정전략, 조정지연 Ⅰ. 머리말 검찰과경찰간수사권갈등은수십년간수면위아래를오르내리며진행되어온해묵은쟁점이다. 일제강점기에는일본의제도가도입되어경찰의수사를검사가지휘감독함으로써경찰에게독자적인수사권이없었다. 해방이후미군정기간에는미국제도에따라경찰이수사를하고검찰이기소를함으로써양자간협력관계를유지했다. 문제는정부수립직전에제정된검찰청법이었다. 검찰에수사권을부여한후범죄수사에관하여검사로하여금사법경찰관을지휘감독토록한것이다. 이내용은 1954년형사소송법제정시에논란이있었으나그대로승계되어 2010년까지유지되어왔다. 그결과기존법상모든사건에대한수사의개시와진행및종결에관한권한은검사에게있다. 즉경찰은검사의지시에의해서만수사를시작하고진행할수있다. 또한경찰은관내정보, 수사진행, 피의자처리등을일일이검사에게보고해야한다. 검경간수사권조정의핵심쟁점은경찰에게수사권을부여하느냐마느냐, 검찰과경찰간의기존수직적관계를수평적관계로전환하느냐마느냐였다. 수사권재조정은그동안물밑에잠재되어있다가김대중정부에의해수면위로올라온후, 노무현정부와이명박정부에서 8년간의기나긴갈등과조정과정을거쳐부분적으로재배분되었다. 검경간기존틀을깨려는경찰과유지하려는검찰이벌인 8년간의혈투였다. 이글의목적은수사권을둘러싼검경간첨예한갈등의조정에있어주요특징들을도출하고그원인을분석하는데있다. 특히검찰과경찰은권력기관이라는점을염두에두고검경간갈등조정이일반행정부처간갈등조정과는어떻게다른지를분석한다.

3 검경수사권갈등조정의특징과원인에관한연구 11 Ⅱ. 분석의틀 1. 기존문헌 검경수사권갈등조정에관한연구들은많지도않지만그나마대다수가주요쟁점들에대한분석이고, 1) 갈등조정의과정에관한연구는조철옥과채성준외등 2편에불과하다. 조철옥은 1954년이후노무현정부까지검경수사권갈등이해결되지않았던이유를양자의주장들이악순환의고리를형성하고있기때문이라고설명한후, 이악순환의고리를끊을수있는것은대통령의결단이라고주장했다. 2) 채성준등은 2011 년 6월형소법과검찰청법개정으로과거 50년동안유지되었던검경수사권에변화가생긴것을정책변동으로보고이러한변동과정과이유를정책옹호연합모형과정책분쟁모형을통해설명했다. 3) 그러나검경수사권갈등이어떤이유로첨예하게되었고어떤기구와방식에의해조정되었으며양측기본입장이어떤과정을거쳐합의에도달했는지에대한검토는전혀없다. 2. 분석의시각과대상 이글은검경수사권조정의전반적특징을탐색하는것이다. 이에적합한접근법은체제적접근 (systemic approach) 이다. 따라서투입 (input) 으로서첨예한갈등, 전환과정 (conversion) 으로서조정메카니즘, 산출 (output) 로서조정결과등의특징을탐색하고원인을분석한다. 첫째, 갈등의대상이무엇이고왜첨예하게되었는지를분석한다. 부처간에쉽게조 1) 유인창, 현행수사권체제의개선방안에관한연구, 법학연구 ( 한국법학회 ) 제 21 호, 2006 ; 구상진, 수사체제조정논의재검토, 저스티스 ( 한국법학원 ) 100, 2007 ; 승재현, 경찰과검찰간의합리적수사권조정에관한쟁점과논의, 한국경찰학회보 11(2), 2009 ; 유영현 이상문, 수사권조정에관한연구, 한국공안행정학회보제 43 호, 2011, pp ; 김경화, 검경수사권조정에관한비판적검토, 한국지방정부학회학술대회자료집, 2012, pp ; 신영민 박광섭, 경찰과검찰간의합리적수사권배분을위한입법론적고찰, 법학연구 24(1), 2013 ; 황문규 최천근, 자치경찰제추진에있어검경수사권조정에대한고찰, 형사정책연구 24(1), 2013, pp ) 조철옥, 악순환모형에의한검 경수시권조정에관한고찰, 경찰연구논집제 2 호, 2008, pp ) 채성준 류지성 박용성, 검경수사권조정의정책변동에관한연구 : 정책옹호연합모형및정책분쟁모형을중심으로, 한국공안행정학회보 23(3), 2014, pp

4 12 경찰학연구제 16 권제 4 호 ( 통권제 48 호 ) 정되지않는갈등으로관할권갈등과가치관갈등이지적되고있는데, 4) 관할권쟁점은조직의생존과직결된것으로생각하여절대양보하지않으려하고가치관쟁점은분할이어려워승패가분명해특별한명분이없는한양보하지않기때문이다. 이글에서는갈등대상과갈등이첨예해진이유를탐색한다. 둘째, 갈등의조정기구, 조정방식, 조정절차, 조정전략등에있어서어떤특징은있고그러한특징을갖게된배경을탐색한다. 일반적으로부처간갈등을조정하는데활용되는기구로는부처간위원회, 관계장관회의, 국무조정실, 청와대, 국회등이있고, 조정방식으로는당사자간협의조정 (negotiation), 중립조정 (mediation), 집권조정 (arbitration) 이있다. 5) 기존연구들은부처간갈등조정전략으로기정사실화 정당화 이슈확대 결정지연 대안모색, 6) 선제적역량강화 조정기구주도 정치기반조성, 7) 설득 여론동원 회피 정치동맹 8) 등다양하게지적하고있다. 이글에서는검경갈등이어떤기구에의해어떤방식으로조정되었는지왜그랬는지를분석하고, 검경은자신들의입장관철을위해어떤전략들을구사했는지탐색한다. 셋째, 갈등조정의결과가무엇인지를탐색한다. 검경은왜초기입장을변경했고마지막에무엇을주고받아갈등을타결했는지, 갈등조정이왜지연되어장시간이소요되었는지등을분석한다. 부처간갈등조정에관한기존연구에서는입장변경의배경으로정책학습 상황변화 여론압력이지적되고있고, 9) 갈등조정소요시간결정요인으로는조정객체요인 [ 갈등수준, 갈등당사자숫자, 갈등이슈숫자 ] 조정주체요인 [ 조정기구수준 ] 환경요인 [ 정부이념 ] 이지적되고있다. 10) 이글에서는검경의입장변경배경과조 4) 권순재, 기관갈등요인과정책조정 - 출자총액제한제도를중심으로 -, 3 사교논문집제 64 집, 2007, pp ; 김석주, 전자정부추진과정에서부처간갈등분석 : G4C 사업의갈등분석을중심으로, 한국지역정보화학회지 13(2), 2010, pp ; 유종상 하민철, 국무조정실의정책조정성과연구 - 정책조정백서의조정과제와조정전략을중심으로 -, 한국정책학보 19(3), 2010, pp ) 이송호, 국민의정부분야별관계장관회의에대한분석과평가, 한국행정학보 37(3), 2003, pp ; 이송호, 부처간정책조정개구들의비교평가와유효조건탐색, 경찰대학논문집제 29 집, pp ; 이송호, 제 3 자개입에의한정책조정과정에관한연구, 경찰대논문집제 31 집, 2011, pp ) 주재복 홍성만, 중앙부처간정책갈등과조정기제 : 동강댐건설을둘러싼건교부와환경부의대응행동을중심으로, 한국행정학회학술대회발표논문, , pp ) 유홍림 윤상오, 전자정부추진과정에서부처간갈등분석 : 행자부와정통부간갈등을중심으로, 한국정책과학학회보 10(4), 2006, pp ) 권순재, 기관갈등요인과정책조정 - 출자총액제한제도를중심으로 -, 3 사교논문집제 64 집, 2007, pp ) 채성준 류지성 박용성, 검경수사권조정의정책변동에관한연구 : 정책옹호연합모형및정책분쟁모형을중심으로, 한국공안행정학회보 23(3), 2014, pp ) 권용식, 중앙부처의정책조정에관한연구 - 정책조정결과에대한 조정주체요인 의영향력을중심으로 -, 한국정책학

5 검경수사권갈등조정의특징과원인에관한연구 13 정지연원인등을분석한다. 3. 연구방법 이글은가설이나이론적모형을경험적으로검증 (verification) 하려는것이아니라현장에서이론적의미를갖는특징들을발굴 (discovery) 하기위한것이다. 이러한발굴에가장적합한방법론은단일사례연구방법이다. 현장에기반 (grounded) 하여다양한특징들을탐색할수있기때문이다. 이러한특징발굴은경험적이론모형구축을위한전단계로서중요한의미를갖는다. 검토사례는검경수사권조정사례이다. 선정이유는서로가양보하지않으려고오랜시간에걸쳐온갖노력을다한결과갈등과조정의다양한측면들을종합적으로들여다볼수있기때문이다. 사례는 1차로검경양측이발간한자료와언론보도내용을기초로하여갈등전개와조정과정의윤곽을잡은후갈등조정에참여한고위공무원들과전문가들을인터뷰하여보완했다. Ⅲ. 수사권을둘러싼검경간갈등과조정 1. 노무현정부에서의갈등과조정 2003년참여정부가 분권과자율, 권력기관간견제와균형 을국정지표로선정한후이듬해 1월자치경찰제추진임시작업반 (TF) 를을구성하자, 경찰은자치경찰제수용을조건으로수사권독립을요청했다. 이에참여정부는공약이행차원에서자치경찰제와수사권조정을동시추진키로했다. 2004년 7월노무현대통령이민정수석실법무비서관에게청와대내에관계비서관들로임시작업반을구성해수사권조정을추진토록지시했다. 그러자김승규법무장관이법무부에서조정을해보겠다고건의해허락을받은후검찰총장에게위임했다. 검경은몇차례협의를거쳐수사권조정협의회를구성해조정키로했다. 2004년 9 월 15일수사권조정협의회 11) 제1차회의에서회의안건과논의순서를논의했다. 경찰 회보 25(1), 2016, pp

6 14 경찰학연구제 16 권제 4 호 ( 통권제 48 호 ) 측이안건들을제시하면검찰측이의견을제시하는방식으로논의하기로했다. 복수안건들에대해서는경찰은 선핵심쟁점후부수쟁점 을, 검찰은 선부수쟁점후핵심쟁점 을주장했다. 합의가안되자이견이작은쟁점과큰쟁점을교차로논의하되핵심쟁점은논의순서에서중간에배치하기로했다. 제2차제3차회의에서일부쟁점들에대해합의가도출되었다. 경찰은 2차회의에서부차적쟁점들에대한잠정합의는핵심쟁점에대한논의결과에따라재검토될것임을분명히했다. 2004년 10월 21일경찰의날노무현대통령은 수사권조정은 자율과분권 이라는민주주의원리와 국민편익 을고려해반드시실현될수있도록하겠다 고밝혔다. 그럼에도불구하고, 10월 22일제4차회의에서검경은핵심쟁점인 수사권배분 과 검경관계 쟁점에대해이견을좁히지못했다. 검찰은새로운안건들을제안했다. 즉수사시스템의효율화를위해 법무부산하에사법경찰과검찰수사관을통합한특별수사기구 를신설하고, 경찰권의비대화를막기위해수사지휘대상을지방경찰청장으로확대해야한다고주장했다. 이에경찰은경찰청을무력화시켜검찰청에예속시키겠다는것이라며반발했다. 핵심쟁점에대해경찰은대통령의국정철학인견제와균형을내세워경찰의수사주체성인정과검경간지휘복종관계폐지를강력히요구했다. 그러나검찰은현행제도는국민의헌법적입법적결단으로그변경에는국민의의사에따라야한다면서, 사법경찰에게는법률상으로이미수사개시진행권이부여되어있어별도의법조항을신설할필요가없고, 검사의수사지휘는인권침해방지를위한것으로이는검경간통제와감독으로확보될수있으므로검경관계를수평적관계로전환해서는안된다고주장했다. 그러면서대통령의공약을반영하기위해민생범죄에경찰의자율수사를대폭허용하겠다고했다. 회의는결렬됐다. 2주후재개된제5차회의에서, 경찰은수사권인정과상호협력관계설정을전제로검사의사법적통제를받아들이겠다고했다. 그러나검찰은강력한경찰권을유지한채경찰수사에대한통제를완화시키려는것은 경찰이기주의 라고비난했고, 동시에양자간잠정합의를검찰의일방적제안에불과한것으로호도한다면서경찰의협상태도까지비난했다. 협의는다시미궁에빠졌다. 제5차회의결렬후검경양측의협상팀장과간사등 4명이별도로저녁식사를하면서논의를이어갔다. 검찰측은 형소법을개정하지않는다는전제하에규칙개정으로경찰의자율성을최대한보장하겠다 고제 11) 수사권조정협의회는검찰에서수사정책기획단장과검사 4 명등 5 명, 경찰에서혁신기획단장과총경 3 명및교수 1 명등 5 명으로구성했다.

