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1 금융부문의유사행정규제에관한연구 151 규제연구제 20 권제 2 호 2011 년 12 월 금융부문의유사행정규제에관한연구 이혜영 * 박장호 ** 최성락 *** 주용환 **** 현정부의다양한규제개혁성과에도불구하고우리나라에서금융부문은여전히규제가과다한대표적인영역으로인정되고있다. 그러나실제규제개혁위원회에등록된금융부문등록규제는전체등록규제의 7% 정도로나타나고있으며이것만으로는금융부문의규제가과다하다고말하기어렵다. 본연구에서는이와같이국민이체감하는규제와등록규제정도의차이가발생하는주요원인의하나가금융부문공공기관의유사행정규제인것으로파악하고, 금융부문에서의유사행정규제를분석하고이를규제개혁위원회등록규제와비교하였다. 이를통해금융부문규제개혁에대한시사점을도출하였다. 금융위원회를주무부처로하는 7개공공기관을대상으로정관, 약관, 내부규정등에규정된유사규제를분석한결과총 534건의유사행정규제가도출되었다. 금융관련등록규제의약 60% 정도가추가적으로유사행정규제형태로존재하고있으며, 의무부과에해당하는비중이컸다. 즉국민들이체감하는금융규제는등록규제와유사행정규제를합한부문으로볼수있으며, 금융부문유사행정규제는규제개혁체감도를낮추는주요원인이되고있다는것을확인할수있었다. 따라서향후금융부문규제개혁을추진하는데있어서유사행정규제에대한고려가필요하다. 핵심용어 : 유사행정규제, 규제개혁위원회, 등록규제, 금융위원회, 공공기관 * 제 1 저자, 광운대학교행정학과 (hylee@kw.ac.kr) ** 제 2 저자, 국무총리실경제규제관리관 (zen135@naver.com) *** 제 3 저자, 동양미래대학경영학부 (haihaba@chol.com) **** 제 4 저자, 광운대학교행정학과 (rgriffon@nate.com) 본연구는 2010 년도국무총리실연구용역과제 공공기관유사행정규제정비방안연구 의일부를소논문으로발전시킨것임을밝힌다. 접수일 : 12/6, 게재확정일 : 12/14

2 I. 서론 1990년대말외환위기이후우리나라는적극적으로규제개혁을추진해왔다. 특히현정부들어서는규제개혁을국정의최고우선순위로설정하여정책적규제의개혁, 제도선진화를추진했으며, 그결과실제상당한규제정비및합리화를이룬것으로평가되고있다 ( 전경련, 2008). 예를들어산업단지인허가절차의경우최대 48개월이걸리던것이 6개월로획기적으로단축되었으며, 한시적규제유예제도의도입을통해기업의부담을실질적으로완화하였다. 이러한성과에도불구하고국민입장에서는여전히정부의규제가과다하다고인식하고있다. 특히금융부문에서규제완화, 규제합리화에대한체감이거의이루어지지못하고있다. 금융부문의특수성상시스템보호및금융소비자보호를위한적절한규제가필요한것은사실이나이러한건전성규제외에도금융기관의일반영업행위에관한규제가광범위하게존재하고있다. 그렇기때문에금융부문은우리나라에서대표적으로규제가많은부문으로받아들여지고있으며, 금융부문에대한규제개혁체감도역시낮게나타나고있다. 그러나금융부문과관련하여실제규제개혁위원회에등록되어있는규제는많지않다. 규제개혁위원회에등록되어있는금융규제는 2010년도말기준 843건으로전체등록규제 1만2,059개중약 7% 를차지하고있는데, 이러한비중으로볼때금융규제가전체규제에서특별히더많다거나더큰비중을차지한다고보기는어렵다. 이와같이금융부문에서등록된규제의비중과실제국민이느끼는규제의비중에차이가상당히존재하는데, 아직까지그이유에대한선행연구는거의없다. 기존의금융규제연구들은주로금융규제개혁을위한처방적연구이거나금융규제정책결정에대한실증적연구들이었다. 기존연구들은규제개혁의정책적방향을제시하거나금융규제정책결정의정치

3 금융부문의유사행정규제에관한연구 153 적측면을부각하는데의의가있지만, 금융부문규제개혁의체감도가낮게나타나는이유에대하여통찰력을제공하지는못한다. 기존연구의한계를극복하기위하여본연구에서는유사행정규제관점에서금융규제를분석하고자한다. 기존의연구들은금융규제에대해접근을하면서주로공식적인법규위주의접근을하고있다. 그러나금융부분의규제현상을제대로파악하기위해서는법령상의규제뿐아니라공공기관의유사행정규제를파악하는것이필요하다. 일반국민들은실제금융활동을하면서국가기관보다는금융관련공공기관을더자주접하고있으며, 따라서공공기관에서이루어지는국민에대한권리제한, 의무부과가국민입장에서는더욱규제로서체감될수있다. 그러나공공기관의유사행정규제를통하여이루어지는권리제한및의무부과는국가기관에의한것이아니기때문에공식적인규제심사과정에서제외되어규제개혁의사각지대로남아있는실정이다. 따라서본연구에서는금융부문에서규제개혁위원회의등록규제수준과국민이체감하는규제현실이괴리되는주된원인중하나로인정되는유사행정규제의현황을파악하고자한다. 금융위원회소속의 7개공공기관을연구대상으로, 이기관들의내부규정을중심으로유사행정규제를분석한다. 또한공공기관유사행정규제의현황을규제개혁위원회의등록규제와비교분석하여향후금융부문규제개혁에대한시사점을도출하고자한다. II. 금융부문유사행정규제에관한이론적고찰 1. 금융규제의근거와특수성 금융부문의세계화가진전되고경쟁이심화되면서금융부문규제의근거로서개별금융기관의건전성과금융제도의안전성이좀더중요해졌다. 금융부문의건전성과안전성은흔히혼용하여사용하기도하지만엄밀하게는서로구분되는개념이다. 금융부문의안정성규제는금융기관의부실이가져오는사회적비용이사적비용을초과하기때문에순수하게시스템보호차원에서금융부문을규제하는것이다. 반면건전성규제는개별금융기관에초점을두는것으로, 한금융기관이부실하게될때금융시스템전체에영향을미치지는않지

