김규륜-1

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3 통일비용 편익연구의새로운접근 : 포괄적연구요소의도입과대안의모색 인쇄 발행 2011년 12월 2011년 12월 발행처 통일연구원 발행인 통일연구원장 편집인 남북협력연구센터 등록 제 호 ( ) 주소 ( ) 서울시강북구한천로 1307( 수유동 ) 통일연구원 전화 ( 대표 ) ( 직통 ) ( 팩시밀리 ) 홈페이지 기획 디자인 두일디자인 ( ) 인쇄처 두일디자인 ISBN 가격 19,000 c 통일연구원, 2011 통일연구원에서발간한간행물은전국대형서점에서구입하실수있습니다. ( 구입문의 ) 정부간행물판매센타 : 매장 : 사무실 :

4 통일비용 편익연구의새로운접근 : 포괄적연구요소의도입과대안의모색 본보고서에수록된내용은집필자의개인적인견해이며, 당연구원의공식적인의견을반영하는것이아님을밝힙니다.

5 목차 요약 i Ⅰ. 서론 1 1. 연구의배경과목적 3 2. 연구의범위와방법 5 Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 9 1. 통일비용연구 통일편익연구 시사점 34 Ⅲ. 독일통일의비용과편익 독일의통일과정및사회경제적변화 독일통일비용 편익연구의동향과쟁점 경제적측면의비용 편익 비경제적측면의비용 편익 분야별비용 편익종합 시사점 137 Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 통일과통합개념의비교 통합의개념과비용 편익의결정요소 통합의비용 편익계산법 통합의비용 편익발생의실제 시사점 186

6 통일비용 편익종합연구 통일비용 편익연구의새로운접근 : 포괄적연구요소의도입과대안의모색 Ⅴ. 국제환경관련요소분석 미국과한반도통일의비용 편익 중국과한반도통일의비용 편익 국제환경의변화와영향 299 Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 통일비용 편익연구관련쟁점 쟁점해결을위한대안모색 330 Ⅶ. 결론 연구결과종합및요약 정책적고려사항 384 참고문헌 389 최근발간자료안내 411

7 표목차 < 표 Ⅱ- 1> 통일비용부담관련일반인설문조사 12 < 표 Ⅱ- 2> 통일비용의지출주체및목적에따른분류 18 < 표 Ⅱ- 3> 항목별추정방식에포함되는항목구분 21 < 표 Ⅱ- 4> 기존의통일비용추정사례 24 < 표 Ⅱ- 5> 기존의통일편익추정사례 31 < 표 Ⅲ- 1> 통일이후동서독지역의주요지표변화 51 < 표 Ⅲ- 2> FTIP 투자평가지침의경제학적평가기준 61 < 표 Ⅲ- 3> 독일의통일비용구분 (1992년) 62 < 표 Ⅲ- 4> BVWP 2003 교통부문투자규모 (2001~2015년) 67 < 표 Ⅲ- 5> 도시개발분야비용 69 < 표 Ⅲ- 6> 독일연방부처소재지현황 (2008년 6월 ) 73 < 표 Ⅲ- 7> 독일통일후세금및사회보험료인상내역 79 < 표 Ⅲ- 8> 동서독지역기업규모비교 81 < 표 Ⅲ- 9> 상계지불협정의거미국지불 비용 (1961~1975년) 88 < 표 Ⅲ-10> 구동서독의인프라비교 97 < 표 Ⅲ-11> 통일에따른동독지역의인구관련지표변화 105 < 표 Ⅲ-12> 통일전 후독일의안보및동맹정책비교 109 < 표 Ⅲ-13> 독일의해외파병지역과파견인원 110 < 표 Ⅲ-14> 세계에서독일의역할에대한설문조사 114 < 표 Ⅲ-15> 사회적도시프로그램성과 121

8 통일비용 편익종합연구 통일비용 편익연구의새로운접근 : 포괄적연구요소의도입과대안의모색 < 표 Ⅲ-16> 분야별독일통일비용 편익 136 < 표 Ⅲ-17> 독일통일비용 편익의핵심요소 138 < 표 Ⅳ- 1> 유럽연합예산 (2009년) 170 < 표 Ⅳ- 2> 유럽연합확장에따른경제효과 180 < 표 Ⅴ- 1> 한반도통일관련미국의영역별정책내용 214 < 표 Ⅵ- 1> 통일비용 편익연구의쟁점사항 330 < 표 Ⅵ- 2> 개념정의쟁점해소대안 334 < 표 Ⅵ- 3> 분석범위쟁점해소대안 337 < 표 Ⅵ- 4> 연구방법론쟁점해소대안 341 < 표 Ⅵ- 5> 국내연구분석결과표 344 < 표 Ⅵ- 6> 독일통일분석결과표 348 < 표 Ⅵ- 7> 북한실태분석결과표 352 < 표 Ⅵ- 8> 미국의한반도통일비용 편익분석결과표 354 < 표 Ⅵ- 9> 중국의한반도통일비용 편익분석결과표 356 < 표 Ⅵ-10> 국제환경에따른한반도통일비용 편익 분석결과표 359 < 표 Ⅵ-11> 통합이론분석결과표 362 < 표 Ⅵ-12> 체제전환분석결과표 365 < 표 Ⅵ-13> 새로운포괄적범주화의모색 367

9 그림목차 < 그림 Ⅰ- 1> 통일비용 편익의포괄적연구체계 6 < 그림 Ⅱ- 1> 통일비용의개념 17 < 그림 Ⅱ- 2> 통일편익의개념 28 < 그림 Ⅲ- 1> 독일의통일과정 44 < 그림 Ⅲ- 2> 1989~2009년독일내이주 47 < 그림 Ⅲ- 3> 동서독지역제조업부문수출비중의비교 48 < 그림 Ⅲ- 4> 통일후동독지역경제성장 49 < 그림 Ⅲ- 5> 연방정부의도시개발지원추이 50 < 그림 Ⅲ- 6> 통일후구동독과구서독의주민 1인당투자액추이 51 < 그림 Ⅲ- 7> 연방정부의동독지역분야별재정지출 (1991~2005년) 63 < 그림 Ⅲ- 8> 독일공적채무 (1989~2010년) 69 < 그림 Ⅲ- 9> 독일 500대주요기업의본사위치 76 < 그림 Ⅲ-10> 연방주별광공업고용자중연구개발인력비율 76 < 그림 Ⅲ-11> 베를린주둔연합군지불비용 (1950~1994년) 86 < 그림 Ⅲ-12> 통일후 1인당 GDP 변화 94 < 그림 Ⅲ-13> 동서독지역근로자당연평균임금 94 < 그림 Ⅲ-14> 통일후동서독지역산업구조변화 96 < 그림 Ⅲ-15> 정신적관점에서의통일의손실 104 < 그림 Ⅲ-16> 심리적관점에서의통일의이익 120

10 통일비용 편익종합연구 통일비용 편익연구의새로운접근 : 포괄적연구요소의도입과대안의모색 < 그림 Ⅲ-17> 동서독지역주민들의생활및주거만족도비교 122 < 그림 Ⅳ- 1> 돕슨의정책갈등-독립-통합스펙트럼 147 < 그림 Ⅳ- 2> 국제협력, 통합과초국가주의 150 < 그림 Ⅳ- 3> 국가별 EU 예산기여금 (2007년) 171 < 그림 Ⅳ- 4> 국가별 EU 예산순 (net) 기여 (2007년) 172 < 그림 Ⅳ- 5> 1998년이후경제재건지원계획 (PHARE) 의기본논리 174 < 그림 Ⅳ- 6> 경제재건지원계획 (PHARE) 지원의비중 (1997~1998년) 176 < 그림 Ⅳ- 7> 유럽연합의경제재건지원계획 (PHARE) 지원금 (1999~2006년) 177 < 그림 Ⅳ- 8> 유럽연합확장에따른거시경제효과모델 179 < 그림 Ⅳ- 9> 유럽연합확장과개별국민경제의변동 180 < 그림 Ⅵ- 1> 통일비용 편익연구 5개년추진계획 370

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12 요약 본연구는지금까지진행된통일비용과편익에관한연구의한계를보다큰틀의담론을바탕으로극복하고자하는데목적이있다. 통일이라는국가적과제를보다객관적이고인류보편적가치에입각한접근법을통하여통일을달성하기위해서필요한노력과그결과로얻어질효과를적실성있게제시하는것을목적으로하고있다. 즉, 기존의통일비용과편익관련연구는경제학적접근에의해서시도되었기때문에경제학적접근의속성상통일비용의추산에주안점이주어졌다는한계가있으며, 이러한한계를극복하기위해서는경제학적접근에서간과할수있는수많은통일편익의요소들을발굴하는자세가필요한것이다. 따라서본연구에서는경제학적접근뿐아니라정치학 사회학 국제관계학등한반도통일논의와관련된제반학문적접근을망라한접근을통해서기존의연구보다포괄적인시각을가지고새로운접근을하고자한다. 주지하다시피이러한학제적접근의장점은경제적요소뿐아니라비경제적요소를포함할수있다는것이며, 통일편익관련요소들을추출하는데매우필요한것으로파악된다. 5개년연구의초석을마련하는 1년차금년연구는근본적문제의포괄적접근을통해서연구요소의파악과연구결과의완결성및적실성을제고하려는궁극적목적을염두에두고있다. 방법론상으로보면기존연구의분석과이론적접근을위주로하였으며, 기존통일비용연구에서결여되어있는국제환경과관련된문제에대한분석을시도하였다. 첫째, 기존연구의분석은문제점을파악하는동시에기존에공유되고있는연구의주안점을분석해서재분류하는작업을통해그동안추 요약 i

13 진된통일비용및편익연구의한계를극복하고자한다. 이를위해서국내에서수행된통일비용및편익연구를총망라해서분석하였다. 둘째, 본연구의두번째내용적주안점은현상에대한분석으로써독일통일과북한실태및국제환경을분석하였다. 독일통일은이미진행된것으로써추진과정및결과의사실적경험은우리의통일비용 편익관련연구에도많은실증적교훈을줄수있을것으로판단되므로, 독일의전문가들이수행한통일비용및편익관련연구를분석하였다. 또한북한실태에대한정확한파악이결여되어있는상태가연구결과의정확성을저하시키고있다는현실적인식하에북한실태를보다잘파악할수있도록하는연구를동시에수행하였으며, 사안의중요성을감안해서별도의보고서를마련하였다. 이러한북한실태연구결과로도출된통일비용 편익관련시사점을본보고서에서활용하였다. 한편, 한반도통일의문제는남한과북한간문제이기도하지만국제적사안이라는것은주지의사실이지만, 기존의통일비용및편익연구에서는다루어지지않고있었다. 본연구에서는한반도통일과정에서중요한역할을할것으로예상되는미국과중국의한반도통일과관련한비용과편익에대한잠재적기대를도출하고국제환경의변화가한반도통일비용과편익에미칠영향을미래지향적차원에서분석해서통일비용및편익연구의포괄성을제고하고자한다. 셋째, 통일비용및편익이라는주제를다루는데있어근본적문제를해결하기위한이론적틀을고려할때, 사회과학적틀에서보면통합이론이가장발전되어있고적실성있는분석을제공하고있다. 사실상현재통용되고있는통일이라는개념은이론적인것이라기보다는현실적사안이며정책적사고에기반한성격을가지고있는반면, 통합의개념은학술적으로오랜기간사용되어왔으며, 적확한분석을 ii 통일비용 편익연구의새로운접근

14 제공하는이론적바탕을제공하고있다. 이러한맥락에서, 통합의이론및실제의분석을통해서통일비용및편익연구관련요소들을도출하였다. 한편, 한반도통일은남한과북한의통합이라는차원과북한의체제전환이라는차원에서연구하는것이타당하다는판단하에, 또다른이론적접근으로서체제전환연구를추진하였으며, 별도의보고서를마련하였다. 이러한체제전환연구에의한통일비용및편익관련요소의핵심적내용들을요약해서본보고서의결론에포함시키고자한다. 넷째, 본보고서의결론에서는상기한연구분석결과도출된통일비용및편익관련요소들을총정리해서범주화하였다. 또한, 현재까지추진되었던통일비용및편익연구들의한계를극복하기위한전초적작업의일환으로연구추진상제기된쟁점들을제기하는동시에개선방안을모색하였다. 본연구는통일비용 편익연구와관련된고려요소들을포괄적으로분석해서새로운접근을모색하는것을목표로하고있기때문에제Ⅱ장에서는기존의국내연구를검토하였으며, 제Ⅲ장에서는독일통일의경험을중심으로사례연구를수행하였다. 제Ⅳ장에서는통합이론에서도출할수있는통일비용 편익관련연구요소를제시하였으며, 제Ⅴ장에서는미국과중국의한반도통일관련역할과통일비용 편익연구요소를포함한국제환경과연관되어있는고려사항을제시하였다. 제 Ⅵ장은통일비용 편익연구의쟁점을체계적으로분류해서정리하여대안을모색하였다. 우선제Ⅱ장 통일비용 편익관련국내연구분석 에대한주요내용은다음과같다. 통일에대한대부분의국내연구들이통일비용과편익을동시에분석하기보다는통일비용중심이며, 최근들어서는통일비용과편익을동시에분석한문헌들이다소늘어나고있으나, 여전히편 요약 iii

15 익에대한문헌은상대적으로적다. 이는통일비용연구는체감할수있는구체적인수치로제시한정량적분석이많은반면, 통일편익연구는정성적분석이많은점도통일부담을확산시킨이유의하나로보인다. 통일비용의개념에대해서는대체로전문가들사이에견해가일치하고있다. 즉통일비용을일반적으로통일이후남북한이하나의통합국가로정치 경제 사회문화시스템이안정을이루면서정상운영되기위해추가적으로부담해야하는비용을의미한다. 다시말해통일비용은일반적으로통일로인해부담해야할비용으로정의되며, 이때통일되지않았더라면부담하지않아도될비용이라는 기회비용 (opportunity cost) 차원에서정의된다. 기존통일비용에대한연구결과의특징과한계점을지적해보면첫째, 통일비용추정규모가학자와연구기관에따라너무나큰편차가존재한다는것이다. 둘째, 대체로통일이급진적일수록, 통일시점이늦을수록통일비용이큰것으로나타났다. 셋째, 통일과통합의개념이혼재되어, 통일비용에통일이전의준비및통합과정의비용이포함된경우와그렇지않은경우가있다. 넷째, 실제정량적분석에있어서개념정의와이론적틀과는달리, 포괄적추정이아니라일부항목을중심으로분석하고있는점을들수있다. 다섯째, 대규모통일비용투입에대한북한경제의흡수능력을고려하지않아비현실적혹은과도한목표소득이란지적이대두하고있다. 여섯째, 통일비용에대한기존연구들이대부분수요자중심으로, 비용을부담해야할공급자인정부와국민들의지불능력과의사를제대로고려하지않고있다는것이다. 통일편익이란통일을이룸으로써통일된남한및북한지역에서얻게되는경제적혹은비경제적인모든형태의이익으로정의할수있다. 통일비용연구에비해통일편익에대한연구는양적인측면은물 iv 통일비용 편익연구의새로운접근