7 검경수사권갈등조정의특징과원인에관한연구 15 안했다. 경찰측은이를거부했다. 당사자간협의조정에의한합의가어렵게되자, 검경은국민의입장에서조정안을만들어건의해줄 수사권조정자문위원회 를구성키로했다. 자문위원회는양측에서추천한동수의위원들로구성했다. 수사권조정자문위원회는 2004년 12월 20일부터 2005년 5월 2일까지 15차례회의를거쳐 26개쟁점을논의했다. 논의과정과주장은수사권조정협의회와유사했다. 먼저, 논의순서에대해경찰측은 선핵심쟁점, 후부수쟁점 을주장했고, 검찰측은반대로주장했다. 이논란은비전문가자문위원들의입장을배려하여부수쟁점들부터논의하기로했다. 회의는안건별로검경당연직위원 ( 검경간사 ) 들의입장설명을들은후다른위원들의자유토론방식으로진행키로했다. 이어자문위원회는수차례회의를거쳐부차적쟁점 19개에대해조정안을마련했다. 그러나경찰주장핵심쟁점 ( 수사권배분, 검경관계 ) 과검찰주장신규쟁점 ( 수사관통합, 수사지휘대상확대 ) 등에대해서는합의점을찾지못했다. 수사권조정자문위원회가논쟁만벌일뿐조정안을마련하지못한이유는검찰측과경찰측이자신들의기본입장을고수했기때문이다. 즉경찰측은현행수사구조를변경하되경찰수사에대한통제장치로서검사의일반적수사기준제정, 송치후보완수사요구등을수용할수있다는입장을고수한반면, 검찰측은기존합의만으로도수사자율성을최대한보장하고있으므로수사구조골격을바꿀필요가없다는입장을고수했다. 그리하여검찰측과경찰측은쟁점들에대해국민의견을수렴하기위해공청회를 2005년 4월 11일개최하기로했다. 공청회개최에앞서검경은한차례설전을벌였다. 4월 4일, 송광수검찰총장이퇴임하면서 검찰은사회의부패와부조리를척결하는세상의소금과같다 국민의인권보호를위해마련된체계의근간을허물어선안된다 고주장했다. 이에허준영경찰청장은정례브리핑을통해 소금은하나만있으면안된다. 굵은소금, 가는소금, 맛소금등여러종류의소금이있어야한다 고응수했다. 공청회당일에도신임김종빈검찰총장이 수사과정의불편을없애기위해경찰수사에자율성을보장할필요는있지만인권침해우려를없애야한다 고지적하자, 허준영청장은 인권문제는모든기관들이소중히여겨야하는문제이지특정기관의전유물은아니다 고응수했다. 공청회에서는검경양측에서 400여명이참여하여치열한논쟁을벌였다. 경찰측은견제와균형을위

8 16 경찰학연구제 16 권제 4 호 ( 통권제 48 호 ) 해수사권재분배를주장했고, 검찰측은경찰권남용을방지하기위한수사권배분현상유지를주장했다. 공청회를마친후수사권조정자문위원회는핵심쟁점조정안마련에심혈을기울였다. 그러나더이상의진전은없었다. 검경양측이다음과같은입장을고수했기때문이다. 검찰측은인권침해와경찰비대화를이유로수사주체성인정과상호협력관계설정은불가하다는입장을견지했다. 다만, 민생치안범죄에대한경찰의수사개시진행권을부여하고, 경찰수사의인권침해에대비하여검사의지휘는유지하되송치전검사지휘를대폭축소하겠다고했다. 반면에경찰측은모든범죄에대해경찰의수사권을부여하고검경관계를상호협력관계로전환하되, 송치전강제수사및송치후보완수사에서검사의지휘를수용하겠다는입장이었다. 2005년 4월 21일노무현대통령은 검찰도시대변화에맞춰내놓을권한은내놓아야한다 고주문했다. 그러면서검경간합의가안되면 대통령이참석하는토론회자리를만들어결론을내겠다 고밝혔다. 이에호응하여 4월 30일수사권조정자문위원회의검찰측 S위원과경찰측 O위원은평소의친분을이용해별도로만나책임과비난을감수하더라도수사권분쟁을종결하기로하고, 경찰에수사권부여, 검찰의제한적지휘권유지 라는원칙을만든다음, 제14차자문회의에서다른자문위원들을설득했다. 그러나합의에이르지못했다. 2005년 5월 2일, 수사권조정자문위원회는마지막제15차회의를열어 10시간 30분동안마라톤회의를가졌다. 이날검찰은미해결쟁점들은장기적으로논의하고지금까지합의한사항들만시행하자고주장한반면, 경찰은수사권조정협의회와수사권자문위원회를통해관련쟁점들이충분히논의되었음으로결론을내자고주장했다. 서로의주장이평행선을달리자, 양측자문위원들이핵심쟁점에대해각각타협안을마련했다. 그러나양측이제시한타협안들은그내용이크게달랐다. 그결과조정안마련에실패했다. 자문회의가파장될위기에이르자, 양측일부소수자문위원들이또다른타협안들을제시했다. 이타협안들은거의유사했다. 다만, 검찰의수사지휘에대해 원칙적지휘, 예외적지휘배제 입장과 원칙적지휘배제, 예외적지휘 입장간의차이가있었다. 이에청와대는검찰에게는경찰의주장을, 경찰에게는검찰의주장을수용토록압박했다. 그럼에도검찰은이를수용하지않았다. 수용하면평검사들이지휘부에반기를들고일어날분위기였기때문이었다.

9 검경수사권갈등조정의특징과원인에관한연구 17 자문위원회활동기한이다가오자기한을연장해서라도결론을내자는일부위원들의주장에도불구하고자문위원장은자문위원회활동을종료시켰다. 경찰은검경관계를정상화할수있는기회가다시는오지않을것으로판단하고제3 의길을찾기로했다. 즉우호적인여론을조성하면서국회의원들의협조를구했다. 이를위해경찰은내부에 법률축조팀 과 대외활동팀 을설치했다. 이에대응하여검찰은자신들의위력을과시하면서수사권조정을지연시키거나반대입장관철을위해정면돌파를시도했다. 이를지켜보던이해찬총리가 5월 6일행자부장관, 법무부장관, 경찰청장, 검찰총장등과 5자회동을갖겠다고했다. 총리개입이예상되자허준영경찰청장은자세를낮추고여론에지지를호소했다. 그러나 5월 9일, 검찰은 권력형비리및지역토착비리와의전쟁 을선포한후, 노무현대통령의측근들을조사하고야당대선주자인이명박서울시장을조사했다. 검경갈등이노골화되는가운데, 6월 2일, 5자만찬회동이있었다. 이해찬총리는수사권논의를일절못하게한후, 검찰총장과경찰총장간감정의앙금을풀기위한분위기조성에치중했다. 만찬말미에이총리는 공직자의기본자세는국민을편하게하는것이고국민을편하게하기위해서는자신의이념이나자존심도꺾어야할때는꺾어야한다 고했다. 한편, 경찰은의원입법화를위해물밑에서여야의원들을접촉했다. 그러나의원들은권력기관간첨예한갈등에선뜻나서려하지않았다. 그럼에도야당인한나라당이인기의원과여당인열린우리당홍미영의원이호응했다. 이인기의원은경찰출신으로경찰의숙원사업을잘알고있었고, 홍미영의원은운동권출신으로권력구조개편에소신을가지고있었다. 2005년 6월 15일에이인기의원이, 6월 25일에는홍미영의원이형소법개정안을발의했다. 양법안은 i) 경찰의수사권을인정하고, ii) 검경간협력관계를요구하며, iii) 사법경찰관은경무관 총경 경정 경감 경위로, 사법경찰리는경사 경장 순경으로하며, iv) 검찰에수사에관한일반적기준제정권을부여하고, v) 경찰이수사를한때에는사건을서류및증거물과함께검사에게송치하게했다. 다만, 이인기의원법안은검찰총장지정사건은송치하지않아도된다고했고, 홍미영의원법안은송치후경찰에게보완수사를요구할수있게했다.

10 18 경찰학연구제 16 권제 4 호 ( 통권제 48 호 ) 여야의원들이법안을제출하자, 검경은이들의원들에게의견을전달하고로비전에뛰어들었다. 경찰은법제사법위원회와행정자치위원회소속의원들의성향을파악해대응전략을세운다음, 일선경찰서장들로하여금관할지역국회의원초청강연회를개최하도록했다. 이에호응하여일반경찰관들은스스로의원들의홈페이지에글을올렸다. 반면, 검찰은고급인맥을총동원해여야지도부를설득했다. 동시에검경은상대방의약점들을들춰내기시작했다. 경찰은검찰이무혐의처리했던사건들에대한재수사를시도했고, 검찰도과거잘못된경찰수사를검찰수사로바로잡은사건들을공개하기시작했다. 더나아가, 검찰이경찰간부비리파일을확보해놓았다고하자, 경찰도검찰간부비리파일을확보해두었다고응수했다. 2005년 6월 21일, 그동안관망하던집권당이대통령공약을이유로정책위원회산하에 수사권조정정책기획단 을설치했다. 이에김승규법무부장관은수사권조정은검경간권한분배문제이기때문에정치권이논의할대상이아니라고주장했다. 수사권조정정책기획단은 7월 1일제1차회의에서검경양측의기본입장을보고받고, 7월 14일부터 31일까지법조계와학계의견을조회했다. 8월 23일제2차회의에서 민생범죄에대해서는경찰의독자적수사개시진행권을, 중요범죄에대해서는검찰의지휘권을인정 하기로결정했고, 9월 12일제3차회의에서는검찰과경찰에게대등한지위를부여할것인지, 검찰의지휘권을어느범위까지인정할것인지에대해논의했으나의견이갈렸다. 10월들어, 수사권조정정책기획단은조정안마련에박차를가한결과 10월하순경에거의완성되었다. 청와대민정수석실은 2005년 10월 27일경 민생관련범죄에한해경찰수사권을인정하고검찰수사지휘권을배제 하는것을골격으로하는조정안을만들어경찰과검찰의의견을조회했다. 이에경찰은반대했다. 여당조정안이경찰에게유리했기때문에청와대조정안을수용할수없었다. 한편, 검찰도대검중수부장주재로검사 60명이토론을벌인결과 검경을대등한관계로설정하지않았기때문에수용하자 는의견과 경찰의독자수사권을인정하고있기때문에반대하자 는의견으로갈렸으나반대가다수였다. 이유는일선검사들이경찰에게수사권을부여하는것에대한반발이워낙거셌기때문이었다. 그러자수사권조정정책기획단장이 11월 4일집권당차원에서결론을내기위해제4 차회의를소집하여검경상호관계를논의했다. 그러나결론을내지못했다. 행자위출신의원과법사위출신의원간에이견이있었을뿐만아니라당내에 2006년지방선거