4 154 규제연구제 20 권제 2 호 2011 년 12 월 만해당금융기관에서손실을보는투자자를보호하기위해금융기관의안전과건전성을규 제하는것이다 (Goodhart et al., 1998). 금융규제에대한주요한이론적근거로는외부효과와정 보의비대칭성이있다. (1) 외부효과와시스템보호외부효과를금융부문에적용하면한은행의파산이다른은행의경영상태에대한신뢰를악화시켜다른은행에서도예금인출사태를발생시킬수있고이는결국금융부문을불안정하게만든다. 이를뱅크런 (bank run) 이라고하는데, 이는금융규제의중요한이론적근거가된다. 즉금융기관, 특히은행의실패의사회적비용이사적비용을초과하는데, 이러한잠재적사회적비용이금융기관의의사결정에서고려되지못하므로시스템보호를위한금융규제가이루어진다. 시스템규제는어떤금융기관의부실이다른금융기관의위기로확산되는것을막기위한일종의방화벽으로서지급준비금제도, 최저자본금요건, 예금보험등이대표적이다. 또한, 이러한금융서비스에서외부성은자본적정성요구 (capital adequacy requirements) 와관계된다 (Kay and Vickers, 1990: 226). (2) 정보의비대칭성과투자자의보호금융서비스는고객의요구에적합한전문화된정보를제공하는것이라고볼수있다. 금융시장에서정보의문제는대략두가지다 (Mayer, 1995). 첫째, 다른상품들과다르게금융서비스의제공은고객과금융기관간의지속적인관계를포함한다. 예를들어투자관리자는일반상품서비스와같이 1회성서비스를제공하기보다는일정기간동안서비스를제공한다. 둘째, 서비스의질을평가하기어렵다. 서비스의질을평가하기어려울경우수요자와공급자사이의정보비대칭성 (asymmetry of information) 이발생하기쉬운데, 금융서비스의공급자와수요자사이에존재하는이러한정보의비대칭성은금융규제의중요한근거가된다. 1) 정보의비대칭성문제는금융부문에서규제기관과피규제산업의관계를이해하는데중 1) 금융부문의정보의비대칭성은금융기관과예금자및투자자간에, 금융기관 ( 주로은행 ) 과대출자간의정보의비대칭성문제로나누어볼수있다. 정보의비대칭성문제는근본적으로도덕적해이와역선택의문제를야기한다.

5 금융부문의유사행정규제에관한연구 155 요한개념이다 ( 이혜영, 2004). 예를들어 Mishkin(2001) 은은행부문에있어서정부차원의안전망 (safety net) 이존재함으로써생기는도덕적해이를방지하기위해은행부문에대한규제가이루어진다고하였다. 이때의도덕적해이문제는상당부분규제기관과피규제자의정보의비대칭성문제로부터기인한다. 정보의비대칭성을완화하기위한규제는궁극적으로투자자를보호하려는규제목표를가진다. 정보의비대칭성을감소시키기위해서는기본적으로금융기관및기업을선별하고감시하는것을필요로한다. 역선택의문제는적절한테스트 (fit and proper test) 를부과함으로써, 도덕적해이문제는기업의행위 (conduct of business) 를감시함으로써감소될수있다 (Mayer, 1995: ). 금융시장에서는금융서비스제공자와고객간의정보의비대칭성뿐아니라금융기관과관련이있는소수의이해관계자의정보독점이나정보전용이문제가된다 ( 정운찬, 1991: 35-37). 또한, 전문경영인과주주간의정보의비대칭성도금융규제의근거가된다. 이러한금융부문의특성들로인하여금융부문은다른경제분야에비하여다양한다수의정부규제가적용되고있다. 그리고정식규제만이아니라유사행정규제도금융부문에서다양하게존재한다. 2. 유사행정규제의특성 (1) 유사행정규제개념과의의유사행정규제에대한학문적이고법적인개념은정립되어있지않다. 다만, 정부기관에서정부산하기관등에대한규제관리를하면서실제적인개념으로서활용되고있다. 우선, 감사원 (2009) 에의하면, 유사행정규제는정부산하기관, 유관단체, 법인협회등이각종정관이나내규등의규정으로국민, 기업, 회원등에게부담을주거나의무를부과하는것을말한다. 이러한유사행정규제는주무관청과협회의관계, 협회와회원사의관계, 협회와국민과의관계, 내부업무규제등네가지분야로유형화할수있으며, 유형별대표적인사례로임원선출에대한주무관청의승인, 협회가입을의무화하거나탈퇴를제한하는조항, 현금으로만수수료를징수하는행위, 법적근거가없는위임업무수행등이있다고한다. 또한, 국무총리실 (2005) 에의하면, 유사행정규제는행정규제기본법상의행정규제는아니나정부산하기관 유관단체 법인 협회등준공공기관이각종정관 내규등의규정으로

6 156 규제연구제 20 권제 2 호 2011 년 12 월 국민 기업 회원 ( 사 ) 등에게부담을주거나의무를부과하는것을말한다. 정관은법인의형태를지니고있는모든조직에서제정되고있으며, 고객을대하는모든회사에도회사와고객과의관계에관한약관이존재한다. 따라서공공기관과국민들과의관계를규정하는정관, 내규, 약관등이바로유사행정규제로인정되지는않는다. 하지만공공기관의약관, 내규등의경우, 일반적인회사등에서사용되는약관, 내규보다더국민의권리를제한하거나의무를부과하는조항이존재한다. 또한법령의위임을받아공공기관의정관등으로설치되는조항도존재한다. 이와같이법령의위임을통한대고객관계규정이나, 일반적인상법상원칙을벗어나는고객관계에대한규정은실질적으로공공기관이국민에대하여우월적위치에서제정되는규정이라할수있다. 국민들과평등한관계에서설정되는규정이아니라국민들에대하여우월적위치에서설정되는규정은일종의규제적성격을지니고있는것으로서, 이러한규정이유사행정규제로인정될수있다. 유사행정규제의실제적쓰임일고려할때, 유사행정규제는 (i) 공공기관의정관, 규정, 약관등으로인해발생하는것으로법령에의해발생하는것이아니며, 공공기관내부규정에의해추가적으로발생하는것, 그리고 (ii) 국민이나회원등피규제자에게의무부담, 권리제약하는규제적속성을가진것으로특징지을수있다. 한편유사행정규제에대한 2009년의감사원연구를보면, 유사행정규제를반드시부정적인것으로만파악하지는않는다. 실제공공기관이위임 위탁받은업무를수행하면서국민에게권리제한및의무부과를하는것은불가피한측면이있다. 따라서유사행정규제라는개념은부정적인개념이라기보다는가치중립적인개념으로볼수있다. 결론적으로유사행정규제는국가및지방자치단체로부터권한을위임받은공공기관이특정한행정목적을수행하기위하여국민의권리를제한하거나의무를부과하는것으로서각종정관, 약관및내규등에규정되는사항으로정의될수있다. 이와같이유사행정규제를규정하는경우 (i) 정부규제의판단기준을근거로공공기관유사행정규제를도출하게될수있으며, (ii) 공공기관에의한미등록규제사항을체계적으로파악할수있다는장점이있다. 2) 공공기관의정관, 약관, 내규등의규정에는유사행정규제에속하는사항이있고, 일반적인상법상내부규정, 조직내부에서필요한내부규정등이존재한다. 해당조항이과연개 2) 다만, 기존유사행정규제에관한부정적인기존통념을감안할때유사행정규제라는명칭보다는 공공기관규제 로표현하는것에대해고려해볼필요가있을것으로판단된다.

