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1 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 153 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 : 2016 총선시민네트워크 를중심으로 김형철 성공회대학교 국문요약 이연구는제20대총선에서 2016 총선시민네트워크의선거참여활동을선거의공정성, 참여성, 대표성그리고책임성이라는민주주의가치실현에초점을맞춰평가하고활성화방안을제시하였다 총선시민네트워크는공정선거운동, 투표참여운동, 정책평가및공약채택운동, 그리고낙천낙선운동등을전개하였으며, 그결과민주주의가치실현에긍정적영향을주었다고평가할수있다. 즉, 국가기관의선거개입에대한감시운동과공명선거시민네트워크의개표감시활동은관권및부정선거를방지하는데기여하였으며, 투표참여운동은제18대총선에비해제19대와제20대총선의투표율이상승하였다는점에서투표율제고에기여하였다고평가할수있다. 그리고시민의요구를후보나정당에게제시하고이를공약이나정책으로반영하도록하는정책평가및공약채택운동은정책투표의필요성과더불어정치적대표성의중요성을알리는데기여하였다. 마지막으로낙천낙선운동은인물과자질그리고후보자의정책입장과의정활동을평가하여시민의대표로서의부적격자를심판한다는점에서민주적책임성을제도화하는데기여하였다. 그러나시민단체의선거참여활동은한계를갖고있다. 즉, 선거법이시민단체의선거참여활동을제한하기때문이다. 이에시민단체의선거참여활동을활성화하기위해서는시민단체및시민들이자유롭게선거운동에참여하고의사표현을할수있도록선거법을개정할필요가있다. 또한시민단체의선거참여활동을알고있다고답한응답자일수록투표했다는응답이많다는점에서알수있듯이시민단체의선거참여활동에대한홍보가중요하다. 따라서시민단체의선거참여활동을시민들에게알릴수있는다양한방법과매체를개발할필요가있다. 주제어 제 20 대총선, 2016 총선시민네트워크, 선거참여활동, 낙천 낙선운동, 민주주의가치

2 154 제 8 호 I. 서론 이연구는제20대국회의원선거를중심으로시민단체의선거참여활동이민주주의가치실현에있어어떠한역할을하였는지를평가하고, 시민단체의선거참여활동을활성화하기위한방안을제시하는데목적이있다. 민주화를계기로활성화된시민단체는 1991년지방의회선거에서공명선거실천운동을시작으로다양한선거참여활동을전개하고있다. 시민단체는 1991년부터공명선거실천시민운동협의회 ( 이하공선협 ) 를구성하여부정선거감시라는선거참여활동을전개하였으며, 2000년에는총선시민연대의낙천낙선운동그리고최근실시된제20대총선에서는 2016 총선시민네트워크 ( 이하 2016 총선넷 ) 와공명선거시민네트워크를구성하여낙천낙선운동, 정책과제약속운동그리고개표감시활동등을전개하였다. 이러한다양한선거참여활동은시민단체가선거과정에서감시자로서의역할뿐만아니라심판자로서의역할까지확대됨을의미하는것이다 ( 박영선 2013, 76). 시민단체의선거참여를포함한정치참여활동은현실정치에대한문제의식으로부터출발한다. 민주화이후한국의정치는국민의요구에대한반응성과책임성의결여현상이지속되어왔다. 또한부패및지대추구, 반민주적이고반의회적인행위등과같은국민의대표로서부적절한자질을가진정치인에대한불신이높아졌다. 따라서시민단체는인적쇄신과정치제도개혁을정치권에맡기기보다는직 간접적으로정치참여활동에나서게되었다. 시민단체의정치참여활동은 2000년총선에서부적절한후보를낙선시켰으며, 또한단체의선거운동을금지하는선거법제87조등을일부개정하는성과를가져왔다. 1) 이후시민단체는 2003년범국민정치개혁협의회를구성하여선거에국한되지않는제반정치제도개혁을이루어냈다 ( 황영민 2011, 241). 그러나 2004년제17대총선부터제19대총선까지시민단체의선거참여활동이미흡한성과를냈다고평가되고있다. 특히, 낙천낙선운동과당선운동은유권자의공감을얻는데실패하여낙선율이점차줄어들어다는것이다 ( 박영선 2013; 이소영 2012; 이태호 2012). 그이유로 2004년제17대총선에서탄핵담론이압도한폐쇄된담론적기회구조로인해시민단체의낙천낙선운동의파급력이크지않았으며 ( 오현철 2004, 117), 또한제17대와 1) 2000 년총선에서낙천낙선운동은국민들의지지속에전국낙선율 68.6%(86 명중 59 명 ), 집중지역낙선율 68.2%(22 명중 15 명 ) 라는높은낙선율을보였다.

3 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 155 제18대총선에서는시민단체의선거참여활동이단일한조직으로이루어졌던 2000년과달리개별단체별로전개됨으로써단일한담론적기회구조에의한국민적공감을얻지못하였기때문이다 ( 박영선 2013; 오현철 2004; 이소영 2012). 그렇다면 2016년제20대총선에서시민단체의선거참여활동은어떻게평가할수있을까? 이재근의연구는시민사회의총선대응을평가하는기준으로총선과정에서시민사회, 시민과유권자참여의확대정도를기준으로삼아야한다고지적한다 (2016, ). 그러나이연구는시민단체의선거참여활동의목적이참여의확대뿐만아니라민주주의의가치를실현에있다는점에서시민단체의선거참여활동을선거참여활동의방식과내용그리고민주주의가치실현에초점을맞추어분석하고자한다. 이를위해 II절에서는시민단체의선거참여활동의의미와역할에대한살펴보고 III절에서는 20대총선이전의시민단체의선거활동과성과를검토하고자한다. IV절에서는 2016 총선넷을중심으로제20대총선에서의시민단체의선거참여활동을평가하고자한다. V절에서는민주주의의기본적가치를기준으로시민단체의선거참여활동을평가하고활성화방안에대해제시하고자한다. II. 시민단체의선거참여활동의의미와역할 대의민주주의는참여, 대표와책임의원리에기초하여시민의요구에부응 (responsiveness) 하는정치체제를의미한다. 그리고자유롭고공정한선거는대의민주주의에있어필수불가결한전제조건으로서시민들이직 간접적인참여를통해자신들의이해와요구를정치적으로대표하고선출된대표를통제하는공식적과정이다. 따라서선거는대의민주주의의기본적가치인참여성, 정치적대표성그리고책임성을실현하는주요한도구라할수있다. 한국에서대의민주주의에대한위기론이지속적으로제기되고있다. 그이유는첫째, 선거참여의위기를제시할수있다. 민주화이후대통령선거와국회의원선거의투표율이지속적으로낮아지고있다. 이같은투표율의하락은대의정치에대한시민들의불신과무관심이높아지고있음을의미한다는점에서대의민주주의의위기를보여주는주요한지표라고할수있다. 둘째, 정치적대표성의왜곡을제시할수있다. 정치적대표성의

4 156 제 8 호 왜곡은비례성이낮은선거제도의효과일수도있지만, 선거에참여한정당이나후보가시민사회에서의제기되는다양한요구를정책이나공약으로반영하려는노력이부족하기때문이다. 즉, 시민사회에서제기되는공공의이익에대한반응보다는지역및연고주의에기초한사적이익을반영하고있기때문이다. 마지막으로책임성의위기이다. 일반적으로수직적책임성은주인과대리인이라는대표원리속에서둘사이의상호관계에의해수행된다. 즉, 대리인인선출된대표는시민들의요구를지속적으로정책에반영할책임이있으며, 주인인시민은선출된대표를지속적으로견제 감시함으로써그리고선거를통해심판할책임이있다. 이연구에서는후자의관점에서책임성의위기를제기하고자한다. 민주화이후한국선거에서투표행위의특징은지역및인물중심의투표이며, 선출된대표가시민의요구에부응하는정책과공약을잘수행했는지등을평가하고심판하는회고투표가거의이루어지지않았다는점이다. 이러한특징은선출된대표나정당이책임정치를수행해야한다는동기를약화시킴으로써책임성의위기를결과하였다. 정치권은대의민주주의위기를극복함에있어당파적이해관계에기초하여미온적으로대응함으로써정치에대한시민의불신과무관심을더욱심화시키고있다. 이러한상황은시민단체의정치참여활동을유인하고촉진하는계기가되었다. 그리고시민단체의정치참여활동은권력에대한감시, 취약한대의정치, 당파적이해관계를우선시한대립과대결의정당정치, 부패와무능에대한저항과개혁을위해정치제도개혁, 의정및권력감시, 그리고선거참여등이중심이되어이루어지고있다. 이러한시민단체의다양한정치참여활동중선거참여활동은앞서언급한참여성, 대표성, 그리고책임성의위기를극복하기위한적극적대응방식중하나이다. 시민단체의선거참여활동은다양한방식으로이루어지고있다. 이현출 (2004) 은시민단체의참여유형을시민단체와의회또는정당간의조화및긴장관계를중심으로갈등, 견제, 협력, 경쟁유형으로구분하고있다. 이는시민단체의전반적인정치참여유형을범주화한것으로갈등 ( 낙천낙선운동 ), 견제 ( 공명선거감시와정책평가 ), 경쟁 ( 정치세력화 ) 그리고협력 ( 정치개혁을위한정치권과의협력 ) 의예를들고있다. 또한전용주 (2009) 와황영민 (2011) 은시민단체의선거참여방식에초점을맞춰유형을제시하고있다. 먼저전용주는낙천낙선운동, 후보자정보공개운동, 특정후보지지운동, 부정선거감시, 정책제시, 정책과후보평가로유형화하고있으며, 황영민은공명선거운동, 낙천낙선운동, 지지당선운동, 후보출마운동, 정책평가및공약채택운동, 시민정치운동으로구분하고있다. 김의영 (2004) 은시민단체의선거참여운동방식을범주화하여공명선거실천, 제도개혁, 선거운동그리고정치세력화유형으로구분하고있다. 즉, 공명선거실천은유권자참여운