16 론질적인측면에서도매우제한적이라할수있다. 통일편익에대한연구특징과한계를보면, 첫째, 통일편익에대한연구는통일비용에비해질과양적인측면모두상대적으로미흡하다. 사실상모든편익항목을추정한다는것은비현실적일뿐만아니라각항목별로정확히추정한다는것자체가불가능하기에통일편익에대한연구는정성적분석과설명이주류를이루고있다. 둘째, 통일편익추정에있어서일부항목만반영되거나유무형의효과가제대로반영되지않아과소평가되었을수가있다. 셋째, 시간적차원에서통일편익은시차를두고장기간에걸쳐발생함에도불구하고편익의향유기간설정문제로제대로반영되지못한측면이강하다. 넷째, 통일비용과통일편익을종합적으로고려한순통일편익 ( 순통일비용 ) 분석이나, 동일한분석방법으로의통일비용과편익추정등의자료가귀한점도한계로지적된다. 제Ⅲ장 독일통일의비용과편익 에서는통일비용과편익에관한분석이독일내에서객관적인평가가드문편이며그이유는크게두가지로요약하고있다. 첫째는구태여편익과비용을비교해보자않아도당연히비용보다편익이앞선다는인식을들수있다. 또하나의이유는 편익 과 비용 으로명쾌하게구분하고파악하기어려운 통일 이라는특수한역사적사건의성격을반영하는것을들수있다. 독일의비용 편익에대한논의를보면비용에대한연구가편익에대한연구보다훨씬많다. 투자비용에대한분석연구가대부분이고, 편익에대해서는계량적분석을한사례를찾아보기어렵다. 일부편익을논하는경우에도경제적화폐단위의편익에대한논의보다는주로사회적통합이나유럽전체에미치는경제구조의변화그리고동서독주민들이느끼는변화에대한설문결과와같은지엽적인부분에대한논의가대부분이었다. 요약 v

17 통일의편익과비용을먼저경제적측면에서보면, 독일의전체적인편익은독일시장의규모확대및투자매력도향상, 독일기업의중동부유럽진출기회확대, 군사 안보관련비용의감축, 정부의세금수입증대및연방정부자산증대등을들수있다. 특히동독지역은산업구조의개선, 환경오염의감소, 교통시설개선에접근성개선및기타편익이발생하였다. 이에반해경제적측면에서본독일의통일비용은투자성비용에비해동독주민들의소득을보존해주고서독수준의사회보장을지원해주기위한소멸성비용이전체통일비용의절반이상을차지하고있다. 연방정부의동독지역으로재정이전은결과적으로연방정부의부채증가로이어져주민들의세금부담을초래하였다. 비경제적측면의편익은독일의국제적인위상과영향력확대로소위 안보수출국가 로서의위상변화발생, 독일의정치사회적안정화, 이산가족의재결합및상봉, 심리적만족도증가를들수있다. 특히동독지역의비경제적인편익은민주주의와시장경제에기반한정치, 경제, 사회제도의확립, 동독시절독재에의한희생자의명예회복과배상, 동독주민들의평균수명증가, 베를린으로의수도이전에따른동독지역의이미지개선등을들수있다. 이에비해비경제적측면에서동서독주민들간의심리적갈등, 극우파의득세등정치적혼란, 준비되지못한통일에따른행정적측면의시행착오, 과다한기대심리에따른주민들의심리적실망감, 동독주민들의이주등사회적변화에따른불안감증대, 체제전환에따른심리적불안증대등의비용이발생하였다. 통일비용 편익개념에대한독일의사례가주는교훈은첫째, 통일비용에대한논의에서시간적개념이중요하다는점, 둘째, 비용역시일상적인정규투자개념과단발성특수투자개념을함께고려하여구분하여준비하는것이바람직하다는점, 셋째, 비용중순수한통일비 vi 통일비용 편익연구의새로운접근

18 용의개념을사회적통합에필요한사회보장부분을포함하는방안과순수동독지역의재건을위한투자만을포함하는방안에대해심도있는검토가필요하다는점, 넷째, 독일의경우편익은기존의정부지침에의한산정이어려웠고, 실제우리나라에도향후비슷한상황이전개될것으로예상된다는점, 다섯째, 통일의편익을동서독뿐아니라유럽까지산정한사례가있다는점을고려할때편익과비용산정의공간적범위의설정또한중요한의미를가질수있다는점이다. 제Ⅳ장 유럽통합의비용과편익 에서는유럽의지역통합인 EU의사례를통해통합이라는개념을정의하며이에통합의비용과편익연구가통일의비용과편익연구에갖는함의를도출할필요성을제기하였다. 어떠한경우든통합의과정은불가피하게단일한정책과제도에대한적응비용을수반하며, 이비용은통합적정책및제도의성격에따라불균등하게분배되는특징을갖는다. 통합의과정이갖는특성은돕슨의모델에서 협력 과 통합 은국가간상호작용의강도라는측면에서구별되지만, 초국가주의의문제를고려할때양자사이의스펙트럼은제도화의형태와정도라는변수에의해규정된다고할수있다. 결국협력적관계에돌입한국가들이직면하는제도적선택의문제는협력의목표를달성하기위해개별국가들의자율성과재량권을어느정도로제한할것인가의문제로요약된다. 통합의과정이불가피하게적응비용을유발한다는관점에서볼때, 통합의비용과편익을결정하는핵심적인요인은통합에참여하는국가들상호간의이질성 (heterogeneity) 의정도라할수있다. 이와관련하여통합에참여하는국가들의이질성의정도가적응비용의크기를결정하고, 이에따라통합의비용 편익의절대적크기와상대적비율이상이해진다는주장은단선적인관점이아니라동태적인관점에서접근할필요가있다. 이는 이질성의역 요약 vii

19 설 (the paradox of heterogeneity) 이라부를수있는것인데, 국가간의이질성의정도에비례하여적응비용이증가하는것과마찬가지로적어도비정치적인영역에서의통합의기대효과또한증가한다는점이다. 따라서통합의세가지정치적비용 ( 주권의위임이야기하는기회비용, 초국가주의적권위체에대한감시와견제비용, 통합대상자와의거래비용 ) 과세가지정치적편익 ( 평화와안정의편익, 국제적위상증진의편익, 수정주의의편익 ) 이라는관점에서볼때, 경제재건지원계획 이궁극적인목표로삼고있는유럽연합의중 동유럽국가들로의확장이야기하는비용과편익측면에서는편익이그비용을상회하는것으로잠정적이나마결론지을수있다. 이에이질성의정도에비례하여통합에소요되는적응비용의절대적크기가증대하는것과마찬가지로, 통합을통한기대편익또한비약적으로상승할수있는것이다. 다시말해국가간이질성의정도와통합의비용 편익간의상관관계를이질성의정도에비례하여나타나는적응비용의절대적크기라는단선적인측면에서가아니라그에따른기대편익의절대적크기와통합과정에서확인되는한계편익과한계비용의변화라는측면에서동태적으로분석할필요가있는것이다. 제Ⅴ장 국제환경관련요소분석 에서는한반도통일에가장큰영향력을미칠것으로보이는미국과중국에대해해당국가의입장에서한반도통일에대한비용 편익요소를분석하였다. 아울러새로운국제질서형성에따른국제환경적요소에대해분석하였다. 먼저통일비용 편익관련미국요소를보면, 한반도통일의핵심적인관여자인미국이라는변수가한반도통일의비용 편익관점에서어떠한역할을담당할것인지를예측하는일은매우중요한과제이다. 미국변수의중 viii 통일비용 편익연구의새로운접근

20 요성을고려할때미국의비용 편익관점을이해하고관련항목을설정하는것은우리의통일정책에서매우긴요한과제로이해될수있다. 한반도통일관련하여미국의역할이구체적으로편익과비용차원에서분석되기위해서는미국이남북한통일에대한어떠한이익구조 (interest structure) 를가지고있는지에대한점검이반드시선행되어야한다. 아울러 G-2 시대로알려진글로벌세력균형의변화에대한이해와전략을고려하고, 미국이처한대내외적환경과글로벌경제환경을고려해야하며, 통일과정의구체적인시점을전후로한미국집권세력의이념및관련대외전략의변화역시한반도통일관련미국의역할을규정하는매우중요한고려사항으로살펴야한다. 그리고미국의대한반도통일전략이동북아, 그리고보다상위의글로벌전략과어떻게맞물리게되는지에대한분석이필요하겠다. 한반도통일비용 편익차원에서포함되어야할미국차원의변수를크게 4개의정책영역을중심으로살펴볼수있다. 첫째, 군사안보영역에서는북한의비핵화실행을유도및지원, 비핵화의지속적인추진을위한모멘텀의유지, 통일과정및이후주변국이수용할만한수준의한미동맹제시, 평화체제논의재개및궁극적인북미수교관계정상화추진등에따른비용 편익산출이필요하다. 둘째, 경제 사회영역에서는 FTA 인준및향후지속적인경제발전의시너지효과, 통일과정상의한반도경제성장지원, 북미경제교류활성화및북한투자를위한제도적지원등에대한비용 편익을고려해야한다. 셋째, 미국국내영역에서는북한문제해결의지및한반도통일의필요성이해확산, 체제전환에대한제도적, 법적, 재정적지원, 의회의초당적지지등을고려해야한다. 넷째, 국제사회영역에서는 UN 및각종국제기구의한반도평화통일지지, 미중간 G-2 협력이동북아안정과한반도평화에적용될수있도 요약 ix

21 록안정적인대중국정책유지, 동북아지역안보정착에기여, 한반도통일이후한미동맹과미일동맹사이의조화등에대한변수를고려하여비용 편익을산출해야한다. 다음으로중국의한반도통일비용및편익에대하여중국전문가담론의분석을보면, 중국이추진하는균형적발전전략에한반도는중요한의미를가짐을알수있다. 전략적인개념에서보면, 통일한반도의구현은중국에게미국을견제할수있는 전략적요충지대 (strategic buffer zone) 의소실을의미하는것으로통일한반도에서의미군주둔의문제에중국이상당히민감하게반응할수밖에없는이유가되고있다. 중국은원칙상한반도평화와안정, 그리고통일을위한외교적구상에대해긍정적이고적극적으로지지하는입장을견지하고있다. 이런맥락에서중국의대한반도정책의목표는세가지이다. 우선한반도의민주, 자주, 평화적통일을지지하는것이다. 두번째목표는한반도의평화와안정을유지하는것이다. 세번째목표는남북대화와상호이해증진을건설적인역할을하면서공헌을하는것으로최종적으로민족단결과통일을위한여건을창출하는것으로설정되어있다. 즉, 중국의대한반도정책기조는한반도의안정과평화유지, 자주적이고평화로운통일지지와한반도의비핵화구현등의맥락에서볼수있다. 중국은한반도통일의편익에대해공식적으로논의또는논평을한적이없지만연구결과들을추론해보면, 경제적으로동북아경제협력과한중일 FTA에따른경제적효과가있으며정치적으로는중국동북지역발전문제와통일의연계성이있을수있다. 한반도통일과정에서중국의역할은제한적이나마중요한변수가될수있다. 중국의역할이제한적이라고하는것은중국의대한반도통일정책이지금까지일관성, 즉외세의간여없는한민족의자주독립적인결정에의한 x 통일비용 편익연구의새로운접근

22 통일구현을유지했기때문에중국의직접적인역할을스스로배제하는소극적인입장을취하고있다. 군사안보분야에서중국의역할은중국의국가안보이익을위해하지않는범위내에서의통일후한반도지역의평화와안정을유지하는건설적인협력적동반자의역할을기대할수있겠다. 경제 사회영역에서기대할중국의역할은한반도통일의사전경로가통합이라면통합과정속에서북한의개혁개방을유도하는것이라할수있다. 그리고국제환경적요소를보면, 최근미국의힘 (power) 의쇠퇴현상관찰로새로운국제질서가형성되고있는데주목해야한다. 이는중국을비롯한신흥국들의부상으로두드러지게나타나고있는데, 이러한경제력을중심으로하는국력의변화는, 국제정치에있어서경제력의중요성증대에힘입어, 결과적으로국제정치상의힘의분포가새로이재편되는결과를초래하고있는것이다. 이에따라국제질서의힘의분포는미국을여전히중심으로하되다수의강국들이새로운체제의다른주요축을이루게되는단일다극체제가더욱뚜렷이나타날가능성이크다고분석할수있다. 중국과인도의부상과일본의침체는동아시아에서힘의균형을변화시킬요소로작용하며, 이는새로운전략관계의대두는기존의삼각관계, 예컨대, 미중일, 미중러에추가되어동아시아지역에서의전략적경쟁이더욱많은행위자의참여로중첩되어복합적으로진행될것임을예견케하고있다. 한반도의통일은새로이형성되어갈국제질서의변동기에오히려제반어려움이중첩되는위치에서, 미국은물론, 새로이부상하고있는다수의강대국들을설득해나가야하는어려운입장이라할수있다. 이러한상대적취약성을극복하고한반도통일에유리한여건을조성해나가기위해서는, 약점을강점으로전환해나가는지혜로운통일외교의전개가필수적 요약 xi

23 일것이다. 따라서한국은점증되는다극화추세를오히려적극활용할수있게해줄수있는글로벌외교의전개가필요하며, 강대국간의경쟁이초래할수있는틈새를포착, 활용할수있는교량외교의수행, 한반도가동북아지역협력의진전에관건적중요성을지니고있음을한반도통일에적극활용하기위하여지역협력과대북정책을효율적으로연계하는지역협력전략의구사가필요하겠다. 제Ⅵ장 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 에서는각장에서분석된결과를바탕으로도출된쟁점을제시하고대안을제시하였다. 먼저통일비용 편익연구관련쟁점을 1개념, 2범위, 3방법론등 3대부문으로나누어서문제점을중심으로정리하였다. 통일비용 편익연구에관련된 12가지쟁점에서개념정의문제로통합과통일의개념이혼용되고있으며, 개념적상이점과공통점을추출하는작업이필요할것으로제시하고있다. 또한비용과편익의비대칭성, 이질성 동질성과편익도출함수관계, 경제 비경제적분류의문제에대한쟁점을분석하며비용 편익에의거한기존의개념에서탈피해서, 통합의노력과효과라는보다이론적으로정립된연구의틀에의해서전반적논의를전개하는것이필요하다고제시하였다. 분석범위에대한쟁점으로서는시간적범위와공간적범위를설정하는문제를제기하며최종적목표에대한단계별목표의설정의필요성과그속에서추산된결과의궁극적총합이정합성을가지도록하는연구노력의필요성을제기한다. 또한비용과편익의부담주체및수혜주체를설정하는쟁점에대한쟁점을언급하며공여 수혜주체에대해서명확하게구분해서접근하는노력을기울일것을제시하고있다. 방법론상의문제로통일비용과편익에대한단발성, 정규성에대한투자의성격규정, 비용추산에대한총괄적접근과부문별접근의조화문제, 정량적접근과정성 xii 통일비용 편익연구의새로운접근