7 금융부문의유사행정규제에관한연구 157 선이필요한유사행정규제인가를판단할때는 1 국민기업등에불필요한부담을주는지여부, 2 상위법령의위임한계내의것인지여부 ( 법적근거유무포함 ), 3 유사중복적인절차인지여부, 4 공급자 -수요자간불평등요소의존재여부등의기준이활용될수있다 ( 이혜영 최성락, 2010). 이와같이유사행정규제는공공기관에서이루어지는규제라할수있다. 따라서유사행정규제를파악하기위해서는먼저공공기관의개념과범위는어떠한지살펴볼필요가있다. 공공기관은 공공기관의운영에관한법률 제4조에규정되어있다. 3) 또한, 공공기관의운영에관한법률 제5조는공공기관의종류에대해규정하고있는데, 기획재정부장관은공공기관을공기업 준정부기관과기타공공기관으로구분하여지정하되, 공기업과준정부기관은직원정원이 50인이상인공공기관중에서지정하도록하고있다. 기획재정부장관은위법제5조제1항의규정에따라공기업과준정부기관을지정하는경우, 공기업은자체수입액이총수입액의 2분의 1 이상인기관중에서지정하고, 준정부기관은공기업이아닌공공기관중에서지정하며, 공기업과준정부기관을제외한기관을기타공공기관으로지정한다. 이상과같은개념과정의및절차에따라 2010년도전체공공기관의수는 296개기관으로서공기업및준공공기관 101개기관, 기타공공기관이 185개기관이다. 4) 3) 공공기관의운영에관한법률 제 4 조에제 1 항에의하면기획재정부장관은국가 지방자치단체가아닌법인 단체또는기관 ( 이하 기관 이라한다 ) 으로서다음각호의어느하나에해당하는기관을공공기관으로지정할수있다. 1. 다른법률에따라직접설립되고정부가출연한기관, 2. 정부지원액 ( 법령에따라직접정부의업무를위탁받거나독점적사업권을부여받은기관의경우에는그위탁업무나독점적사업으로인한수입액을포함한다. 이하같다 ) 이총수입액의 2 분의 1 을초과하는기관, 3. 정부가 100 분의 50 이상의지분을가지고있거나 100 분의 30 이상의지분을가지고임원임명권한행사등을통하여당해기관의정책결정에사실상지배력을확보하고있는기관, 4. 정부와제 1 호내지제 3 호의어느하나에해당하는기관이합하여 100 분의 50 이상의지분을가지고있거나 100 분의 30 이상의지분을가지고임원임명권한행사등을통하여당해기관의정책결정에사실상지배력을확보하고있는기관, 5. 제 1 호내지제 4 호의어느하나에해당하는기관이단독으로또는두개이상의기관이합하여 100 분의 50 이상의지분을가지고있거나 100 분의 30 이상의지분을가지고임원임명권한행사등을통하여당해기관의정책결정에사실상지배력을확보하고있는기관, 6. 제 1 호내지제 4 호의어느하나에해당하는기관이설립하고, 정부또는설립기관이출연한기관이다. 4) 부처별로보면, 기획재정부산하 3 개기관교육과학기술부산하 40 개기관, 법무부산하 3 개기관, 국방부산하 3 개기관, 행정안전부산하 4 개기관, 문화체육관광부산하 30 개기관, 농림수산식품부산하 9 개기관, 지식경제부산하 61 개기관, 방송통신위원회산하 2 개기관, 보건복지부및여성가족부산하 18 개기관, 환경부산하 4 개기관, 노동부산하 11 개기관, 국토해양부산하 31 개기관, 국무총리실산하 24 개기관, 국가보훈처산하 3 개기관, 문화재청산하 1 개기관, 산림청산하 1 개기관, 농촌진흥청 1 개기관, 중소기업청산하 7 개기관, 특허청산하 4 개기관, 금융위원회산하 17 개기관등이다.