5 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 157 동, 후보자정보공개, 공약유도, 선거감시운동의방식을포함하며, 제도개혁은선거관련제도개혁운동방식이다. 그리고선거운동은낙천낙선운동과당선운동을포함하는유형이며, 정치세력화는후보전술, 정당연계, 창당등의방식에의한선거참여유형이다. 김의영이제시한시민단체의선거운동방식은이후연구에서큰틀을유지한채정치사회환경의변화에따라수정하여분류하고있다. 즉, 이소영 (2012) 은투표참여운동과정책평가및공약채택운동의규모가커짐을반영하여공명선거추진운동, 투표참여운동, 정책평가및공약채택운동, 낙천낙선운동및당선운동, 제도개혁운동, 정치세력화로제시하고있다. 그러나제도개혁운동을과연시민단체의선거참여운동의유형으로범주화할수있는지에대한의구심이든다. 즉, 김의영 (2004, 146) 은제도개혁운동이선거시기와관계없이지속적으로이루어져왔지만선거와선거결과에미치는영향이크기때문에포함한다고지적한다. 그러나이런논리를받아들이면선거시기가아닌모든시기의시민단체의정치참여활동특히의정감시활동도선거와선거결과에영향을미치기때문에포함하게되어선거참여활동과기타정치참여활동간의구분을모호하게할수있다. 박영선 (2013) 은이러한유형화가시민단체선거참여전략이함의하고있는고유성을이해하기어렵고후보자정보공개운동과선거운동, 정책평가및공약채택운동과낙선운동이배타적이지않기때문에정치권에대한개입정도를포괄하는시민단체의선거참여활동을유형화하고있다. 즉, 정보공개운동의유형을정치권에대한개입정도에따라최소개입 ( 납세 병역등후보자의기본정보제공 ), 중간개입 ( 현안및쟁점에대한정책태도, 의정활동에대한정보제공, 후보자간공약비교 ) 그리고최고개입 ( 가치및평가기준에근거한정책평가나공약채택, 정책협약운동, 심판운동 ) 운동으로분류한다. 그러나이러한분류는시민단체의오래된그리고중요한선거참여활동인선거의공정성을위한공명선거운동과선거참여를독려하기위한투표참여운동을간과하고있다는점에서한계를갖는다. 따라서이연구는선거의공정성, 참여성, 대표성그리고책임성을높이기위한목적에초점을맞추어시민단체의선거참여활동을유형화하여제20대총선에서의시민단체의선거참여활동을평가하고자한다. 즉, 공명선거운동 ( 공정성 ), 투표참여운동 ( 참여성 ), 낙천낙선운동과당선운동 ( 책임성 ), 정책평가및공약채택운동 ( 대표성 ) 을통해시민단체의선거참여활동을평가하고자한다. 시민단체는선거참여활동을통해선거과정에서의제를형성하는역할을수행한다. 시민단체는자신들의지향하는가치와목적을실현하기위해특정정책이슈를제기하거나사회적문제를쟁점화함으로써유권자들의관심을유도 동원하여선거결과에영향을미치고자한다 ( 이소영 2012, 12; 전용주 2009, 116). 또한시민단체의선거참여활동

6 158 제 8 호 < 표 1> 시민단체의선거참여활동목적및유형 목적선거참여활동유형사례 선거의공정성공명선거운동공선협 / 한국종교지도자협의회 / 공명선거시민네트워크 참여성향상투표참여운동공선협 / 총선유권자네트워크 대표성 ( 반응성 ) 향상 책임성향상 정책평가및공약채택운동정치세력화운동 낙천낙선운동당선운동 총선네트워크 / 매니페스토실천본부시민사회 1 천인선언 / 미래창조연대 / 백만민란 총선시민연대 / 총선유권자네트워크 / 청년지식인포럼물갈이연대 / 범시민사회단체연합 은민주정치에있어유권자들이후보자및정당을선택함에있어정보를제공하는역할을수행한다. 즉, 시민단체는유권자에게후보자및정당의공약및정책에대한정보를제공함으로써유권자가정책과공약을중심으로투표결정을할수있도록유도하는동시에유권자들에게현직의원을심판할수있는기회를제공하여책임성을묻는회고투표를할수있도록한다. 다음으로시민단체의선거참여활동은후보자나정당에게시민사회가지향하는방향에대한정보를제공한다 ( 이소영 2012, 12; 전용주 2009, 117). 이같은정보제공을통해후보자나정당은유권자의이해와요구에반응하도록하고, 유권자는후보자나정당이자신들의요구를정책과공약으로얼마나반영하였는지를평가하여투표함으로써정치적대표성을높일수있도록한다. 마지막으로시민단체는이같은의제형성과정보제공역할을통해시민들의선거에대한관심과기대효용 ( 효능감 ) 을높이고부정선거를감시함으로써공정한선거를만들어시민들의선거참여를증가시키는역할을수행한다. 이와같은시민단체의선거참여활동은선거과정에서주요한정치행위자들간의관계, 즉정당, 후보자그리고유권자로서의시민사이의관계의변화를가져왔다. 선거과정에시민단체가적극적으로참여함으로써유권자의투표행위를개인적정치행위차원에서집단적정치행위로바뀌어놓았으며 ( 오현철 2004, 106), 유권자의선거에대한관심과효능감뿐만아니라투표결정에도영향을주었다. 이는시민단체의선거참여활동이참여, 대표와책임의위기로대표되는의회민주주의의위기를극복함에있어중요한역할을수행하고있음을의미한다.

7 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 159 III. 제 20 대총선이전시민단체의선거참여활동평가 시민단체의선거참여활동에대한연구는주로시민단체의선거참여활동의의미와역할 ( 정대화 2003; 이영제 2006), 선거참여활동에대한유형화와주요특징 ( 김의영 2004; 이현출 2004; 황영민 2011), 선거참여활동에대한평가 ( 김호기 2000; 박영선 2013; 오현철 2004; 이소영 2012; 이태호 2012; 전선일 2004; 전용주 2009) 를중심으로이루어졌다. 또한 2000년총선연대의낙천낙선운동이라는특정한선거참여활동에초점을맞춰선거결과에미친영향을분석한경험적연구도존재한다 ( 안문석 황민섭 2002; 조기숙 김선웅 2002; 진영재 엄기홍 2002). 이연구는제20대총선에서의시민단체의선거참여활동과역할을평가하기위한목적을갖고있기때문에시민단체의선거참여활동을평가한선행연구를중심으로제20대총선이전의선거참여활동을유형별로평가하고자한다. 1. 공명선거운동 민주화이후시민단체는부정선거방지와선거의공정성을보장하기위한선거참여활동을전개하였다. 1991년지방의회선거를앞두고경실련, 흥사단그리고 YMCA 등 50여개시민단체는 공선협 을결성하여공명선거를위한시민캠페인과부정선거감시운동을수행하였다. 이처럼공명선거와부정선거감시운동을수행한이유는민주화이후에도선거의공정성과부정선거에대한문제가지속적으로제기되었기때문이다. 2) 이와더불어공선협의공명선거운동은개별단체가주창하는이슈를정당및후보의공약으로반영하기위한소극적정치참여활동을동시에수행하였다. 이후 2002년대통령선거에서가장활발한공명선거운동이전개되었다. 즉, 400여개의시민단체들이참여한대선유권자연대는낡은정치청산, 10대국민과제선정, 100만유권자약속운동등깨끗하고공정한선거, 정책경쟁을통한선거를목표로활동하였다. 공명선거운동은시민단체의다른선거참여활동과달리정치적중립성의문제로부터자 2) 1987 년민주화이후에도금권및관권선거등부정선거가만연하였다 ( 황영민 2011, 239). 대표적으로 1991 년지방의회선거당시군부재자투표의부정을고발하는이지문중위의양심선언과최근대통령선거에서의국가기관의개입논란등부정선거의감시에대한사회적인식은지속되고있다.