11 검경수사권갈등조정의특징과원인에관한연구 19 에대비해당차원의성급한결론을내지말자는분위기가있었기때문이다. 청와대민정수석은 2005년 12월 2일천정배법무장관과조성래수사권조정정책기획단장을불러조정을시도했다. 의견이갈리자민정수석은더이상청와대조정안은없다면서그동안청와대가내부적으로검토했던조정안을집권당에넘겼다. 청와대의이러한결정은검경의반발과눈앞에다가온지방선거를고려한정치적판단의결과였다. 그러자수사권조정정책기획단장은최종조정안마무리를서둘렀다. 12월 4일검찰총장은기획단조정안이검찰에게불리하게만들어지고있다는정보를입수하자전국고검장과지검장및대검간부들을긴급소집해 일부민생범죄에경찰수사의주체성을인정할수있지만그전제로검사의수사지휘권이확보되어야한다 는의견을모아전달했다. 집권당은 12월 5일최종조정안을발표했다. 내용은형소법개정에관한이인기의원안과홍미영의원안을통합한후몇가지사항을추가한것이었다. 즉 i) 검찰과경찰모두에게수사권을인정하고사법경찰범위는대통령령으로정하며, ii) 검찰과경찰은수사에관해협력해야하고, iii) 내란및외환등대통령령으로정한중요범죄에대해서만검사의지휘를인정하며, iv) 검사는경찰수사에관한일반적기준을정할수있고, 경찰이위법부당한수사를하거나검사의협력요구에응하지않을경우교체와징계를요구할수있다는것이다. 집권당조정안에대해경찰은다소부족하지만환영한다는입장을피력했다. 그러나검찰은당정협의도없이일방적으로발표했다며반발했다. 야당인한나라당은 수사권조정의필요성에원칙적으로동감하지만충분한여론수렴과검증없이추진하면부작용을초래할수있다며국회에서심도있는논의가필요하다 는입장이었다. 검경수사권조정법안의연내처리가어렵게되자이해찬총리가나섰다. 이총리는 2005년 12월 16일정상명검찰총장과허준영경찰청장을불러협조다짐을받은후대통령에게보고하자대통령은 총리가주도하여조정안을마련하라 고했다. 이에따라집권당은수사권조정정책기획단조정안을당론으로확정하는것을미루고정부조정안을기다리기로했다. 검찰도 2005년 12월 22일, 한나라당김재원의원을통해검찰의입장을반영한형소법개정안을국회에제출했다. 경찰입장이많이반영된이인기의원법안과홍미영의원법안에대항하기위해서였다. 핵심내용은검경간현행기본틀을유지하되, 현실을

12 20 경찰학연구제 16 권제 4 호 ( 통권제 48 호 ) 반영하여경찰에게민생범죄에대한수사개시권만인정하고, 검사의지휘권을현행보다대폭강화한것이었다. 2005년 11월 15일서울여의도농민집회에서경찰과농민단체간충돌로농민 2명이사망하자, 허준영경찰청장이책임을지고 12월 29일사표를제출했다. 2006년새해들어, 국무조정실이이해찬총리의결단에따라조정안의윤곽을잡아갔다. 국무조정실은 집권당조정안에검경간상호견제장치를추가한다는기본원칙 을정했다. 1월 24일, 검찰은 윤상림수사사건에대한입장 을발표했다. 법조브로커윤상림과금전거래를한인사는검사출신 2명을포함한변호사 11명, 현직판사 2명, 경찰관 10명, 정치인 1명, 기업가 19명이라고밝혔다. 이와관련하여언론에실명이거론된인사는세명이었는데, 이해찬총리가윤상림과골프를쳤고, C 경찰청차장과 J 열린우리당대변인은윤상림과돈거래를했다는것이다. 이에경찰은수사권조정을막기위한표적수사라며반발했다. 이해찬국무총리는 2006년 1월 31일검찰총장, 2월 1일경찰청장을불러의견을청취했고, 2월 2일당정회의에서검찰청장과경찰청장이아닌행자부장관, 법무부장관, 국무조정실장등과함께조정하겠다고밝혔다. 그런데이해찬총리가정부조정안막바지작업을진행하던중 3.1절골프파문으로 3월 6일사의를표명했다. 수사권조정작업은표류하기시작했다. 2006년 4월 20일, 한명숙총리가취임하자수사권조정은청와대가챙기기로했다. 그러나검경수사권조정은지자체선거, 한미자유무역협정등굵직한국정현안들과비민생이슈로소란피운다는여론에의해뒷전으로밀렸다. 집권당이지방선거에서완패하자정개개편, 연정논의등정국의소용돌이속에서검경수사권이슈는실종되었다. 그러던중노무현대통령은 2006년 10월 21일경찰의날 검경간권한조정이아직합의에이르지못하고있는점은아쉽게생각한다, 기관간상호합의없이일방적으로결정하게되면그것이또다른갈등을낳는다 면서임기내매듭짓겠다고밝혔다. 그러나 1년간아무런노력도하지않다가 2007년경찰의날 대선공약보다더개선된수사권조정안을마련해중재하려했으나여러분의조직이받아들이지않았습니다. 지금은대통령의말한마디로결정할수있는시대도아닙니다. 경찰과검찰이머리를맞대고타협해서합의를이루는것이바람직합니다 라고함으로써노무현정부에서의수사권

13 검경수사권갈등조정의특징과원인에관한연구 21 조정노력은공식적으로종결되었다. 2. 이명박정부에서의갈등과조정 수사권조정이다시탄력을받게된것은이명박정부에서검찰의무리한수사와검사들의비리들이드러나면서부터였다. 2009년 5월 23일, 박연차게이트사건으로검찰조사를받던노무현전대통령이자살했다. 이에야당인민주당이검찰의망신주기수사라고비난하면서국회내에검찰개혁특별위원회설치를제안했다. 그러나여당인한나라당의비협조로무산되었다. 그러던중법원이 2009년 9월에 PD수첩사건 에대해, 2010년 1월에는 강기갑의원사건 에대해각각무죄판결을내리자이번에는한나라당이판사들의편향판결을시정해야한다며사법부개혁의필요성을제기했다. 사법부를개혁하려는한나라당과검찰을개혁하려는민주당이 2010년 2월 18일국회내사법제도개혁특별위원회를설치하기로합의했다. 사개특위는산하에법원소위, 검찰소위, 변호사소위를구성하고활동에들어갔다. 사개특위검찰소위는 4월 13일공청회를개최하면서활동을본격화했다. 이에경찰은검찰개혁의제에수사권조정을포함시키기위해검찰소위 PYS 위원에게면담을신청했다. 그러나냉담했다. 노무현전대통령추모집회시경찰이과잉대응했다는이유에서였다. 경찰은 PJW 의원의도움을받아다시 PYS 위원을접촉하여경찰이검찰비리를수사할수없도록하는형소법조문과명령복종표현이포함된검찰청법조문을설명해주었다. 그러자 PYS 위원은검찰을견제할수있는수사권부여와전근대적복종의무폐지를약속했다. 이로써검경수사권조정은검찰소위의쟁점의제로채택되었다. 그러나검찰소위에서수사권조정은대검중수부폐지논란에밀려주목받지못했다. 검찰은 2010년 11월 5일, 전국청원경찰친목협의회로부터불법정치자금을받았다는이유로여야국회의원후원회사무실을수사하기시작했다. 그러자여야의원들은입법권에대한도전이라며비대해진검찰권을제한하기위해수사권조정문제를공론화시켰다. 그러나사개특위에서개혁논의는답보상태였다. 법원개혁안을한나라당이제시하면민주당이반대하고, 검찰개혁안을민주당이제시하면한나라당이반대했기때문이다. 사개특위는 2010년 12월 7일활동시한을연장하면서여야동수로 6인소위원회 를구성하여핵심쟁점을조율키로했다.

14 22 경찰학연구제 16 권제 4 호 ( 통권제 48 호 ) 6인소위는다섯차례비밀협상을벌인후, 2011년 3월 10일, 잠정합의안을발표했다. 잠정합의안에는 대검중수부 를폐지하는대신 특별수사청 을설치하고, 경찰수사권의명문화 와 경찰복종의무의삭제 도포함되어있었다. 이합의는한나라당이대검중수부폐지와검찰권제한에서양보하고, 민주당이공수처와법원개혁에서양보함으로써이뤄졌다. 잠정합의안이발표되자, 검찰은강력반발했고, 경찰은크게환영했으며, 의원들과법조계및시민단체들은찬반논란을벌였다. 검찰은대검간부회의와전국고검장회의를소집하여 6인소위합의안을반대하기로결의했고, 동시에물밑으로는사개특위위원과법사위위원및언론기관을대상으로학맥과인맥을총동원하여전방위로비를벌이기시작했다. 사개특위는전체회의와 3개소위원회를번갈이소집했다. 4월 1일전체회의에서이귀남법무부장관은 6인소위합의안을공식적으로반대했다. 그러나법무부는내부적으로조건부수용방안을검토했다. 즉 경찰수사권을인정하고복종의무를삭제하되, 비대해질경찰권을견제하기위해검찰의사법경찰교체 징계요구권을신설하는방안 을검토했다. 2011년 4월 12일, 사개특위검찰소위는조건부로 6인소위합의안을따르기로했다. 즉 경찰이검사의수사지휘에따라야한다 는조건하에 경찰의수사개시권 을명문화하고 경찰의복종의무 를삭제키로한것이다. 검찰소위는법률개정안들은 1차로다음 < 표 1> 과같이조문화했다. 4월 20일개최된사개특위전체회의에서여야의원들은이를추인했다. [ 형소법 ] 제 196 조 제 196 조의 2 < 표 1> 검찰소위, 검경수사권조정안 1 차조문화 ( 현행 ) 수사관, 경무관, 총경, 경감, 경위는사법경찰관으로서검사의지휘를받아수사를해야한다. ( 개정안 ) 수사관, 경무관, 총경, 경감, 경위는사법경찰관으로서범죄의혐의가있다고인식한때에는범인, 범죄사실과증거를수사해야한다. ( 신설 ) 사법경찰관은수사에대한검사의지휘가있는때는이에따라야한다. [ 검찰청법 ] 제 53 조 ( 현행 ) 사법경찰관리는검사가직무상내린명령에복종하여야한다. ( 개정안 ) 삭제

15 검경수사권갈등조정의특징과원인에관한연구 23 그런데 5월 16일검찰소위에서한나라당일부위원들이형소법개정안에이의를제기했다. 경찰의수사개시에대한통제장치를두지않으면국민들에게억울한일이발생할수있다는주장을했다. 그결과, 형소법개정안에대해다음 < 표 2> 와같은재조문화가논의되었다. [ 형소법 ] < 표 2> 검찰소위, 검경수사권조정 2 차조문화 제 196 조 1 항 ( 현행유지혹은수정안 ) < 현행유지 > 수사관, 경무관, 총경, 경감, 경위는사법경찰관으로서검사의지휘를받아수사를해야한다. < 수정안 > 수사관, 경무관, 총경, 경감, 경위는사법경찰관으로서범죄의혐의가있다고인식한때에는범인, 범죄사실과증거에대한수사를개시하여야한다. 제 196 조 2 항 ( 수정안 ) 사법경찰관은수사에대한검사의지휘에따라야한다. 제 193 조 3 항 ( 추가 ) 사법경찰관이피혐의자소환조사, 강제수사등으로수사를개시한때는지체없이사건의수리절차를이행하고수사하여지체없이관련서류와증거물을검사에게보내야한다. 이경우경찰은수사개시만독자적으로하고진행은중요범죄든민생범죄든종전처럼검사의지휘를받아야하고, 내사단계부터검찰의통제가시작될수있다. 이에조현오경찰청장은강력히저항하기로방침을세웠다. 김준규검찰총장도 수사권문제는국가와국민을위해판단해야한다 고응수했다. 검경은여론전과물밑로비전이외에상대방의부실수사사건들에대한폭로전도벌였다. 즉검찰이부실한경찰수사를검찰수사로바로잡았다는사건들을폭로하자경찰도스폰서검사, 그랜저검사등에관한내용을유포시켰다. 핵심쟁점의조문화를둘러싼여야간검경간합의조정이난항을겪는가운데, 이주영사개특위위원장은 2011년 5월 25일사개특위활동시한을재연장하지않기로결정하고, 검경수사권조정은국무총리실에넘겨조정하기로했다. 사개특위활동종결이유는 i) 핵심쟁점들에대해이미충분한논의를거친만큼더끌고가보아야의견일치를보기어렵고, ii) 내년으로다가온총선과대선등정치일정상특위활동을지속하기어렵다는것이었다.