8 158 규제연구제 20 권제 2 호 2011 년 12 월 (2) 유사행정규제판단기준앞서유사행정규제는공공기관에서이루어지는정부규제로정의하였다. 이에따라유사행정규제여부에대한판단은기본적으로행정규제의판단기준과동일하다고할수있다. 규제개혁위원회 (2009) 의행정규제개념및판단기준을원용하여유사행정규제를판단할수있는데, 공공기관의정관, 약관, 내규등의규정중에서유사행정규제여부를판단한주요기준은다음과같다. 우선, 특정한행정목적의실현이아닌일반민상법과관련된사항인경우유사행정규제가아니라고할수있다. 하지만, 민법및상법과관련된사항이라하더라도일반적인민상법규정보다강화된요건등이명시되어있는경우유사행정규제로판단된다. 둘째, 보조, 출자범위내에서지도감독에관한사항은유사행정규제가아니다. 다만, 1 국가출자비중에비해서과다한지도감독을규정하거나, 2 기관운영에대한전반적인지도감독이이루어질경우유사행정규제로판단할수있다. 셋째, 지원을위한대상자선정기준 ( 지급기준, 선정기준, 지원한도, 대출이율등 ) 등은금융위원회산하공공기관에서많이나타나는내부규정이다. 이러한지원을위한규정들은일반적으로규제에포함되지않는다. 하지만 1 지원후에의무가수반되는경우, 2 보조금목적과직접적관련없는기준, 3 승인조건또는매칭펀드요구등민간이일정한행위를할것을지원의요건으로하는경우, 4 과다한지도감독등은규제로간주된다. 넷째, 보조, 지원, 자격증재교부등을받기위해필요한신청이나청구절차등은유사행정규제가아니지만, 필요최소한절차로서의신청서외에각종증명서등을추가적으로제출토록하는경우에는규제에속한다. 다섯째, 일단지원을수행한후에수급자귀책사유에따라지원이중지되는경우, 또는지원을환수하는조치등은유사행정규제가아니라고본다. 여섯째, 지정등이강제적이아닌경우유사행정규제는아니지만, 1 지정으로인한실질적이익이큰경우, 2 검사시기, 샘플제출방법, 요건을갖춘경우에만선별적검사하는경우는유사행정규제로본다. 일곱째, 수익자부담원칙에서부과되는수수료율및사용료는유사행정규제아닌것으로본다. 하지만수수료원인행위가임의적, 선택적이아니라의무적, 강제적인경우유사행정규제에포함된다.

9 금융부문의유사행정규제에관한연구 159 여덟째, 일반적인자료의요구 ( 보조, 지원, 계획수립, 지수개발목적등 ) 에관한사항은유사행정규제가아니다. 다만, 지도, 감독, 실태파악, 조사등을목적으로하는자료요구에관한사항은유사행정규제라할수있다. 아홉째, 상위법령에서선정기준이구체적으로정해져있고그기준이불변인상태에서사실판단을거쳐구체적으로규제대상을고시하는경우에, 상위법령은규제이지만하위법령은규제가아니다. 그러나상위법령이없는상태에서하위법령규정만존재할경우에는규제라할수있다. 그리고정의규정은원칙적으로유사행정규제아니지만정의규정이피규제자의범위, 대상등을직접적, 구체적으로정하는기능을가짐으로써국민의권리나의무부과가발생하는경우는유사행정규제로해석된다. (3) 유사행정규제유형분류를위한논의정부규제정책의유형분류는흔히경제적규제, 사회적규제, 행정적규제로나뉜다. 경제적규제는진입규제, 가격규제, 질적규제, 양적규제로분류될수있으며사회적규제는명령지시적규제, 시장유인적규제로대분된다. 공공기관의유사행정규제는정책차원의규제보다는기존의정부규제정책을보완하는명령지시적형태의행정적규제가많다. 따라서기존정부규제의유형분류를토대로유사행정규제를분류하기에는한계가있으며, 유사행정규제의특성을반영한새로운유형분류가필요하다. 우선유사행정규제는시간적차원에따라규제대상행위이전인가이후인가를기준으로사전적규제와사후적규제로분류될수있다. 또한, 규제의형식에따라 권리제한규제 와 의무부과규제 로분류될수있다. 그리고이권리제한규제와의무부과규제는세부적으로그목적에따라각각 2개의하위유형으로재분류될수있다. 권리제한 성격의유사행정규제의경우사업의수행여부를목적으로하는규제와사업의내용자체를제한하는것을목적으로하는규제로분류될수있으며 의무부과 성격의유사행정규제의경우피규제자의행위적의무를부과하는규제와금전적의무를부과하는규제로분류될수있다. 먼저, 사전적인권리제한규제는사업수행여부를제한하는규제와사업내용을제한하는규제라할수있는데, 이러한사전적인권리제한규제는사업을수행하거나지원을하는과정에서그사업내용을구체화한다는측면에서설정되는규제들이다. 이러한사전적권리제

10 160 규제연구제 20 권제 2 호 2011 년 12 월 한규제로는기준설정, 사전제출서류, 자격조건, 평가인증, 허가등, 가격설정등이있는데, (i) 기준설정은관련법령이나고시에근거가있는사업수행을함에있어서그기준을구체화하는경우이다. 기준설정은매우전문적인규제로서실질적인하위규제정책에해당한다. (ii) 사전제출서류는공공기관이관련사업을수행하면서허가, 등록, 기타신청을위해서서류를제출하도록하는규정이다. 일반적으로신청서등기본적인서류를요구하는것은규제로인정되지않지만, 신청서외에일반적이지않은부가적인서류를요구하는경우는규제로인정된다. (iii) 자격조건은세부사업을수행하고자하는사람이갖추어야할자격을규정하는조건이다. 자격조건은사람을주된대상으로한다는점에서기준설정, 서류제출등과차별화된다. (iv) 평가인증은기준설정과마찬가지로관련법령이나고시에근거가있는사업수행을함에있어서그기준을구체화하는경우이다. 기준설정은객관적인기준을제시한규정들이지만, 평가인증은공공기관이해당요구사항여부를충족하는지를평가 인증하도록한다는점에차별성이있다. (v) 허가등의경우일정사업을하기전에정부및공공기관의허가 등록 신고 인가등을받도록하는규제이다. 가장대표적인규제형식의하나이다. (vi) 가격설정의경우, 해당용역및서비스의가격을결정하거나가격범위를설정하는내용으로서, 규제이론적으로볼때가장원초적인경제적규제에해당한다. 기업본원적활동에영향을주는것이며따라서이론적으로는완화나폐지의대상이되는규제이다. (ⅶ) 권리제한의경우주로질서유지를위하여많이활용되는데, 일반적으로국민에게허용되는행위를제한하는경우이다. 사후적권리제한규제로서분류할수있는유형은취소철회, 검사, 이용제한, 관리감독등이다. 법령에포함되어있다면규제로서분류될사항들인데, 공공기관규정으로적용되어있기에규제로포함되지않는유사규제영역이다. 각유형별로살펴보면, (i) 취소철회는공공기관이해당사업을민간등에허용하면서, 만약민간등이해당사업을제대로수행하지아니하거나사업목적에맞지않게수행할때해당사업에대한허용을취소하거나철회하는규제이다. (ii) 검사는주로상위법령및고시를근거로공공기관이정부정책을시행하는경우로서, 사업자등의행위가올바르게되었는가를사후적으로검사하는규제이다. (iii) 이용제한은정부가서비스를제공하면서그이용을제한하는것으로질서유지및정책목적을달성하기위하여활용된다. (iv) 관리감독은공공기관이민간및사업자에대하여감독자의위치에서지시, 관리를하는과정에서발생