8 160 제 8 호 유롭고자기제한성을명확히한선거참여활동이라는평가를받고있다 ( 이현출 2004; 황영민 2011). 그러나공명선거운동이적합성과정당성을갖는선거참여활동이고매선거마다지속적으로이어지고있지만그영향력은낮아지고있다. 그이유로공선협의활동이진화하는선거참여활동과충돌을빚으며한계를노출하였고, 시민단체들이낙천낙선운동과같은다양한방식의독자적유권자운동을기획하였기때문이라는지적이있다 ( 황영민 2011, 240). 또한공명선거운동이창의적이고다양한프로그램을통해전개되지않고구태의연한캠페인을전개함으로써시민사회에서반향을불러일으키지못했다는지적도있다 ( 이소영 2012, 23). 그리고제19대총선과같이종교계와개별시민단체를중심으로한공명선거운동은정치적파급력이약화된또하나의원인으로지적될수있다. 2. 투표참여운동 투표참여운동은공선협과대선유권자연대, 경실련등시민단체들이지속적으로전개한선거참여활동이지만본격적으로표면화된시기는 2010년지방선거와 2011년재 보궐선거를예외로하면 2012년에실시된제19대총선라고할수있다. 이운동은주로 2012 총선유권자네트워크 ( 이하 2012 총선넷 ) 를중심으로전개되었다 총선넷은 1,000여개의시민단체들이연대하여선거참여활동을전개하였다 총선넷은참여연대, 한미 FTA저지범국민운동본부, 4대강죽이기저지범국민대책위, 반값등록금국민본부, 복지국가실현연석회의등의제별연대기구들과더불어민주노총, 전국농민회총연맹그리고한국진보연대등민중운동계열의조직들이조직적으로참여하였다는점에서이슈별연대기구들의연대기구이면서시민단체와민중단체가함께하였다는조직적특성을갖는다 ( 박영선 2013, 83). 투표참여운동은 2012 총선넷의주요활동중하나였다. 구체적으로 2012 총선넷은투표참여를호소하는 1인시위를매일진행하면서대규모투표참여콘서트를개최하고선거전날에는기자회견을통해시민들의투표참여를촉구하였다 ( 이소영 2012, 24). 특히 20~30대청년층의투표율이낮아지는상황에서이들을대상으로한청년층대상의콘서트개최, 인증샷찍기, 유쾌한 1인캠페인등과더불어부재자투표소설치운동을대학을중심으로전개하였다. 그밖에도공선협의유권자투표참여 바른일꾼선택촉구캠페인, 민주노총의투표참여촉구거리행진등많은시민단체가투표참여를촉구하는다양한활동을전개하였다. 그결과제18대총선에서의 20~30대투표율이 28.1% 와 35.% 였는데

9 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 161 제19대총선에서는 41.5% 와 45.5% 로올랐다 ( 이소영 2012, 25). 이러한 20~30대투표율의증가는 SNS를통한투표참여독려가가능하도록한선거법개정을한원인으로지적할수있다. 그러나전체투표율제고에있어서는실패하였다고할수있다. 즉, 제19대총선의투표율은 54.3% 였다. 이는제18대총선의투표율인 46.1% 보다높아졌지만제16 대와제17대총선의투표율인 57.2% 와 60.6% 보다낮다. 따라서 2012 총선넷은투표율을높이기위한투표시간연장과사전투표제같은제도적보완책을제시하였다. 3. 낙천낙선운동과당선운동 2000년제16대총선에서시민단체의선거참여활동은큰변화를보이고있다. 즉, 시민단체는 1991년부터지속해온공명선거운동과달리보다적극적이고직접적인선거참여운동이라할수있는낙천낙선운동을전개하였다. 부적격정치인에대한낙천낙선운동을주도한총선시민연대는 2000년 4 13 총선을앞둔 1월 12일경실련, 참여연대, 환경운동연합, 민언련등을포함하는전국 412개단체로시작하였다. 이후참여단체가계속늘어나총 1,056개의시민단체로구성된대규모의한시적인연대조직으로발전하게되었다. 당시총선시민연대는낙천낙선운동의대상자선정기준으로 부패행위, 선거법위반행위, 민주헌정질서파괴및반인권전력, 의정활동의성실성, 법안및정책에대한태도, 정치인의기본자질을의심할만한반의회적 반유권자적행위등 을제시하였다 ( 황영민 2011, 241). 이러한기준하에 1월과 2월사이에 112명의낙천자명단을발표하였으며, 4월 3일에는총 86명의낙선자명단과더불어집중낙선대상자 22명을발표하였다. 그리고선거결과낙선대상자의낙선율이 68.6%(86명중 59명 ) 이었으며, 집중낙선대상자는 68.2% (22명중 15명 ) 의낙선율을기록하였다. 그리고단체의선거운동을금지한선거법제87 조등을일부개정하는성과를함께이루었다. 즉, 시민단체가자체기준에따라선정한낙천자명단을정당에전달하거나공표하는행위그리고공표내용을홈페이지에게시하는것이가능하게되었다. 또한특정후보에대한지지와반대의의사표현도선거기간에한하여허용되었으며, 당선및낙선자명단을단체의홈페이지, 언론의보도자료, 소식지, 기관지에게시하는행위가허용되었다 ( 김의영 2004, ). 이후 2004년제17대총선에서전과등후보자의도덕적자질과현직자의의정활동의성실여부와더불어탄핵찬성을기준으로낙선운동을전개하였다. 그리고선거결과총선시민연대의낙선대상자 206명중 129명이낙선됨으로써낙선율이 63% 였다. 3) 2004년

10 162 제 8 호 낙천낙선운동은 2000년총선시민연대로일원화되어운동이전개된것과는달리이슈에따른다양한단체로분화되어진행되었다. 또한제18대총선에서의낙천낙선운동도개별시민단체별로이루어지면서운동의파급력이크게약화되었다 ( 이소영 2012). 제19대총선에서심판운동을주요활동으로제시한 2012 총선넷은의제별연대기구들이자체기준을정해낙천낙선자대상자를제시하고이들대상자에대한낙천낙선운동을전개하였다. 그결과전체낙선대상자 139명중 60명 (43%) 이낙선하였으며 10명의집중낙선대상자중 3명 (30%) 가낙선하였다. 이러한결과는낙천낙선운동이선거에큰영향을미치지못했음을보여주는것이다. 제17대총선에서낙천낙선운동의네거티브한선거참여활동에대한문제의식을갖고당선운동이물갈이국민연대, 맑은정치여성네트워크, 바른선택국민행동등을중심으로진행되었으며, 제19대총선에서는보수성향의 350여개시민단체네트워크인범시민사회단체연합에의해당선운동이진행되었다. 하지만낙천낙선운동과같이정치적편향성, 선정기준과대상자의난립, 정책이슈의선거쟁점화실패등의이유로유권자의공감을얻는데실패했다고평가된다 ( 이소영 2012, 32; 전선일 2004). 즉, 1991년부정선거방지를위한공선협활동이후시민단체의주요한선거참여활동인낙천낙선운동과당선운동은평가기준의공정성과중립성문제가있다는비판이끊임없이제기되고있다. 그리고현행선거법제87조를위반하였다는사법부의판결과정치권과시민사회일부에서의시민단체의중립성과공정성에대한의문이제기되면서시민단체의선거활동과역할이위축되었다. 그결과 2008년과 2012년총선과정에서시민단체는낙선운동을진행하는동시에유권자의투표참여독려운동과매니페스토운동을전개하였으며, 2012년에는인터넷을통한선거운동이허용됨에따라시민단체의낙선운동은활기를띠었으나그영향력은과거에비해감소하고있다. 4. 정책평가및공약채택운동 시민단체를중심으로정책평가및공약채택운동이전개된것은 2006년매니페스토운동으로부터시작된다. 그이전의시민단체의선거참여활동은공명선거실천과같이부정 3) 부패및비리행위등에따른낙선대상자는 106 명이며, 탄핵에찬성한낙선대상자는 100 명이었다. 각각의낙선율은 73.6%(78 명 ) 와 51%(51 명 ) 로나타났다.