24 적접근의조화문제, 대상의상태파악문제등의연구한계에대한쟁점을분석하였다. 이렇게제기된쟁점들의해결을위한대안모색으로총괄적접근을강조해서집중하는동시에세부적부문별연구를정교화함으로써연구의완결성을제고함과동시에단순정량적접근위주방식에서보조적으로정성적방식추정요소를찾아내어고려하는방법론을요구하고있다. 이와같이국내연구, 독일통일사례, 북한실태분석, 국제환경분석에서도출된요인과통합이론및체제전환이론분석에서도출된요인을종합하여새로운범주화를모색하였다. 즉, 본연구에서추진된연구결과를포괄적으로쟁점을도출한부분과추출된범주들을종합화하고새로운범주화를제안하고자하였다. 우선통일비용과편익이라는기존의틀이연구의포괄성을제약하는점을감안해서새로운용어사용을제시하였다. 하지만, 통일비용 의용어는기존에범용적으로사용되고있으며적실성이인정되고있기때문에그대로사용하되추후연구에서보다적절한용어를발굴하기로하였다. 또한 통일편익 이라는용어는그자체로서편협성을보유하고있는동시에통일의달성에따라오는수많은바람직한양상을포함하기어렵다는판단하에 통일효과 라는용어로대체하는것을제시하였다. 다음으로연구결과종합화의과정에서도출된새로운범주화의가장큰범위의분류를주요범주, 부가범주, 고려범주의 3대범주로설정하였다. 통일비용측면의범주와관련, 주요범주는통일에따른근본적과제들을해결하기위한것으로써, 통일이후장기적, 심층적, 지속적으로추진되어야하는것으로써사회과학적으로검증된틀에의해서경제통합비용, 정치통합비용, 사회통합비용의범주를제시하였다. 또한부가범주는중기적이고부문별로한정된기간에추진해야할과제의성격을포함하는범주 요약 xiii

25 로써경제적투자비용, 구조조정비용, 평등적복지제공비용, 심리적갈등해소비용으로종합하였다. 한편고려범주는한반도통일의특성상포함해야할단기적인과제를중심으로긴급구호제공비용, 북한부채처리비용, 환경훼손복구비용, 정책실패교정비용, 단기적사회혼란해소비용을포함하고있다. 통일편익측면의범주와관련, 앞에서설명한바와같이통일편익을 통일효과 라는보다넓은의미의개념을사용하여새로운범주를설정하였다. 여기에서의주요범주는분단으로인해서우리가부담하고있는문제들을해소하는것으로써분단상황해소효과를추출하였으며, 통일이달성됨으로써수반되는통합효과를두번째범주로설정하였다. 또한통일이달성된이후보다장기적이며미래지향적으로통일한반도가향유할사안들을담기위한범주로써통일국가완성의효과를설정하였다. 한편부가범주는통일의달성이가져오는부분으로써국제적요소및선진국가모색을위해필요한요소로서국제적안정성제고효과, 동북아지역통합선도효과, 국가의탈정치화효과, 선진적경제주체형성효과가선정되었다. 또한고려범주는통일의달성으로비롯되는다원주의적사회의형성과관련된범주를중심으로심리적만족도증대효과, 문화적위상증진효과, 민주주의체제확립효과, 시민사회발전효과, 해양 대륙연계확보효과를설정하였다. 이와같은새로운범주화에의한접근은연구의포괄성을제고하는데중요한역할을할것으로기대되고있으며, 향후연구의완결성및체계적접근의기초로사용될것으로판단된다. 제시된통일비용 효과의주요범주, 부가범주, 고려범주와관련하여세부적인변수화개념은 2차년도연구에서보다자세하게추출하게될것이며, 이론적분석과실증적검증을통해서내생변수 (endogenous variable), 외생변수 xiv 통일비용 편익연구의새로운접근

26 (exogenous variable) 로의조작화 (operationalize) 과정을거쳐통일비용 효과모형을설정하게될것이다. 즉, 기존통일비용 편익연구의한계를극복하고자 5개년연구사업으로설정된본연구는우선적인과제로써연구의체계적접근을요구하고있는바, 기존연구가단발성으로종료됨으로써비롯되는문제점을교정하는것이중요한것으로판단하였다. 이에따라, 본연구는다년간연구의 1차년도작업으로써통일비용 편익관련기존연구의심층분석과이론적접근을수행하였으며, 이러한작업은향후모형을수립해서통일비용 편익관련추산결과를도출하고자하는궁극적목적하에단계적접근을통해서체계적으로모형을완성해나갈예정이다. 요약 xv

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28 Ⅰ. 서론 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅰ. 서론 1

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30 1. 연구의배경과목적 제2차세계대전이후계속되었던동서냉전체제가와해되고동구및소련에서사회주의체제가붕괴되는등국제환경의변화가운데에서 1990년에서독과동독은통일을이룩하였다. 그당시한반도에서도남한과북한은일련의고위급회담을개최하여기본합의서에합의하는등통일을향한진전된모습을보이는듯하였다. 하지만북한의핵개발움직임은남북관계를경색시킴으로써통일에대한민족적기대를저하시키는방향으로한반도정세가전개되도록하였다. 북한은자본주의와공산주의의대결종식이라는세계적조류를외면하고사회주의체제를고집한결과 1990년대에극심한경제난과기근사태를겪었으며지금까지도만성적인경제파탄상태에서벗어나지못하고있는실정이다. 남한은북한의어려움에더해서한편으로는민족적견지에서도움을주어야한다는당위성에입각한대북지원의필요성에직면하였으며, 반면에북한의지속된핵무기개발로대표되는호전성에대처해야하는보다중요한안전보장문제를동시에해결해야하는이중적인국가차원의과제를안고있는것이현실이다. 이러한과정에서지난 20년간지속된북한의신뢰할수없는수많은행동은남북관계를불안정하게만들었을뿐아니라, 남한의주민이북한문제를매우곤란하고골치아픈것으로간주하게만드는결과를초래하였다. 이러한북한문제의근본적속성과함께대두된통일에소요되는비용이부담스러울것이라는인식의확산은한반도통일에대한부정적사고의저변을차지하고있다. 통일이부담스럽다는인식의확산은현실적으로남한의인구구성비가지난 20년간변화한데도기인한다. 즉, 현재의시점에서보면남한 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅰ. 서론 3

31 의인구는분단이후세대가절대다수를차지하고있기때문에남한과북한이통일해야한다는무조건적인당위성을인정하지않거나이해하지못하는국민들이계속적으로늘어나고있다는것이다. 한편남한은제2차세계대전이후독립한국가중에서거의유일하게민주주의정착과시장경제에입각한경이로운경제발전을동시에이룩한국가라는것은주지의사실이다. 그럼에도불구하고남한은북한의존재와한반도분단으로인해서불필요한비용을치러야하는현실적도전에노출되어있으며, 국가적으로미래를향한더큰도약을모색하는데한계가있는상황이다. 본연구는통일이라는국가적과제를보다객관적이고인류보편적가치에입각한접근을통해서통일을달성하기위해서필요한노력과통일의결과로얻어질효과에대한적확한파악을적실성있게제시하는것을목적으로하고있다. 이러한보다큰틀에서의담론을바탕으로지금까지의통일비용과편익에관련한연구의한계를극복하고자한다. 즉, 기존의통일비용과편익관련연구는경제학적접근에의해서시도되었기때문에경제학적접근의속성상통일비용의추산에주안점이주어졌다는한계가있는것이다. 이러한한계를극복하기위해서는경제학적접근에서간과할수있는수많은통일편익의요소들을발굴하는자세가필요한것이다. 따라서본연구에서는경제학적접근뿐아니라정치학 사회학 국제관계학등한반도통일논의와관련된제반학문적접근을망라한접근을통해서기존의연구보다포괄적인시각을가지고새로운접근을하고자한다. 주지하다시피이러한학제적접근의장점은경제적요소뿐아니라비경제적요소를포함할수있다는것이며, 통일편익관련요소들을추출하는데매우필요한것으로사료되는바이다. 4 통일비용 편익연구의새로운접근

32 본연구의추진과정은사실상 2010년광복절기념사에서대통령이언급한통일준비필요성과맥을같이한다고볼수있으며, 지금까지의통일비용및편익연구가단기간에추진되어연구결과가완결성을보유하기어렵다는인식하에, 2011~2015년동안의 5개년연구사업으로추진되고있다. 2. 연구의범위와방법 금년도연구는 5년후연구결과의완결성을판가름하는중요한첫걸음으로써, 국내외전문가들의자문과국내유수의전문가들이참여하는공동연구의틀에의해서추진되었다. 통일비용및편익관련연구는지금까지주로경제학자들에의해서수행되었으며, 여러가지가정에기반을둔비용산출결과가양산되어있는상황이다. 그러나통일비용및편익연구는기본적으로다양한분야의접근을학제적으로연계하여추진하여야기존연구의한계를극복하고새로운사고에입각한연구결과를도출할수있다는것은주지의사실이다. 따라서금년도연구에참여한공동연구자들은경제전문가를포함해서정치 사회 국제관계등다양한분야의전문가들로구성하였다. 5개년연구의초석을마련하는금년연구는근본적문제의포괄적접근을통해서연구요소의파악과연구결과의완결성및적실성을제고하려는궁극적목적을염두에두고있다. 방법론상으로보면기존연구의분석과이론적접근을위주로하였으며, 기존통일비용연구에서결여되어있는국제환경과관련된문제에대한분석을시도하였다. 첫째, 기존연구의분석은문제점을파악하는동시에기존에공유되고있는연구의주안점을분석해서재분류하는작업을통해그동안추 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅰ. 서론 5

33 진된통일비용및편익연구의한계를극복하고자한다. 이를위해서국내에서수행된통일비용및편익연구를총망라해서분석하였다. 둘째, 본연구의두번째내용적주안점은현상에대한분석으로써독일통일과북한실태및국제환경을분석하였다. 독일통일은이미진행된것으로써추진과정및결과의사실적경험은우리의통일비용 편익관련연구에도많은실증적교훈을줄수있을것으로판단되므로, 독일의전문가들이수행한통일비용및편익관련연구를분석하였다. 그림 Ⅰ-1 통일비용 편익의포괄적연구체계 6 통일비용 편익연구의새로운접근

34 또한북한실태에대한정확한파악이결여되어있는상태가연구결과의적확성을저하시키고있다는현실적인식하에북한실태를보다잘파악할수있도록하는연구를동시에수행하였으며, 사안의중요성을감안해서별도의보고서를마련하였다. 이러한북한실태연구결과도출된통일비용 편익관련시사점을본보고서에서활용하였다. 한편, 한반도통일의문제는남한과북한간문제이기도하지만국제적사안이라는것은주지의사실이지만, 기존의통일비용및편익연구에서는다루어지지않고있다. 본연구에서는한반도통일과정에서중요한역할을할것으로예상되는미국과중국의한반도통일과관련한비용과편익에대한잠재적기대를도출하고국제환경의변화가한반도통일비용과편익에미칠영향을미래지향적차원에서분석해서통일비용및편익연구의포괄성을제고하고자한다. 셋째, 통일비용및편익이라는주제를다루는데있어근본적문제를해결하기위한이론적틀을고려할때, 사회과학적틀에서보면통합이론이가장발전되어있고적실성있는분석을제공하고있다. 사실상현재통용되고있는통일이라는개념은이론적인것이라기보다는현실적사안이며정책적사고에기반한성격을가지고있는반면, 통합의개념은학술적으로오랜기간사용되어왔으며, 적확한분석을제공하는이론적바탕을제공하고있다. 이러한맥락에서, 통합의이론및실제의분석을통해서통일비용및편익연구관련요소들을도출하였다. 한편, 한반도통일은남한과북한의통합이라는차원과북한의체제전환이라는차원에서연구하는것이타당하다는판단하에, 또다른이론적접근으로서체제전환연구를추진하였으며, 별도의보고서를마련하였다. 이러한체제전환연구에의한통일비용및편익관련요소의핵심적내용들을요약해서본보고서의결론에포함시키고자 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅰ. 서론 7

35 한다. 마지막으로본보고서의결론에서는상기한연구분석결과도출된통일비용및편익관련요소들을총정리해서범주화하고자한다. 또한, 현재까지추진되었던통일비용및편익연구들의한계를극복하기위한전초적작업의일환으로연구추진상제기된쟁점들을제기하는동시에개선방안을모색하고자한다. 8 통일비용 편익연구의새로운접근

36 Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 9

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38 2010년 8.15 경축사에서통일세및 3대공동체통일구상이제안된이후통일에대한국민적관심이크게증가한것은바람직하나, 통일비용에대한국민들의심리적부담또한다소커진것으로나타났다. 현대경제연구원의설문조사 1 에의하면, 국민들의통일가능시기및통일비용부담의향을조사한결과, 부정적인응답비중이늘어난것으로조사되었다. 통일이 11년이넘어야한다거나불가능하다고응답한비중이 2000년 60.9% 에서 2011년에는 80.8% 로늘어났고, 통일비용부담에있어서도국민들의대부분 (96.9%) 이부담하고싶지않거나연간 10만원이하를부담하겠다고응답하였다. 또한그비중도 2008년 89.7% 에서 2011년에는 96.9% 로늘어났으며, 특히 2010년과 2011년에는부담하고싶지않거나연간 1만원이하를부담하겠다는비율이크게늘어났다. 통일에대한이같은부정적인반응은남북관계에대한최근의지속적인경색국면과향후의부정적전망에기인한것도있지만, 통일비용부담에대한부정적인식이널리확산되어있기때문 으로평가된다. 특히통일에대한대부분의국내연구들이통일비용과편익을동시 에분석하기보다는통일비용분석이중심이며, 독일의통일사례분석 을통한통일비용추정문헌들 2 역시, 통일에대한국민들의부정적인 1_ 현대경제연구원의자체여론조사결과이다 년 10월조사 : 10월 4 5일, 전국의만20세이상남녀 652명, 전화조사 년 10월조사 : 10월 27 31일, 전국의만19세이상남녀 1,017명, 전화조사 년 5월조사 : 5월 4 8일, 전국의만20세이상남녀 623명, 전화조사 년 7월조사 : 7월 23 26일, 전국의만19세이상남녀 520명, 전화조사 년 11월조사 : 11월 1 5일, 전국의만19세이상남녀 626명, 전화조사 년 11월조사 : 10월 17 26일, 전국의만19세이상남녀 1,007명, 전화조사 2_ 독일통일의후유증에대한연구보고서에의하면, 동독지역의높은실업률과동독주민들의소외감 ( 소위 2등국민이란상실감 ) 등은물론, 동독지역재건을위한막대한재정비용지출과재정적자발생, 그리고공채발행과이로인한금리상승등이지적 Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 11