16 24 경찰학연구제 16 권제 4 호 ( 통권제 48 호 ) 2011 년 6 월 2 일부터국무차장주재로다섯차례검경실무간담회를열었다. 경찰은 형소법제 196 조 1 항에서 검사의지휘를받아 라는문구를삭제하자는입장을고수했고, 검찰은 1 항은그대로두되 경찰의수사개시권 을별도규정해야한다는입장을고수했 다. 국무조정실조정에진전이없자, 사개특위는 15 일 경찰의수사개시권 과 검찰의수 사지휘권 을동시인정한다는원칙을재확인한후국무조정실이 20 일까지조정못하면 사개특위전체회의에서결론내기로했다. 사개특위압박에평검사들은지방청별회의 를갖고 어떤경우에도검사지휘규정삭제나경찰수사개시권명문화를반대한다 는 의견을모아검찰총장에게전달했다. 6 월 16 일, 오전에국무차장이검경실무간담회를소집하여국무조정실에서마련한잠 정타협안을보여주며조정을시도했고, 오후에는국무조정실장이검찰총장과경찰청 장을불러조정을시도했다. 타협안은국무조정실이형소법전문가들을동원하여 6 인 회의합의안에입각하여조문화한것이었다. 검찰과경찰은이러저런인맥을통해국 무조정실조정자들을설득하거나압박하기도했다. 이타협안에대해경찰측은찬성했 고검찰측은반대했다. 검경간합의가이뤄지지않자, 이명박대통령은 6 월 17 일검경수사권갈등을 밥그릇 싸움 이라고질타했다. 다음날, 김황식총리가이귀남법무장관과조현오경찰청장을 불러 경찰의수사개시권을명문화하고검찰의수사지휘권도유지하는선 에서양보할 것을종용했다. 국무총리조정도실패하자, 이명박대통령은임태희대통령실장이나서서조정토록 했다. 이에비서실장은 2011 년 6 월 20 일청와대정책실장, 국무조정실장, 정무수석, 민 정수석, 행안부장관, 법무장관, 검찰총장, 경찰청장등을청와대로긴급소집했다. 국무 조정실이마련한타협안을놓고조율을시도한결과, 극적합의에도달했다. 주요내용 은 < 표 3> 과같다. < 표 3> 청와대합의안의주요내용 ⅰ) 모든수사에대해검찰의수사지휘권을인정하되, 사법경찰관은범죄혐의가있다고인식한때에는범인, 범죄사실과증거에관해수사를개시ㆍ진행하도록한다. ⅱ) 사법경찰관리는검사가직무상내린명령에복종해야한다는검찰청법제 53 조를삭제한다. ⅲ) 검사의지휘가있는때에는사법경찰관리는이에따르되, 검사의지휘에관한구체적사항은향후 6 개월내에검경간협의를거쳐법무부령으로정한다. ⅳ) 사법경찰관리는범죄를수사한때에는관계서류와증거를지체없이검사에게송부한다.

17 검경수사권갈등조정의특징과원인에관한연구 25 이조정안에검경모두불만이었으나청와대에서압박하니까양측이수용했다. 합의안이발표되자, 검찰은수사지휘권이유지된것보고안도한반면, 경찰은수사개시권만인정된것을보고다소실망했다. 이에국무조정실장은수사권을새로조정하는것이아니라수사현실을법으로뒷받침하기위한것으로경찰이법적근거를갖고수사를개시할수있도록함과동시에검찰에수사지휘권을보장함으로써균형과견제가이뤄지도록했다고말했다. 청와대조정안이나오자, 사개특위는 6월 22일전체회의를열어형소법개정안을여야만장일치로의결한후, 법제사법위원회로회부했다. 그러자경찰은 PJW 의원을찾아가 모든 과 법무부령 을수정해달라고부탁했다. 6 월 28일, 국회법제사법위원회에서 PJW 의원은 모든 을삭제하고 대통령령 으로정해야하며, 내사는포함되지않는다고명문화해야한다 고강력주장했다. 법제사법위원회는논의끝에 모든 수사로하되 대통령령 으로정하는절충안을의결했고, 법무부장관은 수사에내사는포함되지않는다 고말했다. 수정의결에대해검찰은법제사법위원회를비난했다. 반면, 경찰은대통령령으로바꾼것과내사는검사의지휘를받지않는다는점을명확히한것은나름성과이나 모든 이라는문구가유지된것은아쉽다는반응이었다. 법제사법위원회수정안은 2011년 6월 30일국회본회의를통과했다. [ 형소법개정안 ] 제 195 조현행유지 < 표 4> 검경수사권관련법률개정안법사위수정안 제 196 조 ( 사법경찰관리 ) 1. 수사관, 경무관, 총경, 경정, 경감, 경위는사법경찰관으로서모든수사에관하여검사의지휘를받는다. 2. 사법경찰관은범죄혐의가있다고인식하는때에는범인, 범죄사실과증거에관해수사를개시진행해야한다. 3. 사법경찰관리는검사의지휘가있는때에는이에따라야한다. 검사지휘에관한사항은대통령령으로정한다. 4. 사법경찰관은범죄를수사한때에는관계서류와증거물을지체없이검사에게송부하여야한다. [ 경찰청법 ] 제 53 조 < 폐지 >

18 26 경찰학연구제 16 권제 4 호 ( 통권제 48 호 ) Ⅳ. 갈등조정의특징과원인탐색 1. 갈등첨예화 검경이핵심쟁점에서감정싸움, 비방, 협박등을하면서까지필사적으로자신들의입장을관철하려했던이유는무엇인가? 첫째, 핵심쟁점은검경간에자존심이걸린쟁점이었다. 경찰입장에서보면, 검경간지배복종관계로인해검사들이수사지휘하는과정에서경찰관들을하수인취급하면서굴욕감을주는경우가비일비재하여과거검사들로부터상처받았던경찰간부들이굴욕을청산하기위해필사적으로상호협력관계로전환하려고했다는것이다. 과거에는검경간자질의차이가커서경찰이이러한차별을수용했으나이제는경찰의자질이크게향상되었으므로그에상응한변화가있어야한다는것이다. 반면, 검찰입장에서보면, 하수인인사법경찰관들이상전인검사들에게맞먹자고덤비는형국이어서자존심이상한다는것이다. 그리하여검찰은검경을동급으로설정하려는것에여러차례반감을표시했다. 둘째, 핵심쟁점은승패결정 (zero-sum) 관할권갈등이었다. 일반적으로관할권이문제가되면부처들은쉽게양보하지않는다. 특히기존업무영역을놓고뺏고뺏기는관할다툼에서는더욱그러하다. 검경수사권조정은기존수사권의범위를놓고벌이는승패결정게임이어서서로가전혀양보하지않아갈등이첨예했다. 검찰에게는수사권과기소권이있는데, 검찰의실질적권력기반인수사권을놓치면그에버금가는대체권력기반이없어서검찰의위상과권력이크게추락한다. 따라서검찰은경찰의자율수사권요구와검사의수사지휘권축소에필사적으로반대했다. 반면, 경찰은수사사건들의 97% 를수사하고있음에도법적권한이없어수사나사법관련모든정책결정에서소외당해왔다는것이다. 따라서경찰은어떻게든현실에상응한법적권한을부여받을필요가있었다. 셋째, 검경의폐쇄적권위주의적상호배타적조직문화이다. 검찰과검찰은상명하복의수사기관들으로서다른행정기관들에비해상대적으로권위주의적폐쇄적조직문화를갖고있다. 권위주의적조직문화로인해수평적협상에익숙하지않고수평적소통을통한학습에도익숙치않으며, 폐쇄적수사기관으로서외부의압력은부당하디고

19 검경수사권갈등조정의특징과원인에관한연구 27 생각하는경향이있다. 또한검경은업무상경쟁관계로인해상대방에대한배타적심리를갖고있다. 그결과, 검찰과경찰은전혀양보하지않았고제3자의중립조정도받아들이지않았다. 갈등은타결되지않고감정싸움까지더해져첨예한갈등으로비화되었다. 2. 조정기구와조정방식및조정절차 검경수사권조정에어떤조정기구가개입했고, 각조정기구는어떤방식의조정을 시도했으며, 조정방식에따라어떤절차를진행했는가? 요약하면다음 < 표 5> 와같다. 조정기구조정방식조정절차 1. 검경수사권조정협의회 ( ) < 표 5> 검경수사권조정매카니즘 당사자협의조정 - 사전준비 (9.13)) : 협의회설치 - 협상전략 (9.14) : 기획단 / 협상팀구성, 전략마련 - 1 차회의 (9.15) : 논의순서결정 - 2,3 차회의 (9.23,10.6): 일부비핵심쟁점합의 - 4 차회의 (10.22): 핵심쟁점이견, 검찰강경안추가 - 5 차회의 (11.5) : 각자주장강경, 교착 - 6 차회의 (11.22) : 자문위원회구성합의 2. 수사권조정자문위원회 ( ) 3. 여야의원 ( 홍미영 / 이인기 ) ( 월 ) 대리협의조정 집권조정 - 사전준비 : 협의회 8,9 차회의에서구성 / 개최준비 - 1 차 -13 차회의 ( ) : 26 중 19 개쟁점합의 - 공청회 (4.11) : 미합의쟁점찬반양론 - 14 차회의 (4 월 ) : 4 대핵심쟁점평행선 - 15 차회의 (5.2) : 일부위원타협안마련, 합의실패 - 법안준비 ( 월 ) - 법안제출 (6.25, 6.15) - 법사위상정 (9.13) - 공청회 (9.15)( 이인기 ) - 법안소위회부 (11.21) 4. 여당수사권조정기획단 ( ) 중립조정 ( 타협안설득 ) - 사전준비 (6.21) : 수사권조정기획단설치 - 1 차회의 (7.1) : 양측보고청취 - 2 차회의 (8.23) : 타협안기본골격합의 - 3 차회의 (9.12) : 검사지휘권논의 이견 - 4 차회의 (11.4) : 검경상호관계논의, 진척연기 - 최종안발표 (12.5) : 이인기안 + 홍미영안 + 기타