11 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 163 선거방지를위한운동이나후보자의자질과도덕성을평가하는인물교체중심의운동에머물렀다. 그러나 2006년지방선거부터인물이아닌정책을평가하여시민에게정보를제공하는선거참여운동이전개되었다. 이후매니페스토운동추진본부가만들어지고이본부를중심으로후보자들의참공약채택운동이벌어졌다 ( 이소영 2012, 16). 매니페스토운동은후보나정당의정책이현실가능한지를평가하고이후대표로선출되었을때선거공약을잘이행하고있는지를감시하는데목적이있다. 따라서매니페스토운동은네거티브적인성격을갖는낙천낙선운동과달리포지티브적인운동을통해시민들의적극적인참여와관심을확보하고자하였다 ( 이소영 2012, 16). 이러한정책평가및공약채택운동은 2010년지방선거에서무상급식이라는정책이슈가쟁점화되고이를중심으로선거경쟁이이루어지면서공약과정책에대한관심이높아졌다. 즉, 무상급식정책은시민의선거에대한관심을촉진시켰으며, 시민의후보선택에강한영향을미쳤다. 이후 2012년총선에서정책평가및공약채택운동은다양하게전개되었다. 먼저매니페스토실천본부는공약이행정보공개를거부한 23인의국회의원에게공천불이익을줄것을각정당에요구하였으며, 정당및후보자들의정책을평가하여유권자에게정보를제공하는활동을적극적으로전개하였다 ( 이소영 2012, 26). 또한 2012 총선넷은의제별연대기구및참여단체가제시한정책중 33개의정책과제를선정하고후보자들에게선정된정책과제를이해할것을요청하는약속운동을전개하였다. 그결과총선후보자중총 223명이약속운동에동참하였다. 그러나 2012 총선넷이선정한정책우선순위에대해후보가공약으로약속하겠다는정책과제는서로많이달랐으며, 이렇듯시민단체와후보자간선호하는정책과제의차이는 2012 총선넷이강조했던사회개혁적의제들이제19대총선에서핵심쟁점이되지못하였음을의미하는것이다 ( 박영선 2013, 87). 그럼에도불구하고정책평가및공약채택운동은인물중심의선거경쟁을정책중심의선거경쟁으로전환하려는노력이었다는점에서의의를갖는다. 그리고시민과후보 ( 정당 ) 간정책정보를상호교환함으로써시민의요구에더욱부합하는정책을생산할수있으며, 시민은후보의정책에대한평가와약속이행을감시함으로써정치적대표성을실현할수있는기회를제공하였다는점에서의의를갖는다.

12 164 제 8 호 IV. 제 20 대총선에서시민단체의선거참여활동과평가 : 2016 총선넷을중심으로 총선넷의조직과주요활동 2016년 2월 17일공식적으로발족한 2016 총선넷은한국사회가민주주의, 민생그리고평화의위기상황에직면해있으며, 이를극복하기위해유권자들의올바른선택이요구된다는점을지적하면서결성되었다 총선넷은전국에서 34개지역 부문연대기구와전국 1,000여개단체로구성된 연대기구의연대기구 이자 총선협력기구 의성격을갖는다 ( 이재근 2016, 194). 핵심적인의제별연대기구는 4.16연대, 한국사교과서국정화저지네트워크, 역사정의실천연대, 시민사회단체연대회, 총선청년네트워크등이참여하였으며, 각지역별연대기구와한국여성단체연합, 한국진보연대, 환경운동연합, 그리고참여연대등전국적네트워크를갖춘대규모단체등이참여하였다. 이재근의연구 (2016, 196) 에따르면, 2016 총선넷의조직적특징을다음과같이제시하고있다. 첫째, 총선시기까지활동하는한시적인연대체로서주요의제별 부문별 지역별시민단체들의문제의식을적극적으로발현하고공론화하였다. 둘째, 연대기구의연대기구 이면서도개별단체들도참여가능하다. 셋째, 풀뿌리지역기반단체들과의제별전국연대기구들의결합과공조를바탕으로한다. 넷째, 온라인네트워크와오프라인네트워크의결합을추진한다. 다섯째, 참여단체들과유권자간개방적인쌍방향, 실시간네트워크를지향한다. 마지막으로청년, 비정규직, 중소상공인, 서민, 지역주민등선거이후정치정책의직접적당사자들이총선에서마음껏꼭필요한정책들을촉구하고호소할수있는공간을공동으로마련하고이를적극적으로보장한다. 이중에서이전의총선넷조직과커다란차이점을갖는것은온라인과오프라인네트워크의결합과더불어참여단체와일반유권자간쌍방향실시간네트워크를지향하였다는점이다. 그리고지역조직들이참여를통해해당선거구에출마한후보들의정보를유권자들에게제공하고낙천낙선운동을진행하였다는점이다 총선넷은기억과심판그리고약속이라는모토를중심으로크게다섯가지의운동방향을설정하였다. 첫째, 시민에게후보자, 정당에대한다양한정보를제공하는기억운동이다. 둘째, 정치실패, 정책실패, 국정운영실패등에대한심판의기준과대상을제시하는심판운동이며셋째, 총선쟁점과정책을공론화하고후보자정당에게이행을서약

13 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 165 하게하는약속운동이다. 넷째, 선거관리위원회, 국가정보원, 검 경찰, 그리고관변단체등국가기관및관변단체의선거개입감시운동이다. 마지막으로유권자들의투표참여를독려하고촉구하는투표참여운동등이다. 이같은운동방향하에서 2016 총선넷은구체적인주요활동을진행하였다. 1) 정보제공운동과낙천낙선운동기억운동은유권자들이후보나정당의정책을평가함에있어유용한정보를제공하여유권자의선택에도움을주는한편부패하고무책임한후보와정당에대해심판할수있는기회를제공하는운동이다. 기억운동의구체적인활동인정보공개운동은 3분총선 이라는페이지를통해이루어졌다. 후보자의기본정보및현역의원의법안표결및발의현황, 19대의원및원외후보자의발언, 주요범죄전력, 재산과관련된정보그리고공천부적결과집중심판사유등을 3분총선 에공개하고휴대폰과 SNS와연동시켜쉽게접근공유할수있도록하였다 ( 이재근 2016, 198). 이를통해유권자들이투표소에들어가기 3분전에해당지역구후보자들의정보를확인할수있도록하였다. 이는유권자들로하여금스스로낙천낙선대상자그리고국회의원으로서의부적격자를선택할수있도록한다는점에서낙천낙선운동의한유형이라할수있다. 즉, 2012년합법화된온라인공간을활용한낙천낙선운동이라는점에서의미를가지며, 방문자나언론으로부터좋은평가를받았다 ( 이재근 2016, 208). 심판운동은시민단체가보다직접적으로낙천낙선대상자를선정하여유권자들이심판 < 표 2> 총 26 개의의제별낙천낙선대상자의선정이유와인원수 선정기구주요심판내용대상 2016 총선청년네트워크청년을볼모로쉬운해고노동개악강행 / 청년정책비하자등 18 명 한국사교과서국정화저지네트워크 FTA 대응범국민대책위 / 광우병위험감시및식품안전을위한국민행동 역사교과서국정화를주도, 지지찬양한인사 / 한일합의 를미화하는인사 / 일본의군국주의강화움직임에동조하거나지지를표시한인사 FTA 체결비준주도 5 명 3 명 용산참사진상규명위원회용산참사책임자 1 명 환경운동연합 원전확대및핵무장주장 /4 대강사업옹호 / 국토난개발 ( 규제완화, 케이블카, 국립공원막개발 ) 조장등 24 명

14 166 제 8 호 설악산국립공원지키기국민행동 / 강원행동 / 케이블카반대설악원주민대책위 * 협력단위 설악산케이블카사업조장 6 명 초록투표네트워크 * 협력단위반환경후보 9 인 을들의총선연대청년정책비하, 경제민주화후퇴, 노동개악주도 5 명 29 개인권시민사회단체 사학개혁국민운동본부 / 반값등록금실현국민본부 MB 자원외교사기의혹및혈세탕진진상규명을위한국민모임 언론시민사회단체 공적연금강화국민행동 국민사찰 인권침해법안발의주도 ( 테러방지법과사이버테러방지법제정안 )/ 통신비밀보호법과 FIU 법개정안대표발의 사학비리연루및비호 MB 자원외교사기사건연루및진상규명방해 민주당최고위원및문방위원연석회의발언도청 / 종편탄생주도적역할 / 언론관계법날치기통과 기초연금과국민연금급여수준상향과사각지대해소와관련된정책반대또는방해 / 기금운용공사설립법안제출및주도적찬성 성소수자유권자운동단체성소주자혐오 12 명 금융정의연대 / 참여연대경제금융센터 4 월 16 일의약속국민연대 / 4.16 연대 의료민영화저지와무상의료실현을위한운동본부 론스타국부유출책임 세월호참사원인제공 / 진상규명방해 / 참사피해자모독 6 명 3 명 3 명 4 명 19 명 3 명 18 명 의료민영화추진법률발의 / 의료상업화지지 / 서비스산업발전기본법및정부의료민영화정책지지 / 진주의료원폐원허용 12 명 21 세기한국대학생연합반값등록금반대및기만 6 명 친환경무상급식풀뿌리국민연대친환경무상급식파탄책임 1 명 한국여성민우회 여성민우회성명서, 논평, SNS 등의활동에서문제로언급된정책과사건관련 빠티성평등반대 24 명 한국사교과서국정화저지네트워크민주주의와헌법정신부정 1 명 전국민주노동조합총연맹노동개악추진 7 명 주거권네트워크 전월세상한제와계약갱신청구권거부 / 부동산투기조장부동산 3 법, 건설사특혜뉴스테이법대표발의 / 민생입법과민생정책도입반대 경제정의실천연합경실련 20 대국회의원선거걸림돌 10 명 페미당성평등가로막는정치인 24 명 출처 : 2016 총선시민네트워크홈페이지 ( 8 명 3 명