39 식확산에일정부분역할을한것으로보인다. 또한최근들어서는통일비용과편익을동시에분석한문헌들이다소늘어나고있으나, 여전히편익에대한문헌은상대적으로적다. 또한통일비용연구는체감할수있는구체적인수치가제시된정량적분석이많은반면, 통일편익연구는정성적분석이많은점도통일부담을확산시킨이유의하나로보인다. 표 Ⅱ-1 통일비용부담관련일반인설문조사 항목 부담하고싶지않다 年 1만원이하 年 2 10만원 年 11 20만원 年 21만원이상 계 사실통일에대한그동안의국내문헌들을살펴보면, 2000 년대이전 에는통일논의가비교적활발했으나, 국민의정부와참여정부시기에 는흡수통일을배제하고 사실상의통일 (de facto unification) 을지향 된다. 특히통일이후약 20 년간서독에서동독으로의총이전지출은 조유로에달한것으로추정되었다. 또한독일연방건설교통부에의하면, 년간의총통일비용은 1 조 2,800 억유로로, 이는통일이전의추정비용인 GDP 의 1.5% 보다훨씬많은 4 5% 에달한것으로조사된다. 자세한내용은김석진, 독일통일 20 년의경제적교훈과시사점, 산업경제분석 ( 산업연구원, ), pp ; 김창권, 독일통일비용 15 년평가와시사점, 통일경제 ( 현대경제연구원, ), pp ; 이해정, 동서독통일 20 년평가와시사점, 경제주평, 통권 415 호 ( 현대경제연구원, 2010) 등을참조하였다. 12 통일비용 편익연구의새로운접근

40 하면서통일논의와연구가감소하였다. 또한통일에대한연구도통일편익이포함된순통일비용개념보다는, 통일비용의규모추정과재원조달방안등의비용측면에서접근한연구가대부분을차지하였으며, 추정된비용의규모도천차만별이었다. 사실통일비용의규모는통일의방식과속도는물론, 통일비용에대한개념정의와추정모형, 비용부담의주체구분, 통일의달성시기와도달목표수준등에따라큰편차가발생할수있다. 또한, 동일한방식을적용했음에도불구하고세부추정에있어서는연구자들에따라상이한방식과가정을적용할수있기에편차가발생하는것은불가피한측면이있다. 통일편익산정에있어서도경제적측면과비경제적측면의포함여부에따라서크게달라질수밖에없을것이며, 이로인해끊임없는논란의여지가있다. 따라서통일비용과통일편익연구에대한보다중요한문제는규모추정자체보다는통일비용을최소화하고통일편익을극대화하기위한바람직한통일외교정책의방향수립과정책대안마련, 그리고통일에대한인식제고와재원조달을위한국민적공감대형성일것이다. 3 본고에서는이러한문제의식에서출발하여, 통일에대한기존국내문헌들의총체적분석을통해통일논의에대한전문가들의다양한인식을공유하고, 나아가국민적공감대형성의토대를마련하는데보탬을주는것을목표로한다. 특히과다한통일비용추정이초래한통일에대한부정적인식을줄이기위해서는기존연구결과들의특성과차이분석을통한종합적 객관적이해가필요하며, 이들연구결과들에대한평가와한계등의분석이요구된다. 따라서이를위해본장에서 3_ 조동호, 통일비용보다더큰통일편익 ( 서울 : 통일부통일교육원, 2011), pp Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 13

41 는국내에산재된기존연구결과를분석하기에앞서여러국내문헌들의분석을통해통일비용과편익에관한개념과이론적틀을정리하고이들차이점의분석을통해, 한반도통일비용 편익연구와관련한시사점을도출하고자한다. 1. 통일비용연구 가. 통일비용의개념과이론적틀 통일비용의개념에대해서는대체로전문가들사이에견해가일치하고있다. 통일비용은일반적으로통일이후남북한이하나의통합국가로정치 경제 사회문화시스템이안정을이루면서정상운영되기위해추가적으로부담해야하는비용을의미한다. 4 다시말해통일비용은일반적으로통일로인해부담해야할비용으로정의되며, 만약통일되지않았더라면부담하지않아도될비용이라는 기회비용 (opportunity cost) 의차원에서정의된다. 5 이때통일로인해얻게되는편익을통일편익이라고정의하면, 통일비용에서통일편익을차감한금액은 순통일비용 이된다 ( 즉, 순통일비용 = 총통일비용 - 총통일편익 ). 6 따라서통상적인통일비용은지출개념의총통일비용을지칭하는것이대부분이다. 또한통일비용은통일이후의부담비용이므로, 통일이전의 4_ 홍순직 최성근, 남북통일, 편익이비용보다크다 : 통일비용및통일편익의추정과시사점, 경제주평 ( 현대경제연구원, 2010), p. 2. 5_ 조동호, 통일비용보다더큰통일편익, p _ 통일비용과통일편익을동시에고려하여순통일비용개념을정의한주요연구로는조동호, 통일비용보다더큰통일편익 ; 홍순직 최성근, 남북통일, 편익이비용보다크다 : 통일비용및통일편익의추정과시사점 ; 김창권, 통일비용의재원조달및절감방안, 통일경제 Briefs ( 현대경제연구원, ) 등을참조. 14 통일비용 편익연구의새로운접근

42 경제교류협력단계에서지출하는경협활성화및대북지원비용등은제외한다. 그러나통일비용에통일이전에통일여건조성및통일준비과정에서지출된남북경협및남북경제공동체형성비용등도포함시켜야한다는주장도있다. 이는 3단계민족공동체통일방안의과정을 화해 협력 ( 기반조성 ) - 남북연합 ( 경제공동체형성 ) - 통일국가 ( 완전통일 ) 로구분하여, 완전한통일국가이전의공동체형성과정도광의의통일과정으로봐야한다는논리이다. 특히통일비용을통일이전의통합비용과통일이후의통합비용으로구분하여, 남북연합이후통일까지지출된비용을광의의통일비용으로포함시켜야한다고주장되기도한다. 7 특히통일의방식에있어서, 단계적 점진적통일을가정하여통일이전에본격적인통일여건조성과준비를위한남북교류협력활성화시기와남북경제공동체형성의통합과정의비용도포함시켜야한다는주장도만만찮다. 8 그러나통일편익의주요내용이분담비용절감과경제통합의편익 등을포함한다면, 분단비용이해소되는통일이후의지출을통일비용 으로봐야한다는주장이설득력을얻는것으로보인다. 이는독일의 경우통일이후의지출만을통일비용으로계산했다는점과일관성을 유지한다는측면에서도, 또한통일비용논의의주요관심사가갑작스 런통일에대비한통일재원을준비하는것인만큼, 통일이후의비용 7_ 김창권은통일비용를정의함에있어서, 구성항목을통일이후의 3개항목 ( 위기관리비용, 제도통합비용, 경제적투자비용 ) 과통일이전의 통일환경조성비용 으로정의했으나, 본문설명과실제추정에있어서는통일환경조성비용을제외한다. 8_ 통일부의남북공동체기반조성사업보고서에서는통일비용을단기형 중기형 장기형으로나누어각시나리오별로 10 30년의 통일전공동체형성비용 과 10년의 통일후통합비용 을구분하여추정하고있다. 통일연구원외, 남북공동체기반조성사업결과보고회, ( 통일부용역과제, ). Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 15

43 만으로정의해야한다는것이대체적인의견이다. 통일비용에대한개념을규정한자료로는공간적및경제 비경제적요인으로구분하여정의한총론적차원의정의와비용지출측면을고려한정의가주를이루고있는데, 이를구분해보면다음과같다. (1) 총론적차원의정의 9 통일비용은공간적측면에서는남한지역의비용과북한지역의비용으로구분하며, 이를다시각각경제적 비경제적비용으로구분한다. 이러한포괄적 총론적차원의통일비용은광의의개념이다. 그러나통일비용의부담주체에있어서남한을가정함으로써 10 결국통일비용이란통일로인해남한지역이북한지역에지원함으로써부담해야하는 남한의경제적비용 이라고협의의개념으로정의할수있다. 특히조동호는남한의경기침체와실업증가, 재정적자심화, 인플레이션발생과국제수지악화등을대표적인남한의경제적통일비용으로제시하였고, 이는 < 그림 Ⅱ-1> 에서 Ⅰ-➀에해당한다. 이는통일비용을경제적비용과비경제적비용을분리하되, 북한지역의경제적 비경제적비용과남한의비경제적비용은제외한정의이다. 11 또한외부비경제 (Ⅰ-➁) 와인구이동에따른비용 (Ⅰ-➂) 도경 9_ 총론적차원의통일비용개념분류로는조동호의자료가많이인용되며, 협의의개념을조동호는 현실적차원의협의의통일비용 으로정의하고있다. 조동호, 통일비용보다더큰통일편익, pp _ 통일비용부담의주체가남한이라는것에대해흡수통일이라는북측의반발을살수있으나, 이는흡수통일보다는실질적으로통일비용을부담해야할주체가남한경제일수밖에없는현실성을고려한것이다. 11_ 북한지역부담을제외한것은급진적통일이이루어졌을경우에북한은심각한경제난으로통일비용부담능력이거의없을것으로보는것이타당할뿐아니라, Ⅰ-➀ 은경제통합및체제전환에따른비용 (Ⅲ-➀) 을대신부담하는것이라고할수있기 16 통일비용 편익연구의새로운접근

44 제체제및소득수준이상이한경제통합에있어서어쩔수없이겪게 되며, 남한의직접적손실이아닐뿐아니라 Ⅰ-➀ 에비해규모가작 을것으로가정하여제외한것이다. 그림 Ⅱ-1 통일비용의개념 Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 출처 : 조동호, 통일비용보다더큰통일편익 ( 서울 : 통일부통일교육원, 2011), p. 34. 때문이다. 또한남한의비경제적비용을제외한것은통일비용연구에대한주목적과관심이통일로인한남한의경제적부담산출이기때문이다. Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 17

45 (2) 지출측면을고려한정의통일비용의지출측면을고려한정의는통일비용지출의주체와목적, 추정방식등으로구분한다. 우선통일비용의지출주체와목적에따라서는각각정부와민간, 투자지출과경상 ( 소비성 ) 지출로구분한다. 광의의개념으로는이들모든항목의총비용 (A+B+C+D) 으로정의하나, 협의의개념으로는정부지출 (A+B) 혹은투자지출 (A+C) 로정의하기도한다. 다시말해, 정부지출 (A+B) 의경우는통일로인한국민조세부담을추정한다는측면에서수익성을전제로한민간의투자지출과자발적지원은제외한것이다. 표 Ⅱ-2 통일비용의지출주체및목적에따른분류 구분투자지출지출목적경상지출 정부 정부투자 (A) 사회간접자본조성등 정부경상지출 (B) 사회보장지출및각종제도통합비용등 지출주체 민간 민간투자 (C) 생산시설투자등 민간경상지출 (D) 북한지역주민에대한민간의지원등 또한투자지출 (A+C) 의경우는각종인프라와산업시설등의북한 경제재건비용및남북한양지역간의소득격차해소를위한투자비용을주대상으로규정한것이다. 그러나홍순직 최성근, 12 신창민 13 12_ 홍순직 최성근, 남북통일, 편익이비용보다크다 : 통일비용및통일편익의추정과시사점, p _ 신창민, 통일비용및통일편익 ( 국회예산결산특별위원회, 2007). 18 통일비용 편익연구의새로운접근

46 등은정부와민간의투자지출에북한지역에대한사회보장지출및각종제도통합비용등을포함한 (A+B+C) 로정의하였다. 추정방식에따른통일비용규모추정은거시적인목표소득방식과미시적인항목별추정방식으로구분되며, 이외에도전문가와일반인대상의설문조사방식도존재한다. 우선목표소득 (Income Target) 방식은통일이후, 북한지역주민의소득을남한지역주민소득의일정수준에도달하도록하는데필요한재정지출및총투자액을추정하는방식이다. 이는단기적인소모성비용지출보다통일이후중장기적으로남북한주민간의소득격차를해소하는데중점을둔추정방법이다. 목표소득방식의주요논문으로는신동천 윤덕룡 (1998), 이영선 (2003), 신창민 (2007), 한국은행 (2007), 홍순직 최성근 (2010) 등이있다. 특히신창민은통일의시기를 2015년, 2020년, 2025년, 2030년까지의 4개구간으로설정하여통일비용과통일편익, 재원조달방안등을제시하였다. 또한이방식의논문결과들은도달시기와목표수준등의가정에따라추정규모에큰차이가존재한다. 항목별추정방식은통일에수반되는주요항목들을열거하고각항목에서소요되는비용을각각추정해이들을합산하는방식이다. 이는독일통일시실제투입된비용항목을기초로위기관리비용, 제도통합비용, 경제적투자비용의 3가지로구분되며, 항목에따라단기성소모비용뿐아니라장기적인경제적투자비용까지포함하여총괄적으로소요되는비용을추정하는방법이다. 한편김창권 (2005) 은항목별추정방식에서통일환경조성비용을첨가하여 4가지항목으로분류하기는하였으나, 실제설명및분석에있어서는이를제외하였다. 항목별추정방식의주요논문으로는박태규 (1997) 와삼성경제연구소 (2005) Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 19