11 금융부문의유사행정규제에관한연구 161 한다. 공공기관이실질적으로규제기관인경우, 또는공공기관이투자자로서의권리를가지는경우주로관리감독이이루어진다. 다음으로사전적으로의무부과가이루어지는유사행정규제가존재하는데, 교육 금지 행위의무 책임등사업의대상자등에게추가적인의무를부과하는것이다. 각유형별로살펴보면, (i) 교육의경우는일반사업자가해당사업을수행하면서일정한교육을받을것을의무화하는것을내용으로한다. 교육을수료하지아니한경우사업권을취소하거나자격을제한하도록하는등실질적으로규제의성격을가진다. (ii) 금지의경우는일정한행위를하지않도록하는것으로그성격상행위의무와유사하다. 행위의무가구체적인행위 (action) 를취할것을요구하는규제라면금지는어떤행위에대하여무활동 (inaction) 을요구하는규제이다. (iii) 행위의무는사업자나국민이일정한행위를할것을의무지우는것으로, 가장대표적인규제양식중하나이다. (iv) 책임의경우는일반적인책임원칙보다국민에게과도한책임을주는경우및공공기관의책임을완화하는규정을사전에두고있는경우이다. 마지막으로사후적의무부과규제는행위적의무에보고, 자료제출이있으며, 금전적의무부과로는수수료, 부담금, 부가요금이있다. 각유형별로살펴보면, (i) 보고의경우는일반사업자및국민들이사업수행및운영을하면서관련된사항을공공기관에게보고하도록하는규제이다. (ii) 자료제출은관련자료를공공기관에게제출하도록하는경우인데, 보고는해당사실의발생을보고하도록하는데대하여, 자료제출은주로관련서류들을제출하도록하는데차별성이있다. (iii) 부가요금, 수수료의경우는공공기관에대하여금전적지출을하도록하는규제이다. 일반적인사용료의경우에는규제로볼수없지만사용료에부가되는부가요금, 연체료수준, 그리고통상적인수준을넘어서는사용료등은규제로인정된다. 지금까지살펴본유사행정규제의유형을도식화하면다음의 < 그림 > 과같다.

12 162 규제연구제 20 권제 2 호 2011 년 12 월 < 그림 > 유사행정규제유형분류 III. 연구범위및방법 본연구의분석대상공공기관은 공공기관의운영에관한법률 에따라공기업및준정부기관으로분류 관리되는기관중에서금융위원회를주무부처로하는공공기관이다. 해당공공기관으로는한국자산관리공사, 신용보증기금, 기술신용보증기금, 예금보험공사, 한국주택금융공사, 한국예탁결제원, 한국거래소등 7개기관이있다. 이중한국자산관리공사신용보증기금, 기술신용보증기금, 예금보험공사, 한국주택금융공사 5개기관은기금관리형이며, 한국예탁결제원, 한국거래소 2개기관은위탁집행형이다. 금융위원회를주무부처로하는공공기관중에서시장형공기업과준시장형공기업은존재하지아니한다. 공기업및준공공기관은총 101개기관이존재하는데, 그중약 7% 가금융위원회산하공기업및준공공기관에속한다.

13 금융부문의유사행정규제에관한연구 163 < 표 1> 본연구의분석대상기관 주무부처시장형공기업준시장형공기업기금관리형위탁집행형 금융위원회 한국자산관리공사, 신용보증기금, 기술신용보증기금, 예금보험공사, 한국주택금융공사 한국예탁결제원, 한국거래소 본연구에서는이들금융위원회산하공공기관들의정관, 약관, 기타내부규정들을그주요연구대상으로한다. 정관의경우각기관의주요한규정이기는하지만그내용은주로기관운영을위한조직체계및운영에대한것들이다. 따라서유사행정규제는정관보다는민간과의직접적인계약을내용으로하는약관, 또는기관의사업상내용을규정한사업규정들에존재할가능성이높다. 즉각기관의사업시행과관련한사항들을별도내부규정을통해다루고있는것이보통이어서, 유사행정규제들은사업시행과관련한내부규정집에서보다잘확인할수있다. 공공기관들의정관은일차적으로공공기관경영정보공개시스템인알리오웹 ( 을통해수집하였으며, 알리오웹상에정관이없는기관은개별기관홈페이지의경영정보공시란을확인하여수집하였다. 그리고내부규정집및약관은직접개별기관으로부터자료협조를받아연구를진행하였다. 각기관별로수집된규정은 < 표 2> 와같으며, 보다구체적으로사업관련규정을분석대상으로하였다. 5) 본연구자들은모든규정을검토하여유사행정규제를도출하는작업을수행하였는데, 총세번의검토와토론을통해유사행정규제를판단하고유형화하였다. 5) 7 개공공기관의사업관련규정은분량적으로총 4,000 여페이지에달한다.

14 164 규제연구제 20 권제 2 호 2011 년 12 월 주무부처공공기관수집된규정 금융위원회 기술신용보증기금 신용보증기금 예금보험공사 한국거래소 50 개세부규정파일 (28 개내부관리규정및 22 개사업관리규정 ) 전체규정집 전체내규집 ( 사업관련규정 - 1편, 2편, 3편, 내부관리규정 - 4편 ) 정관 1외 18개세부사업규정 내부관리규정 약 28 개규정 직제규정등다수 한국예탁결재원사업관련 19 개세부규정 _ 한국자산관리공사 < 표 2> 본연구의분석대상규정 정관 1 외사업관련 35 개세부규정 한국주택금융공사사업관련내규집 2 권내규집 Ⅰ 사업관련규정 ( 분석대상 ) 22 개사업관리규정 업무방법서등다수규정 4 편 1 편, 2 편, 3 편 18개세부사업규정 19개세부사업규정 35개세부사업규정내규집 Ⅱ -33개세부규정 IV. 금융부문공공기관의유사행정규제분석 1. 유사행정규제분석 금융위원회산하 7개공공기관의내부규정들을위에서살펴본유사행정규제기준에의하여추출한결과, 총 534건의유사행정규제가도출되었다. 이유사행정규제들은만약법률, 명령등에규정되었더라면규제개혁위원회의규제로등록될만한사항들이지만, 공공기관의내부규정이기때문에규제등록되지않는사항이라할수있다. 금융위원회유사행정규제의유형별분류분석결과는다음의 < 표 3> 과같다. 전체유사행정규제중에서가장큰비중을차지하는것은행위의무이다. 534개중에서 110개로약 21% 의비중을차지한다. 그리고보고에대한것이 99건으로 19%, 기준설정에대한것이 52건으로 10% 를차지하고있다. 전체적으로보면권리제한에대한것이 247건으로 46%, 의무부과에대한것이 287건으로