15 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 167 할수있도록하는운동이다 총선넷의홈페이지중기억과심판에는각의제별또는지역별시민단체들이선정한낙천낙선대상자명단이제시되고있다. 그리고시민들의참여를보장하기위해시민제보 / 신고페이지도개설하여일반시미들의의견을반영하기위한노력을함께전개하였다 ( 이재근 2016, 197). 각시민단체의낙천낙선자선정은자체선정기준을통해결정된다. 이를기반으로 2016 총선넷은 4월 1일에낙선대상자 35명의예비명단을선정하고 4월 2일에유권자위원회를개최하여심판대상을확정하였다. 확정된낙선대상자 35명의정당별비율을보면새누리당 80%(28명 ), 더불어민주당과국민의당이각각 2.9%(1명씩 ), 그리고무소속이 5명으로 18% 이다. 무소속낙선대상자가모두공천과정에서새누리당을나왔거나공천을받았다는점을고려한다면새누리당낙선대상자는 98% 로압도적이다. 4월 2일에유권자위원회는 Worst 10 후보를선정하였으며, 4월 3일부터 4월 5일까지총선넷홈페이지에서시민을대상으로온라인인투표를진행하였다. 이같은각각의투표결과를합산 (50%+50%) 하여최종적으로집중심판낙선대상자를결정하였다. 그결과최악의후보 10명중 9명이새누리당이었으며, 1명이새누리당출신의후보였다. Worst 10 후보를선정하는과정에서진행된온라인투표에대해선거관리위원회는미신고선거여론조사라는이유로중단할것을요청하였으나, 2016 총선넷은투표를계속진행하였다. 선거이후서울시선거관리위원회는 2016 총선넷을검찰에고발함으로써선거법위반논란이제기되었다. 2) 약속운동 2016 총선넷은총선에서정책을공론화하고, 각후보자들에게 20대국회구성이후시민사회와시민들의요구를국회에서실현할것을약속받기위한약속운동을진행하였다. 먼저 2016 총선넷은연대기구와단체들로부터약속의제를제출받았고, 지난 3월 24 일까지온라인으로시민들의정책제안을받은후총선넷운영위원회의논의를통하여 < 표 3> 2016 총선넷선정 13 대분야 38 대약속과제 13 대분야 38 대약속과제 세월호참사 경제민주화 세월호의온전한인양과성역없는진상규명보장 재벌곳간에쌓인사내유보금에과세 (30 대재벌만 710 조의사내유보금보유 ) 대기업의초과이익을협력중소기업에배분하는초과이익공유제도입 중소기업적합업종보호특별법제정과재벌대기업의골목상권침탈방지

16 168 제 8 호 민생, 가계부채 노동 청년 복지 환경 한반도의평화 젠더성평등 역사정의 정치개혁사법행정개혁 시민의자유권보장 지방자치 전월세입자의권리보호를위한계약갱신청구권, 전월세인상률상한제, 표준임대료도입 상가임차인보호를위한 10 년장기임대차보장, 강제퇴거방지 최고금리일원화, 신속한채무조정, 불법채무추심근절로서민채무자보호 학교와주택가인근의도박시설등유해시설근절 쉬운해고와노동개악을막자! 비정규직사용사유제한및차별철폐 최저임금 1 만원으로 종합적청년정책을수립, 실행하기위한청년기본법제정 청년에게희망을! 구직지원수당도입 선거권만 17 세, 피선거권만 18 세로낮추기 사학비리근절과반값등록금의온전한실현 국민연금기금의공공복지인프라 ( 공공병원, 공공임대주택, 국공립어린이집 ) 투자 예산부터국가가책임지는유아보육, 교육으로누리과정대란해결 의료민영화중단과건강보험흑자 17 조로병원비인하 신규원전건설중단및노후원전폐쇄 국립공원케이블카계획중단및국립공원환경보호 수명지난노후댐철거규정신설 한반도비핵화등평화체제논의재개 공격적군사훈련과무기배치중단 무기수입과정에서국방부독점해체및주요무기도입타당성재검토 몰래카메라유통사이트처벌법제화 스토킹범죄처벌법제화 사회경제적사유로인한인공임신중절허용 역사교과서국정화폐지 위안부문제에대한부당한한일합의무효화 진실 화해위원회재출범과제대로된과거청산 정당득표만큼의석배분하는비례대표제도입 지방검사장주민직선제도입 국정원전면개혁 국가의위법부당한재정낭비를막기위한국민소송법제정 테러빙자악법테러방지법폐기 집회금지제도개선및집회의자유확대 지방자치단체자치입법권강화와권한이양 ( 분권 ), 지방재정확대 지자체의복지를가로막는사회보장기본법상협의조정조항폐지 출처 : 2016 총선시민네트워크홈페이지 ( 13 개분야의 38 개의선정하였다. 선정된약속과제는 < 표 3> 과같다. 또한 2016 총선넷은이들 38 개약속과제를대상으로 100 명의유권자위원과 3,311 명의

17 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 169 < 표 4> 약속과제 Best 10 상위 10대과제내용 1순위 세월호의온전한인양과성역없는진상규명보장 2순위 역사교과서국정화폐지 3순위 테러빙자악법테러방지법폐기 4순위 재벌곳간에쌓인사내유보금에과세 5순위 쉬운해고와노동개악반대 6순위 국정원개혁 7순위 최저임금 1만원 8순위 의료민영화중단과건강보험흑자 17조로병원비인하 9순위 위안부문제에대한부당한한일합의무효화 10순위 비정규직사용사유제한및차별철폐 출처 : 2016 총선시민네트워크홈페이지 ( 시민이온라인투표에참여하여약속과제 Best 10을선정하여발표하였다. 그결과, 선정된약속과제 Best 10의성격은대부분정부의무능력과실정그리고정부의독단과독선에의해시민의의사와무관하게진행된법안과정책을바로잡는것과민생및경제민주화와관련되어있다. 3) 국가기관선거개입감시캠페인국가기관의선거개입에대한감시운동이추가되었다는점은주목할점이다. 2012년대통령선거에서의국가정보원, 군사이버사령부, 보훈처등국가기관의선거개입에대한우려가반영된것이다. 따라서 2016 총선넷은국가기관의선거개입을감시하기위한선거개입시민감시캠페인단 ( 이하캠페인단 ) 을 2월 24일에출범시키고활동을시작하였다. 선거개입시민감시캠페인단은국가기관의부당한선거개입행위는선거의공정성을무너뜨리고, 민주적기본질서의근간을흔드는중대한범죄행위로규정하고국가기관이해서는안되는선거개입행위 6가지를발표하였다. 캠페인단이발표한 6가지선거개입행위는첫째, 국정원직원등이신분을속이고특정정당 ( 후보 ) 을지지또는비방하는글을작성하고확산하는행위 ; 둘째, 국정원등이관변 우익단체를부추겨특정정당 ( 후보 ) 을지지또는비방하게하는행위 ; 셋째, 검찰, 경찰, 국정원이선거에영향을미칠목적으로

18 170 제 8 호 특정정당 ( 후보 ) 에불리한사건을드러내는행위 ; 넷째, 예비군 민방위교육등안보교육을빙자해정치중립을어기는내용을선전하는행위 ; 다섯째, 행정기관또는고위공무원이특정정당 ( 후보 ) 을지지하거나비방하는행위 ; 여섯째, 관변단체가특정정당 ( 후보 ) 을지지하거나비방하는행위이다. 이와같은캠페인단의역할은공선협에서전개한금권과관권선거와같은부정선거를감시하고공정선선거를추구하는것이며, 민주주의의최소조건인민주적선거체계를보장하기위한노력이라고할수있다. 4) 투표참여운동마지막으로투표참여운동과국가기관선거개입감시운동의전개이다 총선넷의투표참여운동은제19대총선과같이활발히전개되었다. 투표는주권자의권리이며, 민주주의, 민생그리고평화를위협한대표들에대한심판의도구이며또한희망을위해투표참여가필요함을강조하였다 총선넷의구체적인투표참여운동은 4월 6일부터 12일까지 3분총선 사이트방문과투표참여의사를인증한시민들에게드라마 태양의후예 와 시그널 의대본을증정하는온라인이벤트를실시하여 1,687여명이참여했다 ( 이재근 2016, 200). 그리고 4월 11일과 12일에는총선넷투표참여호소기자회견과더불어 416 곳에서 잊지말자 4.16 투표하자 4.13 이라는 1인시위캠페인을실시하였다 총선넷의선거참여활동평가 유권자에게후보자의정보를제공하는 2016 총선넷의 3분총선 은 3월하순에오픈한이후총선당일까지약 18만명이다녀갔으며, 연령대가확인된방문자가전체중약 53% 였으며, 이들중 66% 가량이 34세이하 (18~24세 40%, 25~34세 26%) 였다 ( 이재근 2016, 198). 이렇듯 34세이하의방문비중이높다는점은시민사회와청년세대와의관계망으로서온라인및 SNS의활용이중요함을보여주는것이다. 즉, 3분총선 은합법화된온라인공간에서의선거참여운동, 즉후보자의정보제공및낙천낙선운동을활성화할수있는하나의대안모델이라고평가될수있다. 제20대총선결과, 2016 총선넷에서제시한낙선대상자 35명중 15명이낙선됨으로써낙선율이 42.8% 로나타났으며, 최악후보로선정된 10명중 4명이낙선함으로써 40% 의낙선율을보이고있다. 이러한낙선율은제19대총선과거의유사한결과이지만낙천낙선운동이처음으로시작된제16대총선의낙선율과제17대총선에서의낙선율과비교했