47 등이있으며, 이방식의논문결과는추정항목과항목별구성내용등의가정에따라추정규모에큰차이가존재한다. 한편, 통일부의 2011년용역과제로통일연구원을비롯한 5개기관및단체가발표한 남북공동체기반조성사업결과보고회 자료는목표소득방식과항목별추정방식을동시에고려하여통일비용을산정하였다. 이연구는단기형 중기형 장기형의시나리오별로통일이전 10 30년의공동체형성비용과통일후 10년의통합비용을제도통합, 시장통합, 기반시설통합, 산업구조통합의 4개부문으로구분하였다. 14 나. 기존통일비용연구의특징과한계 통일비용에대한개념과이론적틀과는달리, 통일비용에대한기존연구결과들간에는많은차이가존재한다. 그간의기존통일비용연구결과들의특징과한계를살펴보면다음과같다. 첫째, 통일비용추정규모에있어서학자와연구기관에따라너무나큰편차가존재한다. 이는통일의형태와방법, 통일시기와추정방법, 14_ 통일부용역과제에서의시장통합비용은일반적인구분의제도통합비용에포함된다. 한편단기형 중기형 장기형의시나리오별통일경제비전을제시하였는데, 최종연도인 2030 년 (2020 년통일을가정하여, 통일전 10 년간과통일후 10 년간 ), 2040 년 (2030 년통일하며, 통일전 20 년간과통일후 10 년간 ), 2050 년 (2040 년통일하며, 통일전 30 년간과통일후 10 년간 ) 의북한지역 1 인당 GDP 를각각남한지역의 20%, 36.5%, 40% 에도달하는것으로가정한다. 그러나실제통일비용추정에있어서는남북간소득격차를감안하여북한지역의임금수준과실업가구수, 사회보장제도도입등을고려하여분석한것으로보인다. 따라서실제비용추정에있어서는소득자체를 목표수준 으로설정한것이라기보다는이들목표수준에서의소득격차를감안하여항목별로통일비용을추정한것으로보여, 항목별추정방식성격이강한것으로평가된다. 통일연구원외, 남북공동체기반조성사업결과보고회, pp 통일비용 편익연구의새로운접근

48 도달목표수준과추정항목, 비용부담의주체등이연구자와연구기 관에따라서로다른가정과전제조건에기초하고있기때문이다. 표 Ⅱ-3 항목별추정방식에포함되는항목구분 구분내용주요항목 위기관리비용 제도통합비용 경제적투자비용 통일직후북한지역의급격한경제 사회적충격을완화하고거시경제적불안을해소하는데소요되는비용 남북간의이질적제도의통합에소요되는비용 남북간경제력격차해소및북한지역경제활성화를위한비용북한지역의열악한 SOC 확충과산업부문투자등북한주민의생활수준향상에소요되는비용 - 실업자생계보조금 - 저소득층생계보조금 - 의료및교육보장비 - 지방정부보조금등 - 정치 경제 사법등의제행정통합비용등 - 사회간접자본투자비 - 경제활성화및재건투자비 - 산업구조조정및재배치비용등 출처 : 1) 박태규, 한반도통일에따른소요비용의추계와재원조달방안, 한반도통일시의경제통합전략 ( 한국개발연구원, 1997) 참고. 2) 김창권, 통일비용의재원조달및절감방안, 통일경제 Briefs ( 현대경제연구원, ) 참고. 예컨대, 소득목표방식의경우에는북한지역주민의 1 인당소득을남 한의일정비율에도달하기위한자본과기술, 인력, SOC 등의경제 여건은고려하지않고가정과추계를단순화함으로써현실성이결여될 수있다. 이방식으로 연산가능일반균형모형 (Computable General Equilibrium Model: CGE) 을많이이용하였는데, 이는완전경쟁 시장과생산요소의완전균형등의비현실적인가정을기초로하고 있다. 또한항목별추정방식에있어서도단순한이전지출만고려함으로 Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 21

49 써소득이전지출이창출할수있는소득효과가배제될수있는한계가있다. 이로인해통일비용추정규모가최소 500억달러에서최대 5조달러에이르기까지약 100배의편차가존재하며, 부분적으로과다추정되었을수도있다. 사실필요한모든비용항목을추정한다는것은비현실적일뿐만아니라정확한추정자체가불가능하며, 실제통합과정에서정부의정책시나리오에따라크게달라질수도있어실제비용과큰차이를보일수밖에없을것이다. 또한경제적투자비용을 GDP 기준으로추정할경우에는위기관리비용의추정에있어서 GDP 에기반영된재정지출항목들이중복반영될우려도존재한다. 이러한요인들은통일에대비한적정한재원규모추정은물론, 통일에대한재원조달과국민적공감대형성에도부정적영향을미친다. 둘째, 대체로통일이급진적일수록, 통일시점이늦을수록통일비용이큰것으로나타났다. 이는급진적통일의경우에는갑작스런통합에따른위기관리및사회혼란방지에대한지출비용이증가하는반면, 통합시점이늦어지면늦어질수록남북간소득격차확대에따르는소득격차축소비용이커지기때문이다. 셋째, 통일과통합의개념이혼재되어, 통일비용에통일이전의준비및통합과정의비용이포함된경우와그렇지않은경우가있다. 특히점진적통일의경우, 연구자에따라향후통일예상시기를 5 30년으로큰시차를두고있어, 통일이전의여건조성비용을전체통일비용에포함시키는지여부에따라크게차이가난다. 또한, 통일여건조성비용을포함시킬경우에도, 현재와같은남북경색상황의남북교류협력비용도포함시켜야할지, 아니면적어도남북경제공동체형성에대한합의이후의대북인도적지원과 SOC 투자비용을포함시켜야할지에대해서도논란이존재할수있다. 22 통일비용 편익연구의새로운접근

50 넷째, 실제정량적분석에있어서개념정의와이론적틀과는달리, 포괄적추정이아니라일부항목을중심으로분석하고있는점을들수있다. 예컨대, 사회적혼란과이념적갈등, 남북간소득격차확대와북한정부의소멸에따르는자괴감과 2등국민이란심리적고통등의비경제적비용은계량화하기가어려워무시된채, 경제적비용을중심으로분석되고있다. 또한항목별추정방식의경우에도대부분의연구가위기관리비용과경제적투자비용중심으로추정하며, 체제통합비용은반영하지않고있는실정이다. 다섯째, 대규모통일비용투입에대한북한경제의흡수능력 (absorption capacity) 을고려하지않아목표소득이비현실적이거나과도하다는지적이대두되고있다 년현재북한의경제규모 (GNI) 는 224억달러로서이는남한의 8,372억달러의 2.7% 에불과함에도불구하고, 많은연구결과들은매년통일비용투입규모를현재북한경제규모보다더많이투입하는것으로추정하였다. 16 이는동독지 역의 1 인당국민소득이통일후 3 6 년만에서독지역의약 60 70% 수준에도달한경우를반영한데따른것으로평가된다. 그러나통일 비용이란단순히화폐가북한지역으로이전하는것이아니라기본적 으로그에상응하는물자가투입되는것이다. 따라서아무리많은규 15_ 조동호, 통일비용보다더큰통일편익, pp _ 통일비용으로조세연구원 (2008) 은통일첫해 2011년에남한 GDP의 12% 규모를, 스탠퍼드대학피터벡은 30년간 2 5조달러 ( 연평균 667억 1,667억달러 ) 를, 김유찬은 20년간 1, ,257.2조원 (704 1,026억달러, 1달러 = 1,100원기준 ) 을제시하였다. 이는 2009년현재북한경제규모 224억달러의 배에달하는규모이다. 김유찬, 통일비용및재원조달방안에관한연구, 국회예산정책처연구용역보고서 ( 국회예산정책처, 2010); Peter M. Beck, Contemplating Korean Reunification, The Wall Street Journal (January 4, 2010). 조세연구원자료는최준욱, 남북경제통합과재정정책 (Ⅰ): 재정의지속가능성에영향을미치는요인분석 ( 한국조세연구원, 2008) 을참조하였다. Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 23

51 모의투입을필요로하더라도소화해낼능력을갖추지못한다면흡수능력이상의투입은무의미하게된다. 또한무리한목표소득설정으로인해, 장기간에걸쳐소요될통일비용이단기간내에도달할목표로인식되어통일에대한비용부담과부정적인식이심화될수있다. 끝으로, 통일비용부담의신축성과국민들의부담의사가등한시되어있는점을지적할수있다. 다시말해통일비용에대한기존연구들이대부분수요자중심으로, 비용을부담해야할공급자인정부와국민들의지불능력과의사를제대로고려하지않고있다는것이다. 통일비용은사전에확정되어있는액수가아니라사후적으로우리경제의부담능력과정책방향에따라신축적으로조절이가능하다. 설사통일편익이통일비용보다많다고하더라도, 통일비용은단기간내에, 현세대가부담해야하는것인만큼이에대한고려가요구된다. 특히국민들의통일비용부담의사가연간 10만이하의비중이 96.7% 에달하고있는만큼, 안정적인통일여건조성을위해서는무엇보다도통일의필요성과비용부담에대한국민들의공감대형성이중요하다. 표 Ⅱ-4 기존의통일비용추정사례 연구자 기관 ( 발표연도 ) 통일시점 ( 기간 ) KDI(1991) 2000 통일비용 점진적통일 : 2,102 억달러급진적통일 : 3,121 억달러 추정방법및기준 KDI(1994) ,800 억 1 조달러목표소득방식 한국산업은행 (1994) 조 5,463 억달러 (100%) 8,050 억달러 (60%) - 목표소득방식 ( 소득격차해소 ) 이상만 (1993) 년간 2,000 억달러독일과비교 민족통일연구원 (1996) ,600 억달러 ( 외자 1,800 억달러 ) - 남한의 60% 수준 목표소득방식항목별추정방식 24 통일비용 편익연구의새로운접근

52 연구자 기관 ( 발표연도 ) 김덕영 ( 국방대학원 ) 황의각 (1996) 마커스놀랜드 (1996) Manfred Wegner(1996) 박태규 (1997) 통일시점 ( 기간 ) 10 년간 통일비용 2,700 억달러 ( 급진통일 ) 1,300 억달러 ( 점진통일 ) 1 조 2,040 억달러 ( 남한과동일생활수준달성 ) 4,150 억달러 (1990), 9,830 억달러 (1995), 2 조 2,420 억달러 ( 남한의 60% 수준달성 ) 6,100 억달러 ( 통일후 5 년간지원금액 ) 통일후 1 5 년 : 남한 GNP 8.7%~ 11.3% 통일후 6 10 년 : 남한 GNP 7.5% 조동호 (1997) 년 : 조원 고일동 ,600 억달러 ( 초기 5 년간 2,800 억달러 ) 추정방법및기준 정부투자비용 목표소득방식 목표소득방식 (CGE 모형 ) 항목별추정방식 항목별추정방식 ( 위기관리비용 + 경제투자비용 ) 항목별추정방식 (SOC 투자비 ) 남한의순재정부담액 Economist(1997) ,400억달러 ( 남한의 60% 달성 ) 목표소득방식 신동천 윤덕룡 (1998) - 887억~2,808억달러 목표소득방식 골드만삭스 (2000) 박석삼 (2003) 이영선 (2003) 년간 8,300 억 2 조 5,400 억달러 1 조 700 억 ~3 조 5,500 억달러 점진적통일 : 8,300 억달러급진적통일 : 3,121 억달러 점진적통일 : 732 억달러급진적통일 : 1,827 5,614 억달러 ( 남한 60% 달성에 10 년소요가정 ) 목표소득방식 ( 남한 60%) 항목별추정방식 ( 위기관리비용 ) 항목별추정방식 ( 위기관리비용중심 ) SERI(2005) 조원 ( 최저생계비, 산업화지원 ) 항목별추정방식 랜드硏 (2005) 신창민 (2007) (10 년 ) 500 억 ~6,670 억달러 ( 통일후 4 5 년내 2 배수준향상 ) 8,577 억 ~1 조 3,227 억달러 (GDP 대비 %) 목표소득방식 목표소득방식 BOK(2007) - 5,000 억 ~9,000 억달러목표소득방식 조세硏 (2008) 2011 통일후 10 년간매년남한 GDP 7~ 12% - Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 25

53 연구자 기관 ( 발표연도 ) 통일시점 ( 기간 ) 통일비용 추정방법및기준 피터벡 (2010) - 30 년간 2 조 ~5 조달러 ( 남한의 80%) 목표소득방식 미래기획위원회 (2010) 찰스울프 (2010) 점진적 : 3,220 억달러급진적 : 2 조 1,400 억달러 조 7,000 억달러 ( 현재북한 GDP 700 달러 남한수준 2 만달러로향상 ) - 목표소득방식 전경련 (2010) - 3,500 조원전문가설문조사 김유찬 (2010) 2010 현대경제硏 (2010) 통일부용역과제 (2011) 2010 (10 18 년 ) 2020 (20 년 ) 2030 (30년) 2040 (40년) 1, ,257.2 조원 ( 통일후 20 년비용 ) 1 인당 3,000 달러 : 1,570 억달러 1 인당 7,000 달러 : 4,710 억달러 1 인당 10,000 달러 : 7,065 억달러 항목별추정방식 ( 위기관리 +SOC) 목표소득방식 ( 한계자본계수 ) 조 1,261.1 조원 (2030 년 1 인당 GDP, 남한의 20%) 항목별추정방식 813 조 2,836 조원 (2040 년 1 인당 GDP, 남한의 36%) 1,000.4 조 3,277.6 조원 (2050 년 1 인당 GDP, 남한의 40%) 목표소득방식 ( 통일후 10 년간포함 ) 출처 : (1) 김은영, 통일비용관련기존연구자료, KDI 북한경제리뷰, 2010년 8월호 ( 한국개발연구원, 2010), pp (2) 양문수, 경제적측면에서본통일비용과통일편익, 통일기반의효과적조성방안과과제, 전국대학통일문제연구소협의회 연합뉴스학술회의자료집 ( ), p. 84. (3) 신동진, 통일비용에대한기존연구검토, 경제현안분석제64호 ( 국회예산정책처, ). (4) 조동호, 통일세논쟁과통일재원마련의법제화, 통일기반의효과적조성방안과과제, 전국대학통일문제연구소협의회 연합뉴스학술회의자료집 ( ), pp (5) 통일연구원외, 남북공동체기반조성사업결과보고회, ( 통일부용역과제, ). (6) 홍순직외, 남북통일, 편익이비용보다크다 : 통일비용및통일편익의추정과시사점, 경제주평 ( 현대경제연구원, 2010), p 통일비용 편익연구의새로운접근