15 금융부문의유사행정규제에관한연구 165 구분 계 대구분 사전- 사후 각유형 개수 비율 소계 기준설정 사전자료제출 사전적규제자격조건 사업수행 (0.26) 평가인증 여부허가등 권리검사 제한사후적규제취소철회 (0.07) 가격설정 사전적규제사업내용권리제한 (0.44) 제한관리감독 사후적규제이용제한 (0.09) 교육 의무부과 행위적의무 금전적의무 < 표 3> 금융위원회유사행정규제분석결과 - 유형별 사전적규제 금지 신고 행위의무 (0.28) 보고 사후적규제자료제출 (0.23) 사전적규제책임 (0.01) 부가요금 사후적규제수수료 (0.01) 복합행위의무 + 보고 * 계 534 (100) 주 : * 행위의무와보고가동시에이루어지는규제의경우일반적으로는항이분리되어있어별개의규제로산정할수있었다. 그러나본사항의경우 [-- 를하고보고하여야한다.] 식으로행위의무와보고가하나의항에묶여져있어여기에서는복합으로표시하였다. 54% 에달한다. 권리제한보다의무부과에대한유사행정규제가더큰비중을차지하고있다. 그리고의무부과중행위적의무에대한것이 273건으로전체규제중에서 51% 에달하고있다. 그다음으로는사업수행여부를결정하는규제로서약 33% 가여기에해당한다. 또한사전적규제와사후적규제로구분할경우에는사전적규제가 312건으로 58%, 사후적규제는 223건으로 42% 정도이다. 사전적규제가사후적규제보다많은규제유형의성격을지니고있다. 위의유형분류를각기관별로세분하여분석한결과는 < 표 4> 와같다.

16 166 규제연구제 20 권제 2 호 2011 년 12 월 < 표 4> 금융위원회유사행정규제분석결과 - 기관별 권리제한 사업수행여부 사업내용제한 구분 사전적규제 사후적규제 사전적규제 사후적규제 기술신용보증기금 신용보증기금 예금보험공사 한국거래소 한국예탁결제원 한국자산관리공사 기준설정 사전자료제출 자격조건 평가인증 5 5 허가등 검사 1 1 취소철회 가격설정 권리제한 관리감독 이용제한 계 의무부과 복합 행위적의무 금전적의무 사전적규제 사후적규제 사후적규제 계 교육 금지 신고 행위의무 보고 자료제출 책임 부가요금 수수료 복합 (3.7) 20 (3.7) 12 (2.2) 355 (66.5) 125 (23.4) 2 (0.4) 534 (100) 금융위원회를주무부처로하는공공기관 7개의유사행정규제분포를살펴보면, 기관별편차가상당히심한것으로나타난다. 총 534개유사행정규제중에서한국거래소와관련된사항이 355건으로전체의 66.5% 에달한다. 금융관련유사행정규제중절대다수는한국거래소와관련된사항들이라할수있다. 그다음으로한국예탁결제원의유사행정규제가 125건으로 23% 이다. 이두기관의유사행정규제가약 90% 를차지한다.

17 금융부문의유사행정규제에관한연구 167 이와같이유사행정규제가이두기관에서집중되어나타나는것은, 이두기관이위탁집행형으로정부의관리감독업무를실질적으로위임받아활동하는영역이크기때문이라할수있다. 또한이두기관의업무는증권거래와관련된부문으로서전문적인사항이많아법령으로세부사항을규정하는경우가많지않다. 실질적으로는법령으로규정되어야할사항이많은부분금융관련공공기관에위탁되어운용되고있는실정이라할수있다. 2. 유사행정규제와등록규제 ( 규제개혁위원회 ) 의비교분석 위에서살펴본금융위원회관련공공기관의유사행정규제를규제개혁위원회의등록규제와비교분석하면다음과같다. 첫째, 2010년현재규제개혁위원회에등록된규제는총 1만2,059개에달한다. 주요규제는 7,038개이며부수규제는 5,021개이다. 6) 본연구에서유사행정규제는부수규제까지모두포함한것으로서규제개혁위원회의총규제수와비교될수있다. 규제개혁위원회에등록된금융위원회규제는 843개이다. 전체규제중 7% 가금융위원회규제이다. 하지만금융위원회업무와관련된유사행정규제는본연구에서 534개로산정되었다. 실제규제등록되어있는규제의약 63% 에달하는규제가추가되는효과를가진다. 물론이유사행정규제들은규제개혁위원회에등록된규제를상세화하고구체화하는성격을띠는규제들도많이존재한다. 그러나이경우실질적으로국민의권리를제한하거나의무를부과하는성격을가지는규정은법령규정이라기보다는유사행정규제규정이라할수있다. 등록규제외에유사행정규제가이렇게많이존재한다는사실은규제개혁위원회의등록규제가실제적인규제현실을제대로반영하지못할수있다는것을시사한다. 둘째, 규제개혁위원회의규제유형으로는그기능및성격에따라경제적규제, 사회적규제등으로구분하는방법, 그리고그실질적내용에따라유형 1, 유형 2, 유형 3 등으로구분하는방법이있다. 유형 1은일정한기준과요건을정해놓고국민으로부터신청을받아처리하는행정처분또는이와유사한사항으로서허가, 인가, 면허, 시험, 검사, 인증등으로구분된다. 유형 2는행정의무의이행을확보하기위해행정기관이행하는행정처분또는감 6) 부수규제는주된규제로부터파생되는것으로내용적으로연관성이있는규제로, 주된규제를부과하기위한사전절차적규제와주된규제의이행을담보하기위한사후보완적규제로서주된규제의일부분이되는규제