19 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 171 을때낙천낙선운동의영향력이매우낮아졌음을알수있다. 그럼에도불구하고기억과심판운동이갖는의미는후보자들의도덕성과자질에대한평가보다는민주주의와민생을위협하는정책과법안에대한태도로평가하여인물이아닌정책선거를유도하였다는점을지적할수있다. 이같은의미는 2016 총선넷이선정한약속과제 Best 10과낙선자의낙선이유를비교하면잘드러난다. 즉, 집중낙선대상자의낙선이유는세월호진상규명을방해하거나역사교과서의국정화주도, 쉬운해고가가능한노동법개정그리고테러방지법주도한후보들이며, 그외민생을위협하고인권을침해한후보들이다. 38개의정책과제를선정한 2016 총선넷은이과제에대한약속여부를후보자들에게물어보았다. 그결과지역구후보로등록한 934명중 120명 (12.8%) 의후보자가답변을보내왔으며, 정당별로는더불어민주당 56명, 국민의당 32명, 정의당 17명, 노동당 9명, 녹색당 6명이었다. 답변을보내온 120명의후보중에서 60명의후보가 38개의정책과제전부를실천하겠다고약속하였으며, 전월세입자의권리보호를위한계약갱신청구권과전월세인상률상한제및표준임대료도입, 쉬운해고와노동개악저지, 비정규직사용사유제한및차별철폐등 3가지의제에대해서 120명모두약속하여가장높은동의를이끌어냈다. 이번제20대총선과정에서투표참여운동의방식은제19대총선처럼다양하게전개되지는않았지만, 20~30연령대의투표율과전체투표율을증가시키는데영향을준것으로나타났다. 먼저 20~30연령대의투표율이 31.7% 로높아졌다는점을지적할수있다. 제19 대총선과비교하면, 20~24연령대투표율은 45.4% 에서 55.3% 로, 25~29연령대는 37.9% 에서 49.8% 로, 30~34연령대는 41.8% 에서 48.9% 로, 그리고 35~39연령대는 49.1% 에서 52.0% 로작게는 2.9%p에서 11.9%p 증가하였다. 반면 50대는 62.4% 에서 60.8% 로줄어든것과대조된다 ( 한겨레신문 2016/07/04). 다음으로지난제19대총선투표율인 54.3% 보다 3.7% 로증가한 58.0% 를기록하였다. < 그림 1> 을보면, 투표참여운동이본격적으로이루어진제19대와제20대총선에서투표율이상승하고있다는점에서투표참여운동이일정하게유권자의투표참여에영향을주었다고할수있다. 한국정치학회가수행한 < 제20대총선유권자조사 > 에따르면, 2016 총선넷의활동을알고있는응답자는총 1,215명중 85명 (7%) 이었으며, 1,128명 (92.9%) 이알지못한다고응답하였다. 또한 2016 총선넷을알고있는응답자중 76명 (89.4%) 이투표에참여하였고투표에불참한응답자는 9명으로나타났다. 반면 2016 총선넷을모르고있는응답자중투표에참여한응답자는 867명 (76.9%) 으로나타났다. 이렇듯 2016 총선넷의활동을알

20 172 제 8 호 < 그림 1> 민주화이후총선투표율추이 년이전평균 대 14대 15대 16대 17대 18대 19대 20대 출처 : 중앙선거관리위원회선거통계시스템 ( < 표 5> 2016 총선넷의인지여부와투표참여 2016 총선넷인지여부 투표참여 알고있음 알지못함 85명 (7%) 1,128명 (92.9%) 참여 불참 참여 불참 76명 (89.4%) 9명 (10.6%) 867명 (76.9%) 261명 (23.1%) 고있는응답자와모르는응답자사이의투표율의차이는 12.5%p로서시민단체의선거참여활동이유권자의투표참여에영향을주었다고추측할수있다. 또한 2016 총선넷를알고있는응답자를대상으로 2016 총선넷에대한평가와투표참여사이의관계를분석한결과, 2016 총선넷을알고있는 85명의응답자중 65명인 76.5% 가긍정적이라고평가하였으며, 18명인 21.2% 가부정적이라고평가하였다. 비록사례수가적지만, 2016 총선넷의활동을알고있을경우에선거참여활동에대해긍정적으로평가하고있음을알수있다. 그리고 2016 총선넷의활동이긍정적이라응답한 65명중 59명 (90.8%) 이투표를하였으며, 부정적이라응답한 18명의응답자중 16명 (88.9%) 이투표하였다. 긍정적평가자와부정적평가자사이의차이가약 2% 이지만 2016 총선넷활동에대해부정적이기보다긍정적일수록투표참여에영향을준다는점을보여준다. 정리하면, 2016 총선넷의선거참여활동은제19대총선에서의활동처럼적극적이었으

21 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 173 나성과의측면에서는긍정적이지만은않다. 그이유는비록정책의제를중심으로낙선운동을전개하였지만, 선거과정에서 2016 총선넷이선정한약속과제가쟁점화되지못하였고따라서정책보다는인물중심의선거가이루어졌기때문이다. 이는한국의선거환경과시민단체의역량부족과결합되면서소기의목적을성취하지못하였다고할수있다 ( 박영선 2012, 87). 또한 2016 총선넷이선정한정책과제에대한후보자들의약속비율이낮다는점도약속운동이성공하지못하였음을의미하는것이다. 반면에긍정적인점은제18 대와제19대총선의투표율보다제20대총선의투표율이다소높아졌다는점이다. 제19 대총선에이어이번총선에서전개한투표참여운동은유권자에게, 특히 20~30대에게투표참여가주권자의권리이며, 민주적가치로서의참여를통한대표와책임의정치를실현하는중요한방식임을일깨워주었다는점에서의미를찾을수있다. V. 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 1. 시민단체의선거참여활동평가 : 민주주의의기본적가치를중심으로 시민단체의선거참여활동은궁극적으로선거라는과정속에서선거의공정성과민주주의의기본적가치인민주적참여, 정치적대표성그리고민주적책임성을실현하기위한노력의한운동양식이라고할수있다. 민주정치를실현하는주체로서인식되어온선출된대표, 정당과의회가민주적가치의실현이라는주요한과제를수행하지못하는현실속에서시민단체는직접적그리고간접적인선거참여를통해민주성을강화하고자노력하여왔다. 즉, 시민단체의선거참여활동은위에서언급한민주적선거과정에서실현해야할네가지목표에초점을맞춰진행되어왔다. 따라서이연구도시민단체의선거참여활동을네가지목표에맞춰평가하고그한계가무엇인지를제시하고자한다. 먼저 1991년부터시작된시민단체의공명선거실천운동은민주화이후선거과정에있어공정성을확립과선거결과에대한정당성부여에일정한기여를하였다. 또한시민단체의정치적중립성을유지하면서감시자로서선거과정에개입하였다는점에서의의를갖는다. 그러나공정한선거법과선거제도가정착된이후에는부정선거방지라는소극적역할에대한한계를갖게되었다 ( 박영선 2013; 황영민 2011). 그와동시에개혁적이고