20 28 경찰학연구제 16 권제 4 호 ( 통권제 48 호 ) 조정기구조정방식조정절차 5. 국무총리 / 국무조정실 ( ) 중립조정 ( 타협안설득 ) - 개입분위기조성 (05.5.6) : 5 자회동제안 - 양측의견수집 (5 월중순 ) : 실무자, 자문위 - 검경협조분위기조성 (6.2): 5 자회동 / 검경감정풀기 - 본격개입시도 (12.16,19) : 협조다짐 / 권한위임받음 - 기본원칙설정 (06.1) : 여당조정안 + 상호견제장치 - 세부방안수집 (1 월 ) : 양측에기본원칙구현방안요구 - 최종입장청취 (1.31, 2.1) : 검경청장의견수렴 - 조정작업중단 (3.7) : 이해찬총리사의 6. 대통령 ( 민정비서관실 ) ( ) 중립조정 ( 타협안설득 ) - 정책실장조정시동 (04.7 월 ) : 공약이행차원 - 대통령조정원칙표명 (10.21) : 자율과분권 - 양측입장정보수집 (05.10 월 ) - 청와대조정골격마련 (10.27) : 지휘존치 + 일부독자수사 - 민정수석타협안마련 : 검경불수용 - 국무총리에게위임 (12.19) - 대통령개입시기검토 ( ) : 신년기자회견 - 대통령조정원칙표명 (10.21) : 견제와균형 - 대통령조정포기선언 ( ) : 검경합의부탁 7. 국회사법개혁특위 ( ) 8. 국무총리 / 국무조정실 ( ) 9. 청와대비서실 ( ) 10. 국회법제사법위원회 ( ) 집권조정 중립조정 ( 재협상지원, 타협안설득, 양보유도 ) 중립조정 ( 타협안설득 ) 집권조정 - 사전준비 (2.18) : 사개특위구성 - 여야협상 ( ) : 지지부진, 합의가능성탐색 - 6 인소위조정안발표 ( ): 수사명문화, 복종삭제 - 전체회의 (3.11) : 야당일부위원불만표시 - 검찰소위 (4.10) : 6 인합의조건부동의, 1 차조문화 - 전체회의 (4.20) : 검찰소위결정추인, 최종확정연기 - 검찰소위 (5.19) : 야당위원 1 차조문에이의제기 수정 - 여당위원간담회 (5.25) : 나머지쟁점국조실이관 - 국무차장, 재협상지원 1 차검경실무간담회 (6.2): 양측입장청취 2 차검경실무간담회 (6.6): 형소법지휘문구교체합의 3,4,5 차검경실무간담회 : 검찰대안없이논쟁 - 국무차장, 타협안제시 설득 (6.16) - 총리, 법무장관 경찰청장소집양보유도 (6/18) - 국무조정실마련타협안강압적설득, 검경마지못해수용 - 논란끝에절충안 ( 모든수사 + 대통령령 ) 의결

21 검경수사권갈등조정의특징과원인에관한연구 29 가. 조정채널과기구에있어서특징과원인첫째, 첨예한갈등임에도실무채널만가동되고청장채널과장관채널은가동되지않았다. 검찰총장과경찰청장은직접만나조정을시도한적이없다. 이유는세가지였다. 하나는, 수사권독립과수사지휘권은일선경찰과검사의이해관계가너무커서이들의입장을무시하고총장과청장이합의할수없었기때문이다. 즉무리하게나서서합의하면내부반발이불가피했기때문이다. 다른하나는, 실무채널에서첨예한이견을충분히좁히지못했기때문이다. 이상태에서총장과청장이나서보아야합의가능성이거의없었기때문이다. 마지막하나는, 감정싸움으로번졌기때문이다. 검찰총장과경찰청장이설전을벌이는과정에서감정이격화되어양자가자발적으로만나기는어려웠다. 또한검경의상급기관인법무부장관과행안부장관양자회담도소집된적이없다. 이유는두가지이다. 하나는, 검찰과경찰은장관들에게산하기관이지만나름대로힘과역량을갖고있어서장관들의뜻대로움직이지않는다는것이다. 따라서장관들은검경에대한실질적권한이크지않아국무회의에서대변해주기는하지만검경갈등에책임지려하지않고해결에적극나서지도않았다. 다른하나는, 상급기관과의관계에있어서검찰과경찰의차이이다. 법무부장관은대부분검찰총장출신이고검사들이법무부내요직을장악하고있어서법무부는사실상검찰의영향하에있다. 따라서법무부장관은검찰을위해싫어도나설수밖에없다. 그러나행안부장관은경찰출신이아니고경찰은행안부에 1명의직원을파견하고있을뿐영향력이없다. 따라서행안부장관은경찰을위해나서려하지않는다. 그결과장관채널이가동되지않았다. 둘째, 제3의조정기구가다수였다. 검경당사자간조정에실패하자, 제3의조정기구로서노무현정부에서는수사권조정자문위원회, 여야의원, 집권당, 청와대, 총리와국무조정실, 청와대민정수석실이개입했고, 이명박정부에서는국회사개특위, 총리와국무조정실, 청와대비서실, 국회법사위, 총리와국무조정실등이순차적으로개입했다. 왜다양한제3의조정기구들이개입했는가? 이유는당사자들이스스로해결하지못하면서도자신들에게불리한제3자의조정결과에강력히저항할수있었기때문이다. 저항할수있는이유는권력기관으로서제3의조정기구들을압박할수있는수단 ( 수사권 ) 을갖고있다는데있었다. 그리하여제3자는검찰혹은경찰이조정안을거부하면수용하도록압박하기어려웠고, 검경간갈등이지속되면또다른제3자가또다른

22 30 경찰학연구제 16 권제 4 호 ( 통권제 48 호 ) 조정안마련에나설수밖에없었다. 그결과개입했던제3의조정기구들이많아졌다. 셋째, 행정기관간이견조정에당연히나서야할국무조정실과청와대이외에도집권당과국회까지나섰다. 집권당과국회는왜나섰나? 노무현정부에서집권당이나선이유는선거공약이행을위해서였다. 즉수사권의합리적조정을공약한집권당으로서검경당사자들이수사권조정에난항을겪자이를해결하기위해개입한것이다. 한편이명박정부에서국회가개입한이유는검사와판사들의행태를시정하려는여야간정치적이해관계일치였다. 야당은검찰개혁을위해, 여당은사법제도개혁을위해상대방의도움이필요했다. 그리하여여당과야당은동상이몽으로관련법개정에나서기로합의한것이다. 나. 조정방식에있어서특징과그원인 검경수사권조정기구들이구사한조정방식들은다음 < 표 6> 과같다. < 표 6> 검경수사권조정방식 조정기구 조정방식 수사권조정협의회, 수사권조정자문위원회 협의조정 이해찬국무총리 / 국무조정실 타협안설득 노무현대통령 집권조정시도, 검경합의압박 노무현청와대 ( 민정수석 ) 양보유도, 타협안설득 여야의원 ( 홍미영, 이인기 ) 집권조정 여당수사권조정기획단 타협안설득 김황식국무조정실 ( 차장 / 총리 / 실차장 ) 재협상지원 / 양보유도 / 타협안설득 이명박대통령 검경비난, 비서실장에게위임 이명박청와대 ( 비서실장 ) 국무조정실타협안강제설득 ( 집조적중조 ) 사법개혁특별위원회, 법제사법위원회 집권조정 자세히살펴보면, 세가지특징이발견된다. 첫째, 제 3 자조정방식들이총동원되었다. 중립조정 (mediation) 과집권조정 (arbitration) 이동원되었고, 중립조정내에서도재협상지원 (facilitation), 양보유도 (conciliation), 타협

23 검경수사권갈등조정의특징과원인에관한연구 31 안설득 (compromise persuasion) 등이모두동원되었다. 제3자조정방식이총동원된이유는무엇인가? 검경이자신들의기본입장을철저히고수하여갈등이지속되자이를방치할수없어제3자들이온갖조정방식들을다동원했기때문이다. 둘째, 수사권조정자문위원회는형식상제3의조정기구였으나실질적으로는검경양측을대표하여대리협상을했다. 이유는자문위원회의구성에있었다. 검경이각각동수로추천한인사들로만구성하여중립적공익대표들이배제되었고, 검경실무책임자들이공동간사로참여했기때문이다. 그결과수사권자문위원회는검경으로부터자유롭지못해중립적입장에서검경간이견을좁히는데실패했다. 셋째, 제3 조정기구로서국무총리와국무조정실, 집권당, 국회는타협안설득과집권조정등각자가할수있는가장강력한조정방식을동원했으나대통령들은그러지않았다. 대통령들은자신들의집권조정이외에는해결방법이없었는데도끝까지집권조정을하지않았다. 왜그랬는가? 노무현대통령이집권조정을피했던이유는두가지였다. 하나는, 민주화를추진하는대통령으로서검경갈등을권위적으로해결하고싶지않았기때문이고, ( 대통령의말한마디로결정할수있는시대도아닙니다. ) 다른하나는, 자신이집권조정을해주어도검경은또다시갈등을일으킬것으로판단했기때문이다.( 기관간상호합의없이일방적으로결정하면그것이또다른갈등을낳고... ) 그러나이명박대통령이공약과는달리검찰이꺼려하는수사권조정에직접개입하지않았던이유도두가지로추론된다. 하나는, 일부언론에서지적한것처럼대선과정에서불거진의혹들에대해검찰이적극수사하지않은것에대한배려라는것이다. 다른하나는, 노무현대통령이검찰과갈등을벌이다퇴임후검찰수사를받는과정에서자살한것을보고검찰과의갈등을피하려했다는것이다. 다. 조정절차에있어서특징과원인 각조정기구들이진행한절차들의특징을요약하면 < 표 7> 과같다.

24 32 경찰학연구제 16 권제 4 호 ( 통권제 48 호 ) < 표 7> 검경수사권조정절차 조정기구 조정절차 수사권조정협의회, 수사권조정자문위원회 점증합의절차 이해찬총리와국무조정실 중립조정절차를충실히밟아감 노무현대통령비서실 핵심단계만밟음 여야국회의원 ( 홍미영, 이인기 ) 집권조정절차를비교적충실히밟음 집권당수사권조정기획단 중립조정안마련절차가원칙타결절차와유사 김황식총리와국무조정실 핵심단계만밟음 이명박대통령비서실 핵심단계만밟음 사법개혁특별위원회 집권조정안마련절차가원칙타결절차와유사 법제사법위원회 핵심단계만밟음 자세히살펴보면다음과같은특징을발견할수있다. 첫째, 당사자간협의조정에서검경은원칙타결절차가아닌점증합의절차를따랐다. 왜그랬는가? 이유는경찰협상팀이양절차의장단점을충분히이해하지못했기때문이다. 검찰은협의를결렬시켜현상유지하는것이유리한반면, 경찰은성사시켜현상변경하는것이유리하다. 그런데유리한입장에서결렬시키는데유리한절차는쟁점들은하나씩순차적으로해결해나가는점증합의절차이고, 불리한입장에서성사시켜조금이라도얻어내는데는원칙에따라쟁점들을해결하는절차가유리하다. 따라서점증합의절차는검찰에유리하고, 원칙타결절차는경찰에게유리하다. 그럼에도불구하고경찰측이점증합의절차에따른것은각절차에대한이해가부족했기때문으로추론된다. 둘째, 제3의조정기구로서이해찬총리와국무조정실, 여당수사권조정기획단, 여야국회의원, 국회사법개혁특별위원회등은조정절차상주요단계들을충실히밟아갔으나, 김황식총리와국무조정실, 노무현과이명박대통령의비서실, 국회법사위원회등은조정절차상핵심단계만밟았다. 이유는전자는시간적여유를갖고주도적으로조정하려했기때문이고, 후자는시간에쫒기면서불가피하게조정해야했기때문이다.