54 2. 통일편익연구 통일편익에있어서실증적분석연구는물론이고, 통일편익에대한 연구가통일비용연구보다많지않기에, 제한된주요논문들을토대로 앞의통일비용기술방식에준하여기존문헌들을살펴보기로한다. 가. 통일편익의개념과이론적틀 통일편익이란통일을이룸으로써통일된남한및북한지역에서얻게되는경제적혹은비경제적인모든형태의이익으로정의할수있다. 경제적측면에서는무엇보다도방위비와국가위험도감소에따른차입비용절감효과등분단에따른남북한대결비용 ( 분단비용 ) 의해소를들수있다. 이외에도통일비용지출 ( 북한지역투자 ) 에따르는경기활성화효과와규모의경제실현효과, 그리고남북한지역경제의유기적결합을통한생산요소의효율성 ( 생산성 ) 증가효과와북한지하자원과관광자원의개발 활용을통한수입대체및관광수입증대효과, 분단교통망의복원 연결을통한물류비절감효과등의경제통합의편익을들수있다. 비경제적측면에서는통일한국의국가브랜드가치와국격제고, 북한지역주민의인권신장과민주화달성, 그리고이산가족문제해결과사회 문화 관광서비스부문의기회확대로인한삶의질향상, 스포츠강국으로서의부상등의유무형의효과들을들수있다. 또한지정학적국가리스크해소로인한해외차입금리의인하로외채상환이자부담이경감되는효과는무형의효과가유형의효과로발현되는편익이다. Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 27

55 그림Ⅱ-2 통일편익의 개념 출처: 조동호, 통일비용보다 더 큰 통일편익, p 통일 비용 편익 연구의 새로운 접근

56 한편통일비용은남한과북한지역이라는공간적개념에서구분하여, 협의의통일비용을대부분남한의북한지역에대한지원및투자비용으로정의할수있었다. 통일편익도남한과북한지역의공간적범위로구분할수는있다. 그러나통일된한국의편익은상당부분이정도의차이가있을뿐그내용과구성항목은대동소이한경우가많아남북한양측지역에동시에혜택을제공한다. 예컨대, 방위비와체제유지비등남북한대결비용의해소는남북한모두통일로인해공통으로얻게되는편익들이다. 또한통일편익의상당부분은통일한국에공통적으로수혜를미쳐남북한각각의몫으로나누기어려운부분도있다. 특히이산가족문제해결과국가위상제고, 사회 문화 관광서비스부문의기회확대로인한삶의질향상등의비경제적편익이그러하다. 나. 기존통일편익연구의특징과한계 통일편익에대한기존의연구는통일비용연구에비해양적인측면은물론질적인측면에서도매우제한적이다. 이로인해통일편익에대한연구보고서는논문의수도많지않고, 대부분통일편익의내용을서술적으로소개 정리하는수준에그치고있다. 특히실증적연구는일천한데, 이상만 (1991), 조동호 (1997), 신창민 (2007, 2010), 홍순직 최성근 (2010), 통일부용역과제 (2011) 등이대표적이다. 이외에도통일편익에대한계량적수치를제시하지는않았으나통일편익에대한계량적모형분석을시도한연구자로는조재호 (1995), 김영봉 (1996) 등이있다 _ 조재호, 남북한경제협력과경제통합의전망, 남북한의경제체제와통합 ( 박영 Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 29

57 통일편익에대한계량분석자료가운데, 우선이상만 (1991) 은 1992년을통일시점으로가정한후, 통일로인한노동력증가의성장기여율증가와자본투입의성장기여율증가는각각 0.5%, 생산성향상에의한성장기여율증가는 1% 임을가정하여, 통일 1년후인 2001년의남북한 GNP 합계는분단유지시의합계보다 억달러가큰것으로추정하였다. 조동호 (1997) 는많은연구자들이지목한국방비절감및병력감축을통한민간생산부문의노동력투입효과를고려하여경제성장 (GNP) 에기여하는효과를분석하였다. 특히조동호는통일비용을감안한순통일편익 ( 순통일비용 ) 을제시했다는점에서주목할만하다. 그는 1995년을통일시점으로가정하고, 통일비용으로 년의 10년간북한지역 SOC 부문에매년남한의 0.9 4% 규모인 조원을투자하는경우를상정하여분석하였다. 그결과, 통일편익은 년까지는 39.4조원으로비용대비편익비율이 % 가그칠것이나, 년에는 121.4조원으로비용대비편익비율이 % 로늘어날것으로추정하였다. 그는통일비용은유한한반면, 통일편익은무한할뿐아니라계량화할수없는부문이많으며, 이런항목의가치가훨씬더크다고강조한다. 18 한편, 홍순직 최성근 (2010) 은통일비용추정방식과일관성을유지하기위해목표소득방식을기준으로하되, 항목별추정방식을보완하여추정하였다. 이들연구에서는 2010년을통일시점으로가정하여북한지역의 1인당소득을 3천 1 만달러달성하기위해투입된통일비용의 사, 1995); 김영봉, 통일의가치와비용, 통일연구논총, 제5권 2호 ( 민족통일연구원, 1996). 18_ 조동호, 통일비용보다더큰통일편익, pp 통일비용 편익연구의새로운접근

58 경기활성화 ( 부가가치유발 ) 효과와함께, 국방비절감액과국가위험도감소에따른외채상황이자부담경감액을추정하여합산하였다. 그결과통일편익은 2,197 8,350억달러로서, 통일비용 1,570 7,065억달러에비해 627 1,285억달러의순편익이발생할것으로추정했다. 표 Ⅱ-5 기존의통일편익추정사례 연구자 기관 ( 발표연도 ) 이상만 (1991) 조동호 (1997) 신창민 (2007) 현대경제硏 (2010) 통일부용역과제 (2011) 통일시점 ( 기간 ) 통일편익 추정방법및기준 1992 통일 10 년후 (2001): 억달러 (10 년 ) 2010 (10 18 년 ) 2030 (30 년 ) 년 : 조원 (1996 년 : 2 조 5,570 억원 2020 년 : 16 조 4,680 억원 ) GDP 대비 11.25% 1 인당 3,000 달러 : 2,197 억달러 1 인당 7,000 달러 : 5,362 억달러 1 인당 10,000 달러 : 8,350 억달러 유형의편익 ( 후생수준향상 ) 년 : 억달러 년 : 억달러무형의편익 ( 분단비용해소, 경제활성화, 비경제적 ): 조원 국방비와병력감축효과 국방비절감 + 경기활성화 ( 투자 ) 등 경기활성화 ( 부가가치 ) + 국방비절감 + 국가위험도감소 통일후 10 년간포함 주 : 통일부용역과제의결과는중기형 (2030 년통일을가정하여, 통일전 20 년간, 통일후 10 년간으로총 30 년간 ) 기준임. 출처 : (1) 이상만, 남북한경제통합의경제적영향과통일비용의재원조달방안, 남북한경제관계발전을위한부문별과제연구 ( 한국개발연구원, 1991). (2) 조동호, 통일에따른경제적편익, 통일기반의효과적조성방안과과제, 전국대학통일문제연구소협의회 연합뉴스학술회의자료집 ( ), pp (3) 신창민, 통일비용및통일편익 ( 국회예산결산특별위원회, 2007). (4) 통일연구원외, 남북공동체기반조성사업결과보고회. (5) 홍순직외, 남북통일, 편익이비용보다크다 : 통일비용및통일편익의추정과시사점, p. 12. Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 31

59 통일부용역과제 (2011) 에서안종범은통일에따른유형의경제적편익으로규모의경제달성, 대륙과해양연계를통한신성장동력확보, 국가신인도개선으로인한투자및재정효과등을통해실질 GDP 및후생수준이변화할것으로추정하였다. 특히경제적편익을남한지역과북한지역을분리하여추정하였으며, 유 무형의편익으로세분하여제시하였다. 그는 2030년을통일시점으로가정하여통일이전의경제공동체형성기간 20년 ( 년) 과통일이후의통합기간 10년 ( 년) 등총 30년동안에 813 2,836조원의통일비용을투입한결과, 경제적편익은 년의경우에남한지역경제가 0.09% 하락, 북한지역경제는 6.9% 증가하여후생수준에는 140.8억달러의순편익이발생하고, 년에는남한경제가 0.26% 하락, 북한경제가 17.2% 증가하여후생수준에는 635.4억달러의경제적편익이발생할것으로추정하였다. 이외에도무형의비경제적인편익으로는분단비용해소편익 16.63조원, 경제활성화편익 16.36조원, 비경제적편익 16.22조원으로총 49.21조원이될것으로분석하였다. 이와같은기존통일편익연구의특징과한계를종합해서정리하면다음과같다. 첫째, 통일편익에대한연구는통일비용에비해상대적으로미흡하다. 특히논문수가적을뿐아니라계량적수치화논문은매우소수에불과하다. 또한통일편익에대한연구는대부분항목별추정방식을사용하고있다. 그러나사실상모든편익항목을추정한다는것은비현실적일뿐만아니라각항목별로정확히추정한다는것자체가불가능하다. 이로인해통일편익에대한연구는정성적분석과개념에대한이론적설명이주류를이루고있다. 또한목표소득방식의경우에는산업연관표를이용한부가가치유발효과로추정하 32 통일비용 편익연구의새로운접근

60 는경우가많은데, 부가가치유발계수는통상 1보다작아투자비용 ( 통일비용 ) 보다작게나오게된다. 이로인해연구자의의도와다른결과가나오게됨으로써계량적접근을소극적으로하는경향이있는것으로사료된다. 둘째, 통일편익추정에있어서일부항목만반영되거나유무형의효과가제대로반영되지않아과소평가되었을수가있다. 통일편익의개념정의와정성적분석과달리, 계량적분석에서는대부분이항목별추정방식을사용하며, 그내용에있어서도국방비절감과관련된일부항목만반영되고있다. 또한목표소득방식의경우에부가가치유발계수가 1보다작아투자비용 ( 통일비용 ) 보다작다는점과함께, 천문학적인유무형의비경제적효과를제대로계량화하기어려운점도통일편익이저평가되는요인으로지적된다. 예컨대, 한반도의긴장해소와국가이미지제고, 섬나라와다름없는한반도가동북아의허브로발전해나갈수있는새로운공간과생산요소확보, 이산가족상봉문제해결과북한지역주민들의인권시장과행복지수상승, 자유로운왕래등은계량화하기어려운대표적인천문학적인편익이라고할수있다. 또한사회 문화 체육부문의통합으로인한학술 문화발전과스포츠강국으로의부상등의효과도통일의부가적편익이라고할수있다. 이외에도공간적측면에서통일편익은통일비용과달리북한지역에서많이발생한다. 그럼에도불구하고북한실태에대한정확한자료가없는관계로북한지역의편익은상당부분배제되고, 편익을남한지역위주로분석하는경우가많은점도통일편익이과소반영되는한요인으로지적된다. 셋째, 시간적차원에서통일편익은시차를두고장기간에걸쳐발생 Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 33

61 함에도불구하고편익의향유기간설정문제가제대로반영되지못한측면이강하다. 통일비용은한시적인데반해통일편익은통일비용집행후시차를두고장기간에걸쳐지속적으로발생한다. 더욱이투자의승수효과 (multiplier effect) 에의해투자비용 ( 통일비용 ) 이상으로국민소득이증가하여통일편익이지속적으로늘어나기마련이다. 그럼에도불구하고통일비용과동일한기간을설정하거나통일비용의추정기간보다짧은통일이후의 5 10년이란유한기간만을설정하는경우가다반사이다. 따라서통일편익추정에있어서기간을 통일후언제 까지로설정할지여부가매우중요한현실적문제이다. 이외에도통일비용과통일편익을종합적으로고려한순통일편익 ( 순통일비용 ) 분석이나, 동일한분석방법이사용된통일비용과편익의동시추정등의자료가많지않다는것도아쉬운점이다. 일반적으로통일비용은목표소득방식이, 통일편익은국방비절감과관련한항목별추정방식이많으며, 통일비용과편익을동시에분석한자료들도논리의일관성측면에다소문제의소지가존재한다. 3. 시사점 2010년 8.15 경축사에서의통일세제안으로한반도통일에대한국민적관심이커지면서최근에는통일에대한국내연구들도늘어나고있다. 사실한반도통일에대한그간의국내연구들은시대별로조금씩변해왔다. 1990년대초중반에는 1980년대말부터불어온동구권국가들의체제전환과동서독통일로인한북한붕괴우려등으로통일비용에대한관심이높아졌다. 그러나 1990년대말과 2000년대에들어와서는흡수통일배제에근거한김대중-노무현정부의화해협력및평화 34 통일비용 편익연구의새로운접근

62 번영정책등으로통일에대한정책적관심과통일비용에대한연구는정체되었다. 최근에들어서는연구의방향과목적이통일비용추정자체보다는통일비용및편익의동시연구와통일비용조달을위한재원확보방안을중시하는듯하다. 다시말해, 연구의가정과초기조건에따라천차만별인통일비용의규모를추정하는것보다는통일에대비한오늘의준비과제에초점을두는것이며, 이는바람직한방향이라고여겨진다. 그러나기존의통일비용연구들이비용을부담할공급자 ( 정부와국민 ) 의능력과의사를등한시한측면이많았으며, 특히통일편익이비용보다많다는논리로남한의경제력과국민들의조세부담의사등단기간혹은현세대의부담을제대로반영하지못한측면이있다. 따라서통일연구의목적은불확실하고정확한추정자체가불가능에가까운통일비용추정자체보다는통일의필요성과통일환경조성에대한국민적공감대형성과사회적합의도출, 국가재정능력과국민들의조세부담률을고려한통일비용연구, 그리고통일비용절감과통일편익극대화를위한바람직한통일 외교정책방향설정에둬야할것이다. 이를위해서는다음의몇가지사안을고려할필요가있다. 첫째, 과도한통일비용부담에대한국민들의부정적인식확산을차단하는것이다. 많은연구에서통일편익이통일비용보다큰것으로나타났으므로순통일비용차원의통일논의접근과함께, 통일비용은한시적으로지출되는데반해통일편익은지속적으로발생한다는인식의확산노력이필요하다. 또한통일에대비한남한의경제력향상과경제부담능력을고려한 현실적 통일비용추정과재원조달방안등에대한논의가이루어져야한다. 이외에도통일한국의비전과함께통일한국이얻게될유무형의경제적 비경제적이익을적극홍보하고, Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 35