22 174 제 8 호 진보적인시민단체가선거과정에서낙천낙선운동과같은보다적극적인참여활동을전개하면서공명선거실천운동은약화되었다. 그러나지난대선에서의국가기관의선거개입과개표부정논란은다시금국가권력기구의선거개입을감시하는운동의필요성을불러일으켰으며, 제20대총선에서 2016 총선넷의주요활동으로서국가기관의선거개입에대한감시운동이새롭게전개되었다. 그리고종교단체를중심으로한공명선거시민네트워크는개표감시활동을통해공정선거를실현하고자노력하였다. 제20대총선과정과끝난이후에도국가기관의선거개입이나개표부정에대한논란이없다는점에서이러한노력은일정한성과를냈다고평가할수있다. 다음으로참여성을기준으로시민단체의선거참여활동을평가하고자한다. 시민단체에서투표참여운동을본격적으로전개한시기는제19대총선부터이다. 물론공선협의활동속에서도투표참여운동을전개하였지만이는공명선거운동에가려져선거참여에큰영향을미치지못하였다. 그리고제14대와제15대총선의경우는민주화이후선거에대한관심이높았던시기였으며, 투표율도 71.9% 와 63.9% 로비교적양호하였다. 그러나점차선거가진행되면서시민의선거참여율이낮아져제16대총선에서는 57.2% 를기록하였으며, 제17대총선에서는 60.6% 로잠시상승하였다가다시금 46.1% 라는민주화이후최저의투표율을보이게되었다. 이러한투표율의저하현상을민주주의의위기로인식한시민단체가제19대총선을맞이하여본격적인투표참여운동을시작하였다. 또한투표참여운동은젊은세대의투표율이낮아지는상황에서젊은세대의정치관심과선거참여를높이기위해선거참여활동중하나로자리매김하였다. 그결과, 제19대총선에이어제20대총선에서도젊은세대 (20~30연령대) 의투표율이높아졌으며, 제18대총선에비해제19대와제20대총선의투표율이상승하였다. 이러한투표율의상승은두번의사례이지만민주적참여성이회복되고있음을의미하는것으로해석할수있다. 정치적대표성과관련해서시민단체의대표적인선거참여활동은구체적으로정책평가및공약채택운동과관련되어있다. 그리고이러한정책평가및공약채택운동은매니페스토운동과총선넷의약속운동으로나타났다. 2006년에본격적으로시작된매니페스토운동은후보자들이인기영합주의에기초한헛된공약이아닌현실가능한공약의제시와더불어시민들이각공약을비교 평가하여투표결정을하고당선이후에대표자가공약을실행하기있는지를감시하는운동이다. 이러한운동은후보나정당그리고시민들의정책중심의선거를하도록한다는점에서의미를갖는다. 또한제19대총선에서총선넷의약속운동은후보나정당의공약을시민에게제공하여평가하는것만아니라시민사회에서제기되는중요한정책과제를선정하여후보나정당에게제시하고이를수행하도록하는

23 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 175 운동이다. 두운동사이의차이는매니페스토운동이전문가중심적이고후보와정당의공약을평가감시한다는점에서단방향적이라면, 약속운동은시민이직접참여하고후보는시민의요구에민감하게반응하도록하며또한시민은후보나정당의공약을평가하여정책투표를할수있도록한다는점에서양방향적이라고할수있다. 따라서정치적대표성을높이기위해서는매니페스토운동보다는총선넷의약속운동이더효과적인시민단체의선거참여활동이라할수있다. 이러한정책평가및공약채택운동은정책투표의필요성과현실적인공약채택및이행필요성을시민과후보자나정당에게지속적으로강조하고인지하게한다는점에서정당정치에미치는영향력이클것이다 ( 이소영 2012, 28). 즉, 책임정당정치를발전시키는계기가될것이다. 마지막으로민주적책임성과관련된선거참여활동의대표적인예는 2000년제16대총선부터시작된낙천낙선운동, 2004년총선에서시작된당선운동그리고현재총선넷의기억과심판이다. 총선시민연대의낙천낙선운동은초기에도덕성과자질의차원에서부적격후보자에대한심판운동이었으나제19대총선을앞두고구성된총선넷은후보자의정책입장과의정활동등을바탕으로심판운동을전개하였다. 따라서낙천낙선운동은민주적책임성을대표하는시민단체의선거참여활동으로자리잡았다. 이러한낙천낙선운동은 2000년에낙선대상자의 2/3를낙선시킴으로써커다란성과를내었으나이후에는선거에대한영향력이점차줄어들었다. 이렇듯영향력이줄어든이유는다양하게제시되고있다. 즉, 낙천낙선운동이네거티브운동의성격이강하며, 낙천낙선대상자를선정함에있어선정기준의문제, 활동방식에있어선거법위반논란그리고시민단체의선거운동이다극화되고이념적그리고주제별로다원화되면서시민들의공감을얻는데실패하여운동의파급력이감소되었다는것이다 ( 김의영 2009, 157; 진선일 2004, 202). 특히네거티브운동이정치권에대한유권자의혐오감을더욱강화하여투표율을저하시켰다는점과정책중심의경쟁보다는인물위주의경쟁을유도하였다는점이문제점으로지적되었다. 그러나낙천낙선운동이투표율을저하시켰다는주장은투표율이저조했던제16대총선을경험적으로분석한조기숙 김선웅 (2002) 의연구에따르면, 낙천대상후보가없는지역에비해낙선대상후보가출마한지역의투표율이전국평균약 2% 정도더높은것으로나타났다고지적하면서낙선운동이유권자의정치참여의식을향상시켰음을밝히고있다. 또한인물위주의경쟁을유도했다는점은제19대총선에서의낙천낙선운동이시민단체의연대에기초해서정책에대한후보자평가를통해낙선대상자를선정함으로써많은부분

24 176 제 8 호 해결되었다. 특히정책입장이나의정활동이라는정책과대표로서의수행력의평가는민주화이후선거에서찾아볼수없었던시민들의회고투표를가능하게하였다. 제16대총선을대상으로낙천낙선운동과당락및득표사이의관계를분석한진영재 엄기홍 (2002) 의연구는이들사이에영향력이존재하였음을경험적으로증명하고있다. 이는낙천낙선운동이민주적선거의중요한역할중하나인민주적책임성을실현할수있는계기를마련하였다는점과선거가정당이나선출된대표가책임정치를하도록강제하는수단이되었음을보여주는것이다. 따라서시민단체의낙천낙선운동은비록문제점이존재하지만민주주의의관점에서민주적책임성과책임정당또는대표의책임정치를제도화할수있도록한다는점에서의의를갖는다. 2. 시민단체의선거참여활동활성화방안 시민단체의선거참여활동은단지자신들의이익을정치적으로대표하고정책을형성하기위한것이아니라민주주의의기본적가치를실현하기위한목적을갖고있다. 또한시민에게후보자나정당에대한정보를제공함으로써시민들이현명한정치적선택을하는데도움을주는목적을갖고있다. 따라서시민단체의선거참여활동이활성화되어보다많은정보를시민에게제공하고이를기초로민주주의의도구로서의선거가제기능을수행할수있도록해야한다. 이를위해서는시민단체의선거참여활동이갖는한계를극복할필요가있다. 시민단체의선거참여활동, 특히낙천낙선운동에대한부정적인식을불식시키고사회적동의를얻을수있도록노력해야할것이다. 시민단체의낙천낙선운동에대한부정적인식은정치적 이념적편향성과합법성에대한문제의식으로부터기인한다. 먼저정치적이념적편향성이제기되는이유는낙천낙선운동을주도한시민단체의성격이진보적또는개혁적이며, 이들단체에의해선정된낙천낙선대상자의절대다수가특정정당의후보들로나타나기때문이다. 즉, 시민들은낙천낙선대상자선정의기준이객관적이고중립적이지않다는지적과함께시민단체의선거참여활동의목적과의도에대해의심하고신뢰하지않는경향을보이고있다. 이러한시민의인식과태도는시민단체의선거참여활동의영향력을크게낮추는원인이되기도한다. 따라서시민단체는낙천낙선대상자를객관적이고중립적인선정기준에의해선정하고있음을시민들에게확신시킬필요가있다. 이를위해서는낙천낙선대상자의선정기준을

25 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 177 체계화하여시민들에게널리알릴수있도록노력해야할것이다. 지금까지시민단체는기자회견이나기관지또는회원들이주로참여하는홈페이지를통해낙천낙선대상자선정기준과과정에대해알리고있다. 보다많은시민들이낙천낙선대상자선정기준과과정을알수있도록 SNS를적극이용할필요가있다. 또한언론매체나토크콘서트그리고거리홍보등과같은방법을적극계발하고이용할필요가있다. 단선거법위반논란을피하기위해서는낙천낙선대상자선정기준과과정에대한내용만이언급되어야할것이다. 다음으로시민단체의선거참여운동의합법성과관련된것으로규제중심의선거법의문제를지적할수있다. 즉, 대표적인예로낙천낙선운동은합법성논란의중심에서있으며, 이에대해선거관리위원회나낙선대상자들이선거법위반을명분으로고발이이루어지면서낙천낙선운동에대한부정적인식을갖게한다. 현행선거법은시민단체의선거운동을보장하고있지만선거운동방법과관련해서는엄격히규제하고있다. 즉, 공직선거법 제93조 누구든지선거일전 180일부터선거일까지선거에영향을미치기하게위하여정당또는후보자를지지추천하거나반대하는주요한내용이포함되어있는광조나기타매체를이용할수없다 는규정은시민단체의의사표현활동인선거참여활동을제한하는것이다. 이러한선거운동방법에대한규제중심의선거법은시민단체가시민들에게제공할수있는정보를제한하며, 또한정치적표현의자유와선거의자유를침해하고있다. 제20대총선이후서울시선거관리위원회의 2016 총선넷에대한고발조치는그대표적인사례라고할수있다. 서울시선거관리위원회는총선넷이 20대국회의원총선거를앞두고온라인상에서전국유권자를상대로최악의후보, 최고의정책등을투표로선정 발표한것과오세훈후보자지역구등 9곳선거사무소앞에서 낙선투어 기자회견을개최한것이선거법위반이라며검찰에고발했다. 이에대해 2016 총선넷은최악의후보와최고의정책선정을위한투표는정당이나후보의지지도나당선인을예상하기위한여론조사가아니라 2016 총선넷이부적격후보자에대한심판운동과 20대국회구성이후시민사회와시민들의요구를국회에서실현할것을약속받기위한 약속운동 의일환으로진행한것이기때문에선거법을위반하지않았다고주장한다 ( 또한총선넷은 낙선투어 기자회견을한것이 공직선거법 제93조의탈법방법에의한문서, 도화의배부게시등금지조항을위반하였다는서울시선거관리위원회의주장에대해서기자회견전에후보자이름, 정당명을명기한문서등의배포가선거법위반의소지가있으니자제해달라는요청을충실히따랐으며, 선거법제93조위반이라고고발한것은공적기관으로서공신력