25 검경수사권갈등조정의특징과원인에관한연구 입장관철전략과입장변화원인 가. 입장관철전략 검경은자신들의입장을관철하기위해어떤전략들을구사했는가? 검경이자신들의 입장을관철하기위해구사한전략들은다음 < 표 8> 과같다. < 표 8> 수사권조정과정에서검경의전략 단계경찰측의전략검찰측의전략 수사권조정시동이슈연계 ( 자치경찰제 ) 주도전략, 지연전략 수사권조정협의회 수사권조정자문회의 선중후경 선경후중 이슈연계 ( 자율분권, 견제균형 ) 되치기 ( 수사관통합, 지휘대상확대 ) 일부수용일부수용, 지연 ( 자문위원회제안 ) 희석화 ( 검경역할동일론 ) 이슈연계 ( 부패척결, 인권보호 ) 이슈연계 ( 견제균형, 자율분권 )< 공청회 > - 이슈연계 ( 경찰권남용방지 )< 공청회 > 지연 ( 위원장의종료강행, 장기검토주장 ) 이슈연계 ( 검찰인권침해 / 부실수사원인 / 맨손질서 ) 이슈연계 ( 경찰권남용 / 인권보장 / 수사권충돌 / 서민피해 ) 정치권개입 ( 의원 / 정당 / 청와대 ) 다수동원 ( 의원초청강연, 홈페이지글쓰기 ) 신뢰동원 ( 간부인맥동원 ) 상대방흡집내기 ( 재수사, 검사비리파일 ) 상대방흠집내기 ( 재수사, 경찰비리파일 ) - 상대방견제 ( 경찰차장수사 ), 정치권압박 ( 대통령측근조사, 전국정원장구속 ), 지연 ( 심층검토주장, 정부입법마련요구 ) 내부결집, 되치기 ( 김재원의원안 ) 총리실개입이슈연계 ( 경찰희생론 ) 조정자압박 ( 총리친분윤상림재수사 ) 재시동이슈연계 ( 견제균형 ), 신뢰동원 ( 박지원 ) - 사개특위개입 국무조정실개입 ( 시행령 ) 이슈연계 ( 기득권내리기 ) 이슈연계 ( 비리파수꾼, 서민무해, 인권보호 ) 내부결집 내부결집 다수동원 ( 경찰서 국회의원 ) 신뢰동원 ( 간부인맥 사개특위 / 법사위 ) 상대방흠집내기 ( 검사비리행태부각 ) 상대방흠집내기 ( 경찰부실수사사례폭로 ) 이슈연계 ( 검찰견제 ), 내부결집상대방견제 ( 검사수사방침 ) - 상대방견제 ( 발언파문경찰청장조사결정 ) 상대방흠집내기 ( 재수사 ) 상대방견제 ( 경찰청장소환암시 )

26 34 경찰학연구제 16 권제 4 호 ( 통권제 48 호 ) (1) 유리한조정결과를유도하기위한전략첫째, 복수쟁점논의순서전략이다. 당사자간협의조정에서검찰은선경후중방식을, 경찰은선중후경방식을주장했다. 검찰이선경후중방식을주장했던이유는먼저부차적인쟁점들에서양보를해놓으면공평과균형의논리에따라핵심쟁점에서서양보를거부하기용이하기때문이었다. 경찰이선중후경방식을선호했던이유는대통령의지지가있을때먼저핵심쟁점을해결하고싶었기때문이었다. 양측주장이충돌하자경찰이양보했다. 논의순서문제로다투면검찰을설득하여양보를얻어내는데유리할것이없었기때문이었다. 둘째, 복수쟁점타결전략이다. 검찰은쟁점들에대한개별타결을, 경찰은핵심쟁점과부처적인쟁점간일괄타결을지향했다. 경찰이일괄타결을지향한것은핵심쟁점타결이목적이기때문에여타쟁점들만타결하고핵심쟁점을미타결상태로방치할수는없었기때문이다. 검찰이개별타결을지향한이유는대통령의의중에비추어일정부분양보가불가피한상황에서개별타결방식에따라부차적인쟁점들에서대폭양보하면핵심쟁점에서결렬되더라도검찰로서는성의를다해양보했다는모습을보여줄수있었기때문이다. 셋째, 타협안전략이다. 검경은서로가자신의입장을기본으로하여상대방의입장을부분적으로수용하는일부수용전략을구사했다. 검찰은검경간기본틀을유지한다는전제하에소소한것들을양보하려했고, 경찰은기본틀을바꾼다는전제하에부차적쟁점들에서양보하려했다. 이유는최종조정안에각자자신의입장을보다많이반영할수있기때문이었다. (2) 상호간양보를얻어내거나양보하지않기위한전략경찰은검찰측을설득하기위해이슈연계전략을구사했고, 검찰은경찰의요구를거절하기위해되치기전략과희석전략및지연전략으로응수했다. 수사권협의회단계에서경찰은수사권재배분을 대통령의공약및국정운영원칙 ( 견제와균형, 자율과분권 ) 과연결시켜설득했다. 검찰은이에대한반대논리를마련하기어렵게되자경찰이도저히받아들일수없는주장 ( 검경수사인력통합, 수사지휘대상확대 ) 으로되받아쳤다. 자문회의단계에서는, 검찰측은수사권부여를 위헌론, 거악척결불가, 수사혼선, 경찰국가 등과연결시켜거부했고, 경찰측은수사권독점을 권력남용, 국민권익침해,

27 검경수사권갈등조정의특징과원인에관한연구 35 국민불신, 수사비효울, 조직원리위반 등과연계시켜비난했다. 또한검찰은자문위원회의설치제안과연장차단등을통해지연전략도구사했다. 검경간재협상보다는제3자들의자문위원회가합의도출에더많은시간을필요로하고동수추천으로자문위원회내합의도출도쉽게막을수있기때문이다. 또한검찰측은자문위원장을통해자문위원회활동을종결시킴으로써합의를지연시켰다. (3) 제3 조정자를향한전략첫째, 검경은이슈연계전략을구사했다. 제3의조정자를설득하고, 여론의지지를유도하여제3의조정자를압박하기위해서였다. 이슈연계전략은경찰청장과검찰총장이설전을벌이는과정에서네차례구사되었다. 1차적으로수사권자문회의공청회전후하여소금논쟁과인권논쟁을벌이면서검찰이이슈연계전략을, 경찰은희석화전략을구사했다. 즉검찰이수사권조정을 부패척결 및 인권보호 와연결시켜현행유지를주장하자, 경찰은이를차단하기위해부패척결에는검찰만이아니라경찰도필요하고인권침해에있어서는검찰과경찰모두자유롭지못하다면서, 검찰의주장을희석시켰다. 2차적으로는홍미영과이인기의원이경찰에유리한의원입법을추진할때경찰은의원입법이의회다수형성이가능하도록하기위해수사권조정을 인권침해방지 검찰성역화 등과연계시켰던반면, 검찰은의원입법이탄력을받지못하도록하기위해 경찰권남용 12), 인권침해, 수사권충돌 등과연계시켰다. 3차로는집권당이수사권조정기획단을출범시킬때, 검찰은수사권조정문제를정치권으로부터격리시키기위해 행정부소관론 을주장했고동시에수사권조정을 서민피해 와연계시켰으며, 경찰은 권경책경 13), 맨손질서 와연계시켰다. 4차로는사개특위가잠정합의안을발표한직후검찰은수사권조정을 부정부패, 서민무해 인권보호 등과연계시켰고, 경찰은 기득권내리기, 국민불행 등과연계시켰다. 둘째, 로비전를벌이면서경찰은다수동원전략을, 검찰은신뢰동원전략을구사했다. 의원입법안들이논의되자, 경찰은경찰서장들에게관할지역의원들을초청하여강연회를개최토록했고하위직경찰관들은국회의원홈페이지에들어가사이버설득전을 12) 예를들면, 수사권을가지게된일선경찰이국회의원을자의적으로수사하는부작용이생긴다는것이다. ( 연합뉴스 검찰, 여에수사조정로비 ) 13) 權檢責警은권한은검찰에게있고책임은경찰에게있다는의미이다. 현수사구조상지배복종관계로수사상잘못에대해경찰이모든책임을뒤집어쓰고있다는것이다.

28 36 경찰학연구제 16 권제 4 호 ( 통권제 48 호 ) 벌이도록유도했다. 다수의원들을동원하여의원입법안을지지하도록하기위한것이었다. 반면에, 검찰은고위간부들이나서서여야지도부와검찰출신국회의원들을설득했다. 신뢰할만한의원들로하여금의원입법을저지혹은수정하도록하기위해서였다. 또한경찰은의원입법안공청회에다수시민단체들을동원했고, 검찰은사개특위 6 인소위가잠정합의안을발표하자검찰출신사개특위위원과법사위위원들과친분이깊은간부들을내세워집중설득했다. 요약하면, 경찰은다수의원들이나다수시민단체들을, 검찰은믿을만한소수유력의원들을동원하여수사권조정에관여하는의원들에게영향을미치려했다. 셋째, 내부결집전략을구사했다. 검경은제3자조정안이자신들에게불리하게나올때마다내부구성원들을일치단결시킴으로써자신들의입장을사수하려했다. 검찰측에서는사개특위 6인소위가잠정조정안을발표하자대검간부들과전국고검장들이잇달아회의를소집하여강력반대하기로결의했고, 사개특위가 2011년 6월국무조정실에조정원칙을주고구체적조정안을마련해오라고압박하자일선평검사들이지방청별로모임을갖고수사개시권인정과지휘권삭제를강력반대하기로결의했다. 한편, 경찰측에서도사개특위검찰소위가 1차로조문화한형소법개정안을일부한나라당위원의반대로경찰에게불리하게수정하자전국지방경찰청장들은회합을갖고강력반대하기로결의했다. 넷째, 상대방흠집내기전략을구사했다. 상대방의무능력과비리를폭로하여상대방의주장에지지와신뢰를무너뜨리는전략이다. 2005년 6월에여야의원들이의원입법을발의하자, 경찰이검찰수사독점의문제점을부각시키기위해검찰이무혐의처리한사건들을재수사하려했고, 검찰도맞대응하여논란이있을수있는경찰수사사건들을재수사하려했다. 또한검찰이경찰간부비리파일을암시하자경찰도검사비리파일을암시했다. 2011년 5월에는사개특위형소법개정안조문화를둘러싼갈등과정에서검찰은경찰의부실수사사례들을폭로했고, 경찰은검사들의비리행태를부각시켰다. 다섯째, 제3 조정자와상대방에대한협박전략도구사했다. 즉제3 조정자가자신에게불리한조정안을만들지못하도록위협하거나상대방이자신의입장을강하게주장하지못하도록위협하는전략이다. 2005년 5월부터총리가개입하자, 검찰은권력형비리를척결한다는이유로대통령측근과야당대선후보를조사했고, 10월말부터집권당이조정안에대한결론을내려하자 11월전국정원장 2명을구속했으며, 총리가

29 검경수사권갈등조정의특징과원인에관한연구 년연말에검경수사권조정에본격나서자 2006년 1월에는총리와골프를친것으로알려진브로커의계좌추적결과를발표했다. 14) 경찰도 15만경찰의투표권으로정치권을압박했다. 그외에도검찰은 2006년 1월에수사권조정에강경입장을견지했던경찰청차장의비리를조사했고, 2011년 4월에는수사권독립을조직의명운을걸고추진하던현직경찰청장을전직대통령차명계좌발언을이유로조사하겠다고했다. 나. 입장변화 검경은시간의흐름에따라자신들의입장을어떻게변경시켰고그이유는무엇인가? 논의단계별변화내용은다음 < 표 9> 과같다. 검찰입장 - 기존골격유지 - 민생범죄지휘권행사완화 - 기존골격유지, 민생범죄지휘완화 - 검경수사관통합, 검사지휘대상확대 - 기존골격유지 - 수사관통합, 검사수사대상확대 - 경찰의자율수사최대보장 - 검사의징계소추권신설 - 기존골격유지, 장기논의 - 민생범죄에경찰수사개시권 - 일반적지휘, 부재시자율수사 - 수사지휘축소, 송치전지휘폐지, 중요사건과강제수사는예외 - 경찰의내사범위축소 - 기본골격충분한연구필요 - 의원안반대 < 표 9> 검경의단계별입장변경 < 단계 > - 제 3 자타협안 - < 수사권조정협의회 > < 수사권조정자문위원회 > * 검찰측자문위원 - 형소법제 조유지 - 민생범죄지휘부재시경찰자율수사 - 검사지휘대상치안정감까지확대 * 경찰측자문위원 - 형소법제 조개정 - 경찰의수사개시진행권부여 - 검사지휘는중요범죄로국한, 검사의수사기준제정 보완수사요구 징계해임요구권인정 < 여야의원입법발의 > - 형소법제 조개정. 경찰수사권, 상호협력관계 - 사법경찰범위현행유지 - 검사의수사기준제정 보완수시요구 경찰입장 - 기존골격변경 - 지휘 보고 승인규정개선 - 기존골격변경 - 검사의사법적통제수용 - 기존골격변경 - 수사지휘대상경정까지축소, 수사관통합반대 - 검사의수사기준제정 보완수사요구인정, 검사의징계 해임요구권폐지 - 기존골격변경 - 경찰의모든범죄자율수사 - 검사의예외적지휘 ( 강제수사, 송치후보완수사 ) - 기존골격변경 - 검사의중요사건지휘 - 검찰의수사기준제정 보완수사지시 징계요구권인정 14) 정치인비리수사는일상적인비리수사일수도있지만, 당시민감한상황이라검찰과경찰이자신들의입장을지지하도록정치권을압박하는것으로해석되었다.