63 통일교육강화를통해국민들의통일의식을함양시켜야한다. 둘째, 안정적인통일여건조성을위해서는바람직한통일방안과통일재원마련을위해광범위한국민적합의를도출해야한다. 이를위해서는통일에대한대국민공청회등을통한광범위한사회적합의에기초하여, 3대공동체통일구상과함께법 제도적, 정치적, 경제적, 사회적측면에서의남북통합방안에대한전문가들의심층연구추진및이의대국민홍보가중요하다. 또한통일재원마련에있어서도국내와해외의다양하고구체적인방안을강구하고, 각각의방안에대한장단점분석을통해국민들의이해와공감대를형성하는노력이필요하다. 예컨대, 국내의경우국공채발행과세금인상및특별세신설, 남북협력기금미사용분적립및통일기금조성, 나아가중장기적으로는국유지와공공기관의재산매각및민영화추진등을고려해볼수있을것이다. 이외에도시중부동자금을장기저리의무기명채권을발행하거나통일복권발행, 탄소배출권사업추진및국제기구로부터의장기차관도입등의방안들을검토해볼수있다. 특히시중부동자금의생산자금화및통일기금화차원에서일정액에한해장기저리의무기명채권발행등을검토할필요가있는데, 이는부의대물림이아니라, 후세대들의세금부담감소에기여할수있는 가진자들의통일기여방안 이될수있다는인식의전환이요구된다. 셋째, 사전적통일비용지출의확대를통해통일비용을최소화하고, 통일편익을극대화하는방안을모색해야한다. 시간이지날수록남북한소득격차가확대되고통일비용부담도커지므로, 통일이전에경협활성화를통해남북간경제력격차를축소시키는노력이필요하다. 다시말해통일이전의경협활성화비용은소모성 (sunk cost) 이아니라통일비용의 사전적분산투자비용 이란인식을갖고, 통일비용최 36 통일비용 편익연구의새로운접근

64 소화를위해북한경제회생및지속발전가능한경제시스템구축을지원해야한다. 또한통일편익이극대화되도록시너지효과가큰산업이나지역에대한사전대북투자를우선적으로추진할필요가있다. 예컨대, 개성공단및금강산관광특구등을통한선택과집중전략을적절히활용할필요가있으며, 중장기차원에서북한의지하자원공동개발과기간산업개발 ( 제철및정유 ), 인프라구축 ( 전력시설, 도로및항만 ) 등에대한투자도적극고려할필요가있다. 넷째로북한붕괴시의경우는물론, 평화적통일시에도남북간사회적갈등과통일비용절감차원에서 북한주민들의마음얻기 노력이필요하다. 이를위해서는인도적지원등을통한북한주민들의민심획득노력과함께, 탈북자들의남한사회적응프로그램에대한지속적연구를통해통일이후의사회통합에대비할필요가있다. 독일이통일된것은지도자의정치적결단도있었지만, 그에못지않게동독사람들이서독을택했기때문에가능했다는점을되새겨봐야한다. 따라서통일이전은물론, 통일이후의사회갈등최소화 (2등국민에대한좌절감과박탈감예방차원 ) 를위해서도 북한주민의마음얻기 노력이필요하다. 끝으로남북한의평화적통일에대한우호적인환경조성을위해한반도를둘러싼주변국가들에대한통일외교를강화해나가야한다. 특히, 남북통일이한반도는물론, 동북아의평화 안정과경제발전에도기여한다는점을주변국들에게이해시켜한반도통일에대한국제적인지지와협력을유도해내야한다. 이는주변국과국제금융기구의참여등통일비용에대한부족한재원확보에도보탬이될것이다. Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 37

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66 Ⅲ. 독일통일의비용과편익 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 39

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68 성공적인통일이었는지의여부와는상관없이미래한반도의통일과 관련한논의에서가장많이인용되고있는사례가바로독일이다. 역 사상분단국가운데통일을이룩한사례가예멘과베트남도있지만, 우 리의남북한현실에서가장시사하는바가큰사례로서는역시독일을 들수있다. 그이유가운데하나는직 간접적으로무력방식이동원된 예멘이나베트남과는달리독일의경우평화적으로합의통일을이룩 했다는점때문일것이다. 지금도독일인들은스스로이렇게평화적인방식으로통일을이룩 한것에큰자부심을갖고있다. 비록통일이후독일연방정부가급증 한국가재정적자와사회경제적혼란이라는 막대한비용 을지불하였 지만, 독일인들가운데그누구도통일이 하지말아야했던일 이라고 평가하지않는다. 한마디로말해서통일의광범위한 혜택 이 비용 을 압도하였다는것이다. 아직까지독일내에서조차통일의비용과편익에대한객관적인평 가가드문편이다. 그이유는두가지로요약할수있다. 첫째는구태여 비용과편익을비교해보자않아도당연히비용보다편익이앞선다는 인식을들수있다. 숫자로표시하지않아도통일이가져온편익이너 무크다는인식이광범위하게자리잡았기때문에통일의비용과편익 에대한논의가독일내에서활성화되지않은측면이있다. 19 계량화가 가능한비용을계량화가어려운자유와민주주의의확산이압도할수 있었다는인식이주류를이루었던것이다. 관련논의가소극적이었던또하나의이유는 비용 과 편익 으로명 쾌하게구분하고파악하기어려운 통일 이라는특수한역사적사건의 19_ Dieter Bruemmerhoff (Hrsg.), Nutzen und Kosten der Wiedervereinigung (Baden-Baden: Nomos Verlaggesellschaft, 2000). Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 41

69 성격때문이다. 통일의비용은비용으로만그치는것이아니라편익의바탕이되었고, 편익은당연히그에수반하는비용을동반하였기에비용과편익을명확히구분하기어려운측면이많았던것이다. 무엇보다도통일의심리적영향은계량화자체가어렵기때문에비용과편익으로평가하는것자체가큰의미가없었다는것이다. 그럼에도불구하고미래한반도의통일을대비해야하는우리의입장에서는통일에따른비용을최소화하고편익을극대화하기위한정책적준비를게을리할수없는상황이다. 이러한대비과정에서통일비용을최소화하기위한정책수단의발굴은중요한의미를갖는다. 통일직후독일의주요연구기관들은동독지역의개발에그리많은비용이소요되지않을것이라는잘못된예측을한바있다. 20 이렇게잘못된예측은여러정책적시행착오의원인이되었다. 우리는이러한독일의전철을반복해서는안될것이다. 철저한사전대비만으로모든문제를사전에방지할수는없겠지만, 문제를최소화하는데에는도움이될수있을것이다. 이러한측면에서본장에서는독일통일의비용과편익을가능한범위내에서파악하고자하였다. 이를위해서연구방법에있어서는독일의관련문헌자료를심도있게검토하였고, 관련전문가와인터뷰를통해문헌에서파악하기어려운부분을보완적으로조사하였다. 본장에서는첫째, 독일의통일과정과통일이후현재까지의사회경 20_ 1990 년 4 월초독일의다섯개유력경제연구소들은초기재정분담금액과인프라건설비용은 80 억 ~100 억유로 ( 약 12 조 ~15 조원 ) 정도면충분할것으로예측하였다. 하지만통일 3 년이지난 1993 년총이전지출액은 850 억유로 ( 약 126 조원 ) 에이르렀다. 통일부, 독일의통일 통합정책연구 : 독일통일 20 년계기 - 제 1 권분야별연구 ( 서울 : 통일부, 2011), pp. 440~441. 독일연방정부는 1991 년부터 2005 년까지 15 년간 1 조 4,000 억유로 (1,750 조원 ) 를지출하였다고발표하였다. 42 통일비용 편익연구의새로운접근

70 제적변화를살펴보고, 둘째, 독일통일에있어서의비용과편익을분석한주정부혹은연방정부등현재까지독일의연구동향과이로인해도출할수있는연구의주요쟁점들을소개하며, 셋째, 독일통일에있어서의비용과편익을분야별로소개및분석할것이다. 이렇게함으로써독일의경험과교훈을통해한반도통일의비용과편익연구에의시사점을도출하고자하는것이바로본장의목표이다. 독일의통일이우리에게이상적인모델이될수는없지만, 우리가맞게될통일시대를대비해서편익을극대화하고비용을최소화할수있는정책개발에중요한시사점을주는사례라는점에서이러한사례분석은그의미가적지않다고할수있을것이다. 1. 독일의통일과정및사회경제적변화 가. 독일의통일과정과통일의목표 (1) 통일과정 1989년가을라이프찌히에서시작된시민봉기에서부터 1990년 10월 3일통일의완성까지통일과정에서발생했던주요사건들을정리하면다음과같다. 첫째, 1989년 10월 9일동독남부의중심도시인라이프찌히에서의대규모민주화시위가발생하였다. 이어서 11월 9일베를린장벽의개방이이루어졌다. 이것은동독정부의여행자유화조치에대한언론의오보가계기가되었지만민주화에대한국민들의요구가장벽의개방을가져온것으로볼수있다. 1990년 3월 18일동독지역에서의첫번째자유총선이있었으며, 1990년 5월 18일 통화 경제 사회통합에대한국가조약 이동서독간에체결되었다. 이조약에서는 1:1 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 43

71 통화통합비율이결정되었고, 사회적시장경제에의한경제통합과이 에상응한사회보장제도의실시가명시되었다. 그림 Ⅲ-1 독일의통일과정 출처 : 통일부, 독일의통일 통합정책연구 : 독일통일 20 년계기 - 제 1 권분야별연구 ( 서울 : 통일부, 2011), p 년 7월 1일부터서독의마르크 (D-mark) 화가동독지역에서공식적으로유통되기시작하였다. 1990년 8월 23일동독이 10월 3일에서독으로편입되는것에대한동독의회의승인이있었다. 1990년 8월 31일에는통화 경제 사회통합에대한조약 ( 통일조약 ) 이체결되었다. 1990년 9월 12일전체독일의완전한주권인정을위한모스크바에서의 2+4회담이개최되었고 1990년 10월 3일독일통일이공포되었다. 1990년 12월 2일에는통일독일의첫번째총선이열렸다. 이러한통일과정에서서독지역내에서는일부정치가와학자들이점진적인통일을주장하기도하였지만, 동독지역주민들의즉각적인통일요구가이러한주장을압도하였다. 44 통일비용 편익연구의새로운접근

72 (2) 통일의의미와목표 독일에있어서통일의의미는비민주적정치체제와계획경제의동독이민주적정치체제와시장경제의서독과통합함으로써독일에서민주적인정치체제와사회적시장경제체제가정립된것으로요약할수있다. 따라서독일통일의비용과편익은정치적, 경제적통합과동독지역의체제전환의결과로파악할필요가있을것이다. 독일에있어서통일의목표는첫째, 헌법에제시된국가의목표로서민주주의의확립, 사회국가성 (Sozialstaatlichkeit) 의확립, 연방제의수립, 법치국가의보장등을들수있다. 둘째, 사회적목표로서사회적시장경제의창출을들수있다. 셋째, 기본권과관련하여사회적시장경제에맞는소유제도의확립, 균등한생활보장, 지역에서경쟁의균등한기회제공확립, 공동의환경개선등을들수있다. 이외에도공동국내시장형성, 생산요소의이동성보장, 극심한인구이동방지, 단일통화유통지역형성, 통일적인교통, 통신, 에너지, 법, 교육인프라구축, 공동의연방시설설치, 새로운연방주창설, 공동의공적재정부문및지출부문설치, 통일과정에서의불화나갈등방지등도통일의주요목표라고할수있다. 이러한목표의달성이사실상통일을통해독일정부가기대하는궁극적인편익이라할수있을것이다. 정치, 경제, 사회, 문화, 환경등각분야를망라해서설정된이러한목표를달성하기위해투입되는비용이바로실질적인통일비용이라할수있을것이다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 45

73 나. 통일이후사회경제적변화 (1) 인구구조의변화통일과더불어서나타난가장큰사회경제적변화는자유로운인구이동과이에따른동서독지역의인구구조변화였다. 통일이후서독지역으로의인구이동으로동독지역의전체인구는 13% 감소하였다. 통일직전인 1989년동서독의전체인구는약 7,868만명이었으며, 인구에서동독은서독의약 1/4수준이었다. 통일이후동독지역인구는 1989년 1,515만명에서 2007년 1,314만명 ( 베를린제외 ) 으로 201만명 (13%) 감소한반면서독지역은 497만명 (8%) 증가하였다. 인구이동에있어서 1990년부터 2008년까지약 430만명의동독지역주민들이서독지역으로이주하였고, 250만명의서독지역주민들이동독지역으로이주하였다. 21 동서독지역간인구이동만으로는 180만명이동독지역에서감소한것이다. 서독지역으로의이주가주로교육과일자리때문이었다면, 동독지역으로의서독주민이주는공무원및기업관계자그리고대학생들이었다. 통일이후동독지역대학들에대해연방정부의지원이집중되었고, 우수한교원과기자재를확보한동독지역대학으로서독지역대학생들이유학하는경우도많았던것이다. 전체적으로볼때, 서독지역으로의이주는통일초기 2~3년에집중되었다가 1997년에는동서독지역간이주가균형을이루었다. 그이후서독지역으로의이주가다시다소증가하는추세를보였지만, 2000년대후반에들어서다시균형을 21_ U. Blum and J. Ragnitz (eds.), Regionalisierung von oeffentlichen Ausgaben und Einnahmen-eine Untersuchung am Beispiel der Neuen Laender (Halle: Institut fuer Wirtschaftsforschung Halle, 2009), p 통일비용 편익연구의새로운접근

74 이루고있다. 그림 Ⅲ ~2009 년독일내이주 ( 단위 : 1 천명 ) 출처 : 독일연방통계청, (2) 산업구조의변화와경제성장 통일이후동독지역에서는서독에서 20~30년이소요되었던 3차산업화 가통일초기 2~3년사이에급속히진행되었다. 이것은통화통합과즉각적인기업의민영화에따른결과라고할수있다. 광공업중심의동독지역산업구조 (1 2 3차생산액기준: 10% 61% 29%, 1989년 ) 가서독지역 (3% 28% 69%, 2006년 ) 과유사하게서비스업중심 (4% 24% 72%, 2006년 ) 으로재편되었다. 22 연방의재정지원과산업구조의현대화로동독지역 1인당 GDP는 22_ 이상준, 통일20년동독지역의국토변화와시사점, 국토정책브리프 ( 안양 : 국토연구원, 2010), p. 2. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 47

75 1991 년서독의 33% 수준에서 2008 년 80% 로성장하였다. 이러한성장 이사실상통일이가져온가장큰편익가운데하나였다고할수있을 것이다. 그림 Ⅲ-3 동서독지역제조업부문수출비중의비교 출처 : 할레경제연구소, 향후동독지역산업부문의성장에있어서주요과제는다음과같이요약할수있다. 23 첫째, 투자유치에있어서대기업본사유치보다는중소기업유치에유리한환경조성이필요하다. 둘째, 중소기업들의연구개발활동에대한정부차원의지원을강화하고기업간네트워킹 (networking) 과클러스터형성 (clustering) 에초점을맞출필요가있다. 셋째, 수출부문의역량을보다강화할필요가있다. 23_ 2011년 6월 8일할레경제연구소하임폴드 (Heimpold) 박사와의인터뷰를통해정리하였다. 48 통일비용 편익연구의새로운접근