26 178 제 8 호 있는태도로보기어렵고앞뒤도맞지않다고주장하고있다 ( net/news/4200). 이러한시민단체의낙천낙선운동방법과관련한합법성논란은시민단체의선거참여활동의긍정성과민주정치발전에기여할수있는기회를축소시킨다는점에서문제가있다. 따라서시민단체의선거참여활동의활성화를위해서는규제중심의선거법을시민단체및시민들이자유롭게선거운동에참여하고의사표현을할수있도록개정할필요가있다. 마지막으로시민단체의선거참여활동을적극적으로홍보할수있는방법을모색할필요가있다. 앞에서살펴보았듯이시민단체의선거참여활동을알고있다고답한응답자일수록투표했다는응답이많다는점은시민단체의선거참여활동에대한홍보가보다적극적으로이루어져야함을의미하는것이다. 현행선거법은시민단체의선거참여활동과관련하여시민에게알릴수있는방법을단체홈페이지나 SNS, 단체소식지나기관지그리고기자회견등으로제한하고있다. 따라서선거법개정을통해시민단체가직접적으로시민들과만나선거참여활동을알릴수있도록해야할것이다. 즉, 거리콘서트, 강연및토론회그리고 UCC와같은다양한방식과매체를통해선거참여활동을홍보할수있도록선거법개정이이루어져야할것이다. 동시에시민단체는시민들에게거부감을주지않는한에서그리고공정성을침해하지않는한에서자신들의활동을알릴수있는다양한방식들을개발하여야할것이다. VI. 결론 이연구는시민단체의선거참여활동을평가하기위해선거참여활동의방식과내용을이전선거와비교하여지속과변화양상그리고민주주의가치실현에초점을맞춰어떠한성과를만들었는지를분석하였다. 그리고이를통해선거과정에서시민단체의역할과더불어선거참여활동의활성화방안을제시하였다. 제20대총선에서 2016 총선넷의주요활동으로서국가기관의선거개입에대한감시운동과공명선거시민네트워크의개표감시활동은관권선거, 부정선거등에의한선거불신을극복할수있는계기를마련함으로써선거의공정성을높였다. 그리고제19대총선부

27 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 179 터본격화된투표참여운동은투표율제고를목적으로하였으며, 제18대총선에비해제19 대와제20대총선의투표율이상승하였다는점에서투표율제고에기여하였다고평가할수있다. 다음으로시민단체의정책평가및공약채택운동은후보나정당의공약을시민에게제공하여평가하는것만아니라시민의요구를후보나정당에게제시하고이를공약이나정책으로반영하도록한다는점에서정치적대표성과반응성을높이기위한선거참여활동이다. 이러한정책평가및공약채택운동은아직까지뚜렷한성과가보이고있지않지만정책투표의필요성과현실적인공약채택및이행의필요성을시민과후보자나정당에게지속적으로강조하고인지하게한다는점에서책임정당정치를발전시키는계기가될것이다. 마지막으로민주적책임성과관련된선거참여활동으로서낙천낙선운동과당선운동은인물과자질그리고후보자의정책입장과의정활동을평가하여시민의대표로서의부적격자를심판한다는점에서민주적책임성을제도화하는데기여하였다고할수있다. 시민단체의선거참여활동은민주주의의기본적가치실현과, 시민과후보자나정당상호간정보를제공함으로써시민들이현명한정치적선택을하는데도움을주려는데목적이있다. 즉, 시민단체의선거참여활동은개혁적참여의식과새로운선거문화를만드는민주시민교육으로서의성격을갖고있다 ( 조희연 2001, 313). 따라서시민단체의선거참여활동이활성화되어야할것이다. 이를위해첫째, 시민단체의선거참여활동은시민들로부터정당성을얻기위해노력해야할것이다. 일반적으로시민단체의선거참여운동에대한부정적인식은정치적 이념적편향성과관련되어있다. 즉, 대표적으로낙천낙선대상자를선정함에있어정치적 이념적편향성이반영되었다는것이다. 따라서시민단체의선거참여활동은객관적이고투명한활동을통해시민들의인식을변화시킬수있도록노력해야할것이다. 둘째, 시민단체의선거참여운동을활성화하기위해서는규제중심의선거법을개정할필요가있다. 시민들이시민단체의선거참여운동에대해부정적인식을갖는이유중하나는선거가끝난후시민단체의선거참여운동이선거법위반을이유로고발조치되고있기때문이다. 즉, 현행선거법은시민단체의선거운동을보장하고있지만선거운동방법과관련해서는엄격히규제하고있다. 예를들어, 여론조사공표에대한제한과관련하여 2016 총선넷이최악의후보와최고의정책을선정하기위해추진한투표를지지도나당선인을예측하기위한여론조사이며그결과를공표했기때문에선거법을위반했다는것이다. 이러한선거운동방법의규제조항은시민단체가시민들에게제공할수있는정보를제한하며, 또한정치적표현의자유와선거의자유를침해하고있기때문에개정할필요가있다.

28 180 제 8 호 마지막으로시민단체도선거참여활동을시민들에게알릴수있는다양한방법과매체를개발할필요가있다. 이를위해시민단체의선거참여활동과관련하여시민에게알릴수있는방법을제한하고있는현행선거법의개정과더불어시민들에게거부감을주지않는한에서그리고공정성을침해하지않는한에서자신들의활동을알릴수있는다양한방식들을개발하여야할것이다.

29 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 181 참 고 문 헌 김의영 제17대총선에서시민단체의선거참여. 의정연구 김호기 총선과시민운동. 사회비평 박영선 시민단체의 19대총선참여연구. 한국정치연구 안문석 황민섭 시민단체의공직후보낙선운동의영향력평가. 한국정책학회보 오현철 시민단체의선거참여활동을제약하는요인분석. 한국정치학회보 이소영 총선과시민사회의선거참여. 선거연구 이재근 총선과시민사회운동 : 2016총선시민네트워크활동을중심으로. 시민과세계 이태호 총선과시민사회운동. 시민과세계 이현출 시민단체의선거참여와의정감시활동방안. 대한정치학회보 전선일 제17대국회의원선거에있어시민단체의선거참여평가. 한국행정과정책연구 전용주 시민단체의선거활동에대한평가와제도적대안. 한국시민윤리학회보 조기숙 김선웅 총선연대의낙선운동이 16대총선투표율을낮추었나? 한국정치학회보 조희연 시민사회의정치개혁운동과낙천 낙선운동. 유팔무 김정훈엮음. 시민사회와시민운동 서울 : 한울. 진영재 엄기홍 낙천 낙선운동의선거적결과. 진영재편. 한국의선거 IV 서울 : 한국사회과학데이터센터. 황영민 유권자운동의진화. 시민과세계 총선시민네트워크홈페이지. 검색일 : 2016/07/04). 중앙선거관리위원회선거통계시스템. 검색일 : 2016/07/04). 한겨레신문홈페이지. 검색일 : 2016/07/04). 접수일자 : 2017 년 10 월 11 일, 심사일자 : 2017 년 11 월 28 일, 게재확정일 : 2017 년 12 월 13 일

30 182 제 8 호 [ Abstract ] The Evaluation of NGOs Electoral Participation Movement in Korea: Focusing on the Civil Network for the 2016 General Election Kim, Hyung-Chul Sungkonghoe University This paper examines the evaluation of Korean NGOs electoral participation movement in 2016 general election, and suggests some ways to inspire of those movements. This research focuses on the Civil Network for the 2016 General Election that conducted the fair election movement, the manifesto movement, the candidate defeat movement, and the movement to encourage voting. Its appraisal standards are the democratic value: equitability, electoral participation, representation and accountability. As a result, these movements influence on the fruition of fair election, the increase of electoral participation, the importance of policy voting and the institutionalization of political accountability. However the effects of these movements are limited because NGOs electoral participations are regulated by the election law. In order to activate the NGOs electoral participation movement, the election law needs to be amended to ensure the freedom of the election campaign. Also NGOs need to establish a plan that can be widely known to the voters for electoral participation movements. Keyword: 20th Korean General Elections, Civil Network for the 2016 General Election, electoral participation movement, candidate defeat movement, democratic value