30 38 경찰학연구제 16 권제 4 호 ( 통권제 48 호 ) - 거부 - 거부 > 수용 - 협조사전약속 - 거부 - 수용 - 거부 검찰입장 - 기존골격유지 - 자율수사권제한적인정 - 불만, 그러나수용 - 모든수사, 법무부령 < 단계 > 경찰입장 - 제3자타협안 - < 집권당수사권조정기획단 > - 형소법제 조개정. 경찰수사권, 상호협력관계 - 수용 - 검사지휘는중요범죄에국한 - 검사의사기준제정 징계교체요구권 - 사법경찰범위대통령령에규정 < 청와대 > - 수사지휘유지, 일부범죄자율수사 - 거부 < 총리 / 국조실 1차 > - 여당조정안 + 상호견제장치 - 협조사전약속 - 법무 행안 국조실장간조정 < 사개특위원안 > - 경찰수사권, 복종삭제, 검찰지휘 - 수용 < 사개특위수정안 > - 경찰수사개시, 검사수사지휘 - 거부 - 강제조사등내사자료송치 < 국조실 2차 > - 사개특위원안 + 상호견제장치 - 수용 < 청와대 > - 수사개시권부여, 복종의무폐지 - 기존골격변경 - 모든사건지휘, 지휘사항법무부령 - 중요범죄수사지휘인정 - 경찰의수사서류 증거송치 - 불만, 그러나수용 < 법사위원회 > - 청와대조정안, 모든수사, 대통령령 - 수사, 대통령령 검경은자신들의기존입장을몇차례변경시켰다. 첫번째는수사권조정협의회단계에서, 두번째는수사권조정자문위원회단계에서변경시켰고, 그후각자자신들의입장을제3 조정지들이채택해주도록필사적으로노력하다가, 검찰은사개특위단계에서또다시입장을수정했으며, 경찰은이명박청와대조정직후또다시변경했다. 첫째, 수사권조정협의회단계에서검경은초기에순조롭게합의를이뤄가다가핵심쟁점에이르자검찰은검경수사인력통합과수사지휘대상확대등새로운주장을함으로써입장을강경선회했고, 경찰은경찰수사에대한검찰의사법적통제를받아들이겠다고입장을완화시켰다. 검경은왜입장을변경시켰는가? 검찰이강경선회한이유는협상을결렬시키기위해서였다. 검찰은대통령이관심을갖고조정방향을제시하는상황에서협의조정에나서지않을수없고적극적으로나서자니얻을것은없고양보해야할것밖에없었다. 가급적적게양보하기위해서는시간을끌어경찰이나대통

31 검경수사권갈등조정의특징과원인에관한연구 39 령의의지가약화되기를기다려야했다. 또한대통령의국정운영원칙과연계하여주장하는경찰의설득논리에대응한반박논리도찾기쉽지않았다. 그리하여검찰은협의조정을결렬시키위해경찰이도저히수용하기어려운주장을한것으로보인다. 한편, 경찰이초기입장을완화시킨이유는검찰의양보를얻어내기위해서였다. 대통령의지원이있더라도검찰의양보가없으면경찰은어떤것도얻을수없다. 따라서경찰은검찰이우려하는인권보호와경찰비대화를불식시키고핵심쟁점에서검찰의양보를유도하기위해경찰수사에대한검찰의사법통제를수용하는양보를한것이다. 둘째, 수사권조정자문회의단계에서검찰은경찰의자율수사권을전면거부하던입장에서제한된 [ 민생 ] 분야에서최소한으로나마 [ 검사지휘부재시 ] 자율수사를인정하는입장으로변경했고, 경찰은자율수사권을최대한확대하기위해검찰의지휘를최소화하는강경입장 [ 모든범죄분야에서자율수사, 예외적으로검사지휘 ] 으로전환했다. 검경이입장을변경시킨이유는대통령과사법제도개혁추진위원회의압력때문이다. 검찰은수사권조정자문회의에서의협의조정을또다시결렬시켰다. 그러자대통령이수사권조정에대한개입을시사하고, 사법제도개혁추진위원회에서검찰수사권을대폭약화시키는개혁안을공개했다. 사면초가에봉착한검찰은자신에게많은양보를요구할대통령의개입을막고자신에게훨씬더위협적인사법제도개혁추진위원회개혁안을적극저지하기위해경찰요구의일부 [ 수사권인정 ] 를수용한것이다. 반면, 경찰은사개추위와대통령의지원으로인해상황이유리해지자더많은양보를얻어내기위해강경입장으로선회한것으로보인다. 셋째, 정치권 [ 여야의원, 집권당, 국회사개특위 ] 에의한조정논의과정에서검찰은기존골격의변경을수용하되수사지휘권을대폭강화하는입장으로전환했고, 경찰은검사지휘를최소화하려던입장에서중요범죄수사에대한검사지휘를수용하는입장으로변경했다. 왜그랬는가? 검찰이입장을변경한것은검사들의연이은비리와무리한수사권행사로여론의비난에직면했을뿐만아니라기본골격변경에관한국회사개특위여야합의때문이다. 기본골격변경을검찰은필사적으로반대했으나정치권내제3 조정자들이연달아찬성하고, 특히국회사개특위에서여야가합의하여, 더이상반대하기어렵게되자불가피하게이를수용했다. 그러나검찰은형식상수사권부여와복종관계폐지를수용했으나실질적으로는이를뒤집을대안을마련했다. 즉경찰수사에대한지휘권강화를통해경찰에넘겨준권한을되찾으려고한것이다. 한편, 경찰이입장을변경시킨것은기본골격에대한정치권의협조와검찰의양보를유도하기위해

32 40 경찰학연구제 16 권제 4 호 ( 통권제 48 호 ) 서였다. 즉경찰에비교적우호적이었던정치권의판단을수용하여법개정까지정치권의협조를유지하고, 중요범죄에대한수사로써존재가치를부각시켜온검찰의체면을살려줌으로써양보를유도하기위해서였다. 요약하면, 경찰은초기에검찰의양보를유도하기위해먼저유화적인입장을취했으나상황이유리해지자더많은것을얻기위해강경입장으로선회했으며, 중반에다시검찰의양보를유도하기위해유화적인입장을취했다. 그러나검찰은초기에한차례강경선회한이후단계적으로양보를하다가마지막에뒤집기를시도하기위해강경입장으로선회했다. 검찰의입장변화에영향을미친요인들은대통령의공약과의중, 경찰의전략, 검찰에대한비판여론과정치권의견제, 검찰의전략과인적네트워크였다. 노무현대통령의수사권조정공약은검찰에게큰부담을주었다. 수사권조정에현상유지만을고집하기어려웠기때문이다. 경찰이대통령공약에수사권조정을연계시켜설득해오자반박하기도쉽지않았다. 게다가여론도비판적이고정치권이크게불리한조정안을마련하여압박하기시작해검찰은크게양보하지않을수없는상황이이르렀다. 여론과정치권이검찰에비판적이었던이유는검찰의비도덕성과권한남용및권위주의적태도에대한우려때문이었다. 이러한악조건속에서도검찰은경찰의요구를성공적으로방어하여최소한만양보할수있었던것은검찰이지연전략 15) 을효과적구사했을뿐만아니라요소요소에검찰출신인사들이포진되어있었기때문이다. 검찰은불리한상황에서불리한조정안이만들어지지않도록지연전략과버티기전략으로시간을끌다가막판에제도권내유리한네트워크를활용하여경찰의요구를효과적으로방어하여최소한만양보했다. 제도권내검찰의영향력네트워크는법무부, 청와대민정수석실, 국회법사위원회, 재야법조계등에포진되어있는검사출신인사들이다. 경찰의입장변화에영향을미친요인들은검찰의전략, 여론과정치권의지원, 내부결집력등이었다. 경찰은검찰의버티기와지연전략에번번히막혀그때마다검찰의협력과양보를얻어내기위해자신의입장을완화시켰고, 여론과정치권의지원에힘입어검찰이좀더강경한입장을관철시키려했다. 여론과정치권이경찰에우호적이었던이유는두가지이다. 하나는검찰에대한정치권의개혁필요성인지와견제심리 15) 대표적예는 i) 청와대내임시작업반에서조정하려던것을막고법무부와검찰이조정하겠다고양해를구한것, ii) 수사권조정협의회에서경찰이받아들일수없는제안을함으로써결렬시킨것, iii) 구성상조정안마련하기어려운수사권조정자문위원회를설치한것, iv) 핵심쟁점들을뒤로하고부차적인쟁점들을우선논의한것등이다.

33 검경수사권갈등조정의특징과원인에관한연구 41 이다. 즉검찰의내부비리들이잇따라터져나와개혁필요성이절실해졌고, 민주화이후견제기관이사라진검찰의무소불위권력행사에대한정치인의견제심리가작용했기때문이다. 다른하나는, 선거에대한경찰의영향력이다. 경찰은지역구내에서정보를수집할뿐만아니라방대한조직으로서많은표를가지고있다. 따라서정치인들은경찰의주장을무시하고지나가기가쉽지않다. 그러나막판에검찰의인적네트워크에막혀자신의입장을완화시켰다. 4. 갈등조정지연원인 검경수사권갈등은왜다른부처간갈등과는달리제때에조정되지않고지연되었는가? 가장큰원인은검찰의지연전략때문이다. 그외에도다음과같은원인이있었다. 첫째, 갈등이슈의성격때문이다. 검경수사권조정은성격상승패결정 (zero-sum) 이슈였고국정우선순위가낮은이슈였다. 먼저, 수사권조정은검찰에게과도하게부여되었던권한중일부를경찰이가져오는게임이었다. 이때문에검찰은얻을것이없고양보할것밖에없어기회만있으면조정을지연시켜왔다. 동시에수사권조정은대다수국민들에게밥그릇싸움으로간주될뿐관심사가아니었다. 그리하여수사권조정을위해노력하다가도지방선거, 한미자유무역협정, 정계개편논의, 경제위기, 재보궐선거등중요한국정현안들이등장하면수사권조정작업은항상뒤로밀렸다. 또한수사권조정은이를적극추진하던주체들이수사권과관련없는돌발사건들 16) 에의해사임함으로써조정작업이지연되었다. 둘째, 권력기관들의권한싸움이었기때문이다. 검경은상대방뿐만아니라제3의조정자도위협할수있는수단을보유한권력기관들이었다. 검찰은국회의원과대통령및주변인물들의비리를수사할수있고, 경찰은국회의원들에대한정보를수집하고정당들에게는 15만투표권으로정치적보복을할수있다. 검경은이수단을활용하여자신들에게불리한조정안을주장하는정치인들을직간접적으로압박했다. 그결과제 3 조정기구의조정역할이한계에부딪칠수밖에없었다. 셋째, 대통령들이집권조정을회피했기때문이다. 첨예한갈등을강제적으로라도최 16) 예를들어, 대통령의위임을받아조정안작업을하던이해찬총리를사임에이르게한 3/1 절골프사건, 검찰의양보를얻어내기위해강력하게여론전을펼치던허준영경찰청장을사임하게한농민시위사망사건.