18 168 규제연구제 20 권제 2 호 2011 년 12 월 독에관한사항으로서시정, 개선조치, 지도, 조사, 과태료등행정질서벌등이다. 유형 3은일정한작위또는부작위의무를부과하는것으로신고의무, 보고의무, 제출의무, 금지등으로구분된다. 이러한규제개혁위원회의규제분류유형은본연구에서수행된유사행정규제유형구분과유사성을지니고있는데, 이러한규제개혁위원회의유형분류에따라본유사행정규제를재유형화한결과는 < 표 5> 와같다. 규제개혁위원회규제분류 유형 1 유형 2 유형 3 유형 1-1 < 표 5> 유사행정규제와등록규제의비교분석결과 등록규제유사행정규제유형분류유사행정규제 2,847 (23.6%) 사전제출서류, 허가등, 자격조건, 평가인증 88 (16.5%) 유형 (5.4%) 검사 1 (0.2%) 1,779 (14.7%) 6,784 (56.3%) 관리감독, 수수료, 부가요금, 취소철회 66 (12.3%) 신고, 보고, 자료제출, 기준설정, 금지, 행위의무, 교육, 이용제한, 권리제한, 책임 379 (71%) 계 12, 규제개혁위원회의등록규제를유형별로구분해보면유형 1에해당하는규제가 29%, 유형 2에해당하는규제가 14.7%, 유형 3에해당하는규제가 56.3% 에해당한다. 그런데유사행정규제의비중을살펴보면, 유형 1에해당하는규제가 16.7%, 유형 2에해당하는규제는 12.3%, 유형 3에해당하는규제가 71% 에해당한다. 규제개혁위원회의등록규제와유사행정규제를비교해보면, 유형 1의비중은유사행정규제에서감소하고유형 2의비중은큰변화가없는데반하여유형 3의비중은크게증가한다. 이러한유형비중의변동에서알수있는것은유사행정규제는법령상규제측면에서볼때주로유형 3은일정한작위또는부작위의무를부과하는것에큰의미가있다는것이다. 유형 1은사업을시행여부와관련된것으로서그권리제한, 의무부과정도가크다. 이러한사항은주로법령에규정되어야하며유사행정규제가직접적으로활동할수있는영역은아니라할수있다. 실제로법령의규제는이부분의비중이높으며유사행정규제에서이부문의비중은상당히낮아지고있다.

19 금융부문의유사행정규제에관한연구 169 그런데유형 3은작위및부작위의무를부과하는것을내용으로하는것으로실질적으로국민이체감하는규제영역이다. 규제개혁위원회등록규제도이부분이많이존재하기는하지만, 그것보다훨씬더많은비중이유사행정규제에존재한다. 정부측에서는이러한작위, 부작위의무에대한등록규제수를감소시키고자하고있으나, 실질적으로는법령에규정되지않는작위, 부작위의무가공공기관수준에서다수존재하고있다는것을의미한다. 즉유사행정규제는주로정부의작위, 부작위의무규제를간접적으로수행하는통로의역할을수행하고있다고볼수있다. 셋째, 금융위원회의규제근거법률과유사행정규제의규제근거법률을비교하면 < 표 6> 과같다. 금융위원회규제중절대적인비중을차지하고있는것은 자본시장과금융투자업에관한법률 이다. 이것은등록규제의경우와유사행정규제의경우에모두해당한다. 즉금융위원회의규제는대부분자본시장과금융투자에관한법률에서파생되는규제이다. 그런데금융위원회와관련된많은법률중, 유사행정규제와관련된법률은 6개법률에국한된다. 이는유사행정규제가금융과관련된전반적사항에관련된것이아니라해당법률의업무수행과관련된공공기관업무에국한되기때문에발생하는현상이다. 즉유사행정규제는모법에근거한공공기관이존재하는경우, 그법을기반으로하여존재한다. 하지만유사행정규제가존재하는법률과유사행정규제가존재하지않는법률을비교해보면, 유사행정규제가존재하는법률이다른법률보다더원활히수행된다거나더효율적으로운영된다거나하지는않는다. 유사행정규제존재여부와해당법률의집행이원활한지여부는큰연관이없으며, 이는유사행정규제의존재가그근거법률이목적으로하고있는활동을더효율적으로수행하게하는특별한효과가존재하지는않는다는것을의미한다. 즉유사행정규제가존재하지않더라도해당모법의목적달성이어렵게되는것은아니라는것을뜻하며, 이는유사행정규제의정당성에대해서재고해볼여지를제공한다. 7) 7) 유사행정규제가많은법률의경우유사행정규제가없으면법률집행에어려움이있을수있다. 이경우유사행정규제의존재는법률의집행에영향을미치는것으로여겨질수있다. 그러나이경우유사행정규제를규정할수있는공공기관이존재하지않는다면해당사항을법률에규정함으로써유사행정규제를별도로제정하지않을것이다. 궁극적으로유사행정규제여부자체가법률집행의효율성을담보하는것은아니다.

20 170 규제연구제 20 권제 2 호 2011 년 12 월 < 표 6> 유사행정규제및등록규제의규제근거법률비교 구분 금융위원회금융위원회등록규제유사규제 공사채등록법 3 공인회계사법 25 공적자금관리특별법 1 11 공중등협박목적을위한자금조달행위의금지에관한법률 2 근로자퇴직급여보장법 2 금융감독기구의설치등에관한법률 1 금융기관부실자산등의효율적처리및한국자산관리공사의설립에관한법률 1 2 금융산업의구조개선에관한법률 6 금융실명거래및비밀보장에관한법률 4 금융위원회의설치등에관한법률 7 금융지주회사법 30 기술신용보증기금법 2 20 기업구조조정촉진법 21 담보부사채신탁법 5 대부업의등록및금융이용자보호에관한법률 10 보험업법 68 상호저축은행법 32 신용보증기금법 2 21 신용정보의이용및보호에관한법률 20 신용협동조합법 53 여신전문금융업법 43 예금자보호법 ( 시행령 ) 6 47 외국환거래법 11 유사수신행위의규제에관한법률 3 은행법 70 자본시장과금융투자업에관한법률 자산유동화에관한법률 8 전자금융거래법 36 주식회사의외부감사에관한법률 20 주택저당채권유동화회사법 20 중소기업은행법 1 특정금융거래정보의보고및이용등에관한법률 7 한국주택금융공사법 6 화재로인한재해보상과보험가입에관한법률 4 계