76 이러한과제들은통일이후북한지역의경제성장에도시사하는바 가크다. 한국은동독지역의중소기업성공사례를심도있게연구해서 향후북한지역경제개발에활용할필요가있다. 그림 Ⅲ-4 통일후동독지역경제성장 출처 : 할레경제연구소, (3) 도시개발및건설투자에의한환경의변화통일이후동독지역개발의최대과제가운데하나는노후된도시를정비하고현대화하는것이었다. 이때문에동독지역도시에서는다양한형태의정비사업이진행되었으며, 이를위해연방정부가적극적인지원을하였다. 도시개발부문에대한연방의지원은통일이후구서독보다는구동독에집중되었다. 그만큼구동독의도시개발이시급한과제였기때문이다. 2006년기준으로구동독에대한연방정부의도시개발부문투자지원은구서독보다도많았다. 독일전체의도시개발부 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 49

77 문투자지원액 5억 4,600만유로가운데 57.7% 인 3억 1,500만유로가구동독에지원되었다. 24 통일이후동독지역의재건을이끈결정적동력은건설부문이라고할수있다. 이때문에통일이후전개된구동독의투자특성을구서독과비교해보면, 구동독의주민 1인당건설부문의투자가설비부문의투자보다월등히높았음을알수있다. 구서독의경우에는건설투자와설비투자의차이가크지않았으나구동독은그격차가 1990년대에특히컸음을알수있다. 통일이후동독지역의도시및인프라개발을위한연방정부의집중적인투자는가시적인성과를가져왔다. 이러한물리적여건의개선은동독지역주민들에게통일의편익을체감케해주었던핵심요인이었다. 그림 Ⅲ-5 연방정부의도시개발지원추이 주 : 검은색이구서독, 회색이구동독임. 세로축은천유로 (Euro) 임. 출처 : Bundesministerium fuer Verkehr, Bau und Stadtentwicklung 2006, p _ Bundesministerium fuer Verkehr, Bau und Stadtentwicklung 2006, p 통일비용 편익연구의새로운접근

78 그림 Ⅲ-6 통일후구동독과구서독의주민 1 인당투자액추이 출처 : Bundesministerium fuer Verkehr, Bau und Stadtentwicklung 2006, p 표 Ⅲ-1 통일이후동서독지역의주요지표변화 구분 동독지역 서독지역 인구 ( 천명 ) 15,150 13,140 62,063 67,028 면적 (km 2 ) 108, , , ,257 인구밀도 ( 명 /km 2 ) 전체취업자수 ( 만명 ) , ,242.3 고용비율 (%) 1 인당 GDP 1 차산업 차산업 차산업 ,840( 달러 )/ 7,330 유로 (1991) 21,294( 유로 ) 19,283( 달러 )/ 22,030 유로 (1991) 31,330( 유로 ) Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 51

79 구분 동독지역 서독지역 인당주거면적 (m 2 ) (2006) (2006) 가구재소비수준 하수정화시설공급비율 (%) 전화보유가구비율 (%) 자동차보유가구비율 (%) 인터넷연결비율 (%) (2004) (2004) 17.2(1988) 99.1(2008) 96.8(1988) 99.0(2008) 54.3(1988) 73.3(2008) 76.1(1988) 77.9(2008) (2008) (2008) 국토면적당총고속도로연장 (km/km 2 ) 국토면적당총철도연장 (km/km 2 ) (2005) (2005) 철도의전철화율 (%) 주 : 면적자료는국가정보원의 2009년자료, 통계에나타난독일통일 20년을참조. 1인당 GDP는베를린을제외함. 서독지역인구자료는베를린을포함함. 출처 : 이상준, 통일20년동독지역의국토변화와시사점, 국토정책브리프 ( 안양 : 국토연구원, 2010), p. 3. (4) 사회의전반적인민주화통일이후동독지역에는서독지역에서와같은민주주의체제가장착되었다. 동독체제에대한평가는독일의내적통일을위한중요한기여를하였다. 25 사회주의체제하에서억압되었던민주주의가회복되면서자유선거에따라정당정치와지방자치체제가구축되었다. 사회주 25_ Bundesministerium des Innern, Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit 2010 (2010), p 통일비용 편익연구의새로운접근

80 의체제하에서정치이데올로기를반영하여설정되었던도시와거리의이름도본래의이름을되찾았다. 26 동독시절의독재에대한평가와희생자의명예회복과배상을위한조치도이어졌다. 이러한사회전반의민주화는통일의가장커다란정치적, 사회적편익가운데하나라고할수있을것이다. 2. 독일통일비용 편익연구의동향과쟁점 통일이후통일비용에대한대중들의인식은극히미약하였다. 헬무트콜이텔레비전연설에서 1990년의 7월 1일경제통화사회통합조약이 5개동독지역의연방주들을 꽃피는아름다운곳 (bluehende Landschaft) 으로바로만들어줄것이라는말의미사여구에압도되어비용에대한인식이미약할수밖에없었던것이다. 하지만급속한경제발전에대한기대감이실망감으로바뀌면서통일비용은정치적논란의중심에서게되었다. 27 하지만독일사회에서통일의비용과편익에대한논의가크게활성화되지못했던것은비용과편익을단순비교하기어려운특수한상황때문이었다. 가. 관련연구동향독일의비용 편익에대한논의는양적으로나질적으로비용에대한연구가편익에대한연구보다훨씬많다. 투자비용에대한분석연구 26_ 칼마르크스슈타트 (Karl Marx Stadt) 는켐니츠 (Chemnitz) 라는본래의이름을되찾았다. 27_ Stephan Lessenich, Die Kosten der Einheit, < SFY2.pdf>. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 53

81 가대부분이고, 편익에대해서는계량적분석을한사례를찾아보기어렵다. 일부편익을논하는경우에도경제적화폐단위의편익에대한논의보다는주로사회적통합이나유럽전체에미치는경제구조의변화그리고동서독주민들이느끼는변화에대한설문결과등과같은지엽적인부분에대한논의가대부분이다. 독일통일의비용과편익을동시에포괄적으로다룬대표적인연구로는디터브루머호프 (Dieter Bruemmerhoff, 2000) 의 Nutzen und Kosten der Wiedervereinigung 가있다. 이연구에서는통일이후초기 5년간투자가갖는효과에대한심층분석과효과분석이이루어졌다. 이연구는경제성평가를계량적으로수행한점에서매우의미있는연구라고할수있다. 칼마이 (Karl Mai, 2005) 의 Kosten und oekonomischer Nutzen der deutschen Vereinigun 는통일초기효과와중장기적인효과등으로통일의효과를시기적으로분석한결과를제시하고있다는점이특이하다. 최근독일통일의경제적비용과편익에대한또다른논의는록스프룩 (Rok Spruk, 2009) 의논문에서살펴볼수있다. 여기에서는경제성평가보다는통일이후 GDP의성장과고용및임금수준을통해통일의편익을언급하고있다. 또하나의최근연구로는스테판레세니흐 (Stephan Lessenich, 2010) 의 Die Kosten der Einheit(The Cost of Unification) 가있다. 이연구에서는 1991~2008년까지동서독 1인당 GDP 수준의변화를통해통일이가져온경제성장의편익을제시하고있다. 특히, 이연구에서는 1991년과 2006년두번의설문을통해서독주민과동독주민의통일이주는긍정적인효과에대한인식의변화를비교하여제시함 54 통일비용 편익연구의새로운접근

82 으로써간접적인통일의편익을제시하고있다. 그외에제니퍼헌트 (Jennifer Hunt, 2006) 는 The Economics of German Reunification 을통해투자비와 GDP의변화, 실업율의변화등을분석하였고, 특히통일이서독지역과유럽에미치는효과에대해서도분석하고있다. 국내에서는김영윤 (2010) 의 독일통일에서의통일비용조달과시사점 이통일비용을소멸성비용, 회수가능한비용 ( 투자 ) 그리고손실로구분하고있다. 이연구에서소멸성비용은통일이되면서지출되어다른형태로회수되지못하고사라지는비용으로규정하고있으며, 회수가능한비용은지출을통해물적가치는사라지지만새로이재화와용역을공급하는수단을탄생시킬수있는투자성비용으로규정하고있다. 손실은통일로인해발생하는조세인상, 가계부담등경제적 심리적손실등을의미하는것으로규정하고있다. 김영윤의연구에서는통일에의한편익으로분단비용의절약, 이익창출, 정치 사회적이익등을들고있다. 분단비용절약편익은분단으로인해기존에소요되었던비용이없어지거나축소되는편익이며, 이익창출은통일에의해새로이창출되는이익을들수있다. 정치 사회적편익은인권보장, 자유신장, 소득분배의형평성확보, 사회복지의증가등의효과를포함하며실제화폐가치화하기어려운부분이많다. 김창권 (2005) 은독일통일비용을 통일후일정기간이내에동독지역의경제력이나동독주민들의 1인당국민소득이서독수준으로제고하는데지출해야하는동독지역으로의재정이전지출액 으로정의하기도하였다. 28 이외에도수많은투자비용에대한연구가있으나대 28_ 김창권, 독일통일비용 15년평가와시사점, p. 67. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 55

83 부분동독지역에투자규모와항목들에국한되어있는한계가있다. 통일이후독일에서는각종개발을위한정부지원에있어서어떠한공간적전략을추진할것인지에대한논의가없었다. 당시에는막대한자금을동독지역에시급히투입하는것만이주요과제였고자금의투자효과에대한논의는거의없었다. 이때문에자금지원의경제적효과에대한평가도취약할수밖에없었다. 이것이편익관련연구가취약한한원인이었다. 나. 독일통일비용 편익분석의쟁점 일반적으로비용 편익분석 (Cost-Benefit Analysis) 에서많이검토되고있는분석방식은구체적으로개별비용대비편익을검토하는것이다. 예를들면교통투자는도로건설등의일자리를창출하고시간비용을절감시켜주는편익을가져다주고사회적복지지출은수혜자의구매력을증진시키는편익을가져다준다는것이다. 인프라분야의경우비용은일반적으로공사기간에투입되는공사비와이용기간동안에투입되는유지관리비로구분된다. 따라서공사비는공사기간 ( 보통 3~ 5년 ) 에따라명확히산정되는반면에유지관리비는일반적으로편익이나타나고산정되는기간 ( 보통 20~30년 ) 동안의비용으로산정된다. 반면편익은흔히직접편익 ( 경제적편익 ) 과간접편익 ( 비경제적편익 ) 으로구분되며, 계상기간은도로의경우 20년, 철도의경우 30년등시설의특징에따라조금씩다르게산정된다. 따라서투입되는비용은단기간에부담으로느껴지는반면에편익은장기간에걸쳐발생하는것으로투자비의회수기간이긴특성을가지고있다. 독일통일의경우비용과편익산정에서쟁점이될수있는부분은 56 통일비용 편익연구의새로운접근

84 다음과같이정리할수있다. (1) 비용과편익의주체 통일의수혜자와피해자를살펴보는방식으로비용과편익을비교해볼수있는데, 어떤주체를설정하는가에따라비용과편익의규모가달라질수있다. 일반적으로동서독간재정이전을통해동독주민들이직접적인통일의수혜자이고서독지역주민들이세금부담증가로피해자로분류할수도있지만, 간접적으로는기업들의수익증대등으로서독주민들도수혜자로볼수있을것이다. 주민계층들간에도비용과편익을비교해볼수있는여지가있다. 동독지역연금생활자들은 ( 높아진연금으로인해 ) 수혜자들인반면에동독지역의노령근로자들은실직으로인해피해자로볼수있다. 통일이후교육받고이동성이높은젊은이들은새로운기회를갖게되었다는측면에서통일의가장큰수혜자라고할수있을것이다. 비용과편익에대한개념설정과관련한또하나의쟁점은동독지역과서독지역또는독일전체에대한비용과편익의영향을구분할수있는가에있다. 동독지역에대한비용과편익, 서독지역에대한비용과편익그리고독일전체의비용과편익이서로밀접한연관관계에있기때문이다. 서독지역에게는편익이되는항목이동독지역에게비용이되는경우가있을수있고, 그반대의경우도있을수있다. 독일전체적으로는편익이지만계층별, 지역별로차이가있어서편익이큰계층과지역이있는반면에상대적으로편익이적은계층과지역이있을수있다. 비용의경우도마찬가지이다. 이때문에독일내에서는통일후동독지역에대한투자비용을통일비용에포함시켜서는안된다는주장도제기되고있다. 29 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 57

85 (2) 시간범위설정비용과편익검토의시간적범위설정과관련해서도다양한시각이있다. 통일이전대동독지원차원에서투입된비용까지포함할것인지여부도거시적측면의비용이라는차원에서논의될여지가있다. 통일이후언제까지의시점을기준으로비용과편익을논할것인가도논란의여지가있다. 1990년정치적통일이후현재 (2011년) 시점까지의 20년을평가의범위로볼수도있고, 1990년부터베를린으로의연방정부이전이완료된 1999년까지 10년을평가의대상으로할수도있다. 독일연방정부는 1999년까지를통일관련비용지출의주요기한으로보고있다. 독일내에서는통일이된 1990년이후부터 1차연대프로그램 (Solidarpark Ⅰ) 의종료시점인 2005년까지를시간적범주로보는전문가들이많다. 30 가장최근에독일연방정부가산출한통일관련지출보고서에서도 1991년부터 2005년까지 15년간을조사분석의대상으로삼은바있다. 31 관련연구들을종합해보면, 시기적인구분에따라통일의 초기 5년 (1990~1995년), 중기 (1990~2010년) 그리고포괄적으로 20년(1990~ 2010년 ) 등으로구분할수있을것이다. 어느시점을중심으로분석할것인지는분석주제에따라차등적으로검토될필요가있을것이다. 특히인프라의경우공사기간이길고투자비역시크기때문에장시간비 29_ H. Flassbeck and Gustav A. Horn, German unification: an Example for Korea? (Aldershot: Dartmouth Publishing Company Limited, 1996), pp. 189~ _ 2005년까지 15년간총 1조 4,000억유로 (1,750조원 ) 를통일비용으로지출한것으로알려지고있다. 염돈재, 올바른통일준비를위한독일통일의과정과교훈 ( 서울 : 평화문제연구소, 2010), p _ U. Blum and J. Ragnitz (eds.), Regionalisierung von oeffentlichen Ausgaben und Einnahmen-eine Untersuchung am Beispiel der Neuen Laender, p 통일비용 편익연구의새로운접근