34 42 경찰학연구제 16 권제 4 호 ( 통권제 48 호 ) 종조정할수있는자는대통령이다. 그러나대통령들은검경간합의를압박만할뿐집권조정을회피했다. 노무현대통령은자신의공약을실현하기위해조정원칙과방향을제시하면서집권조정을할듯하다가마지막순간에멈췄다. 이명박대통령은공약과는달리처음부터수사권조정에관심이없었고불가피하게집권조정에나서야할마지막순간에도밥그릇싸움이라고비난만하고자신은빠지고비서실장에게미루어버렸다. 이처럼대통령들의집권조정회피가수사권조정지연에일조했다. 넷째, 핵심쟁점관리에실패했기때문이다. 즉동반승리조정틀 (win-win frame) 을마련하지못하고승패결정조정틀 (win-lose frame) 에집착했으며, 타쟁점들과의연계도이루어지지않았다. 수사권조정자문위회와수사권조정기획단이중요범죄와민생범죄로구분하여전자의수사는검사가지휘를하고후자의수사에서는경찰이독자수사하는동반승리조정틀에입각해조정을시도했으나, 검경은이를거부하고내사-수사 -송치-보완수사등단일차원의연속선상에서경찰의자율수사범위나검찰의수사지휘범위를놓고밀고당기는승패결정의틀에갇혔다. 경찰은왜중요범죄와민생범죄를구분하여접근하는것을반대했는가? 수사권조정을견제와균형의논리에따라해결하려했기때문이다. 경찰의독자수사가민생범죄에서만가능하고중요범죄에서불가능하면검찰비리에대한수사가불가능해진다. 비리검사수사도중에검사가송치명령한후제식구감싸기수사를할수있기때문이다. 그결과, 검찰에대한견제가불가능하고, 이는곧수사권조정을통해권력기관간견제와균형을이루겠다는주장이모순에빠진다. 한편, 검찰은왜차별적접근을반대했는가? 스스로를인권보호의수호자로자처했기때문이다. 검찰이경찰을통제해왔던명분은인권보호였다. 법률지식이부족한경찰이수사과정에서인권을침해할소지가크니까법률전문가인검사가경찰의수사과정을감독해야하고이감독은민생범죄라고예외일수는없다는것이다. 또한당시에대통령이나국회가수사권조정과연계하여처리할수있는대타협카드는고위공직자비리수사처설치와대검중수부폐지였다. 그런데수사권조정에적극적이었던노무현대통령이나국회사개특위는수사권조정을대검중수부폐지 17) 혹은공수처설치 18) 와연계시키지않았다. 연계시켰더라면수사권조정이좀더조기에타결될 17) 검찰에게중수부존치대신수사권양보를요구하거나수사권유지대신중수부를폐지를요구하는등. 18) 검찰에게공수처요구대신수사권양보를요구하거나수사권요구대신공수처양보를요구하는등.

35 검경수사권갈등조정의특징과원인에관한연구 43 수도있었다. 다섯째, 조정기구들의동시가동때문이다. 노무현정부시절제3 조정기구로서여야의원, 집권당수사권조정기획단및청와대가동시에가동된시기가있었다. 이시기에검경은자신들에게불리하게조정한조정기구의조정안은거부하면서자신에게유리한조정기구의조정안이대세가될때까지기다렸다. 그결과타결이지연되었다. Ⅴ. 맺는말 이논문은검경수사권갈등이왜극한으로치달았고어떻게조정되었는지분석했다. 검경수사권갈등은권력기관간의권한을둘러싼갈등인데다가가치관과자존심및감정까지얽힘으로써첨예한갈등으로비화되었고, 양기관은오랜기간에걸쳐정치적환경에따라다양한전략을구사했으나입장차이를좁히지못했으며, 결국은청와대와국무조정실이타협안을만들어반강제적설득함으로써갈등을잠정해결했다. 조정기구와방식상특징을보면다양한제3의조정기구들이나서서중립조정과집권조정등온갖조정방식을총동원하여조정을시도했고, 조정절차상특징을보면검경은협상과정에서점증합의절차를채택했으나제3 조정자들은원칙합의절차를따랐다. 입장관철전략을보면, 검경은공통적으로일부수용, 이슈연계, 다수동원, 신뢰동원, 내부결집, 상대흠집내기, 제3 조정자압박등의전략을구사했고, 검찰은추가로되치기와지연전략을구사했으나경찰은희석화전략을구사했다. 조정논의과정에서검찰은자신의입장을강경 완화 강경등으로변경시켰으나경찰은완화 강경 완화 강경등으로변경시켰다. 검찰의입장변화에영향을준요인은대통령의공약과의중, 검찰의최소양보전략, 검찰에대한정치권과여론의비판적태도등이었고, 경찰의입장변화에영향을준요인은정치권과여론의지원, 경찰의양보유도전략등이었다. 수사권조정이장시간지연되었던원인은갈등이슈의성격 (zero-sum 이슈, 낮은우선순위 ), 권력기관간의권한다툼, 대통령의집권조정회피, 쟁점관리실패, 조정기구들의동시가동등이었다. 우려곡절끝에경찰이나름대로성과를거두었던이유는효과적인전략과정치권의지원이있었기때문이고, 검찰이최소양보로성공적인방어를할수있었던원인은검찰의전략과제도권내검찰우호적네트워크였다.

36 44 경찰학연구제 16 권제 4 호 ( 통권제 48 호 ) 이논문은두가지차원에서의미가있다. 첫째, 갈등조정에있어서다양한측면을종합적으로분석했다는것이다. 조정에동원된기구와방식및절차뿐만아니라입장관철전략과입장변경요인및조정지연원인까지분석했다. 둘째, 일반행정부처간갈등조정과는달리권력기관간첨예한갈등조정을분석했다는것이다. 동원되는기구와방식및전략측면에서상당한차이가있었다. 그러나본연구의한계도있다. 첫째, 사례내용의충실성문제이다. 동일사건에대한언론보도내용이서로다른경우필자가선택을했고, 조정에관여한인사들을모두인터뷰하지못했으며, 인터뷰에응해준인사들의기억에한계가있어서술내용이사실과완벽하게일치한다고확신할수는없다. 다만전반적인흐름은사실에가까울것으로판단한다. 둘째, 단일사례분석에의존한결과, 분석내용을일반화하기는어렵다. 좀더많은첨예한갈등사례들을분석하여유사한특징들이나타나는지를살펴보아야한다. < 논문접수 , 심사개시 , 게재확정 >

37 검경수사권갈등조정의특징과원인에관한연구 45 참고문헌 경찰청, 형사사법선진화를위한정책방향, 대검찰청, 수사권조정에대한검찰의입장, 대검찰청, 검경수사권조정자문위원회활동경과에대한보고및의견서 대검찰청, 수사권조정협의체회의자료 사법개혁특별위원회, 사법개혁특별위원회활동결과보고서 구상진, 수사체제조정논의재검토, 저스티스 ( 한국법학원 ) 100, 권순재, 기관갈등요인과정책조정 - 출자총액제한제도를중심으로 -, 3사교논문집제 64집, 2007, 권용식, 중앙부처의정책조정에관한연구 정책조정결과에대한 조정주체요인 의영향력을중심으로 -, 한국정책학회보 25(1), 2016, 김경화, 검경수사권조정에관한비판적검토, 한국지방정부학회학술대회자료집, 2012, 김석주, 전자정부추진과정에서부처간갈등분석 : G4C사업의갈등분석을중심으로, 한국지역정보화학회지 13(2), 2010, 승재현, 경찰과검찰간의합리적수사권조정에관한쟁점과논의, 한국경찰학회보 11(2), 신영민 박광섭, 경찰과검찰간의합리적수사권배분을위한입법론적고찰, 법학연구 ( 충남대 ) 24(1), 유영현 이상문, 수사권조정에관한연구, 한국공안행정학회보제43호, 2011,

38 46 경찰학연구제 16 권제 4 호 ( 통권제 48 호 ) 유인창, 현행수사권체제의개선방안에관한연구, 법학연구 ( 한국법학회 ) 제21호, 유종상 하민철, 국무조정실의정책조정성과연구 - 정책조정백서의조정과제와조정전략을중심으로 -, 한국정책학보 19(3), 2010, 유홍림 윤상오, 전자정부추진과정에서부처간갈등분석 : 행자부와정통부간갈등을중심으로, 한국정책과학학회보 10(4), 이송호, 국민의정부분야별관계장관회의에대한분석과평가, 한국행정학보 37(3), 2003, 이송호, 부처간정책조정개구들의비교평가와유효조건탐색, 경찰대학논문집제29집, 2009, 이송호, 제3자개입에의한정책조정과정에관한연구, 경찰대논문집제31집, 2011, 조철옥, 악순환모형에의한검 경수사권조정에관한고찰, 경찰연구논집 ( 한국경찰이론과실무학회 ), 제2호, 2008, 주재복 홍성만, 중앙부처간정책갈등과조정기제 : 동강댐건설을둘러싼건교부와환경부의대응행동을중심으로, 한국행정학회학술대회발표논문, , 채성준 류지성 박용성, 검경수사권조정의정책변동에관한연구 : 정책옹호연합모형및정책분쟁모형을중심으로, 한국공안행정학회보 23(3), 2014, 황문규 최천근, 자치경찰제추진에있어검경수사권조정에대한고찰, 형사정책연구 24(1), 2013, 년, 연합뉴스, 조선일보, 중앙일보, 동아일보, 한겨레, 경향신문, 한국일보, 서울신문, 국민일보, 세계일보, 매일신문, 매일경제, 한국경제, 뉴시스, 데일리안, 노컷뉴스, 뉴시스, 오마이뉴스, 파이낸셜뉴스, 뷰앤뉴스, 아시아투데이, 헤럴드경제, 월간조선, KBS, MBC, YTN, MBN 등에보도된검경수시권기사.

39 검경수사권갈등조정의특징과원인에관한연구 47 A Study on Coordination of Investigation Power Conflict between the Police and the Prosecution 19)Lee, Song Ho* This paper analyzed why investigation-power conflict between the police and the prosecution got acute and how it was settled. The conflict became acute because it was not only a jurisdictional struggle between powerful agencies but also it was intertwined with values, self-esteem and emotion. The conflict was settled by the intervention of third parties because the parties in conflict themselves could not make an agreement. The third parties made a compromise and persuaded it forcibly to both of them. Characteristically, many third parties such as legislative members, the ruling party, the government coordination office, and the presidency intervened to solve the conflict and mobilized all kinds of the coordination mechanism, such as facilitation, conciliation, compromise-persuasion and arbitration. And the third parties followed a formula-detail process, while the police and the prosecution did an incremental-agreement process. The police and the prosecution used in common strategies of partly-accommodation, issue-association, majority-mobilization, confidence-mobilization, internal coherence, the opponent-scarring, and the third party-threatening. Furthermore, the prosecution used reversion and delay strategies, whereas the police did dilution. The factors influencing the position-change were the president's campaign committment, the least-concession strategy, politicians' pressure and critical attitudes of public opinions on the part of the prosecution, and amicable attitudes of politicians and public opinion, adroit strategy of concession on the part of the police. The determinants of delaying the settlement can be attributed to zero-sum element and low priority of the issue in conflict, jurisdictional dispute of powerful agencies, the president s avoidance of arbitration, failure of managing the issue, and simultaneous operation of coordinating machines. The partly * International Cybercrime Research Center, Korean National Police University ** Foreign Affairs Bureau, Korean National Police Agency

40 48 경찰학연구제 16 권제 4 호 ( 통권제 48 호 ) success of the police was due to its effective strategy and politicians assistance, while the successful defence of the prosecution to its delaying strategy and human network in the establishment. Key Words : Police-Prosecution Conflict, Coordination Mechanism, Coordination Process, Negotiation Strategy, Determinant of Coordination Output