21 금융부문의유사행정규제에관한연구 171 V. 결론 이상에서금융위원회를주무부처로하는 7개공공기관의유사행정규제를도출, 분석하고이를규제개혁위원회의등록규제와비교분석해보았다. 한국자산관리공사, 신용보증기금, 기술신용보증기금, 예금보험공사, 한국주택금융공사, 한국예탁결제원, 한국거래소등 7개기관의정관, 약관, 내부규정등을기반으로규제적성격을지니는유사행정규제규정을도출한결과총 534건의유사행정규제가발견되었다. 이유사행정규제들은법령에규정되었다면규제개혁위원회에규제등록되어그설치와변경에서심사를받아야하는사항들이었다. 하지만이규정들은법령에규정된정식의규제가아니라공공기관의내부규정으로존재하는것으로규제에대한심사등을받지않고시행된다. 이유사행정규제는국민입장에서는실질적으로규제로작용하고있지만형식적으로는규제로분류되지않는사각지대라할수있다. 금융위원회등록규제는총 843개인데, 금융위원회를주무부처로하는공공기관의유사행정규제는 534건이었다. 등록규제의약 60% 정도가추가적으로유사행정규제형태로존재하고있었다. 이러한비중을볼때금융관련등록규제는일반국민이체감하는규제의현실을제대로반영하지못하고있을가능성이크다. 국민입장에서는국가의규제와공공기관의규제를실질적으로구별하기가쉽지않다. 즉국민이체감하는금융규제현실은등록규제와유사행정규제를합한것이현실적으로느껴지는규제라볼수있다. 또한금융관련유사행정규제는등록규제에비하여의무부과에해당하는사항이큰비중을차지하고있다. 의무부과는실질적으로국민입장에서규제로체감되는것인데, 이러한사항들이많은부분유사행정규제로존재하고있다. 정부부서에서는공공기관등을통하여국민들에게의무부과를함으로써규제등록및규제심사를회피하여실제적으로규제할수있는통로가존재하는것이다. 이러한사항을고려할때유사행정규제는국가규제의종류, 성격, 내용등에큰영향을미치는주요한변수라볼수있다. 많은공공기관이존재하는우리나라의현실에서유사행정규제를제외하고등록규제만을고려하는것은실제국민이부담하는규제의실체를제대로파악하지못하는오류를범할수있다. 차후유사행정규제에대한보다심도있는연구가요구된다.

22 172 규제연구제 20 권제 2 호 2011 년 12 월 참고문헌 감사원, 감사원이바라본규제현장, 국무총리실, 유사행정규제정비계획 , 2005., 행정규제기준및판단기준 ( 내부자료 ), 2009., 규제개혁백서, 2007~2009. 기술신용보증기금, 내부규정집, 김홍범, 금융규제감독의경과와개선과제, 금융연구 21, 신용보증기금, 규정집, 예금보험공사, 내규집, 이혜영, 한국의금융부문규제개혁에관한연구 : 재규제의관점에서, 서울대학교대학원박사학위논문, 이혜영 최성락, 유사행정규제에관한탐색적연구 : 공공기관정관을중심으로, 한국행정학회하계공동학술대회, 이재연, 금융규제의운영실태분석과개선방안, KIPA 연구보고, 한국행정연구원, 정운찬, 금융개혁론, 서울 : 법문사, pp 최진욱외, 참여정부의규제개혁에대한체감도분석, 한국정책학회보 16(1), 2007, pp 한국거래소, 사업규정집, 한국예탁결재원, 사업규정집, 2010 한국자산관리공사, 사업규정집, 한국주택금융공사, 내규집, ( 알리오시스템 ) ( 국가법령정보센터 ) ( 규제개혁위원회 ) Goodhart et al., Financial Regulation, Routledge, Hansen, H. F. and L. H. Pedersen, The Dynamics of Regulatory Reform, In T. Christensen

23 금융부문의유사행정규제에관한연구 173 and P. Laegreid (eds.), Autonomy and Regulation: Coping with Agencies in the Modern State, Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing Limited, Kay, John and John Vikers, Regulatory Reform, In Giandomenico Majone (eds.), Deregulation or Reregulation?: Regulatory Reform in Europe and the United States, London: Pinter Publishers, Kroszner, Randall S. October, The Economics and Politics of financial Modernization, Economic Policy Review, 2000, pp Mayer, Colin, The Regulation of Financial Services: Lessons from the UK for 1992, Matthew Bishop, John Kay and Colin Mayer (eds.), The Regulatory Challenge, Oxford: Oxford University Press, Mishkin, Frederic S., Prudential supervision: Why is it important and what are the issues?, NBER Working Paper 7926, OECD, Indicators of regulatory management system, Vogel, Steven K., Freer Markets, More rules: Regulatory Reform in Advanced Industrial Country, Ithaca: Cornell University Press, 1996.

24 174 규제연구제 20 권제 2 호 2011 년 12 월 Journal of Regulation Studies Vol.20 No.2 December 2011 A Study on the Regulations of Public Agencies in the Financial Sector Lee, Hye Young, Park, Jang Ho, Choi, Seong Rak, and Joo, Young Whan Lee Myeong Park's government has pursued regulatory reform since 2008, but many people think that there are too many regulations in the financial sector of Korea. In Regulatory Reform Committee, all the regulations of government are registered, and the registered regulations of the financial sector are only 7% of all regulations. But people think that regulations of the financial sector become increased. We assumed that the reason would be existence of agency regulations. Therefore, in this article, we tried to analyze the regulations of agencies in the financial sector. We analyzed 7 public institutions in the financial sector, and found 534 agency regulations in total. Officially, the registered regulations in the financial sector are 843, but there are 534 more regulations if we consider regulations of public agencies. It is necessary to think about regulations of public agencies when we seek to regulatory reform in the financial sector. Key words: Regulation of Public Agency, Regulatory Reform, Regulatory Reform Committee, Finance Sector, Public Institution

( 제 20-1 호 ) '15 ( 제 20-2 호 ) ''16 '15 년국제개발협력자체평가결과 ( 안 ) 16 년국제개발협력통합평가계획 ( 안 ) 자체평가결과반영계획이행점검결과 ( 제 20-3 호 ) 자체평가결과 국제개발협력평가소위원회

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